PLANEJAMENTO ESTRATGICO NA ADMINISTRAAO PBLICA

* Gerson Gomes da Silva

RESUMO

O Planejamento Estratgico passa por mudanas na Administrao Pblica, porm, ainda permanece como uma ferramenta imprescindvel na execuo de planos de ao objetivando o alcance de resultados. Este trabalho analisa como a Administrao Pblica vem acompanhando o processo de adaptaes dessa ferramenta de gerenciamento. Tratando-se de um Estudo de Caso, o presente estudo traz como vantagem a possibilidade de se extrair de suas interaes, os resultados prticos adquiridos pela entidade pblica da experincia das organizaes privadas.

Palavras-chaves: Planejamento Estratgico e Administrao Pblica.

*Professor de Metodologia Cientfica. Coordenador de Trabalhos Cientficos do Curso de Cincias Contbeis das Faculdades Integradas Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de Educao. Contador. Especialista em Auditoria Governamental e Gesto de Negcios. Formando em Direito. E-mail: ggomes@terra.com.br

1. INTRODUO A conduo dos negcios pblicos j passou, ao longo dos sculos, por diversas fases, s quais se denominaram sistemas. Tivemos, ento, o sistema patrimonialista e o sistema burocrtico. Sem nos atermos ao sistema patrimonialista que ficou muito para trs na histria, vamos levar em conta este ltimo, o que mais caracteriza (ou caracterizava) as entidades responsveis pela administrao da coisa pblica. Assim, burocracia correspondia a uma empresa, uma organizao estatal ou mesmo o exrcito. Para Mannheim, organizao um tipo de cooperao na qual a funo de cada parte do grupo so precisamente reordenadas e estabelecidas e h uma garantia de que as atividades planejadas sero executadas sem maiores frices. De nossa parte optamos em sermos mais enfticos: a burocracia era sinnimo de organizao, de sistema social. Porm, mais recentemente e, em histria, recentemente pode ser entendido como um apanhado de dcadas tem-se falado muito num novo sistema denominado gerencialista, o qual agrega uma terminologia peculiar, de onde se extrai termos como o estado inteligente, o governo empreendedor, o estado empresa... Enfim, norteando para novas caractersticas de se governar como quem administra uma empresa, j que por intermdio das entidades pblicas, seus rgos descentralizados que o governo chega at o cidado. Nesse contexto, a administrao pblica, de acordo com AKTOUF (1996), uma prtica, uma ao concreta, contnua, e o gestor um ente de ao. O gestor algum que se baseia (idealmente) num mximo de saberes (cientfico ou tirados da reflexo sobre experincias) para melhor assentar sua percepo das situaes e melhor fundar as instituies que guiaro no exerccio, o mais adequado possvel, de sua atividade. Vemos ento que estamos vivenciando uma mudana radical na conduo dos negcios pblicos e esta mudana se d atravs do Modelo de Administrao Pblica Gerencial,

que tem como princpios bsicos descentralizao, a horizontalizao das estruturas, nfase nos cidados usurios e concentrao nos resultados Chegamos, portanto, ao que nos interessa no que concerne ao Curso de Gesto Pblica. Pudemos apreender durante todo o transcorrer dos mdulos que compunham o referido Curso de que, na Administrao Pblica o Planejamento Estratgico, a Tecnologia da Informao e a Qualidade Total formam uma trade que pugna pelos mesmos objetivos: os resultados junto aos seus clientes diretos que, no que concerne gesto pblica, so os seus usurios, a populao em geral, ou, mais especificamente, aqueles que pagam os impostos. nesse contexto, o de que a gesto pblica precisa reverter os impostos pagos pela populao em prestaes de servios de qualidade que encontramos subsdios para a elaborao do presente trabalho. oportuno ressaltar que, fechando essa trade, temos uma nova legislao balizando todos os resultados obtidos com essas ferramentas de gesto administrativa. Referimo-nos a nova Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar n 101, de 2000 que procura ajustar os problemas decorrentes de um profundo desajuste fiscal, caracterizado pela presena, entre outras, de uma poupana negativa e de dficits pblicos reiterados; colapso dos modelos de substituio de importaes e, por fim, e o que interessa ao presente estudo, uma crise da forma e dos mtodos de administrar o Estado. Da se interpreta que o equilbrio das contas pblicas representa um passo decisivo na redefinio do modelo econmico brasileiro. Trata-se, em essncia, da introduo de mudanas fundamentais no regime fiscal do Pas, com o objetivo de promover o equilbrio definitivo nas contas pblicas. Dessa forma, o grande fator diferenciador da Lei de Responsabilidade Fiscal - a LRF, o de estabelecer um novo padro fiscal para o Pas. Logo, temos um padro de conduta pblica que deve fazer parte do cotidiano daqueles que se prestam elaborao de planos e planejamentos de curto, mdio ou longo prazo. Diante do exposto, escolhemos o Planejamento Estratgico como objeto de nosso estudo. assim, pois que, embora o Planejamento Estratgico seja considerado a principal ferramenta de gerenciamento de uma organizao, seja ela pblica ou privada, ela

necessita de revises peridicas que possam ajust-lo realidade, num mundo globalizado em que as mudanas bruscas das metas e objetivos governamentais impossibilitam a sua eficcia. De forma genrica planejar significa que a organizao seleciona objetivos e determina os meios para atingi-los. Os planos visam obter a melhor utilizao dos recursos organizacionais num ambiente futuro e so tambm a base para o controle e a direo da organizao pela gerncia no seu ambiente atual. Da decorre a questo de como os planejadores e os responsveis pela tomada de decises enfrentam a mudana nos seus ambientes. Algumas premissas nos revelam que existem quatro etapas essenciais para um processo racional de planejamento e administrao: 1. Primeiro se definem as metas. Estas devem refletir os resultados ou direes gerais para os quais se espera que a organizao caminhe. 2. Em segundo lugar, identificam-se as alternativas em termos dos caminhos para atingir essas metas e se estimam custos e benefcios (conseqncias) para cada alternativa. 3. Em terceiro lugar, faz-se a escolha das alternativas com a proporo mais favorvel de benefcios em relao a custos que se possa encontrar. 4. Em quarto lugar, as alternativas escolhidas so traduzidas em enunciados claros, operacionais ou no que anteriormente se classificou como objetivos. Apesar de todas as ferramentas e mecanismos que o planejamento possui, ele no infalvel, ou seja, est sujeito a no dar certo, caso deixe-se de efetuar determinados critrios operacionais. Em verdade, nas empresas privadas, por exemplo, o planejamento estratgico em muitos casos acaba por ser abandonado, surgindo inclusive uma nova abordagem a qual se d o nome de administrao estratgica, em virtude de algumas dessas ferramentas se tornarem inadequadas ou mesmo obsoletas diante de novos modelos gerencialistas.

Assim, de acordo com as principais mudanas que vem ocorrendo no cenrio administrativo pblico que demonstramos esses enfoques no intuito de analisar de uma forma genrica o Planejamento Estratgico na Administrao Pblica. Dessa forma, o seguinte questionamento que objeto desta pesquisa: Como est sendo aplicado atualmente o Planejamento Estratgico na Administrao Pbica? Pela bibliografia pesquisada para o estudo monogrfico, algumas hipteses surgiram, como por exemplo, o de que o Planejamento Estratgico est sendo aplicado, porm sem nenhuma reviso e que, talvez j esteja ultrapassado diante das novas diretrizes de Gesto Governamental. Assim, nosso objetivo com o presente estudo : Avaliar a Situao do Planejamento Estratgico na Administrao Pblica. No se pretende realizar uma anlise profunda, mas apenas contrapor os ensinamentos do Curso de Gesto Pblica diante das diversas correntes de doutrinadores, destacando os pontos fortes, fracos, oportunidades e ameaas do atual Planejamento Estratgico; verificar se a Misso do Planejamento Estratgico est sendo atingida na Administrao Pblica e verificar se existe novo diagnstico para um novo Planejamento Estratgico. Para o desenvolvimento do presente estudo, utilizaremos os mtodos qualitativo e quantitativo, partindo do mtodo indutivo, ao considerar as observaes particulares para as gerais, porm, em muitos momentos recorreremos ao mtodo dedutivo, pois, "considerando aquilo que conhecemos, o raciocnio nos permite descobrir coisas adicionais afins" (Lipman, 1995). Adotou-se como procedimento para desenvolvimento da pesquisa monogrfica a tcnica de documentao direta, a partir de bibliografia acerca do tema proposto. Neste trabalho abordaremos, do Captulo I ao Captulo IV, a falncia da burocracia, o Estado Empreendedor, as Tecnologias da Informao, a Qualidade Total, a Terceirizao. Finalizaremos cedendo espao para um comentrio a respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. No se trata, entretanto, de um ponto final acerca do assunto, pois muito ainda pode ser explorado e estudado a esse respeito, devido sua abrangncia. Trata-se de uma

contribuio para aqueles desejosos pelo entendimento do assunto e, especialmente, em se tratando de organizaes pblicas.

2. DESENVOLVIMENTO ADMINISTRANDO A ORGANIZAO PBLICA

Com o propsito de destacar a importncia do Planejamento Estratgico para administrao pblica, os autores Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays nos proporcionam algumas contribuies relevantes na elaborao do presente estudo, primeiramente ao tratar dos benefcios do planejamento.

Os Benefcios do Planejamento Para Jr. E Hays, as maneiras de determinar se uma organizao eficiente e o prprio significado de eficincia varia de organizao para organizao. Os autores citam Cameron (1980: 67) que identifica quatro abordagens bsicas para avaliar a eficincia: l) quo satisfatoriamente uma organizao atinge suas metas; 2) a extenso da aquisio dos recursos de que necessita; 3) o grau em que reduz a tenso interna nos funcionrios; e 4) seu sucesso no relacionamento com importantes grupos externos ou grupos de constituintes estratgicos que a influenciam. Em contraste com organizaes eficientes, as "anarquias organizadas" tm metas maldefinidas, so ligadas internamente de forma vaga e confusa por muitas definies diferentes de sucesso, usam variadas estratgias para conseguir os mesmos resultados e realmente no tm um rendimento efetivo que possa ser ligado analiticamente aos recursos (Cameron, 1980: 70-71). Mesmo sob condies de incerteza e impreciso, contudo, o planejamento ajuda na luta por se obter clareza nos propsitos organizacionais e aprimoramento organizacional. Os

planos refletem as informaes e a ateno que os analistas planejadores so capazes de dirigir para escolhas prticas de ao (Forester, 1989: 19-20). O principal benefcio do planejamento o estabelecimento de um futuro curso de ao que promova a coordenao dos recursos internos d organizao com seus desafios polticos e externos. O processo de planejamento integra as funes da organizao com seus recursos voltados para a finalidade de alcanar seus objetivos (Sord e Weisch, 1964: 13). Um segundo benefcio do planejamento que ele ajuda os administradores pblicos a tomar as decises atuais que tm a melhor chance de produzir as conseqncias desejadas tanto no presente como no futuro. Ele permite aos administradores saber onde a organizao est hoje em dia, quais so ou poderiam ser os seus recursos e para onde desejam ir os dirigentes ou detentores do poder na organizao. Uma perspectiva de longo prazo, apoiada por anlises e capacidades organizacionais aprimoradas, necessria para se conseguir resolver uma crise tal como um problema que envolva o meio ambiente e os recursos naturais (Henning e Mangun, 1989). Um terceiro benefcio do planejamento provm da avaliao das condies futuras e presentes e do encorajamento e apoio ao\ administradores para tentarem estabelecer objetivos. As decises racionais so reforadas quando os administradores tm a viso ampliada de um grupo de alternativas entre as quais podem escolher. Reduzem-se as reaes baseadas na emoo, na adivinhao e na intuio. Os administradores so capazes de fazer mais do que efetuar alteraes marginais. Planejar evita um estado perptuo de emergncia e prov diretrizes para aes ponderadas, controladas. Conseqentemente, a organizao est em melhor posio para desenvolver oportunidades e evitar ameaas. Um quarto benefcio do planejamento que ele toma os administradores capazes de decidir de antemo o que fazer, como e quando faz-lo e quem deve faz-lo. Com os planos, os administradores podem assegurar que cada operao est na rea de responsabilidade de algum e decidir se cada funo est adequadamente identificada e se o indivduo responsvel tem e usa a indispensvel autoridade. Inversamente, o

planejamento aprimora a confiabilidade ao esclarecer as funes organizacionais e definir as responsabilidades (Reinharth, Shapiro e Kallman, 1981:4-5). Finalmente, o planejamento prov o controle organizacional atravs do estabelecimento de padres de desempenho. Os nveis individuais e organizacionais de realizao podem ser comparados com esses padres, como se faz usualmente, por exemplo, ao comparar as despesas com o oramento. Planejamento e administrao so inseparveis, pois as decises de planejamento fornecem um referencial pelo qual se podem avaliar aes, realizaes e realidades subseqentes e tomar ento as medidas corretivas necessrias. Mesmo um problema bsico como a administrao de instalaes apresenta um avano quando se usa uma abordagem planejada para custos de energia e manuteno preventiva (Lewis, 1991). Sem o conhecimento de um futuro curso planejado de aes e eventos, os administradores no tm base para decises. O sucesso na implementao de planos est constantemente ameaado por problemas de controle organizacional, pelo comportamento dos funcionrios na organizao e pela tendncia geral desta a resistir a mudanas (Gordon, 1992: 410-14).

Por que a Organizao existe? Conforme Jr. e Hays nos argumenta, definir a misso de uma organizao filantrpica difcil, penoso e arriscado. Mas apenas isso permitir que voc estabelea as metas e os objetivos e ponha mos obra. A menos que a misso seja claramente expressa, compreendida e apoiada por todos os membros da organizao, o empreendimento ficar merc dos acontecimentos. Os responsveis pela tomada de decises agiro com base em idias diferentes, incompatveis e contraditrias. Eles partiro em direes contrrias, at mesmo sem estar atentos a essa divergncia, e o desempenho geral que vai sofrer. Uma mesma viso, um mesmo entendimento e uma mesma unidade de direo e esforo de toda a organizao dependem de qual deve ser a misso.

Organizar Apesar de tendncias burocrticas serem encontradas por toda parte tanto no setor pblico quanto no privado, parece que os governos gostam especialmente de criar organizaes hierrquicas que carecem de vitalidade e espontaneidade. A tendncia de o governo criar burocracias geralmente atribuda a duas vantagens inter-relacionadas que o modelo burocrtico oferece, teoricamente, em relao aos esquemas organizacionais concorrentes. Esse modelo, que ser examinado com maiores mincias mais adiante neste captulo, sustenta que a eficincia mais facilmente conseguida em organizaes estruturadas hierarquicamente, monocrticas (que tm um dirigente), presas a normas (isto , que contam principalmente com normas para executar seu trabalho e fazer seus membros obedecerem) e impessoais no seu comportamento em relao a funcionrios e clientes. Esses fatores combinados fornecem aos dirigentes de tais organizaes um alto grau de controle sobre as atividades dos subordinados. Em segundo lugar, as burocracias so capazes de tomar os funcionrios pblicos confiveis, perante as autoridades polticas. Por oferecer os benefcios complementares de confiabilidade e eficincia na prestao de servios, a burocracia tomou-se a forma organizacional predominante nos governos atravs do mundo industrializado. Entretanto as estruturas burocrticas tambm tm suas desvantagens. Como j se observou, o ambiente de trabalho dentro de uma burocracia pode ser asfixiante.

Vantagens e Limitaes da Burocracia Durante mais de 50 anos, o ponto de partida da maior parte dos cursos introdutrios de administrao pblica tem sido a burocracia do "tipo ideal" de Max Weber. Weber, socilogo alemo, tornou-se "o fundador do estudo sistemtico da burocracia" (Merton et alii, 1952: 17) ao publicar, em 1922, uma srie de ensaios intitulada Teoria da Organizao Social e Econmica.

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Nesse trabalho magistral, Weber traou a evoluo da moderna administrao pblica a partir de suas razes mais remotas. Observou que, medida que industrializao e o capitalismo se expandiam, os tipos de prticas administrativas que surgiam se diferenciavam de vrias maneiras importantes dos do passado. A mais importante das mudanas foi a tendncia dos governos modernos de recrutar para suas agncias pblicas pessoal, selecionado com base na competncia tcnica, em vez de critrios pessoais como parentesco ou patrocnio poltico. Esse importante desenvolvimento, junto com uma srie de alteraes intimamente relacionadas na maneira como funcionavam as agncias pblicas, foi visto como necessrio para manter o crescimento das modernas sociedades industriais. Para florescer, a indstria necessitava de maquinaria governamental efetiva e digna de confiana que cuidasse do sistema postal, inibisse a competio destrutiva e executasse uma mirade de funes de apoio correlatas.

Os Pontos Fracos da Burocracia Na verdade, a insensibilidade apenas uma manifestao de fraquezas muito mais fundamentais das organizaes burocrticas. De acordo com muitos tericos organizacionais, as burocracias tm dois calcanhares-de-aquiles inter-relacionados. Em primeiro lugar, as burocracias tendem a ser estticas. Essa resistncia mudana origina-se da sua natureza autoritria e monocrtica. Devido ao fato de o sistema de autoridade ser inteiramente de cima para baixo (isto , toda autoridade investida no dirigente da organizao, em vez de ser dividida com os subordinados), qualquer mudana tem de ser iniciada de cima. Mas, novamente devido rgida estrutura hierrquica da burocracia, os dirigentes muitas vezes no recebem informaes que indiquem a necessidade de mudana. Como a informao abre seu caminho atravs da hierarquia, est sujeita a supresso e distoro em nveis sucessivos. Os burocratas no esto dispostos a passar adiante informaes que possam ser desagradveis aos seus superiores ou que no se reflitam

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favoravelmente sobre eles mesmos. Outro importante desencorajamento inovao e mudana que a preocupao com normas e procedimentos favorece o conformismo entre os funcionrios. Seguir as normas torna-se um ritual.

Contingncias da Estrutura Organizacional Durante grande parte de sua curta histria, o estudo da administrao tem sido suscetvel a caprichos. Administradores pblicos e privados caram figurativamente sobre a administrao cientfica, as relaes humanas e outras teorias grandiosas, as quais pregam o dogma do nico melhor caminho. Os princpios tericos passaram a ter prioridade tanto sobre a evidncia emprica quanto sobre o senso comum, deixando a teoria da administrao num estado estril. Os administradores praticantes, forados a trabalhar com um nmero limitado de instrumentos e conceitos administrativos, pagaram o preo, muitas vezes c dispendiosos experimentos de tentativa e erro. No entanto, no comeo da dcada de 1960, comeou a emergir uma abordagem mais complexa da administrao. Essa abordagem, chamada teoria da contingncia, baseia-se em duas concluses fundadas em estudos empricos: "l) no h um nico melhor caminho para organizar; e 2) nem toda forma de organizar igualmente eficiente" (Galbraith, 1973: 2). O foco bsico desses estudos era a identificao dos fatores ou contingncias que influenciavam o projeto organizacional. Treinamento e Desenvolvimento de Empregados A necessidade de enfatizar "a perptua aquisio de novas informaes" foi reconhecida h muito (Sylvia e Meyer, 1990: 132). A resposta governamental tem sido, de modo geral, impressionante, com a proliferao de treinamentos e programas de desenvolvimento de empregados ocorrendo nos ltimos anos. Nos Estados Unidos, desde 1958 a Lei de Treinamento de Empregados do governo federal tem promovido programas educacionais sistemticos e contnuos, enfatizando as habilidades tcnicas e administrativas. Novos programas se adicionaram ao longo dos

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anos, levando a aumentos exponenciais no nmero de trabalhadores treinados e na sucesso de tpicos que so discutidos nos programas contnuos. Crescimento similar ocorreu no nvel estadual, estimulado em parte por iniciativas federais. Por exemplo, programas financiados pelo governo federal devem ser administrados dentro de limites e normas claramente definidos. Para assegurar a concordncia de programas, a maior parte dos Estados desenvolveu programas de treinamento para trabalhadores estaduais e locais, administrando fundos do governo federal (Sylvia e Meyer, 1990). Outra contribuio aos esforos de treinamento estaduais e locais nos Estados Unidos veio atravs da Lei Intergovernamental de Pessoal (LIP), que objetivava expandir e aperfeioar os sistemas de mrito nos governos estaduais e locais. Muitos Estados usaram a magnitude desses novos recursos para estabelecer centros de treinamento, a maioria dos quais sobreviveu ao fracasso do programa da LIP. Atualmente o treinamento direcionado para qualquer uma destas quatro amplas metas: produo (para aprimorar a prestao de servios melhorando as habilidades tcnicas e gerenciais), adaptao (para ajudar os empregados a se ajustarem s mudanas de demandas dos seus ambientes), socializao (para modelar os valores e percepes dos trabalhadores e assim orient-los quanto a normas e atribuies) e coordenao (para reduzir o conflito interno, estabelecer uma orientao de equipe e reforar a comunicao) (Sylvia e Meyer, 1990). Esses objetivos so perseguidos atravs de uma variedade de esquemas de treinamento focalizando assuntos como habilidades tcnicas (por exemplo, tecnologia de computador), competncia gerencial (estratgias decisrias, delegao), soluo de problemas, planejamento, administrao de conflitos, estabelecimento de metas, estruturao de equipes e outros. Embora a maior parte do treinamento seja feita pelas agncias ou departamentos, o governo federal e a maioria das unidades federais dos Estados Unidos tambm mantm instalaes e programas de treinamento centralizados.

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Um fenmeno importante no campo do treinamento a simbiose existente entre os objetivos do desenvolvimento de empregados e o rpido avano em direo. Dessa forma, aos abordarmos os benefcios do planejamento para as organizaes pblicas e todo o delineamento de sua aplicao na esfera pblica, passamos a destacar o fenmeno da terceirizao que vem sendo aplicado naqueles setores em que o governo necessita relegar para se abster das funes mais precpuas. Para essa abordagem, baseamo-nos no livro Terceirizao Uma Abordagem Estratgica, de Lvio A. Giosa (So Paulo: Pioneira, 1997).

A Questo da Terceirizao Como processo e tcnica de gesto administrativa-operacional corrente nos pases industrialmente competitivos, a Terceirizao originou-se nos n EUA, logo aps a ecloso da II Guerra Mundial. As indstrias blicas tinham como desafio concentrar-se no desenvolvimento da produo de armamentos a serem usados contra as foras do Eixo, e passaram a delegar algumas atividades de suporte a empresas portadoras de servios mediante contratao. Este conceito bsico de horizontalizao foi sendo aplicado, em tempos de mutao administrativa, que variou/migrou posteriormente para a verticalizao, com a empresa concentrando assim, sob sua coordenao, todas as atividades tcnicas e administrativas referentes sua operao. Vamos, ento, falar das grandes organizaes localizadas nos pases do primeiro mundo. No final da ltima dcada, o mercado sinalizou novas mudanas para as empresas. O que se retratava era uma questo mxima: cada vez mais o cliente se tornava o "centro das atraes" das empresas, que tentavam dirigir a ele todas as atenes. Este "voltar-se ao cliente", conhecer realmente o seu perfil, pegou em cheio as grandes organizaes, acostumadas a dirigir o mercado, praticamente impondo o seu produto ou servio.

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Assim, as pequenas e mdias empresas, mais geis e percebendo o momento de mutao, aproveitaram-se da situao e comearam a conquistar fatias significativas deste mesmo mercado. Pode-se imaginar empresas, por exemplo, como a Pan Am e a IBM, nos seus respectivos segmentos, reagiram a este processo. Hoje, j sabemos o que aconteceu com a primeira, e dos esforos que a segunda est fazendo, a nvel mundial, para sair da "sua crise". Foi, ento, a oportunidade para que as grandes organizaes praticassem um exerccio de reflexo, "olhando para dentro" e descobrindo sadas que a colocassem novamente no mercado, de forma competitiva. Este primeiro esforo de mudana foi feito com a introduo do "downsizing" que consiste na reduo dos nveis hierrquicos, providncia necessria para se "enxugar" o organograma, reduzindo o nmero de cargos e agilizando a tomada de decises o que no implica, necessariamente, em cortes de pessoal. Este processo permitiu, numa primeira etapa, uma evoluo parcial, na tentativa das empresas se tornarem mais geis, eliminando nveis intermedirios, que acabavam restringindo a corrente decisria. A prtica do "downsizing" determinou uma reorientao empresarial que correspondeu a enfrentar um outro paradigma: questionar as atividades secundrias executadas internamente e redefinir a verdadeira misso da empresa. Com isso, o prximo passo foi responder questo: Por que no reexaminar o papel da organizao, transferindo para terceiros a incumbncia pela execuo das atividades secundrias, passando a empresa a concentrar todos os seus esforos na sua atividade principal, gerando com isso mais resultados? O "outsowzing" expresso em ingls, que significa "terceirizao , foi, ento, desbravado e adotado de forma plena pelas empresas, referenciado sempre pela concepo estratgica de implementao.

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Ainda abordando a questo da terceirizao, Peter F. Drucker, na sua obra Terceiro Setor, (So Paulo: Futura, 2001) nos fornece argumentaes a respeito da misso de uma organizao. Para Drucker (Futura, 2001), as instituies sociais existem para fazer diferena na vida das pessoas e na sociedade. Fazer essa diferena constitui a misso o propsito de uma organizao do terceiro setor e sua prpria razo de ser. S nos Estados Unidos existe mais de um milho de entidades sem fins lucrativos, cada uma delas com uma misso nica. Porm, transformar vidas sempre o ponto de partida e o de chegada. Uma misso no pode ser impessoal; ela tem de ter um significado profundo, ser algo em que se acredita, algo que se sabe que certo. Uma responsabilidade fundamental da liderana assegurar que todos conheam a misso, sejam capazes de entend-la e de viv-la. Em sua obra Terceiro Setor, Peter Drucker nos revela uma passagem interessante. De acordo com o autor, certa vez se reunira com os administradores de um importante hospital para refletir sobre a misso da sala de emergncia. Como faz a maioria dos administradores hospitalares, eles comearam dizendo: "Nossa misso cuidar da sade". Para Drucker, essa uma definio errada, pois, em um hospital no se cuida da sade, mas se tratam doenas. por isso que levamos tempo demais para chegar declarao muito simples e (segundo vrias pessoas) muito bvia de que a sala de emergncia deveria transmitir confiana aos aflitos. Ento, Drucker salienta que, para fazer isso bem, era preciso saber o que realmente acontecia l. E, para surpresa dos mdicos e enfermeiras, a funo de uma boa sala de emergncia na comunidade deles era dizer a oito em cada dez pessoas que no havia nada de mal que uma boa noite de sono no resolvesse. "Voc ficou abalado" ou "O beb tem uma gripe". "Tudo bem, ele teve convulses, mas no h nada de muito grave com a criana". Mdicos e enfermeiras transmitiam confiana. Enfim, segundo Drucker, chegou-se a um acordo, mas isso soava terrivelmente bvio. Todavia, traduzir a misso em ao significava que todos que chegassem deveriam ser

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examinados por uma pessoa qualificada em menos de um minuto. O primeiro objetivo era que todos fossem vistos quase imediatamente nica maneira de transmitir confiana.

A Terceirizao no Brasil A recesso como pano de fundo levou tambm as empresas a refletirem sobre sua atuao. O mercado, cada vez mais restrito, acabou determinando a diminuio das oportunidades, possibilitando que novas abordagens fossem aplicadas para buscar a minimizao das perdas. O exemplo da aplicao em outros pases rapidamente foi acolhido pelas nossas empresas, pois o ambiente era propcio. Ao mesmo tempo, a Terceirizao demonstrava o outro lado da moeda: o fomento para a abertura de novas empresas, com oportunidades de oferta de mo-de-obra, restringindo assim, de certo modo, o impacto social da recesso e do desemprego. Ainda mais: o brasileiro, amplamente pesquisado, definiu h alguns anos atrs seu perfil, respondendo que o "seu principal sonho" era abrir uma empresa, ser o dono do seu prprio negcio. Pronto! O cenrio estava completo para permitir, em nosso pas, o rpido aceleramento da Terceirizao, invadindo manchetes, sendo matria expressiva e constante de vrios jornais e revistas especializadas. Importante destacar as palavras-chave desta ltima definio e que sero motivos bsicos de conhecimento nos captulos seguintes, mas que, assegurado o seu entendimento, abrem perspectivas certas de sucesso da aplicao da Terceirizao, e que so: PROCESSO DE GESTO PARCERIA

O conceito de processo de gesto, entendido como uma ao em si:

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O conceito de parceria, entendido como uma nova viso de relacionamento comercial, onde o fornecedor migra de sua posio tradicional, passando a ser o verdadeiro scio do negcio, num regime de confiana pleno junto ao cliente, refletindo a sua verdadeira e nova funo de parceiro.

Por que Terceirizar? nfase na Abordagem Estratgica A empresa, com a Terceirizao ir voltar-se totalmente para atividade principal, otimizando os seus recursos, desenvolver prticas precisas para o atingimento das metas e treinando os talentos humanos para conquistar os resultados e desafios propostos. Porque agiliza... A empresa, voltada para a sua misso bsica, ir estar presente todas as operaes que levem-na a se adequar ao novo modelo organizacional. Com isso, sem preocupar-se operacionalmente com as ditas "atividades secundrias", as empresas tero mais competividade e agilidade na consecuo de suas operaes e mais certeza na tomada de deciso em razo dos novos objetivos. Porque estratgico... Esta viso estratgica fundamental para se entender a correta aplicao do conceito da Terceirizao, pois: a) Toda uma nova filosofia organizacional dever ser implantada na empresa; b) Uma reviso da sua misso e valores permanentes ser necessria; c) Os objetivos e metas empresariais devero ser revisados luz de um plano de gesto que contemple o novo processo;

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d) Todo o corpo funcional, incluindo a alta administrao, deve estar conscientizado para os novos tempos que a empresa ir seguir; e) Uma reestruturao interna ocorrer com uma redistribuio de atividades e de funes, passando da execuo para a coordenao; f) A viso de custeio dever ser alterada, com uma adaptao e qualificao para estes novos procedimentos; g) Os recursos financeiros aplicados na gesto empresarial devero ser revistos, pois, com a Terceirizao, o processo de planejamento oramentrio (despesas e receitas) alcar condies mais objetivas em relao aos resultados esperados pela empresa; h) Os recursos instalados (imveis, mquinas/equipamentos, materiais diversos) devero merecer uma ampla reavaliao para otimizao do seu uso; i) Haver, com a Terceirizao, uma inevitvel reestruturao funcional interna. Parte do pessoal poder ser reaproveitado em novas funes, e/ou parte deles poder ser treinada exatamente para a atividade-fim da empresa. Com a concentrao dos esforos e energia no seu negcio principal, a companhia necessitar de funcionrios habilitados, comprometidos com o novo conceito, e na quantidade ideal para suportar os novos desafios; j) O plano de investimentos da empresa ir se reformular por completo. A curto e mdio prazos, os fatores anteriormente definidos sero substitudos a partir da introduo paulatina de processos terceirizados; k) A viso global, enquanto postura empresarial, avaliao mercadolgica, objetivos e metas a curto, mdio e longo prazos, logstica de negcios, qualidade, competitividade em relao concorrncia, recursos disponveis, desenvolvimento e treinamento, estratgia de marketing e poltica de investimentos, entre outros, merecer ampla reflexo frente aos novos padres de crescimento e alavancagem que a organizao atingir atravs da introduo e implementao da Terceirizao;

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l) As relaes entre os fornecedores e parceiros refletiro na prestao dos servios contratados, dando nfase especial qualidade. Esta nova relao dever estar suportada por um contrato que preveja clusulas de cumprimento de aspectos legais, operacionais e que, atravs de um check-list, todos os itens de controles sejam copiados, exatamente para garantir a qualidade da prestao servios; m) Poder haver, para alguns segmentos empresariais e/ou para empresas localizadas em regies bastante politizadas, contatos de esclarecimentos com os sindicatos, que requerem posicionamentos mais claros dos dirigentes frente ao plano de Terceirizao implantado; Todos estes fatores descritos daro ao empresrio visto sob o prisma privado e aos gestores pblicos, aqui entendidos aqueles que lidam com o gerenciamento das organizaes pblicas, condies de entender os processos de mudanas decorrentes do aperfeioam da gesto que a introduo da Terceirizao ir deflagrar nas companhias que a adotarem segundo esta tica de abordagem estratgica, da qual se vale o presente estudo para apresentar com o exemplo para a Administrao Pblica.

O PLANEJAMENTO NA ORGANIZAO PBLICA

Ao discorrermos no captulo anterior sobre as dificuldades de conceituao de planejamento estratgico e dvidas a respeito de sua aplicabilidade em empresas de grande porte ou de pequeno porte, estvamos, em realidade, pretendendo enfatizar seus desdobramentos quando se realiza um planejamento estratgico numa organizao pblica, onde a misso ou vocao, aspectos ambientais internos e externos possuem caractersticas peculiares. Dessa forma, fomos buscar elementos para nossas assertivas na obra Para Administrar a Organizao Pblica, dos autores americanos Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays. Evidentemente que seus embasamentos so os Estados Unidos da Amrica, porm, as

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teorias e ensinamentos so muito parecidos no que tange aos objetivos governamentais ao tratar de polticas de curto e longo prazos e quais so as tcnicas para esse atingimento. De acordo com esses autores, o plano de longo prazo nunca se torna realidade num sentido literal; antes como um alvo em movimento, sempre alguns passos fora de alcance. O plano de longo prazo define a direo em que a organizao pretende caminhar, no um objetivo exato pelo qual se possa avaliar diretamente o desempenho individual ou a realizao organizacional. (Jr. e Hays, 1994). Os autores nos ensinam que o plano de longo prazo revisado regularmente para manter as metas atualizadas. Assim, o plano de longo prazo um plano dinmico, contnuo, para a ao gerencial. Como tendemos a pensar em termos de etapas ("Se eu conseguir resolver isso, ento posso fazer o resto!"), difcil ajustar-nos idia de que sempre h algo mais a fazer. Mas, acrescentam Jr. e Hays, h um benefcio poderoso no planejamento de longo prazo: h sempre um futuro definido a ser implementado pelos administradores. Como as metas de longo prazo nunca so realizadas com preciso (h demasiados eventos e mudanas intervenientes), o administrador nunca pode descansar sobre vitrias passadas ou mesmo presentes. A perspectiva de longo prazo prov estmulos constantes para a criatividade e a ao. No que concerne ao planejamento de curto prazo para um perodo de um ano ou menos a segunda etapa da implementao, tambm tem sido chamado de planejamento de ao, anlise de situao e administrao ttica. Os administradores e seus subordinados formulam objetivos de curto prazo dentro da estrutura de planejamento de longo prazo para determinar as necessidades operacionais anuais. Talvez os melhores exemplos sejam o oramento anual para operaes ou o plano anual de despesas de capital para instalaes fsicas. Os assuntos de curto prazo so recorrentes, mas numa organizao do setor pblico no pode haver planejamento especfico de longo prazo devido s mudanas na liderana poltica ou perda do consenso poltico. Por isso, decises baseadas em questes de curto prazo podem assumir grande

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importncia e gerar muito debate pblico. O plano de curto prazo nos provavelmente o mais familiar. muitas vezes o nico plano pelo qual se interessam as legislaturas. Com efeito, essa nfase nos planos de curto prazo a razo por que muitas decises sobre polticas pblicas so caracterizadas mais como incrementais do que como abrangentes.

Tcnicas de Planejamento Na medida em que se faz o planejamento, o ambiente poltico (externo) e o ambiente administrativo (interno) da organizao passam por mudanas, e se emprega uma variedade de tcnicas gerenciais para enfrentar essas mudanas. A maior parte dos ajustes resultantes, tais como tentativas de melhorar a produtividade. Para a organizao, o planejamento estratgico permite que se desenvolvam um sentido de direo, um conceito do futuro e uma forma de controlar aspectos deste nos quais a organizao tem interesse. Seja ou no utopia, o planejamento estratgico gera as informaes preliminares com as quais se pode avanar no planejamento de longo prazo para decises organizacionais (Pennings et alii, 1985). O planejamento estratgico oferece a possibilidade de melhorias significativas na administrao e nos programas, mesmo sem elaborar um planejamento de longo prazo (Eadie e Steinbacher, apud Jr. e Hays, 1994: 59).

A Transio para o Planejamento de Longo Prazo Depois de as alternativas preferidas terem sido identificadas pelos lderes da organizao, segue-se uma fase de avaliao, levando converso das questes maiores, estratgicas, em medidas mais detalhadas, de cunho ttico. A fase de avaliao envolve a considerao de problemas como os efeitos secundrios potenciais, as complexidades das aes exigidas e os impactos sobre pessoas e recursos. Entre as questes levantadas esto as seguintes:

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1. Podem os objetivos ser alcanados da maneira como foram definidos? As definies so precisas? Os objetivos so realistas? 2. Quais so os possveis efeitos secundrios, positivos ou negativos, de cada alternativa, inclusive as possveis conseqncias no-premeditadas? 3. As escolhas so complexas demais? Haver problemas de disponibilidade de recursos, custos ou tempo? Os principais atores envolvidos teriam objetivos polticos no-revelados que fossem importantes para o plano estratgico? 4. H flexibilidade nas alternativas estratgicas? Poderiam algumas das estratgias ser combinadas? Poderia o trabalho humano ser substitudo por mquinas na implementao? 5. O pessoal existente est apto para implementar as alternativas? 6. A alternativa jusficvel em relao aos riscos potenciais? Quo remotos ou provveis so os riscos associados a cada alternativa?

Planejamento de Implementao em Longo Prazo Depois de terem sido identificadas e selecionadas as alternativas estratgicas e determinada uma abordagem estratgica, as previses de longo prazo do forma e quantidade ao plano de implementao. A tcnica Delphi, j mencionada como exemplo de ferramenta gerencial para o planejamento estratgico, igualmente til no planejamento de implementao de longo prazo. Esse mtodo envolve a consultoria com especialistas nas reas de interesse para a organizao (ver Bin-gham e Ethridge, 1982: 35-57). A composio do painel de especialistas determinada pela administrao, mas inclui usualmente autoridades de renome no campo geral, assim como pessoas que conhecem os assuntos especficos da organizao. Esses especialistas so entrevistados individualmente, para que digam o que pensam, no apenas o que ouvem outras pessoas

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falarem. Devido a essa ausncia de interao entre as pessoas envolvidas, os grupos Delphi so muitas vezes chamados de grupos nominais. O conjunto de opinies, inicialmente amplo, estreitado atravs de entrevistas subseqentes, nas quais se d aos especialistas algum tipo de feedback. O feedback estimula a reconsiderao e elaborao de primeiras avaliaes, na tentativa de canalizar opinies para um consenso quanto melhor estimativa ou previso. O feedback pode consistir em rankings derivados de um questionrio ou usar uma abordagem descritiva. Entrevistas sucessivas ou repetidas sries de feedback so geralmente necessrias para produzir o consenso entre os especialistas. A verso do futuro finalmente alcanada pelo painel Delphi depende da criatividade de seus membros, o que pode ser um fator limitador (Jones, 1980: 14-20). Atravs do planejamento estratgico e de longo prazo, a organizao procura desenvolver e esclarecer suas metas e definir as misses que deseja perseguir, de acordo com uma anlise dos fatores-chaves nos ambientes interno e externo da organizao (Tichy, 1982). As alternativas estratgicas tornam-se mais especficas na medida em que so traduzidas em planejamentos de longo prazo com base em situaes e circunstncias previstas. O planejamento de implementao em longo prazo baseia-se nas previses de longo prazo. Predio a afirmao probabilstica, em geral com um nvel de confiabilidade relativamente alto, de que um acontecimento especificado ocorrer dentro de um tempo especificado (Starling, 1979: 280-85). Na medida em que a estrutura temporal se estende para um futuro mais distante, a chance de erro na predio aumenta, pois h mais tempo para intervirem acontecimentos ou circunstncias desconhecidos. Previso ou projeo a estimativa de um acontecimento futuro ou de uma influncia ambiental sobre a qual o administrador da organizao no tem controle direto. As previses podem capacitar os planejadores a criar expectativas do que ir acontecer aos custos ou a outras variveis relevantes fora do controle dos administradores (Ascher e Overholt, 1983; Scott, 1972: 2). A utilidade de uma previso reforada se o administrador que a solicita fornece definies precisas das variveis de interesse.

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A funo dos administradores pblicos tomar decises criteriosas quanto ao projeto e disposio de uma tcnica especfica de modo a que os resultados estimados tenham uma relao razoavelmente estreita com as realidades que a organizao ir confrontar. Muitas circunstncias podem influenciar a preciso de uma previso. A quantidade e a qualidade das informaes disponveis podem mudar, muitas vezes com bastante rapidez. Pode haver alteraes nas condies econmicas: o incio de uma recesso ou de um perodo de inflao. Pode haver mudanas dentro da organizao ou em fatores demogrficos, tais como a composio e a distribuio populacionais. Finalmente, no h uma forma definitiva de determinar quais as mudanas tecnolgicas que podem ocorrer. Todas essas mudanas tm de ser harmonizadas dentro de quantidades de tempo limitadas. Como regra emprica, podemos dizer que, quanto mais longa a estrutura temporal da previso, maior a quantidade de erros. Esses fatores, separadamente e combinados, limitam a utilidade de quaisquer planos de longo prazo (Makridakis e Wheelwright, 1983: 706-92).

Planejamento de Curto Prazo ou Operacional Alm das questes maiores ou estratgicas, os administradores tambm enfrentam os problemas menores ou tticos de tomar decises sobre aes a serem empreendidas no prximo ms ou no trimestre seguinte. Com efeito, esses "microproblemas" muitas vezes ocupam a maior parte do tempo do administrador, pois o que lhes falta em amplitude mais do que compensado pela sua urgncia. Embora algumas das tcnicas do planejamento de longo prazo possam ser adaptadas s necessidades de curto prazo, este requer algumas tcnicas distintas. Assim, ao estabelecermos os parmetros que consideramos relevantes na esfera pblica, passamos no prximo captulo a tratar da utilizao dessa ferramenta de gerenciamento na administrao pblica.

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3. CONSIDERAES FINAIS Ao finalizar o presente estudo que tratou do Planejamento Estratgico sob o enfoque dos gestores governamentais, procuramos destacar as teorias acerca do tema escolhido, visto que, a padronizao objetivando uma prestao de servios de qualidade aos clientes do setor j est sendo contemplado e, enquanto so verificados os respectivos itens de controle, sobressaem novas perspectivas para avaliaes de planejamento de mdio e longo prazos. nesse particular que queremos destacar a importncia das estratgias no momento em que as polticas pblicas so constantemente desviadas do foco de ao por problemas de recursos e ingerncia de varveis externas. Por assim dizer, aos gestores governamentais elas so o ponto de partida para que se intente resultados exitosos. Conforme a nossa pesquisa pode observar, a palavra estratgia significa, literalmente, "a arte do general", derivando-se da palavra grega strategos, que significa estritamente general Estratgia, na Grcia Antiga, significava aquilo que o general fez. Antes de Napoleo, estratgia significava a arte e a cincia de conduzir foras militares para derrotar o inimigo ou abrandar os resultados da derrota. Em verdade, alm de ser um instrumento administrativo facilitador e otimizador das interaes da empresa com os fatores ambientais, as estratgias tambm tm forte influncia para com os fatores internos da empresa. No entanto, no obstante a sua grande importncia para a empresa, a estratgia no tem recebido muita ateno por parte dos executivos, embora, deva-se ressaltar, a estratgia no , evidentemente, o nico fator determinante no sucesso ou fracasso de uma empresa. por assim dizer, a competncia de sua cpula administrativa to importante quanto a sua estratgia, podendo sim, a sua adequao trazer extraordinrios resultados para a empresa cujo nvel geral de eficincia seja apenas mdio. Da porque a estratgia extremamente importante para a empresa, e o executivo deve saber que o momento propcio aos movimentos estratgicos to importante quanto o movimento em si.

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Entretanto, deve-se considerar que no contexto empresarial, as batalhas e os inimigos no so sempre claramente identificveis, posto que, numa empresa, a estratgia est relacionada arte de utilizar adequadamente os recursos fsicos, financeiros e humanos, tendo em vista a minimizao dos problemas e a maximizao das oportunidades. Dessa avaliao devem resultar a misso, os propsitos e a postura estratgica, que o ponto de partida para traar o caminho voltado aos futuros objetivos e desafios, escolhidos entre as opes estratgicas que a empresa consegue identificar como preferenciais ou as mais adequadas em determinado momento. Sejam quais forem os objetivos e desafios estabelecidos, as empresas formulam estratgias para o seu alcance. Essas estratgias correspondem a procedimentos e dispositivos que a empresa deve usufruir a maneira mais adequada possvel para a situao. Portanto, a eficcia empresarial corresponde maximizao do rendimento da empresa atravs de seus dispositivos tcnico-econmico e poltico. A estes dispositivos apresentados podem-se acrescentar outros que facilitaro a atuao do executivo no desenvolvimento da ao estratgica mais apropriada para a empresa: Dispositivo organizacional: est baseado na estruturao das atividades internas da empresa, atravs da estrutura organizacional, bem como na elaborao de normas, rotinas e procedimentos para facilitar a coordenao das atividades. A situao procura manter a empresa como um foco catalisador, ativo e integrado no processo estratgico. Dispositivo tecnolgico: est baseado na evoluo tecnolgica ambiental, bem como nas tecnologias mais adequadas para as operaes da empresa. Esperamos poder ter contribudo para oferecer uma breve contribuio para o estudo do Planejamento Estratgico em Organizao Pblica, ressaltando que o presente trabalho limitou-se ao processo desenvolvido na Superintendncia de Modernizao e Desenvolvimento Organizacional SAD, para a elaborao do Planejamento Estratgico, no refletindo os procedimentos e processos desenvolvidos em outros rgos.

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