FACULDADE DE ECONOMIA E FINANAS IBMEC

PROGRAMA DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM

ADMINISTRAO E ECONOMIA
D DI IS SS SE ER RT TA A O O D DE E M ME ES ST TR RA AD DO O
P PR RO OF FI IS SS SI IO ON NA AL LI IZ ZA AN NT TE E E EM M A AD DM MI IN NI IS ST TR RA A O O
A Resoluo 396 da Anatel sobre as
tarifas de interconexo: um estudo de caso
de regulao econmica
A AD DR RI IA AN NA A M MA AG GA AL LH H E ES S G G I IS S
O OR RI IE EN NT TA AD DO OR R: : C CH HR RI IS ST TI IA AN NE E R RO OM M O O
Rio de Janeiro, 13 de novembro de 2006.
A RESOLUO 396 DA ANATEL SOBRE AS TARIFAS DE INTERCONEXO:
UM ESTUDO DE CASO DE REGULAO ECONMICA
ADRIANA MAGALHES GIS
Dissertao apresentada ao curso de
Mestrado Profissionalizante em
Administrao como requisito parcial para
obteno do Grau de Mestre em
Administrao.
rea de Concentrao: Administrao
ORIENTADOR: CHRISTIANE ROMO
Rio de Janeiro, 13 de novembro de 2006.
A RESOLUO 396 DA ANATEL SOBRE AS TARIFAS DE INTERCONEXO:
UM ESTUDO DE CASO DE REGULAO ECONMICA
ADRIANA MAGALHES GIS
Dissertao apresentada ao curso de
Mestrado Profissionalizante em
Administrao como requisito parcial para
obteno do Grau de Mestre em
Administrao.
rea de Concentrao: Administrao
Avaliao:
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________________
Professor CHRISTIANE ROMO (Orientadora)
Instituio: Faculdade de Economia e Finanas Ibmec
_____________________________________________________
Professor LUIZ ALBERTO N. CAMPOS FILHO
Instituio: Faculdade de Economia e Finanas Ibmec
_____________________________________________________
Professor RICARDO GUANABARA
Instituio: Universidade Cndido Mendes
Rio de Janeiro, 13 de novembro de 2006.

336.526
G616

Gis, Adriana Magalhes.
A Resoluo 396 da Anatel sobre as tarifas de interconexo: um
estudo de caso de regulao econmica / Adriana Magalhes Gis.
- Rio de Janeiro: Faculdades Ibmec. 2006.

Dissertao de Mestrado Profissionalizante apresentada ao
Programa de Ps-Graduao em Administrao das Faculdades
Ibmec, como requisito parcial necessrio para a obteno do ttulo
de Mestre em Administrao.

rea de concentrao: Administrao geral.

1. Preos - Regulamentao. 2. Administrao pblica
Regulao - Agncias. 3. Regulao econmica. 4.
Telecomunicaes - Brasil. 5. Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel).
v
DEDICATRIA
A meu pai, Nei Gis, pelas oportunidades oferecidas, pela
educao e pelo constante apoio na incurso pelo mundo
acadmico.
vi
AGRADECIMENTOS
minha me, Margarida Gis e minha irm Renata, pela eterna preocupao.
Aos meus colegas da Embratel, em particular a Luciana Mendona, pela convivncia
harmoniosa e pelo companheirismo ao longo desses difceis anos de trabalho e estudo. Aos
meus gerentes Fernando Buleo e Alexandre Salem que sempre acreditaram na minha
competncia.
Um agradecimento especial minha orientadora Professora Christiane Romo pela pacincia
e pelo incentivo permanente na busca desse ttulo acadmico.
Aos meus parentes e amigos pelo incentivo distncia em concluir tal trabalho. Ao meu tio
Nelson Moraes a quem devo as reflexes compartilhadas.
No poderia me esquecer do apoio sempre pontual do meu vizinho Mauricio Malburg.
Ao meu namorado Srgio Lemos pela pacincia em proporcionar o apoio necessrio para
viver uma vida de desafios.
vii
RESUMO
No incio da dcada de 1990, a Reforma do Estado no Brasil modificou o papel do Estado de
pilar do desenvolvimento interno para o de suporte competitividade internacional. O estado
interventor cede espao a uma nova realidade em que diversos servios pblicos e empresas
estatais foram privatizados. A criao das agncias reguladoras emerge neste cenrio, na
tentativa de controlar a qualidade dos servios anteriormente ofertados pelo prprio Estado,
atravs da formulao e execuo de polticas pblicas eficientes. A grande polmica se
estabelece em torno dos impactos da implementao dessas normas para o setor e para as
empresas abarcadas.
A partir do estudo de caso de uma empresa concessionria do STFC, privatizada em 1998,
procurou-se identificar as modificaes em seu ambiente estratgico e em seu processo
regulatrio, a partir das novas regras estabelecidas na Resoluo 396 da Anatel pelo rgo
regulador a Anatel.
Palavras-Chave:
Agncias Reguladoras; Regulao Econmica; Resoluo 396 da Anatel.
viii
ABSTRACT
In the beginning of 90th decade, the State of Reform changed the character of the state from
the pillar of domestic development to the support of international competitiveness. The
interventor state assigned space to a new reality where different public services and
companies were privatisated. The institution of regulation agencies emerge in this scene,
trying to regulate the quality of the services previously offered by the own state through the
definition and execution of the efficient public policies. The discussion is around the impact
of the implementation of these rules for the sector ant the companies included.
From a case study of a concessionary STFC company sold in 1998, this dissertation seeks to
identify changes in its strategic environment and regulatory process from the new rules
established in the 396 Resolution by the independent regulator the Anatel.
Key Words:
Regulation Agencies, Economic Regulation, 396 Resolution.
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Financiamento das polticas pblicas redistributivas .............................................. 16
Figura 2 - Financiamento das polticas pblicas distributivas.................................................. 16
Figura 3 Viso clssica do policy cycle................................................................................. 20
Figura 4 Viso menos simplista do policy cycle ................................................................... 20
Figura 5 - Mapa Dinmico de Operadoras de Telefonia Fixa .................................................. 53
x
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Resultados da Privatizao por Perodo Presidencial e Tipo de Moeda (US$
Milhes)............................................................................................................................ 32
Tabela 2 - Tarifas Brasileiras vis--vis nveis internacionais 1995....................................... 48
Tabela 3 - Nova estrutura tarifria brasileira e comparao internacional (US$) .................... 50
Tabela 4 - Concessionrias e Empresas Espelho...................................................................... 53
Tabela 5 Market Share de acessos em Servio (Junho 2004) ............................................... 56
Tabela 6 -2. Trimestre de Divulgao de Resultados Embratel Relaes com Investidores59
Tabela 7 - Dispositivos de regimento da interconexo ............................................................ 62
Tabela 8 - Modulaes de distncias TU-RIU...................................................................... 64
Tabela 9 Modulaes horrias TU-RL............................................................................... 65
Tabela 10 Disposies da Consulta Pblica 549................................................................... 68
Tabela 11 Diviso do grupo em reas de negcio e linhas de produto ............................... 100
xi
LISTA DE ABREVIATURAS
ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes
CBT Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
CCA Current Cost Accounting
Contel Conselho Nacional de Telecomunicaes
CSP Cdigo de Seleo de Prestadora
DDD Discagem Direta Distncia
DDI Discagem Direta Internacional
DSAC Documento de Separao e Alocao de Contas
EDC Embedded Direct Costs
Embratel Empresa Brasileira de Telecomunicaes
EPMU Equal Proprortionare Mark-up
FAC Fully Allocated Costs
FDC Fully Distributed Costs
FHC Fernando Henrique Cardoso
FNT Fundo Nacional de Telecomunicaes
HCA Historic Cost Accounting
IGP-DI ndice geral de preos Disponibilidade Interna
IPC ndice de preos ao consumidor
xii
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
LGT Lei Geral de Telecomunicaes
LRAIC Long Run Average Incremental Costs
LRIC Lun Run Incremental Cost
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
PGO Plano Geral de Outorgas
PMS Poder de mercado significativo
RGI Regulamento Geral de Interconexo
RUR STFC Remunerao pelo Uso de Redes dos Servios de Telefonia Fixa Comutada
STFC Sistema de Telefonia Fixa Comutada
xiii
SUMRIO
INTRODUO............................................................................................................1
1 METODOLOGIA DA PESQUISA ........................................................................4
1.1 TIPO DE PESQUISA: ESTUDO DE CASO........................................................................................ 4
1.2 SELEO DE EMPRESAS E SUJEITOS......................................................................................... 12
2 REVISO DA LITERATURA.............................................................................15
2.1 HISTRICO.......................................................................................................................................... 15
2.1.1 Polticas Pblicas................................................................................................................................ 15
2.1.2 Polticas Pblicas no Brasil ................................................................................................................ 24
2.1.3 Reforma do Estado............................................................................................................................. 27
2.1.4 Agncias Reguladoras ........................................................................................................................ 37
2.2 TELEFONIA FIXA .............................................................................................................................. 42
2.2.1 Evoluo Histrica ............................................................................................................................. 42
2.2.2 A crise do Estado intervencionista ..................................................................................................... 45
2.2.3 Acontecimentos relevantes privatizao da Telebrs ...................................................................... 47
3 A EMBRATEL E A RESOLUO 396 DA ANATEL ........................................57
3.1 A EMPRESA ANALISADA................................................................................................................. 57
3.2 A NORMA............................................................................................................................................. 60
3.2.1 Modelo de tarifas................................................................................................................................ 60
3.2.2 Clculo do teto tarifrio...................................................................................................................... 62
3.2.3 A Resoluo 396 da ANATEL........................................................................................................... 67
4 ESTUDO DE CASO...........................................................................................70
4.1 SELEO DE MTODOS E MODELOS......................................................................................... 70
4.2 COLETA DE DADOS .......................................................................................................................... 78
4.3 ANLISE DOS DADOS....................................................................................................................... 79
4.3.1 Cenrio empresarial............................................................................................................................ 79
4.3.2 Estratgia empresarial ........................................................................................................................ 81
xiv
4.3.3 Processo empresarial .......................................................................................................................... 82
CONSIDERAES FINAIS......................................................................................84
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.........................................................................86
APNDICE A - QUESTIONRIO .............................................................................94
APNDICE B - METODOLOGIA DE APURAO DO LRIC...................................99
ANEXO A - RESOLUO 396...............................................................................103
1
INTRODUO
At o incio da dcada de 1990, a prestao do servio de telefonia local foi dominada por
monoplios estatais no Brasil. Ademais o servio caracterizava-se por ser, tambm, um
monoplio natural, em que os custos fixos da montagem das redes necessrias prestao dos
servios eram altos. Assim a prestao do servio por mais de um agente era economicamente
irracional. Sendo um setor estratgico, com necessidade de grande coordenao e visto como
um servio pblico essencial, o Governo era o responsvel pela prestao do servio.
Com a Reforma do Estado, o Governo passou a desempenhar o papel de regulador dos
servios de infra-estrutura. E seguindo uma tendncia internacional, observada principalmente
nos anos entre 1980 e 1990, o Brasil iniciou o programa de privatizao das empresas estatais.
Em 16 de julho de 1997, a Lei n. 9472 Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) estabeleceu
os fundamentos para o novo arcabouo regulatrio e o novo modelo competitivo do setor de
telecomunicaes. A introduo da concorrncia nesse setor foi facilitada pela quebra do
monoplio natural, grande parte pelo advento de novas tecnologias, que baratearam a
instalao dos meios de prestao de servios, e pela criao de mecanismos regulatrios que
permitiram s operadoras compartilharem as redes de outras operadoras. Portanto, a
concorrncia est relacionada com o acesso s redes, pois, sem a interconexo com as redes
instaladas que usualmente ficaram com as operadoras privatizadas, a entrada de qualquer
novo agente seria proibitiva.
2
No entanto, garantir a interconexo entre as redes de diferentes operadoras no suficiente;
preciso disciplinar como se dar a interconexo, em bases no discriminatrias e a preos
razoveis. Garantindo-se o compartilhamento das redes das operadoras j existentes de forma
no discriminatria e a preo razovel, elimina-se a necessidade de fazer gastos substanciais
na duplicao de todos os elementos de rede que possibilitam a entrada de novos operadores.
Essas operadoras podem escolher entre construir sua prpria rede ou compartilhar com o
detentor de redes j instaladas o uso de elementos dessas redes, diminuindo as barreiras de
entrada no mercado e promovendo a concorrncia no setor.
A Anatel emitiu a Resoluo 396 com o objetivo de implementar no pas um modelo de
negcios em que as tarifas so reajustadas de acordo com a natureza do custo. Alm de buscar
a aplicao de uma metodologia consistente e uniforme para todas as operadoras, pretende-se,
a partir da nova regulamentao, estabelecer preos eficientes, ou seja, valores competitivos e
capazes de fornecer os incentivos certos para inovao e investimentos, abrindo caminho para
a entrada de novas empresas. Nesse sentido, o consumidor final pode esperar possveis
redues nos preos dos servios de telefonia.
As operadoras de telefonia fixa com poder de mercado significativo (PMS) e as operadoras de
telefonia mvel tero que atender s determinaes do Documento de Separao e Alocao
de Contas para Operadoras (DSAC). Essa obrigatoriedade acarretar uma mudana
significativa em seus procedimentos contbeis, na medida em que ser necessrio coletar
novas informaes num nvel de detalhe hoje inexistente e organizar sistemas para a gerao
dos relatrios. A princpio, equiparando o Brasil aos pases mais adiantados em termos de
disponibilidade de informaes, a Resoluo pode representar uma grande contribuio para o
ambiente competitivo no pas. Por outro lado, sua introduo implica novos custos para as
empresas que, de alguma forma, terminaro sendo repassados para os contribuintes,
3
especialmente considerando que seu cronograma de implantao muito acelerado, quando
comparado com a experincia internacional em outros pases.
Em resumo, os desafios sero enormes para que sejam atendidas as determinaes do rgo
regulador, mas os benefcios para o desenvolvimento do setor tambm podero ser
significativos.
Quais so os impactos da regulao contida na Resoluo 396 da ANATEL para os agentes
envolvidos? O processo de regulao econmica, estabelecido pela agncia reguladora em
questo, adequado ao cenrio poltico-econmico atual do setor regulado? O objetivo central
deste trabalho refletir sobre o tema, a partir das descries das mudanas ocorridas aps o
implemento da Resoluo 396 da Anatel, apontando as decises estratgicas e regulatrias
tomadas sob a perspectiva de uma empresa de longa distncia do STFC.
Para isso, no primeiro captulo, ser feita uma reviso da literatura sobre Polticas Pblicas,
Reforma do Estado, Agncias Reguladoras e a Telefonia Fixa no Brasil. A segunda parte
contempla um histrico da empresa analisada e a Resoluo 396 da Anatel. No terceiro
captulo, apresentar-se- a Metodologia de Pesquisa utilizada para efetuar tal trabalho. E
finalmente, no item Consideraes Finais, sero apontados os principais impactos na empresa
analisada a partir do estabelecimento da norma.
4
1 METODOLOGIA DA PESQUISA
1.1 TIPO DE PESQUISA: ESTUDO DE CASO
A literatura acadmica geralmente classifica os tipos de pesquisa com base em dois critrios:
o propsito do estudo e os meios de investigao para viabiliz-lo. Segundo Vergara (2000),
os tipos de pesquisa podem ser complementares e sinergticos na explicitao de uma questo
cientfica. Segundo Gil (1996), em relao a seus objetivos, uma pesquisa pode ser
classificada em: exploratria, explicativa e descritiva.
Em relao pesquisa exploratria, Mattar (1997) afirma:
A pesquisa exploratria visa prover o pesquisador de um maior conhecimento
sobre o tema ou problema de pesquisa em perspectiva. Por isso apropriada
para os primeiros estgios da investigao quando a familiaridade, o
conhecimento e a compreenso do fenmeno por parte do pesquisador so
geralmente, insuficientes ou inexistentes.
Para Gil (1996) a pesquisa exploratria tem como objetivo proporcionar maior familiaridade
com o problema, com vistas a torn-lo mais explcito. Pode envolver levantamento
5
bibliogrfico, entrevistas com pessoas experientes no problema pesquisado. Geralmente,
assume a forma de pesquisa bibliogrfica e estudo de caso.
Vergara (2000) afirma que a pesquisa descritiva aborda um fenmeno ou uma populao
expondo suas caractersticas. Para Mattar (1997), este tipo de pesquisa diferencia-se da
pesquisa exploratria na medida em que o problema a ser estudado deve ser previamente
conhecido em detalhes. Tambm pode ser empregada para verificar a relao no-causal entre
variveis sem o compromisso de explic-las, apesar de servir de ponto de partida para tal
explicao.
Para Gil (1996) a pesquisa descritiva tem como objetivo primordial a descrio das
caractersticas de determinadas populaes ou fenmenos. Uma de suas caractersticas est na
utilizao de tcnicas padronizadas de coleta de dados, tais como o questionrio e a
observao sistemtica. Para tal, podem ser utilizadas descries quantitativas e/ou
qualitativas. A diferena bsica entre as metodologias quantitativa e qualitativa que esta
ltima geralmente no utiliza mtodos estatsticos como suporte para o processo de anlise do
problema da pesquisa.
Na metodologia quantitativa o pesquisador se preocupa com a medio objetiva e
quantificao do resultado. Esse tipo de pesquisa busca incessantemente a exatido, aferio e
perfeio, procurando impedir distores nas anlises e interpretao dos dados, o que de
certa forma visa assegurar as concluses obtidas diante dos estudos. Para Moreira (2002) de
maneira contrria a descrio qualitativa abdica total ou quase totalmente das abordagens
matemticas no tratamento dos dados, trabalhando preferencialmente com as palavras oral e
escrita, com sons, imagens, smbolos, etc.
6
Moreira (2002) apresenta algumas caractersticas bsicas da pesquisa qualitativa:
a) Um foco na interpretao, em vez de na quantificao;
b) nfase na subjetividade, em vez de na objetividade;
c) Flexibilidade no processo de conduzir a pesquisa;
d) Orientao para o processo e no para o resultado;
e) Preocupao com o contexto;
f) Reconhecimento do impacto do processo de pesquisa sobre a situao de pesquisa.
Gil (1996) afirma que se destacam tambm nas pesquisas descritivas as investigaes que
visam descrever as caractersticas de grupos como tambm a descrio de um processo numa
organizao, o estudo do nvel de atendimento de entidades, levantamento de opinies,
atitudes e crenas de uma populao, etc. O autor acrescenta que tambm so consideradas
pesquisas descritivas aqueles estudos que visam descobrir a existncia de associaes entre
variveis.
Sobre a pesquisa causal ou explicativa, Richardson (1999) esclarece que tm como objetivo a
descrio de aspectos referentes populao. Para Vergara (2000):
A pesquisa explicativa tem como principal objetivo tornar algo inteligvel,
justificar-lhe os motivos. Visa, portanto, esclarecer quais fatores contribuem,
de alguma forma, para a ocorrncia de determinado fenmeno.
7
Segundo Gil (1996) a preocupao central da pesquisa explicativa identificar os fatores que
determinam ou que contribuem para a ocorrncia dos fenmenos. o tipo que mais aprofunda
o conhecimento da realidade, porque explica a razo, o porqu das coisas. Na opinio do
autor, por este motivo o tipo mais complexo e delicado.
Em relao aos meios de investigao, para Gil (1996) uma pesquisa pode ser classificada da
seguinte forma:
Pesquisa bibliogrfica: desenvolvida com base em material j elaborado, constitudo
principalmente de livros e artigos cientficos. No aconselhvel que textos retirados
da Internet constituam o arcabouo terico do trabalho monogrfico.
Vergara (2000) acrescenta que:
Pesquisa bibliogrfica o estudo sistematizado desenvolvido com base em
material publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrnicas, (...). Fornece
instrumental analtica para qualquer outro tipo de pesquisa mas tambm pode
esgotar-se em si mesma. O material publicado pode ser fonte primria ou
secundria. (...)
Pesquisa documental: muito parecida com a bibliogrfica. A diferena est na
natureza das fontes, pois esta forma vale-se de materiais que no receberam ainda um
tratamento analtico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos
da pesquisa. Alm de analisar os documentos de primeira mo (documentos de
arquivos, igrejas, sindicatos, instituies, etc.) existem tambm aqueles que j foram
8
processados, mas podem receber outras interpretaes, como relatrios de empresas,
tabelas, etc.
Pesquisa experimental: quando se determina um objeto de estudo, seleciona-se as
variveis que seriam capazes de influenci-lo, define-se as formas de controle e de
observao dos efeitos que a varivel produz no objeto.
Vergara (2000) afirma que:
Pesquisa experimental investigao emprica na qual o pesquisador
manipula e controla variveis independentes e observa as variaes que tais
manipulaes e controles produzem em variveis dependentes.
Levantamento: a interrogao direta das pessoas cujo comportamento se deseja
conhecer. Procede-se solicitao de informaes a um grupo significativo de pessoas
acerca do problema estudado para, em seguida, mediante anlise quantitativa,
obterem-se as concluses correspondentes aos dados coletados. Quando o
levantamento recolhe informaes de todos os integrantes do universo pesquisado,
tem-se um censo.
Estudo de campo: procura o aprofundamento de uma realidade especfica.
basicamente realizada por meio da observao direta das atividades do grupo estudado
e de entrevistas com informantes para captar as explicaes e interpretaes do que
ocorre naquela realidade.
9
Para Ventura (2002) a pesquisa de campo deve merecer grande ateno, pois devem ser
indicados os critrios de escolha da amostragem (das pessoas que sero escolhidas como
exemplares de certa situao), a forma pela qual sero coletados os dados e os critrios de
anlise dos dados obtidos. A autora acrescenta que a pesquisa de campo pode fazer uso de
entrevistas, questionrios, testes e observaes. Uma das formas mais usuais de fazer a
pesquisa de campo o estudo de caso.
Estudo de caso: consiste no estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objetos, de
maneira que permita seu amplo e detalhado conhecimento. Caracterizado por ser um
estudo intensivo.
Pesquisa-ao: um tipo de pesquisa com base emprica que concebida e realizada em
estreita associao com uma ao ou com a resoluo de um problema coletivo e no
qual os pesquisadores e participantes representativos da situao ou do problema esto
envolvidos de modo cooperativo ou participativo.
Mattar (1997) destaca o uso de pesquisa de campo em pesquisas descritivas e a diferencia em
relao ao levantamento de campo e o estudo de caso:
(...) levantamento de campo e estudos de campo, embora a distino entre
um e outro no seja precisa. A diferena bsica est na grande amplitude e
pouca profundidade dos levantamentos de campo e na mdia profundidade
e mdia amplitude dos estudos de campo. Note que quando a profundidade
for grande e amplitude pequena, o projeto de pesquisa resultante o estudo
de caso.
10
Vergara (2000) acrescenta que:
Estudo de caso o circunscrito a uma ou poucas unidades, entendidas
como pessoa, famlia, produto, empresa, rgo pblico, comunidade ou
mesmo pas. Tem carter de profundidade e detalhamento. Pode ou no ser
realizado no campo.
Eisenhardt (1989) afirma que a teoria desenvolvida atravs de uma pesquisa cuja metodologia
o estudo de caso tem como vantagens a narrativa histrica (novelty), o teste (testability) e a
validao emprica, que advm de seu vnculo com a evidncia emprica. A autora
complementa que, considerando a fora de sua abordagem de construo de teoria e sua
independncia de literaturas anteriores ou de observaes empricas passadas, o estudo de
caso adequado a novas reas de pesquisa ou a reas em que as teorias existentes parecem
inadequadas, como o caso da pesquisa proposta em que h poucas evidncias de estudos nas
estratgias adotadas por empresas de telecomunicaes do STFC, aps a regulamentao da
Resoluo 396 pela Anatel. Segundo a autora, esse tipo de trabalho altamente complementar
construo de teoria incremental da pesquisa cientfica.
O mtodo do estudo de caso, definido por Yin (2001), consiste em uma pesquisa emprica que
investiga um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto na vida real, dado que as
fronteiras entre o fenmeno e o contexto no so claramente visveis e so usadas fontes
mltiplas de evidncia. Ademais, no estudo de caso, o pesquisador tem pouco controle sobre
os acontecimentos.
Yin (2001) acredita que os estudos de caso representam uma boa opo para lidar com
questes cientficas do tipo como e por que, fenmenos reais e contemporneos, ou ainda
11
em situaes em que o pesquisador possui pouco controle dos eventos. E completa que
tambm o estudo de caso constitui-se em uma boa alternativa de pesquisa quando se deseja
contribuir com o conhecimento que temos de fenmenos individuais, organizacionais,
polticos e de grupo e onde se deseja uma investigao, preservando-se as caractersticas
holsticas e significativas dos acontecimentos da vida real que podem ser exemplificados por
ciclos de vida individuais, processos organizacionais e de mudanas.
Yin (2001) ressalta que o tipo de questo o que (ou qual, ou quais) pode ser exploratria,
sendo um fundamento lgico justificvel para conduzir um estudo exploratrio, tendo como
objetivo o desenvolvimento de hipteses e proposies pertinentes a inquiries adicionais.
Nesse sentido, como estudo exploratrio, o estudo de caso pode ser usado como estratgia de
pesquisa.
O autor ressalta, no entanto, que h muito preconceito na utilizao de estudos de caso para
fins de pesquisa, apesar de ser uma das opes mais desafiadoras. As principais crticas a tal
mtodo esto associadas possvel falta de rigor e a preocupaes referentes aos estudos de
caso que fornecem pouca base para generalizao cientfica.
Nesse sentido, Yin (2001) chama a ateno de que o pesquisador no pode ser negligente,
devendo seguir procedimentos sistemticos e no aceitar evidncias equivocadas ou vises
tendenciosas.
Baseando-se na posio dos autores citados acima, esta pesquisa descritiva quanto aos fins,
e um estudo de caso, quanto aos meios de investigao, medida que se prope descrever as
mudanas estratgicas ocorridas na empresa objeto deste estudo aps as novas regras
estabelecidas na Resoluo 396 pela Anatel.
12
A Embratel foi escolhida como objeto deste estudo por ser um marco no processo de
estatizao, anteriormente um monoplio e por ser uma empresa, que aps a privatizao do
setor, sofreu impactos diretos devido as alterao no ambiente competitivo de sua atuao, em
funo do novo arcabouo regulatrio e dos novos entrantes.
O estudo da Resoluo 396 possui relevncia acadmica, pois a norma representa uma
modernizao do regime tarifrio e modifica o mtodo de precificao dos servios de
telefonia de uma base de tetos tarifrios para uma base orientada a custos.
O presente trabalho apresenta uma reviso de literatura dos anos 50 at o ano 2004 com uma
breve descrio do modelo de reajuste tarifrio atual, e analisa o perodo de 2005, quando foi
emitida a Resoluo 396.
1.2 SELEO DE EMPRESAS E SUJEITOS
Conforme descrito no captulo 2 item 2.2, as vinte e sete operadoras estaduais de telefonia
fixa local foram agrupadas em apenas trs holdings e posteriormente privatizadas,
transformando-se em Telemar Norte Leste S/A (TELEMAR), Brasil Telecom S/A (BRASIL
TELECOM) e Telcomunicaes de So Paulo S/A (TELFNICA). Tambm a EMBRATEL
foi privatizada, porm sem alteraes em sua estrutura organizacional, visto que a empresa
no passou por processo de fuso ou ciso, como ocorreu com as outras trs empresas
concessionrias de STFC (cf. Balesdent, 2004).
Para Vergara (2000), sujeitos so as pessoas que fornecem os dados necessrios pesquisa.
Em termos mais especficos, relativo aos entrevistados e respondentes dos questionrios
para a obteno de dados primrios.
13
A seleo de uma empresa concessionria de STFC como sujeito desta pesquisa ocorre em
funo da nova regulamentao e assim como na mudana no papel do Estado de
empreendedor para regulador e privatizao da indstria. As redes de STFC, por serem o
servio mais antigo e popular, so as mais amplas, e o acesso s mesmas, a fim de atingir seus
usurios, comercialmente indispensvel na prestao de grande parte dos servios de
telecomunicaes. Logo, problemas nessas redes afetam outros servios.
Os sujeitos foram selecionados levando-se em conta a representatividade destes na empresa
objeto do estudo de caso, e as consultorias especializadas no setor. No total foram conduzidas
doze entrevistas, cujo perfil foram: oito funcionrios de nvel hierrquico superior (diretores e
gerentes) da empresa escolhida e quatro consultores externos (consultorias e bancos de
investimento). Os entrevistados ocupam cargos com nvel hierrquico semelhante ou prximo
e encontram-se envolvidos no processo de preparao da empresa nova regulamentao.
Foram realizadas vinte e trs perguntas abertas em um questionrio com mesmo formato, que
est apresentado no Apndice A. As perguntas seguiram um roteiro previamente definido e
foram realizadas pessoalmente e por telefone. Os dilogos ficaram registrados em um
gravador e nenhum dos entrevistados se ops gravao, revelando-se espontneos nas suas
respostas e dando informaes pertinentes no sentido de clarificar os impactos da regulao
contida na Resoluo 396 da Anatel.
As perguntas foram elaboradas de modo a abranger e identificar na empresa a maioria das
variveis definidas nos modelos descritos no item Seleo de Mtodos e Modelos captulo
Estudo de Caso.
14
Uma limitao metodolgica neste estudo reside nos exemplos abordados em determinadas
passagens da pesquisa, os quais se referem, na maioria dos casos, a situaes estrangeiras.
Este ponto no invalida a anlise ou diminui a importncia dos exemplos, mas ressalta a
carncia de material desenvolvido para situaes nacionais.
A bibliografia utilizada composta dos conceitos acerca de polticas pblicas e agncias
reguladoras, leis e regulamentaes do setor, histrico da indstria de STFC no Brasil e
relatrios financeiros da empresa, publicaes setoriais e relatrios da Anatel. A escolha da
bibliografia justificada pela tradio dos autores nos assuntos abordados e a indicao, por
professores e profissionais de reas afins, de outras fontes importantes.
15
2 REVISO DA LITERATURA
2.1 HISTRICO
2.1.1 Polticas Pblicas
Vrias reas de conhecimento vm realizando pesquisas sobre as aes do Governo. A
academia, os rgos governamentais e os centros de pesquisa tm aumentado o volume de
estudos e pesquisas sobre polticas pblicas. Apesar de ainda apresentar problemas do ponto
de vista acadmico, a rea tem produzido significativamente estudos de qualidade, indicando
maturidade na sua produo cientfica.
Azevedo (2003) define poltica pblica como a busca do consenso entre o que se pretende
fazer ou deixar de fazer. Portanto, quanto maior o consenso, melhores sero as condies de
aprovao e implementao das polticas propostas. Ademais as polticas pblicas podem
definir as regras para a soluo de conflitos entre indivduos e agentes sociais.
As polticas pblicas podem ser definidas de acordo com seus objetivos. As polticas pblicas
redistributivas visam repartir a renda na forma de recursos e/ou de financiamentos. Essas
polticas so garantidas por projetos de lei e/ou programas governamentais e atingem grandes
16
grupos sociais. No que se refere ao financiamento, os estratos sociais de alta renda so os
responsveis por bancar o custo dessa poltica e a populao de baixa renda a beneficiria.
Figura 1 - Financiamento das polticas pblicas redistributivas
Fonte: Santos Junior, Orlando Alves dos..[et al]. 2003.
Figura 2 - Financiamento das polticas pblicas distributivas
Fonte: Santos Junior, Orlando Alves dos..[et al], 2003.
As polticas pblicas distributivas atendem a objetivos pontuais ou setoriais ligados oferta
de equipamentos e servios pblicos. A sociedade como um todo, atravs do oramento geral,
responsvel pelo financiamento, enquanto os beneficirios so grupos sociais especficos ou
indivduos de diferentes estratos sociais.
Quem financia:
estratos sociais
de alta renda
Quem se beneficia:
estratos sociais de
baixa renda
Quem financia: a
sociedade, atravs
do oramento geral.
Quem se beneficia:
pequenos grupos ou
indivduos de
diferentes estratos
sociais
17
As polticas regulatrias visam regular determinado setor, isto , criar normas para
implementao e funcionamento dos servios pblicos. A poltica regulatria remete
legislao e um instrumento de regulao da aplicabilidade das polticas redistributivas e
distributivas.
Segundo Dagnino (2002) aspectos polticos esto vinculados aos processos de elaborao das
polticas pblicas e a anlise de polticas est relacionada ao estudo do processo de tomada de
deciso e de seus desdobramentos no tempo, tratando-se, portanto, de anlise conjuntural e
no de anlise de decises isoladas. O escopo da anlise de uma poltica pblica engloba
muito mais do que estudos e decises de analistas, pois uma poltica dessa natureza pode
influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica
(politics). Dado que os processos e os resultados de polticas sempre envolvem vrios grupos
sociais, as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre
os diferentes agrupamentos polticos e econmicos.
A anlise de poltica pblica envolve atividades com perspectivas diferentes das causas e
conseqncias da ao governamental. O autor afirma que a anlise de poltica pblica possui,
como objeto de estudo, os problemas com que se defrontam os fazedores de poltica (policy
makers) e tem como objetivo o auxlio na resoluo desses problemas atravs da criatividade,
imaginao e habilidade.
Para Arretche (2003), a disciplina encontra-se relacionada s novas mudanas da sociedade
brasileira. Os recentes programas governamentais e a participao em polticas setoriais
despertaram a curiosidade acadmica sobre os mecanismos de funcionamento do Estado
brasileiro e mostraram o desconhecimento sobre sua operao, constituindo um problema para
o desenvolvimento da agenda de pesquisa em polticas pblicas.
18
Souza (2003) apresenta alguns problemas associados agenda de pesquisa em polticas
pblicas. O primeiro procede da escassa acumulao do conhecimento da rea. A construo
de um programa de pesquisa envolvendo a comunidade de pesquisadores insuficiente.
Ademais o conhecimento e o debate em torno de novas produes acadmicas so carentes.
O segundo problema encontra-se na grande quantidade de estudos setoriais que levam a uma
diversificao horizontal de trabalhos empricos, ao invs de uma produo vertical de
conhecimento. Alm disso, como a rea de polticas pblicas possui diversas subreas, os
estudos acabam por enfatizar aspectos de uma determinada poltica.
Nesse sentido, Frey (2000) afirma que, como o estudo de polticas pblicas enfatiza
basicamente os estudos empricos, conseqentemente seus resultados possuem, a princpio,
validade apenas situacional. Corre-se o risco de considerar padres e estruturas que se
apresentam apenas conjunturalmente, com aspectos inerentes ao sistema poltico-
administrativo.
O terceiro problema mencionado por Souza (2003) refere-se proximidade da disciplina com
os rgos governamentais. Esses podem levar produo de trabalhos normativos e
prescritivos, regulando assim a agenda de pesquisa.
Reis (2003) argumenta que a agenda de pesquisa de polticas pblicas deve pautar-se em
questes polticas, econmicas e sociais que desafiam o mundo, hoje, iniciando-se, por
exemplo, nas relaes do Estado com o mercado, que passaram por profundas modificaes
no perodo histrico recente. Sob essa perspectiva, cabe rea de polticas pblicas estudar
como o Estado atua para garantir a proviso de bens pblicos no mais oferecidos diretamente
pelo setor pblico.
19
A autora alerta no sentido de concentrar os estudos na identificao das variveis que
impactam os resultados, de modo a entender melhor as conseqncias da implementao de
uma poltica pblica. E ainda prope maior utilizao do modelo bottom-up contra o mtodo
top down, uma vez que essa anlise se baseia em trs premissas de grande complexidade da
poltica: a) anlise da poltica pblica, a partir da ao de seus implementadores, ao invs de
estudos acerca de governos, decisores e atores da esfera central; b) concentrao da anlise
na natureza do problema que a poltica pblica tenta responder; c) descrever e analisar as
redes de implementao.
Para Silva e Melo (2000), a questo da implementao a varivel central para explicar o
insucesso dos governos em atingir os objetivos estabelecidos na formulao de polticas
pblicas. Os problemas no antecipados que aparecem durante a implementao de uma
poltica podem tornar-se um obstculo intransponvel, levando os rgos governamentais a
suspender essa implementao. Os autores defendem que as avaliaes de polticas pblicas
devem focar no processo de implementao.
Na viso clssica da ao governamental, a implementao constitui uma das fases do ciclo de
poltica (policy cycle). Essa viso clssica no considera o ciclo de poltica como um
processo. A implementao interpretada como um jogo de uma s rodada em que a ao
governamental implementada de cima para baixo (top down).
20
Figura 3 Viso clssica do policy cycle
Fonte: SILVA, Pedro Luiz Barros, MELO, Marcus Andr Barreto de. 2000.
Em uma verso menos simplista, a formulao e implementao de polticas interpretada
como um processo, no qual o monitoramento da avaliao das polticas considerado um
instrumento de correo de rota.
Figura 4 Viso menos simplista do policy cycle
Fonte: SILVA, Pedro Luiz Barros, MELO, Marcus Andr Barreto de. 2000.
Para Dagnino (2002), o estudo da implementao de polticas pblicas se resume na relao
entre o policy making e a avaliao dos impactos e dos resultados da poltica efetuada, bem
como a anlise dos motivos de certas polticas serem bem sucedidas, e outras no. A
implementao considerada mal sucedida quando a poltica foi colocada em prtica de
forma apropriada, mas falhou em produzir os resultados esperados. Neste caso, provvel que
o problema no esteja na implementao propriamente dita, mas na formulao da poltica.
A questo-chave do modelo proposto por Reis (2003) escolher qual dos dois enfoques (top
down ou bottom up) a situao se adequa melhor, isto , qual dos dois mtodos a poltica em
anlise se encontra mais prxima. A escolha deve dar-se em funo das caractersticas que a
poltica possui.
Retroalimentao / Monitoramento
Formulao
de polticas
Implementao
de polticas
Formulao
de polticas
Implementao
de polticas
21
O modelo top down aborda o porqu de certas polticas serem bem sucedidas e outras no,
partindo da definio de implementao como um processo em que aes de atores pblicos
ou privados so dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas
anteriores. A poltica , assim, entendida como uma propriedade dos policy makers
situados no topo das organizaes, como atores que tm o controle do processo de
formulao.
O enfoque bottom up parte da anlise das redes de decises que se do no nvel concreto, em
que os atores se enfrentam no perodo da implementao, sem conferir um papel determinante
s estruturas prexistentes (relaes de causa e efeito e hierarquia entre organizaes etc.) Sob
esse enfoque pode existir um controle imperfeito no processo de elaborao de poltica, o que
est ligado ao momento da implementao. Esta entendida como o resultado de um processo
interativo, atravs do qual uma poltica que se mantm em formulao durante um tempo
considervel se relaciona com o seu contexto e com as organizaes responsveis por sua
implementao. A implementao uma simples continuao da formulao.
Azevedo (2003) assinala alguns problemas relativos implementao das polticas pblicas,
considerados no planejamento e no monitoramento dessas polticas.
O primeiro problema diz respeito s inter-relaes entre as diversas polticas. Para o autor,
no existem mecanismos (institucionais, polticos e de controle, entre outros) de modo a
aumentar a cooperao e coordenao entre as diversas polticas setoriais. Muitas vezes, a
melhora de um setor (por exemplo, a sade da populao de uma vila) pode depender mais de
investimento em outra poltica setorial com grande interface (por exemplo, saneamento
bsico) do que simplesmente do aumento dos gastos tradicionais (por exemplo, distribuio
de mais remdios contra vermes).
22
O segundo problema a grande quantidade de variveis que podem interferir na
implementao de uma poltica pblica. Elas sempre existem e difcil prever todos os seus
impactos. No existem formas de evitar totalmente os efeitos, mas podem-se diminuir os
riscos, tentando prever o comportamento dos atores que sero influenciados pelas polticas
propostas e realizando previamente os ajustes necessrios.
A no poltica tambm representa um problema na implementao de polticas pblicas. A
no-atuao pode provocar impactos negativos sobre a realidade, e isso deve ser levado em
considerao no planejamento e no monitoramento de uma determinada poltica pblica.
Quando dois ou mais rgos pblicos atuam no mesmo programa havendo sobreposio de
aes, sem que isso acarrete maior benefcio para o cidado comum, tambm pode constituir
um problema.
Por ltimo a autora cita a maximizao de interesses individuais que podem gerar perda para
todos. Azevedo (2003) exemplifica a situao quando a maioria dos moradores da cidade de
So Paulo decide comprar um segundo carro, como forma de no serem penalizados pelo
rodzio de placas: o trnsito tender, a mdio e longo prazo, a se tornar pior para todos. A
implementao de uma poltica pblica deve ser acompanhada de campanhas pblicas para
garantir a adeso dos cidados aos objetivos planejados.
O autor alerta que, em face de um determinado problema, no existe apenas uma nica
soluo sob a perspectiva das polticas pblicas. H uma gama variada de alternativas muito
boas, muito ruins ou razoveis. preciso avaliar com profundidade os efeitos de cada uma
das escolhas.
23
Souza (2003) cita a produo de trabalhos pouco pautados em modelos ou tipologias, que
utilizam teorias prximas ao objeto da anlise sem uma orientao terico-metodolgica. Para
Reis (2003) as pesquisas em polticas pblicas necessitam uma sustentao terica, tratando
os projetos de forma especfica e sistemtica. Nesse sentido, Souza (2003) observa que a
literatura neo-institucionalista possa levar a rea a adquirir maior rigor na produo
acadmica.
Frey (2000) discute algumas abordagens bsicas como a policy analysis, o neo-
institucionalismo e a anlise de estilos prprios para o campo de pesquisa em polticas
pblicas. Argumenta, porm, que preciso uma adaptao desses instrumentos tericos s
caractersticas das sociedades em desenvolvimento para se obter uma pesquisa poltico-
cientfica em concordncia com a realidade.
A abordagem analtica da policy analysis estuda a inter-relao entre as instituies
polticas, o processo poltico e os contedos da poltica, enfatizando a anlise das estruturas
das instituies e os processos de negociao. A abordagem neo-institucionalista considera
como fator primordial as instituies estveis ou frgeis para explicar o xito ou o fracasso
das polticas adotadas. A vertente anlise de estilos polticos considera o aspecto como da
poltica, ressaltando os fatores culturais, os padres de comportamento poltico e as atitudes
dos atores polticos como essenciais para compreender melhor o processo poltico.
Para Faria (2003) o campo da anlise de polticas pblicas incipiente, visto que no existe
um processo sistmico de anlise. Alm disso, o estudo de processos e metodologias de
avaliao de polticas escasso, pois o setor pblico do pas no utiliza essas teorias como
instrumentos de gesto, sugerindo que o campo de anlise no Brasil permanece ligado aos
processos decisrios do governo. Nesse sentido, o autor conclui que as abordagens existentes,
24
as teorizaes incipientes e as vertentes analticas buscam apenas dar inteligibilidade aos
processos de formao e gesto das polticas pblicas.
2.1.2 Polticas Pblicas no Brasil
Segundo Farah (2001), as polticas pblicas promovidas pelo Estado brasileiro at o incio dos
anos 80 se caracterizavam, em primeiro lugar, pela centralizao decisria e financeira na
esfera federal, cabendo aos estados e municpios o papel de executores das polticas
formuladas centralmente.
Em segundo lugar, as polticas pblicas eram marcadas pela fragmentao institucional. O
aparato estatal era desordenado, com sobreposio de funes, sem que se estabelecesse
coordenao da ao dos diversos rgos. Esta desarticulao ocorria tanto no mbito de um
mesmo nvel de governo, como entre diferentes esferas de governo. Tal desenho institucional
dificultava a tarefa de coordenao, com implicaes para a eficincia e a efetividade das
polticas pblicas.
Um terceiro componente das polticas pblicas no campo social era seu carter setorial. Ao
longo do processo de constituio da estrutura de proviso de servios pblicos no pas,
sobretudo a partir dos anos 1960, ocorreu a separao da atuao governamental em estruturas
especializadas educao, sade, habitao, transportes etc. Cada poltica social e cada setor
do servio pblico foram concebidos de forma independente, sem uma articulao entre as
aes das diferentes reas. Neste cenrio ocorriam perdas dos efeitos positivos de aes
coordenadas dirigidas a um mesmo pblico-alvo, como tambm o comprometimento de
determinadas polticas, pela inexistncia de servios complementares de outro setor.
25
Outra caracterstica das polticas pblicas vigentes no Brasil at os anos 1980 foi a excluso
da sociedade civil no processo de formulao das polticas por conta do modelo adotado no
perodo militar, na implementao dos programas e no controle da ao governamental.
No Brasil, prevaleceu at os anos 1980, o modelo centrado na proviso estatal como
paradigma para a formulao das polticas pblicas.
A autora afirma que o debate sobre a reforma da ao do Estado brasileiro teve incio na
dcada de 1970 e ganhou impulso nos anos 1980, no mbito do processo de democratizao
do pas. Tratava-se de implementar mudanas no apenas no regime poltico, mas tambm no
nvel das polticas pblicas, do Estado em ao, procurando superar as crticas da interveno
do Estado na rea social.
No fim da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, j sob o impacto da crise fiscal, a escassez
de recursos passou a ser uma questo central, ao reduzir a capacidade de resposta do Estado s
demandas crescentes dos servios pblicos pela populao. Assim foram introduzidos
conceitos como a eficincia, a eficcia e a efetividade da ao estatal, assim como a qualidade
dos servios pblicos no processo de Reforma do Estado brasileiro.
Sob essa perspectiva, o Estado era essencialmente ineficiente, ineficaz e provedor de servios
de baixa qualidade. A crise econmica e a crise do Estado resultaram dele prprio e de sua
interveno excessiva. As reformas seriam efetuadas para o desmantelamento e para a
reduo deste Estado, desregulamentando a economia e garantindo a abertura do mercado.
26
Segundo Rocha (2003) o modelo de formulao e execuo de polticas pblicas nos setores
de infra-estrutura brasileiro, a partir das reformas dos anos de 1990, constitudo em duplo
pilar:
uma administrao direta, atravs de conselho interministerial, cuja tarefa a formulao
das polticas pblicas em questo. Esse conselho, embora integrado por membros do
poder Executivo, pode valer-se do auxlio tcnico de cmaras ou instncias consultivas
integradas tambm por representantes do setor privado, da comunidade cientfica ou
acadmica, de rgos de defesa dos consumidores ou da sociedade de forma geral.
uma agncia reguladora independente com a tarefa de executar essas polticas, usando
para tanto, alm de poderes de fiscalizao, algum grau de poder normativo.
Segundo o autor, a prestao satisfatria dos servios pblicos depende do bom
funcionamento de duas vertentes: a formulao de slidas polticas e a implementao
eficiente das polticas pblicas traadas.
Para o setor de telecomunicaes, segunda grande rea de infra-estrutura, foi adotada uma
soluo peculiar quanto ao seu desenho institucional. A lei 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei
Geral de Telecomunicaes (LGT) que consubstanciou as reformas, no conferiu a um
conselho, composto por autoridades do Poder Executivo, competncia para formulao de
polticas genricas. Instituiu-se um modelo complexo de processo normativo, por meio do
qual competncias genricas foram cometidas ao Poder Executivo, que deve exerc-las por
meio de decretos. Essa competncia normativa do Poder Executivo , no entanto, vinculada a
prvias proposies da Anatel, criada pela mesma lei. A Agncia foi instituda com autonomia
e poderes normativos. A LGT instituiu ainda o Conselho Consultivo, como rgo de
27
participao institucionalizada da sociedade na Agncia Art. 33 da LGT e conferiu-lhe
competncias opinativas.
2.1.3 Reforma do Estado
Para Bresser Pereira (1998), a reforma do Estado em todo o mundo foi uma resposta
globalizao e crise do poder pblico, iniciada nos anos 1970 atingindo sua plena definio
nos anos 1980. No Brasil, a reforma comeou em um momento de crise econmica, chegando
ao auge em 1990 com um cenrio econmico de hiperinflao e de estagnao da renda per
capita. A reforma do Estado se iniciou em 1990 no Governo Collor, e se intensificou em
1995, aps a eleio e a posse de Fernando Henrique Cardoso (FHC) na Presidncia da
Repblica.
O autor define a crise do Estado como uma deficincia do modo de interveno do poder
pblico, acelerada pelo processo de globalizao da economia mundial, e caracterizada pelo
esgotamento do modelo protecionista de substituio de importaes. Nos anos 1930 a 1950,
esse modelo promoveu a industrializao no Brasil, mas deixou de faz-lo a partir dos anos
60, quando transpareceu a falta de competitividade das empresas brasileiras, expressando o
fracasso em se criar um pas com grande crescimento econmico, voltado para o bem-estar da
coletividade, embora tenha havido um avano no perodo do O Milagre Econmico.
O autor observa que, antes da integrao mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, um
dos principais objetivos do Estado no Brasil era proteger a economia nacional da competio
internacional, como forma de estimular seu crescimento e amadurecimento. Com a
globalizao, o novo papel do Estado passou a ser de patrocinador do progresso, para que a
28
economia nacional se tornasse competitiva internacionalmente. Com isso, o Estado perdeu sua
capacidade de coordenar o sistema econmico como alocao de recursos, acumulao de
capital e distribuio de renda. Essas atividades passaram, ento, a ser desempenhadas pelo
mercado e, de modo complementar, pelo Estado. No entanto, a regulao e a interveno
continuavam necessrias, no apenas para compensar os desequilbrios distributivos
provocados pelo mercado globalizado, mas para capacitar os agentes econmicos a
competirem em nvel mundial.
A reforma do Estado brasileiro teve incio, ento, com o Governo de Fernando Collor de
Melo. Empossado em 15 de maro de 1990, tornou-se o mais jovem presidente do pas e o
primeiro eleito pelo voto direto, aps cerca de 20 anos de regime militar. Em seu discurso de
posse, Fernando Collor de Melo prometeu eliminar a inflao, modernizar o pas e moralizar a
administrao pblica. Segundo Souza (2003), as iniciativas do Governo Collor indicavam a
retirada da participao do Estado na economia, a abertura comercial e financeira ao capital
estrangeiro e a introduo da suposio de que o crescimento econmico estaria baseado na
iniciativa privada.
Em seus primeiros atos como Presidente da Repblica, Fernando Collor de Melo assinou
cinco medidas provisrias e quatro decretos, referentes reduo do nmero de ministrios,
demisso de servidores pblicos e venda de imveis do patrimnio federal. Aps sua posse,
o governo anunciou o Plano de Estabilizao Econmica ou Plano Brasil Novo, que ficaria
conhecido como Plano Collor. Os objetivos centrais desse Plano eram combater a inflao e
reduzir o dficit pblico, criando condies para que o Brasil viesse a ingressar no Primeiro
Mundo. As principais medidas adotadas foram: a abertura da economia brasileira com a
reduo das alquotas de importaes; a reduo do quadro de funcionrios pblicos com a
imediata colocao de cerca de 40.000 funcionrios em disponibilidade; a privatizao de
29
empresas estatais, instituindo mais tarde, atravs da lei n. 8.031 de 12 de abril de 1990, o
Programa Nacional de Desestatizao; a desindexao da economia; o congelamento de
preos e salrios; e o confisco de ativos financeiros superiores a cinqenta mil cruzeiros,
depositados nos bancos em conta corrente ou em cadernetas de poupana, e acima de vinte e
cinco mil cruzeiros, no caso dos ativos aplicados em overnight o que significou um bloqueio
de um total de US$ 115 bilhes, por 18 meses, no Banco Central do Brasil.
Segundo Lemos (2001) os objetivos estratgicos do Plano Collor eram baseados nas
recomendaes do Consenso de Washington, denominao dada s concluses do seminrio
que, em novembro de 1989, reuniu tcnicos do governo dos Estados Unidos, do FMI, do
Banco Mundial e do BID, alm de economistas de pases latino-americanos, para avaliar as
reformas econmicas em curso no continente. Para Petla Filho (2004), a concluso do
seminrio foi a proposio de programas de ajuste, efetuados pela maioria dos pases da
regio, inspirados nas medidas que o governo norte-americano recomendava como requisitos
para o estabelecimento de laos de cooperao financeira. Tais medidas giravam em torno de
trs eixos principais: a retirada do Estado das atividades econmicas; a liberalizao dos
mercados nacionais para a importao de bens e servios e para a entrada de capitais de risco;
a obteno da estabilidade monetria, por meio do combate inflao, ainda que custa de
recesso, de aumento do desemprego, da conteno salarial e da diminuio dos
investimentos pblicos na rea social.
Na rea administrativa, o governo brasileiro recadastrou os servidores pblicos e extinguiu
cargos comissionados, rgos e empresas pblicas - como a Portobrs, a Siderbrs, o Instituto
do Acar e do lcool (IAA), o Instituto Brasileiro do Caf (IBC) e o Departamento Nacional
de Obras e Saneamento (DNOS).
30
Posteriormente, o governo lanou o Projeto de Reconstruo Nacional, constitudo por sete
emendas constitucionais, quarenta e dois projetos de lei e dez decretos. Instituiu o Programa
Nacional de Desestatizao, Lei no. 8.031/90, com a privatizao da Usiminas e mais treze
empresas pblicas, e concedeu ao BNDES a administrao e o estabelecimento das regras
para o leilo de venda das empresas estatais.
Segundo Souto (2005), quando o Estado desenvolve atividades reservadas
constitucionalmente iniciativa privada (princpio da livre iniciativa) ou de setores em que ela
possa vir a atuar com maior eficincia (princpio da economicidade), impe-se a
desestatizao, que possui gnero anlogo aos conceitos de privatizao, concesso,
permisso e terceirizao das funes pblicas.
O autor define privatizao como a mera alienao dos direitos que asseguram ao Poder
Pblico, diretamente ou atravs de empresas controladas, a preponderncia nas deliberaes
sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade. Privatiza-se o que no
deve permanecer com o Estado, quer por violar o princpio da livre iniciativa (Constituio
Federal, art.173), quer por contrariar o princpio da economicidade (Constituio Federal, art.
70).
A concesso envolve a celebrao de um contrato de prestao de servios pblicos, por meio
do qual a Administrao Pblica delega a um particular a gesto e a execuo, por sua conta e
risco, sob a superviso do Estado, de uma atividade definida por lei como servio pblico
(Constituio Federal, art.175). O Estado atua como concedente, acompanhando a execuo
do contrato e o atendimento do interesse pblico, podendo, a qualquer tempo, retomar a
atividade. O concessionrio deve remunerar suas atividades, basicamente, pela cobrana de
uma tarifa justa a ser paga pelo usurio e fixada de acordo com a proposta vencedora da
31
licitao. A tarifa cobrada deve ser capaz de remunerar o capital investido, custear a operao,
viabilizar o aperfeioamento tecnolgico e assegurar o justo lucro do concessionrio. As
normas gerais sobre concesso e permisso foram previstas na Lei Federal no. 8.987/95.
Por fim, a terceirizao envolve as atividades instrumentais da Administrao Pblica para
realizao de seus fins, caracterizando-se, basicamente, pela contratao de servios,
disciplinada pela lei n. 8.666/93.
Devido a grande quantidade de empresas estatais, esgotaram-se os recursos pblicos para
financiar a atuao de algumas tarefas efetuadas pelo Estado, necessitando-se repensar onde
seria indispensvel a presena do Estado. Onde for dispensvel, para Souto (2005), a
privatizao o caminho; onde se exigir tal presena, h que se repensar o modo de gesto da
atividade, terceirizando, concedendo ou permitindo sempre que o particular se revelar mais
eficiente; enxugando-se a mquina e buscando um Estado eficiente, com menos custos e
melhores resultados, a fim de que seja capaz de atrair recursos privados para o
desenvolvimento.
O objetivo da desestatizao reordenar a interveno do Estado na economia, passando a se
concentrar em reas e setores em que seja fundamental a presena do Estado. Outro objetivo
da desestatizao reduzir a dvida pblica, estimulando a ampliao dos investimentos da
iniciativa privada em substituio aos investimentos pblicos, contribuindo assim para o
fortalecimento do mercado de capitais. No entanto, apesar de seu propsito, houve um
crescimento da dvida pblica. Esse conceito foi disciplinado pela Lei no. 9.491/97, que
dispe sobre o Programa Nacional de Desestatizao.
32
Para Souza (2003), o ciclo de privatizaes objetivou a retirada gradual do Estado da
economia, principalmente no setor produtivo de base, o estancamento do fluxo de recursos
pblicos e novos investimentos para empresas estatais deficitrias e a reduo da dvida
pblica.
Tabela 1 Resultados da Privatizao por Perodo Presidencial e Tipo de Moeda (US$ Milhes)
Fonte: www.bndes.gov.br.
A abertura comercial aos investimentos estrangeiros, a privatizao, a terceirizao, a
implementao de parcerias com organismos da sociedade, a desregulamentao e a
exonerao do Estado foram aes adotadas pelo Governo sob orientao do Fundo
Monetrio Internacional, em continuidade a polticas pblicas iniciadas na Era Collor. A
tabela 1 comprova que a poltica de privatizaes ganhou impulso durante o Governo FHC,
no qual o nmero de empresas privatizadas cresceu e ampliaram-se as receitas em moeda
corrente.
As reformas, no perodo de 1990 a 2002, modificaram o papel do Estado de pilar do
desenvolvimento interno para o de suporte competitividade internacional. O Governo FHC
estabeleceu a competitividade como valor central do Governo e o Estado como fiscalizador da
iniciativa privada. Nesse sentido, o primeiro ano de Governo FHC abriu espao para o
investimento estrangeiro, atravs das privatizaes, quando, por uma srie de dispositivos
Perodo
Nmero de
Empresas
Ingressos em
Dinheiro
Ingressos
Totais
% em dinheiro
1981/84 20 s.i. 188,51 s.i.
1985/89 18 s.i. 548,3 s.i.
1990/92 18 4.015,00 5.371,00 74,7
1993/94 15 4.593,00 11.096,00 41,4
1995/98 (PND) 30 11.033,00 16.938,00 65,1
1998 (Teles) 26.557,00 28.682,00 92,6
Total 1981/1989 38 s.i. 736,81 s.i.
Total 1990/1998 63 46.198,00 62.087,00 74,4
33
constitucionais, modificou os conceitos de empresa brasileira e concesso de servios
pblicos, em setores como o das telecomunicaes, petrleo, navegao e cabotagem,
canalizao de gs e outros, o que implicou o fortalecimento do mercado. No plano
constitucional, a abertura teve incio em duas grandes frentes: a flexibilizao de monoplios
estatais e a reduo de barreiras ao capital estrangeiro, efetivando-se com a mudana de vrios
artigos da Constituio Federal.
A Emenda Constitucional n. 5, de 15.08.95, abriu a possibilidade de os Estados-Membros
concederem s empresas privadas a explorao dos servios pblicos locais de distribuio de
gs canalizado, que, anteriormente s poderiam ser delegados empresa sob controle
acionrio estatal; o mesmo foi feito em relao Unio quanto aos servios de
telecomunicaes e de radiodifuso sonora e de sons e imagens pela Emenda Constitucional
n. 7, de 15.08.95, que at ento s admitiam a concesso empresa estatal.
A Emenda Constitucional n. 8 introduziu a necessidade da criao de agentes reguladores,
que editaro normas, intermediaro e arbitraro os conflitos decorrentes da execuo dos
contratos de concesso dos servios de telecomunicaes; com isso, abre-se uma nova opo
para solucionar as controvrsias, alm de recursos ao Poder Judicirio, notadamente caro e
lento.
Em relao abertura do mercado nacional ao capital estrangeiro, a Emenda Constitucional
n. 6, de 15.08.95, derrogou o art. 171 da Constituio Federal, que trazia a conceituao de
empresas brasileiras e empresas brasileiras de capital nacional, admitindo a outorga de
benefcios, protees e preferncias em relao a estas; na atual legislao, quaisquer
distines s podem ocorrer se previstas em tratados internacionais firmados pelo pas.
34
Com o advento da emenda Constitucional n. 9, de 09.11.95, facultou-se Unio Federal a
contratao de empresas privadas de atividades voltadas pesquisa e lavra de jazidas de
petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, refinao do petrleo nacional ou
estrangeiro, importao, exportao e aos transportes dos produtos e derivados bsicos de
petrleo, implicando a quebra de monoplios.
O princpio da livre iniciativa recebeu tratamento no plano da legislao infraconstitucional,
Lei n. 8.031/90, instituindo o Programa Nacional de Desestatizao, prevendo a transferncia
de empresas, bens e servios do setor pblico para a iniciativa privada. A norma, revogada
pela Lei no. 9.491/97, foi implementada com a privatizao de empresas estatais e com a
concesso de servios pblicos. Na esfera da Administrao Federal, foram privatizadas as
empresas dos setores de infra-estrutura, com a venda das empresas e a outorga do servio
pblico (energia, telecomunicaes, rodovias e ferrovias).
Para o estmulo participao do capital privado em atividades tipicamente estatais, foi
editada nova Lei de Concesses de Servios Pblicos Lei no. 8.987/95 cujo objetivo foi
atribuir garantias ao investidor. A norma invalidava a poltica tarifria anterior e permitia ao
concessionrio dar em garantia os direitos emergentes da concesso. A norma, exigia,
tambm, autorizao legislativa para a encampao e decreto autorizando a interveno,
mitigando os possveis riscos polticos associados s mudanas de Governo, ao longo do
contrato e assegurava o direito ao reajuste e reviso do contrato como forma de preservar o
valor da tarifa. Outra importante contribuio da norma era a instituio de meios amigveis
para a soluo de conflitos.
Com as novas legislaes para os setores de infra-estrutura, foram criadas as agncias de
regulao dessas atividades, de modo a ditar normas de conduo entre os agentes envolvidos
35
(concedente, concessionrio e usurio). A essas entidades foi assegurada independncia nas
suas decises, atendendo a uma preocupao dos investidores de verem as controvrsias em
que eles estivessem envolvidos julgadas pelo prprio concedente.
Para Faleiros (2003), a privatizao efetuou a transferncia das obrigaes estatais para as
empresas privadas, do pblico para o mercado e mudou o provimento dos servios coletivos
antes efetuados pelo Poder Pblico para a iniciativa privada. Em sua maioria houve a
transferncia da infra-estrutura pblica privatizada para o patrimnio das multinacionais. As
empresas pblicas, importantes para o desenvolvimento na era Vargas e JK, sofreram
mudanas para que viessem a atender aos critrios de competitividade e de eficincia,
essenciais ao funcionamento do mercado.
Para Menardi e Costa (1999), o Estado, com essas reformas, deixou de se responsabilizar pelo
desenvolvimento econmico e social, e passou a promov-lo, regulando-o diretamente. O
objetivo desse novo papel era facilitar a competitividade internacional da economia brasileira,
sem que o Estado se afastasse da regulao. Com a reforma do Estado, o Governo passou a
possuir recursos regulatrios para que, sempre que o mercado no tiver condies de
coordenar adequadamente a economia, ele possa intervir de modo efetivo.
Portanto, a reforma do Estado, implementada para reordenao estratgica, possibilitou a
adoo do modelo das agncias reguladoras, visando substituir o Estado desenvolvimentista
por agncias com poder de normatizar, fiscalizar, autorizar e outorgar servios. O Estado
passou de agente do desenvolvimento para agente da competitividade no mercado. Com isso,
transferiu o patrimnio pblico para empresas privadas, mudou a relao do Estado com o
mercado e a sociedade, sendo o Estado agora uma entidade complementar ao mercado. A
reforma estabeleceu um novo modelo de gesto pblica gerencial.
36
Para Fadul (1999), no Brasil, o processo de reforma do Estado caminhou entrelaado a um
amplo programa de privatizao de servios pblicos e de empresas estatais. Setores deixam
de ser explorados unicamente pelo poder pblico, em regime de monoplio, para pertencerem
ao setor privado, sendo disputados por corporaes mundiais. Nesse cenrio de privatizao,
instituiu-se a desregulamentao e a flexibilizao dos monoplios, culminando com o leilo
das empresas estatais.
Sob o aspecto econmico, para Azevedo (2003), a reforma do Estado significa uma retomada
sustentada de crescimento de longo prazo, atravs da promoo do investimento privado
nacional e internacional, especialmente em reas consideradas estratgicas (telecomunicaes,
transporte, eletricidade, petrleo e derivados etc.), transferindo para a iniciativa privada os
importantes servios pblicos como telecomunicaes e energia eltrica, e em mudanas
estruturais no papel regulador do Estado.
Para Souto (2005), a promoo da livre concorrncia entre empresas fundamental para que
se obtenha a melhoria na qualidade dos produtos, o desenvolvimento tecnolgico e melhores
opes ao consumidor ou usurio final. Se a concorrncia no protegida, o mercado passa a
ser dominado por poucos, e, sem que haja fiscalizao governamental, a tendncia, nesse
caso, o aumento dos preos dos bens e servios, a queda da qualidade dos produtos, a
reduo de alternativas de compra, a estagnao tecnolgica, pois no existe competitividade
que obrigue o aperfeioamento dos processos de fabricao, seja por meio de pesquisas, pela
adoo de mtodos produtivos e administrativos mais eficazes.
O autor afirma que o intervencionismo moderado uma caracterstica do Estado neoliberal,
que tem na concorrncia um meio de alcanar o bem-estar coletivo. Sendo um meio e no um
fim, admite a presena do Estado, ora incentivando (fomento), ora restringindo (se outros
37
valores mais importantes estiverem envolvidos), ora meramente regulando as foras de
mercado e sancionando os abusos (fiscalizao e sano de polcia), e, at mesmo, atuando
em regime de monoplio quando apropriado. O autor acrescenta que as agncias reguladoras
surgiram como as estruturas administrativas encarregadas dessas responsabilidades.
2.1.4 Agncias Reguladoras
Para Arbix (2005), ao longo da dcada de 1990, a abertura comercial, a privatizao de
empresas estatais, a desregulamentao e o controle do processo inflacionrio redefiniram as
bases de funcionamento da economia brasileira e, ao mesmo tempo, estabeleceram novos
desafios para os formuladores de polticas pblicas. Um desafio crtico foi repensar o papel do
Estado que, anteriormente assumira a funo de principal agente do crescimento econmico,
tanto na condio de produtor direto como na de gestor de recursos.
O movimento de redefinio do papel do Estado evoluiu no sentido de identificar e produzir
recomendaes no plano das polticas pblicas. Conforme exposto anteriormente, no lugar de
interveno direta do Estado, a nfase deslocou-se para o desenvolvimento de instituies e
mecanismos que atuassem no sentido de prover incentivos atuao eficiente do setor privado
e maximizao do bem-estar social.
Arbix (2005) observa que, dentro do cenrio poltico e macroeconmico brasileiro, no perodo
apoiado em metas de inflao e austeridade fiscal, o marco regulatrio foi crucial. Dada
restrio financeira do setor pblico e s mudanas oriundas da reformulao do papel do
Estado, os investimentos em infra-estrutura foram efetuados pelo setor privado impedindo o
surgimento de obstculos nas taxas de crescimento do pas.
38
Lisboa (2005) afirma que o tema sobre regulao, no Brasil, envolve diversas dificuldades,
pois compreende aspectos da teoria econmica, incluindo anlise das experincias
internacionais, e at a natureza do sistema jurdico brasileiro e da jurisprudncia. A utilizao
de agncias de Estado na regulao de atividades de infra-estrutura surgiu em diversos pases
como o mecanismo mais adequado para a implementao de polticas pblicas eficientes em
setores com caractersticas especficas.
Na viso do autor, o termo eficincia est relacionado ao provimento de servios cujos
custos e benefcios garantam o maior bem-estar possvel para toda a sociedade. Desse modo, a
anlise e implementao de poltica pblica, eficientemente regulatria, dependem das
caractersticas tecnolgicas do setor e do servio a ser oferecido.
Os setores de infra-estrutura possuem aspectos bastante peculiares como o aparecimento de
monoplios naturais decorrentes de custos fixos elevados com custos marginais relativamente
baixos, decises de longo prazo, a gesto complexa das empresas e discricionariedade e
agilidade por parte dos administradores nos casos de divergncia com o Governo.
Para Salgado e Motta (2005), a ao de interveno regulatria em um mercado, alterando
decises de oferta e demanda, justifica-se quando os mercados falham em emitir os sinais
corretos de preos e servios que garantiriam as escolhas adequadas e maximizariam o bem-
estar social. Outra justificativa so os custos dos investimentos de longo prazo nos setores
regulados. O modelo prope a criao de um rgo de Estado cujo horizonte de avaliao da
poltica pblica seja consistente com o longo prazo das decises de investimento dos setores
de infra-estrutura.
39
Conforme anteriormente exposto, faz-se mister a instituio de um rgo regulador para
proteger o usurio do servio de concesso e, tambm, assegurar a estabilidade das regras de
operao de mercado para os concessionrios desses direitos. A ao regulatria visa ao bem-
estar da sociedade, no distinguindo o modo de prestao do servio: direta ou indireta,
pblica ou privada. Deve, sim, garantir o respeito aos contratos e o uso adequado dos
incentivos eficincia, expanso dos servios e limitao tarifria.
Histrico
Segundo Arago (2005), as agncias reguladoras independentes desenvolvidas na Amrica
Latina e na Europa, a partir da dcada de 1980, constituram um modelo institucional de
administrao pblica, influenciado pelo padro originrio dos Estados Unidos.
Para o autor, os Estados Unidos sempre tiveram uma perspectiva liberal e no-estatizante, ao
passo que a Amrica Latina e a Europa Continental adotaram uma poltica estatizante em que
os servios eram prestados pelo prprio Estado ou por empresas sob sua administrao
indireta. O movimento de desestatizao fez com que o cenrio poltico-econmico desses
pases se tornasse similar quele existente nos Estados Unidos.
O autor observa que, em 1887, os Estados Unidos passavam de um cenrio liberal ortodoxo
para uma situao de forte regulao (New Deal), situao que se enfraqueceu aps a Segunda
Guerra Mundial. Na dcada de 1980, o pas sofreu o movimento de deregulation, em que se
defendia a extino ou diminuio da regulao estatal. Na dcada de 1980, a situao
reverteu-se com a desestatizao, acompanhada da regulao dos setores conferidos
iniciativa privada.
40
Para Oliveira, Fujiwara e Machado (2005), no perodo de 1930 a 1980, o Estado atuava como
empreendedor, participando diretamente na produo de bens e servios e na promoo do
processo de industrializao. A partir de 1990, o modelo de substituio de importaes
enfraqueceu e o Estado passou a desempenhar o papel de regulador da produo de bens e
servios.
Conforme exposto anteriormente, a Lei Federal n. 8.031/90 - Programa Nacional de
Desestatizao - representou um marco na reduo da interveno direta do Estado brasileiro
na economia. Com esse regulamento iniciou-se a privatizao de empresas pblicas atuantes
em mercados que no demandavam um marco regulatrio especfico, como os setores
siderrgico, petroqumico e de fertilizantes.
As primeiras agncias reguladoras no Brasil, institudas a partir da segunda metade da dcada
de 1990, surgiram num ambiente de privatizao e de redefinio da atuao do Estado
brasileiro, e com a misso de regular um setor ainda pouco explorado: o da prestao de
servios pblicos por particulares mediante contrato de concesso. Neste primeiro momento,
as agncias tratavam basicamente de disciplinar a concesso dos servios pblicos, tarefa
antes realizada pela administrao direta da Unio.
Para Oliveira, Fujiwara e Machado (2005), ao longo do tempo, as agncias reguladoras
ganharam importncia e influncia no estabelecimento de polticas pblicas inerentes ao setor,
na atrao de investimentos, na expanso da oferta e na melhoria dos servios, produtos e
preos praticados pelos mercados recm-privatizados.
A criao dessas entidades acompanhou o processo de abertura de alguns mercados a
empresas privadas. O Estado conferiu a esses rgos pblicos independncia tcnica de modo
41
a estimular novos investimentos, introduzir e tambm fortalecer a livre concorrncia. Esse
movimento foi acompanhado pela privatizao do setor de telefonia e de transportes
ferrovirios.
Zaczac (2005) afirma que, com a desestatizao, o modelo adotado no Brasil foi a criao de
rgos reguladores com a funo de mediao e arbitragem e estabelecimento de diretrizes e
normas visando ao controle e acompanhamento dos servios prestados. Essas entidades
possuem autonomia poltica, financeira, normativa e de gesto, desfazendo o modelo estatal
que vigorava no pas. Em plano federal, essas entidades so especializadas e, no nvel
estadual, so rgos com competncia para regular todos os servios concedidos ou
permitidos.
Os rgos reguladores regem os segmentos do mercado e servios pblicos, protegendo o
consumidor, garantindo a livre escolha e o abastecimento, a preos acessveis. As agncias
reguladoras, como instrumento de regulao moderna, baseiam-se nos princpios abaixo:
- Mercado regulado para a competio;
- Estado intervencionista ou Estado-regulador;
- Criao de agncias setoriais de regulao, dotadas de autonomia e especializao;
- Ateno aos monoplios naturais;
- Ambiente de transio, cabendo ao Estado supervisionar o poder de mercado dos
concessionrios e organizar a entrada de novos concessionrios. Da mesma forma, cabe ao
42
Estado zelar pela implantao de um novo modelo organizacional, arbitrar conflitos e
complementar o processo de regulao normativa;
- Garantia do interesse pblico.
Fonte: Descentralizao (2001, pg. 394) apud Zaczac (2005, pg.21-27)
Segundo Lisboa (2005) as agncias reguladoras so entidades recentes no Brasil e a eficincia
dos marcos regulatrios no Brasil assim como os contratos estabelecidos com as prestadoras
privadas de servios so objetos de discusso acadmica. A importncia econmica e social
do provimento justo desses servios, as dificuldades tcnicas existentes no desenho adequado
da regulao nos setores de infra-estrutura e a incerteza jurdica existente nos contratos de
concesso, com seu impacto sobre o provimento dos servios, tornam o estudo terico
oportuno e relevante.
2.2 TELEFONIA FIXA
2.2.1 Evoluo Histrica
Nos anos 50, o sistema telefnico brasileiro era formado por vinte e sete operadoras estaduais.
No havia uma poltica nacional como tambm um modelo regulatrio especfico para o setor.
A tecnologia brasileira era precria e o servio era realizado por telefonistas.
Nos anos 60, as tecnologias baseadas nas centrais eletromecnicas foram introduzidas e a
interferncia das telefonistas foi dispensada, agilizando o servio. No servio de longa
distncia, o ingresso da tecnologia de microondas permitiu a conexo das cidades do Rio de
43
Janeiro, de Belo Horizonte, de Braslia e de Goinia. Em 1962, a subsidiria da Canadian
Tractions Light and Power Company operava 62% das linhas telefnicas fixas instaladas no
pas, principalmente nos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo. Os 38% restantes do
mercado estavam pulverizados por prefeituras, empresas privadas e cooperativas no pas.
No final da dcada de 60, a empresa canadense foi estatizada. Silva (2005) considera que, a
partir dessa poca, iniciou-se uma poltica desenvolvimentista no Brasil, baseada na estratgia
e integrao para o progresso nacional. Por meio da Lei 4.117 de 27 de agosto de 1962 e
Decreto 52.026 de 20 de maio de 1963, foi institudo e aprovado o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes (CBT). O cdigo autorizava o emprego do capital estatal no fornecimento
e na operacionalizao dos servios de telecomunicaes. O Estado era responsvel, atravs
do Contel, pela implementao de uma poltica de controle para o setor. Resumidamente o
CBT estabelecia:
o Estado como responsvel em definir e classificar os servios de telecomunicaes;
a criao do Conselho Nacional de Telecomunicaes (Contel);
a criao da Embratel, que oferecia os servios de longa distncia nacional e
internacional;
a criao do Fundo Nacional de Telecomunicaes (FNT), constitudo a partir de uma
sobretarifa nos servios de telecomunicaes, por um perodo de 10 anos para o
financiamento da Embratel.
Em relao s tarifas, o critrio estabelecia um valor de tarifa que cobrisse os custos e a
remunerao do capital. Esse critrio levou ao estabelecimento de subsdios cruzados de DDD
e DDI para o servio local e a uma distribuio ineficiente da receita entre a Embratel e as
operadoras locais. Os servios de longa distncia possuam valores superiores de forma a
subsidiar o servio local com pulsos mais baratos e pacotes de minutos gratuitos. Dessa forma
44
estabeleceu-se uma diviso da receita entre a Embratel e as operadoras locais, sem um critrio
de eficincia econmica que objetivasse a repartio da receita entre a operadora de onde
partia a chamada da Embratel e a operadora que recebia.
Em 1967, o Ministrio das Comunicaes absorveu o Contel e, em 1972, foi constitudo o
sistema Telebrs. Para Novaes (2000), a instituio da Telebrs representou um passo
importante no processo de nacionalizao e unificao do sistema de telecomunicaes do
Brasil, pois representava uma empresa de capital majoritrio estatal sob controle do
Ministrio das Comunicaes, com poderes para incorporar as empresas prestadoras de
servio cujas concesses fossem expirando. A lei que a criou previa o direito de promover
desapropriaes de empresas telefnicas privadas e transferir os ativos para as suas
subsidirias. A autora observa que, medida que os servios de telecomunicaes foram
sendo incorporados pelo Estado nesse perodo, tornou-se desnecessria a autoridade de um
rgo regulador. A Telebrs, criada com finalidade de controlar uma operadora em cada
estado da federao, alm da Embratel, possua entre as suas atribuies:
gerir a participao acionria da Unio nas operadoras;
captar recursos nos mercados de capitais externo e interno a serem transferidos s
subsidirias para a execuo de projetos aprovados pelo Ministrio das Comunicaes.
A autora observa que a Embratel e a Telebrs exerceram um papel importante na constituio
e unificao da rede bsica de telefonia para o pas, visto que o processo de consolidao das
empresas permitiu alcanar economias de escala no servio telefnico e captar recursos para
investimentos no setor. E justifica a existncia da Telebrs como um instrumento de
transferncia de recursos das regies mais ricas para as menos favorecidas. O objetivo era
45
promover o desenvolvimento mais homogneo da telefonia no Brasil. Nesse contexto, a
Embratel era o instrumento-chave para transferir fundos, atravs da alocao diferenciada das
receitas do trfego de longa distncia entre as operadoras estaduais e a Embratel.
Guimares (2005) observa que o sistema Telebrs calcava-se em uma relao de
interdependncia entre as operadoras fixas e de longa distncia. Qualquer chamada
interestadual se originava com a utilizao da rede local, para, em seguida, ser encaminhada
rede da operadora de longa distncia. De maneira anloga, para "entregar" a chamada ao
nmero de destino, a operadora de longa distncia reencaminhava a chamada para a operadora
local do nmero de destino, efetivando a ligao. Ou seja, a capilaridade das redes das
operadoras locais era imprescindvel para permitir a terminao das chamadas interestaduais.
A autora tambm destaca que o sistema Telebrs no era verticalmente separado entre longa
distncia e local, pois todas as ligaes intra-estaduais eram realizadas pela operadora local,
caracterizando uma especializao e concentrao dos servios de longa distncia em uma
nica operadora com atuao nacional.
2.2.2 A crise do Estado intervencionista
Novaes (2000) aponta os sinais de esgotamento do modelo estatal no final dos anos 80,
principalmente aps o decreto de moratria do Mxico e a posterior elevao da taxa de juros
nos Estados Unidos. Com a alta das taxas de juros internacionais e os constantes dficits na
balana de pagamentos devido ao endividamento dos anos anteriores, o Brasil reduziu suas
taxas de crescimento e, conseqentemente, diminuiu seus investimentos nos setores de infra-
estrutura.
46
O setor de telecomunicaes, no entanto, encontrava-se em mudana tecnolgica acelerada e
exigia agilidade das operadoras para atender elevada procura por linhas e servios cada vez
mais especializados e sofisticados. A Telebrs e as suas subsidirias no tinham condies de
atender a esta crescente demanda por investimentos. Nesse perodo, a Telebrs encontrava-se
subordinada, como empresa estatal, regulamentao por parte dos Ministrios das
Comunicaes, da Fazenda e do Planejamento. O primeiro aprovava todos os planos
estratgicos e de investimentos do Sistema Telebrs e o Ministrio da Fazenda controlava as
tarifas. O investimento do Sistema Telebrs, por sua vez, era includo no Oramento Geral da
Unio e aprovado pelo Congresso. O Ministrio do Planejamento estabelecia e controlava a
execuo das metas oramentrias das estatais. A Telebrs no possua liberdade para decidir
sobre o seu prprio nvel de investimento, que era definido pelo Ministrio do Planejamento e
geralmente era repartido diferentemente pelas empresas do Sistema Telebrs, no levando em
conta a situao particular de cada uma. Ademais, a gesto da Telebrs era comprometida,
pois a empresa seguia as regras pblicas de contratao de pessoal e de licitao (artigo 37 da
Constituio).
O controle sobre as tarifas e a falta de independncia da Telebrs para determinar o seu nvel
de endividamento explicam o recurso ao uso do autofinanciamento para a expanso da rede
de telefonia. Nesse sistema, o consumidor financiava sua prpria linha telefnica ao pagar
uma quantia antecipada subsidiria da Telebrs operando no estado de domiclio do
consumidor. A empresa telefnica, por sua vez, deveria, em um prazo de vinte e quatro
meses, fazer a instalao da linha. Em troca, o consumidor recebia aes da Telebrs, com
base no valor patrimonial da ao. Muitas operadoras no cumpriam a sua parte no que se
refere entrega da linha. Alm disso, com objetivos antiinflacionrios, houve um excessivo
barateamento dos servios telefnicos devido ao controle sobre tarifas, pois o reajuste dos
servios pblicos era considerado no clculo do IPC. Por no haver reajuste nas tarifas, houve
47
um descompasso financeiro, porque o preo cobrado pelo servio telefnico no cobria o
custo das empresas. Com os problemas de falta de recursos, a poltica de controle das tarifas e
o processo inflacionrio pelo qual o Brasil passou na dcada de 80 e meados dos anos 90, o
sistema de telecomunicaes entrou em colapso.
Lamounier e Bolivar (2002) explicam que, para reduzir os dficits de caixa do Tesouro
Nacional, o Governo Federal enxugou os supervits das empresas estatais mais rentveis,
reduzindo a capacidade de investimento dessas empresas. Durante mais de duas dcadas, as
estatais do Sistema Telebrs foram obrigadas a cortar seus projetos de expanso, em
conseqncia desses confiscos. Os autores afirmam que, no perodo de 1990 a 1994, o sistema
Telebrs enfrentou obstculos adicionais sua administrao: a proibio de emprstimos, a
subscrio compulsria de ttulos do Governo, os atrasos na autorizao para lanamento de
debntures e as protelaes sucessivas nas autorizaes para captao de recursos no exterior.
2.2.3 Acontecimentos relevantes privatizao da Telebrs
De acordo com a lei 8.031/1990, instituiu-se o Plano Nacional de Desestatizao (PND), sob
gesto do BNDES, com a privatizao das empresas estatais. O processo de privatizao do
sistema de telecomunicaes era composto da venda das teles-locais, da Embratel, que
operava a telefonia de longa distncia e das empresas de telefonia celular.
Para Novaes (2000), a Emenda Constitucional n 8 foi o primeiro passo para a substituio do
modelo estatal, pois o documento aprovado em 15 de agosto de 1995 alterou o artigo 21 da
Constituio de 1988 e ps fim ao monoplio estatal na operao dos servios de
telecomunicaes. A emenda aprovada explicitava que uma nova lei para o setor seria votada
pelo Congresso, detalhava o papel do Estado e os princpios que iriam regular o setor. Silva
48
(2005) afirma que, em paralelo s mudanas na legislao, o Ministrio das Comunicaes
efetuava ajustes nas empresas do Sistema Telebrs, a fim de atrair a participao dos grandes
players no processo de venda.
Novaes (2000) afirma que, em 1994, a receita por servio da Telebrs mostrava o elevado
nvel de subsdio cruzado existente, e as elevadas tarifas de longa distncia subsidiavam os
servios locais. Esse balanceamento no era compatvel com os padres internacionais: no
Brasil a receita com o servio local atingia apenas 21% da receita total em comparao, com
45% na Telmex, 63% na CTC chilena e 34% na Nova Zelndia. A autora mostra as diferenas
ntidas entre o nvel da tarifa brasileira, ao final de 1995, e o das tarifas praticadas
internacionalmente. A assinatura bsica residencial mensal da Telebrs de US$0,63 inclua
ainda uma franquia de 90 pulsos (360 minutos) e era a mais baixa do mundo. Esse valor
estava abaixo do custo de emisso e de cobrana da conta, que se situava em US$ 1,60.
Tabela 2 - Tarifas Brasileiras vis--vis nveis internacionais 1995
Fonte: Privatizao do setor de Telecomunicaes no Brasil, pg.154.
A receita por linha da Telebrs em 1995 tambm apresentava distores: USS 591/linha para
as operadoras e US$ 707/linha para a Telebrs como um todo (incluindo a Embratel), em
comparao com US$ 830 para as operadoras argentinas, US$ 989/linha para a Telefnica del
Per e US$ 720 para as operadoras locais americanas (que no possuem receita de longa
distncia inter-regional e internacional). Conseqentemente as baixas tarifas impediam o
aumento dos investimentos pela Telebrs.
Telebrs Nvel Internacional
Assinatura residencial (US$/ms) 0,63 6,0-8,0
Assinatura comercial (US$/ms) 7,43 12,0-28,0
Pulso (3 minutos, US$/ms) 0,029 0,10
Interurbano (US$/1 minuto) 0,26 0,20-0,50
Internacional para Estados Unidos (US$/1 minuto) 1,94 1,12
49
I. Realinhamento das tarifas
O preo da assinatura bsica foi elevado e a metodologia de repartio das receitas de longa
distncia entre a Embratel e as empresas de telefonia local foi modificado, de modo a corrigir
as distores da estrutura tarifria brasileira. Alm disso, instituiu-se o marco regulatrio com
a criao de uma agncia reguladora - a ANATEL.
Bragana (2005) observa que, antes de dar continuidade ao projeto de desregulamentao do
setor, o Governo corrigiu o preo das tarifas cobradas. Em particular, as tarifas locais eram
subsidiadas pelas altas tarifas de longa distncia. Em novembro de 1995, o Governo elevou
em mais de cinco vezes o valor em dlar da assinatura residencial e em 80% o valor em dlar
da chamada local. Anteriormente s privatizaes, em maio de 1997, o Governo efetuou
aumentos nas tarifas de telefonia local. E o valor das tarifas de longa distncia foi diminudo
ao longo do perodo. Para o autor, esse alinhamento dos preos internos aos preos praticados
internacionalmente poderia gerar uma expectativa de retorno para os investidores e poderia
significar realizao de investimentos no setor, nos anos subseqentes.
Novaes (2000) aponta que a cobrana por um minuto de discagem interurbana subiu 22%,
recompondo a inflao ocorrida entre julho de 1994 data do ltimo reajuste antes da
implementao da primeira fase do rebalanceamento das tarifas e novembro de 1995. A
reduo de 32% no minuto mdio internacional (tabela 1) deve-se reduo do Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), cobrado pelos estados, e no a uma reduo
das tarifas.
50
Tabela 3 - Nova estrutura tarifria brasileira e comparao internacional (US$)
Fonte: Privatizao do setor de Telecomunicaes no Brasil, pg.156.
* Tarifa Vigente no momento da privatizao (julho de 1998)
A autora observa a importncia do reajuste das tarifas interurbanas para a Telebrs, pois a
empresa recuperou sua capacidade de gerao de caixa, uma vez que o servio interurbano
passou a representar 49% da receita total e o servio local, quase 40% da receita total, no
momento da privatizao.
O processo de ajuste das tarifas foi finalizado com um novo reajuste em maio de 1997,
quando houve mais um aumento para as tarifas locais e uma reduo das tarifas de longa
distncia. Com essas tarifas o Sistema Telebrs foi privatizado em julho de 1998. Com base
na tabela 1, a privatizao da Telebrs ocorreu com as tarifas competitivas em nvel mundial,
com exceo dos servios celular e internacional. As tarifas internacionais no poderiam ser
reduzidas antes da substituio do sistema de repartio da receita por um sistema de
remunerao dos meios.
Mattos (Salgado e Motta, 2005) afirma que o rebalanceamento tarifrio tambm permitiu
preparar o setor para um regime de livre competio. Entre 1979 e 1995, as tarifas de
telecomunicaes foram sistematicamente reajustadas abaixo da inflao, com o objetivo de
control-la. Como o nico servio includo no clculo da inflao era o servio local, o
governo evitava reajustar as tarifas desse servio e aumentava mais as tarifas de longa
Brasil Variao (%) Variao (%)
Julho 1994
(A)
Novembro 1995
(B)
Maio 1997
(C)*
(B) / (A) (C) / (B)
Taxa de Instalao n.d. n.d 43,1 n.d. n.d. 220,00 183,00 50,00
Servio Local
Assinatura residencial 0,63 3,86 11,91 513 209 12,75 19,48 12,50
Assinatura comercial 7,45 13,45 17,87 80 33 36,16 19,48 17,31
Chamada local de 3 minutos
(horrio de pico) 0,03 0,05 0,07 79 34 0,09 0,04 0,08
Servio de longa distncia
domstico (1 minuto) 0,26 0,31 0,21 22 -34 0,28 0,21 0,23
Servio de longa distncia
internacional (1 minuto) 2,61 1,78 0,93 -32 -48 1,40 1,35 0,69
Servio mvel celular
(1 minuto local) 0,34 0,38 0,32 12 -16 n.d. n.d. n.d.
Argentina Chile Estados Unidos
51
distncia. Assim, a partir de 1995, alm do realinhamento das tarifas, foi necessrio um
processo de recomposio tarifria.
II. Recomposio tarifria
As regras dos reajustes dos quatro grupos de tarifas - local, longa distncia interurbana e
internacional, e interconexo - foram definidas nos contratos de concesso para oito anos
frente, at 31 de dezembro de 2005, constituindo o mecanismo de price-cap (preo-teto).
Nessa regra define-se um ndice de preos qualquer e desconta-se um fator X, uma estimativa
do aumento da produtividade do setor. No Brasil, o ndice escolhido foi o IGP-DI ( ndice
Geral de Preos Disponibilidade Interna) e os valores de X foram definidos antecipadamente,
ano a ano, de 1999 at 2005 para cada linha de servio. O intervalo mnimo entre reajustes foi
de doze meses.
Os price-caps dos quatro servios tiveram uma lgica semelhante: um cap geral composto de
uma mdia ponderada de uma srie de itens do servio e vrios caps parciais para cada item
componente do servio. Os valores de desconto X previstos para os caps gerais de cada um
dos quatro servios foram definidos em patamares superiores aos respectivos caps
especficos, o que visou permitir um rebalanceamento tarifrio desses itens dentro de cada um
desses servios. Em vrios casos, os caps especficos permitiam aumentos reais da tarifa,
desde que fossem mais do que compensados por redues em outros itens do servio, de
forma a satisfazer a restrio do cap geral.
52
III. Sistema Telebrs em 1995
O Sistema Brasileiro de Telecomunicaes S.A. (Telebrs) era formado por uma empresa
holding composta por vinte e seis operadoras estaduais, que prestavam servios de telefonia
fixa local e mvel, e uma operadora de longa distncia nacional e internacional (Embratel).
Em 1995, a Telebrs possua treze milhes de linhas, ocupava a dcima primeira posio
entre empresas telefnicas no mundo, e seu faturamento era em torno de US$ 7,5 bilhes. A
empresa controlava 95% das linhas telefnicas brasileiras. As aes com direito a voto eram
controladas pela Unio que possua 52,2% das aes ordinrias e 23% do capital total da
Telebrs. Os investidores estrangeiros detinham cerca de 27% do capital total da Telebrs
(Fonte: www.anatel.gov.br).
A privatizao da Telebrs foi realizada em 29 de julho de 1998, s vsperas das eleies
presidenciais de outubro de 1998. O governo arrecadou em torno de US$ 19 bilhes pela
venda de 51,79% das aes com direito a voto da Telebrs (correspondendo a 19,26% do
capital total de empresa), sem contar com as vendas futuras das bandas C, D e E da telefonia
celular e as autorizaes das empresas concorrentes de telefonia fixa (empresas-espelho) e as
de longa distncia.
A reestruturao do sistema Telebrs ocorreu em abril de 1998. No processo de privatizao
para atrair os investidores, a Telebrs foi repartida em trs grandes holdings de
concessionrias de servios locais de telefonia fixa para atender a distintas regies geogrficas
definidas pelo PGO (Telesp, Tele Norte-Leste e Tele Centro-Sul), sendo mantida a Embratel
em sua configurao tradicional. A telefonia fixa foi dividida em trs regies (I, II e III),
conforme Tabela 3 que mostra as concessionrias e autorizadas (espelhos) do processo de
privatizao, por regio de atuao:
53
Figura 5 - Mapa Dinmico de Operadoras de Telefonia Fixa
Fonte: www.teleco.com.br.
- Setores Concessionrias Empresas Espelho
1,2,4 a 17 Telemar
Regio I
3 CTBC
Vsper
(Embratel)
18,19,21,23,24,
26 a 30
Brasil Telecom
20 Sercomtel
Regio II
22 e 25 CTBC
GVT
31,32 e 34 Telefonica
Regio III
33 CTBC
Vsper SP
(Embratel)
Tabela 4 - Concessionrias e Empresas Espelho
Fonte: www.teleco.com.br
A entrada das empresas-espelho ocorreu a partir da compra das autorizaes licitadas, atravs
de leiles, em janeiro de 1999. As concessionrias e as empresas-espelho estariam, a
princpio, limitadas prestao de servios locais e de longa distncia, exclusivamente dentro
das respectivas reas de atuao, configurando-se o regime de duoplio. Guimares (2005)
ressalta que, dessa forma, o acesso local teria seu monoplio quebrado, assim como a
Embratel, pela primeira vez em sua histria, teria uma concorrente para competir nos servios
de longa distncia inter-regional e internacional. Para neutralizar as vantagens das operadoras
privatizadas, que j possuam sua infra-estrutura montada e uma base de clientes geradora de
receita, a ANATEL estabeleceu deveres e direitos diferenciados entre estes competidores.
Mattos (Salgado e Motta, 2005) afirma que as regras regulatrias eram menos rgidas para as
54
empresas-espelho em relao s privatizadas no STFC, de modo a compensar a chamada
vantagem da firma pioneira dessas ltimas (base de clientes, rede j construda e economias
de escala). Bragana (2005) caracteriza esse cenrio como de regulao assimtrica, mais
rigorosa. As principais obrigaes impostas somente s incumbentes foram:
Cumprimento de metas de servio universal;
Cumprimento de normas e indicadores mnimos de qualidade de servios como exigncia
de no interrupo do servio;
Controle de tarifas;
Separao contbil para qualquer novo negcio a ser adquirido;
Oferecimento de um nmero mnimo de pontos de interconexo.
Em contrapartida cada nova entrante obteve como direitos exclusivos:
Utilizao da tecnologia Wireless Local Loop (WLL), que permite a conexo dos usurios
finais sem a necessidade de instalao de cabos;
Aquisio de empresas de cabo ou de suas respectivas redes.
As privatizaes das operadoras existentes e a concesso de licenas foram norteadas por
regras restritivas, de modo a coibir que alguma empresa se tornasse predominante e
inviabilizasse o modelo competitivo estabelecido. Essas restries impossibilitavam que a
55
operadora de longa distncia adquirisse uma empresa local ou uma licena para atuar como tal
e, vice-versa, garantindo a separao vertical do antigo sistema Telebrs.
A poltica de duoplio regional, conforme previsto na LGT, foi temporrio. As empresas-
espelho e as concessionrias ficaram, pela lei, impedidas de ampliar ou diversificar as suas
atividades at teoricamente o final de 2003. Entretanto, o Governo antecipou esses prazos
para as operadoras que antecipassem a meta de universalizao para 31 de dezembro de 2001.
Por esse motivo, considera-se que, a partir de 2002, a livre concorrncia foi estabelecida no
setor.
Guimares (2005) aponta os impactos diretos dessas alteraes para o mercado de longa
distncia, pois as operadoras locais, ao expandirem suas reas de atuao, expandiram
tambm seus servios de longa distncia. Ou seja, ocorreu uma interseo entre as reas de
atuao das operadoras locais e das operadoras de longa distncia. As operadoras de longa
distncia por sua vez puderam expandir seus servios de ligaes interurbanas realizando
chamadas intra-estaduais que antes eram monopolizadas pelas operadoras fixas locais. Com
essas modificaes, a antiga diviso e especializao dos servios de longa distncia entre a
Embratel e as operadoras locais acabou, iniciando-se a competio entre estas no segmento de
chamadas intra-regionais.
Para Mattos (Salgado e Motta, 2005), a reforma das telecomunicaes foi uma das mais bem
estruturadas em termos da extenso e transparncia ao arcabouo regulatrio uma vez que
atingiu duas metas fundamentais: universalizao e competio. No entanto, a competio se
mostrou vigorosa nos servios mveis e de longa distncia, o que no ocorreu no servio local
nas trs reas de atuao principal das empresas regionais do STFC. A Tabela 4 mostra a
concentrao de mercado por linhas em servio, em que todos os incumbentes detm mais de
56
90% do mercado, chegando a 97,5% na rea III (So Paulo). Portanto, mesmo aps a
privatizao, a competio no STFC local ainda limitada.
Regio I Regio II Regio III
Concessionrias 96,1% 94,9% 97,5%
Autorizadas e Espelhos 3,9% 5,1% 2,5%
Tabela 5 Market Share de acessos em Servio (Junho 2004)
Fonte: www.anatel.gov.br, Regies do PGO
Uma nova poltica para o setor de telecomunicaes de modo a enfraquecer o monoplio
regionalizado da infra-estrutura de rede local existente no Brasil representa um importante
marco para a sociedade brasileira.
57
3 A EMBRATEL E A RESOLUO 396 DA ANATEL
3.1 A EMPRESA ANALISADA
Criada em 22 de maio de 1998, a Embratel Participaes S.A. foi uma das holdings que
resultou da ciso do Sistema Telebrs para o processo de privatizao. No leilo realizado em
29 de julho de 1998, a empresa foi comprada pela MCI, que passou a ser seu acionista
controlador. Em 23 de julho de 2004, a Telfonos de Mxico S.A. de C.V. ("Telmex")
adquiriu o controle da Embratel Participaes S.A. A Embratel Participaes controla a
Vsper e a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S.A. - Embratel, maior operadora de
longa distncia do pas, e tem, como subsidirias, a BrasilCenter e a Star One.
A Embratel uma empresa prestadora de servios de telecomunicaes, em qualquer lugar do
mundo, oferecendo aos seus clientes e usurios solues em telefonia, dados e Internet.
dela o maior backbone da Amrica Latina e a nica rede nacional de fibras pticas.
Tambm est sob seu controle uma rede de vrios satlites de alcance mundial. por meio de
seu amplo portflio de solues que as maiores empresas do pas trafegam dados, utilizam
servios de telefonia avanada e conectam suas redes corporativas, como tambm atravs
dela que a Internet brasileira cresce. Em suma, uma supervia digital de telecomunicaes,
58
com tecnologia de ltima gerao, conectando pessoas e empresas a qualquer ponto do
planeta.
Em 2003, o crescimento da Embratel fundamentou-se novamente na ampliao de servios de
transmisso de dados e produtos de maior valor agregado (Banda Larga, Internet e acesso
direto, por exemplo). O foco da expanso na Amrica do Sul dar suporte s necessidades de
seus clientes no crescimento desses mercados, oferecendo servios de dados e voz
internacionais para clientes corporativos e provedores ISP. Aps conseguir a licena para
atuar na Argentina, a empresa iniciou, em maro de 2002, suas operaes naquele pas.
Para prestar com excelncia todos esses servios, a Empresa dispe de cerca de vinte e oito
mil quilmetros de microondas (100% digitalizados); cinco satlites de comunicaes
domsticas e mais de oitenta estaes terrenas que completam, em todo o Pas, seu segmento
de telecomunicaes via satlite. Est implantando a terceira fase de sua rede nacional de
fibras pticas, interligando as principais cidades brasileiras, alm de rotas pticas regionais e
anis pticos locais nos grandes centros urbanos, que j totalizam 1.068.657 quilmetros de
extenso.
No exterior, a Embratel participa das organizaes Intelsat e Inmarsat, que operam satlites
para comunicaes internacionais. Para o trfego de servios de telecomunicaes
internacionais, conta com quatro sistemas de cabos submarinos de fibras pticas - Unisur,
Americas II, Atlantis II e Columbus III -, interligando o Brasil aos pases do Mercosul, aos
Estados Unidos, Europa e sia. Por meio do Unisur foi criado o Projeto Sintonia, que
interliga os pases sul-americanos, por uma rede digital integrada, dinamizando as
comunicaes e o fluxo de negcios entre o Brasil e os demais pases do Mercosul.
59
Atualmente a Embratel Participaes S.A. detm 99,0% da Empresa Brasileira de
Telecomunicaes S.A. (Embratel), 100,0 % da Telmex do Brasil Ltda. (TdB) e 43,0 %
da Net Servios e Comunicaes S.A. (Net).
No segundo trimestre de 2006, a receita lquida cresceu 9,6% aa totalizando R$ 2.038.000,00.
No acumulado, a receita lquida foi R$ 4.075.000,00 (um aumento de 8,5%). O EBITDA foi
de R$ 513.000.000,00 no segundo trimestre e R$ 1.041.000,00 nos seis primeiros meses de
2006. O EBITDA cresceu 19,7 % no primeiro semestre de 2006. O lucro lquido no segundo
trimestre foi de R$ 132.000.000,00 e R$ 260.000.000,00 no acumulado. O lucro lquido
cresceu 89,6% no primeiro semestre de 2006. A participao da Net passou de 37,1% para
43%.
Os investimentos no segundo trimestre de 2006 foram de R$286.600.000,00, conforme tabela
abaixo.
Tabela 6 -2. Trimestre de Divulgao de Resultados Embratel Relaes com Investidores
Fonte: www.embratel.com.br
60
3.2 A NORMA
3.2.1 Modelo de tarifas
A interconexo de redes se tornou um importante tema para as operadoras porque, aps a
privatizao do sistema Telebrs, passou a representar em torno de 40% no custo total da
prestao do servio. Apesar de a regulamentao existente estabelecer regras para a
negociao dos contratos de interconexo, este assunto continua gerando divergncia entre as
empresas.
No perodo monopolista, os servios de telecomunicaes no Brasil eram prestados por uma
nica operadora estatal. Assim, a interconexo era realizada entre redes que pertenciam a uma
mesma empresa e o sistema era baseado na repartio de receita entre a operadora local,
geradora da chamada, e a Embratel, que fazia a interconexo dos estados, e entre o Brasil e os
demais pases. A determinao do repasse das receitas levava em conta: a situao financeira
da empresa, o retorno do investimento (seguindo as normas do Cdigo de 1962, que
assegurava uma remunerao mnima para as empresas) e a sua necessidade de
financiamento. Esse modelo no poderia continuar em um ambiente competitivo, pois no
corrigia as ineficincias financeiras, visto que as empresas com desempenho operacional fraco
acabavam retendo um percentual maior da receita de longa distncia.
Para Novaes (2001), a Embratel era o instrumento utilizado para operacionalizar os subsdios
cruzados, atravs da transferncia de receita das operadoras mais eficientes e localizadas em
regies mais favorecidas economicamente para as operadoras no Norte/Nordeste do pas ou
para companhias que apresentavam ineficincia operacional.
61
Em 1997, o Ministrio das Comunicaes comeou a reduzir as distores e estabeleceu uma
repartio da receita que procurava se aproximar de uma alocao de receitas do trfego de
longa distncia entre as empresas locais e a Embratel. Assim, a Portaria 392, de 8 de agosto
de 1997, reduziu o percentual retido pelas principais companhias locais. A nova sistemtica,
que entrou em vigor aps a privatizao, foi baseada na remunerao dos meios (access fee)
pagamento em minutos pelo uso da rede de outra operadora. Aps a consulta pblica sobre a
nova sistemtica e sobre os valores da tarifa de interconexo (tarifa de uso), a Anatel
estabeleceu uma tarifa mxima de uso da rede. Para Novaes (2001) a deciso final da Anatel
foi positiva, ao permitir o estabelecimento de um ambiente mais competitivo com a entrada de
novas empresas, especialmente no segmento de longa distncia.
Com a introduo da competio advinda da privatizao, a interconexo efetuada entre
redes pertencentes a operadoras que competem entre si. Como as dominantes (incumbentes)
controlam o acesso ao usurio final, a regulao da interconexo condio imprescindvel
para viabilizar a entrada de novos operadores no mercado (novos entrantes). Por
conseguinte, este assunto passa a receber ateno redobrada dos rgos reguladores.
Para Rached (2004), a interconexo foi uma conquista tecnolgica que realizou o que antes
era impensvel: a coexistncia de vrias empresas prestando um mesmo servio, competindo
pela conquista do usurio. A interconexo e o compartilhamento de infra-estruturas
demandaram uma complexa estrutura regulatria do setor de telecomunicaes.
A autora observa que o principal problema enfrentado na regulao da interconexo a
assimetria entre as vantagens que representa para cada uma das partes envolvidas, isto
porque os antigos monopolistas ou incumbentes possuem todos os estmulos para opor-se s
pretenses de interconexo de seus concorrentes, na medida em que j realizaram os altos
62
investimentos na infra-estrutura e, no momento, tero de compartilhar os benefcios com os
novos concorrentes.
O marco regulatrio que governa o regime tarifrio de interconexo no Brasil fundamenta-se
em uma trade de dispositivos legais e no modelo de contrato de concesso. Os dispositivos
legais que regem a interconexo de redes fixas so:
Tabela 7 - Dispositivos de regimento da interconexo
Fonte: www.anatel.gov.br
Para Mattos (2005), a Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) define as diretrizes genricas
para a interconexo, e as regras mais detalhadas so homologadas no Regulamento Geral de
Interconexo (Resoluo 40/98) e nos contratos de concesso e autorizao.
3.2.2 Clculo do teto tarifrio
O aspecto-chave do regulamento para remunerao pelo uso de redes , no entanto, a
construo das bases de um regime de teto para as TUs (acess price cap). O regulamento
determina que se defina, atravs de resoluo da Anatel, os valores mximos para as TUs. O
regulamento determina ainda que esses tetos sejam iguais para entrantes e incumbentes.
Outro aspecto importante a permisso para a aplicao de descontos, desde que sejam
progressivos, no-discriminatrios e no-subjetivos artigos 12 a 14 da Resoluo 33/98 da
Anatel.
63
Os reajustes das tarifas de interconexo seguem o mecanismo de price-cap (preo-teto) com
fatores de desconto da inflao, medida pelo IGP-DI. Para cada tarifa de TU-RL e TU-RIU,
existe um padro de clculo especfico e diferenciado.
Guimares (2005) explica que para a TU-RIU existem duas equaes de teto mximo. A
primeira delas a frmula do cap geral que combina as variaes da tarifa de interconexo
por distncias (denominada i) e horrios/dias da semana (denominada j) ponderando-a
pelo trfego em minutos da interconexo.
(
(

\
|
|
.
|
|
.
|

\
|

|
.
|

\
|

= = = =
5
1
24
1
5
1
24
1
* * * ) 1 ( *
i j i j
Mt
Mijto
RIUijto TU
DIto IGP
DIt IGP
K
Mt
Mijto
RIUijt TU
A segunda frmula refere-se aos tetos mximos para cada combinao de distncia e
dia/horrio individualmente (os 120 caps especficos):
|
.
|

\
|

DIto IGP
DIt IGP
RIUito TU RIUijt TU * 05 , 1 *
Onde:
TU RIUijt = Nova tarifa proposta para o uso da rede de longa distncia para o horrio/dia da
semana j no grupo de distncias i, lquido de impostos;
TU RIUijto = Tarifa atual para o uso da rede de longa distncia para o horrio/dia da
semana j no grupo de distncias i, lquido de impostos;
64
Mijto = Minutos de uso das redes de longa distncia para horrio/dia da semana j no grupo de
distncias i, observados desde o ltimo reajuste;
Mt = Minutos totais de uso das redes de longa distncia observados desde o ltimo reajuste;
T = data do reajuste proposto;
To = data do ltimo reajuste;
K = fator X, sendo 2% at 2000, 4% at 2003 e 5% de 2004 at 2005.
E as cinco modulaes de distncias so:
Tabela 8 - Modulaes de distncias TU-RIU
Fonte: www.anatel.gov.br
Na TU-RL, h apenas uma frmula: a mdia ponderada dos 24 horrios/dias da semana
possveis:


= =
|
.
|

\
|

24
1
24
1
* * * ) 1 ( *
j j
Mjto RLjto TU
DIto IGP
DIt IGP
k Mjto RLjt TU
As variveis so perfeitamente anlogas s anteriores.
65
O termo IGP-DI refere-se inflao acumulada desde o ltimo reajuste medida pelo ndice
Geral de preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundao Getlio Vargas. (FGV). A
evoluo dos fatores X que foram sendo utilizados nos reajustes tarifrios dada na tabela
abaixo:
Tabela 9 Modulaes horrias TU-RL
Fonte: www.anatel.gov.br
A autora afirma que, na prtica, apesar da possibilidade de livre negociao, as tarifas de
interconexo sempre atingiram os valores mximos permitidos, pois os contratos de
interconexo so realizados entre operadoras concorrentes, tanto na situao de duoplio local
e/ou de longa distncia, como na competio das operadoras fixas e de longa distncia pelo
trfego intra-regional. E, portanto, as empresas cobraro os valores mximos pela
interconexo.
A autora ressalta que para uma empresa de longa distncia a interconexo uma varivel
estratgica, uma vez que qualquer chamada que trafega em suas redes obrigatoriamente passa
por uma rede local na origem e no destino. Ou seja, a utilizao da rede local imprescindvel
no servio de longa distncia, e conseqentemente um custo varivel de grande relevncia
para as empresas que operam do downstream.
66
Camacho, Bragana e Rocha (2004) criticam a regulao por price-cap sob o ponto de vista
da frmula de reajuste das tarifas, visto que o mecanismo considera a inflao mensurada pelo
IGP-DI, os repasses anuais de produtividade pr-estabelecidos nos contratos de concesso e
os pesos de cada componente da cesta no teto. Por conseguinte, o custo de capital,
componente relevante dos custos das operadoras, no influenciam diretamente a determinao
dos preos regulados do setor.
Entretanto Bragana (2005) analisa o price-cap como um esquema de incentivo de alto
poder no sentido de induzir o aumento da produtividade. Um mecanismo de alto poder de
incentivo pode levar o operador a querer reduzir custo a qualquer custo, mesmo com
efeitos danosos sobre a qualidade.
O autor alerta tambm quanto utilizao do price cap para o estabelecimento do nvel do
teto tarifrio. A agncia reguladora tem dificuldades operacionais em inferir e premiar o
esforo empreendido por uma determinada operadora que aumentou sua eficincia e melhorou
os servios. O trao mais sintomtico dessa regulao s cegas est na definio ad hoc dos
tetos tarifrios. O governo infere a demanda e os custos das empresas reguladas, contribuindo
para o aumento da assimetria de informaes entre o rgo regulador e as empresas reguladas.
Para o autor, podem existir duas conseqncias para o price cap s cegas. A primeira o
regulador estabelecer um nvel excessivamente baixo para o teto e acabar obrigando as
operadoras a reduzir fortemente a qualidade dos servios prestados para se viabilizarem. A
outra situao a possibilidade de o teto ser excessivamente alto e permitir que ganhos
extraordinrios sejam auferidos pelo monopolista da telefonia local.
67
A metodologia vigente no possui vnculos com os custos incorridos pelas operadoras. Dessa
forma, as operadoras detentoras da infra-estrutura local, reconhecido monoplio natural,
incorreriam em ganhos econmicos extraordinrios prejudicando o consumidor final, em
ltima instncia. Com o desenvolvimento de um sistema de apurao eficiente dos custos da
empresa regulada, possvel inferir se os preos das tarifas de uso de redes esto prximos ou
no dos preos timos de acesso. Em relao competio, isso implica estabelecer tetos
tarifrios mais prximos dos nveis competitivos e evitar ganhos extraordinrios por parte da
incumbente, possibilitando um nvel de entrada mais prximo do ideal. Em termos de
investimentos, possvel inferir se as faixas de valores das tarifas consideradas competitivas
pelo ente regulador contemplam o nvel de incerteza inerente do setor.
3.2.3 A Resoluo 396 da ANATEL
Desde a promulgao do Decreto 4.733/03 em 10 de junho de 2003, o governo vem
manifestando a sua disposio em promover uma alterao ampla, a partir de 2006, na poltica
de interconexo de redes no Brasil. Em relao exclusivamente remunerao pelo uso de
redes, a proposta mais importante do decreto a mudana do regime de tetos tarifrios (atual)
para um regime baseado em custos incrementais de longo prazo (LRIC), conforme Artigo 7,
seo I, do Decreto 4.733, de 2003: ... a definio das tarifas de interconexo e dos preos de
disponibilizao de elementos de rede dar-se- por meio da adoo de modelo de custo de
longo prazo, preservadas as condies econmicas necessrias para cumprimento e
manuteno das metas de universalizao pelas concessionrias;.
O governo justifica a modernizao do regime tarifrio no trecho a seguir:
68
[...] em face da dinmica do mercado de telecomunicaes, faz-se
necessrio que as polticas de regulao sofram constantes
aperfeioamentos, que permitam a transio do monoplio para a
competio. Essa transio exige a criao de estruturas e incentivos que
sustentem o desenvolvimento da competio, e que, em ltima instncia,
permitam a mudana do carter regulatrio prvio para um carter de
acompanhamento, em um mercado com muitos participantes e nenhum
dominante. Adicionalmente, espera-se que tais mecanismos continuem
gerando novos investimentos [...]. (Decreto 4.733/03: tema quatro do
objeto das polticas de telecomunicaes: modernizao do regime
tarifrio).
A Anatel detalhou algumas proposies que seriam parte das novas regras atravs das
Consultas Pblicas 544, de 21 de junho de 2004 e 549, de 13 de julho de 2004. O Quadro
abaixo resume as principais disposies contidas em cada regulamento.
Tabela 10 Disposies da Consulta Pblica 549
Fonte: www.anatel.gov.br
Para Mattos (2005), a Consulta Pblica 549 teve como objetivo substituir o Regulamento
Geral de Interconexo e o Regulamento para a Remunerao de Uso das Redes de
Telecomunicaes. E a Consulta Pblica 544 apresentou uma Proposta de Regulamento de
Separao e Alocao de Contas, estabelecendo os critrios detalhados para a definio das
tarifas.
Em 31 de maro de 2005, a Anatel emitiu a Resoluo 396 da Anatel aprovando o
Regulamento de Separao e Alocao de Contas, que estabeleceu o Documento de
Separao e Alocao de Contas (DSAC) como apresentao obrigatria, pelas
69
Concessionrias e pelos Grupos detentores de poder de mercado na oferta de interconexo em
rede de STFC. Os objetivos propostos para a referida regulamentao, conforme divulgado
pela Anatel, so descritos abaixo:
Mecanismos para a gerao de demonstrativos de resultados e de capital empregado
pelas operadoras, por servio prestado;
Base para modelos de alocao de custos (LRIC e FAC);
Transparncia no registro e alocaes de custos por rea de negcio;
Comprovao de isonomia entre as transaes com partes relacionadas e aquelas
realizadas com terceiros;
Base para qualquer demanda da Anatel quanto situao operacional das operadoras;
Remunerao orientada a custos do compartilhamento de redes.
A resoluo trar impactos estratgicos para as operadoras fixas, uma vez que propiciar a
migrao da precificao dos servios de uma base price cap para cost based. Entretanto
para Camacho, Bragana e Rocha (2004), outro tema relevante introduzido pela nova
regulao o conceito de poder de mercado significativo (PMS). As operadoras detentoras de
poder de mercado sofrero regulao especfica e suas tarifas de acesso sero determinadas
pela agncia reguladora, com base em seus custos incrementais de longo prazo.
70
4 ESTUDO DE CASO
4.1 SELEO DE MTODOS E MODELOS
Segundo Beardsley e Farrel (2005), o objetivo da regulao econmica promover a
competio justa entre as operadoras, assegurar o preo adequado e garantir a qualidade nos
nveis de servio para os consumidores.
Os autores explicam que as motivaes para a regulao econmica so: primeiro, para que as
economias de mercado funcionem adequadamente de forma que os direitos de propriedade
estejam apoiados na realizao dos negcios e as leis antitrustes protejam a competio justa;
segundo, para reduzir as falhas de mercado existentes em indstrias competitivas; terceiro,
forar as empresas a investir nas necessidades de clientes no-lucrativos e, por ltimo,
suportar a competio e promover o bem-estar dos consumidores em suas negociaes, com
indstrias de rede que tendem a monopolizar o mercado devido a dependncia de sua infra-
estrutura.
No entanto os governantes se esforam para desenvolver sistemas regulatrios efetivos e
adequados. Beardsley e Farrel (2005) apontam trs ressalvas para a promoo de uma
regulao justa:
71
1. Regulao em fatores de produo como mo-de-obra e propriedade;
2. Regulao excessiva em setores competitivos;
3. Regulao inflexvel em indstrias anteriormente monopolistas.
Os autores apresentam caractersticas fundamentais para a prtica de uma poltica regulatria
adequada e eficiente:
Transparncia
A emisso de uma resoluo regulatria pode afetar a competio em um setor como tambm
ter conseqncias sociais e polticas. Para os autores Beardsley e Farrel (2005), a
comunicao baseada em fatos e a transparncia baseada na conduo da atividade regulatria
so a chave para implementar com sucesso uma resoluo e equilibrar as expectativas e os
interesses dos envolvidos. Os autores citam, como exemplo, a comparao do nvel de
regulao implementado no setor contra os benchmarks internacionais.
Para Ramires (2005), o conceito de transparncia definido como a realizao de consultas
pblicas antes da elaborao das propostas, assegurando que as vises dos envolvidos, suas
experincias e conhecimentos sejam considerados. O desenvolvimento de regulamentaes
claras e simples, bem como a comunicao dos seus procedimentos e normatizaes tambm
caracterizam clareza no desenvolvimento de uma norma.
Dinamismo
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Segundo Beardsley e Farrel (2005), o desenvolvimento de uma norma regulatria um
processo dinmico, pois, em setores de infra-estrutura, algumas regras so requeridas e podem
ser substitudas posteriormente, por exemplo, nos casos em que a competio j est
estabilizada.
Cautela
Beardsley e Farrel (2005) orientam que a implementao de uma poltica pblica regulatria
deve ser realizada com moderao, visto que envolve objetivos econmicos e sociais
divergentes entre si.
Ramirez (2005) sugere que a agenda de discusso de uma poltica regulatria seja definida e
comunicada com clareza e eficincia pelos reguladores a todas as partes envolvidas e
interessadas, contendo as questes identificadas, as necessidades de regulamentao, os
objetivos e os prazos a serem alcanados.
Neutralidade
Para Beardsley e Farrel (2005), a regulao em mercados competitivos deve possuir uma
postura neutra em relao aos impactos nos diferentes envolvidos.
Ramires (2005) afirma que a regulao deve ser consistente, respeitando as regras de mercado
e as regras legais, e mantendo-se imparcial em relao s entidades civis e empresariais.
Proporcionalidade
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Ramirez (2005) explica que as solues regulatrias procuram ser apropriadas e
dimensionadas para o risco identificado, bem como seus custos avaliados e minimizados.
Uma resoluo procura ser proporcional ao risco e ao problema identificado, bem como os
custos impostos para o atendimento regulao.
Foco
Para Ramirez (2005), as regulamentaes so direcionadas s questes a serem endereadas,
evitando abordagens abrangentes e minimizando seus respectivos efeitos colaterais.
Desregulao dos processos de negcio,
Conforme Beardsley e Farrel (2005), em setores liberalizados e competitivos, as empresas so
livres para decidir como estabelecer metas. Se o Governo utiliza da regulao para controlar a
operao, a estrutura organizacional e os processos das empresas, a normatizao pode
comprometer a produtividade das companhias.
Adaptao ao mercado nacional
Segundo Ramirez (2005) as novas regulamentaes consideram as j existentes em nveis
internacionais, no entanto as normas devem ser flexibilizadas para atender ao mercado
nacional.
Beardsley e Farrel (2005) observam que benchmarks devem ser comparveis e adaptados ao
cenrio local. Reproduzir completamente a regulamentao estrangeira inadequado e pode
se tornar desastroso, pois conduz a resultados variados.
74
Necessidade da infra-estrutura
Beardsley e Farrel (2005) ressaltam a necessidade de considerar maneiras de promover e
premiar investimentos nas redes de infra-estrutura. Uma possibilidade considerar os preos
de acesso superiores ao custo atual, ento as incumbentes podem reinvestir em suas redes ou
melhora-las. Os novos entrantes so incentivados a construir a sua prpria infra-estrutura.
A presente dissertao ir analisar a Resoluo 396 da Anatel sob a perspectiva dos conceitos
acima descritos, comparando-a com o atual sistema tarifrio.
A importncia do estudo dessa Resoluo deve-se ao fato de que, com a norma, as tarifas de
interconexo sero reajustadas de acordo com a natureza do custo (cost based). Os servios
sero precificados com base em matrizes de custos setoriais, levando em considerao os
demonstrativos de resultados e o capital empregado pelas operadoras, em conformidade com a
natureza do servio prestado. E, no clculo dos custos, os bens utilizados sero desmembrados
ao mximo possvel, e no sero considerados nesse conjunto os outros bens no-utilizados, a
fim de evitar que os preos sejam artificialmente inflados.
O mtodo de precificao proposto reduz a assimetria de informaes entre as operadoras e a
Anatel, dificultando a prtica de subsdios cruzados e de price squeeze, isto , a elevao dos
custos dos rivais, por meio do aumento do preo de insumo controlado por uma determinada
empresa. Atualmente com o modelo tarifrio utilizado, o rgo regulador tem dificuldades em
inferir e premiar uma operadora que aumentou a sua eficincia e melhorou o servio. Essa
regulao s cegas pode levar o regulador a estabelecer um nvel muito baixo para as
tarifas, obrigando as operadoras a reduzir a qualidade dos servios prestados ou tambm
estabelecer uma tarifa muito alta, permitindo ganhos extraordinrios pelas empresas.
75
A anlise da Resoluo 396 da Anatel relevante porque, alm de buscar a aplicao de uma
metodologia consistente e transparente para todas as operadoras, ir estabelecer preos
eficientes, ou seja, valores competitivos e capazes de fornecer os incentivos certos para
inovao e investimento e a utilizao da rede de modo eficaz. O modelo proposto equilibra o
trade-off entre remunerar o detentor da rede existente pelos custos efetivamente incorridos e o
impedimento do repasse de ineficincia do prestador ao concorrente, a fim de facilitar a
entrada de novas empresas no mercado. Nesse sentido, o consumidor final pode esperar
possveis redues nas contas telefnicas atravs da promoo da concorrncia no setor.
De um modo geral, a Resoluo 396 da Anatel ir promover o ambiente de um mercado
competitivo, assegurando o bem-estar social, a alocao eficiente de recursos e o fomento
eficaz de novos entrantes no setor de telecomunicaes.
Para Beardsley, Bugrov e Enriquez (2005), as polticas regulatrias podem modificar tanto a
estrutura organizacional como tambm a maneira de administrar uma empresa. Em indstrias
de rede, a regulao uma incerteza associada tomada de deciso, imagem corporativa e
gerncia de risco, visto que est relacionada a mudanas futuras como descontinuidades
tecnolgicas, movimentos sociais, desastres naturais e mudanas de governo.
Segundo os autores, a regulao reflete um contrato formal entre as empresas e a sociedade,
ou seja, um processo de negociao de interesses do Governo e dos agentes envolvidos - as
empresas, os consumidores, as comunidades e as organizaes ambientais. Este processo
permite no s o gerenciamento do risco regulatrio como tambm a modelagem do mercado
e a criao de novas oportunidades.
76
As empresas se esforam em responder aos desafios regulatrios, pois geralmente so
questes complexas, interdependentes e de difcil impasse entre a maximizao do lucro, a
ampliao do bem-estar social e econmico e o atendimento aos interesses dos agentes
envolvidos. Para superar esses obstculos, as empresas colocam a regulao como um
elemento central no desenvolvimento e na implementao de suas estratgias corporativas.
Beardsley, Bugrov e Enriquez (2005) apresentam trs dimenses cruciais para a integrao
das estratgias empresariais s questes regulatrias:
1. Priorizar e relacionar as questes atuais e os cenrios regulatrios em longo prazo,
mapeando os impactos econmicos, sociais e estratgicos, identificando os objetivos e
os prazos a serem alcanados.
A busca pelo entendimento das questes deve comear pela identificao das reas
impactadas em um prazo de trs a cinco anos, assim como o nvel de incerteza, associado a
uma poltica regulatria e a posio dos agentes impactados por ela. Os autores ressalvam que
a possvel suspenso de uma poltica regulatria deve tambm ser analisada. Aps a
identificao e priorizao das questes-chave, deve-se avaliar os possveis efeitos e
resultados da norma.
2. Entender os interesses de cada agente envolvido e criar um consenso dentro dos
provveis resultados regulatrios, traduzindo as prioridades em compromissos
factveis.
Os autores observam que, obter resultados positivos nas negociaes com os agentes
envolvidos requer habilidade no gerenciamento das questes, balanceando-as de acordo com
77
seus valores reais e atravs de impasses, criar acordos e alianas efetivas. Ademais, a gerncia
dos agentes envolvidos uma parte vital na estratgia regulatria, exigindo criatividade,
experincia e senso crtico por parte das empresas. As empresas devem procurar modelos para
cooperao futura e conflitar os impasses benficos. Os resultados ajudam a identificar vrias
combinaes de questes e alianas que podem suportar esses impasses.
A gesto efetiva dos impactos dos atores abarcados em um setor regulado envolve trs passos:
Conduo de anlises - realizar levantamentos da situao financeira dos
grandes players do mercado, identificar os fazedores de opinio (cientistas,
acadmicos, especialistas tcnicos das organizaes no-governamentais) que
suportaram a elaborao da poltica pblica e utilizar tcnicas de marketing,
quando a percepo das prticas corporativas pelo consumidor um fator
importante.
Gerenciamento do impasse de modo a atingir um resultado alcanvel entre a
maximizao do lucro e a ampliao do bem-estar social e econmico.
Comunicao da estratgia para os agentes relevantes do setor, atravs de um
canal direto e constante de dilogo, ressaltando os resultados regulatrios
assim como os interesses empresariais.
3. Transformar a gerncia regulatria em um processo constante horizontal e vertical por
dentro da empresa, ligado ao desempenho empresarial e conduzido por executivos de
fcil acesso ao CEO.
78
O objetivo principal do trabalho analisar a Resoluo 396 da Anatel sob o ponto de vista da
administrao, relacionando as dimenses do modelo de Beardsley, Bugrov e Enriquez com
as decises estratgicas regulatrias a serem tomadas, sob a perspectiva de uma empresa de
longa distncia do STFC.
4.2 COLETA DE DADOS
O estudo de caso conduzido utilizou-se de pesquisa bibliogrfica visando situar o leitor em
relao aos conceitos acerca das estratgias regulatrias e da relao cenrio-estratgia-
processo, a partir da normatizao de uma poltica pblica. Adicionalmente foram consultadas
as leis e resolues que abarcaram o setor de telecomunicaes, assim como publicaes
especializadas no setor e relatrios da agncia reguladora da indstria, a Anatel.
Alm disso, foram conduzidas entrevistas, pessoalmente e por telefone, com os dirigentes
(diretores e gerentes) da empresa impactada e consultores especializados no setor.
As entrevistas tiveram o mesmo formato, seguindo um roteiro previamente definido
(Apndice A) pelo pesquisador, visando padronizar e facilitar a anlise das respostas acerca
das estratgias da empresa analisada e da Resoluo 396 da Anatel. No entanto, tal
padronizao no inibiu que os entrevistados falassem livremente sobre os aspectos que
julgavam relevantes sobre o assunto abordado. Foram agendados horrios para responder ao
questionrio com a presena do pesquisador, com o intuito de esclarecer quaisquer dvidas a
respeito dos conceitos e das perguntas.
79
4.3 ANLISE DOS DADOS
Os doze participantes, originalmente selecionados, responderam pesquisa, sendo que dois
respondentes no preencheram integralmente o questionrio. No entanto, procurou-se
selecionar respondentes que ocupassem cargos com nvel hierrquico semelhante ou prximo
e estivessem envolvidos no processo de preparao da empresa nova regulamentao.
4.3.1 Cenrio empresarial
Pode-se afirmar que a Resoluo poder implementar valores de remunerao de rede mais
aderentes aos custos das operadoras. Observa-se que aqueles servios que possuem valores
prximos curva eficiente de seu custo sero pouco atingidos, indicando encontrar-se
apropriada e justa a atual rgulamentao. A norma ir corrigir principalmente tarifas com
grandes distores em relao a seu custo.
Apesar da diminuio do preo de acesso, entende-se que no haver aumento de novos
entrantes que possam comprometer o nvel de investimento em infra-estrutura, pois, com o
atual nvel de maturidade atingido pelo mercado brasileiro de telecomunicaes, os grandes
players do mercado j se encontram consolidados. Alm disso, tarifas com valores mais
baixos foram as operadoras a reduzirem seus custos, conseqentemente as empresas
pressionam seus fornecedores de equipamentos a reduzirem seus preos tambm. Pode-se
concluir que o investimento em infra-estrutura possui uma estreita relao com o nvel de
competio do setor.
No se esperam benefcios para o consumidor final ou redues nas contas do servio de
telefonia; conforme citado anteriormente, no cenrio fixo e de longa distncia, o valor das
80
tarifas de interconexo j est adequado curva eficiente. No entanto, para o cenrio mvel,
pode haver uma piora, pois para as empresas de telefonia celular o preo de acesso uma
receita e elas iro deixar de ganhar essa renda. A tendncia que as empresas mveis
repassem a perda de receita para seus clientes.
Apesar de a literatura (cf. Bragana, 2005) indicar a possibilidade de as despesas operacionais
e financeiras decorrentes do processo de adequao aos moldes previstos para a Resoluo
396 da Anatel serem repassadas aos clientes, observou-se atravs dos questionrios que essa
situao possivelmente no ocorrer, pois o rgo regulador entender os novos investimentos
como uma obrigao das operadoras e devido ao alto grau de competio da indstria, ser
difcil repassar esse custo para as tarifas. Outro vis reside no alto grau de competio no
upstream do setor, que ir dificultar o repasse desse custo adicional aos usurios dos servios.
Foi observado nas entrevistas que a dependncia de informaes sobre a infra-estrutura de
redes um item relevante, sendo considerado uma fragilidade do modelo, visto que a
qualidade das informaes existentes atualmente no foi desenvolvida para atender
Resoluo 396. Foi tambm considerado um risco da Resoluo, conforme apontado
anteriormente, j que o rgo regulador no possui conhecimento tcnico suficiente para
utilizar os dados de infra-estrutura fornecidos pelas empresas e efetuar o clculo das curvas de
custo da empresa eficiente. Assim possvel que os custos calculados pelo regulador sejam
divergentes dos custos incrementais de longo prazo das operadoras, podendo comprometer a
produtividade dessas empresas.
Sob esse aspecto, o mtodo coloca o regulador na posio de guia da poltica de
investimentos das operadoras, regulando os processos e criando uma assimetria entre as
diferentes reas de negcio. Nessa perspectiva, o regulador deixa de possuir uma posio
81
neutra, sendo agravada por no ser uma entidade absoluta, composta de pessoal originrio de
empresas do setor e com grande influncia.
A ausncia de definio das responsabilidades do processo de auditagem estipulado na
Resoluo 396 da Anatel, foi considerado um risco grave para as empresas. As firmas de
auditorias estabeleceram apenas um procedimento previamente acordado com as
operadoras, cuja atividade era apenas de validao matemtica e no de anlise da
consistncia das informaes. As auditorias entendem que o processo de auditoria um
conjunto de procedimentos definidos pelo rgo regulador, no caso a CVM, que trata
especificamente dos aspectos contbeis das operadoras como o Balano Patrimonial e
Demonstrativo de Resultado. Tambm auditorias diferentes podem chegar a concluses
diferentes sobre anlise do mesmo conjunto de informaes e distores podem influenciar no
modelo e na tomada de deciso pelos agentes envolvidos. Uma medida para mitigar este risco
a obrigao legal de rodzio de firmas de auditoria para esse processo.
4.3.2 Estratgia empresarial
Os benefcios da Resoluo 396 da Anatel para as operadoras sero adequados aos custos
impostos por ela, porm foi observada a existncia de um risco regulatrio, no que tange
falta de conhecimento tcnico do rgo regulador. A migrao dos servios de uma base
price-cap para cost-based foi uma definio importante na regulao; no entanto o rgo
regulador no se encontra preparado tecnicamente para capitanear esse novo processo.
Nesse caso, infere-se a possibilidade da captura do rgo regulador por algumas empresas.
Alm disso, esse risco regulatrio interpretado como uma issue do atual modelo de mercado
82
de telecomunicaes brasileiro e a Resoluo 396 da Anatel o meio para a discusso desse
modelo.
4.3.3 Processo empresarial
Apesar de o conceito de transparncia das operadoras ser benfico para a sociedade e para os
investidores, identificou-se certa oposio da empresa analisada em relao divulgao das
informaes, tanto que se solicitou confidencialidade total em relao a esta determinao da
norma. Entende-se que existem dados em que necessria a sua divulgao, como por
exemplo, o total de investimentos efetuados, e outros que podem levar gerao de conflitos
comerciais e estratgicos, como os de investimentos futuros.
De modo geral, a Resoluo 396 da Anatel tende a promover uma alocao eficiente de
recursos e buscar aplicar uma metodologia consistente e clara para todas as operadoras. Pelo
seu grau de complexidade, a norma poderia ter sido mais discutida e aperfeioada, pois o
problema encontra-se no seu prazo de implementao. O prazo de um ano para
implementao do modelo estipulado na Resoluo 396 da Anatel exguo. A
experimentao e a implementao gradual, a utilizao dos erros e acertos observados em
outros pases, poderiam evitar a necessidade de se efetuar ajustes no modelo antes do final de
sua implementao.
As informaes obtidas nas entrevistas acerca da empresa selecionada indicaram que ela,
neste momento, no apresenta um posicionamento estratgico bem definido de modo a reduzir
o risco regulatrio da Resoluo 396 da Anatel.
83
A empresa analisada contratou empresas de consultoria para desenvolver formas e
mecanismos para o envio de suas informaes ao rgo regulador, atendendo apenas s
especificaes da norma. Tais informaes foram auditadas e enviadas dentro do prazo
estipulado, no entanto no foram efetuadas anlises e levantamentos sobre o posicionamento
das outras empresas do mercado. A ausncia de posicionamento estratgico pode ser
justificada pelo fato de a Resoluo 396 da Anatel ser relativamente recente. Mesmo sendo
uma definio nova, a empresa analisada concorda que o tema relevante, necessitando de
mais discusso em torno de ajustes e aperfeiamentos.
Outro ponto a atuao da rea regulatria da empresa analisada, que exerce as funes
simplrias de interpretao, mediao e apoio negociao, sendo apenas um processo
horizontal dentro da empresa e no se encontra associada a nenhuma meta corporativa.
Consequentemente observa-se dificuldade em justificar recursos e investimentos junto aos
controladores da empresa analisada para efetuar estudos mais intensos sobre a Resoluo.
84
CONSIDERAES FINAIS
Neste estudo buscou-se apresentar e descrever as modificaes ocorridas no cenrio
estratgico e no processo regulatrio da empresa selecionada para a pesquisa, expondo a
Resoluo 396 como um fenmeno a partir das variveis do modelo de Beardsley, Bugrov e
Enriquez (2005).
Analisando a Resoluo 396 da Anatel sob o ponto de vista dos conceitos fundamentais para a
prtica de uma poltica pblica regulatria adequada e eficiente, luz da tipologia de
Beadsley e Farrel (2005), pode-se afirmar que a norma promover a competio justa entre as
operadoras do STFC. Observou-se que alguns atributos da metodologia no foram atendidos
na Resoluo, por exemplo, a transparncia e o foco, e identificou-se que a regulao
econmica altera, de forma significativa, o ambiente, as estratgias e os processos
empresariais desse setor.
Apesar de o modelo de Beardsley, Bugrov e Enriquez (2005) mostrar-se adequado para a
anlise, recomendvel a realizao de novos estudos acerca das estratgias competitivas na
indstria de STFC no Brasil, considerando o risco regulatrio como uma varivel de grande
relevncia. aconselhvel a realizao de estudos mais especficos acerca desse risco,
visando compreender melhor a sua influncia na formulao de estratgias e no desempenho
das empresas do mercado de telecomunicaes.
85
Para o caso especfico do setor de telecomunicaes, a promoo da regulao econmica,
atravs da prtica de polticas pblicas estipuladas pela Anatel, possui grande dependncia das
caractersticas tecnolgicas da indstria e dos servios a serem oferecidos aos seus usurios
finais.
Observa-se que o mecanismo de implementao de polticas pblicas no Brasil pelas agncias
reguladoras do Estado poder ser levando em considerao os constrangimentos polticos e
econmicos processo adequado e eficiente, garantindo ganhos para os agentes envolvidos.
Cumpre-se assim, o objetivo da presente pesquisa, de que a mesma possa servir de base para
futuros trabalhos acadmicos e empresariais, sob o foco aqui desenvolvido.
86
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APNDICE A - QUESTIONRIO
A Anatel, em 31 de maro de 2005, emitiu a Resoluo 396 da Anatel que aprova o
Regulamento de Separao e Alocao de Contas, que tem o objetivo de implementar um
modelo de negcios onde as tarifas so reajustadas de acordo com a natureza do custo. E
conforme estipulado na norma, a implementao desse novo modelo se dar a partir do
clculo dos custos incrementais de longo prazo (LRIC). No modelo de separao de custos, os
servios sero precificados com base em matrizes setoriais, levando em considerao os
demonstrativos de resultados e de capital empregado pelas operadoras, de acordo com a
natureza do servio prestado.
1. Na sua opinio, o modelo ir favorecer preos eficientes, ou seja, valores competitivos e
capazes de fornecer os incentivos certos para a inovao e investimento, e abrir caminho
para a entrada de novas empresas?
2. No entanto assim como a metodologia LRIC pode induzir a uma diminuio dos preos de
acesso, gerando um aumento de novos entrantes no mercado e acrscimo da competio
das telefonias de longa distncia e local, ela pode tambm comprometer os nveis de
investimento no mdio prazo (atravs de erros de estimativa da infra-estrutura,
intervencionismo do regulador, etc.). Na sua percepo, o modelo pode induzir ao
95
aumento da competio em troca do comprometimento de investimentos de infra-estrutura
e maximizao do bem-estar social?
3. A Resoluo 396 da Anatel foi apropriada ao problema especfico do setor? (A
competio a todo custo no deve ser o objetivo primordial do regulador. O nvel timo de
entrada deve advir da maximizao do excedente econmico associado ao equilbrio
econmico-financeiro das firmas participantes do mercado regulado)
4. Na sua viso, o que se espera (impactos, consequncias) das operadoras fixas aps a
migrao dos servios de uma base price-cap para cost based?
5. E do ponto de vista dos usurios dos servios (os provveis benefcios para a sociedade)?
possvel esperar redues nas contas do servio de telefonia?
Uma vez que a Resoluo 396 da Anatel foi aprovada, as empresas entraro na fase de
preparao para se adequarem s novas normas de mercado. As operadoras tero que absorver
despesas operacionais e financeiras decorrentes do processo de adequao aos moldes
previstos para a Resoluo 396 da Anatel. Devido ao detalhamento exigido pela Norma, as
operadoras demandaro novos e ininterruptos investimentos em metodologia, hardware e
software para o armazenamento e gerenciamento das informaes e para a confeco dos
relatrios a serem apresentados.
6. Na sua opinio, existe a possibilidade desse custo adicional ser repassado aos servios
prestados?
7. Os benefcios da Resoluo 396 da Anatel so adequados aos custos impostos por ela?
96
8. Os mecanismos contbeis atuais no esto preparados para alocaes diretas ou indiretas
dos custos at o nvel dos produtos oferecidos pelas operadoras. Alm disso, a abordagem
de custos histricos no leva em conta a necessidade de incorporao de um adicional
associado a incerteza do setor (demanda, saltos tecnolgicos e grau de competio). Qual
a sua percepo em relao aos riscos associados Resoluo 396 da Anatel?
9. Quais as medidas que a empresa vem realizando de modo a mitigar os riscos associados
Resoluo 396 da Anatel (conduo de anlises, gerenciamento do impasse, comunicao
das decises aos agentes do setor e etc...)?
10. Na sua viso, a correta apurao dos custos dos equipamentos pode ser um problema, pois
a quantidade de informaes da engenharia extensa, a taxa de inovao tecnolgica
(maturao e modernizao dos elementos de rede) acima da mdia e muitos
equipamentos so customizados?
11. O atual estgio de desenvolvimento do modelo pode levar a erros de estimativa,
desestimulando investimento nas redes?
12. Qual a sua percepo em relao a essa dependncia da infra-estrutura na Resoluo 396
da Anatel?
13. Na sua opinio, os custos calculados pelo regulador podem ser divergentes dos custos
incrementais de longo prazo da incumbente?
14. Essa possvel divergncia pode comprometer a produtividade das empresas ?
97
15. Na sua percepo, o mtodo coloca o regulador na posio de decidir quais so os
investimentos relevantes antes que eles sequer tenham sidos feitos pelas empresas?
16. Geralmente as agncias no possuem conhecimento tcnico suficiente para escolher qual
a tecnologia mais adequada ou eficiente dentre as disponveis. Voc concorda que o
regulador deixa de possuir uma posio neutra em relao aos agentes envolvidos?
17. Qual a sua percepo em relao ao papel da rea regulatria da empresa?
18. vista e entendida como um processo vertical e horizontal dentro da empresa?
19. Sua funo encontra-se associada a alguma meta corporativa?
O WACC (custo mdio ponderado de capital) aplicvel a cada rea de negcio ser
determinado pela Anatel. Alm disso essa taxa, que ir remunerar o capital investido, ser
empregada em diferentes reas de negcios, que possuem riscos distintos.
20. Qual a sua percepo em relao a essa parte da metodologia?
A Anatel determina que a operadoras enviem, anualmente, relatrios que sero
disponibilizados em sua biblioteca. A divulgao destes dados poder atender tanto o
Governo Federal quanto aqueles que podem ser afetados pelas decises tomadas com base
nestas informaes, tais como as operadoras, investidores e consumidores. A publicao
dessas informaes contribui para a maior transparncia das informaes e incentivo
competio. No entanto, a divulgao irrestrita destas informaes pode acarretar situaes de
conflito comercial e estratgico entre as operadoras.
98
21. Qual a sua percepo em relao a essa determinao da norma?
Auditoria das informaes disponibilizadas para a Anatel - As responsabilidades da firma de
auditoria precisam ser claras e definidas, de forma a assegurar que os aspectos relevantes da
auditagem estejam endereados e transparentes aos envolvidos no processo e ao pblico em
geral. A ANATEL , em sua Resoluo, no especifica essas responsabilidades, podendo
comprometer a consecuo dos objetivos propostos pela norma. A ausncia dessa definio
por parte da Agncia faculta ao auditor a interpretao da legislao e o seu julgamento
quanto abrangncia de sua responsabilidade, podendo acarretar diferentes vises e
aplicaes sobre um mesmo tema (foco).
22. Qual a sua percepo em relao a essa lacuna?
A resoluo 396 da Anatel possui um alto nvel de complexidade e uma crtica que se faz a
ela fruto do atual estgio de desenvolvimento dos modelos, pois a norma considerada uma
determinao precipitada. Em outros pases, a implementao do modelo durou em mdia 4
anos. No Brasil o prazo de implementao do modelo ser de 1 ano.
23. Nesse sentido a resoluo poderia ter sido mais discutida e aperfeioada?
99
APNDICE B - Metodologia de apurao do LRIC
Camacho, Bragana e Rocha (2004) detalham a apurao do LRIC da seguinte maneira:
1. A HCA (Historical Cost Accounting) corresponde ao conjunto de informaes sobre
ativos, passivos, receitas e despesas, registradas com base no padro contbil aceito,
que utilizado como referncia para a apurao dos custos operacionais e do capital
empregado. Os custos histricos dos ativos que compem o HCA so determinados
pelo seu valor bruto de aquisio ou construo, obtido por meio dos registros
contbeis, subtrado o valor da depreciao ou da amortizao acumulada. As
informaes da HCA devem ser compatveis com as informaes do Plano Geral para
Separao e Alocao de Contas, a serem apresentadas por prestadora componente do
Grupo. Por grupo entende-se conforme definio exposta no Anexo da Resoluo
396/05: ... a Prestadora de Servio de Telecomunicaes individual ou conjunto de
Prestadoras de Servios de Telecomunicaes que possuem relao de controle, como
controladoras, controladas ou coligadas.... O grupo obrigado a apresentar o DSAC
deve discriminar e alocar os custos operacionais e o capital empregado por rea de
negcio em que atua. O mesmo procedimento se repete para as linhas de produtos e
em seguida para os produtos oferecidos pelas operadoras. A descrio das reas de
negcio e das linhas de produto apresentada na tabela abaixo:
100
Tabela 11 Diviso do grupo em reas de negcio e linhas de produto
Fonte: A remunerao de capital nas telecomunicaes e o novo contexto regulatrio
brasileiro. Pg. 94.
2. A segunda etapa da metodologia LRIC consiste na transformao da base de custos
histricos (HCA) em base de custos correntes (CCA - Current Cost Accounting) a ser
utilizada para a apurao dos custos correntes dos produtos ofertados pelos grupos. A
principal mudana a valorao dos ativos e na apurao da remunerao do capital.
A CCA ser constituda considerando a utilizao de ativos e recursos de maneira
eficiente, tendo por base a rede real do grupo (princpio forward-looking de
otimizao). Este procedimento deve obedecer ao critrio: os ativos que no estiverem
em uso no momento da avaliao devem ser excludos da base de ativos. Um ativo
considerado excedente se possui capacidade no utilizada, alm da margem de
segurana aceitvel, e no se espera utiliz-lo em um horizonte de trs anos.
3. A apurao do modelo LRIC, ltima etapa da implementao, realizada tendo por
base os custos apurados segundo os critrios de separao e alocao de contas (etapa
a), corrigidos para a CCA (etapa b).
101
Os custos incrementais de longo prazo sero os custos adicionais incorridos no fornecimento
de um determinado produto em relao aos custos incorridos pela empresa para o
fornecimento dos demais produtos em um horizonte de tempo nos quais todos os custos so
variveis, inclusive aqueles referentes a ativos fixos. Em relao ao custo total da empresa, o
custo incremental de um determinado produto numericamente igual economia que seria
obtida caso ele deixasse de ser fornecido.
Na metodologia LRIC, a definio de capital empregado, constante nas etapas 1 e 2, utilizar
o conceito de custo de capital. O capital empregado total igual ao ativo total da prestadora,
excluindo o caixa e outras disponibilidades, subtrado dos passivos no onerosos. Sero
considerados na apurao do custo de cada produto o custo de capital aplicvel e a
depreciao ou amortizao incorridas, relativos aos ativos alocados ao produto. De acordo
com a norma, o custo de capital a remunerao hipottica que a prestadora deveria obter por
manter seu capital aplicado em seus ativos, considerando tambm o risco do negcio em que
atua. O clculo do custo de capital ser realizado da seguinte forma:
WACC
At Ato
CC |
.
|

\
| +
=
2
1
Onde CC = Custo de capital aplicvel a determinado produto;
Ato = Capital empregado total lquido de depreciao e amortizao alocado ao produto em
questo no incio do perodo em anlise;
At1 = Capital empregado total lquido de depreciao e amortizao alocado ao produto em
questo no final do perodo em anlise.
102
WACC = Custo mdio ponderado de capital (Weighted Average Cost of Capital).
O custo mdio ponderado de capital (WACC) aplicvel a cada rea de negcio determinado
pela Anatel, conforme disposto na Resoluo 396/05. Como citado anteriormente, os custos
diretos e indiretos de cada rea de negcio, linha de produtos e produto sero apresentados
pelas empresas individualmente. Os custos operacionais e o custo de capital sero
apresentados separadamente por produto. E o custo total de determinado produto ser o
somatrio dos custos operacionais, incluindo a depreciao e amortizao, e do custo do
capital a ele alocado.
Camacho, Bragana e Rocha (2004) lembram que no novo contexto regulatrio, a taxa que ir
remunerar o capital investido no s ser empregada em diferentes reas de negcios, que
possuem riscos distintos, como tambm ser aplicada a uma base que a princpio ser
recalculada periodicamente de acordo com os custos de reposio de uma operadora eficiente
ideal.
A proposta estabelece que o LRIC seja recalculado a cada trs anos, podendo, a critrio do
regulador, ser recalculado em perodo inferior desde que maior do que 12 meses. No entanto,
na proposta do governo, o regulador no se compromete a no alterar o LRIC ao longo desse
perodo.
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ANEXO A - RESOLUO 396
CUSTOS INCREMENTAIS DE LONGO PRAZO
1. Objetivo
1.1. O objetivo deste Anexo estabelecer a metodologia necessria para a apurao dos
Custos Incrementais de Longo Prazo (LRIC: Long Run Incremental Costs) dos produtos e
elementos de rede.
2. Modelo de Custos Incrementais de Longo Prazo (LRIC: Long Run Incremental Costs)
2.1. O modelo LRIC um modelo de apurao de custos no qual todos os custos incrementais
de longo prazo atualizados a valores correntes relativos a prestao isolada de determinado
servio, includo o custo de capital, so distribudos segundo princpios de causalidade a todos
os produtos oferecidos.
2.2. Custos incrementais so os custos adicionais incorridos no fornecimento de um
determinado produto em relao aos custos incorridos pela empresa para fornecimento dos
demais produtos. Em relao ao custo total da empresa, o custo incremental de determinado
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produto numericamente igual economia que seria obtida caso ele deixasse de ser
fornecido.
2.3. Longo prazo o horizonte de tempo em que todos os custos so considerados variveis,
inclusive aqueles referentes aos investimentos em ativos fixos, de forma que a prestadora
pode otimiz-los a um nvel de produo esperado.
3. Metodologia de implementao do modelo LRIC
3.1. A apurao do LRIC realizada tendo por base os custos apurados segundo metodologia
de Custos Totalmente Alocados (FAC), descrita no Anexo I do RSAC, e corrigidos para Base
de Custos Correntes (CCA), conforme Anexo II.
3.1.1. As classificaes de custos e ativos, a identificao das reas de Negcio, Linhas de
Produtos, Produtos e direcionadores na modelagem FAC e LRIC devem ser compatveis.
3.2. A metodologia de clculo do LRIC aplicada apenas aos produtos e elementos de rede da
rea de Negcio de Rede, conforme definida no Anexo I do RSAC.
3.3. A metodologia de apurao do LRIC necessita das seguintes informaes:
3.3.1. Custos e Ativos ajustados para CCA: custos e ativos da empresa ajustados para a Base
de Custos Correntes, conforme Anexo II;
3.3.2. Grupos de Custos e Grupos de Ativos: conjunto de custos ou ativos similares e com
direcionador idntico, reunidos para tornar o processo de apurao do LRIC mais simples;
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3.3.3. Direcionadores: fatores que do causa ocorrncia de determinado custo ou ao
aumento do capital empregado. Alteraes no volume do direcionador tm impacto no custo
incorrido ou no capital empregado;
3.3.4. Relaes Custo-Volume (CVR: Cost-Volume Relationship): curvas que descrevem o
comportamento de determinado Grupo de Custos ou de Ativos em relao a variaes no
volume do direcionador aplicvel identificado. As Relaes Custo-Volume podem ser
representadas por grficos cartesianos, sendo o eixo das ordenadas o Grupo de Custos ou
Ativos que est sendo avaliado e o eixo das abscissas o direcionador aplicvel. Um modelo de
CVR pode ser observado na Figura 1 deste Anexo;
3.3.5. Incrementos a serem medidos: parcela de contribuio de cada produto ou elemento de
rede ao volume do direcionador identificado para cada CVR, de modo que seja possvel
identificar o custo adicional decorrente de sua oferta ou utilizao.
3.4. A primeira etapa da metodologia de implementao do modelo LRIC consiste no
mapeamento e construo das Relaes Custo-Volume (CVR).
3.4.1. Devem ser construdas as Relaes Custo-Volume de cada Grupo de Custos ou Ativos
direta ou indiretamente alocados aos produtos ofertados pelo Grupo, refletindo os custos
incorridos registrados na Base de Custos Correntes.
3.4.2. Os direcionadores utilizados na construo das CVR devem ser os mesmos utilizados
no processo de alocao de custos previsto no Anexo I do RSAC.
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3.4.3. As Relaes Custo-Volume devem refletir as economias de escala e escopo obtidas,
bem como as mudanas no padro de evoluo dos custos, se aplicveis.
3.4.4. A CVR deve ser construda com base na simulao a partir de modelos tcnicos,
pesquisas estatsticas ou pesquisa de campo.
3.4.4.1. A simulao a partir de modelos tcnicos utiliza estudos de custos realizados durante
o planejamento da construo da infra-estrutura e da expanso rede.
3.4.4.2. As pesquisas estatsticas utilizam informaes extradas da base de dados das
operaes da empresa, comparando o comportamento de determinado Grupo de Custos ou
Ativos em vrias reas em que atue.
3.4.4.3. As pesquisas de campo utilizam informaes oriundas de terceiros, como pesquisa
com fornecedores e prestadores de servios.
3.4.5. Um elemento de rede ou Grupo de Custos pode possuir mais de um direcionador,
devendo, nesses casos, ser montado um conjunto de relaes de dependncia, de forma a
possibilitar a identificao de seu comportamento em funo da variao de cada direcionador
isoladamente.
3.4.6. A CVR deve fornecer dois elementos de informao:
3.4.6.1. Evoluo do Grupo de Custos ou Ativos estudado em relao variao do volume
do direcionador relacionado;
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3.4.6.2. Demonstrao da metodologia de construo de cada CVR.
3.4.7. O processo de construo das CVR deve ser fundamentado e documentado.
3.5. A segunda etapa da metodologia de implementao do modelo LRIC consiste na
combinao das Relaes de Custo-Volume em uma hierarquia de clculo.
3.5.1. Uma CVR pode ter como direcionador um fator exgeno empresa, como demanda por
acessos locais, ou um fator endgeno, como um Grupo de Custos, resultante de outra CVR,
que tenha impacto em outros Grupos de Custo.
3.5.1.1. No caso do direcionador ser endgeno, deve-se estabelecer uma hierarquia entre as
CVR, de modo que seja possvel identificar, de forma adequada, o processo de encadeamento
das relaes.
3.6. A terceira etapa da metodologia de implementao do modelo LRIC consiste no clculo
do impacto do incremento no volume do direcionador dos custos e ativos, para cada CVR.
3.6.1. O incremento a ser considerado a parcela do direcionador identificado decorrente da
oferta de determinado produto ou utilizao de determinado elemento de rede. a diferena
entre volume do direcionador realmente existente e o volume hipottico caso fosse retirada a
parcela referente oferta de determinado produto ou utilizao de determinado elemento de
rede.
3.6.1.1. Para cada produto ou elemento de rede devem ser identificados os incrementos a ele
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relativos.
3.6.1.2. Na identificao dos incrementos relativos utilizao dos elementos deve-se ter por
base a Tabela 1 do Anexo I, adicionada de demais componentes considerados pelo Grupo.
3.6.2. Devem ser identificados separadamente os incrementos relativos a cada produto ou
elemento de rede da rea de Negcio de Rede.
3.6.3. O incremento aplicvel aos direcionadores de cada produto para o qual o LRIC
calculado deve ser fundamentado e documentado.
3.7. A quarta etapa da metodologia de implementao do modelo LRIC consiste no clculo do
LRIC para os incrementos identificados para os produtos ou elementos de rede.
3.7.1. O LRIC relativo a um incremento a diferena entre os custos totais e o custo que seria
incorrido caso aquele incremento no fosse considerado, conforme Figura 1 deste Anexo.
3.8. A quinta etapa da metodologia de implementao do modelo LRIC consiste na soma dos
LRIC relativos aos incrementos identificados referentes ao produto ou ao elemento, em todas
as CVRs.
3.9. A sexta etapa da metodologia de implementao do modelo LRIC consiste na
considerao dos custos comuns e dos custos compartilhados no clculo do custo do produto
ou elemento de rede.
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3.9.1. O valor alocado dos custos comuns devem ser os mesmos identificados pelo modelo
FACHCA, conforme disposto no Anexo I, no sendo realizados ajustes.
3.9.2. Custos compartilhados so os custos relativos a mais de um produto ou elemento de
uma mesma rea de Negcio e que no so considerados na apurao de custos no modelo
LRIC, dada a no identificao de direcionador.
3.9.2.1.Os custos compartilhados so distribudos aos produtos ou elementos de rede segundo
metodologia de Alocao Proporcional e Eqitativa (EPMU, Equal Proporcionate Mark Up),
conforme descrita no item 6.7.1. do Anexo I.
4. Clculo do Custo Total Individual (SAC)
4.1. O Custo Total Individual (SAC: Stand Alone Costs) relativo a um produto ou elemento
de rede o custo hipottico caso tal produto ou elemento fosse o nico oferecido ou utilizado.
4.1.1. O SAC calculado com base na seguinte metodologia:
4.1.1.1. Para cada CVR mapeada e hierarquizada, identifica-se o impacto do incremento no
volume do direcionador calculado na terceira etapa do LRIC, conforme descrito no item 3.6 e
subitens deste Anexo;
4.1.1.2. Calcula-se o SAC para os incrementos identificados para os produtos ou elementos de
rede em cada CVR. O SAC relativo a um incremento o custo que seria incorrido caso
apenas aquele incremento fosse considerado, conforme Figura 2 deste Anexo;
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4.1.1.3. Os custos comuns e os custos compartilhados so distribudos aos produtos ou
elementos de rede segundo metodologia EPMU, conforme descrita no item 6.7.1. do Anexo I;
4.1.1.4. Somam-se os SACs relativos aos incrementos identificados referentes ao produto ou
ao elemento, em todas as CVRs.
4.2. O valor obtido atravs do clculo do SAC deve ser sempre superior ao obtido atravs do
clculo do LRIC.
5. Documentos a serem apresentados
5.1. Devem ser apresentados, como resultado da aplicao da metodologia de apurao do
LRIC, os seguintes documentos:
5.1.1. Relatrio de Custos Incrementais de Longo Prazo com Base de Custos Correntes
(LRICCCA) dos produtos da rea de Negcio de Rede, que deve ser complementado pela
tabela de custos dos elementos de rede e pela matriz de utilizao de elementos de rede,
segundo processo descrito no Anexo I do RSAC.
5.1.2. Relatrio de demonstrao de clculo do LRIC, com identificao dos passos da
metodologia de clculo do LRIC.