CIDADANIA, CONFIANA EINSTITUIES DEMOCRTICAS JoslvaroMoiss

At recentemente, no era evidente que existissem questes relevantes, tanto de ordem terica como prtica, envolvidas nas relaes entre cidadania e confiana em instituies democrticas. A teoria liberal clssica nasceu da desconfiana diante das estruturas tradicionais de poder e a liberdade dos modernos comparada a dos antigos, como Benjamin Constant mostrou em sua clebre conferncia de 1819, limitou a soberania dos cidados ao instituir o sistema de representao baseado na idia de que quem escolhe um representante delega o seu poder de decidir. Foram as extraordinrias transformaes polticas das trs ltimas dcadas do sculo XX, que culminaram com a democratizao de vrios pases da Europa, da Amrica Latina, da sia e da frica, que provocaram a retomada das abordagens que associam a democracia com a expanso dos direitos dos cidados, retomando, mas, ao mesmo tempo, indo alm do que T. H. Marshall (1965) e R. Bendix (1977) haviam proposto sobre o tema em meados do sculo passado. De fato, embora o vnculo entre democracia e os direitos dos cidados seja parte da tradio das cincias sociais, a novidade das abordagens atuais, depois de dcadas de desuLuaNova, Paulo, So 65:71-94, 005 2

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so do conceito de cidadania, est na importncia atribuda confiana dos cidados para o funcionamento das instituies democrticas. O que est em questo agora no apenas a adeso ou obedincia cega s instituies pblicas, mas a confiana derivada de sua justificao tica e normativa, assim como de seu desempenho. No Brasil, vrios autores trataram das relaes entre os efeitos das transformaes decorrentes do fim do regime autoritrio e a consolidao dos direitos de cidadania, e alguns reconheceram a centralidade da questo para o processo de democratizao, mas raramente o problema foi posto em termos das relaes entre confiana e instituies pblicas. O historiador Jos Murilo de Carvalho uma exceo. No livro Cidadania no Brasil - O longo caminho e em outros textos recentes, ele argumentou que o complexo processo de reconstruo das instituies democrticas no pas converteu o tema dos direitos de cidadania no foco das expectativas geradas pela reforma das instituies que, em 1988, concluram com a promulgao da Constituio Cidad. Mas no deixou de chamar a ateno para o fato de que a reconquista da liberdade e a ampliao de direitos sociais e da participao poltica no impediram que, o fenmeno de desencanto poltico e de dficit de confiana dos cidados nas instituies democrticas, emergisse associado com as dificuldades dos governos democrticos, para solucionar os problemas sociais e econmicos do pas Outros autores como Elisa Reis (1998), embora partin-

que caracteriza as sociedades complexas, desiguais e diferenciadas. Suas abordagens retomam a anlise de Marshall sobre a expanso tridimensional da cidadania, relativa a direitos civis, poltkos e sociais, e incorporam a importncia da formao das identidades dos atores e de seu impacto sobre as relaes de raa, etnia, gnero, etc. para o processo de consolidao da cidadania; alguns se refrem tambm ao papel da participao poltica para a educao do cidado ativo, chamando a ateno para a inovao representada por mecanismos semi-diretos da democracia como o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular de lei. Nesses casos, superando a perspectiva evolucionista e seqencial das anlises de Marshall, h uma evidente ampliao do conceito de cidadania, mas a questo de saber se, por que e como os cidados confiam nas instituies democrticas no est suficientemente desenvolvida, indicando a necessidade de novos estudos e pesquisas sobre o tema. Em mbito mais amplo, o registro de mudana da atitude dos cidados diante das instituies pblicas e, em especial, das instituies democrticas, originando ou aprofundando o fenmeno de desconfiana poltica em vrias partes do mundo, foi documentada por extensa literatura desde os anos 80. Estudos comparativos editados recentemente por Dieter Klingemann (1998), Pippa Norris (1999), Margaret Levi (1998), Joseph Nye (1997) e Mark Warren (1999) apontaram para a complexidade e, principalmente, a grande variao do fenmeno. Nas democracias consolidadas em meados do sculo XX, como Itlia, Japo e, em menor grau, Alemanha, o cinismo e o desconforto com o funcionamento das instituies pblicas generalizou-se a partir das experincias continuadas de corrupo, engessamento do sistema de partidos polticos, e outros dficits de desempenho institucional. Aonde as instituies respondem melhor sua misso original, como na Holanda, Noruega, Finlndia e Dinamarca, a confiana dos cidados
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. do de premissas tericas diferentes, perguntaram, recentemente, por que fomos levados a deslocar gradualmente a discusso da democratizao para o terreno da consolidao da cidadania. Suas respostas sugerem que o renascimento do conceito est associado ao fato da cidadania constituir-se em uma espcie de princpio de articulao das demandas por emancipao e por incluso social que emergem no contexto do conflito de interesses divergentes
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mais alta, mas tambm oscila. A variao realmente dramtica ocorreu nas democracias mais antigas como Estados Unidos, Inglaterra, Frana, Sucia e Canad, onde pesquisas realizadas por mais de quatro dcadas mostraram que a confiana em autoridades e em instituies pblicas caiu sistematicamente, nos ltimos 30 anos, invertendo a tendncia de prosperidade econmica associada tranqilidade poltica dominante entre o fim da 11 Guerra Mundial e os anos 60. Enquanto naquele perodo cerca de 3/4 de cidados dos pases mencionados mostravam-se satisfeitos, deferentes e confiantes em governos, instituies e burocracias pblicas, na atualidade apenas 25% expressam essa atitude, reagindo criticamente a crises, escndalos e, principalmente, deteriorao do padro de funcionamento das instituies. Nesses casos, as mudanas afetaram o comportamento dos cidados quanto a mecanismos bsicos da democracia representativa como partidos e eleies. Caram as taxas de identificao partidria, a mobilizao dos eleitores por partidos, o comparecimento em eleies e o interesse por poltica nos Estados Unidos, Inglaterra e boa parte da Europa continental. A situao dos regimes polticos nascidos da "terceira onda de democratizao", nos termos de Samuel Huntington, mais preocupante, embora tenha especificidades prprias. Enquanto em vrios pases do Leste Europeu a avaliao do regime democrtico ainda no tinha ultrapassado, no incio dos anos 90, os ndices favorveis ao regime anterior, em boa parte dos pases latino-americanos - onde a tradio democrtica sabidamente frgil e descontnua - apenas cerca de 1/5 do pblico tm 'muita' ou 'alguma' confiana em parlamentos e partidos polticos, e menos de 1/3 confia em governos, funcionrios pblicos, polcia ou judicirio. As pesquisas relatadas no livro do autor Os Brasileiros e a Democracia, do incio dos anos 90, mostraram isso para o Brasil, e os livros Ciudadana y Cultura Poltica, de VicLuaNova, Paulo, So 65:71-94, 005 2

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tor Manuel Durand (2004) sobre o Mxico; e Chile, un pas dividido, de Carlos Huneeus (2003), tambm associaram os sentimentos de apatia ou de impotncia poltica com a desconfiana dos cidados de instituies democrticas. No diferente a situao da Coria do Sul estudada por Doh C. Shin (2005). As instituies democrticas nasceram a partir da estrutura autoritria, em boa parte desses casos, muitas vezes no so coerentes com seus objetivos e, mesmo reformadas, no tiveram ainda oportunidade de passar pelo processo de rotinizao que, no caso das democracias mais antigas, malgrado seu mal-estar recnte, foi um ingrediente importante de seu processo de consolidao originria. verdade que em todos esses casos no existem sinais de preferncia por um regime antidemocrtico, mas a desconfiana dos cidados de instituies pblicas aponta para um paradoxo cujos efeitos para a continuidade da democracia em longo prazo precisam ser mais bem conhecidos e estudados. razovel supor que a democracia pode conviver indefinidamente com o descrdito dos cidados em normas, procedimentos e instituies que, por definio, tm a funo de mediar a competio de interesses divergentes e, ao mesmo tempo, promover a coordenao e a cooperao sociais necessrias ao funcionamento das sociedades complexas? A continuidade do regime no tempo suficiente para dirimir os efeitos da desconfiana poltica? E como avaliar a qualidade de um regime cujos mecanismos bsicos de funcionamento suscitam tanta dvida entre os cidados, como o cao das instituies democrticas? Para responder a essas questes so necessrios trs argumentos. Em primeiro lugar, preciso definir como o conceito de cidadania deve ser abordado contemporaneamente a partir da controvrsia entre a concepo liberal clssica, para a qual a cidadania essencialmente um statusjurdico e administrativo formal, e a crtica comunitarista que pretende resgatar a noo cvico-republicana do tema. Em segundo lugar,
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necessrio enfrentar a premissa das teorias democrticas originrias de que o risco de abuso do poder supe desconfiana e no confiana nas instituies. E, finalmente, admitida a relevncia da confiana poltica, preciso examinar, contra a tendncia usual que leva a v-Io como um fenmeno de face nica, a sua natureza multidimensional e as implicaes conhecimento. que isso tem para a pesquisa e o avano do

A Questo da Cidadania A palavra cidado provm do termo latino como observaram vrios autores, suas fontes civitas, mas intelectuais

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encontram-se nas religies da Antigidade e na civilizao greco-romana, cujo legado remete s noes de liberdade, igualdade e virtudes republicanas. As referncias idia abstrata de igualdade j estavam presentes em textos religiosos antigos para os quais todo ser humano tinha status igual diante de Deus. Mas foi na Antigidade grega que os conceitos de igualdade e liberdade adquiriram relevncia no contexto da plis, isto , da cidade protegida da hostilidade de vizinhos ou estrangeiros, cujos laos de lealdade e de identidade de seus cidados formavam a base da comunidade voltada para o bem pblico. Mais tarde, no perodo medieval, o burgo ocupou o lugar da plis, dando novas dimenses idia de liberdade, e o burgus converteu-se no prottipo do cidado, sendo a cidade o seu habitat natural. Na continuidade dessa tradio, nos sculos XVII e XVIII, o contratualismo de

o seu direito de participar da escolha de governos e de representantes. A concepo liberal clssica est baseada em uma perspectiva protetor do cidado como membro da associao poltica. O objetivo principal proteger o indivduo de riscos de arbitrariedade, opresso ou violao de seus direitos por parte seja de quem exerce o poder; seja dos outros indivduos. Locke formulou essa concepo de proteo em termos do direito natural vida, liberdade e propriedade. Por isso, as liberdades modernas so entendidas como negativas, isto , como mecanismos.que institucionalizam a ausncia de coero para evitar que o indivduo seja impedido de realizar os seus interesses. Associado com essa concepo, o modelo de democracia minimalista supe uma estrutura jurdico-legal que assegura a separao de poderes, o funcionamento do sistema de representao, a obrigao de obedincia s leis e, finalmente, o direito de participar da escolha da elite governante - que M. Weber (1974) e J. Schumpeter (1975) viram como o principal objetivo da democracia. Em consonncia com essa concepo, tericos do pluralismo como Robert Dahl (1966) e N orberto Bobbio (1984) deslocaram, contudo, o foco da anlise do indivduo para o papel de faces, grupos de presso e de interesses na competio poltica, mostrando que sem o reconhecimento da diversidade poltica no existe democracia. O modelo protetor e minimalista da democracia, baseado no princpio normativo da igualdade formal dos cidados perante a lei, supe que as diferenas de posses materiais, poder ou status social no eliminam a igualdade diante da lei, fundamento da igualdade de direitos, em especial, do direito de voto. Mas a igualdade no um fim em si, destinado a fundar uma comunidade de interesses, mas instrumento de proteo do indivduo contra a opresso e a injustia. Diante disso, a objeo de K Marx e de seus seguidores que a noo de cidadania centrada nas formalidades jurdiLuaNova, Paulo, So 65:71-94, 005 2

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J. Locke

e de

J. J. Rousseau

forneceu

as bases filosficas do conceito de cidadania do liberalismo e as revolues inglesa, americana e francesa validaram seu uso ao estabelecer um vnculo jurdico-legal entre as noes de liberdade, igualdade, fraternidade e o Estadonao. O cidado passou a ser visto como detentor de um status formal que reconhecia o seu pertencimento comunidade poltica nacional e, ao mesmo tempo, assegurava
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