E8TUDO

Cmara dos Deputados

Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF
O PODER LEG8LATVO NA ORGANZAAO O PODER LEG8LATVO NA ORGANZAAO O PODER LEG8LATVO NA ORGANZAAO O PODER LEG8LATVO NA ORGANZAAO
POLTCA BRA8LERA POLTCA BRA8LERA POLTCA BRA8LERA POLTCA BRA8LERA
Antonio Octavio Cintra
Consultor Legislativo da rea XIX
Cincia Poltica, Sociologia Poltica, Histria, Relaes Internacionais
e
Regina Maria Groba Bandeira
Consultora Legislativa da rea I
Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal, Direito Administrativo,
Processo Legislativo e Poder Judicirio
E8TUDO
MAO/2005
2
8UMARO
1. Atribuioes Legislatias............................................................................................................................5
2. Atribuioes Deliberatias.........................................................................................................................6
3. Atribuioes de liscalizaao e Controle..................................................................................................6
a. Controle externo com o auxlio do 1ribunal de Contas da Uniao e da Comissao mista a que
se reere o art. 166, 1. ...........................................................................................................................
b. 1omada de contas do Presidente pela Camara dos Deputados.....................................................
c. Pedidos de inormaao aos Ministros de Lstado ou a titulares de rgaos diretamente
subordinados a Presidncia da Repblica..............................................................................................
d. Conocaao de Ministros de Lstado ou de titulares de rgaos diretamente subordinados a
Presidncia da Repblica..........................................................................................................................
e. Criaao de Comissoes Parlamentares de Inqurito..........................................................................8
4. Atribuiao de julgamento de crimes de responsabilidade...................................................................8
5. Atribuioes constituintes .........................................................................................................................8
A Organizaao do Poder Legislatio..........................................................................................................9
Composiao:...............................................................................................................................................9
Lstrutura da Casa ................................................................................................................................... 10
A tramitaao das proposioes................................................................................................................... 14
Imunidade parlamentar ............................................................................................................................. 1
2005 Camara dos Deputados.
1odos os direitos reserados. Lste trabalho podera ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que
citados os autores e a Consultoria Legislatia da Camara dos Deputados. Sao edadas a enda, a
reproduao parcial e a traduao, sem autorizaao pria por escrito da Camara dos Deputados.
Lste trabalho de inteira responsabilidade de seus autores, nao representando necessariamente a opiniao
da Camara dos Deputados.
3
O PODER LEG8LATVO NA ORGANZAAO O PODER LEG8LATVO NA ORGANZAAO O PODER LEG8LATVO NA ORGANZAAO O PODER LEG8LATVO NA ORGANZAAO
POLTCA BRA8LERA POLTCA BRA8LERA POLTCA BRA8LERA POLTCA BRA8LERA
Antonio Octavio Cintra e Regina Maria Groba
Brasil tem, a semelhana das demais democracias do mundo,
rgaos especializados para o exerccio do poder legislatio em
nel nacional. No caso brasileiro, temos um sistema bicameral,
com a Camara dos Deputados e o Senado lederal, os quais, juntos, ormam o Congresso
Nacional.
Lm nosso processo legislatio, boa parte das atiidades de uma das Casas
exige tambm o concurso da outra para completar-se e cada uma atua como reisora nas matrias
cuja tramitaao comeou na outra. A discussao e otaao dos projetos de lei de iniciatia do
Presidente da Repblica, do Supremo 1ribunal lederal e dos 1ribunais Superiores tm incio na
Camara dos Deputados. Ao Senado competem, ademais, unoes de Casa dos Lstados, dentro do
sistema ederatio brasileiro. Os Senadores sao, tambm, representantes dos Lstados. Contudo,
como os deputados ederais nao sao eleitos na circunscriao nacional, mas sim na circunscriao
estadual, para muitos eeitos praticos tambm se em como representantes das unidades
ederatias.
Nosso Congresso parte de uma organizaao poltica presidencialista,
que atribui a legislatura unoes dierentes das que ela desempenha no parlamentarismo. No
sistema presidencial prealece, mais ntida, a separaao de poderes. Sao eles independentemente
eleitos e a sobreincia de cada um deles nao depende da aquiescncia do outro. Nao compete a
legislatura escolher e sustentar o goerno, nem propriamente goernar, pois nao tem o poder
executio em seu bojo, como acontece com os gabinetes do parlamentarismo.
A reitalizaao de nosso Congresso oi considerada passo decisio na
instalaao da Noa Repblica. A Constituiao de 1988 reorou-lhe os poderes. Contudo, nao oi
reposto o quadro institucional da Repblica de 1946, em que, por exemplo, carecia o Poder
Lxecutio do instrumento dos decretos com ora de lei e o Congresso tinha muito maior
competncia na matria oramentaria do que hoje. Os constituintes de 8,88 nao aboliram na
noa Carta os decretos com ora de lei do regime anterior. Lles permaneceram
metamoroseados como medidas proisrias`. Lssa incorporaao de um instrumento tao
controertido nao oi cochilo dos constituintes, mas sim ato consciente, em irtude da percepao
de sua necessidade nos goernos democraticos no mundo contemporaneo.
O
4
Assim que o poder de decreto`, ou instrumentos equialentes, a
disposiao do Lxecutio, aparece em muitos sistemas democraticos da atualidade, inclusie nos
Lstados Unidos, sob a orma das ordens executias`, as quais os presidentes tm recorrido com
reqncia crescente naquele pas.
Os Poderes do Congresso
Na elaboraao da Constituiao de 1988, conluram inmeras demandas,
e uma parte importante delas tee guarida no tratamento que a Carta Magna deu ao Poder
Legislatio, no 1tulo IV ,Organizaao dos Poderes,, Captulo I, do Poder Legislatio.
No que respeita ao Poder Legislatio, os constituintes aproaram uma
srie de medidas tendentes a ortalecer o Congresso, sem deixar, contudo, de manter, no
Lxecutio, muitos dos poderes legislatios de que oi dotado ao longo do perodo 1964-1984
1
.
O ortalecimento do Congresso se traduziu, por exemplo, em disposioes
que lhe deram papel maior no processo oramentario e no controle das inanas pblicas. Como
assinalam dois cientistas polticos que trataram do assunto recentemente, entre as noas
atribuioes e poderes reserados ao Legislatio, cabe destacar a maior abrangncia dos
oramentos a serem eniados pelo Lxecutio a apreciaao do Legislatio, a maior capacidade
deste ltimo para emendar o oramento eniado, o ortalecimento do 1ribunal de Contas e a
maior participaao do Congresso na nomeaao dos membros desse tribunal`.
2
Por outro lado, o quorum para a derrubada de etos do Lxecutio
tornou-se mais baixo. Os etos nao podem incidir, como antes, sobre palaras isoladas. Alm
disso, em certas areas o Legislatio tem competncia exclusia para legislar. O Congresso pode
sustar os atos normatios do Poder Lxecutio que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegaao legislatia`. Os constituintes tambm dotaram as comissoes permanentes de
poder conclusivo, ou seja, em algumas areas, podem aproar proposioes sem que elas precisem
ir ao plenario das Casas.
A seguir, apresentamos, a partir da leitura do texto constitucional, as
atribuioes do Poder Legislatio no Brasil.
O 1exto Basico estabelece as atribuioes do Congresso Nacional ,arts.
48 a 50, e a competncia priatia da Camara dos Deputados ,art. 51, e do Senado lederal ,art.
52,. Os Deputados lederais integram a Camara dos Deputados como representantes do poo. Ja
os Senadores compoem a Camara Alta como representantes dos Lstados e do Distrito lederal.
Suas missoes sao, portanto, diersas, mormente quando se eriica que a Camara Baixa tem certa
primazia no que concerne a iniciatia legislatia, enquanto que o Senado lederal em se

1
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi, Executivo e Legislativo na Nova Ordem
Constitucional, Rio de Janeiro: Editora da FGV, 1999, pg. 41
2
idem
5
caracterizando como a Casa de relexao do Parlamento, a Camara reisora no processo legislatio.
1anto assim que o constituinte exige idade mais aanada dos Senadores ,art. 14, 3, inciso
VI, alnea a,.
As atribuioes do Congresso Nacional podem ser classiicadas em cinco
espcies:
J. A1RIBUILS LLGISLA1IVAS
Cabe ao Congresso Nacional exercer a unao legislatia de competncia
da Uniao, por meio da elaboraao de leis sobre todas as matrias de competncia desse ente
ederatio, com posterior sanao do Presidente da Repblica, exceto nas hipteses preistas nos
arts. 49 ,atribuioes deliberatias,, 51 e 52 ,atribuioes priatias da Camara e do Senado,,
conorme estabelece o art. 48 da Lei Maior.
As matrias sobre as quais cabe a Uniao legislar priatiamente estao
arroladas no art. 22 da Constituiao lederal, destacando-se, dentre elas, direito ciil, comercial,
penal, processual, eleitoral, agrario, etc.
Cumpre ainda a Uniao, concorrentemente com os Lstados e o Distrito
lederal, legislar sobre as matrias enumeradas no art. 24, dentre as quais direito tributario,
inanceiro, penitenciario, preidncia social, educaao, lorestas e outras. No ambito da legislaao
concorrente, compete a Uniao tao-somente estabelecer normas gerais, podendo os Lstados
legislar em carater suplementar.
A Constituiao lederal dispoe, em seus arts. 61 a 69, sobre o processo
legislatio, que consiste em conjunto de atos preordenados cujo escopo a criaao de normas
jurdicas.
O processo legislatio compreende a elaboraao de emendas a
Constituiao, leis complementares, leis ordinarias, leis delegadas, medidas proisrias, decretos
legislatios, resoluoes ,art. 59,, e enole os seguintes atos: iniciatia legislatia, emendas,
otaao, sanao e eto, promulgaao e publicaao ,arts. 61 a 69,.
A iniciatia de lei nao propriamente ato do processo legislatio. Se, por
ezes, concorrente a pessoas ou rgaos, em outras hipteses expressamente outorgada a um
deles apenas.
Quanto a iniciatia de leis, eriica-se que o parlamentar pode exercer
essa competncia indiidualmente ou como integrante de Comissao da Camara dos Deputados,
do Senado lederal ou do Congresso Nacional, a teor do disposto no cavt do art. 61.
6
A aculdade outorgada ao Parlamentar ou comissoes da Camara ou do
Senado de propor emendas oi ampliada pelo constituinte. Nas hipteses contempladas no art.
166, 3 e 4, que se reerem a lei de oramento anual ou projeto que a modiiquem, sao
admitidas emendas que importam aumento de despesa. Ja o mesmo nao ocorre em outros
projetos de lei de iniciatia do Presidente da Repblica, nem nos projetos sobre organizaao dos
serios administratios da Camara dos Deputados, do Senado lederal, dos 1ribunais lederais e
do Ministrio Pblico ,art. 63,.
Antes de ser submetida a otaao, a matria legislatia passa pelo exame
de comissoes tcnicas ,permanentes ou especiais,, que oerecem estudos e pareceres. Quando a
matria nao da competncia conclusia da Comissao, a proposiao dee ser apreciada em
composiao plenaria da Casa legislatia. As decisoes para aproaao de projeto de lei ordinaria
sao de maioria simples ,ou relatia,, com a maioria dos membros presentes ,art. 4,. Ja a
aproaao de projetos de lei complementar exige o qvorvv de maioria absoluta dos membros de
ambas as Casas ,art. 69, e as propostas de emenda a Constituiao demanda o oto aorael de
trs quintos dos membros das Camaras ,art. 60, 2,.
2. A1RIBUILS DLLIBLRA1IVAS
Lssas atribuioes estao arroladas no art. 49 da Carta Poltica e consistem
na pratica de atos concretos, a elaboraao de resoluoes reerendarias, de autorizaoes, de
aproaoes. O eculo normatio adequado o decreto legislatio ou a resoluao. Nessas
hipteses, nao ha participaao do Presidente da Repblica no procedimento, que especial, de
competncia exclusia do Congresso Nacional, de acordo com as normas regimentais.
L da competncia exclusia do Congresso Nacional resoler
deinitiamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos graosos ao patrimonio nacional, sustar os atos normatios do Poder Lxecutio
que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegaao legislatia, aproar o estado de
deesa e a interenao ederal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas
medidas, e iscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder
Lxecutio, includos os da administraao indireta, dentre outras atribuioes enumeradas no citado
art. 49.
3. A1RIBUILS DL IISCALIZAO L CON1ROLL
A Constituiao lederal pre arios procedimentos por meio dos quais
os parlamentares exercem as atribuioes de iscalizaao e controle, um dos quais ja tiemos
oportunidade de mencionar no item anterior ,art. 49, inciso X,. Cabe citar, ademais, os seguintes:
7
a. Controle externo com o auxilio do 1ribunal de Contas da Unio e da Comisso
mista a que se refere o art. J66, J.
1rata-se da iscalizaao contabil, inanceira, oramentaria, operacional e
patrimonial da administraao direta e indireta da Uniao, que se realiza mediante a execuao das
medidas estabelecidas nos arts. 1 e 2, dentre as quais mencione-se o julgamento de contas dos
administradores e demais responsaeis por dinheiros, bens e alores pblicos da administraao.
O escopo do controle externo, nos termos da Lei Maior, apreciar as
contas do Chee do Poder Lxecutio , e julga-las anualmente - art. 49, IX,, desempenhar unoes
de auditoria inanceira e oramentaria, a apreciaao da legalidade dos atos de admissoes de
pessoal, em sntese, eriicar da legalidade, da legitimidade e da economicidade dos atos contabeis,
inanceiros, oramentarios, operacionais e patrimoniais da administraao direta e indireta da
Uniao.
b. 1omada de contas do Presidente pela Cmara dos Deputados
O Presidente da Repblica tem o prazo de sessenta dias aps a abertura
da sessao legislatia para prestar contas reerentes ao exerccio anterior ,15 de abril,, nos termos
do art. 84, inciso XXIV.
Quando as mencionadas contas nao orem apresentadas ao Congresso
Nacional dentro do prazo, compete priatiamente a Camara dos Deputados proceder a tomada
de contas do Presidente da Repblica, a teor do disposto no art. 51, inciso II.
c. Pedidos de informao aos Ministros de Lstado ou a titulares de rgos
diretamente subordinados Presidncia da Repblica
Os pedidos de inormaao, ormalizados por escrito, sao encaminhados
pelas Mesas das Camara dos Deputados e do Senado lederal aos Ministros. Importa crime de
responsabilidade a recusa, ou o nao-atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestaao
de inormaoes alsas ,art. 50, 2,.
d. Convocao de Ministros de Lstado ou de titulares de rgos diretamente
subordinados Presidncia da Repblica
A Camara dos Deputados e o Senado lederal, ou qualquer de suas
comissoes, podem conocar Ministros de Lstado ou quaisquer titulares de rgaos diretamente
subordinados a Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, inormaoes sobre
assunto preiamente estabelecido, importando crime de responsabilidade a ausncia sem
justiicaao adequada, consoante dispoe o art. 50 da Constituiao lederal.
8
e. Criao de Comisses Parlamentares de Inquerito
Sao rgaos que desempenham papel de releo na iscalizaao e controle
da Administraao.
A Constituiao lederal estabelece os seguintes requisitos para sua
criaao: requerimento de pelo menos um tero de membros de cada Casa, para as respectias
comissoes, ou de ambas as Casas, para as comissoes mistas, o objeto tem que ser a apuraao de
ato determinado, o prazo de uncionamento dee ser determinado quando de sua criaao ,art.
58, 3,.
Na normatia constitucional em igor, tais comissoes tm poderes de
inestigaao prprios das autoridades judiciais. Ademais, suas decisoes tm executoriedade,
independentemente de apreciaao ou aproaao de outros rgaos, podendo as conclusoes, sendo
o caso, ser encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promoa a responsabilidade ciil ou
criminal dos inratores.
4. A1RIBUIO DL JULGAMLN1O DL CRIMLS DL RLSPONSABILIDADL
No que tange ao julgamento do Presidente da Repblica ou Ministro de
Lstado, a Camara dos Deputados unciona como rgao de admissibilidade e o Senado lederal
como tribunal poltico, presidindo o Presidente do Supremo 1ribunal lederal, nos termos dos
arts. 51, inciso I, 52, inciso I e 86 da Lei Basica.
O Senado lederal unciona como tribunal do processo e do julgamento
na hiptese de julgamento dos Ministros do Supremo 1ribunal lederal, do Procurador-Geral da
Repblica e do Adogado-Geral da Uniao, a teor do disposto no art. 52, inciso II.
S. A1RIBUILS CONS1I1UIN1LS
O Congresso Nacional tambm o poder constituinte institudo,
constitudo ou deriado, ou seja, tem competncia para elaborar emendas a Constituiao lederal.
1rata-se de um poder limitado pela Constituiao de 1988, que ampliou o
ncleo explicitamente imodiicael na ia da emenda. Para tanto, estabeleceu o constituinte no
4 do art. 60, que vao .era ob;eto ae aetiberaao a roo.ta ae evevaa tevaevte a abotir a forva feaeratira ae
.taao; o roto aireto, .ecreto, vvirer.at e eriaico; a .earaao ao. Poaere.; o. aireito. e garavtia. ivairiavai..
Lstas, portanto, as atribuioes do Congresso Nacional segundo as
normas constitucionais em igor. Mencionemos, ainda, as atribuioes priatias da Camara dos
Deputados.
9
1ais atribuioes sao, em erdade, exclusias, porquanto nao podem ser
objeto de delegaao. Lm quase todas as hipteses o diploma legal a ser editado a resoluao.
O art. 51 as enumera: autorizar, por dois teros de seus membros, a
instauraao de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros de
Lstado, proceder a tomada de contas do Presidente da Repblica, quando nao apresentadas ao
Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sessao legislatia, elaborar seu
regimento interno, dispor sobre sua organizaao, uncionamento, polcia, criaao, transormaao
ou extinao dos cargos, empregos e unoes de seus serios e ixaao da respectia remuneraao,
eleger membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII.
A ORGANIZAO DO PODLR LLGISLA1IVO
Para desempenhar suas acrescidas unoes, a Camara dos Deputados e o
Senado tm uma estrutura basica ormalmente adequada. Ou seja, trata-se, na terminologia da
cincia social, de entidade institucionalizada. Segundo a obseraao do cientista poltico britanico
Philip Norton, uma legislatura que se rene em sessoes plenarias regidas por poucas normas e
carente de praticas ou padroes desenolidos de comportamento nao pode dizer-se
institucionalizada. Lm contraste, a que desenole complexas regras de procedimento, praticas e
padroes reconheceis de comportamento constitui um parlamento institucionalizado.
3
A institucionalizao condiao necessaria para as legislaturas
desempenharem um papel signiicatio na ida poltica. Se a legislatura tem de ser leada em
conta, se nao atua simplesmente apondo o carimbo sobre propostas externamente geradas, sua
organizaao tem de dar-lhe desenoltura.
Na literatura especializada, um dos arranjos cruciais dos parlamentos
operatios a existncia de comissoes permanentes. Na seqncia, passaremos em bree reista
alguns aspectos da organizaao da Camara dos Deputados.
Composio:
Os deputados ederais sao 513. Lm teoria, e nos termos constitucionais,
a Camara representaria diretamente o poo, cabendo ao Senado a representaao dos Lstados.
Nao bem assim, porm, como antes indicamos. Nao ha deputados nacionais, eleitos na
circunscriao do Pas como um todo, mas sim bancadas estaduais de deputados ederais, o que
az com que estes tambm se ejam como representantes das Unidades da lederaao no plano
nacional.

3
Philip Norton, Parliaments and Governments in Western Europe, Londres: Frank Cass, 1998
10
A grande desigualdade regional, dada ora de Sao Paulo na lederaao,
da peso poltico aos argumentos dos que deendem uma representaao nao estritamente
proporcional dos Lstados menores e menos desenolidos na Camara. Considera-se insuiciente
a compensaao ederatia obtida no Senado, que da a todos os Lstados o mesmo peso na
representaao, independentemente de sua populaao, por ser ele a Camara dos Lstados`.
4
Lstrutura da Casa
Um colegiado de 513 membros precisa organizar-se, para poder operar.
Organizaao signiica diisao do trabalho e hierarquia. Assim, ormalmente iguais, com os
mesmos direitos e deeres, os deputados na erdade se dierenciam uns dos outros em seu
trabalho, ocupando-se de matrias dierentes no seu dia a dia da Camara, sobretudo no ambito
das Comissoes, e tm desigual poder e inluncia.
Lsse poder e inluncia adm de atores externos a estrutura da Casa,
mas sao em boa parte ormalizados pelas normas que a regem, codiicadas sobretudo no
Regimento Interno. Vale lembrar ser disposiao constitucional a competncia priatia da Camara
dos Deputados para elaborar seu regimento interno` e dispor sobre sua organizaao,
uncionamento, polcia, criaao, transormaao ou extinao dos cargos, empregos e unoes de
seus serios e ixaao da respectia remuneraao, obserados os parametros estabelecidos na lei
de diretrizes oramentarias` ,art. 51, III e IV da Constituiao lederal,.
5
O poder ormal na Casa reside, primeiramente, na Mesa, que sua
Comissao Diretora. Comanda ela os trabalhos legislatios e os serios administratios, sendo
composta de Presidncia e de Secretaria, constituindo-se, a primeira, do Presidente e de dois Vice-
Presidentes e a segunda, de quatro Secretarios ,art. 14 do Regimento Interno,.
Prealece, em toda a organizaao do trabalho legislatio da Camara
lederal, o principio da proporcionalidade. Por exemplo, no caso da composiao da Mesa,
sera assegurada, tanto quanto possel, a representaao proporcional dos Partidos ou Blocos

4
Sobre o pacto poltico que levou o constituinte de 46 a consagrar a desigualdade de representao
dos Estados na Cmara dos Deputados, veja-se Maria do Carmo Campelo de Souza, Estado e
Partidos Polticos no Brasil (1930 a 1964), So Paulo: Alfa-Omega, 1976. O tema da
desproporcionalidade na representao tratado, entre numerosos textos, por Glucio A. D. Soares,
Desigualdades Eleitorais no Brasil, Revista de Cincia Poltica, vol. 7, n 3, 1973, Rio de Janeiro e
Jairo C. M. Nicolau, O Sistema Eleitoral Brasileiro: A Questo da Proporcionalidade da
Representao Poltica e seus Determinantes, em Olavo B. Lima Jr., Sistema Eleitoral Brasileiro:
Teoria e Prtica, Rio de Janeiro: Iuperj/Rio Fundo Editora, 1991, pgs. 99-131; Mrcia Miranda Soares
e Luiz Cludio Loureno, A Representao Poltica dos Estados na Federao Brasileira, Revista
Brasileira de Cincias Sociais, vol. 19, n 56, 2004.
5
O regimento atualmente em vigor na Cmara dos Deputados foi aprovado pela Resoluo n 17, de
1989, tendo sofrido algumas alteraes em resolues posteriores.
11
Parlamentares que participem da Camara, os quais escolherao os respectios candidatos aos
cargos que, de acordo com o mesmo princpio, lhes caiba proer...` ,art. 8 do RI,.
A Camara se estrutura tambm por meio de representaoes
parlamentares ou de Blocos partidarios, que, tendo representaao igual ou superior a um
centsimo da composiao da Casa, escolhem seu Lder.
O papel do Lider crucial na atiidade legislatia, pois ele expressa e az
aler, perante a bancada, a perspectia partidaria nas discussoes e deliberaoes. L quem, por
exemplo, orienta a bancada nas otaoes de Plenario e indica a Mesa os membros dessa bancada
para compor as Comissoes, podendo tambm, a qualquer tempo`, substitu-los.
Lm numerosas ocasioes no Regimento Interno da Camara dos
Deputados nos deparamos com dispositios que dao extraordinaria ora a esse cargo. Os lderes
podem atuar em nome de seus liderados, com um oto ponderado pelo peso da respectia
bancada. Uma instancia crucial dessa ora esta contida, por exemplo, no art. 155 do Regimento
Interno, que dispoe sobre as otaoes em regime de urgncia urgentssima`. Pode esse curso de
tramitaao dar-se a requerimento da maioria absoluta da composiao da Camara, ou de Lideres
que representem esse nmero` e constitui instrumento estratgico para o desempenho das
maiorias parlamentares.
As lideranas azem parte de um rgao-chae, o Colegio de Lideres,
cujas deliberaoes, sempre que possel`, deem tomar-se mediante consenso entre seus
integrantes e, quando isto nao or possel`, pelo critrio da maioria absoluta, ponderados os
otos dos Lderes em unao da expressao numrica da cada bancada ,art. 20 do RI,. Lntre as
unoes do Colgio, a de ser ouido pelo Presidente da Casa na organizaao da agenda com a
preisao das proposioes a serem apreciadas no ms subseqente, para distribuiao aos
Deputados` ,art. 1, I, s, do RI,. Compoem esse colgio os Lderes da Maioria, da Minoria, dos
Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Goerno. Dispoe o 1 do art. 20 que os Lderes de
Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Lder do Goerno terao direito a oz no
Colgio de Lderes, mas nao a oto.
Nos estudos sobre as legislaturas, atribui-se grande peso a sua
organizaao em comisses permanentes. Quanto maior a sua ora, tanto maior, em geral, a
autonomia da Camara e seu poder transormatio, isto , sua capacidade de intererir na
elaboraao da lei, imprimindo-lhe sua prpria perspectia.
A Camara dos Deputados exibe um diersiicado quadro de Comissoes
Permanentes, que, segundo a caracterizaao do Regimento Interno, sao as de carater tcnico-
legislatio ou especializado integrantes da estrutura institucional da Casa, co-partcipes e agentes
do processo legierante`. Incumbe-lhes apreciar os assuntos ou proposioes submetidos ao seu
exame e sobre eles deliberar, assim como exercer o acompanhamento dos planos e programas
12
goernamentais e a iscalizaao oramentaria da Uniao, no ambito dos respectios campos
tematicos e areas de atuaao` ,art. 22, I do RI,.
Lm princpio, sao elas que discutem e otam as proposioes sujeitas a
deliberaao do Plenario que lhes orem distribudas, podendo tambm, em caso de projetos de lei,
discuti-los e ota-los sem que estes precisem depois ir ao Plenario. Nesse caso, estamos diante do
chamado poder conclusio` das Comissoes, que nao se pode aplicar a certos projetos, como os
de lei complementar, de cdigo, os oriundos do Senado ou por ele emendados, os em regime de
urgncia, entre outros ,art. 24,.
Vale aqui citar trabalho pioneiro recentemente eito por Luciana
Pacheco Botelho, consultora legislatia da Camara dos Deputados, sobre a pratica do poder
conclusio` pelas comissoes permanentes da Casa e sua importancia na produao legislatia.
1omou ela, como ponto de partida, as proposioes cuja tramitaao se iniciou em 1999, na
legislatura passada:
O. aaao....vo.trarav, ev riveiro tavo, qve o. ro;eto. ae iviciatira
artavevtar, rere.evtavao cerca ae ,: ao. are.evtaao. a Cvara vo avo ae
1, travitarav, ov aivaa .e evcovtrarav travitavao, reaovivavtevevte eto rito
ao oaer covctv.iro ae areciaao aa. covi..oe., qve re.ovaev or cerca ae 2 ao
vvirer.o e.qvi.aao. ;...) a caaciaaae aeci.ria ao rito covctv.iro aa. covi..oe.
reretov.e .igvificatiravevte vaior qve a rerificaaa vo ae Ptevario.
6
Na atual organizaao da Camara, as Comissoes Permanentes sao em
nmero de inte. Na composiao dessas comissoes tambm igora o princpio da
proporcionalidade, podendo seu tamanho ariar entre dezoito e sessenta e um deputados, e a
indicaao dos parlamentares para integra-la eita no incio de cada sessao legislatia, ou seja,
anualmente ,arts. 25 e 26 do RI,.
Na indicaao dos parlamentares para as Comissoes, essencial ,e
regimental, o papel dos Lderes Partidarios, que, como antes notado, tambm podem, a qualquer
tempo`, substitu-los.
Dierentemente da ov.e of Rere.evtatire. do Congresso norte-americano,
entre ns nao se obedece ao critrio do antigidade ,.eviorit,, nas Comissoes. Nao s sua
composiao pode ariar, a cada ano, mas pode haer remooes de membros pelos lderes
partidarios, em unao de otaoes estratgicas em que o deputado ou deputada possa diergir da
linha partidaria, como tambm os cargos de direao tm curta duraao ,um ano,, sendo a
reeleiao edada na mesma legislatura. Alm disso, o mandato dos presidentes de comissao de
apenas um ano e nao renoael.

6
Luciana Botelho Pacheco, O Poder Conclusivo das Comisses da Cmara dos Deputados: uma
Alternativa vivel para a Apreciao dos Projetos de Iniciativa Parlamentar, Braslia: UnB, janeiro de
2005., pgs. 45-46
13
Na Camara norte-americana, se o deputado snior reconduzido ao
Congresso, pode perpetuar-se no comando de uma comissao, o que, obiamente, lhe da grande
poder. A nao-igncia do princpio da .eviorit, nas Comissoes e a rotaao anual de suas direoes
tm implicaoes importantes para o trabalho e importancia destas na deliberaao da Camara.
Quando igora o princpio da antigidade, da-se poderoso estmulo a especializaao do
parlamentar na area tematica e as comissoes adquirem a condiao de interlocutor respeitado no
processo legislatio, capazes de azer rente ao poder tcnico do Lxecutio.
Reerncia dee ser eita, tambm, as comissoes temporarias, criadas
para apreciar determinado assunto`, que se extinguem ao trmino da legislatura, ou antes dele,
quando alcanado o im a que se destinam ou expirado seu prazo de duraao ,art. 22, II, do RI,.
Lntre as comissoes temporarias, sobressaem as especiais` e as de inqurito`. As Comissoes
Lspeciais sao as que dao parecer sobre as propostas de emenda a Constituiao ,PLCs, e os
projetos de cdigo e tambm as proposioes que ersarem matria de competncia de mais de
trs Comissoes que deam pronunciar-se quanto ao mrito por iniciatia do Presidente da
Camara, ou a requerimento de Lder ou de Presidente de Comissao interessada`.
Obsere-se que a criaao de Comissoes Lspeciais para as proposioes
que caem em mais de trs jurisdioes ica a discriao do Presidente da Camara, ou dos Lideres e
Presidentes de Comissao. Nao ha norma explcita no Regimento Interno sobre a designaao de
sua Presidncia e Relatoria. A norma nao escrita seguida nos ltimos anos a de se reezarem
nesses cargos parlamentares indicados pelos dois maiores partidos da Casa.
7
Quanto as Comissoes Parlamentares de Inqurito, salta aos olhos a sua
releancia para o desempenho de uma das unoes undamentais que a teoria atribui ao Poder
Legislatio, a de iscalizaao. Podem elas instaurar-se para apuraao de ato determinado e por
prazo certo`
8
e terao poderes de inestigaao prprios das autoridades judiciais ,art. 35, do RI,.
9

7
No , portanto, difcil depreender a convenincia poltica de constituir esse tipo de Comisso
quando a matria de competncia de mais de trs Comisses seja de interesse poltico desses
partidos, sobretudo quando formem uma aliana, por exemplo como base governista.
8
Jurisprudncia do STF estabelece que uma comisso parlamentar de inqurito pode ter seu prazo
de funcionamento estendido por toda uma legislatura. Cf. Moraes, Alexandre. Direito Constitucional,
So Paulo, Atlas, 2003, pg. 382.
9
O 1 do art. 35 define fato determinado como sendo o acontecimento de relevante interesse para
a vida pblica e a ordem constitucional, legal, econmica e social do Pas, que estiver devidamente
caracterizado no requerimento de constituio da Comisso. Essa definio procura inibir o uso da
CPI como mera arma da luta poltica entre partidos da situao e da oposio, mediante a criao de
CPIs de finalidades vagamente caracterizadas, mas cuja criao pode ter impacto na opinio pblica
e nos meios de comunicao de massa.
14
A 1RAMI1AO DAS PROPOSILS
1ramitam pela Camara dos Deputados proposioes ariadas, entre
propostas de emenda a Constituiao, projetos de leis complementares e ordinarias, medidas
proisrias, leis delegadas, resoluoes, que podem originar-se ora da Camara -- indas do
Senado, dos outros poderes, das assemblias legislatias, ou ser de iniciatia dos cidadaos -- mas
tambm podem surgir, algumas delas, no seu interior, patrocinadas indiidual ou coletiamente
pelos Deputados, Comissoes ou Mesa.
A Constituiao lederal dispoe que a discussao e otaao dos projetos de
lei de iniciatia do Presidente da Repblica, do Supremo 1ribunal lederal e dos 1ribunais
Superiores terao incio na Camara dos Deputados ,art. 64 da Cl,.
O art. 53 do Regimento Interno estipula que as proposioes distribudas
as Comissoes para discussao e otaao, sejam apreciadas pelas Comissoes de mrito a que a
matria estier aeta, pela Comissao de linanas e 1ributaao, para exame dos aspectos inanceiro
e oramentario pblicos quanto a sua compatibilidade ou adequaao com o plano plurianual, a lei
de diretrizes oramentarias e o oramento anual, e para o exame de mrito, quando or o
caso`
10
e pela Comissao de Constituiao e Justia e de Redaao, para o exame dos aspectos de
constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislatia, e, juntamente
com as Comissoes tcnicas, para pronunciar-se sobre o seu mrito, quando or o caso`.
11
Boa parte das proposioes transita pelo Plenario em turno nico, nao,
porm, as propostas de emenda a Constituiao e os projetos de lei complementar, deendo haer,
em cada turno, discussao e otaao.
Quanto a natureza de sua tramitaao, ha proposioes cujo contedo,
regimentalmente especiicado, pede urgncia, outros, prioridade ,art. 151 do RI,. Lntre as razoes
para urgncia, especiica o Regimento Interno a solicitaao desse regime nas proposioes de
iniciatia do Presidente da Repblica ,art. 151, l, do RI,.
A tramitaao pode tornar-se urgente, ademais, em unao de
requerimento aproado nesse sentido. Regimentalmente, urgncia implica dispensa de exigncias,
interstcios ou algumas ormalidades regimentais. Um caso extremo de urgncia a inclusao
automatica na Ordem do Dia para discussao e otaao imediata, ainda que iniciada a sessao em
que or apresentada, de proposiao que erse sobre matria de releante e inadiael interesse
nacional`, a requerimento da maioria absoluta da composiao da Camara ou de Lderes que
representem esse nmero, aproado pela maioria absoluta dos Deputados. 1rata-se da tramitaao
inormalmente conhecida como de urgncia urgentssima`.

10
Art. 53, II, do Regimento Interno.
11
Art. 53, I,II e III do Regimento Interno.
15
Sobre o processo de otaao, chame-se a atenao, primeiramente, para
poder ser ela ostensia - pelo processo simblico ou nominal - ou secreta. O processo simblico
,os Deputados a aor permanecem sentados, o mais usado na otaao das proposioes em
geral. laendo dida sobre seu resultado, pode ormular-se pedido de eriicaao de otaao e,
com o apoio de seis centsimos dos membros da Casa ou Lderes que representem esse nmero,
otar-se-a nominalmente.
Noo pedido de eriicaao de otaao nao podera azer-se antes de
decorrida uma hora da proclamaao do resultado, exceto por deliberaao do Plenario a
requerimento de um dcimo dos Deputados, ou de lderes que representem esse nmero`. O
pedido de eriicaao de otaao usado estrategicamente pelos partidos em plenario. O pedido
eito para uma otaao acessria permite aaliar se ha quorum e condioes de ganhar uma
otaao de interesse que ira a seguir. Lm outros casos, permite-se tambm questionar um
resultado de otaao simblica sobre matria controersa.
Alm da hiptese acima enunciada, o processo nominal tambm se aplica
quando se exige quorum especial de otaao. Caso, por exemplo, da otaao das propostas de
emenda a Constituiao e dos projetos de Leis Complementares.
Como se pode er, o processo de otaao, se nominal ou simblico, diz
muito sobre a natureza conlituosa ou nao das proposioes em otaao. As matrias politicamente
importantes costumam ir a otaao nominal. Por icarem registradas nas listagens em que
constam os nomes dos Deputados otantes e seus otos, as otaoes nominais tm-se mostrado
til instrumento para as analises empricas da cincia poltica, em particular por permitirem er
como se comportam os partidos polticos no Legislatio.
Quanto as otaoes secretas, ha debate sobre se deem ou nao ser
mantidas. Se ha os que opinam protegerem elas a liberdade de decisao do parlamentar e o oto de
acordo com sua conscincia, no exerccio de um mandato lire, nao sujeito a pressoes, outros
julgam-nas inaceitaeis. Seriam nocias a disciplina partidaria e reorariam o esprito de corpo
dos congressistas na otaao de matrias como a suspensao de imunidade de parlamentares. No
parlamento italiano, as otaoes secretas retiraam dos partidos polticos um importante meio de
obter otaoes disciplinadas de suas bancadas e oram abolidas nos anos 80.
Como se articulam a estrutura e modus operandi` da Camara dos
Deputados com o sistema poltico brasileiro, em particular com o sistema eleitoral Lstudos
recentes da cincia poltica brasileira tentam mostrar que, apesar da otaao personalizada para
deputados, mediante campanhas pouco partidarias, inclusie no que diz respeito ao
inanciamento, as estruturas e normas internas do Legislatio permitem otaoes com grau
razoael de disciplina. laeria a considerar, na Camara dos Deputados -- o Senado ainda pouco
16
estudado
12
--, a ora da Mesa Diretora e do Colgio de Lderes, bem como a razoael disciplina
das bancadas partidarias, que seguem a orientaao de seus lderes, na neutralizaao dos impulsos
centrugos proindos da esera eleitoral.
Assim que os pesquisadores que tm apresentado essa noa isao da
ora dos partidos dentro do Congresso, estudam as otaoes nominais da Camara dos
Deputados e depararam com ndices de disciplina partidaria bem mais altos do que a opiniao
corrente learia a esperar. Ou seja, substanciais maiorias nos arios partidos tm o mesmo oto,
em linha com a indicaao da liderana. A medida estatstica usada mostra os seguintes alores, em
legislaturas do ltimo decnio do sculo passado: PDS, 5,, PlL, 8,4, P1B, 0,, PMDB, 3,,
PSDB, 3,0, PD1, 81,4 e P1, 95,0.
13
laeria, portanto, mais partidarismo na Camara do que se
acredita. No enunciado dos prprios autores:
O. artiao. ottico. va Cvara vao .ao ea. ae ficao. . fitiaao artiaaria
vo. ai vvito a re.eito ao roto roraret ao artavevtar. .. rotaoe. co.tvvav
airiair o tevario ae acorao cov aaroe. iaeotgico. cta..ico.: ba vva aireita, vv
cevtro e vva e.qveraa. .tev ai..o, ba vva cevtroaireita e vva cevtroe.qveraa.
Dito ae ovtra vaveira: o qve tevo. e vva atta fragvevtaao vovivat a e.covaer vva
baia fragvevtaao reat
14
Que ator, na isao dos autores, explicaria essa disciplina partidaria, que
az com que a goernabilidade` nao seja ameaada por um Congresso erratico ou recalcitrante
Para eles, mediante a centralizaao de estrutura e procedimentos, da-se enorme ora aos lderes
partidarios onde quer que se desdobre o trabalho parlamentar. Nao boa poltica para os
deputados se indisporem com seus lderes que, inclusie, podem tanto indica-los para as
comissoes permanentes, especiais e mistas, como tambm delas remo-los. Ademais, o prprio
poder de agenda` do presidente, sua capacidade de determinar a pauta de decisoes
parlamentares, ajuda-o a extrair aquiescncia congressual a seus projetos ia oto disciplinado.
Contudo, essa isao contestada por outros autores. Para Barry Ames, a
otaao nominal, da qual se inere a disciplina partidaria, a culminancia de um processo de
negociaao tanto entre os poderes, quanto entre lderes e liderados. Lsse processo lea a
concessoes, modiicaoes das propostas, que a otaao nominal inal nao registrada, concessoes
que podem mostrar muito maior ora das bases em extrair benecios das lideranas e do

12
Um trabalho pioneiro sobre o Senado e suas funes, dentro do bicameralismo brasileiro, foi
realizado por Ana Luza Backes, "Democracia e Sobre-Representao de Regies: o Papel do
Senado", dissertao de Mestrado, UnB, 1998.
13
Trata-se do ndice de Rice, obtido subtraindo-se, do percentual dos que votaram de acordo com a
indicao, o percentual dos que votaram contra. Assim, um valor 70 significa terem votado a favor
85% e contra 15%. Numa votao dividida entre 50%/50% o valor seria zero, e 100% a favor e 0%
contra daria o ndice de 100.
14
Figueiredo e Limongi, Executivo e Legislativo, pg. 93
17
Lxecutio em troca de apoio do que o comportamento de plenario, com obedincia a indicaao
da liderana, deixa entreer
15
.
Ames tambm chama a atenao para o enomeno das nao-decisoes`, ou
seja, o uncionamento do princpio da reaao antecipada`, quando o Lxecutio e seus lderes
parlamentares deixam de apresentar uma proposta por considera-la sem perspectia de
aproaao, aps soltarem baloes de ensaio sobre seu contedo ou em rodadas prias de
negociaao. A restriao da analise as otaoes nominais para inerir relaoes de poder pode estar
deixando de ora enomenos releantes em que essas relaoes tambm estejam presentes.
Que as bancadas otem segundo as indicaoes dos lderes nao proa, de
acordo com Ames, serem os partidos ortes, disciplinados e hierarquicos. Os partidos brasileiros
sao, para ele, em boa medida, produtos do sistema eleitoral, que da muita ora ao candidato, em
ez de ao seu partido. Portanto, quando um deputado ota de acordo com o lder, esse oto pode
estar reletindo coisas diersas, nao necessariamente ora e disciplina partidaria.
A aquiescncia dos deputados ao encaminhamento partidario pode ser o
resultado de uma dura negociaao entre eles, liderana e goerno, e nao da ora partidaria que
parecem acatar. Certos parlamentares tm maior independncia eleitoral com relaao ao partido
do que outros, sao bem otados em redutos tranqilos e podem impor sua ontade. Outros
dependem das graas partidarias para poder mostrar serio a seus eleitores e nao icar
ineriorizados em seus redutos diante dos riais, as ezes do mesmo partido. Na equaao
explicatia de Ames, inclui-se, por exemplo, o xito dos parlamentares em ter suas emendas
oramentarias aproadas e traduzidas em desembolsos do Lxecutio. O oto coerente pode
resultar, tambm, nao da ora do partido, mas da prpria ideologia do deputado
16
.
IMUNIDADL PARLAMLN1AR
Sobre este assunto, objeto da Lmenda a Constituiao n 35, de 2002,
remetemos ao estudo anexo, da consultora Katia de Caralho.
2005_434_1' Vice-Presidncia da CD_194

15
Registre-se que, implicitamente, essa negociao prvia reconhecida por Figueiredo e Limongi
quando, ao confrontar o tempo de tramitao entre as proposies introduzidas pelos prprios
parlamentares e o projeto vindo do Executivo, mencionam que este chega ao Congresso pronto e,
em alguns casos, negociado. No exploram, contudo, o que significa essa negociao prvia, na qual
o poder congressual pode ser maior do que revelam as votaes nominais de textos finais. Vejam-se
Figueiredo e Limongi, Executivo e Legislativo, pgs.54 e 67. A esse respeito, tambm a formulao de
Castro Santos, anteriormente citada.
16
Veja-se Barry Ames, The Deadlock of Demccracy in Brazil, Ann Arbor: The University of Michigan
Press, 2001, especialmente o captulo 7 (Party discipline in the Chamber of Deputies).