La Institucionalidad de La Acreditación - Uruguay - Landon

IESALC/ UNESCO Consejo de Rectores de Universidades - Uruguay Montevideo 5 y 6 de Abril de 2006
LA INSTITUCIONALIDAD DE LA ACREDITACIN: HACIA DONDE VAMOS? LA AUTONOMA UNIVERSITARIA Y EL ROL DEL MINISTERIO DE EDUCACIN1.
Pablo Landoni Couture Enrique Martnez Larrechea2 ndice 1. La evaluacin y la acreditacin: tendencias internacionales. 2. El aseguramiento de la calidad en el Uruguay. Breve descripcin del marco nacional de evaluacin y acreditacin. mbitos. El sector pblico estatal. El sector privado. Comisiones ad hoc del MEXA. 3. Desafos actuales del aseguramiento de la calidad. Tendencias y escenarios. Desarrollo de una perspectiva analtica sobre acreditacin, autonoma y regulacin. 4. Hacia dnde vamos en materia de acreditacin.Es posible una Agencia Nacional de Acreditacin en Uruguay? Conclusiones provisionales. Abstract El documento analiza en una perspectiva comparada los desafos actuales de la evaluacin institucional y la acreditacin, estudia las diversas soluciones que Uruguay se ha dado para asegurar la calidad en sus instituciones universitarias, y finalmente, propone orientaciones de futuro para hacer posible la creacin de una Agencia de Acreditacin.
1 Ponencia presentada por Pablo Landoni Couture (Universidad Catlica del Uruguay) y Enrique Martnez Larrechea (Universidad de la Empresa), en el Seminario co-organizado por el Instituto Superior para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (IESALC-UNESCO) y el Consejo de Rectores de Universidades, de Uruguay. 2 Pablo Landoni. Investigador del Programa de Estudios en Educacin Superior (Universidad Catlica del Uruguay), afiliado al Programa PROPHE (University at Albany). Becario Fulbright. New Century Scholar 2005 2006. Enrique Martnez Larrechea. Ex director nacional de Educacin del MEC; ex miembro alterno- del Consejo Directivo Central de la Universidad de la Repblica. Delegado alterno del Consejo de Rectores de Universidades al Consejo Consultivo de Educacin Terciaria Privada. Profesor e investigador del Programa de Formacin Avanzada en Educacin de la Universidad de la Empresa
La institucionalidad de la acreditacin: hacia donde vamos? La autonoma universitaria y el rol del Ministerio de Educacin Pablo Landoni Couture - Enrique Martnez Larrechea
1. LA EVALUACIN Y LA ACREDITACIN: TENDENCIAS INTERNACIONALES. Los sistemas universitarios se encuentran en procesos de cambio debido a un aumento de las demandas provenientes de su entorno incluyendo a los gobiernos, las empresas y la sociedad en general. Un nmero creciente de alumnos ingresan a la educacin superior en Uruguay como en otras partes del mundo, aunque un nmero no menor carecen de las competencias bsicas para desempearse adecuadamente en dicho nivel. La internacionalizacin de la educacin superior tambin impacta sobre las instituciones tanto por la presencia de estudiantes y docentes extranjeros, como por la competencia que realizan universidades de otros pases atrayendo a estudiantes y docentes nacionales, en algunos casos, en ofertas que ni siquiera exigen el desplazamiento fsico al poder realizarse por medios electrnicos. Estas exigencias obligan a las universidades a especializarse, actualizarse y pagar el consiguiente precio de una creciente complejidad, con importantes consecuencias tanto en trminos de calidad de la oferta como de los costos, que impactan sobre los estudiantes y sus familias, as como tambin sobre el Estado como responsable del financiamiento aunque sea parcial, de la educacin superior. Las nuevas dinmica que operan sobre los sistemas universitarios generan preocupacin por la calidad de la oferta universitaria y como consecuencia en las dos ltimas dcadas se ha afirmado la tendencia al desarrollo de procesos de evaluacin, acreditacin y aseguramiento de la calidad. En la actualidad ms de 100 pases han creado agencias y desarrollado este tipo de procedimientos (Brunner 2005). Uruguay se ha incorporado recientemente a esta tendencia en funcin de su participacin en le mecanismo experimenta diseado por el MERCOSUR. 1. 1 La Universidad y su contexto: fuerzas que operan en los Sistemas Universitarios Las universidades, como todas las organizaciones complejas, interactan con su entorno, reciben demandas de los mltiples actores con los que se relacionan e intentan responderlas. A va de ejemplo, las empresas requieren de las universidad resultados de investigacin y recursos humanos calificado, as como los estudiantes (y sus familias) demandan formacin de nivel superior. y el Estado. Para entender esta dinmica de los sistemas universitarios, Burton Clark (1983) desarroll una explicacin mediante la utilizacin de tres polos de coordinacin: la comunidad acadmica, el Estado y el mercado. Las universidades interactan con estos tres polos y segn circunstancias histricas se acercan ms a uno u a otro. Desde sus orgenes, las universidades siempre privilegiaron el poder del saber otorgndole un peso fundamental a la comunidad acadmica. De all la tradicin autonmica de las universidades como instrumento no solamente de proteccin frente a injustificadas influencias externas sino tambin como un incentivo al desarrollo acadmico. Sin embargo, siempre hubo una tensin entre las universidades y el Estado en el devenir histrico. El modelo de universidad denominado napolenico movi el eje hacia la coordinacin estatal, al poner a la universidad al servicio del Estado. En muchos pases, los gobiernos han estado tradicionalmente involucrados en la creacin y el financiamiento de universidades. Particularmente en Europa occidental, el Estado ha provisto los recursos, ha regulado la expedicin de ttulos as como tambin se ha encargado de la evaluacin de los programas acadmicos (van Vught 1989). El tradicional protagonismo del Estado en la educacin superior se ha justificado tradicionalmente por la importancia de las universidades en la construccin nacional y en la
formacin de recursos humanos calificados. La Universidad napolenica de carcter profesionalista tuvo como principal objetivo la formacin de cuadros para la administracin luego de la revolucin francesa. Luego de la independencia, muchos pases siguieron el mismo modelo para la formacin de las elites de los nuevos estados nacionales. Dos dinmicas han puesto en cuestin al denominado modelo de control estatal de la educacin superior (Neave y van Vught 1996). En primer lugar, la masificacin de la educacin superior. La demanda creciente por estudios de educacin superior ha exigido un aumento de la inversin en infraestructura, equipamiento y recursos humanos en la educacin superior, poniendo en aprietos a Estados con recursos econmicos limitados. Las reacciones han sido dismiles. Algunos pases, como Brasil y Costa Rica han decidido proteger a sus universidades pblicas mediante exmenes de ingreso y cuotas, dejando una significativa demanda insatisfecha que se ha dirigido fundamentalmente al sector privado. Otros pases han preferido la proliferacin y masificacin pblica, como Argentina y Uruguay. En el caso de Argentina, habilitando la creacin de nuevas universidades estatales, as como manteniendo la poltica de no realizar exmenes de ingreso, masificando las universidades tradicionales como la Universidad de Buenos Aires. Otros pases han desarrollado sistemas ms integrados con mecanismos sofisticados de subvencin tanto a las instituciones pblicas como privadas, haciendo crecer al sistema evitando la masificacin de las instituciones como Chile. De todos modos es claro que el fenmeno de la masificacin y sus consecuencias sobre la proliferacin institucional y en particular el crecimiento del sector privado, han obligado al Estado ha pensar en nuevos instrumentos de regulacin (Levy 2006). Los cambios en la intervencin estatal en la educacin superior no han sido homogneos en los diversos pases, pero es clara una tendencia a una actitud ms modesta respecto a la regulacin de los sistemas universitarios confiando ms en una combinacin de respeto a la autonoma de las instituciones as como tambin a la creacin y puesta en prctica de mecanismos que promuevan la rendicin de cuentas a la sociedad (accountability) por los servicios que prestan (Altbach 2005). La segunda dinmica que ha puesto en jaque al control burocrtico estatal es la creciente complejidad de las instituciones universitarias. El mundo universitario se ve impulsado por el motor de las disciplinas acadmicas (Clark 1996). La creciente produccin de nuevos conocimientos se retroalimenta con la especializacin disciplinar, produciendo una continua divisin del trabajo acadmico con fuertes impactos en la organizacin universitaria, mediante la creacin de nuevos departamentos y programas acadmicos. El control burocrtico por parte del Estado se encuentra hurfano de instrumentos adecuados no solamente para entender sino tambin para un mero seguimiento de los cambios en el mundo acadmico. La incapacidad del Estado para financiar adecuadamente al sistema universitario as como para controlar la calidad de las prestaciones que brindan las instituciones han obligado a redefinir el rol del Estado en la educacin superior actual (Jongbloed 2003). En la actualidad las universidades son ms proactivas en su relaciones con el entorno y en particular con los diferentes mercados que existen en la educacin superior. Por un lado, los estudiantes que eligen universidades son consumidores cada vez ms exigentes, y no basta la autorizacin estatal para que los estudiantes y sus familias asuman como de calidad a una institucin o de un programa acadmico. Por otra parte, el mercado laboral al que habrn de acceder los graduados universitarios demanda no solamente ttulos sino tambin competencias en los profesionales. Tambin existe un mercado de las posiciones acadmicas en el que las instituciones compiten por reclutar recursos humanos docentes. La competencia entre las instituciones en estos
mercados es una de las caractersticas salientes de la educacin superior en el comienzo del nuevo milenio. En la medida que las universidades se embarcan en nuevas relaciones con el medio ambiente que las rodea, la intervencin estatal se restringe. En trminos de polticas pblicas, la pregunta pertinente no es cunta intervencin estatal en la educacin superior es adecuada sino qu pueden hacer los gobiernos para el mejoramiento del sistema universitario y cul es la manera ms adecuada para hacerlo. En la sociedad del conocimiento, el rol del Estado en la educacin superior ha de ser redefinido en funcin de los cambios operados en el entorno y en las propias instituciones. El Estado conserva un rol esencial en la regulacin de las relaciones entre las instituciones universitarias y los diferentes actores con los que se involucra, as como tambin tiene responsabilidad directa en casos de fuerte retorno social (externalidades) como es el financiamiento de la investigacin y la cooperacin con los sectores productivos. La accin pblica tambin es necesaria en trminos de equidad favoreciendo a estudiantes competentes pero de recursos limitados para acceder a la educacin superior. 1.2 La autonoma de las instituciones y el aseguramiento de la calidad La autonoma de la universidad debe entenderse como una manera de relacionarse la institucin con su entorno. Refiere a dos aspectos ntimamente relacionados. El primer aspecto, tiene en cuenta el sentido etimolgico del trmino. Una entidad es autnoma cuando es capaz de dictarse sus propias normas. La autonoma como autorregulacin implica que la institucin universitaria tiene la capacidad de darse su propia forma de organizacin interna y sus propias orientaciones, esto es, gobernarse por s misma. El segundo aspecto, vinculado al anterior, marca que la entidad autnoma no est sometida a jerarqua, es decir, que sus decisiones no estn sujetas a un superior que las apruebe. La autonoma institucional implica que, ni el Estado (normalmente el Poder Ejecutivo) ni otros actores sociales relevantes, podrn imponerle mandatos. Este segundo aspecto implica la proteccin de las universidades frente a indebidas influencias externas. La autonoma institucional se sustenta en el convencimiento que las universidades deben ser dejadas solas a los efectos de determinar sus propias metas y prioridades y que, al ponerlas en prctica, ser al servicio de la sociedad en su conjunto (Tight 1992). La autonoma se relaciona fuertemente con las libertades acadmicas en la institucin. La autonoma es condicin necesaria para el libre ejercicio de las libertades de ctedra y de aprendizajes. La autonoma institucional asegura la no injerencia externa (especialmente del Estado), tanto en la conduccin universitaria como en la accin educativa. La autonoma como capacidad de autorregulacin, permite a la universidad disear sus propios planes de estudio y definir sus metodologas pedaggicas. Esta autonoma garantiza que los docentes, puedan ejercer efectivamente su liberad de ctedra protegidos no solamente por la libertad de expresin del pensamiento, sino tambin para la imposibilidad de ser obligado por poderes externos a la institucin a la que pertenece. Normalmente se entiende que la autonoma implica al menos las siguientes libertades en el mbito acadmico: la no interferencia en el gobierno de las instituciones, la posibilidad que la institucin asigne los recursos disponibles (u otorgados) de acuerdo a lo que entienda conveniente, la posibilidad de reclutar a sus recursos humanos docentes y administrativos y fijarles sus
condiciones laborales, elegir a los estudiantes que ingresen, disear su currculo y ensearlo, y fijar estndares y mtodos de evaluacin. La naturaleza autnoma de la Universidad es una idea con amplia legitimidad. Sin embargo, es un punto de debate en la educacin superior actual, la tensin entre la autonoma y la necesidad de responder a demandas de la sociedad. La autonoma no implica aislamiento del entorno ni impermeabilidad a requerimientos de los actores sociales con los que se relaciona. En particular, las universidades deben tener en cuenta que el tradicional grado de confianza pblica que la sociedad le otorgaba a dichas instituciones ha disminuido (Schwarz and Westerheidjn 2004). En ese sentido la universidad autnoma debe tener en cuenta la exigencia de la pertinencia de sus actividades de enseanza, investigacin y servicio. La UNESCO define a la pertinencia como la relacin entre lo que la sociedad espera de las universidades y lo que stas realizan. (UNESCO 1998) La universidad debe tener en cuenta las demandas de la sociedad para el desarrollo de sus funciones bsicas, restringiendo en cierta medida su libertad. Como entidad autnoma no se ve determinada u obligada por las demandas e intereses de la sociedad (externos), pero tampoco puede aislarse y mantenerse ajena a ellos. Brunner (2000) sostiene la existencia de un verdadero pacto social por el cual el Estado garantiza los fueros de las universidades (en versin renovada del origen medioeval de la universidad) y al mismo tiempo, la universidad acta en la esfera de su libertad atendiendo a los requerimientos societales y sirviendo al pas. La autonoma constituye un mbito adecuado para promover la excelencia de la docencia e investigacin universitaria. Crea el marco de ausencia de influencia negativas sobre la actividad universitaria. Tradicionalmente se la ha considerado la fuerza impulsora de la calidad acadmica. La calidad no se impone desde fuera de las universidades, sino que le correspondes a stas fijar sus polticas de calidad y crear las instancias correspondientes para garantizarla de acuerdo a sus diferentes misiones, visiones y estilos de gestin. Sin embargo, deber tenerse en cuenta que la autonoma es condicin necesaria pero no suficiente para el logro de la excelencia. (Levy 1994) Si bien el marco de autonoma institucional favorece los desarrollos acadmicos, no puede asumirse que la calidad se produce naturalmente de los insumos o procesos utilizados por las instituciones. Desde el exterior no solamente vienen amenazas sino estmulos e incentivos, muchas veces necesarios para el logro de la excelencia. Por esta razn, los distintos pases han instrumentado mecanismos para el aseguramiento de la calidad con el involucramiento de las instituciones universitarias. La tendencia internacional hacia el desarrollo de mecanismos de aseguramiento de la calidad ha implicado la introduccin de mecanismos de evaluacin tanto a nivel institucional como de programas, as como procesos de acreditacin mediante agencias especializadas. Si bien los Estados han desarrollado marcos regulatorios con incentivos para el mejoramiento de la calidad acadmica de las instituciones, son las propias instituciones las que producen calidad mejorando y adaptndose a las nuevas condiciones del entorno y sus demandas. La acreditacin es un mecanismo respetuoso de la autonoma de las instituciones universitarias y de la libertad de enseanza en la medida que se sustenta en la auto-evaluacin y en la auto-regulacin de las instituciones y siempre que las evaluaciones externas tengan en cuenta las peculiaridades de las diferentes misiones institucionales. Ensea Borrero: En razn de tan delicado y sensible punto de contacto entre la universidad autnoma y los diversos agentes de evaluacin externa, deben ellos, especialmente las autoridades del Estado, mantenerse distantes del abuso de confundir la hetero-evaluacin con la desmedida e ilegtima intervencin (1992 p.30)
Un factor crtico es la autonoma misma del rgano encargado de la acreditacin, tanto respecto del gobierno como de las propias universidades. (Baln 1996) La autonoma con relacin al Estado evita el riesgo del control. La legitimidad de las agencias de acreditacin se adquiere por la independencia de sus juicios y su capacidad tcnica para la evaluacin acadmica. La experiencia internacional indica que un factor de xito en el diseo e implementacin de mecanismos de evaluacin y acreditacin ha sido siempre la colaboracin entre los gobiernos y las instituciones universitarias. Un primer mbito de cooperacin se encuentra en la definicin de los estndares de calidad tanto a nivel institucional y todava ms en el caso de los programas acadmicos. Otro espacio relevante de participacin se encuentra en la formacin de recursos humanos para los procesos de evaluacin, tanto en las etapas iniciales de auto-evaluacin por parte de las propias instituciones como en la formacin de pares para la evaluacin externa. Asimismo son comunes las experiencias de colaboracin entre universidades en los procesos de mejora de calidad, en la medida que si bien compiten por estudiantes, existen amplios espacios de colaboracin para el mejoramiento del conjunto del sistema universitario. 1.3 La experiencia internacional La acreditacin florece a lo largo del mundo con la creacin de agencias especializadas y el desarrollo de procedimientos de evaluacin institucional y de programas acadmicos (Altbach 2005). Los pases han desarrollado diversos esquemas institucionales, desde espacios de autoregulacin por parte de las propias instituciones (EEUU) hasta otros con mayor presencia estatal, aunque siempre con una amplia participacin de los actores del sistema de educacin superior. Uruguay se ha incorporado recientemente a esta experiencia y tiene mucho para aprender de los xitos y errores de otros sistemas universitarios. Asimismo, existen mltiples experiencias regionales de acreditacin (Unin Europea, Centro Amrica y MERCOSUR), que no solamente son instancias en que las agencias comparten procedimientos, criterios, instrumentos y pares evaluadores en base al mutuo reconocimiento y confianza, sino que tambin se han convertido en el instrumento clave para la movilidad acadmica de estudiantes y docentes, as como en algunos casos tambin de movilidad profesional. El origen de la acreditacin se encuentra en la experiencia de las universidades de los Estados Unidos, las que tienen una larga tradicin de auto-evaluacin y de acreditacin interinstitucional. El sistema de acreditacin norteamericano distingue entre la acreditacin institucional y la acreditacin de programas acadmicos. A nivel institucional, la acreditacin funciona sobre la base de la cooperacin entre las instituciones universitarias, quienes han creado 19 agencias aunque las principales son seis agencias regionales que acreditan las instituciones en las respectivas reas del pas. Las mismas se encuentran supervisadas por el Council on Higher Education Accreditation tambin un organismo no gubernamental que acredita a las agencias de acreditacin (CHEA www.chea.org). La tradicin norteamericana entiende que la acreditacin es el medio adecuado para que las comunidades universitarias se auto-regulen y se evalan entre pares. El proceso de acreditacin es visto como un esfuerzo de fortalecimiento de la calidad y la integridad de las instituciones universitarias, hacindolas confiables a nivel pblico, y de esa manera, minimizar los espacios de control externo. En la medida que cada institucin acepta y cumple con las responsabilidades inherentes al proceso de acreditacin, manifiesta su preocupacin por la libertad y la calidad en la educacin superior y su compromiso por el logro de la excelencia en sus emprendimientos. (MSACHE 2002)
Una caracterstica saliente del sistema norteamericano es la apertura a la evaluacin por pares provenientes en muchos casos de universidades que compiten seriamente con la universidad evaluada. La legitimidad de los procesos de acreditacin se sustentan en la calidad acadmica de los pares que realizan la evaluacin externa (normalmente honorarios). La evaluacin institucional tiene en cuenta los programas de estudio, los recursos de planta fsica y biblioteca, los recursos humanos docentes y administrativos y los diversos servicios universitarios. No solamente se evalan los insumos sino tambin los resultados. En las ltimas ediciones se ha priorizado la evaluacin de los aprendizajes de los estudiantes, reconociendo la diversidad de los sistemas de enseanza. Es un proceso cclico con un lapso entre cada evaluacin externa de entre siete y diez aos. El proceso de evaluacin institucional tiene impactos econmicos en la medida que solamente podrn acceder a fondos federales instituciones acreditadas, tanto en lo relativo a fondos de investigacin como apoyos econmicos a estudiantes va becas o financiamiento subsidiado. (Coffey y Millsaps 2004). La acreditacin de programas acadmicos es realizada por las asociaciones profesionales de las respectivas reas de actividad y evala en detalle los contenidos del programa y los recursos que asigna la universidad a los mismos. Un listado de las entidades de las entidades acreditadoras en los Estados Unidos se encuentra en http://www.chea.org/pdf/CHEA_USDE_AllAccred.pdf El proceso europeo. 3 El desarrollo de los sistemas de evaluacin europeos ha sido estudiado por autores europeos destacados del campo de los estudios sobre educacin superior (Neave, 2001; Neave y van Vught, 1994) y por autores latinoamericanos, solos o en compaa de europeos (Garca de Fanelli, 1998; Gins Mora y Fernndez Lamarra 2005). El tema de la calidad no es nuevo en el desarrollo de las universidades europeas; lo que en todo caso ha sido puesto en cuestin es el tipo de autoridad que dota a las universidades con la misin de certificar los estudios y garantizar el conocimiento: un rol que cupo en los orgenes a la autoridad pontificia y ms tarde, a la autoridad central de los estados modernos, durante la Ilustracin. El proceso dio lugar finalmente, a la consolidacin de dos matrices principales modelos, que proyectaron su influencia en especial en Amrica Latina los modelos humboldtiano y napolenico (Neave, 2001: 160). El estado se constituy a menudo en titular de dos de los polos del tringulo de Clark, el del estado propiamente dicho y el del mercado (pues sola ser el mercado principal de diversas formaciones), e instaur un sistema dual de garanta de la calidad: el otorgamiento de grados acadmicos y la extensin de grados legales (Blgica) o diplomas nacionales (Francia), respectivamente opuestos a los grados cientficos y a los diplomas de universidad. Tambin en Alemania, el Staatexamen permita el control estatal de la calidad de la formacin de aspirantes a puestos pblicos en el derecho, la medicina y la docencia. (Neave: 2001: 161 y siguientes). En Europa meridional, esa dualidad de la garanta estatal no oper y se consolid una variante importante: el grado acadmico (laurea, en Italia) constitua un canal nico hacia ambas calidades en Italia y tambin en Espaa (donde coincidan la graduacin universitaria y la condicin de elegibilidad para el servicio pblico).
Esta seccin fue elaborada en base a: Chiancone y Martnez Larrechea, 2004, 2005 y 2005b
El cambio de la relacin tradicional entre el estado y las universidades pareci asumir formas diferentes en Gran Bretaa y en el continente: as, en la primera el vnculo entre la funcin pblica y las universidades se revirti y produjo una radical reformulacin del rol estatal de supervisin, en Francia y Holanda, surgieron agencias paraestatales, con foco en el mejoramiento de las instituciones de educacin superior. El Comit National dEvaluation (1986) y el VSNU holands, constituyen ejemplos de esta segunda modalidad continental- diferente a y aun opuesta a la que representan los Consejos Financieros de Inglaterra, Gales y Escocia (creados por la Ley de 1992), junto al Consejo de Calidad de la Educacin Superior. (Neave, 2001: 170-172; Garca de Fanelli, 1998: 77-84). Este proceso de profunda reestructuracin y de cambio de naturaleza del vnculo entre las universidades y el estado, sin embargo, no aconteci solo y esto parece una dimensin relevante en la descripcin y valoracin del proceso europeo, sino compaa de un proceso regional, de naturaleza europea. El resultado de esa doble acumulacin de procesos de transformacin nacionales y de procesos de coordinacin y articulacin europeos, permite advertir en el panorama actual del aseguramiento de la calidad en Europa, una rica experiencia de evaluacin, a la que se suma recientemente la creacin de nuevas agencias de acreditacin (algunas de constitucin extremadamente reciente) centradas fundamentalmente en los programas, ms que en las instituciones y fundamentalmente, la creacin de redes de aseguramiento de la calidad.. Al incluir a la educacin superior en el proceso de integracin continental y subrayar la dimensin europea de la educacin superior (a la que el proceso de Bologna volvi ms visible) los contextos locales, sus conflictos y tensiones tienden a volverse si no menos relevantes, menos decisivos en el panorama general. Los resultados del Proyecto Piloto Europeo para la Evaluacin de la Calidad de la Educacin Superior, desarrollado en 1994 y 1995 permitieron la decisin de conformar la European Network of Quality Assurance in Higher Education, ENQA) en 2000. La ENQA tuvo como background la experiencia cumplida en el contexto nacional en la dcada previa. En Noviembre de 2004, ENQA pas a denominarse European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA, http://www.enqa.net ). Otros antecedentes europeos son el proyecto Tuning Educational Structures in Europe (mayo de 2001) que merece una mencin especial; la evaluacin internacional de ingeniera elctrica, que incluy a Blgica, Pases Bajos, Suiza, Suecia y Alemania (1991/1992, iniciado por la agencia neerlandes) la Evaluacin de Calidad Transnacional de la Fsica (2002/2001 y la Evaluacin Comparativa Internacional de Programas de Agronoma, desarrollado por el Instituto de Evaluacin Dans, EVA, en 2002. Algunas otras iniciativas europeas ms recientes son el programa piloto para el Fomento de una cultura de calidad en las universidades y la Iniciativa de Calidad Conjunta, que procura compartir la descripcin de elementos de Licenciaturas y Maestras (Harris, 2003; http://www.enqa.net; http://www.jointquality.org En resumen, pues, las estrategias ensayadas a nivel europeo surgen naturalmente de la experiencia desarrollada a nivel de los organismos de evaluacin implementados desde mediados de la dcada de 1980 en contextos nacionales y su fortaleza reside en que las buenas prcticas de los niveles nacionales convergen en un proceso regional, desde el que vuelven a fertilizar el campo nacional. Esta estructura del proceso, que se expresa en una pluralidad de iniciativas, mutamente
complementarias y a menudo motorizadas por las propias universidades, aunque en el marco de una estrategia europea, parece ser una nota distintiva. Un ejemplo es el Proyecto de Evaluacin Europeo Transnacional (TEEP 2002/2003) basado en un proyecto apoyado por la Comisin Europea en el marco del Programa Scrates y coordinado por la European Network of Quality Assurance in Higher Education, ENQA). El TEEP procur "desarrollar una metodologa europea" en torno a la calidad, un mtodo de evaluacin externa transnacional, empleando criterios comunes en el anlisis de tres disciplinas: Historia, Fsica y Veterinaria e involucr a la Agencia de Garanta de la Calidad de la Enseanza Superior, del Reino Unido, (QUAAHE), el Instituto de Evaluacin de Dinamarca, (EVA) y la Agencia para la Garanta de la Calidad en el Sistema Universitario de Cataua (AQU). Se procuraba identificar los obstculos, con fines de comparacin y de aportar a las finalidades ms amplias de transparencia y compatibilidad de la enseanza superior propias del proceso de Bologna. Involucr a catorce instituciones de diversos pases. El proceso estaba pautado por la autoevaluacin de los departamentos, la visita de un panel y el informe acerca de cada una de las disciplinas, y un informe general sobre la metodologa y sobre la misma experiencia de su aplicacin. Los criterios de evaluacin del TEEP se apoyan por su parte en las competencias identificadas en el Proyecto Tuning, as como en los elementos de descripcin aprobados en Dubln (los, as llamados "descriptores" de Dubln) que surgen de la ya mencionada Iniciativa Conjunta4. El informe de autoevaluacin se centra en tres elementos: contexto, competencias y resultados de aprendizaje y mecanismos de garanta de la calidad. Los informes finales poseen carcter pblico.
Las cualificaciones que indican la consecucin del primer ciclo se otorgan a los alumnos que: hayan demostrado poseer y comprender conocimientos en un rea de estudio que parte de la base de la educacin secundaria general27, y se suele encontrar a un nivel que, si bien se apoya en libros de texto avanzados, incluye tambin algunos aspectos que implican conocimientos procedentes de la vanguardia de su campo de estudio; sepan aplicar sus conocimientos a su trabajo o vocacin de una forma profesional4 y posean las competencias4 que suelen demostrarse por medio de la elaboracin y defensa de argumentos y la resolucin de problemas dentro de su rea de estudio; tengan la capacidad de reunir e interpretar datos relevantes (normalmente dentro de su rea de estudio) para emitir juicios que incluyan una reflexin sobre temas relevantes de ndole social, cientfica o tica; puedan transmitir informacin, ideas, problemas y soluciones a un pblico tanto especializado como no especializado; hayan desarrollado aquellas habilidades de aprendizaje necesarias para emprender estudios posteriores con un alto grado de autonoma. (http://www.jointquality.org/content/Spanish%20Descriptores_de_Dublin/Spanish_Descriptores_de_Dublin.doc
El proceso latinoamericano Al comenzar la primera dcada del nuevo siglo, la agenda pblica de los seis pases lderes de la investigacin cientfica y tcnolgica en Amrica Latina (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Venezuela), los cuales posean sistemas de educacin superior importantes y diferenciados, reconoca la instalacin del tema de la evaluacin y la acreditacin universitarias, aunque con caractersticas dismiles. Adems, esta agenda surga con fuerza en otros pases de la regin (Martnez Larrechea, 1999). Las variables tericas que permiten interpretar las diferencias nacionales en esos procesos son varias; cabra mencionar muy especialmente, entre otras, el tipo de insercin externa del pas y su participacin en una serie de indicadores de desarrollo, comparables globalmente, tales como el nmero de patentes, la proporcin de cientficos y tecnlogos en la poblacin, la tasa neta de escolarizacin en la educacin superior, los resultados de pruebas internacionales de evaluacin (Garca Guadilla, 2003; Brunner, 2005). Otras variables decisivas son sin duda el tipo y las caractersticas de la cultura poltico-acadmica local y el tipo de ajuste experimentado en la relacin entre el estado, la sociedad y la educacin superior, a travs de las polticas pblicas regulatorias. En los pases de la regin ha surgido en la ltima dcada y media un conjunto de agencias, organismos en la cspide, o mecanismos de amortiguacin, que tienen a su cargo la gestin de las polticas orientadas a la evaluacin, la acreditacin y la garanta de la calidad. A ese conjunto institucional pertenecen las principales experiencias regionales, cuyo existencia institucional se ha consolidado, a pesar de que en algunos casos, como en Argentina, nacieron bajo el embate de fuertes cuestionamientos. La normativa de base de la evaluacin estaba y est constituida por leyes que consagraban (en Argentina y en Colombia, por ejemplo) a texto expreso la importancia o la conveniencia de la evaluacin universitaria y en cada uno de los pases de la regin fue surgiendo un conjunto de instituciones y agencias intermedias, organismos en la cspide, mecanismos de amortiguacin, que tienen a su cargo la gestin de las polticas orientadas a la evaluacin, la acreditacin y la garanta de la calidad. Un modelo de agencias de evaluacin que se han creado en la regin (que podran ejemplificar los casos chileno, colombiano y argentino) incluye la participacin en la agencia, de organismos pblicos, estatales y descentralizados, dotados de independencia tcnica e integrados por representantes de los actores sociales y polticos, tales como el Poder Ejecutivo, el Parlamento, las Universidades pblicas y privadas y el sector acadmico Un segundo modelo, aunque ms reciente y aun de importancia marginal, es el conformado por agencias de acreditacin conformadas por grupos de universidades, por lo general las instituciones del sector privado, aunque no exclusivamente. La internacionalizacin constituye asimismo una dinmica fundamental, que opera en diversos niveles, entre ellos el que articulan los grandes espacios de integracin regional, como la CAN (Convenio Andrs Bello) o el Mercosur, as como los espacios especficamente acadmico (asociaciones regionales de universidades como la Asociacin de Universidades de Amrica Latina, UDUAL o la Asociacin de Universidades Grupo de Montevideo, AUGM). Otras agencias de evaluacin y acreditacin, aunque de base disciplinaria o profesional, son las conformadas por Facultades de Medicina, Ingenieras y tecnologas o ciencias agrarias.
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El Estado ha intervenido a travs de instancias regulatorias y evaluatorias, como el Examen Nacional de Cursos, en Brasil, que ha sido suspendido en el marco del nuevo Sistema Nacional de Avaliaao do Encino Superior (SINAES); o como en Mxico, a travs de exmenes nacionales indicativos. En el caso del Provao, (ENC) la evaluacin de aprendizajes jug el rol de un dispositivo de ordenamiento jerrquico y disciplinamiento institucional, antes de ser derogado y sustituido por un nuevo sistema nacional, que enfatizara un rol ms formativo y procesual. Los requisitos mnimos de calidad establecidos en Colombia, constituyen otro ejemplo de fuerte accin regulatoria del Estado, en un pas que (como Chile y Brasil) posee una predominante matrcula privada. Sin embargo, la experiencia regional, globalmente considerada, tiende a seguir un modelo general similar al europeo, basado en un proceso endgeno de autoevaluacin, evaluacin externa y mejoramiento continuo o aplicacin para la acreditacin. La Ley de Educacin Superior de Argentina No. 24.521 del ao 1995 cre la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), agencia que concentra las funciones de evaluacin institucional y de programas. La CONEAU tiene tres responsabilidades principales: la evaluacin institucional de las instituciones universitarias con estatus autnomo (pblicas y privadas), la acreditacin institucional de las instituciones universitarias creadas despus de 1990, y la acreditacin de programas de grado y de postgrado (Fernndez Lamarra 2004). La evaluacin institucional de las instituciones autnomas es voluntaria y hasta la fecha 59 universidades (26 de ellas privadas) se han presentado, representando un 60% del total (Caillon 2005). La segunda funcin crtica es la acreditacin de nuevas instituciones educativas. Si bien en la ley se denomina acreditacin tcnicamente es un proceso de autorizacin o reconocimiento. En el caso de las instituciones privadas, la CONEAU otorga una autorizacin provisoria por un plazo de seis aos. Durante ese perodo las instituciones deben presentar un informe anual de actividades. Al culminar el plazo las instituciones pueden presentarse al reconocimiento definitivo mediante un proceso de acreditacin incluyendo una auto-evaluacin y una evaluacin externa. Con relacin a la creacin de nuevas universidades pblicas (nacionales o provinciales), la CONEAU interviene en la evaluacin del plan institucional de las nuevas universidades. La accin de la CONEAU ha tenido un impacto directo en el desarrollo del sector privado en la Argentina limitando la expansin, como muestra la siguiente tabla:
Tabla 1: Autorizaciones provisorias y reconocimientos permanentes de instituciones privadas otorgadas por la CONEAU desde su creacin.
Autorizaciones Provisorias Propuestas Aprobaciones 83 9
Reconocimientos Permanentes Propuestas Aprobaciones 12 8
Fuente: Landoni y Romero (2005) sobre datos de Fernndez Lamarra (2004) y Caillon (2005).
Finalmente, le compete a la CONEAU la acreditacin de programas acadmicos de grado en el caso de profesiones reguladas por el Estado, y de postgrado. En ambos casos, las instituciones estn obligadas a presentar sus carreras a la acreditacin. En el caso de Chile, la regulacin distingue claramente entre el licenciamiento de nuevas instituciones privadas y la acreditacin de instituciones y programas universitarios. La Ley Orgnica Constitucional de Enseanza No. 18.962 de 1990 otorg al Consejo Superior de
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Educacin la evaluacin de instituciones nuevas para su licenciamiento (reconocimiento). El CSE otorga el licenciamiento por un perodo de 6 aos en el que las instituciones tienen limitada su autonoma y deben presentar informes anuales a las autoridades. Luego de dicho perodo las instituciones pueden solicitar la autonoma. El CSE puede otorgarla o darle una extensin por 5 aos ms no prorrogable. La autonoma implica que la institucin puede desarrollar nuevos programas acadmicos sin necesidad de autorizacin estatal (Bernasconi 2003). La siguiente tabla presenta una visin general del impacto de la accin del CSE sobre el desarrollo del sector privado:
Tabla 2: Impacto del CSE sobre el desarrollo del sector privado en Chile.
Universidades creadas antes del CSE (1980 1990) Universidades autorizada por el CSE (1990 2005) Universidades a las que se le ha otorgado autonoma plena Universidades cerradas por el CSE
Fuente: Landoni y Romero (2005) sobre la base de Lemaitre (2005 p.8)
43 10 24 13
La Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado (CNAP) tiene a su cargo la acreditacin institucional y de programas acadmicos de grado. La presentacin a la acreditacin es voluntaria y no tiene impactos econmicos sobre las instituciones. Las instituciones autnomas son las que se pueden presentar a la acreditacin, incluyendo las 16 universidades pblicas, las 9 universidades privadas tradicionales (financiadas con fondos pblicos) y las 24 privadas que han obtenido la autonoma plena. La Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado (CONAP) que funciona en la rbita del CONICY realiza la acreditacin de los programas de Postgrado, habindose acreditado hasta el ao 2005, 82 programas de doctorado y 98 de maestra (Lemaitre 2005). El sistema est en una fase de transicin hacia un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior con una agencia nica que concentre las funciones de aseguramiento de la calidad con un nfasis principal en fortalecer el acceso a la informacin respecto de instituciones y programas para favorecer la toma de decisiones de los actores del sistema de educacin superior (Lemaitre 2004). El MERCOSUR ha creado un mecanismo experimental para la acreditacin de programas de las universidades de sus pases miembros. A la fecha se ha limitado a tres carreras universitarias: Agronoma, Medicina e Ingeniera. Los procedimientos y las dimensiones y criterios de calidad fueron definidos regionalmente por una comisin consultiva de expertos. Es un procedimiento voluntario.
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ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN EL NACIONAL DE EVALUACIN Y ACREDITACIN.
2. EL
URUGUAY. BREVE
DESCRIPCIN DEL MARCO
mbitos. Nuestro pas ha gestionado el aseguramiento de la calidad universitaria en tres esferas distintas. El sector pblico (estatal) La Constitucin de la Repblica en su artculo 202 y la Ley N 12.548 Orgnica de la Universidad de la Repblica (1958) consagran el principio de la autonoma de la enseanza pblica superior. La autonoma crea un mbito adecuado para promover la calidad de la docencia e investigacin el evitar influencias no deseadas sobre la vida universitaria; sin embargo, debe tenerse en cuenta que la autonoma es condicin necesaria pero no suficiente para el logro de la excelencia (Levy 1996). En el sector pblico universitario, y desde el ao 1999, la Universidad de la Repblica se ha embarcado en un proceso de evaluacin institucional dirigido por una Comisin asesora del Rectorado. Cre la Comisin de Evaluacin Institucional y public dos documentos orientadores: los Lineamientos para la Evaluacin Institucional y las Pautas para la elaboracin de Informes de Auto-evaluacin. (Universidad de la Repblica 1999 y 2000) El antecedente inmediato es el proceso que se puso en marcha 1997-98 para la evaluacin del rea Tecnolgica (Facultades de Arquitectura, Ingeniera y Qumica). Luego, procesos similares se han cumplido en varios servicios y facultades, incluida la evaluacin externa del Plan Estratgico (PLEDUR). En el marco del mecanismo experimental de acreditacin, se concluy exitosamente la evaluacin institucional de la Facultad de Agronoma. (Universidad de la Repblica 1999, 2000, 2001a, 2001b) y su acreditacin en el MEXA, as como de las carreras de Ingeniera y Medicina. Esta ltima no pudo obtener el dictamen de acreditacin, requirindose aun la introduccin de cambios y mejoras. En el caso de la Universidad de la Repblica la evaluacin institucional supone una primera fase de auto-estudio, que genera un Informe de Auto-evaluacin, organizado en tres captulos: Introduccin general, Dimensiones de la Evaluacin y Juicio global y recomendaciones para el Desarrollo Institucional. Las dimensiones de la evaluacin son las siguientes: Dimensiones de la Evaluacin en la Universidad de la Repblica. Enseanza de Grado Estudiantes Actividades de Posgrados y Educacin Permanente Administracin y Gestin Acadmica Investigacin Infraestructura acadmica Extensin y Asistencia Infraestructura fsica Cuerpo docente Recursos financieros
Fuente: Universidad de la Repblica, 1999: 14-15
El informe debe contener tambin un juicio global y recomendaciones para el desarrollo institucional. El juicio se organiza en torno de una escala ordinal: A, B, C, D y E, donde C representa un valor aceptable. Las pautas de referencia son elaboradas por cada servicio y se
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procura un control de homogeneidad en el rea. Se espera del juicio evaluativo una estrategia de mejora continua y aportes al plan estratgico de la Universidad. En 2002 existi un intento ministerial para organizar la evaluacin y acreditacin en el sector terciario pblico no autnomo, en el que el Poder Ejecutivo poda tener cierta capacidad propia de coordinacin, sin las limitaciones de la economa poltica compleja de las relaciones con la autonoma universitaria y con los actores particulares. El esquema se orientaba a la diversidad y al pluralismo metodolgicos, en un marco de autorregulacin y cooperacin en polticas de calidad, tomando expresamente como fuentes los lineamientos de la Universidad de la Repblica, del Seminario sobre Estndares de Calidad (sector privado, ver seccin siguiente) y del MEXA, en el Mercosur. (Martnez Larrechea, 2003). Sector privado El subsector privado de la educacin superior en el Uruguay se encuentra regulado por el Decreto 308/995 que consagra un mecanismo de reconocimiento de instituciones y programas acadmicos por el Ministerio de Educacin con la intervencin del Consejo Consultivo de la Enseanza Terciaria Privada. Desde su creacin se han reconocido cuatro Universidades (la UCU tena un reconocimiento anterior pero debi adecuarse a la nueva reglamentacin), 10 institutos universitarios y ms de 100 programas acadmicos. En el ao 2002 el Consejo de Rectores de Universidades privadas promovi un Seminario sobre Estndares de Calidad (Consejo de Rectores 2002) que tuvo un importante impacto para el desarrollo de programas de mejora de la calidad en las distintas instituciones participantes. All, se defini un modelo de evaluacin, que tiene como antecedentes inmediatos, las experiencias del Consejo Nacional de Acreditacin, de Colombia y del Consejo Superior de Educacin de Chile, el mecanismo experimental de acreditacin de carreras de grado desarrollado por el sector educativo del Mercosur y los lineamientos de evaluacin institucional de la Universidad de la Repblica. A partir de los trabajos inaugurados por el Seminario, las instituciones privadas, aprobaron una serie de dimensiones y criterios, previndose la futura elaboracin de indicadores generales y especficos. Las dimensiones son las siguientes: Dimensiones de Evaluacin en el Seminario de Estndares de Calidad realizado por las Universidades privadas. Misin y Proyecto Institucional Relacin con el Medio (extensin y resultados Recursos Humanos: Docentes Bienestar Institucional Recursos Humanos: Estudiantes Organizacin, gestin y administracin Procesos Acadmicos Recursos de apoyo: financieros, fsicos y acadmicos Investigacin Procesos de construccin y auto-evaluacin institucional
Fuente: Landoni y Lujn, 2003: 28).
Comisiones ad hoc para el MEXA Con la implementacin del Mecanismo Experimental de Acreditacin MERCOSUR (MEXA 2002), Uruguay inici su experiencia en materia de acreditacin de programas acadmicos. Para ello cre Comisiones ad hoc para cada una de la carreras evaluadas (solucin excepcional dada la ausencia de una Agencia Nacional de Acreditacin) y particip de la experiencia regional evaluando en su conjunto ocho programas acadmicos. La mayora de los integrantes
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permanecieron en cada una de las Comisiones dndole continuidad y consistencia al trabajo realizado. Las dimensiones y componentes elaborados en el sector educativo del Mercosur son: Contexto Institucional, Proyecto Acadmico, Recursos Humanos e Infraestructura. Dimensiones y componentes del mecanismo experimental de acreditacin del Mercosur Contexto Institucional Caractersticas de la Carrera y su Insercin Institucional Organizacin, Gobierno, Administracin y Gestin de la carrera Polticas y Programas de Bienestar Institucional Proyecto Acadmico Plan de Estudios Proceso Enseanza Aprendizaje Investigacin y Desarrollo Tecnolgico Extensin, Vinculacin y Cooperacin Recursos Humanos Estudiantes Graduados Docentes Personal de Apoyo Infraestructura Infraestructura fsica y logstica Biblioteca Laboratorios e instalaciones especiales
Fuente: Mercosur Educativo. Comit Coordinador Regional (CCR) Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Superior. Mecanismo experimental de acreditacin de carreras para el reconocimiento de ttulos de grado universitario en los pases del Mercosur, Bolivia y Chile. Manual de Procedimientos de Pares Evaluadores. Mercosur, Diciembre de 2002.
Una reflexin prospectiva obliga a preguntarse sobre la convergencia entre los diversos procesos de aseguramiento de la calidad. Luego de las diversas experiencias, se cuenta con una plataforma de estndares y criterios crecientemente utilizados por las instituciones y organismos evaluadores, as como con un conjunto de recursos humanos formados y con experiencia en procesos de mejora y de evaluacin de la calidad. La mayor limitacin est dada por la frgil institucionalidad dada a las Comisiones ad hoc para que puedan asumir tareas de mayor envergadura y responsabilidad.
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ACTUALES DEL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD. DESARROLLO DE UNA PERSPECTIVA ANALTICA SOBRE ACREDITACIN, AUTONOMA Y REGULACIN. HACIA DNDE VAMOS.
3. DESAFOS
3.1 Aseguramiento de la calidad: conceptualizacin. Habitualmente se entiende por aseguramiento de la calidad al conjunto de polticas y procesos dirigidos al mejoramiento de la calidad en las instituciones universitarias. Involucra no solamente las acciones que se realizan a nivel del sistema en su conjunto, sino tambin las acciones continuas que ejecutan las instituciones con el objetivo de mejorar la calidad de sus servicios acadmicos. La definicin respecto de lo que se entiende como calidad en educacin superior es una cuestin compleja (Landoni y Lujn 2003). Las universidades realizan un conjunto diverso de actividades de enseanza, investigacin y servicio incluyendo asesoramientos y consultora. Una primera dificultad es la definicin de indicadores tanto cualitativos como cuantitativos para evaluar la calidad. Debe tenerse en cuenta la advertencia de Barnett, cuando expresa que la calidad de la educacin superior, como la del vino, no puede ser adecuadamente descripta en nmeros. (1992, p. 53) Como en todo ejercicio de evaluacin tambin debe tenerse en cuenta el problema de la objetividad. La evaluacin de un objeto complejo como es el desempeo de una institucin universitaria siempre est teido de subjetividades las que deben ser limitadas por el rigor metodolgico. En las ltimas dcadas, los diversos sistemas de acreditacin han mejorado sensiblemente en la consistencia de sus informes de evaluacin limitando los impactos de la siempre presente subjetividad en las evaluaciones. El concepto de calidad se utiliza en educacin superior en distintas formas. (Ruiz 1999). En algunos casos se utiliza como sinnimo de excelencia y en otros como produccin original. En muchos otros casos, se prefiere la idea de mejora continua. Como expresa Borrero la calidad entraa una vocacin de ascenso y fundndose en Aristteles expresa: La excelencia, entonces, no es un acto, sino un hbito. (2002 p. 46) Otras definiciones tienen en cuenta una correlacin entre las metas y objetivos definidos por las instituciones y los resultados obtenidos. En otras se tiene en cuenta un modelo, respecto del cual se mide la distancia del institucin real con respecto al modelo definido. Algunas definiciones asumen una posicin ms instrumental basada en la actividad empresarial donde la calidad responde a la satisfaccin de las necesidades del usuario, asumiendo la complejidad de los mltiples usuarios o clientes que tienen las instituciones universitarias. Finalmente otras definiciones destacan la idea del valor agregado esto es, en la medicin de lo incorporado por los estudiantes durante su estada en la Universidad especialmente en trminos de los aprendizajes. Es claro que los diversos actores del sistema universitario no utilizan el concepto de calidad en un sentido nico, debido a que valoran de distintas manera los servicios y productos universitarios. No es exactamente igual la perspectiva de los acadmicos que actan en las instituciones que valoran la excelencia en la docencia y en la investigacin (produccin original de acuerdo a los estndares internacionales de la disciplina) que las empresas que reclaman graduados competentes para sus puestos de trabajo. Los estudiantes y sus familias valoran el prestigio de la institucin a la que van acceder, y por otra parte el Estado como representante de la sociedad debe velar porque las instituciones proporcionen informacin adecuada para proteger a los consumidores (Castro y Navarro 1999). Tambin el Estado como financiador de la educacin superior exige una rendicin de cuentas de los fondos pblicos utilizados.
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Debido a las dificultades de una definicin de calidad, la literatura predominante y los responsables de su evaluacin han preferido aproximaciones ms instrumentales evitando una definicin de su esencia (Lim 2001). Existe una especial preocupacin de dar significado al concepto de calidad adecundolo a un contexto espacial y temporal y, as como tambin refirindolo a las definicin que cada institucin universitaria hace de su misin. Por ello, consideramos que una adecuada conceptualizacin de la calidad debe tomar en cuenta tres dimensiones: La misin de la institucin.
Todo proceso de evaluacin y acreditacin tiene como referencia a la definicin de misin institucional definida por la universidad. Normalmente, en el proceso de definicin de la misin se realiza una enunciacin de los valores y objetivos de la institucin incluyendo sus principales metas. Un aspecto crtico de la evaluacin de la calidad implica apreciar cun adecuadamente la institucin est logrando las metas y objetivos definidos en su misin. La perspectivas de los actores involucrados.
El contexto de actores de la vida universitaria incide en la consideracin de la calidad de una institucin. No todos los actores tendrn el mismo peso en todas las instituciones, pero la institucin en su actuacin, y los procesos de evaluacin y acreditacin en sus juicios, no pueden perder de vista la perspectiva de los actores protagnicos del sistema de educacin superior. A va de ejemplo, no puede olvidarse tener en cuenta la opinin de los actores productivos que contratan graduados a la hora de evaluar la calidad de los resultados de los aprendizajes de los graduados universitarios. Una definicin consensuada de las mejores prcticas.
En los casos de evaluacin de programas acadmicos y de actividades de investigacin, los procesos de evaluacin y acreditacin tienen en cuenta los estndares propios de las reas disciplinares. La comunidad acadmica est acostumbrada a la revisin por pares en sus procesos de evaluacin. En la evaluacin institucional, los pases se encuentran avanzando (con niveles muy distintos) en la definicin de estndares que tengan en cuenta las mejores prcticas institucionales. En este punto dos factores deben ser tenidos en cuenta. Por un lado el factor de entorno nacional de las instituciones. Si bien es cierto que no son los mismos los recursos disponibles en un pas desarrollado que en un pas en desarrollo, es relevante tener en cuenta que la internacionalizacin de la educacin superior exige crecientemente tener en cuenta los estndares internacionales. El riesgo de sistemas universitarios que no tengan en cuenta parmetros internacionales es que pueden dejar a sus graduados fuera del circuito internacional de movilidad acadmica y profesional. Por otro lado, el factor de acuerdo entre los actores en el proceso de definicin de los estndares. La legitimidad del proceso de acreditacin se sustenta en el acuerdo de los evaluados en cuantos a los estndares definidos en base a las mejores prcticas sean institucionales o de los programas acadmicos. En la competencia tcnica y profesional de los rganos nacionales responsables de administrar el proceso de definicin de los estndares que permitan evaluar la calidad de las instituciones y programas universitarios, se juega el xito de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad.
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3.2 Factores que inciden sobre el Aseguramiento de la Calidad. Varios son los factores que inciden sobre el aseguramiento de la calidad en las instituciones universitarias. Destacamos tres: la formacin y dedicacin de los recursos humanos docentes, la cantidad y formacin de los estudiantes que acceden a la educacin superior y el sistema de financimiento de las instituciones universitarias. La calificacin y dedicacin de los recursos humanos docentes en las universidades incide directamente sobre la calidad de la oferta educativa de la institucin. El estndar comn en los pases desarrollados para acceder a un cargo docente exige un ttulo de postgrado especialmente un doctorado, exigencia que se cumple en medida limitada en los pases en desarrollo incluido el nuestro. En trminos de dedicacin, es una condicin generalizada en el mundo universitario, el contar con docentes con una dedicacin alta en trminos horarios. La prctica en muchos pases en desarrollo es que los docentes desempean funciones en varias instituciones para incrementar su ingreso (Levy 1999). En el caso de Uruguay, solamente se disponen datos estadsticos de la Universidad de la Repblica en la que 473 docentes tienen dedicacin completa de los 7.654 docentes de la institucin (Universidad de la Repblica 2004 p. 97). Evidencia anecdtica indica que la situacin en las instituciones privadas es similar. Un segundo factor que incide sobre la calidad en las universidades refiere a los estudiantes que acceden a ella, tanto es su nmero como en su formacin de base. La masificacin de la matrcula estudiantil es un fenmeno global que afecta a las instituciones universitarias, no solamente porque ms estudiantes acceden a ella sino tambin porque nuevas poblaciones ingresan al sistema universitario. Una comparacin en el aumento de la matrcula universitaria de Argentina, Chile y Uruguay se presenta en la siguiente tabla:
Tabla 4: Crecimiento del nmero de estudiantes y la tasa de matriculacin en Argentina, Chile y Uruguay.
1950 Pas Argentina Chile Uruguay

Estudiantes Matriculados Tasa de Matriculacin
2000
Estudiantes Matriculados Tasa de Matriculacin
Crecimiento 36 % 26.7 % 32.5% 1438 % 4648 % 580 %
82,531 9,528 11,722
5.2 % 1.7 % 6.0%
1,269,239 452,347 79,678
Fuente: Landoni y Romero (2005) sobre la base de Schwartzman (1994), Fernndez Lamarra (2003), Bernasconi (2003) y MEC (AEE 2000).
Comparando con Argentina y Chile, Uruguay ha tenido un crecimiento menor de su matrcula universitaria, el que de todos modos es significativo. En la ltima dcada, el sector privado ha recibido una parte creciente de la demanda por educacin superior, segn se indica en la siguiente tabla:
Tabla 5: Contribucin de matrcula por sector en la ltima dcada.
1994
Estudiantes Matriculados
2004 Porcentaje 96.6 % 3.4 % 100 %

Estudiantes Matriculados
Crecimiento Porcentaje 88,0 % 12,0 % 100 % 13 % 342 % 24 %
Public Private Total
62,026 2,147 64,173
70,156 9,492 79,648
Fuente: MEC (AEE aos 1995 y 2004).

Advertencia: La informacin de la Universidad de la Repblica se recoge va censo, y el ltimo realizado fue en el ao 1999. Este factor puede afectar el aumento en la matrcula del sector pblico y por su tamao en todo el sistema.
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Uno de los problemas cruciales en trminos de calidad es que mucho de los estudiantes que acceden al nivel universitario carecen de las competencias bsicas para desempearse exitosamente en dicho nivel. Este fenmeno se produce por una disminucin en las exigencias de la educacin secundaria y produce que un nmero importante de estudiantes que ingresan a las universidades, fracasen al no completar el primer ao de estudios. Conspira en contra de la adopcin de polticas para el mejoramiento de la formacin de los estudiantes que ingresan al sistema universitario, la falta de una evaluacin estandarizada que mida las competencias de los jvenes egresados de la educacin secundaria. Un tercer factor importante que incide en la calidad es la estrategia de financiamiento de la educacin superior. La creciente complejidad de la docencia y la investigacin contempornea, exigen ms recursos para la educacin superior impactando sobre las instituciones y el Estado. Crecientemente se habla de la universidad emprendedora (Clark 1998) como aquella que diversifica sus fuentes de financiamiento, cambiando su cultura organizacional para responder mejor a las demandas de su entorno (Brunner y Tillet 2005). El Estado puede incentivar la cultura emprendedora que privilegie la calidad en la medida que disee instrumentos de financiamiento que obliguen a las instituciones a mejorar, como por ejemplo con fondos concursables para la investigacin. El esquema de financiamiento del sistema uruguayo de educacin superior no promueve la calidad, en la medida en que dispone de escasos instrumentos que obliguen a las instituciones a la superacin. El financiamiento de la Universidad estatal no la estimula a la mejora en la medida que se sustenta en un subsidio global basado en los montos que se otorgaron en presupuestos anteriores y sin una evaluacin de resultados. Sin embargo, aparecen instrumentos de nueva generacin con mecanismos competitivos al interior de la institucin como son los fondos concursables de las Comisiones Centrales de Enseanza e Investigacin financiados parcialmente por el Fondo de Solidaridad La falta de recursos pblicos a los que pueda recurrir las instituciones del subsistema privado o los estudiantes que desean estudiar en ellas tampoco produce un incentivo a la mejora. La solucin uruguaya no tiene en cuenta el retorno social de la educacin superior, y al negar a las instituciones y/o sus estudiantes un financiamiento pblico, tiene consecuencias sobre su oferta. Programas del CONICYT y el Fondo de Investigadores han asignado recursos con mecanismos competitivos a departamentos e individuos de instituciones pblicas y privadas mediante procedimientos basados en la revisin de pares y con una lgica de calidad. El incentivo de programas de esta naturaleza as como el otorgamiento de recursos a programas acreditados son caminos en los que avanzar en materia de financiamiento con una lgica de mejoramiento de la calidad del sistema universitario. 3.3 Tendencias internacionales en materia de evaluacin y acreditacin La experiencia internacional corroborada en los recientes avances registrados a nivel nacional permite destacar las siguientes tendencias en materia de evaluacin y acreditacin de instituciones y programas acadmicos: Creciente demanda de rendicin de cuentas social (accountablity) sobre las universidades.
En trminos internacionales es posible identificar una demanda creciente por informacin sobre las instituciones universitarias. En algunos pases se expresa en el consumo de rankings de instituciones, pero an en pases en que no existe dicha prctica, la sociedad quiere saber ms sobre
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las instituciones que sustenta, sea con financiamiento pblicos o por el aporte econmico de las familias de los estudiantes. La rendicin de cuentas (accountability) no es solamente al conjunto de la sociedad. (Levy 2006). Existen sectores sociales especficos que contribuyen con las universidades. En algunos casos son los graduados, que en muchos pases financian a las instituciones, sea por la va de donaciones (muchas veces incentivadas por el Estado mediante instrumentos tributarios) o por impuestos que se les cobran directamente como es el caso del Uruguay para la Universidad de la Repblica. En otros casos son empresas u organizaciones sociales que apoyan con recursos o prestigio las acciones de las universidades. Existe un inters pblico en que las universidades rindan cuenta por las acciones que realizan y por ello se justifica una accin pblica, siempre respetuosa de la autonoma de las instituciones. La legitimidad de la accin pblica en materia de evaluacin y acreditacin responde a la necesidad de la confianza pblica en las universidades. Las demandas sociales por una rendicin de cuentas a las universidades deben ser consideradas por stas como un incentivo a introducir sistemas que permitan la mejora de la calidad. El lmite a esta accin pblica est dada por la autonoma de las instituciones universitarias. Muchos sistemas solucionan este problema utilizando el mecanismo de la voluntariedad. Otros, como el sistema argentino, introduce procedimientos obligatorios, pero los justifica en el inters pblico, por ejemplo en el caso de la evaluacin de la formacin de profesiones reguladas por ley. Mayor autonoma y auto-regulacin por parte de las instituciones.
La justificacin para la accin pblica debido a la demanda de mayor rendicin de cuentas no es para nada una vuelta a sistema superados de control burocrtico estatal, sino a formas que incentiven el mejoramiento de la calidad y naturales complementos de la autonoma universitaria. La bsqueda de la excelencia es un mandato de la institucin universitaria y para ello la autonoma otorga un marco adecuado. Adems debe tenerse en cuenta que las demandas sociales son dirigidas a la universidad, por lo que resulta decisivo que sean las propias universidades que informen al pblico (o los pblicos) respecto de sus logros adems de satisfacer los requerimientos de mecanismos como la acreditacin (Jeliazkova y Westerheijdn 2004). De todos modos, la acreditacin se sustenta fuertemente en la autorregulacin en la medida que una fase crtica de sus procesos es la propia auto-evaluacin realizada por la institucin, etapa en la que se concentran los aprendizajes organizacionales basados en un mejor conocimiento de la propia institucin. Una creciente integracin de los sistemas de aseguramiento de la calidad.
La introduccin de mecanismos de evaluacin y acreditacin cambian el esquema de regulacin diferenciado por sectores, a sistemas ms integrados para todas las instituciones universitarias. La experiencia chilena indica que, de la regulacin especfica hacia las instituciones privadas por parte del Consejo Superior de Educacin, se ha pasado a un sistema integrado entre el reconocimiento (licenciamiento) y la acreditacin por parte de la CNAP (Bernasconi 2003), con una propuesta de introducir un sistema nico de aseguramiento de la calidad para el conjunto del sistema. En la Argentina se avanz ms decididamente en materia de integracin con la creacin de una agencia nica que concentra todas las funciones aunque con procedimientos y caractersticas peculiares segn los casos. La experiencia en otros pases latinoamericanos sigue la misma tendencia como Colombia.
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La acreditacin como un mecanismo de evaluacin de la calidad para el conjunto de las instituciones de educacin superior, pblicas y privadas, no implica la definicin un concepto uniforme respecto de lo que es la de calidad ni de los instrumentos para evaluarla La natural diversidad existente en todo sistema de educacin superior se respeta, en la experiencia comparada, con la utilizacin de estndares consensuados entre los actores involucrados y la formacin de recursos humanos especializados como pares evaluadores. Creacin de organismos especializados para las tareas de evaluacin externa y acreditacin.
La gestin de los procesos de evaluacin y acreditacin exige tres requisitos de la agencia responsable: competencia tcnica, autonoma en el proceso de toma de decisiones y capacidad para dialogar con los actores del sistema universitario. Fuera del caso norteamericano donde las agencias de acreditacin son organizaciones no gubernamentales, en la mayora de los pases las agencias funcionan dentro del mbito pblico aunque con autonoma tcnica y funcional. La autonoma de la agencia la libera de influencias inadecuas no solamente del Estado sino tambin de las propias instituciones parte del sistema Por otra parte en su interaccin con los actores del sistema universitario, las agencias velan por el respeto de las autonomas de las universidades. Disposicin de un creciente stock metodolgico.
La creacin de agencias y organismos vinculados a la evaluacin y acreditacin han generado una masa crtica de experiencias de evaluacin, de unidades tcnico-acadmicas especializadas, tanto a nivel de las agencias como de las universidades y la disposicin de bien organizados bancos de pares evaluadores. Se ha desarrollado asimismo una incipiente comunidad acadmica de estudios sobre la educacin superior y fundamentalmente, se cuenta con una profusa experiencia internacional y regional en materia de recursos metodolgicos, dispositivos e instrumentos. As, por ejemplo, la Agencia Nacional de Acreditacin de Espaa, junto a las agencias de Mxico, Argentina, Chile, Colombia, Centroamria y otros pases iberoamericanos ha generado la Red Iberoamericana de Acreditacin y Calidad en la Educacin Superior (RIACES). Tanto la ANECA, como CONEAU, CNAP, o RIACES constituyen marcos institucionales en los que es posible encontrar cooperacin para el desarrollo de una experiencia nacional exitosa. En el mismo sentido, cabe mencionar a UDUAL, a la AIU, a CINDA y a IESALC, organismos de diferente naturaleza (asociaciones de universidades y organismos tcnicos) que proveen cooperacin en la materia. En el caso de IESALC-UNESCO, debe subrayarse el rol jugado por el organismo en la generacin de estudios, seminarios y guas metodolgicas e indicadores para la evaluacin y la acreditacin de la educacin superior. En una escala internacional, lo propio cabe decir respecto al espacio comn de educacin superior Unin Europea Amrica Latina y Caribe (UEALC), a las agencias, proyectos e iniciativas europeas (ENQA, CRE-Columbus, Proyectos Tuning, 6x4, Descriptores de Dubln Espacios Europeos de Educacin Superior y de Investigacin, Carta del Investigador, etc) o internacionales (INQAAHE). Esta tendencia supone la elaboracin de una poltica pblica de evaluacin y acreditacin que debe incluir como componente central, un plan congruente de apropiacin del aprendizaje internacional y regional en la materia, capacitacin de recursos humanos y participacin en experiencias internacionales.
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Internacionalizacin.
La internacionalizacin constituye una de las principales dinmicas contemporneas de la educacin superior y ofrece oportunidades y amenazas. Entre las segundas se encuentra la iniciativa de algunos pases desarrollados en la Organizacin Mundial de Comercio, en el marco del acuerdo para la desregulacin del comercio de servicios (GATS) para incluir a la educacin superior como uno de los servicios cuya liberalizacin se demanda. Entre las primeras, se incluye la potencialidad que ofrece a las instituciones el contexto internacional para la provisin de programas acadmicos en terceros pases. La internacionalizacin supone tambin nuevas oportunidades de cooperacin, articulacin y sinergia, tanto a nivel regional como mundial (Garca Guadilla 2002: 18-19; Didou, 2005) Integracin regional.
La integracin regional es una fuerza clave para el desarrollo de la cultura de la evaluacin, en tanto todos los pases del Mercosur y asociados (con la excepcin de Uruguay y de Venezuela) poseen agencias nacionales de acreditacin. Ha sido el desarrollo del mecanismo experimental de acreditacin de carreras universitarias de grado, previsto en el Memorando de Entendimiento de la Reunin de Ministros de Educacin de 1998, el que ha promovido, despus de un complejo proceso, la creacin de Comisiones Ad Hoc para la participacin de las universidades uruguayas en el proceso. Adems, algunas de las principales agencias nacionales pertenecen a los pases vecinos (Argentina, Brasil y Chile, sin perjuicio de Colombia y Mxico), por lo que las posibilidades de un adecuado benchmarking son ptimas. Crecimiento de la Educacin Superior Virtual.
Como lo demuestran los estudios generados por IESALC-UNESCO, la educacin superior virtual configura una importante tendencia emergente. El reciente estudio de Sylvie Didou (2005) permite conocer la importancia creciente de los programas internacionales, ofrecidos o no de manera virtual, en Amrica Latina. Como lo ha puesto de relieve Garca Guadilla (2002) los procesos de globalizacin y circulacin del conocimiento estn generando alianzas de instituciones y la presencia de nuevos proveedores internacionales. As, la Open University britnica posee un 30% de la matrcula fuera de Gran Bretaa, mientras instituciones como MIT, Cambridge, Harvard y Stanford, han desarrollado alianzas para la provisin de servicios virtuales de alta calidad. Si bien algunos pases de la regin (como Argentina o Mxico) han desarrollado esquemas de aseguramiento de la calidad de la educacin superior virtual, otros no poseen una nocin adecuada de la importancia e implicaciones del fenmeno. El retraso del Uruguay en la generacin de una adecuada institucionalidad en materia de evaluacin y acreditacin, lo pone tambin en retraso respecto a las nuevas exigencias de la internacionalizacin y la educacin superior virtual, un tipo de educacin para la que el pas podra contar con ventajas competitivas, dados su histricamente adecuada formacin de capital humano y su cultura tecnolgica.
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Creacin de organismos especializados para las tareas de evaluacin externa y acreditacin.
Finalmente, es posible identificar una tendencia creciente de surgimiento de agencias especializadas, no solo las as llamadas agencias nacionales de acreditacin, sino tambin departamentos de los ministerios de educacin, vice-ministerios de educacin superior, organismos tcnicos y de investigacin, ncleos de pesquisa en las universidades, programas de formacin de posgrado y, desde luego, comisiones de evaluacin institucional y de programas en las propias instituciones de educacin superior. La masa crtica resultante, constituye una tendencia positiva y ofrece oportunidades ciertas de acumulacin y desarrollo posteriores.
23
POSIBLE UNA PROVISIONALES.
4. ES
AGENCIA NACIONAL
DE
ACREDITACIN
EN
URUGUAY? CONCLUSIONES
El anlisis en torno a la institucionalidad de la acreditacin posee como marco histricocultural el proceso que ocurre durante las dos ltimas dcadas, en el que se afirma la tendencia al surgimiento en la educacin superior, de una serie de organismos especializados, a menudo a cargo de procesos de evaluacin, acreditacin, aseguramiento de la calidad (quality assurance) y de otras funciones regulatorias (Garca Guadilla (2002: 36-37; Neave, 2001:158-184)5. Ese proceso es el resultado de nuevas demandas y de fuertes desafos a los que hacen frente los sistemas de educacin superior y que podramos resumir muy esquemticamente en las dinmicas centrales de la masificacin, la diferenciacin y la internacionalizacin, as como la dinmica de expansin del conocimiento, a la vez que han cambiado profundamente los tres rasgos clsicos de la educacin superior tradicional: el lugar de los estudios (la educacin superior virtual, la movilidad internacional), el sujeto de la educacin universitaria (un sujeto multicultural, educado a lo largo de la vida) y la duracin de los estudios (Clark, 1986; Neave, 2001). Nuestra regin, Amrica Latina y el Caribe (o, si se prefiere, Iberoamrica) participa tambin de este proceso global y puede exhibir una serie de experiencias y desarrollos institucionales concretos6. La misma pregunta sobre la institucionalidad comienza a ser algo problemtica, si quien la formula lo hace en referencia al contexto local del Uruguay. A diferencia de los contextos internacional o regional, en el plano nacional apenas poseemos una emergente institucionalidad7 en la educacin superior (debido a la inercia del monopolio universitario pblico y a la reciente emergencia del sub-sector privado) y ella est dbilmente ligada aun a la evaluacin y acreditacin, como fenmenos integrados a la vida regular de las instituciones de educacin superior y a las expectativas de sus actores. Al no estar estos procesos aun arraigados en la cultura polticoacadmica local, su promocin enfrenta problemas adicionales. Al acotarse el tema al anlisis de la autonoma universitaria y al rol del Ministerio de Educacin, emerge un campo especfico de alternativas conceptuales, situadas en el marco del anlisis de las polticas pblicas que configuran al sistema de educacin superior, as como de las tensiones y restricciones de la accin colectiva. Ello implica revisar los imaginarios construidos y ofrecidos por los actores y rescatar las experiencias y aprendizajes que hacen al sistema transitar, aunque lentamente, en el sentido de un sistema asentado en la autorregulacin, y alejarse del ethos burocrtico-napolenico. Una agenda de investigacin y de poltica surge con fuerza como desafo de futuro en relacin a estos temas. Una serie de procesos de cambios en las polticas de educacin superior que surgen del contexto regional y de la propia dinmica interna de las tendencias globales, estn creando oportunidades de desarrollo para la institucionalizacin de mecanismos para el aseguramiento de la calidad en el Uruguay.
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Procesos de evaluacin desde la distancia (Neave, citado por Garcia Guadilla, 2003); Krotsch (2001: 177) ha llamado a estos dispositivos organismos de amortiguacin-coordinacin. 6 Ver, por ejemplo: http://www.cnap.cl/ 7 En el sentido en que esta expresin puede ser manejada en los estudios comparados de educacin superior, para referirse precisamente a nuevas leyes que regulan el sector, o a la emergencia de estos espacios en la cumbre del sistema (Neave, 2001:168170 ) La institucionalidad de la acreditacin: hacia donde vamos? La autonoma universitaria y el rol del Ministerio de Educacin Pablo Landoni Couture - Enrique Martnez Larrechea
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4.1 Cambios en las polticas de Educacin Superior. La nueva conceptualizacin emergente de la autonoma universitaria y los correlativos cambios en el rol del Estado en la educacin superior, permiten vislumbrar un sistema universitario ms integrado y ms auto-regulado. El concepto de la autonoma adquiere una nueva dimensin
Los sistemas universitarios en el mundo avanzan en una mejor integracin entre los conceptos de autonoma y rendicin de cuentas (accountability). Neave explica con claridad: la autonoma universitaria tiene que luchar y encontrar un equilibrio con otros principios que determinan su relacin con la sociedad, a saber, la rendicin de cuentas, la responsabilidad social y la transparencia. A este respecto, los dos principios vinculados a la nocin de la universidad como institucin impulsada por el mercado, es decir, competencia y competitividad, son igualmente importantes. Se podra sostener que la autonoma universitaria (que es la capacidad de autogobierno) sigue siendo una condicin previa para que las universidades determinen la manera en que podran reaccionar y reaccionarn a la hora de competir por los estudiantes, los recursos o el prestigio. Sin embargo, para que las universidad puedan aceptar este desafo, deben elaborar tcnicas de gestin, administracin y autoverificacin que encuentren un equilibrio entre la autonoma universitaria y la obligacin de rendir cuentas a la sociedad y de demostrar su eficacia en el desempeo de su cometido y la transparencia en el modo de lograrlo. (1998 p. 7) La rendicin de cuentas (accountability) exige de las universidades una demostracin precisa de sus logros a la comunidad. El incremento de las interacciones con los actores sociales implica redefinir al concepto de autonoma en tanto la expone a influencias del contexto de maneras novedosas. En la lgica del tringulo de coordinacin de Clark (1983), la mayor receptividad a los intereses externos, acerca a la universidad a los diversos mercados que actan en la educacin superior. La naturaleza autnoma de la universidad, que le viene de su finalidad como creadora de ciencia y conocimiento, genera como obligacin la necesidad de preocuparse por la pertinencia de dicho conocimiento. No es solamente poner su conocimiento al servicio de la comunidad, sino consultar a la sociedad respecto de sus requerimientos en trminos de problemas o demandas. La idea tradicional de autonoma de la universidad latinoamericana al influjo del movimiento de Crdoba, concentraba la rendicin de cuentas a los actores internos, fundamentalmente docentes y estudiantes, y en algn caso como el uruguayo, incorporaba al mbito interno actores tradicionalmente externos como son los graduados. La nueva conceptualizacin de la autonoma en la actualidad implica una nueva sensibilidad o receptividad a las relacin con el entorno. Se produce un corrimiento de la legitimidad, pasando de los niveles internos de las instituciones (comnmente denominado el demos universitario) a incorporar la opinin de actores externos. Si a las instituciones universitarias se le ha dado el derecho de autorregularse (en el caso uruguayo por normas de rango constitucional), tambin se les exige, de acuerdo a su naturaleza, rendir cuentas a la sociedad (y actores claves de la misma) de sus logros. . Cambios en el rol del Estado en la Educacin Superior Los sistemas universitarios avanzan crecientemente en trminos de auto-regulacin. Ello implica en el caso uruguayo, que una vez culminada la situacin de monopolio de la educacin
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superior, y consolidado el subsector privado, una margen ms amplio de auto-regulacin de dicho sector a semejanza del rgimen vigente para la Universidad pblica. Por otra parte, el cambio en el rol del Estado tiene consecuencias en el financiamiento de la educacin superior. En la medida que una universidad, sea de gestin estatal o privada sea acreedora de fondos pblicos, el Estado a travs de sus organismos competentes deber velar porque haya una efectiva rendicin de cuentas, no solamente de la legalidad del gasto, sino tambin del logro de resultados en trminos de calidad y pertinencia. El Estado debe preocuparse por el logro de mejores retornos sociales y beneficios para la comunidad por los recursos vertidos en las universidades as como tambin por el mejoramiento de la calidad, la equidad y la eficiencia en las instituciones universitarias. Estas tendencias implican una modificacin sustancial en el rol que hasta hoy viene cumpliendo el Ministerio de Educacin y Cultura (Martnez Sandres 2004). Uruguay regula a la educacin superior en dos subsistemas completamente diferenciados, con un sector pblico en el que el Ministerio de Educacin tiene limitadas competencias, y con relacin al sector privado, realiza un control de acceso al sistema de nuevas instituciones y programas, de naturaleza burocrtico. Las nuevas reglas de la educacin superior, exigen un Ministerio ms involucrado en el aseguramiento y la promocin de la calidad en el conjunto del sistema universitario, potenciando mbitos de coordinacin y cooperacin entre las instituciones. En trminos tericos, los Ministerios de Educacin (o de educacin superior) enfrentan la necesidad de optar entre al menos- alguna de las siguientes tres opciones de poltica pblica para el sector: a) la afirmacin de un sistema dual de la educacin superior con una universidad pblica ya no monoplica, pero s sospechosa de otras instituciones emergentes, respecto de las cuales reclama vagamente un rol de regulacin burocrtica, contrapuesta al concepto de autonoma universitaria, que pareciera ser en este modelo- atributo nico de las universidades pblicas. En muchos casos, las venerables universidades pblicas utilizan estrategias de isomorfismo coercitivo en la definicin de estndares para limitar nuevos roles e innovaciones de las nuevas instituciones (Levy 1999). La principal consecuencia de la aplicacin de este modelo terico es la irrelevancia del rol a jugar por los ministerios por carecer de una perspectiva sistmica de la educacin superior. Por un lado se encuentran las universidades tradicionales, que tienen enormes dificultades para promover una agenda orgnica de polticas universitarias debido a las contradicciones internas por la existencia simultnea de servicios modernos y enmarcados en la lgica internacional de la investigacin y generacin de conocimiento, junto a servicios educativos de absorcin de demanda, de estudios generales, masificados y de pobre desempeo (Castro y Levy 2001). La dinmica resultante no es una opcin por un polo pblico de regulacin frente a un polo privado, sino que es la irrelevancia, la ambigedad y la amortiguacin de la agenda, puesto que el sector pblico es en realidad una arena social, un complejo entramado de instituciones, actores y cuestiones socialmente problematizadas, no necesariamente convergentes (Oszlak, 1978). b) la promocin de un estado prescindente respecto a la educacin superior (el caso histrico ms prximo a este modelo podra ser el de Chile en 1981, aunque sustancialmente cambiado en las dcadas siguientes). Los procesos de evaluacin y acreditacin resultan superabundantes, pues es en realidad el mercado el nico asignador congruente de recursos. Esa opcin terica no parece tener races en la cultura poltico-acadmica local y resulta en verdad, no solo indeseable, sino tambin inviable.
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c) la asuncin de una concepcin del rol de un estado promotor de la calidad, capaz de articular acuerdos entre los actores de la educacin superior, delinear polticas pblicas consistentes y establecer marcos e incentivos para la evaluacin y acreditacin, que se alejan por consecuencia tanto de los modelos de regulacin burocrtica como de los modelos de desregulacin. Autonoma, autorregulacin, accountability e incentivos positivos son las palabras claves en este tercer paradigma, que consideramos el ms vlido para hacer frente a las demandas del desarrollo de la educacin superior uruguaya, como a las expectativas de los actores. En un rol de promocin proactiva de marcos de poltica, los ministerios de educacin superior consolidan una funcin institucional clave, a la vez que promueven la cooperacin y la sinergia con universidades autnomas (la autonoma no es un atributo excluyente de las universidades pblicas, sino la nota distintiva de las universidades e instituciones universitarios en tanto tales, sean ellas pblicas o privadas). Sin embargo esa autonoma no es leda en trminos de capacidad de resistir en el aislamiento las demandas de la sociedad, sino como capacidad de toma de decisiones relevantes, sujetas a la prestacin de cuentas pblicas, en un marco dado de polticas caracterizado por la equidad, la transparencia y la universalidad, que incluyen el acceso al financiamiento pblico (fondos concursables, descentralizacin, proyectos de desarrollo) y la mejora de la calidad de la educacin superior. El rol de la evaluacin y la acreditacin en este tercer modelo terico es clave, pues son las comunidades acadmicas de pares (en el caso de programas de investigacin cientfica, desarrollo e innovacin) o las familias y los sectores productivos y no gubernamentales (en relacin a la pertinencia y calidad de las formaciones tcnico-profesionales) y aun, el gobierno, quienes estn en condiciones de analizar el grado y la forma en que la educacin universitaria y superior desarrolla competencias en los graduados y, en general, da respuesta al amplio abanico de demandas que recibe desde la sociedad, la economa y la cultura (Castro y Levy 2000, Gins Mora y Fernndez Lamarra 2005). El rol del ministerio de educacin en este tipo ideal, no es reprimir la autonoma universitaria del sector privado, a travs de la organizacin de cuadrillas de supervisores, asumiendo el supuesto bsico de que los institutos o las universidades son liceos (o liceos con problemas), sino, bien por el contrario, establecer altos estndares de insumos, procesos y resultados (convergentes con los procesos de integracin regional), estimular los procesos autoevaluativos, organizar seriamente los bancos de expertos y facilitar el acceso a fondos pblicos por parte de instituciones pblicas o privadas de educacin superior que estn en condiciones de alcanzar metas deseables, establecidas por los rganos de gobierno. Estas metas podran incluir, por ejemplo, en Uruguay, descentralizar la oferta de formacin universitaria y crear sedes y campus en el interior, organizar programas de maestra y doctorado de nivel internacional, mejorar la cualificacin docente de las plantas de profesores, contribuir con las autoridades educativas nacionales y locales en el mejoramiento de la calidad de la educacin primaria y media, desarrollar programas de educacin a distancia, acceder a mercados internacionales con programas de educacin superior virtual (como en el caso de Australia). La auto-evaluacin como parte de la auto-regulacin
La bsqueda de la excelencia es un mandato histrico de las universidades y de all su preocupacin por la calidad y por satisfacer las exigencias y demandas de los diversos actores involucrados. Por ello las instituciones han perfeccionado sus instrumentos de evaluacin y han implementado modelos de mejora de la calidad. Sin embargo no es ste un esfuerzo aislado sino
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que exige la cooperacin entre las diversas instituciones de educacin superior y el Estado, para el diseo de mbitos institucionales y procedimientos que operen como incentivos adecuados para el aseguramiento de la calidad. La auto-evaluacin es parte del proceso de autorregulacin de las universidades. Es parte del conocimiento que las universidades hacen sobre s mismas, identificando fortalezas y debilidades con una lgica de mejoramiento continuo. Las universidades uruguayas han avanzado en trminos de evaluacin institucional a pesar de no existir una regulacin ni mbito pblico que lo exija. La Universidad de la Repblica en su documento Lineamientos para un Programa de Evaluacin Institucional de la Universidad de la Repblica pone como fundamento para su ejercicio de auto-evaluacin, su naturaleza de servicio pblico, no solamente porque as lo establecen las disposicin constitucionales y legales, sino principalmente porque sus beneficios tienen como destinatario a toda la sociedad. (Universidad de la Repblica 1999 pp. 6 y 7) Las instituciones universitarias privadas desarrollaron en el ao 2002 un conjunto de estndares para la evaluacin institucional de sus instituciones (Consejo de Rectores 2002). Resulta necesario subrayar los aspectos comunes y convergentes en la experiencia de los tres subsectores analizados (pblico, privado, regional). Tanto en el modelo de la Universidad de la Repblica, como en el de la hoy suspendida coordinacin de instituciones terciarias pblicas o en el emergente modelo autorregulatorio de las universidades privadas, la auto-evaluacin precede necesariamente a la evaluacin externa y tiene como resultado inmediato un Informe de Autoevaluacin. A su vez, la evaluacin externa es seguida de la implementacin del plan de mejoras. 4.2 Hacia la Acreditacin en el Uruguay. La experiencia de pases con sistemas universitarios similares demuestra que no solamente es posible sino que es deseable que Uruguay desarrolle una Agencia Nacional de Acreditacin a partir de la experiencia de las Comisiones ad-hoc creada especialmente para el proceso MERCOSUR. Existe un amplio espacio de convergencia de visiones, valores y metodologas, a la vez que demandas del proceso regional, que constituyen excelentes oportunidades para avanzar en un programa de accin para la creacin de una agencia nacional de acreditacin. Tomar esta determinacin, no solo parece una respuesta adecuada a los desafos locales y globales del sistema universitario, sino que significa optar por la autorregulacin y la autonoma universitarias, recuperando as lo que sin ninguna duda constituye la tradicin nacional en la materia. Ello significara, consecuentemente, aventar esquemas jerrquicos de disciplinamiento institucional por medio de la regulacin burocrtica. Algunos puntos de consenso en materia de acreditacin incluyen que la gestin de los procedimientos debe ser realizada por un entidad con un estatuto autnomo en los aspectos institucionales y tcnicos; que los procesos de evaluacin debe ser realizados en base a estndares previamente discutidos y acordados por los actores; que los instrumentos deben incluir una autoevaluacin realizadas por las instituciones y una evaluacin externa realizada por pares reconocidos; y que es una actividad que debe realizarse peridicamente, para poder realizar un seguimiento de los procesos de mejora. Con respecto a la institucionalidad y funciones, la experiencia regional y en particular la argentina y chilena, recomiendan una articulacin de todas las funciones de aseguramiento de la
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calidad en una misma agencia o al menos en un mismo esquema institucional aunque con rganos diferentes. Esas funciones incluyen el reconocimiento de nuevas instituciones tanto privadas como pblicas. Esta solucin permitira solucionar la endeble institucionalidad de los institutos terciarios pblicos que siguen mecanismos tortuosos para que sus graduados pueden tener un ttulo de validez universitaria. Adems debera incluirse la evaluacin y acreditacin institucional tanto de instituciones pblicas autnomas como de las privadas. Una universidad privada acreditada debera poder desarrollar programas acadmicos sin necesidad de una autorizacin estatal previa como sucede en la actualidad. Tambin la agencia debera encargarse de la acreditacin de programas de grado y de postgrado de acuerdo a estndares definidos en conjunto con las instituciones. La institucionalidad debera garantizar la autonoma de la agencia tanto por su ubicacin organizacional (no debe estar sometida a jerarqua funcional de un Ministerio) como por los requisitos necesarios para la designacin de sus miembros. La autonoma de la agencia es condicin de legitimidad de los procesos de acreditacin. La definicin de estndares de calidad tanto a nivel institucional como de programas acadmicos es una de las funciones claves de las agencias de acreditacin que se valen de recursos acadmicos y profesionales propios y as como del apoyo de las instituciones y las organizaciones profesionales. La capacidad de recoger el estado del arte y de las mejores prcticas para incentivar a la mejora de las instituciones es una tarea de alta responsabilidad tcnica y capacidad poltica. En algunos pases, se han presentado evidencias de isomorfismo normativo en la definicin de estndares y su aplicacin rgida por los pares evaluadores, impulsando homogeneidades en base a valores de la cultura acadmica predominante (Landoni y Romero 2005). La agencia deber ser cuidadosa en el respeto a las misiones instituciones en los procesos de evaluacin y considerar a la diversidad y la innovacin universitaria como un valor a promover. La definicin de estndares deber, asimismo, seguir la tendencia internacional de evaluar la calidad no solamente por los insumos de los procesos educativos sino tambin por los resultados. Esto implica la definicin de indicadores de performance y la definicin de instrumentos de recopilacin de informacin de resultados como las tasas de graduacin y el acceso a los mercados de trabajo, para juzgar el cumplimiento de la misin institucional y los planes estratgicos de las instituciones (Jeliazkova y Westerheijdn 2004). La seleccin y capacitacin de pares evaluadores exige que Uruguay aumento el nmero de acadmicos y profesionales con formacin y experiencia en evaluacin institucional y de programas, y para ello ser necesario contar con el apoyo internacional. Importantes temas para el debate, una vez creada una agencia de acreditacin son si en algn caso la acreditacin debe ser obligatoria (a nivel institucional o de careras; de grado y/o postgrado) y los efectos de la acreditacin en particular la vinculacin entre acreditacin y financiamiento pblico. Muchos pases han optado por soluciones de voluntariedad para evitar las discusiones sobre posibles violaciones a la autonoma universitaria. En algunos casos, la acreditacin se vuelve obligatoria por las consecuencias jurdicas que trae por efecto, por ejemplo en Argentina y Chile, donde las instituciones universitarias, para adquirir su estatuto autnomo, tienen que someterse al proceso de la acreditacin. En otros casos el incentivo econmico es muy importante, como sucede en el caso norteamericano donde la acreditacin es requisito para obtener fondos federales para la investigacin o becas y subsidios a estudiantes. El principal efecto de la acreditacin es la confianza pblica que se otorga a la instituciones y/o programas acreditados con fuerte impacto en la legitimidad. La experiencia de Amrica Latina y
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de Europa del Este indica que las instituciones privadas han sido muy dinmicas en sus presentaciones a procesos de acreditacin por el impacto que la misma tiene en los diversos actores involucrados. En varios pases, la acreditacin tiene efectos en el financiamiento, autorizando a las instituciones a acceder a fondos pblicos (apoyo a la investigacin o por subsidio a estudiantes) una vez obtenida la acreditacin. Si el pas es capaz de desarrollar en los prximos aos una agencia nacional de acreditacin y otros dispositivos convergentes con el desarrollo y la calidad de la educacin superior a nivel regional, ello significar un cambio mayor, que impactar no slo en el mbito de la educacin superior, sino en la capacidad del Uruguay para ofrecer una respuesta local adecuada a la variedad y profundidad de los desafos que enfrenta la sociedad uruguaya en un contexto global.
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La Institucionalidad de La Acreditación - Uruguay - Landon

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Autorizaciones Provisorias Propuestas Aprobaciones 83 9

Reconocimientos Permanentes Propuestas Aprobaciones 12 8

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ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN EL NACIONAL DE EVALUACIN Y ACREDITACIN.

DESCRIPCIN DEL MARCO

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1950 Pas Argentina Chile Uruguay

Crecimiento 36 % 26.7 % 32.5% 1438 % 4648 % 580 %

82,531 9,528 11,722

5.2 % 1.7 % 6.0%

1,269,239 452,347 79,678

2004 Porcentaje 96.6 % 3.4 % 100 %

Crecimiento Porcentaje 88,0 % 12,0 % 100 % 13 % 342 % 24 %

Public Private Total

62,026 2,147 64,173

70,156 9,492 79,648

Fuente: MEC (AEE aos 1995 y 2004).

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Creacin de organismos especializados para las tareas de evaluacin externa y acreditacin.

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POSIBLE UNA PROVISIONALES.

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