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DIRECTION GNRALE DE LA COOPRATION INTERNATIONALE ET DU DVELOPPEMENT

LA GOUVERNANCE URBAINE DANS TOUS SES TATS


ANALYSES ET PROPOSITIONS DU GROUPE DE REFLEXION SUR LA GOUVERNANCE URBAINE

Rdacteurs : Annik Osmont Charles Goldblum Jean Franois Langumier Emile LeBris Claude de Miras Clment Musil

Janvier 2008

MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES ET EUROPENNES

Ce document est tabli la demande du ministre des Affaires trangres et europennes. Les analyses et commentaires dvelopps nengagent que leurs auteurs et ne constituent pas une position officielle.

Tous droits dadaptation, de traduction et de reproduction par tous procds, y compris la photocopie et le microfilm, rservs pour tous pays.

Conception graphique couverture : Aurette Leroy et Anne Caminade Impression : mediatys / Groupe Corlet Photos : Dominique LOGEAY, Guillaume JOSSE, Paul-Henri SCHIPPER et Franck CHARMAISON Ministre des Affaires trangres et europennes, 2008 ISBN : 978-2-11-097849-3 ISSN : 1160-3372

Remerciements
Les rdacteurs du prsent rapport tiennent remercier vivement Franois Pacquement, charg de mission auprs du Directeur gnral de la Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement du ministre des Affaires trangres et europennes (MAEE), pour son rle dcisif dans la mise en place du groupe de rflexion sur la gouvernance urbaine. Leurs remerciements chaleureux vont galement la Direction des politiques de dveloppement du MAEE, en particulier Jean-Christophe Deberre, la tte de cette direction lors des travaux du groupe de rflexion, Herv Magro et son successeur Violaine Billette de Villemeur, Chantal Haage et son successeur Lionel Vignacq. Les rdacteurs adressent un remerciement amical et tout particulier Olivier Mourareau pour lefficacit et la constance du soutien quil a apport au fonctionnement de ce groupe. Les rdacteurs remercient collectivement lensemble des participants actifs et assidus du groupe de rflexion, en soulignant la richesse tant des apports issus du Programme de recherche urbaine pour le dveloppement (PRUD), que des nouvelles contributions, avec une mention particulire concernant ceux dentre eux qui ont fait un long dplacement pour venir enrichir les travaux du groupe.

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Groupe de rflexion sur la gouvernance urbaine


Participants, intervenants et chercheurs :
Christel ALVERGNE, Matre de confrences, Universit de Bordeaux III, christel_alvergne@yahoo.fr Marcello BALBO, Professeur, Institut Universitaire dArchitecture de Venise (IUAV), marcello.balbo@iuav.it Monique BERTRAND, Matre de confrences, Universit de Caen et Chercheur, Institut de Recherche et Dveloppement (IRD), monique.bertrand@unicaen.fr Jacky BOUJU, Directeur de recherche, Institut dEtudes Africaine, Maison Mditerranenne d es Sciences de lHomme, Aix en Provence, Jacky.Bouju@up.univ-aix.fr Yves CABANNES, Professeur, University College of London (UCL), Y.cabannes@ucl.ac.uk Emmanuel CERISE, Doctorant, Institut Parisien de Recherche en Architecture Urbanistique et Socit (IPRAUS), manu_ce@hotmail.com Morched CHABBI, Directeur UrbaConsult, Tunisie, chabbi.morched@laposte.net Xavier CREPIN, Dlgu Gnral, Institut des Sciences et des Techniques de lEquipement et de lEnvironnement (ISTED), xavier.crepin@i-carre.net Sylvie FANCHETTE, Chercheur IRD, sylvie.fanchette@bondy.ird.fr Isabel DIAZ, Charg de mission, ISTED, isabel.diaz@i-carre.net Alain DUBRESSON, Professeur des Universits, Universit Paris X, alain.dubresson@u-paris10.fr Laurent FOURCHARD, Charg de recherche, rattach au Centre dtudes dAfrique noire (CEAN) de lInstitut dEtude Politique (IEP) de Bordeaux, l.fourchard@sciencespobordeaux.fr Xavier GODARD, Directeur de recherches, Institut National de Recherche sur les Transports et leur Scurit (INRETS), xavier.godard@inrets.fr Charles GOLDBLUM, Professeur des Universits, Institut Franais dUrbanisme (IFU), Universit Paris VIII, charles.goldblum@wanadoo.fr Thierry GONZALEZ, Agence Franaise de Dveloppement (AFD), gonzalezt@afd.fr Jean-Jacques GUIBBERT, Chercheur au Laboratoire Interdisciplinaire Solidarits, Socit, Territoires (LISST), Universit Toulouse le Mirail, guibbert@univ-tlse2.fr Sinda HAOUES-JOUVE, Matre de confrences, Universit de Montpellier III, sinda.haoues-jouve@univ-tlse2.fr Aziz IRAKI, Professeur, Institut national damnagement et durbanisme, Rabat (Maroc), aziz_iraki@yahoo.fr Sylvy JAGLIN, Professeur des Universits, Universit de Nantes, sylvy.jaglin@wanadoo.fr Sylvie LACROUX, Charg denseignement, Universit de Grenoble, Sylvielacroux2@yahoo.fr Jean-Franois LANGUMIER, Chef de la mission prospective, Autoroutes Paris Rhin Rhne (APRR), jf.langumier@aprr.fr Emile Le BRIS, Directeur de recherches, IRD, Emile.Lebris@bondy.ird.fr Julien LE TELLIER, Chercheur associ, Laboratoire Population Environnement et Dveloppement (LPED), IRD, Universit de Provence, Michle LECLERC-OLIVE, Chercheur CNRS, mleclerc@ehess.fr Olivier LE GROS, Matre de confrences, Universit de Tours. Louis LHOPITAL, Charg de Mission, ISTED, louis.lhopital@i-carre.net Claude de MIRAS, Directeur de recherches, IRD, cldemiras@yahoo.fr

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Clment MUSIL, Doctorant, Universit Paris VIII / Secrtaire scientifique, AMODEV , clement.musil@gmail.com Franoise NAVEZ-BOUCHANINE, Professeur, Universit de Marne-la-Valle, fnb@club-internet.fr Laurence NGUYEN, Chercheur, Laboratoire des Thories et Mutations Urbaine, IFU, laurence.nguyen.rosenthal@libertysurf.fr NGUYEN Quoc Thong, Rdacteur en Chef de la revue du Ministre de la Construction du Vietnam, nqthong@gmail.com Annik OSMONT, Matre de confrences honoraire Habilit Diriger des Recherches (HDR), GEMDEV, a.osmont@wanadoo.fr Thierry PAULAIS, Agence Franaise de Dveloppement (AFD), paulaist@afd.fr Laurent PANDOLFI, Co Directeur de lInstitut des Mtiers de la Ville, Hanoi, laurent.pandolfi@imv-hanoi.com Ren PARENTEAU, Professeur Universit de Montral, rene.parenteau@umontreal.ca Christian PEDELAHORE, Enseignant, Ecole dArchitecture de Paris La Villette et Chercheur, Institut Parisien de Recherche en Architecture Urbanistique et Socit, christian.pedelahore@free.fr Karine PEYRONNIE, Chercheur, IRD, Karine.Peyronnie@bondy.ird.fr Ambroise PIERRE, Secrtaire scientifique, AMODEV ambroisepierre@free.fr , Liliane PIERRE, Matre de confrences, Universit Paris XII, liliane.pierre@wanadoo.fr Marie-France PREVOST-SCHAPIRA, Professeur des Universits, Universit Paris VIII, schapira@ivry.cnrs.fr, Aurore Sahar SAEIDNIA, Master 2 Science Politique, Paris I, saharsaeidnia@hotmail.com Cheikh SARR, Professeur, Universit Gaston Berger de Saint Louis au Sngal, sarrcheickh@netcourrier.com Taoufik SOUAMI, Matre de confrences, Institut Franais dUrbanisme, Universit Paris VIII, taoufik.souami@univ-paris8.fr Mohammed TOZY, Professeur, Universit Hassan II, Casablanca, Maroc, Eric VERDEIL, Matre de confrences, Ecole Nationale Suprieure (ENS) de Lyon, eric.verdeil@normalesup.org

Participants du ministre des Affaires trangres et uropennes :


Violaine BILLETTE DE VILLEMEUR, Sous-directrice de la gouvernance dmocratique, violaine.devillemeur@diplomatie.gouv.fr Jean-Christophe DEBERRE, ancien Directeur des politiques de dveloppement. Chantal HAAGE, ancienne Chef du Bureau de la modernisation de ltat et de la gouvernance locale, chantal.haage@diplomatie.gouv.fr Pierre LAYE, Charg de mission, Bureau de la modernisation de ltat et de la gouvernance locale, pierre.laye@diplomatie.gouv.fr Herv MAGRO, ancien sous directeur de la gouvernance dmocratique. Olivier MOURAREAU, Architecte et urbaniste de ltat, Charg de mission, Bureau de la modernisation de ltat et de la gouvernance locale, olivier.mourareau@diplomatie.gouv.fr Lionel VIGNACQ, MAEE, Chef du Bureau de la modernisation de ltat et de la gouvernance locale, lionel.vignacq@diplomatie.gouv.fr Paul-Henri SCHIPPER, Charg de mission, Bureau de la modernisation de ltat et de la gouvernance locale, paul-henri.schipper@diplomatie.gouv.fr

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Sommaire

Introduction Chapitre 1 Synthse des apports et des rflexions thmatique


Gouvernance urbaine, dmocratie reprsentative et dmocratie participative, lments de comparaison Afrique / Amrique latine. Questions sur les pratiques Gouvernance urbaine : enjeux dmocratiques de la production et de la gestion de services publics urbains dans la phase actuelle marque par une association croissante du secteur priv Dcentralisation et gouvernement local ; la lgitimit territoriale du dveloppement urbain Mtropolisation et transition urbaine partir des exemples du Sud-Est asiatique Dissidence et Scession urbaines

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Chapitre 2 La gouvernance urbaine en question : rflexion transversale


Comment se fabrique la gouvernance urbaine ? Les mcanismes de rgulation comme conditions essentielles de la prennit des dispositifs de gouvernance urbaine Le Tout Gouvernance ?

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Chapitre 3 Propositions et recommandations


Des points-cls pour une stratgie de la gouvernance urbaine Les propositions en matire de recherche Le passage de la recherche laction

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Introduction

Gense du groupe de rflexion.


Le prsent rapport rend compte des rflexions menes sur le thme de la gouvernance urbaine linitiative de responsables scientifiques du PRUD (Programme de recherche urbaine pour le dveloppement) et dans le prolongement de ce programme, avec lappui du Bureau de la modernisation de ltat et de la gouvernance locale du ministre des Affaires trangres et europennes, au sein de la Sous-direction de la Gouvernance dmocratique. Rappelons brivement que le PRUD a t une action concerte incitative du Fonds de solidarit prioritaire du ministre des Affaires trangres et europennes, conduite par le GEMDEV (Groupement pour ltude de la mondialisation et du dveloppement) et lISTED (Institut des sciences et techniques de lEquipement et de lEnvironnement pour le dveloppement). Il sest droul de 2001 2004, a mobilis trente quipes de recherche (240 chercheurs du Nord et du Sud), et a donn lieu un colloque international de restitution, intitul Gouverner les villes du Sud. Un dfi pour la recherche et pour laction, qui sest droul lUNESCO du 5 au 7 mai 2004. Les Actes de ce colloque ont t publis par le MAEE en 2005. Par ailleurs le PRUD a donn lieu une valuation externe, publie par le MAEE en 2006. Le programme a donn lieu la publication par les quipes elles-mmes de neuf ouvrages et de nombreux articles de revues spcialises. Au-del de ces actions classiques de valorisation de la recherche, les responsables scientifiques du programme ont eu le souci dexplorer des possibilits de rendre accessibles auprs des dcideurs politiques les rsultats des recherches, sur un thme qui fait dbat dans le champ du dveloppement urbain, et qui mobilise des moyens humains, institutionnels et financiers importants au titre de la coopration au dveloppement, celui de la gouvernance urbaine. A ce titre, un groupe restreint, constitu des deux responsables scientifiques du PRUD, dun membre du comit scientifique et dun responsable dune des quipes de recherche, a labor une proposition portant constitution dun groupe de rflexion sur ce thme. Depuis sa constitution au mois de septembre 2006, le groupe de rflexion, cr avec lappui du MAEE et associ au GEMDEV interroge la notion de gouvernance urbaine. Fort de son exprience acquise travers , le programme du PRUD de 2001 2004 et de son approche pluridisciplinaire, ce groupe a entrepris dlaborer une synthse des connaissances produites, susceptible dapporter un clairage au MAEE dans sa formulation dune stratgie de gouvernance urbaine. Sur la base des thmes dbattus et grce la mutualisation des exemples rapports par des chercheurs franais et trangers, un examen attentif des processus de production, de gestion, dadministration et de gouvernement des villes du Sud sest enclench. Le PRUD avait permis didentifier deux sries dobjets de recherche : la premire concernait les interventions sur les villes et dsignait un domaine dinvestigation sur des objets prcis, notamment sur des projets lis au renouvellement urbain, la mtropolisation, lenvironnement et au patrimoine ; la seconde, relative aux logiques et stratgies des acteurs du dveloppement urbain, avait pour objectif de mettre au jour la diversit et la complexit des jeux dacteurs en les situant dans les contextes de dmocratisation, de dcentralisation, du recours au partenariat public / priv dans la gestion des services urbains, du poids respectif des organes modernes et traditionnels de pouvoir, de celui de la dite socit civile, etc. La liste nest pas exhaustive. Si la question du gouvernement des villes tait au centre des proccupations dans la plupart des recherches, comme cela est bien apparu lors du colloque UNESCO de 2004, elle na pas t formule systmatiquement, sauf exception, en termes de gouvernance urbaine. Cest pourquoi nous avons propos de nous concentrer sur cette question, dans le prolongement du PRUD, en effectuant une relecture systmatique des rsultats de recherches empiriques.

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Pourquoi la gouvernance urbaine ?


Le thme, et le vocable lui-mme, introduits dans le champ de laide internationale au dveloppement la fin des annes 1980, et trs exactement par la Banque mondiale en 19911, ont surpris et intrigu chercheurs et praticiens du dveloppement. Les chercheurs franais, et cest vrai en particulier dans le domaine urbain, tant au plan gnral que dans le champ des pays en dveloppement, restent en effet largement inscrits dans une tradition danalyse critique des politiques urbaines et des modalits de leur mise en uvre. Que cachaient les noncs qui ont fleuri ds le lancement de ce qui pouvait sembler tre un concept, ou bien une doctrine, ou bien un nouveau modus opratoire de la gestion du dveloppement, et donc, dans notre domaine, de la gestion urbaine ? Il est vite apparu lanalyse quil y avait tout cela la fois, mais aussi que le non-dit tait plus important que le dit. Il est trs vite apparu aussi que lorganisme international charg de la mise en place des programmes dajustement structurel ressentait fortement la ncessit dapporter des amliorations sensibles au cadre institutionnel du dveloppement, ceci afin que les marchs fonctionnent plus efficacement. Pour que ltat assure mieux son rle dans la fourniture des services dducation et de sant, particulirement pour les pauvres, il faut que la mobilisation des ressources (fiscales notamment), soit mieux assure, de mme que leur affectation. Si lon se rfre aux dfinitions donnes dans Managing development : the governance dimension, on trouve la fois le cadre opratoire : la gouvernance est la manire dont le pouvoir est exerc dans la gestion des ressources conomiques et sociales dun pays en vue du dveloppement et le cadre doctrinal, donn par le prsident de la Banque mondiale dans la prface du mme document : Une gestion du secteur public efficace et transparente est un point crucial de lefficacit la fois des marchs et des interventions gouvernementales - et partant de l du dveloppement conomique. Cest bien lpoque de linjonction librale quest ne la gouvernance. Dans le domaine du dveloppement urbain, cette squence a t marque par une mise en cohrence plus pousse des projets de dveloppement municipal avec les programmes dajustement structurel au niveau local, et avec les chantiers de dcentralisation. Moins dtat, mieux dtat, la bonne gouvernance comme critre de lutte contre la corruption, tels ont t, trs vite, les leitmotiv qui permettaient de lgitimer des actions qui, de fait, remettaient en cause ce qui est au cur du pouvoir, la souverainet. Au fil des ans, le contenu du vocable a volu. La gouvernance sest dmocratise (les termes de bonne gouvernance et de dmocratie sont devenus interchangeables dans beaucoup de discours), et surtout le recours aux ONG est devenu massif2, comme acteurs essentiels de la socit civile, en charge de fonctions dingnierie sociale pour assurer les rgulations non plus seulement conomiques, mais aussi sociales, dans les projets de dveloppement. Ces volutions ont eu notamment pour effet de brouiller un peu plus la vision de ce quest la gouvernance, notion attrape - tout, mot valise, concept mou, elusive concept. Du ct des ONG, on a assist lapparition dune vritable industrie du dveloppement, qui a bnfici de flux financiers descendants non ngligeables provenant des institutions internationales, ddis la mise en place de la bonne gouvernance. Le terme sest compltement banalis, a fait un retour remarqu dans les pays dvelopps au dbut du XXIme sicle, et a suscit une abondante littrature depuis une bonne dizaine dannes, quil sagisse de gouvernance globale, ou de gouvernance locale, et plus prcisment urbaine. Avec le recul, nous considrons que la gouvernance est avant tout une stratgie conceptuelle, comme la propos John Crowley (Section des sciences sociales lUNESCO)3, visant un objectif qui reste toujours le mme, savoir les voies et moyens de la matrise institutionnelle du dveloppement, et donc la dissociation du pouvoir de ltat et de lacte de gouverner. Toute la stratgie conceptuelle vise malgr tout dmontrer quon ne peut gouverner efficacement que dans un environnement dmocratique et dtat de droit.
1) On peut considrer comme texte fondateur le document de discussion interne la Banque mondiale : Managing development : the governance dimension, dat du 29 aot 1991. Ce texte est le rsultat des travaux mens en 1990 par un groupe de travail de la Banque mondiale. 2) La collaboration ONG/Banque mondiale a concern 28 % des projets entre 1987 et 1996, et 52 % en 1999. 3) John Crowley : Usages de la gouvernance et de la gouvernementalit in Critiques internationales 2003-4, n 21, pp. 52-41

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Cette stratgie conceptuelle cesse toutefois de se prsenter comme un modle opratoire universel pour inclure lide que la gouvernance est volutive, multiples facettes. La dernire dfinition de la gouvernance donne par la Banque mondiale semble faire crdit cette manire de voir, par la plus grande flexibilit quelle donne voir4. What is Governance ? Governance consists of the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes the process by which governments are selected, monitored and replaced, the capacity of the governments to effectively formulate and implement sound policies and the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them. . On est ici trs proche de lexigence dmocratique, et linjonction librale a disparu, au moins de lnonc.

La gouvernance urbaine comme processus.


Dans nos rflexions, qui concernent plus spcifiquement le champ du dveloppement urbain, nous avons dlibrment dlimit notre champ de rflexion la question des mcanismes et des dispositifs de mise en uvre de politiques et de projets urbains, pour montrer lextrme diversit de ces mcanismes, leur grande complexit, et leur capacit dvolution. Ceci afin de mettre en exergue la gouvernance comme processus situ dans une temporalit identifiable, de comprendre les relations entre les dispositifs observs et lenvironnement institutionnel et politique (dans le sens anglo - saxon de policy), le but tant de proposer des rflexions susceptibles de constituer une aide la dcision pour une stratgie gouvernance urbaine, et non pas dapporter une contribution au dbat qui se dploie dans le champ de la philosophie politique. Nous considrons la gouvernance comme un ensemble de dispositifs opratoires, qui se prsente souvent comme un modle oprationnel vise universelle, lorsquil est li des conditionnalits inscrites dans laide au dveloppement. Dans ces limites, il sagit moins de dfinition que danalyse qui propose, au-del des dfinitions, une vision critique des dfinitions proposes ici o l. Il est indispensable de mettre au jour les politiques, les arrire-plans, les bases, les logiques et les stratgies, les discours de et dans la gouvernance, leur foisonnement et leur volution. Nous avons comme objectif, dans un souci de clarification du champ oprationnel de la coopration urbaine, de recenser les principales caractristiques de la gouvernance urbaine, en nous interrogeant sur sa porte, ses limites, son volution. Nous pouvons aussi dire quelles conditions les performances de la coopration urbaine pourraient tre amliores, avec quels dispositifs de gouvernance.

Les travaux du groupe de rflexion.


Sappuyant notamment sur des travaux de recherche mens dans le cadre du PRUD, la rflexion a t aborde de manire synthtique travers cinq thmes, que nous avons choisis parce quils sont reprsentatifs des manires dont se pose et se construit sur le terrain le processus de gouvernance urbaine, dans quelles limites et avec quelles difficults : - Gouvernance urbaine, dmocratie reprsentative et dmocratie participative. Elments de comparaison Amrique latine / Afrique / Asie. - Les relations public / priv, questions de la relgitimation de ltat partir du cas marocain. - Dcentralisation et gouvernement local : la lgitimit de lchelle territoriale du dveloppement urbain. - Transition urbaine et mtropolisation, notamment partir du cas vietnamien. - Dissidences et scessions urbaines : comment grer le chaos urbain ?

4) Cf. Banque mondiale, Governance matters 2007, Worldwide Governance Indicators, 1996-2006

Coopration franaise avec le Brsil (1997-2006)

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Chaque sance a runi entre vingt et vingt cinq participants, et mobilis des intervenants ponctuels, chercheurs et experts franais et trangers (10 sur 47 participants au total). Les comptes-rendus de ces sances constituent la matire essentielle du rapport ; elle est restitue de manire synthtique dans le chapitre 1. Le chapitre 2 effectue une lecture transversale des thmes abords, afin de mettre en lumire, lchelon de la ralit locale et territoriale, la gense et les principaux critres dinstauration de la gouvernance urbaine, ce que sont les mcanismes de rgulation dans les dispositifs identifis. Cest un pas supplmentaire dans la synthse opre. Nous nous posons galement la question des indicateurs de gouvernance A partir de cette double lecture, thmatique et transversale, le groupe de rflexion, dans le chapitre 3, nonce des lments susceptibles de contribuer une dfinition des stratgies de coopration en matire de gouvernance urbaine et fait des propositions tant dans le champ de la recherche et de la formation que dans le champ oprationnel et dappui aux actions de la coopration.

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Chapitre 1 Synthse des apports et des rflexions par thmatique

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Gouvernance urbaine, dmocratie reprsentative et dmocratie participative, lments de comparaison Afrique / Amrique latine. Questions sur les pratiques.
Sance thmatique du 24 novembre 2006 (animation Yves Cabannes)

Si les institutions de Bretton Woods taient ds le dbut de la dcennie 1990 en mesure de manier le vocabulaire de la gouvernance et de limposer dans les politiques daide au dveloppement, cest le PNUD (Programme des Nations Unies pour le Dveloppement) qui, en 1997, a diffus un document fondateur5 nonant les caractristiques de la bonne gouvernance dans le domaine du dveloppement. Ces premires considrations ont rvl une ambivalence. Dun ct, la position du PNUD a permis de clarifier la notion de bonne gouvernance utilise comme support et objectifs des politiques de coopration par les bailleurs internationaux. De lautre, la diffusion dune telle dfinition prescriptive a brouill les cadres daction des acteurs du dveloppement (tats, ONG, Agences de coopration bilatrales) et introduit lide dune interchangeabilit du terme de bonne gouvernance avec celui de dmocratie. Ce texte prcise que les institutions de la bonne gouvernance incluent trois domaines : ltat, la socit civile et le priv. Ceux-ci doivent contribuer soutenir un dveloppement humain durable et tablir une bonne gouvernance sur la base des caractristiques suivantes : la participation, la rgle de droit, la transparence, la ractivit, llaboration du consensus, lquit, lefficacit, lefficience, et la responsabilit. Celles-ci, soulignons-le, sont fondes sur les expriences et les intrts de lorganisation qui les dicte. Ainsi, ce qui se donne pour un concept est dfini comme tel : La gouvernance peut tre considre comme lexercice du pouvoir conomique, politique et administratif pour grer les affaires dun pays tous les niveaux. Elle comprend les mcanismes, processus et institutions travers lesquels les citoyens et les groupes articulent leurs intrts, exercent leurs droits lgaux, sacquittent de leurs obligations et arbitrent leurs diffrends6. Il sagit bien en fait de principes et de pratiques dmocratiques, sans que le terme soit voqu. Le respect des caractristiques prcdentes articules aux prceptes de la dfinition mentionne pourrait conduire les gouvernements tablir une bonne gouvernance. Toutefois, le premier prsuppos sa mise en uvre est la participation7. Or, pour parvenir la fois la participation, la transparence, lquit ainsi qu ltat de droit, on relve que la dmocratie reprsentative, telle quelle est institue dans les systmes politiques, ne se rfre pas ce type de valeurs ; en dautres termes, les systmes de reprsentation ne sont pas suffisants pour assurer la participation et montrent leurs limites intgrer

5) UNDP (January 1997). Governance for sustainable human development. New York : UNDP Policy Document. 6) Traduction de la dfinition suivante : Governance can be seen as the exercise of economic, political and administrative authority to manage a countrys affairs at all levels. It comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences. Cette dfinition est propose dans le document suivant : UNDP (January 1997). Governance for Sustainable Human Development, New York: UNDP Policy Document, pp. 2-3. Celle-ci est cite par Cabannes, Yves (2004). Participatory Budgeting: Conceptual Framework and Analysis of its Contribution to Urban Governance and the Millenium Development Goals. UNDP - UN Habitat. Page : 56. 7) La participation est ici entendue au sens le plus large : participation des citoyens et des citadins, de la socit civile et des associations aux processus de dcision.

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les prescriptions de la bonne gouvernance. Ds lors, le document du PNUD induit quun autre modle de dmocratie, susceptible de tendre vers la bonne gouvernance et dinclure la participation de manire plus large, doit tre envisag. Si lon veut atteindre ces diffrentes dimensions de la gouvernance qui est reprsentative et participative, il est ncessaire de changer les rgles de la dmocratie. L adoption dun systme politique fond sur la dmocratie participative parat simposer de fait. Ce rapide argumentaire se fonde sur une dfinition qui semble faire consensus au sein de la communaut internationale ; elle est diffuse parmi les organisations internationales comme ONU-Habitat, le PNUD ou la Banque mondiale. La sance du groupe de rflexion laquelle nous faisons rfrence sest attache, partir danalyses et dobservations de pratiques, montrer comment ces dernires sont en mesure dinitier de nouveaux modes de gouvernance et comment celle-ci fonctionne rellement. Les interventions ont permis de dpasser la dichotomie entre dmocratie reprsentative et dmocratie participative et les exemples choisis ont contribu mettre au jour les logiques sous-jacentes de la gouvernance, celles des acteurs concerns par les projets concrets de dveloppement urbain. Car cest bien de cela quil sagit : lexamen des pratiques den bas rvle la mise en place de dispositifs de gouvernance hybrides, llaboration darrangements institutionnels souvent en dcalage avec les normes imposes den haut, et qui constituent des mcanismes de rgulation qui, dans la ralit, fonctionnent.

Des pratiques qui interrogent les principes de la bonne gouvernance urbaine :


L analyse de lorganisation des services urbains lis lenvironnement et limplication des ONG et de la socit civile partir des exemples sngalais et marocains interpellent les modalits dinstauration de la gouvernance plus dun titre. Tout dabord la notion de gouvernance, si elle vhicule un certain nombre dinjonctions de porte universelle, se rvle diffremment selon les contextes (conomiques, lgislatifs, sociaux) des pays ; les expriences de gouvernance urbaine sont multiples et singulires, ce qui pose question sur les conditions de sa mise en uvre. Par ailleurs la gouvernance trouve un terreau fertile parmi un certain nombre dacteurs pour lesquels elle constitue un effet daubaine produit par la manne des financements lis aux projets. On peut donc sinterroger sur la capacit de certains intgrer les rgles du jeu introduites par les bailleurs internationaux. La recherche du PRUD portant sur lentredeux des politiques institutionnelles et des dynamiques sociales au Liban, en Algrie, au Maroc et en Mauritanie8 avait pos la question suivante : que se passet-il notamment dans des projets damnagement ou de renouvellement urbain lourds dimpacts sur lancrage ou la mobilit des habitants des quartiers concerns ? Que se produit-il entre lannonce du projet et sa mise en uvre, surtout lorsque sa dure est longue ? La premire des constatations tait ltablissement de dispositifs de gouvernance informelle soustraits aux rgles de bonne gouvernance des bailleurs, qui grent cependant de multiples interactions entre les dcisions initiales prises par les autorits et les ralisations opres. A cette occasion peuvent rapparatre des pratiques de clientlisme et de corruption. Par ailleurs ces travaux ont montr que la participation est ambigu et que les processus participatifs voluent : lobservation des ngociations en jeu est alors dune importance capitale pour comprendre les modalits de la gouvernance instaure in fine. Les stratgies de la population deviennent au fil du temps plus individuelles que collectives : les personnes concernes recourent des rseaux sociaux divers, informels, religieux, pour dfendre un projet individuel. partir dexemples marocains et burkinabs, pays o le processus de dcentralisation est en cours, une autre recherche du PRUD9, qui avait pour objet lanalyse des jeux dacteurs et des gens qui comptent dans des projets de restructuration de quartiers, a point la difficile conciliation entre participation et

8) Recherche conduite par lquipe de Franoise Navez Bouchanine dans le cadre du Programme de Recherche Urbaine pour le Dveloppement entre 2001 et 2004. 9) Recherche conduite dans le cadre du PRUD par lquipe dAziz Iraki et Michle Jole (Lmergence dacteurs locaux dans le champ dmocratique et professionnel : une nouvelle donne pour la mdiation et lexpertise ? Maroc - Burkina Faso).

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reprsentation des acteurs mobiliss par les oprations. Que ce soit dans le cadre dune gouvernance de projet (exemples marocains) ou dans le cadre de la mise en uvre des politiques de dcentralisation (exemples burkinab), les dispositifs prsentent des dcalages entre une bonne gouvernance qui prvoit linstauration de la participation, de la transparence et de la rgle de droit et leurs applications. En premier lieu, lors des projets, les acteurs institus et reconnus par les pouvoirs publics pour dfendre les intrts des habitants ne semblent pas reprsentatifs du tissu social. Les organisations religieuses (et parfois maffieuses) implantes dans certains quartiers marocains depuis longtemps ont plus de lgitimit aux yeux des habitants que des amicales cres de toutes pices par les autorits. En second lieu, les dispositifs reprsentatifs nenrayent pas les pratiques clientlistes, notamment en priode lectorale. Les lus locaux font entendre les revendications des habitants auprs des instances municipales de dcision en change davantages divers. Ensuite, la mise en uvre de la dcentralisation nimplique pas ladoption de pratiques transparentes, et les scandales fonciers et financiers Ouagadougou sont rvlateurs des arrangements entre lus dans le dos des habitants et des associations. Enfin, dans certains cas, les processus de dcentralisation dstabilisent les quilibres sociaux locaux par lviction des chefs traditionnels et autres leaders des processus de dcision, ceci au nom de la lgitimit des nouveaux conseillers municipaux, alors que les premiers restent les rfrents de marque pour les populations. Un autre travail a tudi les pratiques des programmes de coopration10. Il a t constat que les dispositifs participatifs de ces oprations ont des effets induits importants : lexprience politique quintroduisent ces dispositifs participatifs lgitime des manires de fabriquer les dcisions. Ainsi, certains programmes de dveloppement, en privilgiant une approche technique des problmes, contribuent conforter des pratiques politiques o la dfense des intrts particuliers prime sur les pratiques dassemble. Par ailleurs, le seul fait de participer ces dispositifs peut lgitimer aux yeux des participants des dcisions prises ailleurs. Dvelopper une exprience de la dmocratie (qui trouve des pralables dans diverses formes dassembles) requiert une attention spcifique au-del du politique par dfaut qui accompagne de fait la mise en uvre technicienne des programmes de coopration urbaine. En contrepoint des cas prcdents a t voque la pratique du budget participatif mise en place, sans aucune injonction den haut, par la municipalit de Porto Alegre (Brsil) en 1989. Ce systme de gouvernance qui ne dit pas son nom se caractrise par une politique de redistribution fiscale selon une discrimination positive envers les populations et les quartiers dfavoriss. Il ouvre un espace politique ceux qui nen avaient pas. Cest partir du Brsil que cette pratique sest dissmine en Amrique latine puis en Europe et rcemment en Afrique. Avec le recul, cette dissmination, en raison mme de la diversit des contextes, incite poser plusieurs questions : les budgets participatifs sont-ils porteurs de dmocratie participative ou sont-ils le reflet dun dficit de dmocratie reprsentative, allant jusqu occuper un vide dmocratique ? Font-ils le lit dun nouveau populisme qui permet au maire dtablir des liens directs avec la population sans passer par la dmocratie reprsentative et les conseils municipaux ? On constate que les budgets participatifs fleurissent dans certains rgimes prsidentialistes, donc cela pose question. Par ailleurs les expriences de budget participatif tant nombreuses, il convient de les diffrencier. On peut pour cela analyser quatre dimensions du budget participatif : financire et budgtaire ; participative ; institutionnelle et lgale ; territoriale. La participation est-elle directe ou assiste-t-on de la dmocratie reprsentative associative ou communautaire ? Est-ce que la dcision concernant le projet de budget, qui sera soumis au vote du conseil municipal, est prise par un conseil du budget participatif manant dassembles gnrales de quartiers ou par des structures existantes de participation (associations, conseils de paroisses, etc.) qui ont connu un largissement de leur fonction ? Les propositions faites dans le cadre du budget participatif ont-elles un avis dlibratif ou consultatif ? Si cest au maire et au conseil municipal quappartient en dernire instance la dcision, alors on est bien dans un systme de dmocratie reprsentative. Quoi quil en soit ltude des budgets participatifs est

10) Ce travail de recherche a t conduit dans le cadre du PRUD par lquipe de Michle Leclerc Olive (Les villes : laboratoires de dmocratie ? Bnin - Mali)

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rvlatrice darrangements locaux et de nouveaux modes de gouvernance qui, dans une vision optimiste, manifestent une relle mobilisation citoyenne, et dans une vision pessimiste, sont un instrument dans lequel sillustrent les prescriptions de la bonne gouvernance. Ces diffrents exemples illustrent deux tendances : dune part, les mcanismes de la gouvernance tels quils sont dicts de manire technocratique par les institutions internationales correspondent la mise en uvre des politiques urbaines et des projets, sans que soient pris en compte la ralit concrte des contextes (sociaux, conomiques, culturels) dans lesquels ils sont introduits. On constate que souvent, partir de questions techniques, les rouages politiques des gouvernements locaux et nationaux sont dstabiliss ; ces derniers sont contraints de sadapter des normes importes et mal apprhendes par la plupart des dcideurs des Suds. Dautre part, si les modles de gouvernance prescrits den haut rencontrent des rsultats mitigs (voire des checs rompant les quilibres sociaux et conomiques tablis par les gouvernements locaux et nationaux des pays du Sud), les arrangements locaux et les systmes hybrides dvelopps partir dexpriences singulires montrent que des dispositifs de gouvernance tenant compte dusages informels et traditionnels sont porteurs defficacit et defficience lchelle municipale, mme sils ne rpondent pas tout fait aux normes internationales. La sance sur le thme de la dmocratie participative / dmocratie reprsentative a permis de pointer deux lments essentiels pour comprendre le foss entre les prceptes de la bonne gouvernance et la mise en uvre des processus sur le terrain. En premier lieu, il apparat que la gouvernance, telle quelle est dicte, nest pas en mesure de rduire les pratiques de clientlisme observes au niveau local et national. Ces pratiques demeurent une problmatique majeure qui chappe la gouvernance dfinie par les bailleurs tant dans sa dimension technique que politique. Ensuite, les prdicateurs de la bonne gouvernance manquent de sagacit pour comprendre que les questions de dmocratie, quelle soit reprsentative ou participative, sont poses et dbattues sur le terrain en prsence des gens qui comptent et des reprsentants des pouvoirs traditionnels. Les lus ne sont pas les seuls investir les processus de gouvernance. Comme le faisait remarquer Jean Pierre Elong Mbassi propos des tats de lAfrique subsaharienne : pour tablir des processus de gouvernance efficaces, lenjeu est darrimer la construction institutionnelle des tats au vcu des populations afin que celles-ci sapproprient les institutions publiques en dpit de leur rfrence encore trs prgnante au systme traditionnel de gouvernance11. Cest une question qui se pose demble aux acteurs en charge dlaborer ou de renouveler la notion de gouvernance. Dsormais, la question de lvaluation de la gouvernance renvoie lobservation des pratiques urbaines productrices de gouvernance. Les particularits de la gouvernance dont nous nous efforons de rendre compte remettent en question les cadres officiels danalyse labors jusqu maintenant.

11) Jean Pierre Elong Mbassi. Reconstruction et dcentralisation. Pour un systme de gouvernance lgitime dans les tats africains. In tats et socits fragiles : entre conflits, reconstruction et dveloppement (Sous la dir. Jean-Marc Chtaigner et Herv Magro). Paris : Karthala, 2007.

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Gouvernance urbaine : enjeux dmocratiques de la production et de la gestion de services publics urbains dans la phase actuelle marque par une association croissante du secteur priv
Sance thmatique du 26 janvier 2007 (animation Jean Franois Langumier et Claude de Miras)

Ds la dcennie 1980, suite la mise en uvre de nombre de plans dajustement structurel requis par les institutions financires internationales dans la plupart des pays du Sud, une dynamique de privatisation de la fourniture de biens et de services urbains sest dveloppe dans les villes de ces pays. Cette volution, souvent prsente comme une simple modalit gestionnaire, porte en elle-mme des enjeux politiques importants affectant la gouvernance urbaine et la dmocratie locale. Toutefois au sein des villes du sud, plusieurs services relvent encore dun secteur public local. L association du secteur priv la production, la distribution et la gestion de services urbains se ralise selon des modalits diffrentes et concerne des domaines divers tels que la distribution de leau potable, le traitement des eaux uses, lexploitation des rseaux de transports urbains collectifs ou dnergie, la collecte des dchets, la gestion dquipements tels que des marchs, des gares routires ou la production de lotissements, voire de quartiers entiers Mais ces services urbains ne sont pas que des services techniques, ils sont la traduction matrielle et quotidienne dune volont et dune possibilit de vivre ensemble dans la ville. La privatisation de tels biens ou services urbains conduite selon des logiques marchandes est justifie par la recherche dune efficacit et dune efficience accrues par rapport aux dysfonctionnements constats ou postuls, des services publics locaux prexistants (rgies). Ds lors, une tension apparat dans les villes en fonction des niveaux de solvabilit disponible des habitants pour acquitter le prix de ces services et le recouvrement de leurs cots. Certains quartiers sont dans le march et sont donc desservis par ces services. Dautres sont soit la marge, soit exclus du march, et par consquent carts de ces services. La cohsion sociale urbaine, le vivre ensemble, le lien social urbain sont alors mis mal. Une telle situation gnre de multiples consquences au regard de la gouvernance urbaine et de la dmocratie locale. Convient-il, comme le suggrent certains, dattendre que les niveaux de vie urbains augmentent pour que progressivement, avec le temps, les citadins dans leur ensemble intgrent le march et deviennent des citadins inclus et desservis par les rseaux urbains ? Ce futurible no-libral reprsente le plus souvent une impasse au moment o lurbanisation massive en cours dans nombre de villes du Sud est souvent celle de la pauvret. Dans un tel contexte, le citadin pauvre, qui a vocation tre tout la fois citoyen local et utilisateur des rseaux et services urbains, mais qui sen voit vinc en raison de son statut de consommateur non solvable, ressent un sentiment de non appartenance, voire de perte de confiance ou de mfiance face linstitution publique locale et aux pouvoirs locaux. Les conditions dexercice de sa citoyennet locale sont atteintes. Les exprimentations locales pour tenter de remdier cette configuration socio politique sont nombreuses, varies selon les villes et les pays : mise en uvre de systmes de prquation financire au sein des tarifs pratiqus (cf. leau potable en Afrique du Sud), collaboration entre oprateurs privs formels et dispositifs populaires informels prexistants, aides slectives la solvabilisation, recours lappui de pouvoirs traditionnels, ou dONG locales ou internationales accompagnant lintervention des oprateurs privs par des actions dingnierie sociales. Ds lors, il sagit dlucider le positionnement et le rle de ces divers acteurs au regard de la gouvernance urbaine et de la dmocratie locale. Les oprateurs privs de ces services urbains peuvent tre des oprateurs nationaux ou des entreprises internationales, qui sont mobiliss par les pouvoirs locaux dans le cadre de dlgations de services publics ou de partenariats public-priv, par exemple. Dans ce cas de figure bien connu, une relation contractuelle

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est tablie entre une autorit publique locale urbaine et une entreprise pour une longue dure, cale sur le montant des investissements raliser par lentreprise et sur lamortissement prvu en fonction des tarifs accords par lautorit publique et le volume du march des consommateurs solvables bnficiaires, auxquels sajoutent, dune part, les frais dexploitation et, dautre part, la marge vise par lentreprise. Souvent des clauses de rexamen priodique sont insres dans de tels contrats pour tenir compte des alas. Tel est, en rsum simplifi, le mcanisme de la concession. Dautres modalits financires existent aussi, par exemple laffermage. L autorit publique dtermine dans ces montages, la nature, la porte et la qualit des services urbains que doit assurer loprateur priv, investi dune mission de service public. Le modle thorique est clair : lacteur public nonce une politique, lacteur priv lapplique. En ralit, de tels dispositifs gestionnaires et techniques ne sont pas neutres politiquement pour la gouvernance urbaine. Le contrat initial, qui postule une relation entre deux parties gales, runit en fait une autorit publique urbaine et une entreprise industrielle et commerciale souvent de tailles et de comptences ingales dans une relation asymtrique. Les normes du savoir faire technique, financier et commercial de lentreprise simposent lautorit publique urbaine. Et en raison de la longue dure dexploitation dun service technique par un oprateur, la capacit dexpertise et donc de contrle de lautorit publique va saffaiblir encore plus. Ainsi, lexternalisation de nombre de services urbains confis des tiers privs tend dplacer les centres dinitiative, de pilotage, et de pouvoirs hors de lautorit publique urbaine. Toutefois si la qualit ou le prix de ces services urbains ne sont plus accepts par les citadins du fait dune dgradation ou dun renchrissement de ces services, la question devient rapidement un problme politique majeur, au moment mme o lautorit publique locale est devenue largement dpendante des oprateurs. Le citadin, usager ou consommateur, insatisfait devient alors un citoyen local contestataire, sexprimant soit dans la rue, soit sur la scne politique locale. Face aux services publics urbains, le citadin a deux faces, tel Janus : consommateur quand le systme fonctionne bien, citoyen quand le systme fonctionne moins bien. Mais les constructions institutionnelles actuelles liant acteurs publics et agents privs demeurent souvent fragiles quand laccord initial nest plus valid par des citadins sans recours. Une telle situation sexplique aussi par les modalits retenues pour lassociation du secteur priv lautorit publique locale. La convention passe entre les deux parties ne fait quasiment jamais lobjet dun dbat dmocratique local en amont de la mise en uvre du projet. Des clauses restent dans le secret du droit des affaires, loignes, protges de la consultation et de lespace publics. L un des ressorts majeurs de toute politique publique urbaine est lorganisation de systmes de prquation, passant gnralement par la fiscalit publique locale : les contribuables aiss assumant des cots non ou peu pays par des citadins pauvres. La privatisation des services publics urbains tend limiter ou empcher ce dispositif, mme si les oprateurs privs, chacun dans leur secteur dintervention, peuvent linclure en partie dans leurs clauses contractuelles si lautorit publique limpose dans le cahier des charges. Mais cela est rarement rendu public et encore moins souvent dbattu dmocratiquement. Cest lun des objets mme du dbat dmocratique local qui disparat dans ce cas, et non lun des moindres puisquil concerne la mise en uvre effective de logiques de solidarit urbaine, entre groupes sociaux et entre territoires urbains distincts. Cest loprateur priv qui en ralit va dlimiter des aires de solidarit au sein de la ville, en fonction des potentialits de son seul march sectoriel. De telles analyses de la participation du secteur priv la gestion de services publics urbains soulignent les enjeux et les limites des modalits adoptes jusqu prsent qui affaiblissent les institutions publiques urbaines et la porte des dbats dmocratiques locaux. Cela peut conduire une relle mtamorphose ou inversion du rle des divers acteurs urbains. Qui pilote le dveloppement urbain tant au quotidien qu long terme : les autorits publiques locales ou les oprateurs privs de ces services ? Sont-ce l les formes contemporaines de la gouvernance urbaine no librale ? Quel contenu est laiss la dmocratie locale ? Une socit civile urbaine est-elle borne par une somme de segments de marchs et les autres citadins, les plus pauvres, en seraient-ils exclus ? Y a-t-il des mcanismes de rgulation urbaine et qui les met en uvre ? A quelle chelle territoriale ? Ces questions requirent dimaginer dautres agencements entre

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institutions publiques et secteur priv, moins rigides, adapts aux diverses configurations urbaines tant territoriales que socio conomiques, culturelles et politiques des villes du Sud. Les grands oprateurs privs ont aussi des cots de fonctionnement trs levs relativement aux niveaux de vie urbains moyens, et cela pse sur les tarifs pratiqus. L adaptation aux conditions locales peut passer alors par la collaboration avec les agents du secteur traditionnel : gestionnaires des bornes deau, porteurs deau, par exemple (Maroc). Dans ce type de montage, loprateur priv requiert un compromis local avec le secteur artisanal et populaire prexistant, pour tre plus durablement accept socialement et pour tendre la fourniture de services, tout en drogeant ses propres normes gestionnaires (cf. le Maroc). En outre, les divers services urbains requirent des investissements de volumes diffrents, des relations partenariales variables : distribution de leau, collecte des dchets, transports. Aussi, de telles adaptations se notent-elles dans les relations explicites ou implicites dinstitutions publiques urbaines avec le secteur artisanal ou populaire dit informel, dans de trs nombreuses villes et dans des domaines distincts : les systmes de transport urbain, le secteur de leau, par exemple. La nature des acteurs est alors trs diverse : individus, associations, communauts, micro-entreprises, gangs, mafias Les normes de service ou les tarifs fluctuent alors au gr de rapports de forces locaux entre usagers et prestataires de services, ou de contextes de corruption. Les situations concurrentielles, quand elles prvalent entre acteurs dun mme secteur, sont gres lextrme : cas des bus urbains privs qui ne sarrtent pas aux arrts prvus sil y a trop peu de clients faire monter ou faire descendre, accidents dus la vitesse, usure des vhicules Les autorits de prescription et de contrle sont faibles ou inexistantes, collectent difficilement les droits financiers fixs. La gestion des marchs locaux revt une importance particulire en raison des taxes perues, poste souvent principal ou unique de ressources pour linstitution publique locale. Le cas des marchs malgaches est intressant car le dynamisme commercial formel et informel tend dborder largement lespace qui lui est dvolu officiellement dans les villes du pays, gnrant des tensions distinctes : marchands officiels contre marchands marginaux, marchands ruraux contre marchands urbains de dtail et agents des marchs contre municipalits qui dictent des normes dusage, dhygine et dabonnement financier, souvent non respectes. Cependant, il semble que la restructuration du march dAnosibe, Tananarive, mene par la municipalit en liaison avec les usagers dans le cadre dun processus participatif, a attnu les conflits. Cet exemple montre un pilotage dopration, rgulant le laisser faire initial, par une institution publique urbaine soumise lection politique. Ce pourrait tre un exemple illustrant le cas dune gouvernance dmocratique incluant pleinement une dimension politique, et tmoignant de la capacit des lus agir, orienter, porter un dessein pour un corps social. Aprs lchec argentin (leau Buenos-Aires)12, les grands oprateurs privs franais semblent tre plus rticents sengager sur ces marchs des villes du Sud. Il serait ds lors opportun dengager un bilan de leurs expriences rcentes au regard de la gouvernance urbaine pour dfinir et promouvoir de nouvelles normes dinsertion locale plus transparentes, plus dmocratiques, plus ouvertes aux interactions entre leur action et les deux dimensions du citadin, le consommateur et le citoyen, et souvent en articulation avec le secteur artisanal. Une telle dmarche permettrait lexercice dune gouvernance plus dmocratique, dautant plus si dans le mme temps le renforcement des institutions publiques urbaines tait entrepris : capacit technique, mais aussi capacit rguler les logiques des grands oprateurs privs de services publics urbains. Pour ce qui concerne le secteur populaire, ou informel, engag dans la fourniture de services urbains les principes adopts Tananarive mriteraient dtre repris pour amliorer la gestion dquipements urbains devant tre pacifis : gares routires, marchs, transports urbains
12) La concession du service universel de l'eau pour la mtropole argentine (10 millions d'habitants), obtenue par Suez en 1993, s'est vite heurte des difficults considrables dues notamment aux antagonismes trs forts entre une capitale riche, dj desservie en eau potable, qui refuse la solidarit, et une priphrie pauvre, dans l'incapacit financire de faire face aux cots de connexion. Si on ajoute cela la forte dvaluation du peso argentin lors de la crise financire de 2002, l'oprateur s'est trouv dans une position trs dfavorable pour rembourser une dette contracte avec une parit peso/dollar. Les rengociations du contrat ayant chou, le gouvernement Kirchner, lu sur une politique anti-librale, a mis fin brutalement au contrat avec Suez en 2006, pour crer une nouvelle entreprise capitaux publics.

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Dcentralisation et gouvernement local ; la lgitimit territoriale du dveloppement urbain


Sance thmatique du 27 avril 2007 (animation Alain Dubresson et Emile Le Bris)

En partie grce au PRUD, nous disposons de nombreux travaux sur les processus de laction collective, sur les espaces publics urbains et leurs usages sociaux, sur les arnes de la dmocratie locale et sur les partenariats public-priv (PPP). L ingnierie spatiale reste en revanche peu traite. Or, dans des contextes politiques et culturels diffrents, les formes daction collective reposent sur la cration despaces ad hoc ayant pour objectif de dlimiter le primtre de laction. Les processus de dcentralisation ont t accompagns par la dfinition de territoires juridictionnels de laction publique. Or, il existe des primtrages multiples tout aussi lgitimes, qui sont aussi consubstantiels la gouvernance. L chelle infra-locale est reconnue comme lchelle pertinente pour lpanouissement dune dmocratie participative et lon observe une qute defficacit par la territorialisation des politiques publiques. Mais, paralllement, la dlimitation apparat, dans les logiques prives, comme un mode daccommodement contemporain pour faire face lhtrognit croissante des socits urbaines (gated communities, territorialisation des gangs). Certaines recherches rvlent lapparition dune pluralit darrangements gestionnaires (assimilables des arrangements spatiaux). Ils peuvent tre coordonns spatialement ou compltement atomiss et indpendants. Ces travaux renvoient non plus la question de la gouvernance, mais celle du gouvernement, cest--dire de la capacit des pouvoirs publics locaux peser sur la rgulation densemble et structurer le champ daction des autres acteurs. Sagissant de lAfrique, il convient de tenir compte dune histoire longue au cours de laquelle le pouvoir sur les Hommes importait plus que le pouvoir sur le territoire. L entreprise contemporaine de construction de collectivits territoriales constitue donc, dans bien des cas, une nouveaut que les populations ont du mal sapproprier. Elles manifestent aussi une relle mfiance par rapport une instrumentalisation politique des dmarquages multiples auxquels cette construction peut donner lieu. En 1999, se mettent par exemple en place en Iran les conseils de villes et villages lus au suffrage universel. Ces conseils locaux sont les organes administratifs et de prise de dcision de ltat. Lobjectif tait de faire participer les citoyens la direction des projets municipaux, de grer localement les enjeux spcifiques aux quartiers et de crer un relais dinformation entre la mairie et les citoyens. Institutions dcentralises ou institutions de contrle ? Cette question souleve Thran pourrait aussi bien tre pose au Venezuela o pas moins de 30000 conseils communaux ont t institus. L incertitude qui persiste quant la dfinition du concept de territoire conduit distinguer entre la spatialisation dun phnomne social, laquelle laisse la porte ouverte lunit du phnomne, et les processus de territorialisation qui conduisent la fragmentation et la concurrence entre espaces. Mais que faut-il qualifier de processus de territorialisation ? Sagit-il des territoires pratiqus au quotidien ? Sagit-il des constructions territoriales par le bas mergeant au gr des arrangements locaux ? Ces processus ne renvoient-ils pas aux pratiques et aux usages de lespace habit qui ne mobilisent pas ncessairement le concept de territoire ? Sagit-il encore des territoires de lhumanitaire qui viennent interfrer entre les phnomnes de territorialisation et les usages despaces ? Sagit-il aussi du contrle du sol et de la rente foncire, troitement associ aux argumentaires territoriaux du gouvernement urbain ? Ce dernier aspect est illustr par le rle que joue le foncier lchelle locale dans le Grand Accra. Au Ghana, la constitution de 1992 prvoit un double niveau dadministration : traditionnel et politique. L chelle du local est donc doublement mise en exergue dans les gouvernements urbains et au niveau national : - Comme incarnation de lgitimits anciennement engages dans la valorisation marchande du sol et dans la conversion des rentes foncires en entrepreneuriats communautaires plus ou moins performants dans le fonctionnement lobbyiste des espaces politiques ghanens ; - Comme gage donn la bonne gouvernance nationale et aux bailleurs de fonds internationaux dune dcentralisation mene assez diligemment depuis la fin des annes 1980 et du rodage parlementaire de

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son dispositif financier (Commun Fund redistribu sur le budget de ltat aux districts faisant tat de projets de dveloppement base locale). Dans la pratique, le contrle du sol par les acteurs traditionnels relve dune lgitimit territorialise associe des pratiques dusurpation (encroachment). Les logiques coutumires dominent en effet en toute lgalit le march foncier et contingentent loffre rsidentielle de la capitale. Mais leur unit apparente se fragmente vite derrire une nbuleuse dintrts et dautorits qui se dclinent conventionnellement (et se dchirent rgulirement) sous la reconnaissance juridique, dorigine coloniale. La seule mtropole du Grand Accra rsume ainsi la somme complexe de dlgations foncires que les histoires pr-coloniale et contemporaine ont construite et mise en concurrence. Mais cest surtout lconomie politique de chicanes judiciaires rebondissements, organise partir des transactions foncires individualises, qui met en doute la base territoriale du foncier communautaire. Ces modalits de gestion foncire communautaire interfrent avec les ncessits densemble de lamnagement public, et notamment avec la redistribution vers les priphries de la ville dquipements vous aux besoins supra communautaires. Force est de constater que le passif de mauvaises relations entre les coutumiers et la puissance publique nationale (laquelle dcoule du volontarisme centralis de lindpendance et de rquisitions foncires mal ddommages) continue de peser, lheure de la mtropolisation-dcentralisation et aprs nombre de turbulences institutionnelles, dans les relations entre districts et communauts indignes. La monte des enchres et les impasses que rencontrent la question de lassainissement par exemple, ou encore les nouvelles collectivits locales dans le renforcement de leurs capacits administratives, sont illustres dans une qute de terrains qui est ici non plus celle des particuliers, mais celle de la gouvernance urbaine elle-mme. Au total, les performances du march foncier, sous tutelle purely traditional, apparaissent gomtries variables dans les exigences librales-dmocratiques qui psent, au Ghana comme ailleurs, sur la gestion de la ville. Les vertus du local popularises par les bailleurs internationaux sont aussi interroges partir du cas nigrian. La dcentralisation tait cense instaurer la dmocratie au niveau local et impulser le dveloppement conomique depuis la base par un recours la participation des populations et des communauts. Or, les principaux paradigmes qui ont accompagn le processus de dcentralisation des annes 1990 (participation, capital social, socit civile) ont volontairement dpolitis et dshistoricis la scne politique locale. On a souvent surestim la capacit des solidarits locales simposer au dtriment de rapports de pouvoirs tatiques. Ce discours sur le local, vecteur de la dmocratie, de la participation et du dveloppement, soppose au Nigeria deux trajectoires historiques majeures : labsence dautonomie politique des gouvernements locaux, le fait que le gouvernement local est peru avant tout comme une rente politique. La dcentralisation, entendue comme un transfert de responsabilits, de ressources humaines et financires et de comptences des tats des chelons infrieurs dmocratiquement lus est un processus historique fort ingalement avanc dans les pays du Sud : plutt faible et de facture rcente en Afrique subsaharienne. Il est fort probable que cette faiblesse relative dune autonomie politique des villes soit en partie lie la trajectoire historique des tats en Afrique : pas dautonomie des villes par rapport aux formations tatiques prcoloniales, renforcement de la centralisation tatique sous la colonisation, autonomie trs conjoncturelle depuis les annes 50. Une rforme du gouvernement local au Nigeria en 1976 promeut ce dernier comme le troisime bras du gouvernement et prvoit de le doter dune relle autonomie fiscale et politique. La cration acclre des gouvernements locaux (de 170 avant 1976 774 de 1999 nos jours) correspond aux annes de dictature et peut tre considre comme un moyen de rendre populaire au niveau local un gouvernement largement impopulaire au niveau national tout autant que de crer et de fidliser des clientles politiques locales. Le retour un rgime civil ne change pas fondamentalement la donne. Le parti de ltat de Lagos comme le parti prsidentiel considrent les gouvernements locaux comme une rente politique quil faut viter doctroyer ladversaire. Loin de promouvoir le dveloppement local, le gouvernement local fait partie intgrante du systme politique nigrian qui se caractrise par limportance des big men lchelon local, lutilisation systmatise de la violence politique et la corruption des lus au pouvoir et des principaux acteurs de la vie politique.

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L exemple des marchs est instructif. Ils sont soumis une plus forte fiscalisation de la part du gouvernement local depuis une trentaine dannes alors que les services rendus sont moins importants que par le pass. Ces gouvernements locaux ont abdiqu leurs responsabilits damnageur et de gestionnaire et ne conservent quune fonction de percepteur. Les marchs sont davantage des enclaves territoriales dans la ville, gres soit par des communauts (autorits coutumires de la ville) soit par une multitude dacteurs et dorganisations privs qui ne sont pas en mesure de rgler des questions qui dpassent leur approche micro-locale. La dsorganisation densemble des lieux et des services publics des mtropoles nigrianes apparat moins comme une absence de ltat, qui dans certains domaines demeure omnipotent, qu une absence de rgulation entre une multitude dacteurs publics et privs. L exemple des gares routires, dont la gestion est passe au dbut des annes 1980 entre les mains du Syndicat national des travailleurs du transport routier, conduit une conclusion similaire : le gouvernement local est sans doute lchelle la moins pertinente du dveloppement local urbain au Nigeria car ce gouvernement local est un acteur collectif qui dpend essentiellement dacteurs plus puissants. Il existe simultanment une impopularit relle du gouvernement local (quand bien mme il a acquis une nouvelle lgitimit dmocratique depuis 1999) et une demande formidable et ancienne de gouvernements locaux. La nature politique des gouvernements locaux est galement interroge partir des City Improvement Districts (CIDs) - du Cap (Afrique du Sud). Dans ce pays, considr comme lexemple le plus abouti de la dcentralisation en Afrique subsaharienne, la dcentralisation lchelle nationale a t accompagne dune recentralisation lchelle locale : dans lactuelle aire mtropolitaine du Cap, on est ainsi pass dune soixantaine dentits gestionnaires hrites de lapartheid une seule municipalit depuis 2000. Les CIDs rsultent de gouvernances localises sous contrle public. Leurs conditions de cration et de fonctionnement sont dfinies par des lois municipales qui prcisent les procdures, les droits et devoirs rciproques des partenaires publics et privs. Ces procdures ngocies ont pour objectif de dlimiter une portion despace urbanis pour y lever le niveau des services, essentiellement la scurit, la collecte des dchets, le marketing avec parfois un volet dit social. Il ne sagit donc pas de se substituer aux services municipaux mais dajouter de nouveaux services, avec un contrat dobjectifs sur leurs niveaux, le financement provenant dune taxe supplmentaire prleve sur tous les propritaires. L existence des CIDs induit une scurisation ingale et injuste. Pourquoi mobiliser ce type doutil ? Pour les entrepreneurs privs, il sagit dlever le niveau de scurit dans un contexte de forte criminalit et damliorer la collecte des dchets, afin daccrotre la productivit des entreprises et lattractivit du primtre. Il y a trs peu de CIDs dans les nouvelles extensions urbaines, o les promoteurs privs prennent en charge la question scuritaire en proposant des programmes mixtes clturs, intgrant des parcs dactivit, dont lentre est contrle. Dans le centre ville, comme dans les anciennes zones industrielles, on observe au contraire une multiplication des CIDs, issus soit de stratgies dfensives contre le dclin conomique et la dgradation urbaine (Community Business District), soit de stratgies offensives consistant accompagner la croissance en lacclrant. Mais le CID est aussi un outil de discussion directe avec la municipalit, une arne qui porte la voix des firmes prives plus efficacement que la Chambre de commerce ou les forums classiques. Il est intressant dobserver comment cet outil a t mobilis dans la sphre publique selon les tapes de la mtropolisation institutionnelle. Quelle que soit la coalition au pouvoir, les CIDs purement rsidentiels nont pas t autoriss afin de ne pas favoriser les retranchements de type scessionniste, mais les CIDs industriels ou mixtes ont tous t soutenus par les diffrentes municipalits qui y voient un moyen pratique daccrotre lattractivit du Cap et de positionner la ville dans la comptition nationale et internationale. Quels enseignements peut-on tirer en termes de gouvernabilit et de gouvernement de la mtropole ? Si les CIDs ont incontestablement amlior la production de biens collectifs cest parce quil ne sagit pas de territoires mais dentits spatiales hybrides proches des new communal spaces, qualificatif attribu par certains auteurs aux BIDs (Business Improvement Districts) tats-uniens. Ils ont aussi amlior les relations entre les firmes prives et la municipalit et incontestablement accru la productivit de la structure conomique mtropolitaine. Mais une somme de gouvernances localises peut-elle faire une politique densemble, sachant quun gouvernement urbain est soumis lalternative politique suivante : une socit de contrat, de ngociation permanente entre acteurs asymtriques avec un poids considrable

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des forces du march ou une socit de constitution politique dans laquelle les acteurs publics lus ont un pouvoir rgulateur fort ? Pour le moment, au Cap, la rgulation des CIDs demeure publique et le changement dchelle de gouvernance, dans ce cas prcis, na pas t accompagn dun changement dchelle de la rgulation. La municipalit se contentant davaliser ou non les propositions de dmarcage issues du secteur priv, les CIDs ont accentu la concentration des investissements privs dans les aires dj favorises, et ils ont confort la division sociale de lespace hrite de lapartheid. Sont-ils une figure de lurbanisme entrepreneurial, et va-t-on vers une gestion urbaine binaire distinguant dune part les espaces de lconomie globale en partie grs par des CIDs, dautre part les espaces de pauvret que prendraient en charge la sphre publique et les organisations communautaires ? L analyse des modes de gouvernance dans les zones rurales en voie durbanisation dans le delta du Fleuve Rouge (Vietnam) rejoint les rflexions prcdentes. Comment mettre en place des entits administratives ou associatives capables daccompagner le dveloppement de ces systmes de production localise que sont les clusters de villages de mtier, chevauchant en gnral les limites administratives communales ? Depuis louverture conomique de la fin des annes 1980, les entreprises les plus performantes ont cherch largir leurs capacits productives, mcaniser leur systme de production et diversifier leurs activits. Cependant elles se heurtent des problmes inhrents leur localisation dans un espace rsidentiel villageois trs peupl et la vocation agricole originelle de lconomie. La rorganisation de lespace de production et de lespace rsidentiel ne peut se faire sans la refonte des modes de gouvernance locale, les collectivits locales, restant jusquici peu dotes de prrogatives, de moyens techniques, financiers et humains. La gestion des services de leau, de lnergie, de la circulation et du foncier est en gnral du ressort du district ou de compagnies tatiques. Par rapport aux hypothses proposes initialement, les tudes de cas prsentes ont permis davancer dans les directions suivantes : - La rflexion sur le territoire constitue une vritable bote de pandore. On peut penser le territoire dune manire politique, en considrant quune portion dlimite despace rsulte dun processus de territorialisation pour le contrle des biens et des personnes. Cette approche fait lanalogie entre territoire et pouvoir. On peut aussi examiner le territoire partir du sentiment dappartenance, de lidentit et de la reprsentation. Enfin, le territoire peut tre abord sous langle conomique. En tout tat de cause, une distinction est tablie entre laspect de la territorialisation des politiques publiques et celui de la gouvernabilit de lespace. Il nest pas facile, ds lors, dvoluer sur nos thmatiques en prenant appui sur ce concept. - Dautre part, il est important de faire une distinction entre gouvernance urbaine et gouvernabilit spatiale. On peut rencontrer des formes dactions collectives de type gouvernance pouvant rendre la ville plus gouvernable parce quelle assure par exemple la paix. Inversement, la gouvernance peut savrer paralysante. Le contenu foucaldien de la gouvernementalit13 est trs proche de celui de la gouvernance en tant que processus de ngociation et de recherche de coordination, incluant videmment les affrontements entre protagonistes de poids ingal. On distinguera ce processus de la gouvernabilit, apprhende comme un tat, un moment donn, dun socio-systme urbain. Cet tat est la fois dordre social (un moment des rapports de force entre les groupes dacteurs impliqus) et dordre matriel (ltat des infrastructures, des quipements par exemple), et rsulte dune combinaison qui permet, entrave ou interdit laction publique ou collective damnagement. - La dualit public-priv est-elle une impasse totale qui vole en clat sur les terrains tudis ? En lieu et place de cette dualit finalement strile, il a t rappel que, dans la sphre des biens communs et de services publics, il convenait de sintresser aux politiques tenant compte dquit dans laccs ces biens communs, et aux tentatives de rgulation sociale constates ici ou l dans la mise en uvre de ces politiques. - Il faut sinterroger sur la contre-productivit de cette frnsie de lingnierie territoriale qui, au dpart, peut tre instrumentalise ou impose par le haut. On est donc tent de suivre Pierre Calame qui estime que le territoire seul ne peut penser le monde et le transformer.
13) Michel Foucault a dfini la gouvernementalit comme un ensemble constitu par les institutions, les procdures, analyses et rflexions, les calculs, les tactiques qui permettent dexercer cette forme spcifique, bien que complexe, de pouvoir, qui a pour cible principale la population, pour forme majeure le savoir, lconomie politique, pour instrument technique essentiel les dispositifs de scurit. (Scurit, territoire, population, ed. du Seuil, Paris, 2004, p.655)

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Mtropolisation et transition urbaine - partir des exemples du Sud-Est asiatique


Sance thmatique du 1er juin 2007 (animation Charles Goldblum)

L actuelle convergence entre urbanisation acclre et internationalisation de la production urbaine laquelle on assiste dans les anciens pays dconomie dirige de lAsie du Sud-Est la faveur de leur intgration lconomie de march mondialise, met les villes, et notamment les capitales et principales agglomrations, lpreuve des limites de leurs capacits physiques, mais aussi de leurs cadres et rfrentiels politico-administratifs de gestion. L examen de ces contextes prsente un intrt particulier, dans la mesure o les questions de gouvernance urbaine y sont troitement lies lentre en jeu des cooprations internationales dans le champ urbain, et ce la fois au plan des conditions de la production urbaine (complexification des logiques dintervention et des configurations dacteurs) et au plan des conceptions et idalits en matire de gestion urbaine (modles de dveloppement urbain, ide de la place des villes dans le dveloppement). Il sagit donc, dans la prsente synthse, en prenant appui sur les interventions relatives aux deux mtropoles vietnamiennes, Hanoi et Ho Chi Minh-Ville, et la capitale de la RDP Lao, Vientiane, de contribuer clairer la question de la gouvernance urbaine, les logiques et enjeux qui en sont porteurs, dans des contextes marqus par limportance des apports exognes (notamment sous la forme de laide publique au dveloppement) dans les interventions visant ladaptation des villes aux normes internationales et aux exigences portes par les modles de mtropolisation14. Une entre majeure concerne le secteur des infrastructures (infrastructures de base et grands rseaux) dont on comprend aisment les enjeux en matire durbanisation - au sens de la mise aux normes des aires urbanises et des extensions urbaines (le contexte particulier de lAsie des moussons venant ici renforcer les liens entre rseau de transport, rseaux dadduction deau, de drainage et dassainissement et production du foncier urbain), mais qui prsente la particularit de constituer, lchelle des territoires nationaux, le secteur cl de la coopration internationale en matire daide publique au dveloppement (au Vietnam comme au Laos). A ce titre, il joue un rle essentiel dans linvestissement du champ de lamnagement (et notamment de lamnagement urbain) par des logiques de projet, logiques segmentaires conditionnes par les sources de financement qui dterminent de nouvelles modalits de gestion et de mise en uvre des interventions urbaines. Outre les questions de coordination des interventions et de hirarchisation des priorits que cette tendance la complexification des jeux dacteurs implique dans le domaine de lamnagement, les exposs et dbats ont mis en vidence certains dispositifs propres qui, destins la ralisation des projets relevant de laide publique au dveloppement, sont aussi rvlateurs des problmes que soulve lintgration de logiques externes dintervention dans les contextes mentionns. Sont galement prendre en compte, sur ce plan, les formes dintermdiation auxquelles donne lieu, dans le contexte vietnamien, la mise en uvre de projets dinfrastructure par des entreprises nationales ; les Project Management Units (PMU) sont ainsi conues comme des organismes ad hoc jouant le rle dinterface entre le ou les bailleurs (qui gnralement imposent leur chef de projet) et les matres douvrage (ministre ou collectivit territoriale lorsquelle existe) et leurs entreprises.

14) N.B. : cette prsentation synthtique porte sur les thmatiques et sur leur articulation ; elle scarte donc de lordre de prsentation des interventions et des discussions en sance. Il sagit, en premier lieu, des diverses formes contractuelles de dlgation de la matrise douvrage des entreprises trangres (concessions, Building Operate Transfert - BOT, joint-ventures, toute forme participant de linternationalisation de la production urbaine), celles-ci apparaissant comme autant de moyens desquiver les tensions internes et conflits de comptences entre les diverses factions de pouvoir que les projets et leurs implications techniques et financires sont susceptibles de susciter.

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Dans le cas vietnamien voqu ici, la mise en place au plan institutionnel de dispositifs contractuels de dlgation et dintermdiation est mettre en relation avec la prexistence (et la prgnance) dorganisations structures marques par les principes du centralisme dmocratique (appareil du parti, structures politico-administratives et territoriales, appareil de production et encadrement de la socit par des organisations de masse), mais aussi par la permanence des structures communautaires villageoises certes encadres, mais nanmoins fortement ancres dans le systme social. Face lexternalisation des logiques de projet (notamment pour les mga-projets urbains tels que les villes nouvelles et les grands travaux dinfrastructures), la prise en compte de cette caractristique de lchelon local conduit soulever la question de limplication des citadins relativement ces projets. Cependant, avant de complter ainsi par la base lapproche de la gouvernance urbaine partir des acteurs et de leurs organisations instituantes, il convient, pralablement, de rendre compte des actions de coopration urbaine actuellement menes dans le contexte de la capitale laotienne et qui portent directement sur le terrain de la production institutionnelle. Cette deuxime entre concerne donc le cadrage institutionnel urbain, avec la mise en place dune instance administrative et de dveloppement - comme lindique sa dnomination : Vientiane Urban Development and Administrative Authority (VUDAA) - , celle-ci prfigurant toutefois, dans lesprit de ses promoteurs externes (bailleurs de fonds internationaux) une municipalit lchelle du Grand Vientiane (le primtre administratif de la capitale se voyant tendu, pour la circonstance, de 100 189 villages). Tout se passe comme si, en labsence de vritables structures locales ou nationales de production et de gestion urbaine, les bailleurs de fonds ne pouvaient plus se contenter dun cadrage urbanistique (schma directeur port par le projet de dveloppement intgr de Vientiane - Vientiane Integrated Urban Development Project - VIUDP) et en venaient exiger - ft-ce encore sous la forme habituelle dun projet - un dispositif de gestion et de gouvernance urbaine, interlocuteur institutionnel susceptible dassurer la cohrence et lefficacit des interventions urbaines caractre technique, quelles soient sectorielles ou quelles concernent une planification densemble, ceci en labsence dune collectivit locale lue Les difficults qui marquent la mise en place de cet outil institutionnel traduisent bien la complexit de la fonction dinterface, conue par lappareil politique centralis comme une figure dinterlocuteur acceptable par les bailleurs de fonds et permettant daccder leurs financements, alors quelle correspond de plus en plus explicitement pour les responsables de la coopration internationale non seulement un moyen dassurer la ralisation des projets, mais la mise en place dun processus visant inflchir la gestion urbaine dans le sens dune efficacit dmocratique. On retrouve ici, sur le terrain des idalits et des procdures institutionnelles, partir de la question des modalits de la dcision en matire damnagement, la question du local et des habitants (citadinscitoyens), question particulirement dlicate dans des contextes de redistribution de la carte foncire, y compris en termes de statut foncier (urbain, marchand, etc.), de mise en mouvement des populations et de nouvelles conditions de localisation des activits. Nous en venons donc une troisime entre, commune aux espaces de rfrence (y compris par dfaut) et qui concerne lchelle locale - habitants organiss, communauts de base - sachant que la question de lexpression des habitants ou de leur participation la mise en uvre des projets a t labore principalement autour des enjeux des infrastructures de base et de lenvironnement. Depuis la rforme et louverture conomique vietnamienne de la deuxime moiti des annes 1980, et, associ celles-ci, le lancement des grands projets bnficiant de laide internationale, la population locale - outre ses ventuelles initiatives en matire de construction individuelle ou de spculation foncire depuis le lancement des grands travaux -, a t le plus souvent concerne par les projets (joint-ventures ou projets aids) en tant quacteur foncier, objet dviction et donc indemniser ou reloger, individuellement ou collectivement, mais aussi, certains gards, en tant quacteur politique, jouant dans un rapport de forces ou de ngociation.

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Mais, dans la dynamique urbaine en cours au Vietnam, de nouveaux sujets de revendication se manifestent qui tendent pour le moins bousculer les anciennes formes dexpression revendicative, ainsi que les anciennes procdures de rgulation sociale, posant dans de nouveaux termes la question des pouvoirs et de leurs relations au-del du systme des organisations de masse. Ce constat concerne la demande dinfrastructures de base correspondant aux nouvelles normes et conditions du fonctionnement urbain (notamment : recasement en relation avec le dplacement des populations et des activits ; questions de mobilit lies au dcouplage de lhabitat et de lactivit, ainsi quaux formes de lexpansion urbaine), mais correspondant aussi limpact des projets industriels et damnagement urbain sur les espaces limitrophes, notamment en termes denvironnement. Les chercheurs constatent quau Vietnam, si les organismes politico-administratifs dencadrement ne sont pas trs efficaces dans ce domaine, en revanche les communauts de base traditionnelles, voire les organisations de masse, trouvent l, sur le terrain de lenvironnement, un nouveau champ dexpression revendicative non balis idologiquement et acquirent, de ce fait, une nouvelle autonomie dexpression dans ce domaine la faveur de la multiplication des problmes environnementaux, les problmes urbains tendant eux-mmes tre classs sous cette rubrique. Il sagit l de tendances dvolution quil convient de considrer pour aborder les aspects mta-institutionnels de la gouvernance urbaine : en effet, la logique participative dont se revendiquent gnralement ses promoteurs supposent non seulement un cadre de ngociation, mais une socit civile dote des moyens de la ngociation (information, expertise, libert dexpression). A cet gard, la prexistence et lancrage de structures communautaires villageoises constitue videmment une donne importante, mais quen est-il de sa remise en cause par les formes mmes de lurbanisation et les logiques de projet ? On vient l sur le terrain complexe de lutilit publique, o se trouvent confrontes (parfois sous des allures factices) lintrt collectif long terme (ou prtendu tel : que lon songe aux victions de zones sous-intgres sous prtexte damlioration de lenvironnement) et des intrts locaux (y compris celui que revendiquent les couches ascendantes qui tendent pouser le modle des gated communities) ; quen est-il de larbitrage entre infrastructures de base et grands rseaux, de leur mode darticulation et de traitement - la nature des contrats implique-t-elle un pouvoir de ngociation sinon de dcision des habitants concerns ? Ces interrogations recoupent la distinction qui semble ainsi sesquisser, dans les cooprations urbaines, entre une gouvernance urbaine cherchant simposer par le haut, travers les formes contractuelles de dlgation, les formes institutionnelles dintermdiation la faveur des situations de (mga) projets et de leur dpendance lgard de laide internationale, et une gouvernance urbaine par le bas prenant appui sur les systmes locaux de rgulation et sur lmergence dembryon de socit civile la faveur des expressions revendicatives (indemnisation, environnement) comme de la mise contribution des organisations communautaires de base dans les (micro) projets locaux de dveloppement. Quelle que soit la position adopte de ce point de vue, et la faon dont la concertation sur les projets est envisage, la ralit de la logique de projet simpose, imposant elle-mme des formes dintermdiation peut-tre moins factices, dans bien des cas, que les schmas directeurs, mais dont il est permis de sinterroger sur la porte en matire de dmocratisation. La discussion des interventions prsentes lors de cette sance a principalement port sur les implications et sur les incidences des mutations observes quant lapprhension de la gouvernance urbaine, avec implicitement deux orientations : - lune considrant la gouvernance (bonne ou mauvaise, efficace ou non) comme une donne inhrente aux socits structures, urbaines en particulier ; - lautre faisant apparatre la gouvernance urbaine et plus largement la gouvernance comme une notion lie linternationalisation et principalement vhicule (sans que ce soit ncessairement dprciatif) par les organisations daide et de coopration internationale.

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Enfin, sil est question ici de la gouvernance urbaine comme processus - rejoignant en cela les caractristiques gnrales de la transition -, on ne saurait esquiver la question de la temporalit, ne seraitce que sous le double aspect voqu plus haut : celui des projets et celui des institutions. Associs aux conditions des cooprations urbaines, les projets urbains bnficiant de laide publique au dveloppement se jouent en temps limit - ce principe participe, du reste, des critres dvaluation et des logiques de projet elles-mmes ; mais quen est-il de la compatibilit avec linstauration de dispositifs de gouvernance urbaine, appels durer voire voluer (en particulier dans le sens dune gouvernance dmocratique) au-del de la dure des projets ? Cest l une autre faon daborder la question du dveloppement urbain durable. Quant aux institutions porteuses ou en charge de la gouvernance urbaine, lapproche de leurs formes instituantes, associes en loccurrence au doi moi15 vietnamien, ne saurait esquiver la question de la spcificit des moments inauguraux, porteurs de linstauration dun nouvel ordre (urbain en loccurrence) et avec elle la question de la violence fondatrice, mais aussi dfondatrice (celle des dplacements autoritaires, de la mise en dshrence des activits ou de lexposition aux pollutions industrielles). Quelle peut tre la place adquate de la coopration internationale relative au champ urbain dans la transition, en particulier dans ses moments instaurateurs ? La question du gouvernement des villes est-elle assimilable la gouvernance des projets dans cette phase ? Ce sont l, nous semble-t-il, les questions, mises en vidence par les dynamiques de mtropolisation dans la transition urbaine, autour desquelles a gravit implicitement cette sance.

15) Il sagit de la priode de rforme conomique et douverture.

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Dissidence et scession urbaines


Sance thmatique du 22 juin 2007 (animation Annik Osmont et Emile Le Bris) Ce thme a t mis en dbat dans le groupe de rflexion parce que des observations empiriques, menes dans le PRUD et ailleurs, font tat de deux tendances apparemment diffrentes, mais qui manifestent toutes deux lincapacit ou le refus dune partie des citadins se conformer aux codes de lordre urbain communment admis. Il y a ceux qui, nentrant pas dans les filires dintgration la ville dite moderne, choisissent des voies alternatives, le plus souvent dans des activits de commerce ou de transport, et des mtiers du secteur dit informel, accaparant les centres-villes et les marchs centraux. Et il y a ceux qui, fuyant ces lieux de grand dsordre urbain et la peur de la ville quil engendre, vont sinstaller lextrieur dans des quartiers ou villes prives. Les autorits locales sont dmunies face un phnomne quelles contrlent peu, quelles peinent mme reconnatre, et que la recherche a trop peu explor. Ces observations conduisent une relecture de certaines analyses proposes par les organismes internationaux ; pour les institutions daide au dveloppement, quelles soient internationales, rgionales ou bilatrales, il y a deux catgories de citadins : les inclus et les exclus. Si nous considrons les politiques de dveloppement, on peut avancer lhypothse que le couple inclusion/exclusion reprsente, de manire prioritaire depuis lnonc des objectifs du Millenium, des catgories explicatives du dveloppement, do dcoulent des injonctions dans le domaine oprationnel. Toutes les politiques dites de lutte contre la pauvret, notamment urbaine, se prsentent comme lutte contre lexclusion, pour linclusion. Mais, en dpit des prvisions, on constate une augmentation des pauvres en ville, double dun gonflement du secteur informel. Si, concernant la gouvernance urbaine, on prend acte dun de ses objectifs majeurs qui est de crer un ordre urbain, on doit sinterroger sur le fait quune partie, sans doute majoritaire, de la population urbaine, chappe la mise aux normes de lordre urbain prconis par la gouvernance urbaine. Celle-ci peut avoir un effet dexclusion, en nintgrant que ceux qui sont intgrables. Ces constats nous ont conduits porter notre intrt sur les pratiques de ces citadins qui ne rentrent pas dans les normes de linclusion ou refusent les normes de lintgration, et qui se mettent en situation de dissidence et / ou de scession urbaine(s).

Questions de dissidence urbaine :


On peut dfinir en premire approche la dissidence urbaine16 comme un ensemble de pratiques collectives de citadins gnralement regroups en rseaux de structure non officielle, qui sorganisent sur une base familiale largie, ou sur une base de proximit territoriale, ou encore sur une base religieuse, voire les trois la fois. Cest actuellement la forme de dissidence urbaine la plus rpandue, mais galement la plus mconnue des politiques urbaines. Parler de dissidence, cest proposer une dmarche danalyse qui se dmarque de celles de sociologues latino-amricains qui, depuis Anibal Quijano17 dans les annes 1970, parlent de marginalit, comme phnomne subi de pauvret urbaine produite par un dveloppement priphrique du capitalisme occidental. De ce fait, les situations cres sont prsentes comme irrversibles, sauf appliquer des mthodes plus ou moins autoritaires dinclusion sociale. Les groupes marginaux en sont rduits des pratiques de survie, plus ou moins appuyes sur des liens de solidarit internes et fragiles. Certains chercheurs valorisent la marginalit urbaine travers le thme de la culture de la pauvret. La situation de dissidence est tout le contraire dun phnomne subi ; il sagit dune dynamique sociale et conomique

16) Le Grand Robert donne la dfinition suivante : Action ou tat des personnes qui se sparent dune communaut religieuse, politique, sociale, dune cole philosophique 17) Cf. Anibal Quirano, Imperialismo y marginalidad en America latina,Buenos Aires, Mosca Azul editores, 1967 ; Didier Fassin, Exclusion, underclass, marginalidad Revue franaise de sociologie, XXXVII, 1996, pp. 37-75.

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qui, vitant lexclusion pure et simple, reprsente une forme dintgration la ville : les parts de march sont dans le secteur formel de lconomie et des consommateurs urbains, certains biens dquipement viennent du secteur moderne ; les membres des rseaux ont des stratgies foncires et rsidentielles parfois trs offensives et performantes ; ils ont leurs services : des banques informelles, des agences de voyage, des systmes de transaction internes sur Internet, des rgles de contrle social, des modalits quasi initiatiques de formation et de socialisation des jeunes, etc.18 Par ailleurs les pratiques de dissidence se projettent leur manire dans lespace urbain. A travers laccaparement despaces centraux dans les grandes villes (par exemple Johannesburg) pour y dployer des activits commerciales, mais aussi travers des stratgies rsidentielles affinitaires19, dans la ville, mais le plus souvent en priphrie. Si les activits du secteur commerce quon dsigne encore, de manire impropre, par le vocable dinformelles reprsentent le plus fort contingent de dissidents urbains, les activits du secteur dit artisanal des transports urbains (et interurbains) reprsentent peu prs le mme processus. Il faut aussi noter que la distinction et la limite entre activit formelle et activit informelle est souvent floue, puisque nombre de fonctionnaires pratiquent aussi une activit dans le secteur informel. On note aussi que ces diffrentes activits, en posture de dissidence, constituent un apport plus ou moins important, considrable dans certains pays, la constitution de la richesse nationale. Ce constat fait comprendre que linclusion sociale suppose ladhsion un contrat social homogne, unifi, alors quil ne lest pas, et que linclusion urbaine suppose une socit urbaine homogne, alors quelle ne lest pas.

La scession spatiale :
Plus connu depuis plus longtemps, le phnomne des gated communities, dabord limit aux pays dvelopps (dix millions de personnes y vivent aux tats-Unis) et certains pays dAmrique latine (Argentine, Brsil), se dveloppe actuellement dans les pays en dveloppement, notamment en Afrique, et pas seulement dans les pays mergents. On note que ces ghettos interpellent lhomognit du territoire habit et remettent en question la cohrence territoriale. Ils remettent aussi en question le modle inclusif de dveloppement urbain, fond sur la mobilit et la mixit sociales. Ce qui prvaut, cest une logique qui porte chacun ne plus subir le prjudice conomique, scuritaire, ducatif, quentrane la proximit avec ceux qui nont pas les mmes avantages que soi. Ce type de ville, qualifie par certains (Jacques Donzelot) dmergente, est une ville du choix qui dterritorialise les rapports sociaux et rvle une pri-urbanisation dun nouveau genre. Dun ct, il y a dveloppement dune culture de lautonomie, dune socialit particulirement trique qui va lencontre du contrat social. De lautre, celui dune ville la carte o la sociabilit trique est contrebalance par des pratiques de mobilit (circulations de riches, de pauvres, dinclus, dexclus lchelle de la ville). Dans le cas de lAmrique latine, lintrt des chercheurs sest port ds les annes 1990 sur la ville prive, qui constitue cette priode un produit mis sur le march par des promoteurs immobiliers. Le mimtisme avec le modle nord amricain de ville prive est indniable mais il a t adapt aux caractristiques des pays sud-amricains. Dans certains cas (Buenos Aires), ce produit immobilier a t largement diffus, pas seulement auprs des classes huppes, mais aussi pour satisfaire des classes moins extension urbaine via des procdures de lotissement a permis aux promoteurs dacheter de fortunes.20 L
18) Cf. Alain Tarrius, notamment dans lexcellent dossier dAlternatives conomiques (n 207, juil.-aot 2003, pp.38-54), intitul Les contrebandiers de la mondialisation, qui est ainsi introduit : A ct des grands flux commerciaux de la mondialisation et chappant aux normes des institutions de rgulation internationales, se dveloppe une mondialisation par le bas, qui se joue des barrires douanires. Porte par de nouveaux nomades, elle entretient des relations ambigus avec les pouvoirs politiques et les multinationales.. 19) Cest le cas bien connu de Little Senegal, ce quartier de Brooklyn occup par des groupes de commerants troitement lis des groupes du Sngal, domins par des confrries, mourides essentiellement. 20) A Buenos Aires, la prolifration de ce type de ville est rendue possible en raison des opportunits foncires : lextension urbaine via des procdures de lotissement a permis aux promoteurs dacheter de nombreux terrains en priphrie et de les lotir par opportunit, notamment dans la priode de convertibilit entre le peso et le dollar US de 1991 2001.

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nombreux terrains en priphrie et de les lotir par opportunit. Ces villes sont le plus souvent entoures de murs, destins marquer, sans doute, le caractre priv du lieu. On peut considrer plus largement quil sagit dune manifestation dissidente dune volont dautonomie et de distinction (au sens de Bourdieu), qui va au-del du souci souvent affich, de rpondre un sentiment dinscurit. Cet aperu concernant un champ encore trop peu explor de la recherche, alors quon est face des tendances qui prennent de lampleur, interpellent les capacits de la gouvernance urbaine apporter des rponses la mesure du phnomne.

Les questions poses la gouvernance urbaine


Quil sagisse de dissidence ou de scession, les situations concrtes sont beaucoup plus complexes que ne pourrait le suggrer une vision dichotomique et fragmente de la ville, celle des inclus et celle des exclus. La prise de distance rsidentielle qui caractrise la scession urbaine, se double dune pratique des lieux qui organise sa manire la mixit urbaine. On habite dans un ghetto dor mais on frquente des lieux qui mnagent la mixit sociale. Dun point de vue conomique, plus les territoires au sein des villes se spcialisent (logistique, recherche) plus leur interdpendance fonctionnelle contribue lunit urbaine. Il y a bien fragmentation urbaine, sgrgation spatiale, mais il ny a pas dualisme rigoureux. La prise de distance rsidentielle ne se traduit pas par une prise de distance institutionnelle par rapport la ville. Elle est plus o moins visible dans la ville ferme, mais elle nest pas voulue par rapport lensemble urbain. Les situations de dissidence sociale se caractrisent par une prise de distance institutionnelle beaucoup plus nette. Sil y a un rapport reconnu entre inclusion et citoyennet, on ne peut qutablir un rapport entre dissidence et dsaffiliation civique que manifestent par exemple les rseaux de commerants sngalais. Mais la prise de distance rsidentielle nest pas leur but premier : leurs pratiques sont marques, dune part, par un souci daccaparement despaces urbains centraux ( Dakar par exemple) ou mtropolitains (Milan, Paris, New York par exemple) pour leurs activits conomiques, et par des stratgies rsidentielles souvent priphriques. La stratgie rsidentielle est diffrente de la stratgie conomique : lune et lautre ne rpondent pas aux mmes logiques. En fait, le propre de la dissidence nest pas la rupture tout prix, ni la sparation : dans beaucoup de situations, acteurs privs (dissidents et scessionnistes) et publics se retrouvent sur des terrains de ngociation pour tenter de rgler des problmes en matire de services urbains (transports, eau, assainissement, services de sant et dducation) dans les ensembles rsidentiels spars, ou mettre de lordre spatial et fiscal dans le fonctionnement des activits conomiques informelles. De mme, les diffrents espaces de lensemble urbain sont anims par des flux : il existe toujours un lien entre les ghettos hupps et le centre ville, et les citadins sy rendent pour des raisons administratives ou pour le loisir. La ville est fragmente, et lusage qui en est fait dpend de la condition sociale des habitants, mais aussi de la conception quont les citadins du pacte urbain. Si la question pose la gouvernance urbaine nest pose quen termes dexclusion dans une ville fragmente, on ne peut stonner quune partie importante du socio-systme urbain chappe aux rgulations souhaites. Une autre question importante concerne les incertitudes, ou les dcalages, voire les contradictions entre politiques urbaines (publiques) et les mcanismes de la gouvernance urbaine : ainsi en est-il des politiques de reconqute des centres villes portant sur des espaces publics, politiques doubles doprations de privatisation (oprations immobilires accompagnes de processus de gentrification). Alors que les priphries se peuplent de villes prives, scurises et replies sur elles-mmes, de nouvelles logiques immobilires apparaissent avec des constructions de grande hauteur, pas forcment issues des stratgies de dveloppement des municipalits.

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Il y a un tlescopage des diffrents discours et des politiques : ceci interpelle directement la question de la gouvernance. Celle-ci, mme vue comme un processus, semble avoir de trs grandes difficults atteindre le niveau de cohrence souhait dans le gouvernement de la cit, tant les enjeux des acteurs divergent, ainsi que leurs pratiques, alors mme que tous ont leur importance dans le dveloppement urbain. Les vertus de rgulation et de promotion de la dmocratie locale attribues la gouvernance urbaine trouvent leur limite dans la prise de distance de beaucoup de citadins vis--vis de lordre urbain, dont on suppose avant inventaire quil fait consensus. Ds lors, si lenjeu est bien le dveloppement urbain, et si lenjeu reste la capacit de la ville faire socit alors quelle est en train de gnrer une socit incivile, la question centrale consiste se demander si ce qui apparat comme une dfaillance des dispositifs de la gouvernance en matire dinclusion urbaine vient de dfauts touchant leur conception, ou bien si nous sommes face une dfaillance du modle de dveloppement urbain en vigueur dans les instances internationales, et qui fonde ces dispositifs.

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Chapitre 2 La gouvernance urbaine en question : rflexion transversale

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On sest souvent inquit du caractre sectoriel voire sous sectoriel des tudes et recherches menes sur les villes, qui souvent rendent peu accessibles les enjeux et objectifs de leur dveloppement. La gestion et les politiques urbaines souffrent elles-mmes de ce caractre sectoriel. La gouvernance urbaine, comme stratgie conceptuelle et comme intervention sur la ville, nous oblige considrer celle-ci dans sa globalit, mme lorsquil sagit dune gouvernance de projet. Dans tous les cas la gouvernance mobilise pour laction un nombre important dacteurs et de dispositifs de gestion. Cest pourquoi, si nous avons opt pour une analyse thmatique dans le chapitre 1, cest par souci mthodologique, parce que le travail engag par le groupe de rflexion sur la gouvernance urbaine se rfre lobservation des pratiques, et lapproche thmatique a t loccasion de mettre en lumire les principaux champs dintervention de la gouvernance urbaine, et de sinterroger sur ce qui lui chappe. Le prsent chapitre, dans une rflexion transversale par rapport aux thmes, sefforce quant lui de mettre en exergue les ides et questions majeures qui ressortent de lanalyse thmatique. Si la gouvernance urbaine est ne comme stratgie conceptuelle au dbut des annes 1990, elle a exist comme pratique sur le terrain et comme politique dintervention (lie aux politiques urbaines) avant dtre labellise de la sorte. Sans remonter trs loin dans le temps, on peut dire que les programmes dajustement structurel, ds le dbut des annes 1980, ont trs vite mis en place des projets de dveloppement municipal (notamment structuration ou restructuration des services techniques et financiers des communes, lide tant une meilleure mobilisation des finances locales), et des programmes de dcentralisation qui vont jusqu prconiser la privatisation des services urbains. Un peu plus tardivement les AGETIP (Agences de Travaux dIntrt Public), qui interviennent essentiellement en ville, vont prfigurer les proccupations et dispositifs de gestion sociale de lajustement, et entrer ainsi dans le champ de la rgulation sociale. Tout cela a prfigur la formulation dune stratgie gouvernance de la Banque mondiale en 1991. Par ailleurs ces dispositifs qui, on le sait, viennent den haut et de lextrieur (coopration internationale), se prsentent aussi comme des modles oprationnels exognes par rapport aux systmes politiques et culturels nationaux, et plutt lis des conditionnalits rigides (linjonction librale, ont dit certains membres du groupe de rflexion). Toutefois notre but nest pas de procder ici une analyse rtrospective (qui reste faire) de cette histoire, mais de comprendre ce qui se passe dans le champ actuel de la gouvernance, en rfrence aux principales tapes qui en ont forg les logiques sous-jacentes. Il sagit donc de comprendre comment se fabrique dans la ralit la gouvernance urbaine, dans deux champs relatifs aux modalits dintervention sur les villes du Sud : dun ct, celui des politiques urbaines, tant sur le plan de leur laboration que sur celui de leur mise en uvre, notamment en ce qui concerne les comptences dvolues aux collectivits locales en matire de gestion des services urbains (transport, assainissement, adduction deau potable, gestion foncire) et leurs relations avec le secteur priv ; de lautre ct, les illustrations partages, relayes notamment par lanalyse de projets, ont offert une approche pragmatique de la gouvernance urbaine et clair les conditions daction des diffrents acteurs concerns (endognes, exognes, privs, publics). Cette double approche a mis au jour certaines ambiguts. Dabord la gouvernance constitue tantt une composante parmi dautres, tantt une proccupation essentielle, dun projet ou dune politique urbaine. Par exemple, lappui aux politiques de dcentralisation dans les pays du Sud a pour but de crer des pouvoirs locaux et des municipalits. Or ces nouveaux dispositifs bousculent les quilibres existants et

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impliquent llaboration de nouveaux mcanismes de rgulation. Dans le cadre de projets, la mthodologie dploye emprunte certains principes au champ de la gouvernance en introduisant de nouveaux modes de participation et en associant notamment les acteurs de la socit civile. Par cette entre, la gouvernance apparat comme une composante, un moyen ou encore une condition de la ralisation dun projet ou de llaboration dune politique. Dans dautres cas, la gouvernance peut reprsenter lobjectif mme dun projet. Celui-ci est par exemple poursuivi travers le renforcement des institutions pour lutter contre la corruption, accrotre la transparence et amliorer lefficacit et les capacits des administrations pour lexcution des projets. Avec les pratiques du dveloppement urbain contemporain dans les villes du Sud, on constate que le recours la gouvernance semble non seulement invitable mais se double dun paradoxe, puisque dun ct elle nest quune composante des interventions sur la ville alors que de lautre elle en est lobjet. Le groupe de rflexion a finalement retenu deux points essentiels caractrisant la gouvernance urbaine. En premier lieu, nombre danalyses renvoient un questionnement dordre gnral sur la construction dune scne de la gouvernance urbaine. Ds lors nous nous sommes efforcs de mettre en vidence les mcanismes de fabrication des dispositifs de gouvernance : cette dmarche a rvl la singularit des processus, dmontr la pluralit des situations et surtout soulign leur complexit. En effet, la diversit des institutions et des cadres daction (lgislatifs et rglementaires) nationaux et locaux, combine la multiplication des acteurs (endognes, exognes, privs, publics), brouille les dispositifs de gouvernance qui prvalaient jusqualors. Nanmoins, il semble se dessiner des tendances et des lments transversaux pouvant caractriser les processus luvre tant dans leur gense que dans leurs effets. En second lieu, face laspect plurivoque du terme de gouvernance, il semble inappropri de proposer une reformulation de la gouvernance urbaine. La multiplicit des champs dapplication comme loriginalit des processus dont il a t question montrent que cette notion reste difficile saisir. Elle se distille dans la sphre politique, technique, conomique, financire, sociale et se conjugue aux diffrentes chelles territoriales. Aussi, dans un souci de pragmatisme, nous avons pour objectif dapporter des lments de comprhension, dune part pour montrer quelles conditions des dispositifs de gouvernance existent et peuvent tre performants, et dautre part pour discuter des mcanismes de rgulation qui la fois constituent les objectifs de la gouvernance et apparaissent comme des conditions essentielles de la prennit du processus. Nous abordons enfin la question des modalits dvaluation des performances de la gouvernance, et des limites de ce mode dencadrement de la gestion urbaine et des projets urbains.

Comment se fabrique la gouvernance urbaine ?


Nos rencontres ont t marques par une question fondamentale : comment se fabrique un dispositif de gouvernance ? Cette proccupation a servi de fil directeur lensemble des sances, mme si elle na pas toujours t nonce en tant que telle. Toutefois les diffrents exposs ont souvent mis en vidence les modalits dmergence et de fonctionnement de la scne de la gouvernance. Comment les dispositifs de gouvernance sont-ils construits tant propos de la mise en place de politiques urbaines au plan national qu loccasion de projets urbains dans le cadre de laide publique au dveloppement (APD) ? Comment la notion de gouvernance est-elle apprhende dans llaboration et la mise en uvre des politiques urbaines lchelle nationale et lchelle locale ? Comment stablissent les relations entre le public et le priv propos de la mobilisation et de lallocation des ressources ? Comment sorganisent les relations entre lailleurs et lendogne, entre la gouvernance den haut et celle den bas ? Par ailleurs, sur la base des matriaux dont nous disposons dsormais, quelles conditions les dispositifs tudis existent et fonctionnent, et quels sont les effets des processus mis en uvre, et ceux-ci revtent-ils ou non un caractre durable ?

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La gense des dispositifs de gouvernance urbaine : une interprtation partir de lobservation des pratiques :
Dans le contexte de coopration internationale qui constitue le cadre de notre rflexion, nous constatons de nombreuses convergences dans les modalits de mise en place de dispositifs de gouvernance urbaine effectivement lgitims par le souci dune matrise institutionnelle du dveloppement urbain, en cohrence avec la matrise institutionnelle du dveloppement travers lajustement structurel et les rformes quil requiert. On constate peu prs partout quen rponse ce que certains ont appel linjonction librale des modles oprationnels dadaptation des villes la mondialisation, grce la cration dinfrastructures urbaines (ports, aroports, autoroutes, dveloppement des quipements marchands, tels que gares routires, marchs), et des modles de gestion urbaine concernant les services urbains (dlgation de service ou concession, notamment, privatisation), sont facilement identifiables travers leur rfrence commune ceux des pays du Nord. Comme modles, ils sont vocation universelle, dans tous les cas o sapplique laide publique au dveloppement. On constate galement que, dans les faits, la gouvernance se situe entre injonction librale et exigence dmocratique. En effet, la mise en exergue de proccupations de rgulation sociale fortement manifestes dans les objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) a ouvert le jeu politique dans beaucoup de pays. Une diversification des acteurs nationaux et locaux est intervenue, des demandes ont t formules par la socit civile, celle-ci ne partageant pas gnralement les mmes arguments ni les mmes objectifs que les bailleurs internationaux ou que les acteurs institutionnels nationaux ou locaux. Sagit-il dune gouvernance par le bas ? Dans un certain nombre de pays, le processus de gouvernance a volu vers une prise en compte, lchelon local, de dispositifs de participation instaurant de nouvelles relations entre la dmocratie participative et la dmocratie reprsentative, l, du moins, o cette dernire existe. Dans dautres cas, les relations entre citadins et autorits peuvent tre violentes, notamment lorsque des victions sont dcides autoritairement. La gouvernance urbaine nat, par dfinition, une chelle territoriale locale. Cest donc le plus souvent travers des programmes dits dappui la dcentralisation quon voit promus des dispositifs de gouvernance locale. Dans un certain nombre de cas, ces projets sont prcds dune rforme institutionnelle forte, savoir la cration de communes, notamment urbaines, dotes (ou non) dinstances en principe lues21. Souvent les communes urbaines ont un statut diffrent des communes rurales. On constate toutefois une convergence forte sexprimant par une dynamique renouvele de pouvoirs traditionnels qui sinscrivent, des degrs divers selon les pays et de manire pas toujours explicite pour un regard extrieur, dans les dispositifs de gouvernance installs lchelle locale. Ce cadre tant pos, on constate quil existe une trs grande diversit de situations, et que la mise en place de mcanismes de gouvernance suscite lapparition de multiples acteurs au statut trs diversifi, et que le tout est volutif. La gouvernance par le haut est gnralement moins conforme au modle exogne lorsque le pouvoir dtat est mme dexercer, dans une mesure plus ou moins grande, sa souverainet concernant llaboration de politiques urbaines assorties de mesures relevant de la sphre de la gouvernance. Et, dans une telle configuration, la gouvernance par le bas peut avoir des caractristiques diffrentes, quil sagisse des relations entre pouvoir central et local, entre administration centrale et services dconcentrs de ltat, et des relations entre toutes ces instances et la socit urbaine locale. On peut valuer la marge existant entre la prescription et la ralit lorsque surgissent des arrangements et des bricolages entre acteurs, et quand la gouvernance est manifestement le produit de processus ngocis et/ou de stratgies labores par les acteurs susceptibles dtre concerns par les dispositifs en cours dlaboration.

21) Les situations sont trs variables, notamment concernant le statut du maire : lu au suffrage universel, lu par le conseil municipal, dlgu du gouvernement, etc.

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L identification de ces modes de fabrication est corrobore par une approche conomique de la gouvernance (venue den haut et dailleurs), qui se fonde sur la reconnaissance et la captation de flux conomiques descendants et ascendants rythmant les processus. Les premiers sont constitus des fonds publics - issus des aides multilatrales ou bilatrales - et se dissipent pour partie vers les instances de gouvernement local, notamment pour financer le volet appui institutionnel la matrise douvrage normalement dvolue la collectivit locale. Ces flux entranent des rsultats mitigs : le manque flagrant de comptences locales aboutit souvent lapparition de structures opportunistes, vritables parasites qui captent laide internationale sans pour autant contribuer lamlioration de la gestion urbaine. Dans dautres cas, les flux descendants se dirigent vers des ONG, internationales et/ou nationales, alimentant un vritable march du dveloppement, ce que certains ont appel lindustrie du dveloppement. Toutefois avec les flux ascendants, on assiste peut-tre, grce la gouvernance, une nouvelle prquation des cots. Dans beaucoup de cas il semble se produire une mulation locale qui se traduit par une mobilisation conomique des acteurs la base. L identification de ces premiers lments de fabrication relatifs aux dispositifs de gouvernance nous interroge plusieurs titres : la gouvernance ne serait-elle pas un levier politique et conomique qui favoriserait lentre des acteurs locaux dans lconomie de march et dans lenceinte politique ? Par consquent, nous serions mme de cerner les gains et les pertes des acteurs concerns ; ceux qui financent la gouvernance sont-ils les seuls tirer le plus grand bnfice des processus enclenchs ? L apparition de nouvelles lites locales, sur la scne conomique mais aussi politique, constitue en partie la rponse ces questions. A partir de ce dcryptage de quelques mcanismes caractristiques de la fabrication des dispositifs de gouvernance qui en soulignent la diversit, il serait illusoire de considrer que les conditions ayant permis la russite dun dispositif et garanti sa prennit puissent tre rpliques ailleurs. Les best practices encenses par les acteurs du dveloppement vhiculent un mode de pense la limite dangereux lorsquon sait quel point le succs dun projet repose sur un contexte (historique, social, conomique) particulier. De plus, la qualit des projets de coopration urbaine embrassant le thme de la gouvernance dpend fondamentalement des acteurs en prsence. Sur ce point, le groupe de rflexion a constat que la gouvernance urbaine tait marque par la multiplication des acteurs associs aux dispositifs. Celle-ci brouille et complexifie la conduite de processus souvent soumis un grand nombre de contraintes imposes par les donateurs. Parmi elles, on peut citer les modalits de financement, ou encore les chanciers qui souvent ne peuvent pas tre respects, qui se rvlent comme des lments de blocage dans laboutissement des projets et des politiques. La gouvernance urbaine est perue comme un systme volutif. En cela, on convient quun nombre indfini dacteurs participe un processus qui, par la ngociation, vise lamnagement ou au dveloppement dun territoire. Or, ceux intgrs au dpart du processus ne sont pas forcment ceux que lon identifiera son issue. L viction, le refus ou lintgration des acteurs au dispositif de gouvernance soulignent son caractre volutif. Les travaux sur lentre-deux des politiques institutionnelles et des dynamiques sociales (Liban, Algrie, Maroc, Mauritanie)22 illustrent les dynamiques concomitantes la dclaration de projets urbains par les acteurs institutionnels caractrises par lmergence de nouveaux acteurs (le plus souvent communautaires). Ces derniers entrent ou du moins revendiquent leur entre dans les dispositifs de gouvernance tablis. En raison de tensions et de blocages dans les discussions, se mettent en place des dispositifs de gouvernance informelle qui grent de multiples interactions entre les dcisions initiales prises par les autorits et les ralisations opres. Dans ce cadre, les ngociations sont quasi permanentes et soumises aux discontinuits et aux imprvus. En outre, la question de lvolution des dispositifs de gouvernance renvoie celle de lappropriation. L exclusion ou lintgration des acteurs est lie leur capacit communiquer et simposer sur la scne locale et/ou nationale, sapproprier les codes et les rgles afin dtre reconnus par les acteurs institutionnels.
22) Dirigs par Franoise Navez Bouchanine dans le cadre du Programme de Recherche Urbaine pour le Dveloppement.

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Lmergence de spcificits relatives la fabrication des dispositifs de gouvernance : le cas des transports urbains.
Les mcanismes relatifs aux processus de gouvernance sont en partie dtermins par la nature du domaine (ou du service urbain) pour lesquels ils sont labors. Dans le cas des transports, la rencontre entre acteurs de linformel et oprateurs privs formels interpelle les dispositifs sur plusieurs points : les uns ont-ils besoin des autres pour faire valoir une certaine lgitimit intervenir sur un territoire urbain ? Les seconds ont-ils besoin des premiers pour proposer une offre adapte, efficace et efficiente ? La dimension conomique de certains contextes urbains - marqus par un secteur public dficitaire alors que le secteur priv exogne prsente une offre technique et un potentiel financier performant, mais o le secteur priv endogne rpond mieux aux besoins des citadins tant sur la desserte et la couverture de leur rseau que sur les prix pratiqus - bouleverse loffre en matire de transport. On remarque que les acteurs du secteur informel, dit artisanal, sintgrent davantage dans lexploitation des services urbains, dstabilisant ainsi les activits des oprateurs privs contraints devoir composer avec le secteur informel. De fait, les services soccupant de traduire les orientations politiques de ltat par llaboration de dispositifs de gouvernance scartent des prconisations de la Banque mondiale, qui prne la privatisation des transports publics. En affirmant une conception originale de la gouvernance dans ce secteur, certains tats parviennent crer des dispositifs hybrides associant transport public et priv, sloignant des rgles de droit et des schmas proposs par laide internationale. Cependant la capacit des collectivits locales grer ce secteur nest pas avre. Aussi, devant la concurrence que se livrent ces diffrents acteurs, linstauration de rgles du jeu constitue une ncessit admise par tous. La libralisation stricte tant reconnue comme dsastreuse, y compris par la Banque mondiale qui recommande la concurrence pour le march (appel doffre pour entrer dans le systme) et non la concurrence sur le march, cest bien la fonction des autorits organisatrices (ou rgulatrices) de transport qui est invoque, illustrant ainsi un point majeur de la rflexion sur la gouvernance. L enjeu de la gouvernance est alors de passer de rapports conflictuels par nature des rapports de coopration plus sereins, sur la base dobjectifs clarifis et de ngociations dbouchant sur des compromis. Ces adaptations ncessaires et indispensables pour la conservation dun service de qualit destination de chaque couche sociale de la population urbaine sapparentent une procdure de rgulation sociale. Si le cas des transports urbains illustre bien les arrangements trouvs pour amliorer la gestion urbaine, on trouve dans dautres secteurs (le commerce, le foncier notamment) des mcanismes fonds eux aussi sur la transgression des prescriptions, et qui tiennent compte de linformel et du coutumier.

Conditions instauratrices des dispositifs de gouvernance :


Les traits caractristiques que nous dcrivons ci-dessous renvoient des questions complexes qui concernent le choix de lchelle dintervention, le recours (ou non) des structures dintermdiation, la recherche dune continuit entre les chelons nationaux et locaux de laction et la participation.

La pertinence de lchelle daction territoriale :


Nos dbats ont rvl les difficiles relations entre la multiplication des dispositifs de gouvernance lchelle infra-locale, souvent accuss de dfaire la ville, et les outils permettant de donner celle-ci sa cohrence aussi bien sur le plan physique que sur le plan de sa gestion. Ds lors nous nous sommes interrogs sur les consquences sociales de la multiplication des primtrages, source dune fragmentation du territoire et dune sgrgation sociale lie au choix des oprateurs en charge de la gestion des services urbains. Les motivations de ces derniers tant fondes sur la rentabilit conomique et non pas sur un souci dquit dans laccs aux services, ils orientent leurs actions sur la base dune slection

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des populations les plus solvables. Paralllement, les travaux portant sur la mise en concurrence des services municipaux et des services communautaires dans le secteur de leau des petites villes africaines23 ont mis en vidence les dommages causs par linstauration du principe de gestion communautaire. Les dispositifs de rgulation officiels sappuyant sur les collectifs dusagers favorisent une gouvernance centre sur ces organisations. Ainsi, le manque de capacits des autorits locales sert dargument et de prtexte la valorisation du priv local et la privatisation de ce type de service. Par consquent, lchelon municipal est marginalis. Les projets fonctionnent lchelle du priv local et conduisent lapparition dune gouvernance clate dont les chelons suprieurs figurent lextrieur. La fragmentation du territoire nest pas seulement due la multiplication des gestions dlgues de services urbains lchelle infra-locale, elle rsulte aussi de laddition de projets sans cohrence ni coordination entre eux. La logique de projet conduit au placage de ralisations techniques sur le territoire sans pour autant proposer une rflexion sur lharmonisation et la coordination de ces morceaux de villes. Les dcideurs et praticiens du dveloppement urbain considrent que lchelle municipale reprsente un gage defficacit des dispositifs de gouvernance urbaine. Cette ide sappuie notamment sur le principe de subsidiarit. Si ce dernier est reconnu et accept en thorie, encore faut-il quil puisse tre appliqu. videmment, lintervention lchelle locale dpend de la reconnaissance par lchelon national ou central de la lgitimit des pouvoirs locaux, et notamment de leur capacit assumer la matrise douvrage urbaine. A cela sajoute lexistence de conditions ncessaires la prise en charge de dispositifs complexes de gouvernance. Les pouvoirs locaux disposent-ils des capacits (techniques, financires, de gestion) ncessaires pour crer, alimenter et contrler de tels processus ? La question du choix de lchelle pertinente dintervention se complique encore avec le recours linfra local qui pose des difficults de coordination rsultant de laddition des projets sur un mme territoire communal. Si lchelle municipale pose problme, la mise en uvre de la gouvernance lchelle mtropolitaine est en panne. Les processus durbanisation luvre, les flux de citadins et de marchandises transgressent les limites administratives des entits urbaines. La gestion des problmes de transport, deau, de logement, de collecte des dchets ne peut plus tre ponctuellement traite par une seule entit. L approche doit tre globale, partage et concerte avec les entits voisines. Ce constat nest pas nouveau et nous savons quil sapplique au Sud comme au Nord. Toutefois, si la gestion des services mtropolitains et linstauration de dispositifs de gouvernance mtropolitaine sont difficiles au Nord, au Sud ces dispositifs prsentent de nombreux blocages. L o existent des communes, on voit se mettre en place des structures du type communaut urbaine, ou des formes dintercommunalit, qui visent une certaine cohrence spatiale, conomique et sociale. Mais le problme des comptences et des moyens se pose avec acuit. Plus grave encore : on voit aussi apparatre, pour satisfaire des objectifs de stricte gestion rationnelle, des entits administratives ad hoc qui ne respectent pas forcment un souci de cohrence territoriale24.

Le recours aux structures dintermdiation :


Dans linterface entre la gouvernance fabrique par le haut et celle labore par le bas, la question de la performance des dispositifs croise celle de lintermdiation, nouvelle gageure de russite dun projet urbain dans les villes en dveloppement. L intermdiation se situe entre les acteurs en possession dun potentiel financier (investisseurs, bailleurs) et les institutions. Sur ce thme, les dbats du groupe de rflexion ont t aliments par les exemples des City Improvement Districts (CIDs) en Afrique du Sud (structures dintermdiation entre entrepreneurs et administration centrale qui favorisent la fois la multiplication des sources de financement et le dialogue avec les diffrentes entits) ou encore ceux des Project Management Units (cres dans le cadre des projets daide publique au dveloppement - APD 23) Travaux conduits par Sylvy Jaglin (Municipalisation versus privatisation communautaire : modles en concurrence dans les services deau des petites villes africaines"). 24) Cest le cas de Vientiane, avec la mise en place, sous lgide de la Banque asiatique de dveloppement, dune entit territoriale et administrative - Vientiane Urban Development and Authority (VUDAA), alors quil nexiste pas de municipalit lue relative au mme territoire.

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et faisant le relais entre les donateurs et ladministration centrale ou locale dans de nombreux pays). Ces deux modles dintermdiation ont pour objectif non pas de participer la rsolution de conflits, comme peuvent lentreprendre des structures de mdiation, mais bien de se placer la jonction des acteurs pour catalyser leurs comptences et accrotre lefficacit des dispositifs. Pourtant, certains exemples nous poussent douter de la vocation et de la capacit de russite de ces structures. Ainsi, les conditions prsidant la cration de la municipalit de Vientiane au Laos font question. Si la structure dintermdiation est prsente le temps du projet et quelle se contente dtre un interlocuteur, le cadre institutionnel et administratif local nest pas remis en cause. En revanche, si cette structure est rige avec son propre fonctionnement et dfinie selon des critres internationaux, cela pose problme au gouvernement national. Les problmatiques sillustrent en termes de gouvernance et dautonomie financire et renvoient laffirmation dun pouvoir local (en dehors de la sphre de lgitimation telle que conue par les dirigeants nationaux). En outre, la question de lintermdiation dans la mise en uvre des politiques urbaines et lors des projets dpasse les structures caractre technique (type CIDs, PMU). Un autre type de problme existe lorsque ce sont des ONG qui sont appeles pour assurer la gestion de projets classs sous la rubrique de lutte contre la pauvret : restructuration, dveloppement de quartier. Bien souvent elles jouent un rle de mdiation : porte-parole, avocat, tampon au bnfice des habitants, avant dassurer les tches dintermdiation. Il leur est souvent difficile de sexposer tantt ou la fois sur la scne politique locale et dans la sphre technique de la gestion.

La recherche dune continuit entre les chelles locale et nationale :


Rgulirement, la gouvernance est perue comme une manire dter ltat sa fonction de souverainet et son rle politique dans les actions quil entreprend. Les dispositifs qui sont censs tablir les politiques urbaines sur le terrain se tiennent lcart des politiques qui en dfinissent les principes de fonctionnement. En dautres termes, les postulats initiaux de la gouvernance, notamment ceux promus par les bailleurs internationaux, sont esquivs par le caractre technique confr lapplication et la mise en uvre des politiques urbaines. Ce dcalage conduit sinterroger sur les lments mme dassurer une continuit entre lchelon national et lchelon local pour lapplication des politiques. Le cas des budgets participatifs labors au Brsil est rvlateur. Ces derniers nauraient pas pu stablir et se prenniser lchelon municipal si la constitution de 1988 navait pas redonn aux villes brsiliennes de lautonomie dans la gestion de leurs affaires, et si cette mme constitution navait pas soulign explicitement la fonction sociale de la ville. Cet exemple est riche denseignements : si la lgitimit des collectivits locales grer leur dveloppement est reconnue dans la lgislation nationale, il est possible denvisager ltablissement de dispositifs de gouvernance urbaine innovants et adapts aux problmatiques rencontres localement. Pourtant, cette logique prsente certains cueils. Ainsi, au niveau local, on observe la multiplication des bricolages institutionnels sans que la cohrence entre dispositifs soit pour autant recherche. Cette logique, dans le cas de llaboration dune gouvernance mtropolitaine, peut constituer un frein lharmonisation et la cohrence des dispositifs. Lorsquon aborde la question de la continuit entre lchelle nationale et lchelle locale, on traite aussi des discontinuits. Comment sexpriment-elles ? Nous en proposons quelques exemples. Lorsque la gouvernance est nonce au niveau national25, sa mise en uvre au niveau local comporte un cot lev. En raison dun manque de ressources financires, la gouvernance labore den haut pour tre applique en bas, ne peut tre institue. On constate une rupture entre les volonts lchelle nationale et la mise en uvre des directives lchelon local. La continuit se pose aussi en termes de dmocratie toutes les chelles du territoire : au Cameroun, par exemple, lchelon municipal le maire est lgitime

25) Lexemple pouvant clairer ce cas se situe au Mali et porte sur les structures dassistance matrise douvrage urbaine, les CCC (Centre de Conseils aux Communes).

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et dmocratiquement lu. Or, le pouvoir central y possde un reprsentant, un dlgu du gouvernement en charge de veiller lapplication des politiques gouvernementales. La question de la continuit dmocratique se pose : est-elle finalement assure ? Par ailleurs, la continuit du pouvoir pose galement le problme de la dconcentration des moyens techniques et financiers du national vers le local. Cest dans ce domaine que la dcentralisation, cense constituer le cadre de la gouvernance locale et sa continuit avec lchelon national, atteint gnralement ses limites. Un autre obstacle la continuit sillustre par la problmatique reconnaissance de linformel au niveau national. Sur ce sujet, on relve de nombreux exemples o lhybridation des dispositifs est reconnue localement dans la pratique gestionnaire, mais pas ncessairement par les institutions. Une autre forme de discontinuit apparat partir des projets urbains. La logique de projet introduit des dispositifs de gouvernance originaux chaque opration. Cette modalit dintervention induit, de fait, une discontinuit entre les dispositifs de gouvernance issus des projets et ceux initialement prvus par les politiques nationales et les pratiques locales. Cette situation sexplique en partie par lautonomie des structures de projets qui sont la traduction des volonts des promoteurs immobiliers privs ou des bailleurs internationaux. Ceux-ci contribuent laborer et implanter des politiques urbaines non intgres aux politiques nationales. Cette configuration introduit par ailleurs la question de la d-lgitimation de ltat. Ainsi, dans les cas les plus extrmes, notamment lors de projets mtropolitains de grande chelle, les dcideurs privs dtiennent les clefs de la gouvernance et imposent une forme nouvelle de private urban governance. Ce sont bien souvent les acteurs qui financent les projets qui instaurent les rgles de leur gestion et simposent en tant que dcideurs.

Vers une remise en cause des critres de participation au sein des dispositifs de gouvernance ?
La question de la qualit des acteurs associs ou associer aux processus participatifs sest impose dans les dbats du groupe de rflexion. Plusieurs positions en ressortent. En premier lieu, on peut sinterroger sur la ncessit dassocier le plus grand nombre dacteurs : aussi bien les acteurs lgaux et les acteurs lgitimes que ceux qui sont gnralement exclus des dbats et ceux qui revendiquent une lgitimit prendre part aux discussions. Les acteurs informels, ceux rentrs en dissidence, ne sont pas pris en compte dans les dispositifs de gouvernance formels. Ces pratiques ont notamment t observes dans le cas de processus participatifs de gouvernance vises gestionnaires26. En second lieu, les dbats ont mis au jour la ncessit didentifier les acteurs qui considrent les dispositifs de gouvernance (en loccurrence dans une configuration de gouvernance de projet) comme une rente financire. Ceux-ci sont bien souvent des ONG de stature internationale et de rang local. Dans dautres configurations, certains acteurs revendiquent et reprsentent les intrts des populations locales concernes par un projet, alors que les porte-parole sont trangers au quartier. Dans ce cas, le processus participatif de gouvernance permet ce type dacteur dacqurir une reconnaissance et une lgitimit au regard des autres organisations et en particulier des acteurs institutionnels, cela souvent au dtriment des revendications des habitants. Pourtant, il semble ncessaire de considrer lexpression et le positionnement de ce type de structures. Enfin, il sagit de sinterroger sur lacceptation dacteurs tenus lcart des dbats mais pouvant avoir une influence en aval des dispositifs de gouvernance. Nous faisons ici allusion aux structures ayant des ramifications avec des organisations mafieuses ou des mouvements religieux intgristes, comme celles rencontres dans les tudes de cas marocains. Ainsi, la question de la participation vue travers la qualit des acteurs associer est vaste : elle demande de sinterroger sur litinraire des acteurs et sur leur intrt rejoindre des dispositifs de participation.

26) La gouvernance peut tre fonde sur une approche gestionnaire : celle-ci se rvle tre un moyen pour optimiser les ressources publiques et rendre plus efficace largent public. Cette vision est notamment partage par la coopration allemande (GTZ, KFW). Dans cette logique, la gouvernance est fonde en rfrence aux discours de la Banque mondiale et de lONU (indice de bonne gouvernance, principes defficacit, de transparence).

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Les mcanismes de rgulation comme conditions essentielles de la prennit des dispositifs de gouvernance urbaine.
Les termes de gouvernance et de rgulation sont devenus quasiment indissociables. Quel que soit le type de gouvernance urbaine institu, dans le cadre de llaboration et de la mise en uvre de politiques ou bien lors de projets, la recherche dune forme de rgulation, lorsque celle-ci est dfaillante ou inexistante, est un objectif central dans la mise en place de dispositifs de gouvernance. Cependant, ds lors quon traite de rgulation, il est ncessaire didentifier le type de mcanisme en cause : sagit-il de rgulation sociale, de rgulation entre les systmes administratifs et le march, de rgulation dans un contexte particulier de conflit dordre social, ethnique, intergnrationnel, arm ou non, ou bien encore de rgulation institutionnelle ? Comme nous lavons dj esquiss, lintroduction de la notion de gouvernance, entremlant march, gouvernement et socit civile, a contribu brouiller les rles dvolus au secteur public, au secteur priv et aux citadins. Cela nous conduit supposer que les mcanismes de rgulation concomitants revtent le mme aspect multidimensionnel qui en rend complexes lidentification et la lecture. Paralllement, lorsquon traite de rgulation ou lorsque les partenaires associs aux processus participatifs de gouvernance la recherchent, celle-ci se matrialise par la constitution dun lieu ou par la mise en place de procdures spcifiques. Il sagit despaces de rgulation gnralement institutionnaliss. Ceux-ci prennent la forme de table de concertation, de forum ou dagora dans lesquels chaque acteur invit participer est convi dbattre et exprimer ses opinions et ses souhaits, le but tant daboutir des compromis ngocis. Ceci prsuppose lexistence dun cadre dmocratique qui, au minimum, garantisse le statut dacteurs ceux qui sont convis. Cest toute lambigut du thme de la gouvernance. On sait que des tats autoritaires sont mme dtablir des systmes de rgulation, mais dans un contexte non dmocratique qui, notamment au plan local, ne permet pas toutes les voix de sexprimer. Il est des situations limites dans lesquelles la coopration internationale ne peut prtendre appuyer des dispositifs qui se placent en dehors du jeu dmocratique. Ces limites poses, nous considrons que la recherche de rgulation rpond deux ncessits : en premier lieu, le besoin despaces dchanges institutionnaliss, lgitims et ouverts, et en second lieu lobligation de pallier les asymtries et apaiser les tensions entre acteurs animant les dispositifs de gouvernance. En dautres termes, on admet que la rgulation vise encadrer lquilibre des relations entre acteurs concerns, reconnus au sein des dispositifs de gouvernance, pour aboutir des dcisions concrtes valides par les parties prenantes. En observant les pratiques contemporaines de la gouvernance urbaine, il est lgitime de sinterroger sur les modalits de rgulation antrieures lintroduction des prescriptions normatives nonces par la Banque mondiale : comment les modes de rgulation (sociale, entre march et administration) fonctionnaient-ils auparavant ? En fait, y avait-il une vie avant la gouvernance, avec des modalits de coordination entre acteurs sociaux ? Ont-elles disparu ? Sont-elles lune ct de lautre, lune en dessous de lautre, ou bien sont-elles imbriques ? Quelles sont les parties visibles ou invisibles de ces nouveaux agencements ? Qui a domin qui ? Qui dpend de qui ? Ainsi, replacer les dispositifs actuels de gouvernance urbaine dans une dimension temporelle plus large que celle du projet, serait le moyen de porter un clairage nouveau sur les conditions de russite ou dchec des processus mis en uvre ? Enfin les dbats du groupe de rflexion ont permis de rappeler que dans la plupart des cas la gouvernance urbaine est en qute dquilibrage, dans laquelle la fonction darbitrage est forte, car elle vise ltablissement - ou le rtablissement - dun ordre urbain. Ceci ne peut aller sans une prolifration et une diversification des modles de rgulation. Cependant, compte tenu de la complexit des dispositifs de gouvernance et de leur multiplicit, proposer une typologie des mcanismes de rgulation amplifierait davantage laspect multidimensionnel de la gouvernance et nous conduirait dresser un catalogue de situations singulires, donc sans vritable apport rflexif. Aussi, nous envisageons dexaminer la rgulation la lumire dlments mettant lpreuve les dispositifs de gouvernance : les conflits qui ponctuent

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les processus mis en uvre comme la question de la temporalit permettent dinterroger la gouvernance urbaine. Enfin, en voquant de nouvelles formes prives doccupation de lespace urbain, nous nous interrogeons sur la nature et la porte des mcanismes de rgulation qui leur sont propres.

Les processus de mise en uvre de la gouvernance urbaine : entre dispositifs de rgulation et rsolution des conflits
La question sous-jacente de la crise et du conflit sest pose indirectement de la manire suivante : les relations entre tat, march et socit civile stablissent-elles sur une scne pacifie ? Aprs examen, il savre que mme contractuelles, ces relations se manifestent sur une scne beaucoup moins harmonieuse quil ny parat. La dlgation ou lexternalisation de certaines fonctions urbaines tmoignent de la fragilit de la structure physique et institutionnelle des villes. Ds lors, les dispositifs de gouvernance sont le thtre de rapports de forces entre acteurs, de distorsions, de conflits et dasymtries. Par exemple, dans le cadre dune dlgation de services publics un oprateur priv de stature internationale, la technicit et la puissance financire de ce dernier relguent au second plan la matrise de ladministration publique nationale et dpassent amplement ses capacits de contrle. Les collectivits territoriales du Sud dpendent de prestations techniques internationales tablies selon des rgles commerciales et non sur la base dun soutien des services publics. Cette situation de dpendance nest pas nouvelle dans lhistoire du dveloppement. En revanche, lre de la gouvernance, il est ncessaire, mais pas vident, dinstaurer des rgles dquilibrage, darbitrage, et de dfinir la libert daction des diffrents acteurs, notamment en matire dinitiative (branchements sociaux par exemple), de prlvement, de taxation, qui constituent des objectifs concrets de rgulation. Au cur des dispositifs de gouvernance sexpriment des tensions et des conflits quil sagit de traiter et darbitrer. Par exemple, lexistence de partenariats publics-privs repose sur la production doutils de rgulation innovants mme de trancher les diffrends. En parallle, la gouvernance mobilise une myriade dacteurs pour rpondre lexigence de participation et de transparence du processus. Ds lors, les mcanismes de rgulation dpassent les relations techniques et bureaucratiques de larticulation public/priv pour simposer sur la scne politique. En effet, lorsque lusager des services publics, qui est la fois citadin, citoyen, consommateur et lecteur potentiel, accde par le biais dassociations ou de compte rendu de runions aux changes et aux ngociations entre structures publiques et prestataire de services, la transparence et la responsabilit des acteurs, requises par laide internationale ou bilatrale, doivent safficher la vue des citoyens. La cration de dispositifs de rgulation rpond en partie ce type de situation. Abdou Maliq Simone27 indiquait dans un rapport diffus par ONU-Habitat lobligation pour les citoyens et les dcideurs dassainir les modes de fonctionnement des institutions municipales et dapporter une plus grande transparence au processus dcisionnel et la gestion quotidienne des services urbains. Mais dans de nombreux cas, les villes ne sont pas dotes de structures rgulatrices ou peinent les laborer28. Face ce vide, la crise et le conflit demeurent les ultimes solutions auxquelles recourent les habitants sans voix. Cest ainsi quils peuvent exprimer leurs dsaccords au sujet des transactions effectues entre dcideurs politiques et oprateurs privs et faire valoir leurs revendications. Les dispositifs de rgulation tmoignent des stratgies complexes tablies par les acteurs concerns par des projets urbains. Nos travaux ont mis en vidence ltablissement de dispositifs de rgulation de fait dans lesquels saffirment les acteurs sachant simposer sur la scne de la ngociation. Il a t montr, notamment dans les recherches portant sur lentre-deux des projets que ces outils, relevant dune gouvernance informelle, avaient fait preuve defficacit. Dune part, ils permettent de prvenir les crises

27) Principles and realities of urban governance in Africa, Nairobi : UN Habitat, 2002, 72p. 28) Le cas de la ville de Hanoi est particulirement frappant. La capitale vietnamienne voit se multiplier les projets relatifs la modernisation des transports urbains. Dsormais, le secteur des transports publics doit tre harmonis et surtout rgul par une instance capable dappliquer la politique du gouvernement local et dorchestrer lexploitation des diffrents modes de transports attribus plusieurs oprateurs.

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qui ponctuent ou qui accompagnent la mise en uvre des projets. Dautre part, les arrangements locaux et les bricolages institutionnels conduisent un consensus. Ds lors, la question de la rgulation conduit sinterroger sur le rle de la sphre publique et du gouvernement, qui normalement devrait matriser les mcanismes de rgulation en toute lgitimit. Or les pouvoirs publics locaux montrent leur capacit orienter les structures de rgulation et organiser les champs daction des acteurs. Cette capacit dintervention qui passe par la mobilisation doutils adapts au terrain, permet denrayer la fragilisation des structures physiques et institutionnelles des villes et de remdier lasschement du pouvoir communal, les deux tant imputables trs largement une gouvernance venue dailleurs. Il faut cependant souligner que cette capacit dintervention se dploie trs souvent en sappuyant sur des usages antrieurs de la sphre des pouvoirs coutumiers qui, en Afrique surtout et lchelon local, se posent en intervenants actifs, notamment dans le domaine foncier. Dune manire gnrale, les conflits et les crises qui jalonnent les dispositifs de gouvernance urbaine peuvent se rvler salutaires dans la mesure o cela leur permet de fonctionner. Les arrangements tablis entre acteurs et surtout la qualit des structures en charge de la rgulation de la gouvernance rendent compte de la faon dont sont grs les dsaccords, quelques profonds quils soient.

La recherche de dispositifs de rgulation dans les conflits fonciers :


Parmi les cas analyss, lexemple singulier des dispositifs de gestion foncire Accra, au Ghana, est rvlateur des obstacles une rgulation du march foncier conforme la rgle de droit. Il semble alors ncessaire de composer avec les diffrents systmes existants - droit coutumier et droit dit moderne - pour mettre en place des outils hybrides. Des rgulations simposent non seulement pour scuriser laccs la terre pour les investisseurs potentiels mais aussi pour dpasser la gestion foncire coutumire et rpondre aux ncessits de lamnagement public supra communautaire, qui incombe aux nouvelles collectivits locales. A Hanoi, au Vietnam, la ralisation doprations immobilires donne rgulirement lieu des cessions de terrains par les autorits publiques locales. Mais ce type de pratique aboutit au placage sur le territoire de projets non raccords entre eux, sans cohrence spatiale ni souci dun dveloppement urbain durable, et rpondant la seule logique de rentabilit conomique, et non des exigences de rgulation sociale. Les cadres institutionnels et juridiques actuels - loi dadministration locale, loi foncire - ne permettent pas la mise en place de ces rgulations dans un contexte durbanisation croissante. Par le biais de la fiscalit foncire et des questions dallocation des ressources municipales, on touche au problme des modes de financement des services publics urbains. L impt foncier ne constitue pas une source de revenu consquente pour les villes africaines. L enregistrement des terres, le manque de titres de proprit, les exonrations excessives concdes aux nouvelles entreprises et une organisation dficiente des services chargs de la rgularisation d foncire sont les principales entraves la collecte de limpt. La dcentralisation des politiques fiscales marque le pas. Dans un contexte durbanisation acclr, o la terre est soumise de fortes pressions, les diffrents cas tmoignent dune absence criante de dispositifs mme de dsamorcer les conflits fonciers. En revanche, lexprience des budgets participatifs au niveau municipal (Brsil), en se fondant sur une politique de redistribution fiscale rpondant au principe dune discrimination positive, permet de privilgier des investissements de caractre social. Les revendications daccs au sol, la scurit foncire, un logement dcent, au droit laccs aux services urbains pour tous sont au cur des dbats. Si les conflits lis lusage des sols sont bien connus, ceux qui sont dus aux victions, aux dplacements forcs de populations le sont beaucoup moins... Les dispositifs de gouvernance semblent inoprants ds lors que les pressions conomiques et dmographiques relatives ltalement des villes et aux projets dinvestissement prennent le pas sur les questions de droit au logement des populations les plus dfavorises.

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Lorsque la rgulation croise la question de la temporalit :


En allant au-del de nos interrogations sur les dispositifs antrieurs linstauration de la gouvernance et aux modes de rgulation qui leur sont associs (cf. supra), cest plus largement sur la question de la gestion du temps des projets urbains et des politiques urbaines quont port les dbats relatifs linscription des projets de coopration urbaine dans la dure. On peut sinterroger sur la qualit et la permanence des structures de gouvernance en dehors des moments de mobilisation autour des projets. Celles-ci disparaissent souvent une fois le projet ralis, entranant par l mme la disparition de leur fonction de rgulation. Par ailleurs, les ONG associes aux projets ne peuvent pas en principe tre des structures durables dpassant les limites des chances financires de laide internationale, mme lorsquil existe au plan national des instances de coordination des ONG internationales et locales. Par ailleurs, la question de la temporalit induit celle du statut de lexpertise. Sur ce point, linterrogation porte sur le rle des habitants et leurs capacits sorganiser afin dintgrer les processus de gouvernance. Ceux-ci sont susceptibles de mobiliser un apport substantiel notamment sur le plan de lexpertise et des savoirs locaux, accumuls dans le temps long de lhistoire du pays. La recherche de rgulation a tout intrt sappuyer sur un apport analytique des relations sociales locales, et donc instaurer un partage de lexpertise. L appropriation de dispositifs de gestion urbaine, qui peut tre lobjectif dans la dure, est sans doute un facteur essentiel de leur possible prennisation. Enfin, dans lapproche des questions de gouvernance il y a tout lieu de sintresser aux dynamiques locales qui ont chou. Quadviennent-elles ? Quelles traces ont-elles laisses ? Que deviennent les acteurs ? L tude de ces actions dans le temps conditionne largement les actions postrieures. A travers toutes les analyses des dispositifs de gouvernance, il faut rintroduire le temps afin de dceler les accidents de la gouvernance et identifier ce qui sensuit, qui, soulignons-le, nest pas forcment ngatif. Des projets peuvent en effet parfois susciter des dynamiques non attendues dont les effets se produisent bien au-del de la dure du projet. La ralit des jeux dinfluence dans les dispositifs de gouvernance appartient la longue dure. Il semble alors que leur laboration ne puisse ignorer un tat davant gouvernance o prvalait un certain quilibre des relations entre acteurs concerns par un mme territoire et un mme projet. Cette remarque questionne directement les modalits de mise en uvre des valuations ex-ante. En outre, la question de la longue dure attire lattention sur le temps de laprs projet, de lappropriation des ralisations et interroge par consquent les valuations ex-post. L laboration des modes de rgulation des dispositifs de gouvernance urbaine ne peut pas saffranchir de la question de leur existence dans la longue dure.

Le Tout Gouvernance ?
Les deux points prcdents du chapitre 2 pourraient donner penser que le thme de la gouvernance occupe tout le terrain du dveloppement, et en particulier celui du dveloppement urbain. L importance considrable qui lui est confre est encore renforce par lattention soutenue, assortie de moyens de recherche considrables, que les organisations internationales portent depuis une dizaine dannes la formulation des critres de bonne gouvernance et lvaluation de ses performances. Nous avons voqu cette question dans nos dbats, sachant quelle mrite approfondissement et recherches ultrieures.

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La performance rformatrice comme critre du dveloppement. Les indicateurs de gouvernance :


Un premier questionnement porte sur les indicateurs mobiliss pour valuer les performances des dispositifs de gouvernance. On observe que si les objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) ont tent de rorienter les modes dvaluation de la gouvernance sur les rsultats, en termes de dveloppement et de rduction de la pauvret, cest malgr tout le processus lui-mme qui est toujours considr comme tant la condition des rsultats tangibles pour le dveloppement. La liste des indicateurs mondiaux de la gouvernance donne en 2006 par la Banque mondiale est clairement destine mesurer les six composantes de la gouvernance29 :

Etre lcoute et rendre compte, qui mesure les droits politiques et les droits de lhomme. Stabilit politique et absence de violence, qui mesure la probabilit de menaces violentes contre
les gouvernements ou de changements violents leur niveau, y compris le terrorisme.

Efficacit des pouvoirs publics, qui mesure la comptence de la bureaucratie et la qualit de la prestation
du service public.

Qualit de la rglementation, qui mesure lincidence de politiques non favorables au march. tat de droit, qui mesure la qualit de la mise en application des contrats, la police et les tribunaux,
y compris lindpendance du judiciaire, et lincidence de la criminalit.

Matrise de la corruption, qui mesure labus de lautorit publique des fins de gains personnels,
et laccaparement de lappareil dtat par les lites. Les quelques 200 pays examins sous cet angle qui empite largement sur la sphre du politique sont classs selon leur capacit rformatrice, les progrs raliss dans ce domaine devant conduire des rsultats amliors en matire de dveloppement et de lutte contre la pauvret. Toutefois, outre le fait que ces rsultats restent problmatiques, ces assertions renforcent lanalyse selon laquelle la gouvernance est et demeure une stratgie conceptuelle, et non un concept. Dans le domaine du dveloppement urbain, ONU Habitat sest attach laborer un indice de la gouvernance urbaine, publi en 2003. Il a t propos prs de 25 indicateurs organiss en cinq principes/variables susceptibles de mesurer la gouvernance urbaine : -L efficacit et lefficience ; -L quit ; - La participation ; - La responsabilit ; - La scurit. Ces principes constituent larchitecture de ce que peut tre la gouvernance urbaine. Ils sinscrivent sans doute dans une illusion technocratique, et ils restent coup sr dans la droite ligne de lobjectif de performances rformatrices comme critre de dveloppement, ainsi que dans la perspective dune stratgie conceptuelle. Il convient cependant de reconnatre que ces dmarches traduisent un effort de rationalit et de modlisation de situations difficiles apprhender. Il demeure donc essentiel de se doter dindicateurs pertinents pour, dune part, identifier lvolution des processus dmocratiques et, dautre part, cerner en leur sein les composantes de la gouvernance (financement, expertise, communication, intermdiation).

29) Cf. Banque mondiale : Governance matters, 2006 : world wide governance indicators.

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Ds lors, pour dpasser les limites atteintes au sein des organisations internationales, il semble bien que ce soient dsormais les observatoires locaux ou internationaux de la dmocratie participative qui portent le renouvellement de la question de la gouvernance. Cest au sein des villes et des dispositifs inter-villes, du type inter-communalits, que les nouvelles questions mergent. lheure actuelle, la tendance engage dans lenceinte des observatoires de dmocratie participative vise apprcier les modes de prise de dcision dans des procdures multi-acteurs.

En nous appuyant sur nos travaux et rflexions, nous retenons trois indicateurs qui vont dans le sens de cette recherche renouvele de rationalit :

La recherche dune prquation :


Les effets des dispositifs de gouvernance peuvent tre analyss travers le prisme de la prquation. Sinterroger sur les moyens disponibles pour une redistribution des richesses, cest videmment questionner lefficacit et les objectifs de la rglementation fiscale locale. Le cas des budgets participatifs constitue un exemple efficace. Alors que ces dispositifs avaient surtout pour objet llaboration des budgets des collectivits locales, ceux-ci ont permis dintroduire de nouveaux modes de gouvernance accompagns deffets sociaux significatifs. La hausse des taxes fiscales a permis dinvestir dans des structures et des quipements collectifs bnficiant aux couches sociales les plus dfavorises. L association entre fiscalit municipale et prquation restant encore peu explore, il sagirait dsormais de pouvoir orienter les composantes des dispositifs de gouvernance vers cet objectif de prquation.

Lintroduction de nouveaux modes de participation :


A propos de lefficacit des dispositifs de gouvernance, quelques intervenants se sont interrogs sur la pertinence des dispositifs participatifs, selon quils sont imports in situ par les organisations internationales ou au contraire issus dune tradition dchanges au sein des populations locales. Dans ce dernier cas, ces modes dchanges sont-ils conservs comme tels dans llaboration dune gouvernance de projet ? La question des modalits de participation renvoie une interrogation : le dveloppement estil mieux assur par le renforcement des dynamiques communautaires et territoriales ou par des stratgies nationales au nom de lintrt public ? La question de la participation renvoie par ailleurs aux entits (acteurs constitus) susceptibles de prendre part au processus. Si on considre la participation des habitants, la question rcurrente est celle du droit la ville, et de la reconnaissance de la citoyennet, qui associe celle de la citadinit.

Vers linstauration dun nouvel ordre urbain :


A travers les effets performatifs de la gouvernance sinscrit la question de la finalit du processus, laissant prsager laffirmation dun nouvel ordre urbain. Ceci pose avant tout la question de linclusion de nouveaux acteurs (endognes / exognes / privs / publics / communautaires). Si la gouvernance favorise linstitution dun nouvel ordre urbain, nous sommes mme de nous interroger sur la qualit de cet objectif au regard de la participation des acteurs concerns : la gouvernance est-elle socialement inclusive ou au contraire slective ? Autrement dit, avec lappel la gouvernance participative, une mobilisation large et ouverte de lensemble des acteurs est-elle effective ou, au contraire, seuls, certains acteurs dment identifis ou crs pour la circonstance sont-ils convoqus ces processus de concertation ? Ainsi la finalit de ces processus nous pousse prendre en considration les rapports de forces et leur gestion et intgrer la probabilit de relations asymtriques entre protagonistes. L analyse des effets performatifs des dispositifs nous conduira identifier ceux qui perdent et ceux qui gagnent au jeu de la gouvernance et surtout comprendre les mcanismes luvre dans ce type de rapport.

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Ce qui chappe au Tout Gouvernance :

Lidentification des logiques sous-jacentes aux dispositifs de gouvernance :


Les exemples dvelopps au sein du groupe de rflexion soulignent de manire insistante les difficults dacceptation par les Suds de doctrines traitant sous un angle technique les composantes politiques des chelons locaux et nationaux des politiques urbaines. En outre, ces exemples nous renvoient aux logiques sous-jacentes de la notion de gouvernance tel quelle est vhicule par les acteurs du dveloppement. partir de lexprience des budgets participatifs nous livrons une analyse sur les logiques qui sous-tendent la cration de dispositifs de gouvernance. En Europe comme en Amrique latine, les budgets participatifs peuvent avoir plusieurs types dobjectifs bien quils ne soient pas exclusifs. Le premier est administratif : le budget participatif est conu comme une forme damlioration de lefficience de ladministration publique. Le second est social : le budget participatif doit avoir un rsultat social, comme celui daider inverser les priorits (au Brsil) ou gnrer du lien social (en France). Le troisime est strictement politique, il y a l lide de dmocratiser la dmocratie .30

Traiter de gouvernance urbaine par rfrence aux progrs de la dmocratie, cest interroger la volont et les modalits selon lesquelles les lus, qui possdent le pouvoir excutif, souhaitent en modeler les dispositifs. En dfinitive, il faut se poser la question suivante : quels dispositifs de gouvernance pour quels objectifs ? Leur instauration tend suivre les logiques suivantes : 1. La logique gestionnaire : L approche gestionnaire se rvle tre un moyen pour optimiser les ressources publiques et rendre plus efficace largent public. Cette vision est notamment partage par la coopration allemande (GTZ). Dans cette logique, la gouvernance est fonde sur les discours de la Banque mondiale et des Nations Unies (indice de bonne gouvernance, principes defficacit, de transparence). Dans le cas du Mozambique, par exemple, la notion de gouvernance est utilise de faon instrumentale et vise dsormais la transparence et la lutte contre la corruption. Mais ces principes doivent tre appliqus par des municipalits qui ont du mal exister. La rduction de la gouvernance la transparence et la corruption est symptomatique : on lobserve dans les cooprations bilatrales anglo-saxonnes et en particulier dans la coopration amricaine. Rduire le concept de gouvernance une vise gestionnaire ne permet pas dtre oprant sur les axes privilgis (participation, quit, efficacit) et les principes fondamentaux de dialogue avec linformel sont luds. 2. La logique sociale : L hypothse qui sous-tend cette vision est que, si on parvient tablir du lien social au plan local, il y aurait l un creuset susceptible de fortifier de la gouvernance et den imposer ses mcanismes. Ceci se fait souvent au nom du communautaire partir de projets plutt que de politiques. Si cette vision est intressante, il nen demeure pas moins que dans cette situation forcment singulire les projets ne sont pas rplicables et ne servent pas de rfrence ltablissement de politiques. Le problme de cette logique est quelle ne remet pas en cause les fondements des socits (tant sur le plan des composantes sociales que politiques). Elle tend privilgier le lien entre le citoyen et llu tout en esquivant le potentiel susceptible dtre mobilis dans le cadre dactions collectives citoyennes.

30) Yves Sintomer cit par Yves Cabannes in Presupuesto Participativo y finanzas locales. URBAL, Programa de Gestion Urbana, Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Cuaderno de trabajo 137.

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3. La logique politique : Dmocratiser radicalement la dmocratie, cette ide qui est largement partage au Brsil sexprime en particulier travers llaboration des budgets participatifs. Il semble que ces derniers constituent dsormais des prtextes pdagogiques pour dmocratiser la gouvernance et la dmocratie. La dmocratie participative a fait son entre il y a vingt ans et peu peu se situe face la dmocratie reprsentative. Ainsi, les dispositifs de gouvernance sont porteurs de politique, de droit et de dmocratie, et on observe ltablissement de liens entre une socit civile peu connue et des gouvernements locaux en construction. Il y a donc laffirmation dune sphre publique non gouvernementale essentielle la gestion des villes, avec la tentative de rconcilier le politique et le gestionnaire au sein du gouvernement de la cit. L identification de trois logiques sous-jacentes aux mcanismes de la gouvernance ne signifie pas que ces derniers soient exclusivement dominante gestionnaire, sociale ou politique, mme si ces trois logiques sont prsentes dans chaque situation concrte. Lors dun projet (ou dans le cadre de llaboration et de la mise en uvre dune politique urbaine), le triangle est dformable : la gouvernance tirera vers lun ou lautre des sommets, mais seuls les dcideurs (ou ceux qui financent la gouvernance) peuvent dcider du contenu et du sens des dispositifs. Et cest finalement le degr dimplicite et dexplicite dans lexpression des logiques sous-jacentes qui peut faire la diffrence de performance.

La dissidence et la scession urbaines :


Si les politiques urbaines visent ce que la ville fasse socit, nos rflexions ont fait tat de manifestations de dissidence et de scession urbaines, la fois sur un plan social (le secteur informel et ses rseaux), et sur le plan spatial (villes prives, mais aussi les CIDs en Afrique du Sud). On peut sinterroger sur lorigine de cette nouvelle dynamique urbaine : est-elle due la dfaillance des modles de dveloppement, ou bien aux difficults de mise en uvre des politiques urbaines travers des dispositifs de gouvernance urbaine ? La rponse nest pas simple, puisque, dune part, ces dynamiques ne sont pas assimilables des mcanismes dexclusion, mais sont volontaires et conscientes, et que, dautre part, elles ne concernent pas forcment les catgories les plus pauvres de la cit. En outre, ces comportements ne sinscrivent pas dans une rupture catgorique avec les autorits, municipales notamment, mais plutt dans une double contestation : des politiques urbaines qui constituent une des facettes des politiques de dveloppement, et des modalits de leur mise en uvre. On peut considrer que ces dynamiques sont plus ou moins en dehors de la sphre dintrt de la coopration internationale. On ne peut cependant pas les ignorer, car elles nous renvoient une image peu convaincante du paradigme exclusion / inclusion, qui rgle la qute de lordre urbain, en sappuyant sur une bonne gouvernance occupant lensemble du territoire urbain. En dfinitive, plutt que dignorer ces mouvements, qui prennent une grande ampleur dans les villes des Suds, il conviendrait de sintresser aux modalits spcifiques de gouvernance qui sinstaurent dans ces sphres de linformalit et de prise de distance dlibre vis--vis du contrat commun de citadinit.

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Chapitre 3 Propositions et recommandations

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Avant que de nous engager sur le dlicat terrain des recommandations, nous souhaiterions souligner trois aspects de la question de la gouvernance urbaine en situation de coopration internationale, et en tirer quelques lments dorientation pour nos propositions. En premier lieu, la notion tient de ses conditions dmergence et de ses promoteurs (en particulier la Banque mondiale) quelques-unes de ses caractristiques : le postulat no-libral considre lurbanisation comme moteur du dveloppement ; loin dtre dnue de tendances contradictoires (on peut aisment citer ladaptation des grandes villes lconomie globale, source dviction foncire et de participation locale), la gouvernance prsente lintrt de son ambivalence qui permet notamment de saccommoder des spcificits comme outil neutre, mais qui aboutit de fait neutraliser les spcificits, et surtout le politique. Un point mrite dtre ici soulign : labsence dancrage politique et territorial des formulations et des formules des organismes internationaux ouvre en fait la voie des idalits qui ne sont jamais vritablement assumes ou mises empiriquement lpreuve de laction, car il revient aux tats ou aux collectivits territoriales de les mettre en uvre. Ce dgagement permet le dialogue (ft-il un dialogue de sourd), sous rserve de former des homologues linterlocution (capacity building) ; il ouvre la voie lidalisation des bons exemples (best practicies), y compris dans la rcupration dinitiatives nationales ou locales, tels le modle de la planification stratgique de Barcelone ou les budgets participatifs de Porto Alegre. On omet dindiquer que dans ces deux cas le contexte de dmocratisation constitue le pralable ces dispositions et en lgitime lmergence. En tout tat de cause, ils ne relvent pas dun contexte de coopration. Nous y reviendrons, mais on peut demble sinterroger sur la lgitimit (et sans doute laptitude) des organismes internationaux dfinir les rgles de la bonne gouvernance urbaine. Ceci ne dispense pas pour autant de considrer lusage du terme comme lopportunit douverture dun tel dbat. Dans la continuit de ces rflexions sur les conditions de la gouvernance urbaine dans le contexte de la coopration internationale, il y a lieu de prendre en compte la fois les effets instaurateurs rsultant des projets sur financement extrieur et les configurations complexes dacteurs qui prsident la mise en uvre de projets classs sous la rubrique de la gouvernance urbaine. On comprendra aisment lavantage qui peut rsulter de lemploi dune terminologie qui mle efficacit technique, rationalit conomique et dmocratie locale. Certes, on se place ainsi sur un plan institutionnel, en posant des questions de coordination, mais en vitant dapparatre sur le terrain du politique, ce quimpliquerait lutilisation du terme de gouvernement. Cependant on ne saurait ignorer des questions se rapportant lautonomie daction des tats impliqus dans de tels dispositifs complexes de coopration, quelles que soient les conditionnalits de laide ventuellement nonces. Ceci vaut pour ltat bnficiaire qui voit sa souverainet ou son champ de comptences affects par diverses formes de dlgation ou de dcentralisation ; cela vaut galement pour linstitution donatrice dont la contribution nest pas ncessairement assortie de la matrise technique - ou conceptuelle - des dmarches engages et qui sapparente une ingrence. En outre, le fait que ces dmarches soient tributaires de financements et dexpertise technique extrieurs, voire quelles rsultent de conceptions et de logiques ne disposant pas de vritable ancrage dans les socits concernes, pose la question de lhistoire singulire des socits et de leur inscription dans la dure entre temps compt et limit des projets, fragilisation de leurs structures porteuses et incertitudes quant la prennisation de leurs effets - ou annulation de ces derniers au profit de voies dlicates ou conflictuelles de retour la situation ante.

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Observons enfin que les dimensions paradoxales ou contradictoires des dispositifs de gouvernance tiennent prcisment ce quils tendent nier, dune part une origine lie aux processus de mondialisation et une vision urbaine de la mise en adquation des territoires ses impratifs ; dautre part une approche qui tend externaliser en direction de linstitution tatique les difficults de mise en uvre des adaptations requises et qui favorise le supra-tatique (les organisations internationales et rgionales) et linfra-tatique (institutions locales, cooprations dcentralises, ONG), comme sources de la bonne gouvernance urbaine. Ainsi que nous lindiquions, on peut sinterroger sur ce qui qualifie particulirement les bailleurs de fonds internationaux pour noncer les rgles du bon gouvernement des territoires nationaux, alors que prcisment ce nest pas leur vocation et que leur statut les exonre de toute mise lpreuve dun principe de ralit dans ce domaine. Quoi quil en soit, une reprise dinitiative des acteurs nationaux de la coopration dans ce domaine, tant sur le plan des conceptions que des orientations et du modus operandi, nous semble devoir simposer. Cest dans cette perspective que nous situons les lments qui suivent. Nos propositions sinscrivent logiquement dans le prolongement des dbats tenus depuis septembre 2006 par notre groupe de rflexion sur la gouvernance urbaine. Elles tiennent compte galement des documents mis par le ministre prfigurant llaboration par ses services dune stratgie de coopration urbaine dans ce domaine. Nous nous limitons de ce fait la sphre essentiellement publique de la coopration franaise ; nous ne formulons pas de recommandations concernant les interventions dun certain nombre dacteurs privs et non gouvernementaux, qui ont leur propre stratgie, sauf lorsquils sont impliqus dans des projets de la coopration franaise, subventionns, financs ou co-financs par elle. Toutefois la gouvernance urbaine, quelle soit dorigine publique ou prive, ou mixte, est aussi un objet de recherche. Pour ce qui nous concerne, nous avons entrepris un travail que nous estimons ncessaire de dconstruction et de reconstruction de ce qui se prsente comme un concept, et que nous considrons comme une notion, voire une stratgie conceptuelle, comme nous lavons suggr dans le chapitre 2. Pour approfondir les analyses, nous pensons que la production de connaissances dans ce domaine demeure une ncessit, notamment pour constituer un socle de la formation de nouvelles vagues dexperts, du Nord et du Sud, et pour contribuer lamlioration des performances dans un domaine en pleine mutation. Mais au pralable, nous voudrions attirer lattention du MAEE sur quelques points-cls qui devraient contribuer clairer sa rflexion pour llaboration dune stratgie gouvernance urbaine.

Des points-cls pour une stratgie de la gouvernance urbaine :


La gouvernance comme stratgie conceptuelle, ou comme contrat politique : On considre alors la gouvernance comme une catgorie smantique, qui compte moins par son contenu thorique intrinsque que par sa fonction de code et de rfrence gnralise visant une uniformisation des paradigmes promus dans les nouvelles modalits de la dcision collective, voulue comme consensuelle. Plusieurs difficults peuvent surgir, quune vision pragmatique ne peut ignorer. Souvent cette stratgie conceptuelle, dans notre domaine, se dveloppe deux niveaux, le national et le local. Au premier niveau, le discours est de caractre idologique, et ne dit pas grand-chose des politiques urbaines et du rle du pouvoir politique en place en la matire. Au second niveau, on a gnralement recours des ONG pour la mise en uvre de projets de dveloppement urbain et pour maintenir la rfrence idologique. On court le grand risque, dans lun et lautre cas, de voir se produire des dysfonctionnements dans la mise en uvre des actions, avec des comportements de rsistance, de contournement, de fuite en avant, de dissidence. L efficacit, ds lors, y gagne peu.

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Si la gouvernance sexprime comme la mise en place, un chelon territorial, de dispositifs de coordination et de contrle de projets urbains dont les objectifs, notamment de rgulation sociale, et le mode de financement, sont connus et approuvs par la collectivit locale et la socit locale, la gouvernance comme processus devient ds lors un contrat politique (au sens large du terme), dont la mise en uvre doit pouvoir tre vrifie par tous les protagonistes. Considre ainsi, la gouvernance rejoint la notion franaise de matrise douvrage urbaine ; collective lorsquelle implique des acteurs aux statuts diversifis, qui sest dveloppe, notamment lorsquont t labors les politiques et projets de dveloppement social urbain, impliquant de trs nombreux acteurs diversifis avec leur part de responsabilit et de financement. Il devenait donc ncessaire, pour la cohrence de laction, de parler de matrise douvrage urbaine collective, pour marquer la fois la sphre de la dcision, et la sphre du financement. Les problmes de contrat politique, de dispositifs de coordination, de contrle dmocratique, ont alors t poss. Ce pourrait tre une forme locale de la gouvernance.

La question des indicateurs de performance de la gouvernance urbaine : Nous avons vu que les indicateurs en vigueur dans les organismes internationaux sont peu fiables, notamment pour valuer les rsultats apports au dveloppement par la bonne gouvernance. Une rvision des critres entrant dans les indicateurs devrait retenir plusieurs considrations : alors que la gouvernance vise, dans les actions de dveloppement urbain, les pauvres et les exclus, on peut se demander si elle est une notion socialement inclusive, ou au contraire slective, notamment lorsquelle fait appel la participation. Pour mesurer cette question, il convient donc de faire appel des critres, qualitatifs (types dacteurs mobiliss, ou ignors, ceux qui apparaissent et ceux qui disparaissent, modes de mobilisation), et quantitatifs (structure sociologique, niveau de vie, qualit de vie). Pour revisiter les batteries de critres en usage, on se rfrera galement aux critiques adresses par les chercheurs une logique de projet rduisant la porte des actions des populations cibles et la dfinition de seuils (en particulier le seuil de pauvret) qui enferment le corps social dans des cases plus ou moins tanches. La logique de projet introduit une relation complexe entre politiques publiques et territoires. Elle fragmente les agglomrations urbaines en territoires phmres, enclaves dun capital et dun savoir-faire extrieurs. L espace du projet nest quexceptionnellement le sige dune mobilisation populaire durable. Son horizon born se prte mal des apprentissages de longue haleine dans les champs sociaux et institutionnels. Il provoque enfin une prolifration normative, gnratrice dincertitude pour ses bnficiaires supposs et, fonctionnant comme support de stratgies daccs des ressources externes ponctuelles, il ne permet pas de prendre en compte de manire dynamique les questions lies la gestion des structures et leur financement durable. Sagissant de gouvernance territoriale ou locale, une batterie de critres politiques, eux aussi qualitatifs et quantitatifs, devrait tre mobilise. Nous avons parl des risques dasschement municipal par linstauration dune gouvernance locale qui tiendrait peu compte du pouvoir local et instaurerait une sorte de dlgation de pouvoir public, en confiant de nombreuses ONG et associations des fonctions que les lgislations dcentralisatrices donnent aux collectivits, et en particulier aux communes. Il convient donc dvaluer ces risques de contradiction, ainsi que le risque pos par la privatisation communautaire lchelle infra-communale. Il faut mesurer galement dans quelle mesure telle forme de gouvernance urbaine locale favorise ou pas lmergence dlites techniciennes et politiques locales.

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La porte des dispositifs de gouvernance sur le dveloppement conomique : On observe que, sur une priode donne, la mise en place de dispositifs de gouvernance peut susciter un double flux de ressources, descendant dune part, qui consiste en la distribution de la rente internationale au titre des multiples actions de gouvernance, et un flux remontant dautre part, portant sur la mobilisation des ressources locales et leur contribution au financement du dveloppement. Dans la mesure o ces deux flux pourraient tre valus et compars, leur ratio pourrait reprsenter un indicateur significatif du changement social induit par les dispositifs de gouvernance, qui doit faire lobjet de mesures quantitatives et qualitatives, sur une dure significative. Sagissant du flux bottom-up, lattention sera porte sur le financement des collectivits locales (voir ce sujet les travaux du Think Tank runi par lAFD sur le financement des collectivits locales). Deux conclusions mergent de ces travaux : - Pas demprunt sans impt ! La capacit des collectivits locales financer des investissements lourds dpend de leur capacit lancer des emprunts aux plans national et international, en rpartissant ainsi la charge de la dette sur plusieurs gnrations. Mais ces engagements sont conditionns par lexistence de mcanismes prennes dextraction de ressources fiscales. - La fiscalit constitue un levier ncessaire pour la construction de la citoyennet. L apprhension et lanalyse fine de ces situations, particulirement importantes pour le dveloppement urbain, doivent prcder les dcisions au plan local, et se poursuivre sur une dure suffisamment longue pour tre significatives.

Les propositions en matire de recherche :


La recherche acadmique : Les questions poses au cours de nos sances de travail, reprises et systmatises dans les deux prcdents chapitres de ce rapport, dbouchent sur une srie de propositions qui touchent au domaine de la recherche. Si nous retenons deux ides majeures qui ressortent de nos analyses visant dconstruire et reconstruire la notion de gouvernance urbaine, savoir la grande complexit des situations concrtes et donc des modalits de construction et de fonctionnement des dispositifs qui la concrtisent, lautre ide tant que la gouvernance urbaine, entendue comme approche dmocratique de mise en uvre de politiques urbaines, est bien un processus qui suppose dure et rigueur mthodologique, nos propositions se centrent principalement sur ces objectifs. Nous lavons soulign : le thme de la gouvernance urbaine na pas jusqu maintenant suscit un grand intrt de la part des grands organismes de recherche, tels que lANR (Agence nationale de recherche), le CNRS (Centre national de la recherche scientifique), lIRD (Institut de recherche pour le dveloppement), mme sil apparat parmi beaucoup dautres dans des appels doffres rcents. Cest le cas notamment dun programme de recherche lanc par lANR en 2007, intitul Les Suds. Par ailleurs la recherche pour le dveloppement, donc la recherche urbaine dans ce champ, continue de souffrir dun isolement dans le paysage franais de la recherche acadmique. Il nous semble donc opportun, dans lobjectif de prciser une position spcifique de la France en la matire, de se rapprocher de lANR pour formuler une telle demande de recherche, qui pourrait permettre la recherche urbaine pour le dveloppement la fois de sortir dun relatif isolement par rapport la recherche urbaine en gnral et de dpasser le cloisonnement et les limites imposes par les FSP (fonds de solidarit prioritaire) appliqus spcifiquement la ZSP (zone de solidarit prioritaire). Nous savons en effet que beaucoup de dispositifs

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de gouvernance installs par la coopration sont adosss des programmes de dcentralisation souvent financs par la coopration franaise, et inspirs du modle franais ; les modes de gestion des services urbains sont souvent ceux que pratiquent de grands oprateurs, en France et ailleurs ; la coopration dcentralise provoque une circulation dans les pays partenaires de modes de gouvernance urbaine la franaise, notamment dans les domaines de la politique de la ville et dans celui du dveloppement social urbain. Le financement de lurbanisation, la construction de la citoyennet, la dmocratie locale, le statut des services urbains, correspondent des politiques urbaines et des modles oprationnels dorigine trs diverse. Dans ces diffrents domaines, des investigations croises portant sur une profondeur historique significative apporteraient des clairages permettant des gnralisations dans une perspective comparative. Sur des points plus spcifiques, un approfondissement des recherches permettrait de mieux comprendre limpact effectif de la gouvernance. Par exemple, il apparat que certains dispositifs de gouvernance urbaine, au lieu de conforter la dmocratie locale, aboutissent en fait un asschement du pouvoir municipal. Dans un ordre dides voisin, le rle parfois exorbitant dONG peu contrles peut avoir un effet ngatif sur la dmocratie locale, lorsque leurs actions dbouchent sur une privatisation communautaire, comme cela a t not pour lapprovisionnement en eau une chelle micro-locale. Par ailleurs, des investigations concernant la fraction croissante des citadins qui sinstallent en dehors des mcanismes formels de la gouvernance urbaine, qui dveloppent le secteur informel de lconomie, ou qui font scession dans des villes prives, permettraient dinterroger le modle de dveloppement urbain et les politiques urbaines qui en dcoulent. Elles permettraient aussi de sinterroger sur les logiques de projet apportes de lextrieur. Nous proposons que certains pays soient plus particulirement retenus pour y mener des recherches, avec laccord et la participation des autorits en charge de la recherche dans les dits pays, pour mettre au jour lanalyse de diffrentes formes de mise en scne de la gouvernance urbaine. Nous avons identifi : le Maroc, le Mali, le Vietnam, lAfrique du Sud, lEthiopie, le Brsil. De tels programmes de recherche devraient mobiliser des ressources de diffrents ministres, dont le MAEE, les organismes de recherche, lANR, et les Universits ayant vocation assurer la formation la recherche par la recherche dans le champ du dveloppement urbain. Un rapprochement avec le secteur de la recherche au sein de lUnio Europenne serait galement rechercher. Comme cela a t fait dans le PRUD, les recherches devraient se concentrer sur lanalyse des pratiques et sur les logiques et stratgies des acteurs, en se centrant cette fois sur la gouvernance urbaine. Cependant la recherche doit galement sinvestir dans lanalyse des ralits empiriques pour apporter sa pierre la construction thorique dans le domaine de la gouvernance, partir de ce qui est analys dans le domaine du dveloppement urbain et plus largement dans celui du dveloppement. Un travail considrable reste mener sur ce terrain particulier de laction publique, pour apporter une contribution spcifique au vaste dbat actuel sur gouvernance, gouvernementalit et gouvernabilit.

La recherche-action : Dans le domaine de la recherche pour le dveloppement plus oriente vers la recherche-action, le groupe sest pench sur une hypothse de mise en place dobservatoires de la gouvernance urbaine. Si cette ide est sduisante premire vue, il est apparu que cette proposition devait tre considre avec prudence : prsent en soi, un tel dispositif peut apparatre comme une ingrence peu acceptable pour le pays partenaire. Ds lors, la cration de tels observatoires doit se faire partir de points dentre spcifiques (finances locales, arbitrages budgtaires, migrants, logement/habitat et autres services urbains, les

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filires du foncier urbain), si possible avec un systme de regards croiss Nord-Sud. Un rapprochement avec des organisations internationales peut galement faciliter linstallation de tels observatoires de la gouvernance urbaine. Un exemple a t propos, qui concerne les victions forces et les victions par le march, thmes qui semblent assez porteurs dexpriences et dinnovations en matire de gouvernance urbaine. Ce phnomne apparat dans prs dune soixantaine de pays et dans des villes de nature trs diffrente. Un comit de conseil auprs de ONU-Habitat a dj investi ce champ dtude. L AGFE (Advisory Group on Forced Evictions), sur la base des nombreuses tudes de cas rapportes, est en mesure de restituer des expriences innovantes concernant certains bricolages institutionnels qui sinscrivent dans le champ de la gouvernance tout en apportant un apprentissage complmentaire. Ainsi, partir dune entre particulire (en loccurrence les victions forces), avec le support dorganismes dj engags dans lobservation de ces phnomnes, les observatoires de la gouvernance contribueraient soutenir des processus enclenchs et en faciliter le renforcement. Par ailleurs, le ministre des Affaires trangres et europennes franais pourrait tre associ cette dmarche ; des engagements similaires ceux dj pris auprs dobservatoires sur la dcentralisation pourraient tre envisags. Cette configuration permettrait de renforcer les liens entre institutions (MAEE - organisations internationales). L exprience des quipes de lInstitut de recherche et dveloppement (IRD) travaillant sur les questions urbaines montre que linstauration patiente dune confiance entre partenaires est indispensable. Cette confiance se construit dans le cadre de partenariats de longue dure, non seulement avec les chercheurs locaux, mais aussi avec les oprateurs publics et privs. Une telle construction postule une certaine stabilit politique, mais aussi lacquisition par les chercheurs trangers dune connaissance fine des rapports institutionnels et de lorganisation des milieux professionnels travaillant sur la ville. Il serait utile de sinspirer de lexprience de deux chantiers : le chantier andin construit depuis une vingtaine dannes partir de la ville de Quito, le chantier thiopien organis depuis sept ans autour du Service Civil College en charge de la formation des cadres territoriaux thiopiens. En dpit des difficults dimplantation dobservatoires de la gouvernance urbaine, ils permettraient daborder plus systmatiquement, sur une dure plus longue que celle des projets, la question centrale des habitants au cur des dispositifs de gouvernance. De nombreuses recherches ont t menes sur le thme de la participation et sur les rgulations sociales quon en attend. Moins nombreuses sont les recherches sur la participation informelle qui prend place dans la dure des projets urbains. Moins nombreuses encore sont les recherches concernant ceux qui connaissent lexclusion ou qui pratiquent la dissidence ou la scession. Il sagirait de prendre en considration les sans (sans toit, sans emploi, sans couverture sociale), les minorits, les jeunes en situation de citoyens nayant aucun accs aux services publics ni aux mcanismes dintgration au contrat social ordinaire. Cette approche est encore insuffisamment dveloppe. Dans le cadre dobservatoires de la gouvernance, la place de ces thmes serait justifie par lapport de connaissances supplmentaires afin de comprendre les dynamiques des acteurs concerns par les dispositifs tablis. Pour de telles actions, il serait souhaitable de mobiliser notamment les centres franais ltranger sous tutelle du MAEE. Les observatoires de la gouvernance urbaine pourraient ainsi, en incorporant des chercheurs locaux et franais, autour de programmes faisant lobjet dun accord avec les autorits locales, avoir un rle important dans la capitalisation et lanalyse des pratiques de gouvernance. Cette approche serait aussi loccasion de renouveler les mthodes de lobservation, afin de dpasser les insuffisances signales dans nos travaux concernant les indicateurs de la bonne gouvernance, travers lobservation des diffrentes formes de la mise en scne de la gouvernance urbaine au sein des grands rseaux internationaux de villes et dans les institutions internationales. Nous avons galement voqu la tendance assez rpandue vouloir porter une attention particulire, en matire de recherche-action, sur des projets pilotes, dans lide de faire ressortir des bonnes pratiques. Outre la propension, dans une telle dmarche, mettre des jugements de valeur pour dsigner ce qui est bon, il existe une forte probabilit pour que les tensions internes la dynamique de projet, lies des jeux dintrts qui, eux, font partie de la ralit triviale, chappent alors une observation la plus objective possible.

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Pour toutes ces raisons, il nous parat souhaitable que lattention se porte plutt sur des situations dans lesquelles le contexte national permette, partir de ce qui existe dj lchelle du pays dans le domaine de la gouvernance dmocratique, notamment urbaine, de mettre en scne, dans des projets lchelle territoriale, des dispositifs innovants dans ce domaine. Cest le cas, par exemple, du Mali, du Maroc, du Vietnam.

Le passage de la recherche laction :


Mthodologie des projets urbains : Le passage de la production de connaissances la dcision et laction, dans un domaine nouveau comme celui de la gouvernance, ne seffectue pas sur commande, ni en fonction dune bonne volont rciproque, ni mme grce une bonne communication. Cest un problme bien connu. En dpit dun effort important de valorisation des recherches menes dans le cadre du PRUD, avec lappui notamment du MAEE (publication des actes du colloque final de restitution), de lUNESCO (mise en ligne sur le site du GEMDEV de la plupart des rapports de recherche et autres productions du PRUD), et des quipes elles-mmes ayant publi ouvrages et articles, il reste meubler un entre-deux entre les connaissances et les rflexions produites et la sphre de llaboration des politique et des interventions sur le terrain. On tirera galement profit de lexprience dune dizaine dannes du Comit technique foncier constitu linitiative conjointe du MAEE et de lAFD. Ce comit a ralis un important travail de capitalisation de donnes et danalyses. Il a galement mis au point un certain nombre doutils, tels que le hub foncier bas Dakar et un portail foncier et dveloppement31. A court terme, on peut imaginer que des chercheurs soient convis participer des comits techniques chargs de llaboration de programmes oprationnels, de type FSP par exemple, lorsquils comportent une composante gouvernance urbaine, et de comits de pilotage pour la dure de leur mise en uvre. Sagissant par exemple de domaines dintervention touchant aux rapports entre dmocratie reprsentative et dmocratie participative un chelon territorial local, il est indispensable que des spcialistes soient consults, propos notamment de la consistance et de la structure des pouvoirs traditionnels par rapport ceux des lus locaux, de la structure, de limportance et du poids de la socit civile et de la vie communautaire, mais aussi propos de lexistence ou non dune continuit des politiques urbaines et des modes de gouvernance entre lchelon national et lchelon municipal et infra-municipal. Il conviendrait en effet que les dispositifs de gouvernance urbaine locale, construire dans des projets prcis, le soient pas seulement en fonction dobjectifs techniques de gestion urbaine, mais aussi en fonction des paramtres envisags ci-dessus. Il va de soi que, lorsque la production de connaissances vient, comme ce fut largement le cas dans le PRUD, dquipes mixtes de recherche du Nord et du Sud, les risques dun biais europo-centr ou occidentalo-centr dans la prsentation des ralits locales est largement attnu, mme sil ne peut tre garanti quil disparaisse compltement. A moyen terme, nous considrons que la mthodologie dlaboration des projets dintervention sur les villes devrait voluer en profondeur pour intgrer de manire plus efficiente la culture de lvaluation, qui offre de bonnes garanties de cohrence, et donc defficacit. Ceci condition toutefois que la mthodologie dvaluation garantisse lindpendance de lexercice et quelle observe quelques principes de conception et de mise en uvre en accord avec les objectifs du processus de gouvernance urbaine. Il conviendrait pour cela de faire participer des chercheurs, des reprsentants de la population concerne par le projet, des reprsentants des lus et des professionnels, aux trois tapes dune valuation se droulant en continu, comme cela est prconis et trop peu souvent ralis :

31) A ce sujet, consulter le site Internet : www.foncier-developpement.org

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Lvaluation ex ante, qui permet dadapter des objectifs gnraux aux ralits sociales, conomiques,
techniques et politiques du contexte local, en faisant appel des spcialistes qui en ont la connaissance.

Le suivi-valuation, durant lequel des observations effectues peuvent permettre de valider les hypothses de dpart, mais aussi dapporter des inflexions au projet. Les techniques de lenquteparticipation pourraient utilement tre utilises, pour viter lcueil souvent mentionn dans le droulement des projets, savoir dune asymtrie dans la diffusion des informations qui concernent le projet, et du manque dinformations sur les ractions des populations impliques. tires de lanalyse des rsultats, surtout si cette phase associe galement les diffrentes parties-prenantes du projet, associes aux phases prcdentes. Il peut tre opportun de rpter lvaluation ex post quelques annes plus tard, car il arrive que la dynamique engage par un projet se poursuive, parfois mme de manire innovante, aprs sa fin officielle. Cette dmarche dvaluation en continu ne devrait pas se substituer lensemble des mcanismes de participation et de rgulation qui sont au cur des dispositifs de gouvernance urbaine dmocratique. Dans la sphre de lespace public amnager et maintenir pendant la dure du projet, elle peut nanmoins apporter des lments de rationalit et de transparence qui peuvent tre utiles la rsolution des conflits et la valorisation des innovations. Le renouvellement de lexpertise et la formation : A plus long terme, il conviendrait que la stratgie gouvernance urbaine se donne les moyens de susciter un renouvellement de lexpertise, dans ce domaine assez nouveau, plus proche du gouvernement des villes que de la gestion et de la planification urbaines. On observe en effet que les mtiers de lurbanisme ont considrablement volu pour correspondre une diversification considrable des tches, avec notamment une trs forte accentuation de celles qui concernent lingnierie sociale, et que le champ de la gouvernance urbaine requiert des spcialistes et des professionnels susceptibles de faire face des dfis qui les concernent directement mais pour lesquels ils sont peu ou pas prpars. Parmi ceux-ci, on peut citer : la rsistance aux projets officiels, la multiplication des situations de conflit, la baisse des moyens de laction publique, les mutations des cadres juridiques (drgulation) et financiers, le dtournement et le contournement des rgles gnrales par les citadins et les responsables politiques, linsuffisance des amnagements physiques dans les crises socio-politiques locales, lmergence de nouveaux oprateurs de lurbanisme (associatifs, privs). Il faut aussi mentionner lapparition dans certains pays de mga projets urbains, financs par des fonds souverains de pays ptroliers, de pays asiatiques et de pays mergents, qui installent une sorte dexterritorialit de la production urbaine. Autrement dit, les professionnels de lurbanisme se retrouvent dans lexercice de leur mtier et dans leur pratique quotidienne au cur des questions de rgulation et donc de gouvernance urbaine, diffrentes chelles territoriales et institutionnelles. Ils ont contribuer llaboration de dcisions, leurs discussions, leurs ajustements, mises en uvre, valuation dans un contexte marqu par de fortes concurrences entre des acteurs plus nombreux et par une rduction (ou absence) des espaces de dbats sur ces sujets. La ncessaire ouverture lexpertise dveloppe dans le cadre des institutions multilatrales passe par limplication des acteurs institutionnels, des chercheurs et des organisations professionnelles dans les rencontres internationales. L exprience dsormais consistante (une dizaine dannes) du rseau N-AERUS (Network-Association Europenne de Recherches Urbaines pour le Sud) est, cet gard, trs instructive. Par ailleurs, il faut prendre en compte le fait quun certain nombre de pays ont form des degrs divers des professionnels dans le domaine du dveloppement urbain (urbanistes, ingnieurs notamment), qui se trouvent eux aussi confronts au mme problme de gouvernance, soit construire (par exemple, au Mali,

Lvaluation ex-post qui, dans cette mthodologie de projet, prend tout son sens travers les leons

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il sest agi dlaborer des dispositifs dappui aux 703 communes cres en 1997), soit cogrer avec des experts internationaux des projets de coopration urbaine qui oprent un transfert de modles conformes la logique de projet. Les situations peuvent tre trs diffrentes selon les pays, selon les projets et selon les modes de coopration. Pour la prise en compte de ces problmes, la coopration urbaine devrait rserver des moyens pour des actions de partage dexpriences de gouvernance urbaine dans les pays dintervention, entre professionnels nationaux et internationaux, entre experts privs et publics. Selon les situations, mais dans toute la mesure du possible, il conviendrait que la coopration bilatrale franaise favorise dans ce domaine des changes Sud-Nord-Sud. Par exemple lexprience brsilienne en matire de budget participatif, lexprience marocaine en matire dingnierie sociale, lexprience vietnamienne concernant les modes darbitrage dans des projets urbains petite chelle, pourraient tre diffuses dans ces changes. Le partage de lexpertise, qui commence se pratiquer dans la coopration dcentralise, devrait ainsi tre systmatis. Lorsquil sagit de projets mens par des gros oprateurs internationaux, par exemple dans le domaine des services urbains, il conviendrait, lorsque la coopration intervient dans lappui institutionnel la gouvernance urbaine, que le problme de lexpertise soit envisag, et dbouche sur llaboration dun code de conduite concernant la gouvernance urbaine, dans un souci de cohrence avec les autres secteurs du dveloppement urbain (par exemple, la lutte contre la pauvret et les systmes de prquation existants). Cependant, ces diffrentes propositions doivent tre supportes et prennises par une politique volontariste de formation, la fois initiale et continue. Sans doute des efforts ont t faits, dans la plupart des tablissements de formation suprieure lurbanisme, certaines coles darchitecture et durbanisme, certains IUT, notamment, pour former de futurs professionnels dans le domaine de la gestion urbaine, le management urbain, la matrise douvrage et la matrise duvre urbaines. Mais le dlicat problme du transfert de ces pratiques professionnelles dans des contextes de pays en dveloppement reste toujours un thme assez peu abord dans les formations existantes. Et surtout, il se trouve que depuis un certain nombre dannes, en ce qui concerne la France notamment, le champ du dveloppement a vu son primtre universitaire se rtrcir considrablement. Champ pluridisciplinaire par excellence, il a souffert dune rorganisation des formations selon des champs disciplinaires. Si le champ du dveloppement sest restreint, il tait invitable que le champ spcifique du dveloppement urbain se rduise proportion. Il serait ncessaire de sinterroger sur le dprissement des dispositifs de formation universitaire et professionnelle sur le continent africain et sur la contraction des ples de comptences reconnus sur un nombre restreint de pays (lAfrique du Sud). Ce dprissement est en partie imputable au manque de continuit des cooprations trangres, mais des initiatives rcentes devront tre examines en rfrence la thmatique de la gouvernance urbaine (par exemple le FSP formation dans le champ urbain en Ethiopie32). Or si le domaine de la gestion urbaine dans le contexte des pays en dveloppement pose des problmes de formation tels que nous les voquons brivement ci-dessus, que dire de la gouvernance urbaine, qui couvre un domaine plus vaste, celui des politiques urbaines (qui touchent la question de la souverainet des tats), et de leur mise en uvre, selon des mcanismes apports par la coopration, et qui par consquent va de lconomie politique la sociologie et lanthropologie ? Plus largement, cest en liaison avec la production de connaissances par la recherche, la sphre de la formation, tous ses niveaux, qui peut prendre en charge cette proccupation, dont le caractre innovant implique une attention soutenue. Il sagit de formation diffrents niveaux, depuis le niveau suprieur de la formation initiale et de la spcialisation, qui forme la fois des formateurs et des professionnels / experts, jusquaux systmes de formation continue, qualifiante ou requalifiante, pour les diffrents

32) Ce FSP, engag fin 2006 pour quatre ans a pour objet de renforcer les capacits de luniversit dAddis Abeba, avec lappui de Paris X-Nanterre, notamment, sur le thme de la gestion de la croissance urbaine, et doit se traduire par la cration dun mastre et dun doctorat.

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niveaux oprationnels. Il existe en France suffisamment dtablissements denseignement qui peuvent assumer ces tches de formation. Il conviendrait toutefois que des conventions dappui financier soient engages par la coopration franaise avec certains dentre eux pour que les contenus des enseignements et formations soient tablis en cohrence avec les objectifs de coopration dans le domaine de la gouvernance, ces conventions tant assorties daccords de partenariat avec des tablissements homologues de pays o se dveloppe la coopration dans ce domaine.

Retour la planification urbaine, la planification stratgique : Sur un plan oprationnel, la Banque mondiale encourage beaucoup le recours lurbanisme stratgique, inspir par la pratique de Barcelone. Que dire de ce modle dont on pense quil va rsoudre toutes les contradictions du dveloppement, parce quon aura runi toutes les forces vives, depuis la socit civile (organisation de quartiers, syndicats, associations diverses), jusquaux partenaires conomiques, publics et privs, et des experts de tout genre, le tout sous la responsabilit de la collectivit locale lue, en vue dlaborer et de mettre en uvre un grand projet de dveloppement du systme socio-conomique urbain ? Ce fut, Barcelone dans les annes 1970, le fait dun gouvernement municipal fort de sa trs grande lgitimit dmocratique au sortir de la dictature, accompagn dune cohorte dexperts progressistes qui furent trs impliqus dans les luttes urbaines du temps de la dictature, et qui sest appuy sur une socit civile elle aussi lgitime par ses luttes. Pour Jordi Borja, un des concepteurs de ce type de planification urbaine, un plan stratgique est la dfinition dun projet de ville qui unifie les diagnostics et des actions publiques et prives, et qui tablit un cadre de mobilisation et de coopration des acteurs sociaux urbains. Elabor la suite dun processus de participation qui dfinit les contenus, il est un contrat politique entre les institutions publiques et la socit civile. Fruit dune large concertation sociale, le projet de ville est lgitim par le cadre dmocratique de son laboration. Il est port par une capacit importante mobiliser des ressources financires qui, dans le cas de Barcelone, ont t dorigine publique et prive, nationale, rgionale et locale. Ds lors on peut considrer que le contrat a t relativement quilibr, les intrts des diffrents groupes sociaux relativement clairs et reconnus, et que lquilibre a exist entre objectifs de redistribution et objectifs de croissance. Ce qui a t prsent ces dernires annes comme un modle de planification est sans doute fort intressant, surtout sil est en cohrence avec la mise en place de dispositifs de gouvernance dmocratique. Mais on note que la Banque mondiale a dsign la planification stratgique comme le meilleur instrument destin rendre des villes totalement comptitives dans un monde de libre-change gnralis. En fait la planification urbaine stratgique, aprs avoir subi une clipse lorsque lurbanisme de projet est devenu prdominant, est maintenant considre comme LA mthode par excellence de la planification urbaine. Tout cela veut dire procdures de slection des villes qui peuvent prtendre obtenir lappui de la Banque mondiale, pour le financement de projets dcoulant de leur plan stratgique. Cela veut dire aussi que les mtropoles, confirmes ou mergentes, font lobjet dun intrt marqu dans cette slection. Cela veut dire galement que si lide de partenariat existe bien dans cette planification stratgique, son contenu, et donc le contrat qui le prennise, sont dfinis selon une logique descendante inspire par les partenaires les plus puissants, savoir les firmes internationales. Les plus pauvres des partenaires peuvent sans doute parler, mais ils sont instrumentaliss, mobiliss au service dun dveloppement de type libral et leur sort individuel dpend du dveloppement communautaire et des ONG. Quant aux lus locaux, leur marge de manuvre, dj limite par la puissance des investisseurs, est en outre enferme dans des stratgies nationales, urbaines et macro-conomiques, qui les contraignent un peu plus.

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Ces remarques critiques alertent les instances de la coopration sur lide que la planification stratgique, outil contractuel de cadrage du dveloppement urbain, prsente incontestablement un intrt pour la mise en place dune gouvernance urbaine dmocratique largie la ville, condition que soit dfinie avec clart la stratgie de dveloppement dans laquelle sinsre cet outil. Il est en outre recommand que ce type de planification soit mis en uvre dans des situations o les quilibres mentionns ci-dessus existent, et o existent des possibilits de financement endognes du dveloppement urbain. L outil de planification urbaine quest la planification stratgique ne peut tre isol ni des politiques de dveloppement quil sert, ni du milieu urbain concret dans lequel il sinsre. Dans ce chapitre, nous nous sommes gards de formuler des recettes immdiatement oprationnelles, mais nous avons voulu mettre laccent sur ce qui nous paraissait important en amont de laction, et sur ce qui ncessitait encore un approfondissement de la rflexion, mme si nous avons t aussi loin que possible dans cette voie pour contribuer fonder une stratgie de la gouvernance urbaine. Pour un accompagnement de laction, il est important que soit porte une attention forte au renouvellement de lexpertise.

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Ouvrages publis dans le cadre du PRUD


(Programme de recherche urbaine pour le dveloppement)
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