Descentralización Territorial en Colombia

Descentralizacin territorial en Colombia: situacin y perspectivas de poltica
Policy paper 1
Alberto MAldonAdo Copello

Resumen Ejecutivo
Los entes territoriales en Colombia tienen la responsabilidad del acceso de la poblacin a los servicios de educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico, y por la reduccin de la pobreza por necesidades bsicas insatisfechas. Cuentan con recursos propios, reciben cerca del 40% de los ingresos corrientes de la Nacin, reciben recursos de regalas y ejecutan el 64% de la inversin total del pas. Sin embargo, la descentralizacin no est alcanzando adecuadamente los resultados previstos. An una proporcin importante de municipios y departamentos no alcanza coberturas completas en educacin bsica, afiliacin a la seguridad social, coberturas de acueducto y alcantarillado, o en tasas de mortalidad infantil y materna, sin considerar la calidad y continuidad de los servicios. La situacin es ms grave cuando son receptores de regalas, donde pese a la disponibilidad de ms recursos financieros, los resultados son precarios. El modelo de descentralizacin cre condiciones bsicas para que las entidades territoriales tuvieran un buen desempeo en los objetivos de provisin de servicios, de disminucin de desigualdades territoriales y personales y de promocin de la participacin ciudadana. Sin embargo, hay problemas dada la deficiente gestin de sus administraciones, lo cual est asociado a prcticas de captura de los aparatos pblicos, de corrupcin y de clientelismo. Por ello es necesario mejorar el esquema normativo, la gestin y los instrumentos de seguimiento y control social; precisar las competencias e impactos en sectores diferentes a educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico; integrar las regalas al sistema general de participaciones; expedir el estatuto de la participacin; y crear la Comisin Nacional de Ordenamiento Territorial y Descentralizacin.
Julio de 2011
Introduccin
El tema del ordenamiento territorial y la descentralizacin no fue mencionado en el Programa de Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, pero durante sus primeros meses de administracin present a consideracin del Congreso un proyecto de acto legislativo para reformar el sistema de regalas, otro proyecto de acto legislativo para establecer la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores y un proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial. Adicionalmente, en el proyecto de plan de desarrollo para el perodo 2010-2014, el Gobierno Nacional aborda el tema de la descentralizacin y de un enfoque regional de la intervencin nacional. Sin embargo, hasta el momento el Gobierno no ha elaborado una poltica integral que aborde los problemas principales de la descentralizacin y las propuestas incluidas en el Plan parecen insuficientes. El diseo de la descentralizacin territorial ha otorgado competencias, recursos y autoridad poltica a las entidades territoriales para que cumplan un papel relevante en la provisin de servicios bsicos a la poblacin y en la reduccin de la pobreza. El modelo adoptado crea un conjunto de condiciones bsicas para alcanzar buenos resultados, como lo demuestran numerosos casos, pero en su conjunto se ve afectado negativamente por diversas prcticas de corrupcin y clientelismo que desvan los recursos disponibles o conducen a su poca eficiente utilizacin. El gobierno nacional debera por tanto hacer nfasis en el seguimiento y control a la gestin de las entidades territoriales, con el fin de prevenir, acompaar, controlar y sancionar oportunamente a los departamentos, distritos y municipios, tarea que debe adelantar estimulando el control social. El propsito de este documento es examinar los problemas de la descentralizacin territorial en Colombia y formular recomenda-
ciones de poltica, tomando como referencia las propuestas del nuevo gobierno nacional expresadas en las bases del Plan Nacional de Desarrollo para el perodo 2010-2014 y en la agenda legislativa.
La descentralizacin no est alcanzando los resultados previstos

La descentralizacin territorial en Colombia no est cumpliendo adecuadamente los objetivos para los que fue diseada. De acuerdo con la Constitucin y las leyes, los propsitos generales son: a) Mejorar el acceso de la poblacin a servicios sociales, pblicos y a infraestructura, con nfasis en educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico; b) Focalizar la asignacin de recursos hacia la poblacin ms pobre, con lo cual la descentralizacin debe contribuir a la reduccin de la pobreza medida por diferentes indicadores y a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio1; c) Disminuir las desigualdades territoriales; d) Contribuir a promover procesos productivos que mejoren los ingresos y empleo de la poblacin; e) Mejorar y profundizar la democracia representativa y participativa. Los datos sobre necesidades bsicas insatisfechas - NBI-2 para el total del pas muestran que la proporcin de poblacin pobre pas de 45% a 25,8% entre 1985 y 2005, pero con diferencias significativas que van desde cuatro departamentos que incrementaron su nivel de pobreza (Vichada, Amazonas, La Guajira y Guaina) hasta una disminucin de 34 puntos en Casanare. En 2005, de los 334 departamentos examinados, cinco tenan un nivel de pobreza inferior a 20%, trece tenan un nivel entre 20% y 40%, once entre 40% y 60% y cuatro departamentos superior a 60%, con el caso extremo de Choc con 79%; solamente diez departamentos se encuentran por debajo del promedio nacional. Estos datos muestran que despus de veinte aos de descentralizacin, un nme-
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Aunque en todos los departamentos disminuy la pobreza, los departamentos ms ricos tuvieron un mejor desempeo relativo. Por ejemplo, los seis departamentos con menor nivel de pobreza en 2005 tuvieron la tasa relativa de disminucin ms amplia entre 1985 y 2005, que oscila entre 48% en el caso de Quindo a 61% en el caso de Bogot. En el otro extremo, de los diez departamentos ms pobres en 2005, la mayor tasa de disminucin relativa la obtuvieron Cesar y Bolvar con 28%, muy por debajo de la tasa de los departamentos ms ricos y del promedio nacional de 42%, observndose adems casos extremos como los de Guajira, donde la pobreza relativa aument entre 1985 y 2005 en 13,7% y Choc, donde apenas se redujo en 3,6%. Es preocupante observar que en un perodo de 20 aos, en el cual los recursos de transferencias nacionales y de regalas aumentaron sustancialmente en estos departamentos, la reduccin de la pobreza no fue significativa. Entre los departamentos con niveles medios de pobreza, se destacan por su reduccin relativa Santander y Boyac con 50%, y Meta con 48%, ubicndose los dems en un rango entre 40 y 45%, superior al de los departamentos ms pobres. (Ver anexo 1) En 1985, el departamento con menor nivel de pobreza (sin considerar Bogot) era
Aunque todas las categoras municipales tuvieron una reduccin absoluta de la pobreza por NBI similar (anexo 1), en trminos relativos los datos muestran que los mejores desempeos se encuentran en los municipios ms grandes, con una reduccin de 54% y en los ms pequeos (menores de 10.000 habitantes), con 37,1%. Tal como vimos en el caso de los departamentos, se observa que los municipios mayores y con mayor riqueza lograron una disminucin mayor de la pobreza por NBI. Las dems categoras tienen tasas de disminucin relativa menores, siendo la ms baja la del grupo entre 10.000 y 20.000 habitantes, con apenas 22,9%, pero los dems no superan el 27% alcanzado por los municipios entre 100 y 500 mil habitantes. El nico grupo de municipios que tuvo una tasa de reduccin de la pobreza mejor que el promedio nacional fue el de los municipios mayores. Al desagregar por los componentes del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, se observa que hubo reducciones ms altas en aquellas variables donde las entidades territoriales tienen mayores competencias y recursos; por ejemplo, la proporcin de personas sin acceso a servicios pblicos baj
Tabla 1. NBI 1985-2005 por componentes

Componente Vivienda Hacinamiento Servicios Alta dependencia Inasistencia 1985 Total 12,9 19,0 20,9 13,3 11,2 Cabecera 7,0 11,1 8,4 7,6 4,9 Resto 25,9 25,9 25,9 19,5 30,8 Total 11,6 15,4 10,5 12,8 8,0 1993 Cabecera 7,0 12,0 7,2 8,8 4,8 Resto 23,7 24,4 19,2 23,3 16,4 Total 10,4 11,0 7,0 7,4 2,4 2005 Cabecera 4,7 8,4 4,7 6,2 2,2 Resto 28,2 19,4 14,1 11,1 3,0
Fuente: DANE, Boletn, Censo General 2005, Necesidades Bsicas Insatisfechas, 1985, 1993, 2005. En http://www.dane.gov.co/censo/files/resultados/ prest_NBI_100708.pdf
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ro elevado de departamentos contina con niveles muy altos de pobreza por necesidades bsicas insatisfechas.
Quindo con 30,7% y el mayor Choc con 82%, una diferencia de 51 puntos; en 2005, el menor era Valle del Cauca con 15,6% y Choc continuaba siendo el ms pobre, con 79%, una diferencia de 55 puntos. En estos veinte aos la distancia entre los extremos aument.
de 20,9% en 1985 a 7,0% en 2005, tanto en la zona urbana como en la zona rural, y en inasistencia escolar de 11,2% a 2,4%, mostrando un mejoramiento grande en la zona rural. En los componentes de vivienda, hacinamiento y dependencia econmica, cuyos resultados dependen principalmente de la gestin nacional, aunque tambin hubo mejora, fue mucho menor e incluso se observa un empeoramiento en el caso de la vivienda rural. Estos datos muestran que aunque lejos de las expectativas, las entidades territoriales tuvieron un mejor desempeo en sus competencias en comparacin con la nacin. Con base en algunos datos sectoriales se puede concluir que durante los ltimos aos ha habido un mejoramiento importante en las coberturas de educacin bsica y media y de afiliacin a la seguridad social, y en menor medida en acueducto y alcantarillado, pero persisten diferencias territoriales importantes que no son coherentes con la magnitud de los recursos transferidos. En el sector educativo, entre el ao 2002 y 2009 las coberturas brutas en educacin bsica y media aumentaron sustancialmente en la mayora de departamentos, especialmente en los ms pobres y atrasados. Las variaciones relativas ms altas se observan en departamentos con mayores niveles de pobreza como Magdalena, Putumayo, Cesar, Casanare, Sucre, La Guajira y Guaina, con crecimientos superiores a 25%. Con excepcin de Guaina, que alcanz 93%, los dems departamentos alcanzaron o superaron el 100% de cobertura bruta, con incrementos significativos como en el caso de Putumayo y La Guajira, que en 2002 se encontraban en 76% y La Guajira con 78%. Los dems departamentos y Bogot incrementaron su cobertura durante estos aos, con excepcin de Arauca, Vichada y San Andrs, donde las coberturas brutas disminuyeron. En 2009, 21 de los 32 departamentos tenan cobertura igual o superior a 100%, otros 6 tenan coberturas entre 90%
y 100%, y 6 por debajo de 90%. Los departamentos con menor cobertura son Vaups y San Andrs con 75%. Con relacin a la cobertura neta en el ao 2009, sobre un total de 1.102 municipios, 456 se encuentran por encima del promedio nacional de cobertura total, de los cuales 165 tienen una cobertura igual o superior a 100% y 290 entre el promedio de 89% y 100%, reflejando que una proporcin importante de los municipios ha logrado una elevada cobertura del servicio educativo. Por debajo del promedio, otros 300 municipios tienen una cobertura entre 80% y 89%, otros 295 se encuentran entre 60% y 80% y el resto por debajo de 60%, con un grupo de 20 municipios y corregimientos que no alcanzan el 40%. A pesar de los avances alcanzados, un nmero importante de municipios no ofrece todava cobertura completa de la educacin a su poblacin. De las 33 ciudades capitales, 18 tienen cobertura superior al promedio, de las cuales 5 igual o superior a 100%. En salud se avanz sustancialmente en la meta de cobertura completa de afiliacin al rgimen subsidiado en salud. En el ao 2009, sobre un total de 1.102 municipios, 998 tenan cobertura superior a 80%, de los cuales 415 ya haban alcanzado 100%, quedando un grupo de alrededor de 100% municipios con coberturas bajas. Sin embargo, en algunas de las variables de la salud la situacin no es tan buena. De acuerdo con el documento CONPES 091 de 2005, sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio, la meta del pas es reducir la tasa de mortalidad infantil a 14 muertes por 1.000 nacidos vivos (en 1990 la cifra era de 30,8 muertes por 1.000 nacidos vivos). Segn los datos certificados por el DANE para el ao 2006, solamente 14 municipios tenan una tasa igual o inferior a 14 muertes por 1.000 nacidos vivos, siendo el municipio con mejor indicador Itag con 9,29 seguido por Envigado con 9,46. Entre 14 y 28 muertes por 1.000 nacidos vivos, se encontraban 366 munici-
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En acueducto y alcantarillado, de acuerdo con los datos del Censo 2005, solamente tres departamentos, Quindo, Valle del Cauca y Risaralda, tenan coberturas nominales de acueducto superiores a 90%, y otros cuatro, Caldas, Atlntico, Antioquia y Arauca, igual o superior al promedio nacional de 83,4%. Entre 80% y 83,4% se ubican otros seis departamentos, entre 60% y 80%, diez departamentos ms y por debajo de 60% otros nueve. Los casos extremos en cuanto a deficiencias en la cobertura son Choc con apenas 22% y Guaina con 30%. Es claro que a pesar de la descentralizacin territorial los gobiernos territoriales no han logrado la meta de coberturas completas (ni siquiera en trminos nominales), y en muchos departamentos se encuentran todava muy lejos de lograrla. Por municipios, obviamente la situacin es similar. Sobre un total de 1.051 municipios para los cuales se dispone de informacin de coberturas nominales de acueducto en 2005, apenas 110 tienen coberturas superiores a 90%, y otros 210 tienen entre 80% y 90%. En el otro extremo, 218 municipios tienen coberturas inferiores a 50% y 84 por debajo del 30%. Estos datos evidencian situaciones de extrema ineficiencia, despilfarro o corrupcin con los recursos destinados a
Mientras que en 1993 la diferencia entre el departamento con mayor y menor cobertura era de 76,8 puntos, en 2005 baj apenas a 74,2. Algunos departamentos disminuyeron su cobertura nominal; Atlntico pas de 92,3% a 88,7%, pero tambin la redujeron departamentos pobres como Choc, Guaina, La Guajira y San Andrs, que empeoraron an ms su situacin. Sin embargo, en el otro extremo otros departamentos mejoraron sustancialmente tanto en trminos absolutos como relativos (as todava en 2005 tengan niveles de cobertura inferiores al promedio). Por ejemplo, departamentos como Vaups, Vichada, Boyac, Guaviare, Caquet, Arauca y Casanare, tuvieron incrementos significativos en sus coberturas nominales, pero insuficientes para lograr niveles importantes, considerando que en algunos de estos casos contaron con recursos adicionales muy grandes, provenientes de regalas. Pero lo que muestran estas cifras es un comportamiento diferencial que indica que ante un diseo y polticas institucionales similares, unos departamentos lograron mejoramientos muy grandes, por encima del promedio, al tiempo que otros se estancaron4 e incluso disminuyeron. Esta situacin se observa tambin en el caso de los municipios. En buena medida las grandes ciudades apenas mantuvieron sus coberturas (en algunos casos con ligeros incrementos en otros incluso con pequeas disminuciones), razn por la cual debido a su gran peso en el total no se observa una gran modificacin global. de todas maneras, muchos municipios aumentaron en forma sustancial sus coberturas. Un total de 30 municipios la aumentaron en 50 puntos o ms mientras que otros cien municipios aumentaron entre 30 y 50 puntos, al tiempo que otros 114 ya aumentaron entre 20 y 30 puntos. La mayora, tuvo incrementos muy bajos e incluso 268 municipios vieron disminuir sus tasas de cobertura. Es claro
pios; entre 29 y 42 muertes por 1.000 nacidos vivos se encuentran 440 municipios; finalmente por encima de 42 muertes por 1.000 nacidos vivos se encuentran los dems 294 municipios, llegando al extremo de 116 muertes en el caso de Uribia en la Guajira, ocho veces por encima de la meta del milenio. Las diferencias departamentales son tambin grandes; de acuerdo con DNP (2010), en el ao 2008 la tasa promedio nacional de mortalidad infantil fue de 20,8, pero mientras que en Caldas era de 14,5 en Choc alcanz 73,8. En mortalidad materna, mientras el promedio nacional era de 73,7, en Casanare fue de 31,5 mientras que en los departamentos de la Amazonia alcanz el valor extremo de 215,3.
dotar de agua potable a la poblacin, especialmente la ms pobre.
que el dato agregado se compone de muy diversos comportamientos, algunos bastante destacados y otros deplorables. Despus de ms de dos dcadas de descentralizacin territorial todava 217 municipios tienen coberturas nominales inferiores a 50%, y 40 inferiores a 20%. En la exposicin de motivos del proyecto de acto legislativo por medio del cual se reforma el sistema de regalas seala el Gobierno Nacional que existe un problema de ineficiencia en el gasto de las entidades receptoras de regalas que conduce a que no tengan resultados relevantes en consideracin a los mayores recursos recibidos. Se destaca el caso de La Guajira como situacin extrema, dado que entre 1993 y 2005 aument su pobreza por NBI: En el caso del departamento de la Guajira, a pesar de que recibi cerca de $1.5 billones en el perodo 1994 a 2005, los resultados en reduccin de pobreza fracasaron y la inversin realizada en este perodo fue ineficaz mxime cuando desde la expedicin de la mencionada Ley 141 de 1994, la destinacin de estos recursos debe priorizar la salud, la educacin, los servicios pblicos y la reduccin de la mortalidad infantil. El documento examina la situacin de los departamentos y municipios receptores de regalas, mostrando cmo han logrado avances significativos en educacin bsica y afiliacin a seguridad social, aunque con diferencias, pero se encuentran en general muy rezagados en acueducto y alcantarillado y mortalidad infantil, lo cual conduce a concluir que el balance general del logro de las coberturas mnimas no es el mejor. Despus de ms de una dcada de asignacin de regalas, no es razonable que no se haya alcanzado un mnimo de servicios sociales bsicos en aquellos departamentos que se constituyen en los principales beneficiarios de esta fuente de recursos, ms an cuando adems de estos recursos han recibido otras fuentes de financiacin como transferencias y la cofinanciacin nacional.
Por mandato de la Ley 715 de 2001, los municipios deben focalizar hacia la poblacin ms pobre, para lo cual deben poner en marcha el Sistema de Identificacin de Beneficiarios (SISBEN) y dar prioridad de acceso en los servicios. No se dispone de un balance de la focalizacin efectiva de los recursos, pero los anlisis realizados por el Departamento Nacional de Planeacin y la Red Juntos (hoy Red Unidos) pareceran estar indicando que la poblacin en extrema pobreza (aquella ubicada en el 40% ms pobre del nivel I del SISBEN) no est recibiendo la atencin requerida. Con respecto a la promocin de desarrollo econmico local no hay informacin sistemtica de balance, pero algunas evidencias parciales sugieren que el papel de las entidades territoriales es muy limitado. En cuanto a los propsitos polticos de la descentralizacin territorial la disponibilidad de informacin y estadsticas oficiales es an ms precaria. En el ao 2007 se realizaron las ltimas elecciones de autoridades territoriales, las cuales de acuerdo con estudios de algunas organizaciones sociales fueron afectadas sustancialmente por actores al margen de la ley y por prcticas clientelistas. De este modo, en un nmero importante de municipios y departamentos del pas, se conformaron gobiernos con base en la intimidacin fsica y en la capacidad econmica de diversos sectores, distorsionando de esta forma los procedimientos democrticos. Los niveles de abstencin continuaron siendo elevados y se consolid el poder de los partidos tradicionales. Con relacin a la participacin ciudadana no se dispone de informacin suficiente sobre las tendencias en el pas, aunque se cuenta con algunas mediciones realizadas por organizaciones no gubernamentales que pueden arrojar algunos datos de inters. De acuerdo con la encuesta sobre cultura poltica del DANE para el ao 2008, el nico espacio de participacin con un nivel de conocimiento por parte de los ciudadanos fueron las Juntas de Accin Comunal. La baja participacin y re-
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Desafortunadamente, la informacin y conocimiento sobre resultados de la descentralizacin es insuficiente5. Sin embargo, los indicios y evidencias disponibles muestran que se vienen logrando resultados importantes en las coberturas de la educacin preescolar y bsica y Tabla 2. Inversin de la nacin, departamentos y municipios en en las coberturas de Colombia por sectores 2008 Distribucin porcentual entre niveles de gobierno afiliacin a la seguridad social, aunque Sector Nacin Departamentos Municipios Total persisten diferencias 1 Educacin 5,7% 44,6% 49,6% 100% grandes entre muni16,4% 22,5% 61,1% 100% cipios y departamen- 2 Salud tos. Los resultados no 3 Agua Potable y 7,1% 22,7% 70,2% 100% Saneamiento Bsico son tan destacados 4 Deporte 12,9% 11,8% 75,3% 100% en agua potable y sa14,7% 18,9% 66,4% 100% neamiento bsico, y 5 Cultura en vivienda, y mucho 6 Servicios pblicos 83,9% 3,0% 13,1% 100% menos en cuanto a diferentes a acueducto,alcantarillado y aseo promocin de actividades econmicas 7 Vivienda 50,2% 12,1% 37,8% 100% que generen ingreso 8 Agropecuario 80,9% 8,3% 10,8% 100% y empleo a la pobla9 Transporte 45,6% 16,6% 37,8% 100% cin. Con relacin a 26,8% 8,6% 64,6% 100% la promocin de la 10 Ambiental democracia local, las 11 Centros de Reclusin 91,9% 1,4% 6,7% 100% elecciones territoria- 12 Prevencin y atencin 14,7% 15,9% 69,4% 100% les se han visto afec- de desastres tadas por fenmenos 13 Promocin del 62,9% 7,7% 29,4% 100% de restriccin de los Desarrollo procedimientos de- 14 Atencin a Grupos Vulnerables - Promocin 84,2% 2,4% 13,4% 100% mocrticos y persis- Social tencia de prcticas 15 Equipamiento 0,0% 6,8% 93,2% 100% clientelistas y no hay 16 Desarrollo 0,0% 21,3% 78,7% 100% evidencias de un in- Comunitario cremento relevante 17 Fortalecimiento 30,8% 15,9% 53,4% 100% en la participacin de Institucional los ciudadanos. 18 Justicia 89,6% 1,1% 9,3% 100%
Los problemas son de gestin

Los problemas principales de la descen-
19 Gastos Especficos de Regalas y Compensaciones TOTAL INVERSIN
88,3% 36,2%
5,4% 20,8%
6,3% 43,0%
100% 100%
Fuente: Clculos del autor con base Ministerio de Hacienda, Ejecuciones presupuestales y en Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin, Ejecuciones presupuestales de los municipios El dato de ambiente subvalora la participacin nacional debido a que no incluy las cifras de la Corporaciones Regionales.
ducido conocimiento de los espacios es una constante, segn diversas encuestas, aunque se han identificado casos muy positivos en varios municipios. (Ver anexo)
tralizacin territorial en Colombia se encuentran en la gestin y no en el diseo del modelo. Tal como se plante en el numeral anterior, con el mismo diseo institucional se observan resultados muy diferentes en cuanto al desempeo de los departamentos y municipios; mientras que algunos han logrado coberturas de los servicios elevadas, reduccin de los niveles de pobreza y promocin de la participacin ciudadana, otros no han mejorado las condiciones de vida de
su poblacin. El modelo de descentralizacin territorial cre unas condiciones bsicas para que las entidades territoriales obtengan resultados en cuanto a la provisin de bienes y servicios a su poblacin, con nfasis en los sectores de educacin, salud y agua potable, y en la poblacin ms pobre. Igualmente, el modelo ofrece condiciones para profundizar en la participacin de los ciudadanos, tanto en la conformacin de sus gobiernos como en las distintas fases de la gestin pblica. En materia de ordenamiento territorial, la Constitucin y las leyes han consolidado a los departamentos como nivel intermedio y a los distritos y municipios como el nivel local de gobierno y de administracin, pero al mismo tiempo, previendo la necesidad de figuras ms flexibles para la prestacin de determinados servicios o ejecucin de proyectos, se crearon las reas metropolitanas, las asociaciones de municipios y los convenios entre departamentos, as como la conformacin de comunas y corregimientos en todos los municipios del pas. Igualmente, la Constitucin determina que podrn crearse regiones administrativas y de planificacin, provincias, y regiones como entidades territoriales, pero estas figuras no han sido reglamentadas. Desde la Constitucin de 1991 no ha existido ningn movimiento regional o compromiso poltico fuerte con la creacin de regiones y provincias, salvo la reciente iniciativa de la regin Caribe6. De otra parte, no existe evidencia que permita sustentar que los problemas de desempeo de las entidades territoriales dependen de la organizacin territorial existente. Las entidades territoriales tienen competencias importantes en los servicios de educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico, donde las normas han precisado con detalle la distribucin entre los tres niveles de gobierno, y una responsabilidad bsica en materia de infraestructura vial en sus territorios, en cultura, recreacin y deporte.
Igualmente, tienen responsabilidades complementarias, en algunos casos marginales, en atencin a poblacin vulnerable, vivienda, servicios pblicos domiciliarios, ambiente, desarrollo agropecuario y promocin del desarrollo econmico local. Para prestar estos servicios cuentan con una combinacin de recursos tributarios propios, de transferencias del sistema general de participaciones y de regalas, y tienen la posibilidad de acceder al crdito para financiar proyectos de infraestructura. Las entidades territoriales reciben una proporcin cercana al 40% de los ingresos corrientes de la Nacin y ejecutaron en 2008 cerca de dos terceras partes del total de la inversin pblica del pas, distribuidas por sectores tal como se muestra en las tablas siguientes. Los departamentos y municipios concentran la inversin en sectores como educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico, deporte, cultura y desarrollo comunitario. En su interior la mayor proporcin se destina a educacin y salud: los departamentos destinan el 74% de su inversin y los municipios y distritos el 57%. En materia poltica, los ciudadanos eligen a sus alcaldes y gobernadores y a los diputados y concejales de asambleas y concejos para perodos fijos de cuatro aos. Los gobernadores y alcaldes tienen la responsabilidad de realizar una gestin pblica participativa y una de las competencias constitucionales de los municipios es promover la participacin ciudadana. Adicionalmente, la ley ha establecido mecanismos de democracia directa como la consulta y el referendo y un conjunto amplio de espacios y mecanismos de participacin ciudadana, tanto sobre la gestin y la planeacin en su conjunto de los territorios como en cada uno de los sectores. Por tanto, las entidades territoriales tienen una obligacin expresa con la democracia participativa y directa y los ciudadanos un conjunto de derechos.
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Sector 1 Educacin 2 Salud 3 Agua Potable Y Saneamiento Bsico 4 Deporte 5 Cultura 6 Servicios pblicos diferentes a acueducto,alcantarillado y aseo 7 Vivienda 8 Agropecuario 9 Transporte 10 Ambiental 11 Centros de Reclusin 12 Prevencin y atencin de desastres 13 Promocin del Desarrollo 14 Atencin a Grupos Vulnerables - Promocin Social 15 Equipamiento 16 Desarrollo Comunitario 17 Fortalecimiento Institucional 18 Justicia 19 Gastos Especficos de Regalas y Compensaciones TOTAL INVERSIN
Nacin 3,8% 9,4% 1,2% 0,7% 0,3% 9,6% 2,3% 5,0% 13,1% 0,7% 1,4% 0,3% 4,7% 22,8% 0,0% 0,0% 3,3% 18,8% 2,6% 100,0%
Departamentos 51,1% 22,5% 6,6% 1,1% 0,8% 0,6% 0,9% 0,9% 8,2% 0,4% 0,0% 0,6% 1,0% 1,2% 0,2% 0,3% 3,0% 0,4% 0,3% 100,0%
Municipios 27,4% 29,5% 9,8% 3,3% 1,3% 1,3% 1,4% 0,6% 9,1% 1,4% 0,1% 1,2% 1,9% 3,0% 1,6% 0,5% 4,8% 1,6% 0,2% 100,0%
Total 23,8% 20,8% 6,0% 1,9% 0,9% 4,1% 1,6% 2,2% 10,4% 0,9% 0,6% 0,7% 2,7% 9,8% 0,7% 0,3% 3,9% 7,6% 1,1% 100,0%
No se han distribuido claramente Fuente: Clculos del autor con base Ministerio de Hacienda, Ejecuciones presupuestales y en las competencias Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin, Ejecuciones en temas crticos presupuestales de los municipios. como la superaObviamente existen deficiencias en algucin de la pobreza nos aspectos del diseo institucional de extrema, la atencin a grupos vulnerables y la descentralizacin, que deberan ser reen especial a la poblacin desplazada, ni se han precisado las fuentes de financiacin. sueltas: En estos y otros casos, la Nacin presiona La distribucin de competencias entre nivepara que las entidades territoriales financien les de gobierno se ha realizado por fuera de competencias principalmente nacionales o una ley orgnica de ordenamiento territorial imprecisas. lo cual no ofrece suficiente estabilidad jurdica ni claridad a las entidades territoriales y Los recursos de regalas no estn artia la ciudadana. culados a los propsitos del sistema ge-
Tabla 3. Inversin de la nacin, departamentos y municipios en Colombia por sectores 2008 Distribucin sectorial por nivel de gobierno- Porcentajes
Dentro de la ley orgnica sobre competencias y recursos se estableci una distribucin detallada entre niveles de gobierno solamente en educacin y salud. En los dems sectores la distribucin se realiza en mltiples leyes ordinarias, con problemas de claridad, de precisin en la delimitacin y de adecuada financiacin. Adicionalmente, no se han definido metas de resultado claras con indicadores verificables, lo cual conduce a que en la gran mayora de competencias a cargo de las entidades territoriales no se disponga de parmetros para hacer seguimiento y evaluar su gestin.
neral de participaciones, con lo cual se dispersa la estrategia nacional de financiacin de los servicios territoriales. Los recursos de regalas se distribuyen en forma inequitativa entre los territorios lo cual genera diferencias muy grandes en su capacidad fiscal para financiar las obras y servicios a su cargo. No existe desde la nacin un sistema de control administrativo integrado sobre los recursos de SGP y de regalas; adems, se cuenta con un balance sobre su eficacia y pertinencia, no son suficientemente transparentes y no est adecuadamente articulados con esquemas de control social. Los sistemas de informacin sobre resultados de la gestin de las entidades territoriales continan siendo precarios y no ofrecen informacin adecuada y suficiente sobre los impactos en los sectores y finalidades a su cargo; igualmente, no se producen informes de seguimiento y evaluacin relevantes sobre el desempeo de las entidades territoriales7. La descentralizacin territorial no cuenta con una entidad de alto nivel responsable de la formulacin y seguimiento de las polticas en la materia; el tema contina en manos de dependencias de tercer nivel, reflejando quiz el escaso inters de los gobiernos nacionales. Se carece igualmente de un espacio de articulacin de la poltica de descentralizacin entre niveles de gobierno y con la sociedad civil. La promocin de la participacin ciudadana ha carecido de un compromiso poltico serio por parte del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales; las normas de participacin en su gran mayora se han quedado escritas, pero no hay un responsable en la nacin comprometido con su revisin, con el segui-
miento a la gestin territorial y con la profundizacin de la democracia local. Hasta el actual Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno Nacional no ha planteado un enfoque regional explcito de sus intervenciones. Por tanto, es necesario y conveniente hacer algunas modificaciones en la normativa sobre la descentralizacin territorial, pero an con estas limitaciones los departamentos, distritos y municipios cuenta con autoridad poltica, responsabilidades en prestacin de servicios y recursos financieros8 para adelantar una gestin que resuelva problemas bsicos de sus habitantes. Si no lo hacen, esto se debe a una gestin deficiente que puede deberse tanto a problemas de capacidad de gestin como de prcticas clientelistas y corruptas. Para el Gobierno Nacional, en el caso de las regalas esta situacin se explica por una combinacin de corrupcin y baja capacidad de gestin9, as como por la iniquidad en la distribucin de los recursos entre entidades territoriales productoras y no productoras, que discrimina en contra de stas ltimas ofrecindoles un volumen de recursos por habitante muy inferior. En la exposicin de motivos del proyecto de acto legislativo se examina el tema de la corrupcin e irregularidades, sin embargo, prcticamente no se menciona el tema de la capacidad de gestin, lo que podra estar indicando que considera el Gobierno que el problema principal se encuentra en la corrupcin, lo cual es respaldado en declaraciones del Procurador General y el Fiscal General de la Nacin10. Esta posicin se aproxima a la que ha venido planteando Jaime Castro, sin duda la persona que ms ha impulsado la descentralizacin territorial en Colombia: A la descentralizacin se la estn comiendo la politiquera y la corrupcin. Hoy es sinnimo de despilfarro, burocratizacin y
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Aunque no presenta cifras sobre la proporcin de entidades territoriales que se encuentran en una situacin como la descrita, es innegable que constituye un problema central que adems est posiblemente consolidando esta percepcin en la opinin pblica. Sin embargo, en el Plan Nacional de Desarrollo no se presenta una explicacin de la situacin; en el captulo especfico sobre descentralizacin12 no se encuentra un buen balance de los avances de la descentralizacin y no mencionan para nada los problemas de corrupcin y clientelismo13; con base
En mi opinin los problemas principales se encuentran en la deficiente o insuficiente gestin de las entidades territoriales lo cual se debe en buena medida a la apropiacin de las administraciones por grupos polticos vinculados a intereses econmicos, legales o ilegales, que buscan su beneficio particular; esta apropiacin puede ser ms o menos amplia, comprender el conjunto de la administracin o determinados sectores o entidades, y tener efectos ms nocivos en unos servicios que otros. Desafortunadamente, no se dispone de suficiente y adecuada informacin para precisar esta situacin por entidad territorial, pero las cifras de resultados14 ofrecen un referente importante para identificar lugares problemticos. Evidentemente, existen deficiencias en la capacidad tcnica de gestin de las entidades territoriales, y en especial de aquellos departamentos y municipios con menor capacidad econmica, pero cuando existe voluntad poltica por adelantar una gestin comprometida con el servicio a la poblacin an los municipios ms pequeos logran mejorar su capacidad y obtener resultados. Por tanto, en trminos de prioridades, la atencin debera concentrarse principalmente en las deficiencias de gestin derivadas de prcticas clientelistas o corruptas.
clientelismo. A lo anterior debe agregarse, en varios casos, la presencia y la accin, altamente perturbadoras y desestabilizadoras, de los llamados actores ilegales del conflicto y otras organizaciones criminales que decidieron tomarse las administraciones regionales y locales de los territorios donde ejercen su autoridad, se benefician de sus contratos y ordenan lo que deben hacer o dejar de hacer. El alarmante y crtico deterioro del proceso descentralizador obedece, bsicamente, a que buen nmero de municipios y departamentos cayeron en manos de roscas o camarillas, verdaderas mafias polticas, que los manejan con el propsito de recuperar, debidamente incrementadas, las inversiones hechas en campaas cada da ms costosas; de pagar con nombramientos, contratos, licencias y permisos los favores electorales recibidos; de perpetuarse como grupo en el ejercicio del poder; de imponer el sucesor, porque alcaldes y gobernadores quieren sucederse por interpuesta persona, entre otras razones, para evitar que quien llegue destape las ollas podridas que encuentre; de participar activamente en la eleccin de congresistas amigos; y, muchas veces, de enriquecerse. Esos mismos grupos u otros, externos pero no ajenos a la vida regional y local, consideran que presupuestos y patrimonios pblicos deben pagar el precio de la corrupcin. Por eso los saquean. Las situaciones as resumidas son bien conocidas.11
en las propuestas all planteadas se puede concluir que para el Departamento Nacional de Planeacin los problemas principales se encuentran en deficiencias en la capacidad de gestin y en vacos en el diseo institucional y normativo en diversos aspectos. A pesar de esto, tampoco se presenta un diagnstico detallado que identifique las debilidades en la gestin y sus causas y que relacione los resultados inadecuados con los vacos en el diseo. Adicionalmente, en las otras iniciativas legislativas, el proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial y el proyecto de reeleccin de alcaldes y gobernadores, no se presenta un diagnstico que relacione las propuestas con los problemas en cuanto a resultados alcanzados.
El gobierno no tiene una estrategia clara

El Gobierno Nacional no est dando prioridad a los problemas principales que enfrenta la descentralizacin. El captulo sobre descentralizacin del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2010-201415 no ofrece un diagnstico claro y suficiente sobre la situacin de la descentralizacin territorial y sobre sus factores incidentes, no examina los resultados alcanzados por la descentralizacin hasta el momento, ni lo ocurrido durante la ejecucin del ltimo PND. En un prrafo aislado, relacionado con el tema de la asistencia tcnica se mencionan los avances alcanzados, sin presentar evidencia alguna16. Igualmente, se presentan las cifras del indicador de desempeo integral de los municipios pero no se examinan los resultados sectoriales. Podra pensarse que el DNP consider que estos temas deberan abordarse en los captulos sectoriales, pero el diagnstico departamental y municipal en los captulos de educacin, salud, agua potable y vivienda, es precario en la dimensin territorial, con excepcin de algunos avances en salud. De este modo, se tiene que en ninguna parte del Plan se hace un balance de los resultados de la descentralizacin en cuanto a los impactos en coberturas, calidad y continuidad de los servicios bsicos determinados en la Constitucin y la ley. Tampoco se presenta informacin sobre la disminucin sobre las desigualdades territoriales (apenas se hace una mencin marginal17) y sobre la disminucin de las desigualdades personales que deberan resultar de la focalizacin hacia la poblacin ms pobre, asunto que ni siquiera es mencionado. El tema de fortalecimiento de la democracia local y de fomento de la participacin no es tratado en este captulo (se seala que este tema se aborda en el punto sobre participacin ciudadana y capital social, pero all no se encuentra un balance sobre la descentralizacin poltica), ni tampoco los avances en
cuanto a promocin del desarrollo econmico local, asunto sobre el cual se hicieron varias propuestas en el plan 2006-2010.18 Adicionalmente, el anlisis sobre la situacin fiscal y sobre la capacidad de gestin se realiza en trminos bastante agregados. El documento utiliza informacin del indicador de desempeo integral de los municipios, que es til para observar ciertas tendencias generales pero que requiere de una lectura desagregada por variables (ingresos tributarios por habitante, endeudamiento, etc.) para poder identificar problemas y proponer soluciones ajustadas a la situacin de las entidades territoriales. En el caso de la capacidad institucional el anlisis se basa en el indicador de capacidad administrativa (que mide aspectos como profesionalizacin y estabilidad del recurso humano, acceso a computadores, sistematizacin de procesos, etc.), que hace parte del ndice de Desempeo Integral de los municipios; de acuerdo con los datos, todas las categoras municipales tienen un puntaje superior a 80 puntos, con un rango que va de 92 en la categora especial a 83 puntos en la categora sexta, mostrando que de acuerdo con las variables utilizadas no pareceran existir problemas serios en cuanto a la capacidad administrativa, lo cual contrasta con una de las propuestas principales de poner en marcha un programa de fortalecimiento de capacidades territoriales. El anlisis anterior, sin embargo, es limitado a un conjunto de variables generales y no examina con ms detalle la situacin sectorial. En las partes relativas a los sectores de educacin, salud, agua potable se abordan aspectos relativos al fortalecimiento institucional de las entidades territoriales para la provisin de estos servicios, pero no existe un dilogo entre el captulo sobre descentralizacin territorial y estos enfoques sectoriales. Considerando que cerca del 90% de los recursos se destinan a estos sectores prioritarios el balance de la
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Tabla 4. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014- Lineamientos estratgicos Ordenamiento y desarrollo territorial 1) Unificacin normativa departamental con nfasis en promocin de desarrollo econmico. Descentralizacin Fortalecimiento institucional territorial El Programa beneficiar a administraciones territoriales, a sociedad civil, sector privado y academia.
1. Proyecto de Ley Orgnica sobre Competencias.
2) Incentivos para promover procesos asociativos.
2. Unificacin y modernizacin de normas sobre buen gobierno territorial: Planeacin Ordenamiento Presupuesto Rgimen tributario Esquemas de gestin Reporte de informacin financiera y presupuestal Carrera administrativa 3. Medidas para fortalecer ingresos propios de las entidades territoriales.
Actividades: i) Sensibilizacin entidades nacionales importancia de la comprensin del territorio. ii) Planes estratgicos territoriales y formulacin de proyectos. iii) Articulacin entre la oferta y demanda en materia institucional. iv) Estmulos para mejorar la gestin pblica. Temas transversales: planeacin estratgica territorial, presupuesto, tributos, gerencia pblica, contratacin y rendicin de cuentas. Instrumentos y metodologas: Para mejorar prestacin de servicios. Formular visiones de desarrollo territorial. Promocin de desarrollo econmico local. Fortalecimiento de la ciudadana y sus organizaciones sociales Alianzas pblico-privadas Sistemas de informacin Alianzas y hermanamientos entre territorios.
3) Agenda legislativa de ordenamiento territorial.
4) Incorporacin del territorio marino-costero en el ordenamiento territorial.
4. Modificacin de la destinacin sectorial especfica de los recursos de forzosa inversin del Sistema General de Participacin SGP.
5) Poltica sobre relacin nacin territorio y armonizacin de competencias entre niveles. 6) Institucionalizacin de mecanismos de coordinacin como los contratos plan. Fortalecimiento del sistema administrativo nacional de competitividad y las Comisiones Regionales de Competitividad.
5. Reforma constitucional y legal del rgimen de regalas.
6. Conmutacin de pasivos con fondos de cofinanciacin por inversin en poblacin desplazada. 7. Autorizacin para financiar mesadas pensionales de los departamentos con cargo a regalas. 8. Monitoreo, Seguimiento y Control unificado de SGP y Sistema General de Regalas. 9. Fortalecimiento de las reglas de responsabilidad fiscal.
problemtica institucional debera dedicar especial atencin a los problemas identificados sectorialmente.
Todo lo anterior constituye un vaco importante, por cuanto los objetivos y estrategias deberan estar basadas en un balance de los resultados alcanzados y en un anlisis de los
factores que inciden en dichos resultados; si no se estn cumpliendo los objetivos previstos plenamente, o en todas las entidades territoriales, el PND debera presentar una interpretacin de los problemas existentes y sus factores, para definir si se trata principalmente de problemas de diseo, de problemas de capacidad de gestin, de problemas de clientelismo y corrupcin, de problemas de restricciones estructurales, de problemas de articulacin entre niveles de gobierno, etc. Con base en las propuestas se observa que el PND otorga prioridad a problemas de capacidad de gestin, de diseo y de coordinacin, tanto entre niveles de gobierno como al interior de ellos, y no menciona, como se ha sealado, para nada problemas de clientelismo y corrupcin (algo que si hace en la exposicin de motivos del proyecto de acto legislativo que reforma el sistema de regalas). Sin embargo, no queda claro en la exposicin del captulo la relacin entre los problemas de capacidad, diseo y coordinacin, y los resultados alcanzados. Como consecuencia de lo que consideramos vacos en el diagnstico, el PND no se compromete con metas sustanciales en los objetivos fundamentales de la descentralizacin. Las metas propuestas son cuatro. En primer lugar implementar tres experiencias piloto de celebracin de contrato-plan entre la nacin y las entidades territoriales, en segundo lugar aumentar la calificacin promedio del ndice de desempeo integral de los municipios de 62,1 a 64,5, en tercer lugar aumentar la calificacin promedio del desempeo fiscal de 60 a 62 y finalmente aumentar la participacin del recaudo tributario territorial en el total nacional, de 18,7 a 21,0. Resulta extrao que la primera meta de resultado de la estrategia de descentralizacin del gobierno nacional sea hacer 3 ejercicios piloto, en cuatro aos, de celebracin de contrato-plan. Dos de las metas son de carcter fiscal, y estrictamente deberan ser clasificadas como metas de gestin, como medios para alcanzar los resultados, y en el caso del indicador de desempeo
fiscal el mejoramiento esperado es bastante precario. La meta de incrementar la calificacin del desempeo integral tampoco es ambiciosa, y no se explica especficamente en cuales de los indicadores y variables se concentrar el esfuerzo para lograr el resultado esperado. Adems de las metas de resultado, el PND se compromete con trece metas de proceso, de las cuales una consiste en una reforma constitucional (al rgimen de regalas), seis en elaboracin y trmite de proyectos de ley (cdigo departamental, tarifa del impuesto predial, rgimen procedimental tributario, distribucin de competencias diferenciales y graduales, planificacin territorial y estatuto presupuestal), tres en elaboracin de documentos CONPES (articulacin nacin-territorio, dinmicas de integracin regional, poltica martimo-costera), dos estudios (sobre los lmites de gasto de la ley 617 de 2000, sobre la viabilidad fiscal del sector descentralizado territorial y una formulacin de un programa (de creacin y fortalecimiento de capacidades institucionales de las entidades territoriales). Sin embargo, el diagnstico no sustenta suficientemente estas metas. Para alcanzarlas el PND propone tres reas de trabajo donde formula lineamientos estratgicos; estas reas son ordenamiento y desarrollo territorial, descentralizacin y fortalecimiento institucional territorial.
Proyecto de acto legislativo que reforma el sistema de regalas

El Gobierno Nacional present a consideracin del Congreso de la Repblica un proyecto de acto legislativo que reforma el sistema de regalas existente, sustentado en la carencia de un fondo adecuado de estabilizacin requerido por la volatilidad de esta fuente de recursos, en la iniquidad territorial en la distribucin de los recursos y la ineficiencia en su utilizacin actual por parte de los departamentos y municipios receptores, y la carencia de fuentes de financiacin para propsitos prioritarios del desarrollo nacio-
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Para lograr los propsitos de estabilidad, de mayor equidad territorial y de financiacin de actividades prioritarias para el desarrollo, el proyecto del Gobierno propuso crear el sistema nacional de regalas, cuyos sujetos beneficiarios seran el Fondo de Ahorro y Estabilizacin y el Fondo de Competitividad Regional; as mismo, el proyecto sealaba que las entidades territoriales productoras y los puertos tendran derecho a participar de las regalas y compensaciones. El Fondo de Ahorro y Estabilizacin ser administrado por el Banco de la Repblica y el Fondo de Competitividad Regional por el Gobierno Nacional; este ltimo fondo se divide en el Fondo de Desarrollo Regional y el Fondo de Compensacin Regional. El Fondo de Compensacin Regional tendra una duracin de 20 aos y se dirigira principalmente a las zonas ms pobres y en particular a las zonas costeras y de frontera; el Fondo de Desarrollo Regional, tendr duracin indefinida y se destinar a todas las entidades territoriales del pas. El 10% de los recursos del Sistema Nacional de Regalas, una vez descontado lo correspondiente al Fondo de Ahorro y Estabilizacin, se destinar a proyectos de ciencia, tecnologa e innovacin. La destinacin del Fondo de Competitividad Regional la definir la ley. El proyecto adems establece que los recursos del sistema de regalas no hacen parte del presupuesto nacional ni del sistema general de participaciones. El proyecto aprobado en primera vuelta en Senado y Cmara mantiene el sistema nacional de regalas pero incluye varias modificaciones. Establece que los departamentos, municipios y distritos donde se realicen explotaciones o transporte de los
Ni en la exposicin de motivos ni en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo queda clara la razn para dar prioridad a ciencia y tecnologa e innovacin dentro de la asignacin de recursos, ni el monto de diez por ciento definido. Considerando los niveles de pobreza de la poblacin, es difcil entender que no se declaren como prioritarios la vivienda y los servicios de acueducto y alcantarillado, obras de prevencin de desastres, y la atencin a la pobreza extrema y la poblacin desplazada. Sin negar la importancia de la ciencia y la tecnologa, no se encuentra un planteamiento concreto que justifique la decisin tomada. De otra parte,
nal como la ciencia y la tecnologa. En la exposicin de motivos es evidente que uno de los propsitos principales del proyecto es otorgar mayor capacidad de maniobra al gobierno nacional para cumplir con su funcin de estabilidad macroeconmica, al tiempo que obtener recursos para financiar sus prioridades.
recursos, tendrn derecho a participar en el porcentaje que defina la ley y ejecutarn directamente estos recursos, sin pasar por ninguno de los fondos. Seala que del total de los ingresos se descontarn las asignaciones directas para las entidades territoriales donde se produce o transporta, un diez por ciento para ahorro pensional, y un diez por ciento para financiar proyectos de ciencia y tecnologa e innovacin en todas las entidades territoriales. Se crean cinco fondos: de ahorro pensional territorial; de ciencia, tecnologa e innovacin, de ahorro y estabilizacin; de desarrollo regional; y de compensacin regional. En el caso del Fondo de Compensacin Regional aumenta su duracin a 30 aos y precisa que se destinar a las comunidades de las zonas ms pobres del pas, con prioridad a las zonas costaneras, fronterizas y de periferia. Los recursos del Fondo de Compensacin y del Fondo de Desarrollo Regional crecern anualmente en un monto equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento del total de las regalas y la diferencia se destinar al Fondo de Ahorro y de Estabilizacin. Finalmente, determina el proyecto que se conformarn rganos colegiados de administracin con representantes de los gobernadores, de los alcaldes y del gobierno nacional para definir mediante ejercicios de planeacin regional la asignacin de los recursos a proyectos de las entidades territoriales.
tampoco el Gobierno Nacional examina y justifica que existan dos sistemas paralelos de financiacin de las entidades territoriales: El sistema general de participaciones y el sistema general de regalas, considerando que se dirigen a las mismas entidades. Los recursos de regalas deberan ser un recurso complementario del sistema general de participaciones, dirigido a financiar principalmente la infraestructura (dado que se trata de un recurso que puede variar y no debe destinarse a gastos de operacin), en aquellos sectores con mayores dficits, como los sealados anteriormente. De este modo, se contara con un sistema de transferencias automtico pero condicionado, distribuido mediante criterios de equidad, que evitara adems la conformacin de nuevos rganos administrativos de estudio y aprobacin de proyectos presentados por las entidades territoriales.
fsico del territorio, retomando el artculo de la Ley 388 de 1997 que haba sido derogado; la asignacin a la Comisin de Ordenamiento Territorial la funcin de tramitar los conflictos de competencia entre la nacin y las entidades territoriales; la conformacin de regiones administrativas y de planificacin y la creacin de los consejos regionales de planificacin; la creacin de un Fondo de Compensacin Regional para administrar los recursos de regalas y compensaciones que se destinen a la financiacin de proyectos regionales. El proyecto del Gobierno Nacional no tiene una sustentacin tcnica alguna y la exposicin de motivos es extraordinariamente pobre. No se presenta un balance de la situacin del ordenamiento territorial, no se discute el modelo de organizacin territorial y no se exponen problemas en materia de la asociacin entre entidades territoriales. Es bsicamente una declaracin de principios que el propio Ministro del Interior considera una ley de mnimos y de principios generales, que realmente no aporta nada sustancial y simplemente refleja la carencia de una propuesta estructurada del Gobierno en la materia; por ejemplo, con relacin a las regiones como entidades territoriales el proyecto de ley se limita a repetir el artculo 307 de la Constitucin, que determina que la ley orgnica establecer las atribuciones, los rganos de administracin, y los recursos de las regiones y su participacin en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalas. La conclusin es obvia, y el Ministro ya lo plante en la discusin con los defensores de la regin Caribe: el Gobierno Nacional no est interesado en modificar el esquema de entidades territoriales vigente y a lo sumo promover mecanismos de asociacin entre ellos. En esta perspectiva, consideramos que no tiene sentido el trmite del proyecto y la poltica debera ser claramente reforzar la estructura existente y apoyar las iniciativas de asociacin que surjan por parte de entidades territoriales.
Proyecto de ordenamiento territorial

El Gobierno Nacional present a consideracin del Congreso de la Repblica un proyecto de ley por el cual se dictan normas orgnicas de ordenamiento territorial, que no establece ningn cambio de fondo al modelo de organizacin territorial del Estado ni aborda el tema de la distribucin de competencias, con excepcin de un artculo sobre el ordenamiento fsico. Los temas bsicos del proyecto son: la creacin de la Comisin Nacional de Ordenamiento Territorial y de Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial; la autorizacin para crear esquemas de asociacin entre las entidades territoriales y la obligacin del Gobierno Nacional de promover procesos asociativos entre entidades territoriales, as como la realizacin de contratos plan entre el gobierno nacional y dichas entidades; el establecimiento de orientaciones generales sobre legislacin en materia de ordenamiento territorial; el establecimiento de principios generales para ejercer las competencias por parte de la nacin y de las entidades territoriales; la fijacin de competencias en ordenamiento
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La revisin del PND y de las iniciativas legislativas muestra que el Gobierno Nacional no tiene una poltica integral sobre ordenamiento integral y descentralizacin territorial y que salvo en algunos temas no le otorga especial importancia al tema. La propuesta dentro del PND es confusa, poco coherente y no tiene metas concretas y polticamente el compromiso del Gobierno Nacional se concentra en la reforma del sistema de regalas donde parecera que no priman los intereses de fortalecer la descentralizacin territorial sino objetivos nacionales. No es posible saber expresamente si el gobierno nacional considera que as como lo plante en el caso de regalas existe un problema serio y prioritario de ineficiencia y prdida de recursos, derivada principalmente de prcticas corruptas y clientelistas en una proporcin importante de entidades territoriales.
Conclusiones y recomendaciones
El propsito fundamental de una poltica de descentralizacin territorial debe ser alcanzar los objetivos propuestos en provisin de servicios, reduccin de la pobreza, disminucin de las desigualdades territoriales, garanta de los procesos democrticos electorales y profundizacin de una gestin pblica participativa. De acuerdo con nuestra interpretacin del proceso, se han creado las condiciones institucionales bsicas para que los municipios y departamentos adelanten una buena gestin en estos campos, tal como lo muestran diversas experiencias. Sin embargo en una proporcin importante de entidades territoriales, debido a la apropiacin del aparato pblico por intereses particulares, predominan los actos de corrupcin y clientelismo en detrimento de las condiciones de vida de la mayora de la poblacin. El Gobierno Nacional reconoce esta situacin en su anlisis de la utilizacin de las regalas pero no en el diagnstico que hace dentro del proyecto de Plan Nacional
Una tercera iniciativa legislativa es la propuesta de reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores presentada por el Ministro del Interior a consideracin del Congreso, la cual se acompaa de disposiciones que deben ser reguladas por la ley para garantizar el equilibrio electoral en las campaas. Para sustentar la propuesta seala la exposicin de motivos que la reeleccin de alcaldes y gobernadores es una prctica universal y que en Colombia ya se adopt la reeleccin del Presidente de la Repblica. Esta prctica es concebida principalmente como un derecho de los ciudadanos a premiar a los buenos gobernantes lo cual debe, en opinin del Gobierno, traducirse en una mayor gobernabilidad y en fortalecimiento de la descentralizacin, en la medida en que permite perodos ms amplios para la gestin y reduce los problemas derivados de los cambios de administracin con su consecuente perodo de aprendizaje; igualmente, disminuye la tendencia al inmediatismo de los gobernantes que por tener un perodo tan corto no abordan proyectos de mayor envergadura e impacto. La propuesta de reeleccin de alcaldes es fuertemente criticada por Jaime Castro, y otros analistas, quien seala que para rematar, lo nico que propone es la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores. Si hoy abusan y cometen toda clase de alcaldadas para imponer el sucesor, es fcil imaginar lo que haran para perpetuarse ellos mismos en el poder, sin necesidad de acudir a los testaferros que fcilmente consiguen. Por eso, su reeleccin profundiza la crisis de municipios y departamentos y constitucionaliza la politiquera y la corrupcin. Consideramos que la reeleccin inmediata de los alcaldes y gobernadores puede ser una institucin positiva, pero hasta tanto no se resuelvan problemas de gestin convendra aplazar esta reforma.
Balance general de las iniciativas del Gobierno Nacional
de Desarrollo 2010-2014 y por tanto las estrategias y lneas de accin se concentran en modificaciones normativas y un programa de fortalecimiento de capacidades, insuficientemente sustentado, dejando de los problemas centrales. Consideramos que el Gobierno Nacional debera liderar una estrategia de promocin de la descentralizacin que contenga, las siguientes acciones:
Con relacin a la gestin del proceso de descentralizacin

Reforzar el control y seguimiento administrativo a la gestin de las entidades territoriales con nfasis en el cumplimiento de metas en cuanto a coberturas, calidad y continuidad de los servicios, prioritariamente en educacin, salud y agua potable, pero tambin en los dems sectores receptores del sistema general de participaciones y de regalas; igualmente sobre el cumplimiento de metas con relacin a la superacin de la pobreza extrema y la atencin de la poblacin desplazada. Este reforzamiento del control debe basarse en el mejoramiento de la informacin sectorial, para lo cual el DANE, los Ministerios y Planeacin Nacional deben tomar las medidas correspondientes. As mismo, el control y seguimiento administrativo tanto de regalas como del SGP debe operar transparentemente, mediante una difusin permanente a los medios de comunicacin y a los diferentes espacios de participacin, con nfasis en los consejos de planeacin, y organizaciones sociales de la informacin y conocimiento sobre la gestin de cada entidad territorial. El control y seguimiento debe identificar las entidades territoriales con peor desempeo en cuanto a impactos para concentrar sus esfuerzos en ellas.
Organizar equipos de trabajo conjunto con los rganos de control y la Fiscala para realizar investigaciones e inteligencia en las entidades territoriales. La estrategia de lucha contra la corrupcin debe dar prioridad al seguimiento a los recursos territoriales. Establecer un esquema de seguimiento especial a los rganos de control y la Fiscala con relacin a su desempeo con respecto a la investigacin y sancin de faltas disciplinarias, fiscales y penales en las entidades territoriales. Los rganos de control debern reportar peridicamente a la opinin pblica sobre sus resultados con relacin a la corrupcin en las entidades territoriales. Conformar un equipo especial de prevencin e investigacin sobre delitos electorales con miras a garantizar procesos ms democrticos y transparentes en las elecciones territoriales de 2010. Conformar una comisin de ordenamiento territorial y descentralizacin responsable de coordinar la formulacin y hacer seguimiento a la poltica de descentralizacin, con participacin de los tres niveles de gobierno, y con la asistencia de organizaciones de la sociedad civil. Esta comisin debe tener como secretara tcnica a una consejera o dependencia de la Presidencia de la Repblica, responsable de coordinar las acciones del Gobierno Nacional en la materia. Una tarea inicial de esta comisin debera ser la elaboracin de una poltica nacional sobre descentralizacin territorial. Conformar en el Ministerio del Interior un equipo dedicado a la promocin de la democracia local, al seguimiento del cumplimiento de las obligaciones de las entidades territoriales en materia de promocin de la participacin ciudadana, y a garantizar que los espacios de participacin tengan acceso fcil y opor-
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Castro, Jaime, Reeleccin de alcaldes y gobernadores, El Tiempo, 27 de marzo de 2009, http://www.eltiempo. com/archivo/documento/CMS-4904416. Departamento Nacional de Planeacin (2010), Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para Todos, Departamento Nacional de Planeacin. Disponible en www.dnp.gov.co. DANE, Boletn, Censo General 2005, Necesidades Bsicas Insatisfechas, 1985, 1993, 2005. En http://www. dane.gov.co/censo/files/resultados/prest_NBI_100708. pdf Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Ministerio de Minas y Energa, Proyecto de Acto Legislativo Por el cual se constituye el Sistema General de Regalas, se modifican los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el rgimen de regalas y compensaciones, documento en formato PDF. Ministerio del Interior y de Justicia, Proyecto de Ley por el cual se dictan normas orgnicas en materia de ordenamiento territorial, documento en formato PDF. Disponible en http://www.mij.gov.co/eContent/NewsDetailmore.asp?IDCompany=2&ID=6754. Ministerio del Interior y de Justicia, Proyecto de Acto Legislativo Por medio del cual se adiciona el literal f) al artculo 152 y reforman los artculos 293, 303, 314 y 323 de la Constitucin Poltica para permitir la reeleccin inmediata de Gobernadores y Alcaldes, documento en formato PDF, disponible en http://www.mij.gov.co/eContent/NewsDetailmore.asp?IDCompany=2&ID=6780.
Con relacin al diseo de la descentralizacin

Precisar la distribucin de competencias en los sectores diferentes a educacin y salud, as como con relacin a grupos poblacionales como los desplazados y los pobres extremos, y preparar un proyecto de reforma de la ley 715 de 2001 que incluya la asignacin detallada por niveles de gobierno en todos los sectores. Integrar los recursos de regalas al Sistema General de Participaciones, conformando un solo sistema de transferencias. Conformar un solo sistema de control de los recursos de las entidades territoriales que integre las acciones con relacin al SGP y las regalas. Elaborar un estatuto de la participacin que articule los espacios dispersos en mltiples normas, que asigne recursos efectivos a la promocin, que refuerce facultades de los espacios de participacin y organizaciones sociales y que establezca la rendicin social de cuentas en forma obligatoria y ms estricta en su alcance y contenidos. Crear la Comisin de Ordenamiento Territorial y Descentralizacin como espacio de concertacin entre los tres niveles de gobierno y con la sociedad civil, en la cual se apruebe y haga seguimiento a la poltica integral de descentralizacin.
Anexos
tuno a informacin para ejercer el control social. Este equipo debe promover que en la medicin de la gestin territorial se evale tambin la gestin pblica participativa.
Bibliografa
Tabla 1. Evolucin de la pobreza por departamentos y municipios: Evolucin de la pobreza segn NBI 1985-2005, ordenados de menor a mayor pobreza en el ao 2005- Variacin absoluta y relativa Valor NBI Departamento 1985
Bogot Valle del Cauca Quindo Risaralda Caldas Cundinamarca Santander Antioquia Atlntico Meta Total Nacional Tolima Norte de Santander Boyac Huila Putumayo Arauca Casanare Guaviare San Andrs Caquet Nario Amazonas Cesar Cauca Bolvar Magdalena Vaups Sucre Crdoba Guaina La Guajira Vichada Choc 23,5 32,7 30,7 33,5 34,3 48,9 43,6 40,3 41,5 47,6 45 48,5 52,1 60,6 48,7 62,8 61,3 69,8 70,6 44,2 61,2 59,2 35,4 61,9 57,8 64,6 62,7 60,3 73,4 73,6 56,8 57,3 53,6 82
Variacin absoluta 2005

9,2 15,6 16 16,6 17,7 21,2 21,8 22,6 24,7 24,8 25,8 29,8 30,2 30,7 32,6 34,8 34,9 35,6 39,8 40,9 41,6 43,7 44,1 44,5 46,4 46,6 47,6 54,9 54,9 59 60,4 65,2 66,7 79
Variacin relativa 1985 a 1993

-26% -24% -22% -20% -16% -30% -27% -23% -24% -13% -17% -19% -20% -35% -17% 25% -12% -25% 13% -25% -5% -5% 96% -9% -2% -16% -12% 66% -11% -10% 76% 12% 66% -2%
1993
17,3 24,7 24 26,7 28,9 34 31,7 31 31,5 41,3 37,2 39,2 41,8 39,3 40,5 78,8 53,8 52,1 79,8 33,3 58,2 56,3 69,4 56,1 56,4 54,2 55,2 100 65,2 65,9 100 64,1 88,9 80,4
1985 a 1993
-6,2 -8 -6,7 -6,8 -5,4 -14,9 -11,9 -9,3 -10 -6,3 -7,8 -9,3 -10,3 -21,3 -8,2 16 -7,5 -17,7 9,2 -10,9 -3 -2,9 34 -5,8 -1,4 -10,4 -7,5 39,7 -8,2 -7,7 43,2 6,8 35,3 -1,6
1993 a 2005
-8,1 -9,1 -8 -10,1 -11,2 -12,8 -9,9 -8,4 -6,8 -16,5 -11,4 -9,4 -11,6 -8,6 -7,9 -43,9 -18,8 -16,5 -39,9 7,6 -16,6 -12,6 -25,3 -11,6 -10 -7,6 -7,6 -45,1 -10,3 -6,9 -39,6 1,1 -22,2 -1,4
1985 a 2005
-14,3 -17,1 -14,7 -16,9 -16,6 -27,7 -21,8 -17,7 -16,8 -22,8 -19,2 -18,7 -21,9 -29,9 -16,1 -28 -26,4 -34,2 -30,8 -3,3 -19,6 -15,5 8,7 -17,4 -11,4 -18 -15,1 -5,4 -18,5 -14,6 3,6 7,9 13,1 -3
1993 a 2005
-47% -37% -33% -38% -39% -38% -31% -27% -22% -40% -31% -24% -28% -22% -20% -56% -35% -32% -50% 23% -29% -22% -36% -21% -18% -14% -14% -45% -16% -10% -40% 2% -25% -2%
1985 a 2005
-61% -52% -48% -50% -48% -57% -50% -44% -40% -48% -43% -39% -42% -49% -33% -45% -43% -49% -44% -7% -32% -26% 25% -28% -20% -28% -24% -9% -25% -20% 6% 14% 24% -4%
Fuente: DANE, Censos de Poblacin y Vivienda 1985, 1993, 2005.
Policy paper 1
Tabla 2. Colombia. Evolucin NBI por categoras municipales segn poblacin

1985 Poblacin NBI 2.186.420 26,7% 9.847.581 1.944.866 19,7% 14.181.984 1.744.854 Porcentaje NBI Poblacin total Poblacin NBI Porcentaje NBI Poblacin total Poblacin NBI 1993 2005 Porcentaje NBI 12,3%
Rango poblacional
Poblacin total
Mayores de 500.000 habitantes 1.632.070 32,9% 7.183.685 2.045.659 28,5% 10.308.336 2.475.743
8.175.353
Entre 100.000 y 500.0000 1.116.136 47,4% 2.528.051 1.050.925 41,6% 3.697.200
4.960.713
24,0%
Entre 50.000 y 100.000
2.355.702
1.309.097
35,4%
Entre 20.000 y 50.000 2.881.981 58,4% 6.325.229 3.328.673 52,6%
4.937.894
6.751.422
2.999.808
44,4%
Entre 10.000 y 20.000 2.581.603 63,4% 4.369.703 2.412.113 1.903.431 12.301.641 45,0% 32.876.767 67,7% 2.622.518 1.451.334 12.233.570
4.075.054
55,2%
4.453.592
2.174.762
48,8%
Menores de 10.000
2.810.709
55,3% 37,2%
2.697.968 42.090.502
1.216.034 11.920.298
45,1% 28,3%
Total
27.315.425
Fuente: Dane, Censos de Poblacin y Vivienda
Tabla 3. Datos sobre participacin ciudadana

Participacin en Bogot. Los niveles de participacin en los espacios consultados son muy bajos. Con excepcin de las juntas de accin comunal que tienen un 7% de participacin y de las asociaciones de padres de familia con 6%, en ningn otro caso se alcanza el 2% y buena parte est en 1% o por debajo. Estos datos estaran mostrando que la gran mayora de los bogotanos no se vincula a espacios donde se podra pedir cuentas y obtener rendicin de cuentas por parte de las entidades pblicas distritales. La encuesta, sin embargo, no indag sobre las actividades de los ciudadanos en cuanto a bsqueda de informacin y peticin de cuentas. Bogot Como Vamos 2008 Cartagena Como Vamos: La participacin es muy baja, el porcentaje mximo lo obtienen las juntas de accin comunal, los frentes de seguridad de los barrios y las asociaciones de padres de familia con 3%. Medelln Como Vamos. El espacio de participacin ms conocido es la junta de accin comunal con 55%, pero solamente participa el 6%. Le siguen en orden de importancia las asociaciones de padres de familia, con un conocimiento de 46%, y una participacin de 4%. Los dems espacios son muy poco conocidos: las juntas administradoras locales por el 19%, el presupuesto participativo por el 10%, el consejo de planeacin por el 7%, el comit de control social de los servicios pblicos por el 5%. Igualmente, la participacin en estos ltimos espacios es mnima, como mximo el 1% de la poblacin. Actividad poltica en Bogot. La encuesta bienal de culturas 2007 consult sobre una lista de actividades indagando si la persona realiz alguna durante los ltimos doce meses. Dejando de lado las elecciones, las actividades son reducidas; el 13% manifest haber asistido a una reunin poltica en su localidad, el 11% a una manifestacin poltica o protesta organizada de cualquier estilo, el 10% ha firmado peticiones colectivas, el 6% ha prestado servicios en un comit de alguna organizacin local, el 5% ha llamado a un programa de opinin en radio, el 4% ha instaurado una tutela y el 3% ha escrito una carta a un peridico o revista. Secretara de Cultura de Bogot, Encuesta bienal de cultura, 2007Participacin Bogot 2003. La encuesta de cultura poltica en Bogot realizada en 2003, muestra claramente que apenas entre un 15% y un 25% de la ciudadana conoce los espacios o mecanismos de participacin existentes; el ms conocido es la revocatoria del mandato y el menos conocido el comit de desarrollo y control social de los servicios pblicos domiciliarios. Pero el conocimiento de esta grupo de ciudadanos no implica necesariamente participacin; los dos espacios con mayor vinculacin de los ciudadanos son el gobierno escolar con 5.7% y los encuentros ciudadanos con 4.9%, Encuesta de los Comits de Seguimiento a la Inversin de Regalas-CSIR: Arauca, Montera, Neiva y Sincelejo. El nivel de conocimiento de los espacios de participacin sobre los cules se consult es de 20% en promedio, encontrndose el mayor valor en Neiva con 23,9%, pero los niveles promedio de participacin son muy bajos, en promedio de 0,8%.
Fuente: Transparencia por Colombia, Lineamientos para una poltica nacional de rendicin social de cuentas, Informe de Consultora, Departamento Nacional de Planeacin, 2009.
Policy paper 1
De todas maneras, los impactos esperados no son responsabilidad exclusiva de la gestin de las entidades territoriales por cuanto la Nacin tiene competencias de regulacin, de financiacin y de diseo. En Colombia, la principal medida oficial de la pobreza, segn el criterio de acceso a bienes y servicios, es el indicador de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), con base en el cual se construyen indicadores de pobreza (cuando un hogar tiene insatisfecha una de las necesidades bsicas incluidas en la medicin) y miseria (cuando el hogar tiene insatisfechas dos o ms necesidades). El indicador de NBI est compuesto por variables de educacin (asistencia escolar), conexin de servicios pblicos (acueducto y alcantarillado), calidad de la vivienda (tipo de materiales en pisos y paredes), hacinamiento, y dependencia econmica. Las dos primeras se relacionan directamente con las competencias asignadas a departamentos y municipios en las leyes, en vivienda se trata de una competencia donde juegan un papel relevante, pero donde la Nacin conserva una responsabilidad y participacin grande, y finalmente en la dimensin econmica la responsabilidad territorial es muy baja. Esto significa que la evolucin del NBI no depende exclusivamente de la gestin de los departamentos y municipios, sino de una combinacin de la actuacin de los tres niveles de gobierno, pero an as ofrece una aproximacin til para conocer la evolucin de la pobreza durante el perodo de la descentralizacin territorial. Aunque este indicador tiene limitaciones, presenta algunas ventajas para el anlisis de las tendencias en los resultados de la descentralizacin territorial: ha sido adoptado en leyes como indicador para el reparto de recursos (Ley 60 de 1993 y Ley 715 de 2001, por ejemplo), se puede calcular con base en los censos y en las encuestas de hogares, y permite su medicin por municipios y departamentos, lo cual no ocurre con el indicador de pobreza por ingresos. Incluyendo a Bogot como un departamento. Algunos departamentos partan de coberturas altas y su esfuerzo fue de mantenimiento o incrementos menores; por ejemplo, Quindo tena 96,7% en 1993 y mantuvo esta tasa en 2005; Valle del Cauca pas de 93,6% a94%. Es prcticamente imposible tener estadsticas de desempeo territorial en los resultados en otros sectores como cultura, recreacin y deporte; atencin a poblacin vulnerable; ambiente; infraestructura vial, etc. Promovida por polticos y lderes de la regin Caribe para lo cual se introdujo en votacin para Presidente de 2010 una consulta informal sobre la conveniencia de su creacin, que obtuvo una gran mayora.
La situacin con las regalas ha mostrado claramente que el problema principal no es la carencia de recursos financieros. Detrs de este resultado pueden existir algunas explicaciones, que van desde la falta de capacidad de gestin de departamentos y municipios para realizar una gestin por resultados, hasta problemas asociados al desvo de los recursos a fines diferentes a los previstos por la normatividad vigente. Entre el ao 2005 y 2010, la Direccin de Regalas del Departamento Nacional de Planeacin report a los rganos de control un total de 21.681 irregularidades en la ejecucin de los recursos, pero la exposicin de motivos no informa sobre en cuntos de estos casos se lleg a una efectiva sancin. Igualmente, el documento cita declaraciones del Procurador General de la Nacin a la Revista Cambio, del 1 de octubre de 2009, en la cual se afirma que En 750 entidades regionales y municipales, funcionarios corruptos han saqueado cuatro billones por concepto de regalas (Cesar se destaca por el mal uso de las regalas del carbn). Los procesos comprometen a 48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores y, segn la Procuradura, esta es solo la punta del iceberg de la corrupcin. Igualmente cita al Fiscal General de la Nacin, Guillermo Mendoza Diago, en El Tiempo, Agosto 20 de 2010: Segn informes de prensa, El jefe del ente investigador afirm que el saqueo a estos recursos supera el billn de pesos y si no hay soluciones vamos camino al desastre. Para el Fiscal, Colombia va rumbo a ser una segunda Nigeria por el alto grado de corrupcin que hay en el materia de regalas. En ese pas los gobiernos corruptos se robaron todas las utilidades de petrleo. Ac sucede lo mismo con los departamentos en materia de regalas, afirm. Castro, Jaime, Reeleccin de alcaldes y gobernadores, El Tiempo, 27 de marzo de 2009, en http://www.eltiempo.com/archivo/ documento/CMS-4904416. En el punto relativo a la salud, se da nfasis a la debilidad den la gestin, pero no se profundiza en los factores que inciden en esto: Si bien la poltica de salud pblica, y sus instrumentos, reconocen las diferencias territoriales, en muchos casos la gestin departamental y municipal evidencia debilidades en eficiencia, priorizacin y focalizacin de los recursos disponibles, lo que contribuye a la persistencia de disparidades entre regiones y entidades territoriales (ver anexo). Por ejemplo, para el ao 2008, el departamento de
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Notas
El Indicador de Desempeo Integral de los Municipios, elaborado por la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin es un ejercicio interesante, pero no ofrece informacin sobre resultados sectoriales, que es lo ms relevante.
Choc presenta tasas de mortalidad infantil y de la niez ajustadas de 68 y 100 muertes por cada mil nacidos vivos, respectivamente, mientras Bogot reporta mortalidades de 16,9 y 22,3 respectivamente. (p. 280).
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numeral se divide en un diagnstico breve y en los objetivos y lineamientos estratgicos.

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Las palabras politiquera y clientelismo no aparecen en ninguna parte del Plan y el tema de la corrupcin se plantea dentro del captulo de Buen Gobierno pero no hay relacin con el tema de la descentralizacin y las regalas. Departamentos o municipios que no mejoran sus indicadores sociales y de pobreza, comparados con otros donde hay resultados positivos muy significativos. La propuestas del Gobierno Nacional en materia de descentralizacin de encuentran en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y en los proyectos de acto legislativo sobre regalas y de ley sobre ordenamiento territorial y reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores. La descentralizacin en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. La propuesta del PND 2010-2014 no tiene un captulo especfico sobre descentralizacin, sino un numeral denominado fortalecimiento institucional de las entidades territoriales y relacin nacin territorio, que hace parte del literal E, apoyos transversales al desarrollo regional, del captulo VI del Plan. Este
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Estas caractersticas de la asistencia tcnica y del acompaamiento a las regiones son algunas de las causas para que aunque el pas en su conjunto est a punto de alcanzar coberturas universales en educacin bsica primaria y media y en salud; haya mejorado sus coberturas en vacunacin y en servicios pblicos y hayan mejoras en algunos procesos transversales de la gestin; an existen brechas importantes en los factores que determinan el desarrollo endgeno de las regiones. (PND, 2010:537) Se afirma en la pgina 537 que el Sistema General de Participaciones ha crecido un 30% en trminos reales entre 2002 y 2010, y ha tenido criterios redistributivos a favor de las regiones ms pobres del pas, lo cual se sustenta en la nota 647 donde se dice que las regiones Caribe, Sur, Pacfico y Amazorinoqua presentan un per cpita de SGP superior al promedio nacional; estas dos ltimas que son las ms pobres del pas (NBI 60,1% y 48%,) obtienen per cpitas por SGP de $747.967 y $851.065, respectivamente, mientras que el rea Central tiene un per cpita de $398.828. El PND 2006-2010 se comprometi con fortalecer el programa de Agencias de Desarrollo Econmico Local, lo cual ameritara una evaluacin de los resultados alcanzados.
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Policy paper
Los documentos que publicamos son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no traducen necesariamente el pensamiento de FESCOL.
Fescol Calle 71 N 11-90, telfono 3473077, 3473115, E-mail: fescol@fescol.org.co, www.fescol.org.co

Descentralización Territorial en Colombia

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Descentralizacin territorial en Colombia: situacin y perspectivas de poltica

Alberto MAldonAdo Copello

La descentralizacin no est alcanzando los resultados previstos

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Tabla 1. NBI 1985-2005 por componentes

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

dotar de agua potable a la poblacin, especialmente la ms pobre.

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Los problemas son de gestin

19 Gastos Especficos de Regalas y Compensaciones TOTAL INVERSIN

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

El gobierno no tiene una estrategia clara

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1. Proyecto de Ley Orgnica sobre Competencias.

2) Incentivos para promover procesos asociativos.

3) Agenda legislativa de ordenamiento territorial.

4) Incorporacin del territorio marino-costero en el ordenamiento territorial.

5. Reforma constitucional y legal del rgimen de regalas.

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Proyecto de acto legislativo que reforma el sistema de regalas

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Proyecto de ordenamiento territorial

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Balance general de las iniciativas del Gobierno Nacional

Con relacin a la gestin del proceso de descentralizacin

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Con relacin al diseo de la descentralizacin

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Variacin absoluta 2005

Variacin relativa 1985 a 1993

Fuente: DANE, Censos de Poblacin y Vivienda 1985, 1993, 2005.

Tabla 2. Colombia. Evolucin NBI por categoras municipales segn poblacin

Entre 100.000 y 500.0000 1.116.136 47,4% 2.528.051 1.050.925 41,6% 3.697.200

Entre 50.000 y 100.000

Entre 20.000 y 50.000 2.881.981 58,4% 6.325.229 3.328.673 52,6%

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Fuente: Dane, Censos de Poblacin y Vivienda

Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Tabla 3. Datos sobre participacin ciudadana

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Descentralizacin territorial en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

numeral se divide en un diagnstico breve y en los objetivos y lineamientos estratgicos.

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