Hacia Nuevas Formas de Gestion en El AMSJ

HACIA NUEVAS FORMAS DE GESTIN EN EL REA METROPOLITANA DE SAN JOS
HACIA NUEVAS FORMAS DE GESTIN EN EL REA METROPOLITANA DE
SAN JOS
Municipalidad de San Jos

Hacia nuevas formas de Gestin en el rea Metropolitana de San Jos. San Jos, Costa Rica: Municipalidad de San Jos, 1996. 99 Pgs. Impreso en la Seccin Publicaciones de la Municipalidad de San Jos Primera edicin: octubre de 1996. 300 ejemplares Apdo. 51 02-1000 San Jos, Costa Rica.
Hacia nuevas formas de gestin
El continuo desarrollo de los conglomerados urbanos plantea constantes nuevos problemas y nos exige un esfuerzo por poner al da las respuestas. Si stas no llegan a tiempo o no son atinadas, aquellos problemas se acumulan, las soluciones se demoran penosamente y la presin de las necesidades no satisfechas de las comunidades termina por abrirse paso por conductos que ms bien agravan la situacin. Es oportuno traer a colocacin, como un ejemplo, el viraje que tuvo lugar en la gestin de la Municipalidad de San Jos, a principios de la presente dcada, cuando, producto de los cambios acaecidos en la capital a lo largo de esta segunda mitad del siglo, una serie de problemas, largamente relegados, reclamaban ser tenidos en cuenta en toda su dimensin. Demasiado tiempo haba pasado sin que nuestra institucin actuara conforme al sentido y la profundidad de los nuevos fenmenos que se haban venido produciendo desde por lo menos 30 aos atrs y haban ido transformando la ciudad pequea y provinciana de antes de los aos cincuentas en una ciudad que no slo se expanda hasta confundirse con los lmites del Cantn Central, sino que mostraba muchas de las contradicciones y deformaciones que han caracterizado el desarrollo urbano moderno en el mundo. Sin embargo, la Municipalidad pudo reaccionar cuando an la situacin no se haba vuelto inmanejable, impuls una readecuacin de sus ideas y sus prcticas conforme a las nuevas realidades, emprendi una vasta renovacin de la ciudad, se preocup por reforzar y hacer valer sus potestades como gobierno local y opt, como expresin clara y culminante de la trascendencia del cambio, un Plan Director Urbano que permite orientar el desarrollo de San Jos hasta el ao 2015. Pero la nueva perspectiva a lo largo de la cual nuestra Municipalidad traza su actividad no se agota en las obras realizadas, en los proyectos diseados ni an en el Plan Director. Todo lo contrario. La propia accin la necesidad de extender la mirada an ms all y abarcar otros aspectos ligados a la expansin y la complejidad adquiridas por el crecimiento urbano en el Valle Central y, particularmente, en la extensa rea que rodea a San Jos y se funde con ella. En ese sentido, la publicacin del Informe hacia Nuevas Formas de Gestin en el rea Metropolitana, elaborado por un equipo de investigacin auspiciado por nuestra Municipalidad, la Unin de Gobiernos Locales y ciudades Unidas Desarrollo, nos parece no slo un valioso aporte para nuestra institucin sino tambin, por su carcter, alcances y propuesta, para las municipalidades que forman parte del rea metropolitana y para el Gobierno. Este informe aborda con suma amplitud y claridad las principales facetas de una cuestin la creacin de una forma de gestin nica en el rea Metropolitana de San Jos que la realidad ha vuelto apremiante y cuya discusin, por lo tanto, no podemos responder ms. 3
Al proporcionarnos una base firme para debatir sobre el futro de una zona de tan decisiva importancia en la vida nacional como es la conformada por la densa y crecientemente compleja rea Metropolitana de San Jos, no dudamos que este estudio servir para estimular la exposicin de diferentes puntos de vista, la realizacin de otros estudios el conocimiento de aristas que no han sido hasta ahora tomadas en cuenta y renovar el inters por los temas de desarrollo de las ciudades, temas de vital relevancia en un pas en el que ya predominan la poblacin, las formas de vida social, la cultura y las expectativas propias de las sociedades urbanas.
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Presentacin
El presente trabajo es el informe final, correspondiente a la investigacin realizada en el marco del proyecto denominado, presentacin de constitucin del Concejo Municipal Metropolitano. Proyecto de investigacin mencionado fue promovido por la Municipalidad de San Jos, en coordinacin con la Unin Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) y patrocinado por la Agencia Ciudades Unidas Desarrollo, de la Federacin Mundial de Ciudades Unidas. Su propsito fundamental consiste en determinar la viabilidad jurdica, territorial, financiera y administrativa de una nueva forma de gestin en el rea Metropolitana de San Jos, mediante un estudio que sirviera de base a un amplio debate al interior del rgimen municipal, entre las autoridades pblicas del Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, y en general de todos los interesaos en esta dimensin tan relevante de la gestin territorial y poltico-econmica del pas. Este documento ha sido elaborado teniendo como punto de partida informes sectoriales de investigacin producidos por el Lic. Oscar Madrigal Jimnez, el Arquitecto Vladimir Klotchkov, el Msc. Fernando Ziga Umaa y la Lic. Thelsy Guzmn. En sus trabajos se abordaron cuestiones relativas a la dimensin jurdica de la administracin pblica metropolitana, los criterios para organizar el sistema de planificacin territorial en el Gran rea Metropolitana, el rgimen financiero municipal y diferentes aspectos acerca de posibles modelos de organizacin de un eventual ente poltico- administrativo para la gestin de la metrpoli josefina. La elaboracin del informe final ha sido responsabilidad del coordinador general de la investigacin, Master Ral Lpez Avendao. Se espera que el documento y la discusin que se pueda generar a partir del mismo, alumbren varias iniciativas legislativas orientadas a conformar nuevas modalidades instituciones para la gestin de un espacio socioeconmico y territorial, cuya administracin por los medios tradicionales presenta evidencias de una crisis cada da ms aguda, con consecuencias previsiblemente muy negativas para las condiciones de vida de la poblacin concernida.
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1. El rea Metropolitana como categora urbansticaterritorial y unidad de gestin urbana.

Para el anlisis de las caractersticas especficas de las grandes aglomeraciones urbanas, que surgen en los diversos pases como resultado del crecimiento econmico y la expansin del modo de produccin capitalista, resultan tiles los conceptos de regin metropolitana y de rea metropolitana. Estos conceptos sirven para dar cuenta de dos realidades territoriales y administrativo-territoriales, en las cuales se conjugan una expansin de la mancha urbana sobre una regin, de tal modo que la misma llega a constituirse en un espacio urbanizado casi o sin solucin de continuidad, funcionalmente unificado, con la coexistencia dentro de sus lmites geogrficos de diversas jurisdicciones administrativas, tpicamente diferentes municipios que ejercen autoridad sobre sus territorios particulares. Aunque ambos conceptos tiene relacin con fenmenos de naturaleza similar, cabe distinguirlo en razn de que su contenido presenta algunas diferencias significativas, desde el punto de vista de la gestin de los territorios que con ellos se designan. As, el concepto de Regin 6
Metropolitana designa un territorio urbanizado cuyo ncleo es una ciudad, en torno al cual se estructuran todas las reas aledaas vinculadas funcional y econmicamente a ese centro urbano principal presentando la caracterstica de que dentro de los lmites de este espacio regionales existen tanto reas plenamente urbanizadas, como reas no urbanas. Estas reas no urbanas, aunque estn relacionadas en diferentes grados e intensidades con el ncleo urbano, conservan su carcter particular, cuentan con espacios vacos importantes que las separan entre s y pueden ser claramente identificadas. Por su parte, el concepto de rea Metropolitana, aunque comparte con el anterior el rasgo esencial de ser un espacio urbanizado, que se estructura en torno a un centro urbano principal el cual constituye su propio ncleo, se diferencia en cuanto en este caso el territorio involucrado es aquel sobre el cual se extiende la mancha urbana, dando lugar a un rea urbana fsicamente unida, contina y prcticamente sin espacios vacos significativos. Un autor especializado ha definido las reas metropolitanas como un rea urbanaconstituida por un centro o conglomerado importante, que se ha formado como consecuencia de la expansin de una ciudad sobre otra u otras, o por un proceso de integracin de varias poblaciones, y que no obstante, sigue sometida a distintas competencias de orden poltico o administrativo.1 En esta definicin concurren tres elementos: 1Un conglomerado urbano con influencia importante en el desarrollo de la nacin. 2Este conglomerado tiene su origen en la expansin de una ciudad sobre otras vecinas o en la conexin o integracin fsica y funcional de varias ciudades. 3No hay identidad entre el mbito territorial del rea y las divisiones polticoadministrativas. Operan distintas autoridades con competencia especfica. La diferencia entre Regin y rea Metropolitana es relevante desde el punto de vista de la gestin, en la medida que la regin metropolitana, en los trminos en que ha sido definida en este documento, por su mayor grado de heterogeneidad poltico institucional, as como econmica-espacial, puede resultar una unidad territorial ms compleja y difcil de gestionar, en comparacin con las reas metropolitana. Esta diferencia de complejidad resulta relevante a la hora de plantear posibles formas poltico administrativas adecuadas para llevar adelante la gestin urbana en espacios metropolitanos2.
(Aylwin, A). citado por Bogantes H.G. rea Metropolitana de San Jos: Alternativas de Gobierno. Tesis de Grado para optar por el grado de Licenciado en Derecho, UCR, San Jos, 1977.
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Prez P. Pensar los gobiernos locales en las reas Metropolitanas de Amrica Latina Re. Medio Ambiente y Urbanizacin.
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2. La configuracin del rea Metropolitana de San Jos (AMSJ).

En Costa Rica la primera vez que se habla del rea Metropolitana de San Jos fue en el Plan de Solow de 1943 3. Despus se mencionan, en diferentes documentos oficiales y estudios, los nombres de Distrito Nacional, Distrito Metropolitana. Zona de influencia y Unidad de Planeamiento. En el ao 1968 la Ley de Planificacin Urbana oficializa el nombre rea Metropolitana de San Jos., sealando que abarca al municipio de San Jos y los diez cantones aledaos. En el proceso de anlisis y planeamiento realizado por la Oficina de Planeamiento del rea Metropolitana (O.P.A.M.) a finales de los 70s, se decide incorporar adems las ciudades de Alajuela, Heredia y Cartago en una nueva unidad territorial, la cual se denomin Regin Metropolitana y rea del Sistema Urbano Metropolitano (GAM), para poder acomodarla a la Ley de Planificacin Urbana. Se entiende que la G.A.M. (Regin
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Solow A. Proyecto para el Desarrollo urbano dela capital de cosa tica 2 .Edicin. Traduccin del ingls. INVU. San Jos, 1956.
Metropolitana), se compone de cuatro reas Metropolitanas: San Jos, Heredia, Alajuela y Cartago. El surgimiento de regin metropolitana se asocia directamente con el acelerado crecimiento urbano que experiment Costa Rica, a partir de la dcada de los aos cincuenta. 4 De 1950 en adelante, las reas urbanas en Costa Rica presentan un marcado dinamismo demogrfico, de modo que en todos los perodos intercensales desde aquel momento, la poblacin urbana crece ms rpidamente que la rural, a tal punto que ya el censo de 1984 demostr que ese ao el pas estaba a punto de atravesar el umbral hacia una sociedad predominantemente urbana. El cuadro siguiente confirma el aserto anterior: CUADRO N 1 Costa Rica. Estructura y dinmica de la poblacin 1864-1984
Perodo Total Poblacin Urbana % Tasa de crecimiento de la poblacin urbana Poblacin Rural % Tasa de crecimiento de la poblacin rural %
1864-1927 100 19 1927-1950 100 19 1950-1963 100 34 1963-1973 100 42 1973-1984 100 44 Fuente: DGEC. Citado por Carvajal, op.cit
2.2 3.1 4.2 5.4 6.0
81 81 66 58 56
1.9 1.4 3.9 2.0 2.0
Como se puede apreciar a partir de 1950 el proceso de urbanizacin en Costa Rica acelera su ritmo, provocando un alto crecimiento de la poblacin que vive en centros urbanos, el cual presenta tasas elevadas, que aumentan de un 4.2% anual en el perodo intercensal 1950-63, al 6% en el perodo 1973-84. Algunos estudios recientes situaban la poblacin urbana en Costa Rica en un 54%, para el ao 1990. 5 Como uno de los resultados ms significativos desde el punto de vista territorial, originado en el acelerado proceso de urbanizacin del pas en las dcadas anteriores, se configur lo que algunos autores denominaron un espacio urbano metropolitano. Este ha sido caracterizado como un mbito regional estructurado a partir de las actividades econmicas y sociales localizadas en la ciudad capital y sus alrededores, o sea en el rea Metropolitana, segn
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Carvajal Alvarado, G. la evolucin demogrfica costarricense. 1950-88: una explicacin histricogeogrfica, en Murillo V. Jaime (comp). Historia de Costa Rica en el siglo XX. Editorial provenir, San Jos, C.R. 1989. 5 DGEC. Clculo de Poblacin al 1 de enero de 1990. San Jos, Costa Rica.
definicin del Instituto de Vivienda y Urbanismo. El desarrollo del sector industrial, la expansin de los servicios, las actividades financieras y comerciales, provocaron la supeditacin, transformacin y absorcin morfolgica y funcional de antiguos centros urbanos y de zonas agropecuarias. Los procesos econmicos urbanos desplazaron el caf como fundamento del ordenamiento territorial, y se convierten en las relaciones constitutivas de la regin. 6 El territorio a que se hace referencia es ni ms ni menos que el comprendido en la Regin Metropolitana, cuyos lmites se han definido de la siguiente manera: desde las inmediaciones de la ciudad de Alajuela al Noroeste, hasta el pueblo de Paraso de Cartago, al sureste y desde Ciudad Coln al suroeste hasta las cabeceras cantonales de Santa Brbara, Barva, San Rafael y San Isidro de Heredia al noroeste y note. Como se pude observar esta definicin de la regin metropolitana coincide con el territorio denominado por el INVU a partir de 1983 como Gran rea Metropolitana de San Jos. Ntese claramente que el centro de gravedad y ncleo estructurador de la regin metropolitana es el rea Metropolitana de San Jos, integrada por los once cantones indicado en la Ley de Planificacin Urbana, como objeto de trabajo de la desaparecida Oficina de Planificacin del rea Metropolitana (OPAM): Cantn Central de San Jos. Escaz, Alajuelita, Desamparados, Aserr, Tibs, Goicoechea, Moravia, Coronado, Montes de Oca y Curridabat. Existe evidencia suficiente de que en San Jos se ha conformado plenamente una rea Metropolitana que es el ncleo de la Regin Metropolitana y que responde en alto grado a los rasgos generalmente aceptados en los medios acadmicos y tcnicos especializados, como propios de un rea metropolitana, en el sentido de un rea urbana formada por un centro o conglomerado importante, que se ha estructurado como resultado de la expansin de una ciudad sobre otra u otras, o por un proceso de integracin de varias poblaciones, pero que sin embargo, contina siendo administrada mediante la intervencin de distintas jurisdicciones poltico administrativas. 7 El crecimiento contemporneo del A.M. se puede dividir en cuatro etapas: 8 Etapa 1. (hasta el ao 1950). Se caracteriza por el crecimiento de la ciudad capital y el poco desarrollo en sus zonas aledaas; Alajuela y Heredia empiezan crecer hacia San Jos. Etapa 2. (entre 1950 y 1963) San Jos absorbe a las cabeceras cantonales vecinas. Se inicia la expansin hacia Coronado, Santa Ana, Heredia y Tres Ros: El ro Virilla deja de ser una limitante.
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Etapa 3. (entre 1963 y 1973)
Carvajal, Ibd. Bogantes H, G. op.cit. Chaverri, Benjamn. Estrategia de crecimiento residencial en la GAM, MIVAH. 1990.
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En definitiva se consolida fsicamente el rea Metropolitana y su densificacin sigue los siguientes patrones: Al noroeste la ciudad de Heredia pierde en gran parte su autonoma funcional y junto con Tibs y Santo Domingo pasan a funcionar como dormitorios de San Jos. Al norte el acufero Barba-Colima se ve amenazado por el crecimiento de Barba, Santa Brbara, Flores y San Isidro. Al noroeste Goicoechea y Moravia se incorporan totalmente a la dinmica de la ciudad de San Jos. Al este el proceso alcanza hasta Curridabat. El cantn de la Unin sigue su propio proceso de conurbacin hacia San Jos. Cartago empieza a crecer al este y al sur y se mantiene separado de San Jos, aunque ya no funcionalmente. Al sur la urbanizacin avanza hacia las montaas. Desamparados se pega literalmente a San Jos y crece en todas direcciones, conservando cierto grado de ruralidad. Al suroeste la densificacin se limita por los cerros de Escaz. Al oeste la urbanizacin es de menor densidad, pero tambin hace desaparecer la actividad agrcola. Etapa 4. (entre 1973 y 1990): El crecimiento ocurre en todas direcciones y prcticamente slo lo limita el factor fsico geogrfico. Se confirma territorialmente la GAM, se estructura como una sola unidad funcional, aunque todava existe un poco de autonoma de las ciudades de Cartago y Alajuela.
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3. rea Metropolitana y gestin urbana

El desarrollo de una rea Metropolitana plantea ciertos problemas particulares para los procesos de gestin pblica, diferentes a los que son propios del mbito nacional o del nivel puramente local. La singularidad de los problemas y procesos metropolitanos es lo que determina que los mismos se resistan tanto a la gestin centralizada y sectorizad a cargo del Estado, como a la fragmentada de los municipios considerados en forma individual. Ambas formas de manejo de los asuntos e intereses pblicos se revelan claramente como ineficaces e ineficientes para afrontar los problemas de escala metropolitana, en razn de que ninguna de esas entidades poltico-administrativas (Gobierno, instituciones sectoriales y municipios), ha sido diseada tomando en cuenta la especificidad de los procesos urbanos metropolitanos. Mucho menos posibilidades tienen a este respecto, otras entidades en el ordenamiento jurdico institucional del pas, tales como las Gobernaciones de Provincia, cuya obsolescencia nadie discute en Costa Rica. En el nimo de enfatizar en la necesidad de considerar el carcter singular de lo metropolitano un destacado investigador ha indicado que: En la formulacin y gestin de la poltica urbana debe tenerse en cuenta que existe una variada gama de fenmenos y procesos solo abordables e incluso inteligibles desde una ptica intermunicipal y/o regional. Tal constatacin nos sita, inequvocamente, en la absoluta necesidad de entender el territorio, y dentro de l, la ciudad, como sistemas y subsistemas interrelacionados y dinmicos en los que todo depende de todo.9 Como se pude apreciar, de lo que se trata es de comprender el desarrollo del fenmeno metropolitano supone la configuracin de un conjunto urbano muy importante, territorial y econmicamente hablando, que demanda objetivamente una consideracin unitaria, por encima de la discontinuidad administrativa originada en las mltiples jurisdicciones locales que en su seno existan, y que se presenta una fuerte interdependencia econmica y social entre los distintos centros que integran ese nuevo conjunto urbano, la cual impone con la fuerza de la necesidad, el establecimiento de servicio s y la dotacin de infraestructura y equipamientos, desde una ptica globalizadora.10 El fenmeno metropolitano se expresa en el surgimiento de las denominadas ciudades abiertas, unidades econmico-espaciales integradas (territorio comn), mercado laboral nico, servicios comunes, etc.), cuya unidad no est determinada nicamente por la continuidad de las construcciones (integracin fsica), sino por una serie de funciones y redes de actividades y servicios, entre los que sobresalen los sistemas de transporte, que ponen en contacto a los habitantes de la aglomeracin que fluyen diariamente hacia centros geogrficos distantes, en
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Allende Landa, J. Ordenacin del territorio versus grandes infraestructuras: el caso de Vizcaya. Ciudad y Territorio. Oct- Dic. 1987.
10
Martn-mateo, Ramn. Coyuntura actual de las reas Metropolitanas. Ponencia presentada en Simposio sobre Derecho Urbanstico celebrada en Mxico D.F. 1992.
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los cuales se ubican los centros de trabajo, de compras, de esparcimiento, de servicios o de residencia. Naturalmente que un fenmeno con el descrito en los prrafos precedentes choca frontalmente con una obsoleta comprensin localista y cerrada, segn la cual las municipalidades conformaran una suerte de microuniverso administrativo autosuficiente.(11) En relacin con lo anterior interesa destacar al menos los siguientes mbitos de gestin en que el fenmeno de la metropolizacin genera nuevas situaciones problemticas: I. El aspecto espacial de la gestin: En este caso uno de los problemas ms difciles de resolver es el relativo a la forma en que las diferentes polticas administrativas de los municipios fragmentados, de los entes estatales sectoriales, de los rganos centrales del estado, - influyen sobre la economa y sus diversos sectores de actividad, as como en los agentes sociales a ellas vinculados, y en la forma como esas actividades se distribuyen entre las diferentes unidades territoriales-administrativas del AM, dando lugar a una determinada implantacin fsica o estructura econmico- espacial de la misma. Evidentemente la forma altamente centralizada de gestin del territorio y de formulacin de polticas, o su fragmentacin en mltiples y no coordinadas instancias poltico-administrativo de carcter municipal, dificulta en grado sumo la configuracin de una estructura econmico-espacial equilibrada y eficiente. Esta situacin tiene severas implicaciones en los planos productivo, econmico y social habida cuenta de que la implantacin fsica tiene la funcin principal de acomodar los tipos de actividades, en los diferentes sectores urbanos y permitir las interacciones entre individuos y grupos que dirigen o participan en esas actividades(12) por tanto una metrpoli fsicamente bien diseada, con un sistema de espacios, canales de comunicacin y actividades bien adaptados y distribuidos, que faciliten la localizacin adecuada y las interacciones necesarias entre todos los agentes econmicos y usuarios de la ciudad, constituye un factor fundamental para mantener e incrementar la productividad de la ciudad, y consecuentemente, para el desarrollo econmico, social y ambientalmente sostenible (13). Planes sectoriales de infraestructura diseados y ejecutado por entes estatales, planes reguladores de uso del suelo fragmentados, ejecutados por cada municipio, programas centralizados que no consideran la coordinacin con la accin de gobiernos locales y acciones locales descoordinadas, conforman un conjunto inconexo, incoherente e inepto para las exigencias que demanda el manejo y organizacin de un rea Metropolitana.
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Martn-Mateo, R. op, cit.pp.71
12
Webber, Melvin M. El lugar urbano y el dominio urbano local, en indagaciones sobre la estructura urbana, Varios autores, Gustavo Gilli. 1970.
13
Webber, Melvin M. Op.cit
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II. La dimensin poltica-administrativa y financiera: la atomizacin institucional genera una gran multiplicad de procesos de toma de decisiones no pocas veces contradictorias-, acciones y programas de inversin en infraestructura social y fsica fragmentados y de poca envergadura, escaso aprovechamiento de economas de escala y economas de aglomeracin generadas en la ciudad real. Contribuye tambin a generar desequilibrios territoriales y sociales en razn de la desigual capacidad financiera y de gestin de los diferentes municipios. De igual modo se produce incapacidad para afrontar problemas de meno y construccin de redes de servicios e infraestructuras, las cuales por su naturaleza requieren grandes inversiones y altas capacidades gerenciales, que la mayora de los municipios del rea Metropolitana, individualmente considerados no posee. La consolidacin de reas metropolitanas ha condicionada el surgimiento de nuevas respuestas institucionales, reaccin no solo propia de pases desarrollados, sino presente tambin en aglomeraciones urbanas de pases en desarrollo. Esto debido a que, pese a las diferencias existentes entre las ciudades de unas u otras naciones, se dan elementos comunes en sus dinmicas urbanas, originados en el aumento de la escala territorial de los problemas, en la creciente importancia nacional de los mismos y en la imposibilidad de resolver por la accin de los gobiernos locales. Es muy esclarecedor al respecto el planteamiento elaborado en el marco de la Conferencia de Barcelona sobre Grandes Ciudades, que textualmente dice: La existencia de realidades metropolitanas y la conveniencia de realizar una poltica metropolitana para promover el desarrollo econmico, planificar y reequilibrar el territorio, garantizar los grandes servicios pblicos y redistribuir ingresos, exige que se creen o refuercen gobiernos metropolitanos con competencias especficas y de carcter representativo, sin menoscabo de la persistencia de municipios y distritos que puedan existir en el mbito metropolitano.( 14) En el caso de Costa Rica es cada vez ms claro que, dada la existencia de una problemtica urbana metropolitana, de carcter local- regional, debe dejar de trabajarse con un sentido eminentemente localista. La propia Comisin de Reforma del Estado Costarricense (COREC) ha reconocido recientemente, que la forma de organizacin actual de los gobiernos locales no est en capacidad de ofrecer soluciones apropiadas, a los problemas de carcter loca- regional. La actual divisin territorial administrativa es anacrnica porque no permite enfrentar los problemas comunes del rea Metropolitana I(que exceden en mucho lo territorial) con eficiencia y eficacia. La falta de correspondencia entre el mbito territorial del Are Metropolitana y las divisiones poltico administrativas, que determinan la operacin de distintas autoridades con competencia especfica, genera una serie de problemas como resultado de la falta de congruencia entre los mbitos en que se desenvuelven los procesos econmicos y sociales y las
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Declaracin de Barcelona. Conferencia sobre grandes ciudades, Barcelona 25 de febrero 1 de marzo de 1985.
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jurisdicciones los problemas metropolitanos tradicionales aumentan por la falta coordinacin de los esfuerzos por solucionarlos.
de
Con base en lo anterior al COREC concluy en la necesidad de conformar un sistema municipal que pueda ser apto para resolver esos problemas, logre articular los servicios considerando diferentes escalas: la geogrfica (servicios que por su magnitud espacial no pueden atenderse a nivel local, un buen ejemplo es el acueducto de Oros); la escala econmica (eficiencia y control de las externalidades); la escala financiera (ajuste de la competencia para la prestacin del servicio con los recursos que posee el gobierno local); escala tcnica (complejidad tecnolgica, personal calificado); el mbito poltico (algunos servicios pertenecen al mbito nacional: moneda, crdito, etc.,; otros son eminentemente locales: servicios de primera necesidad. (15) Ciertamente, la mayor parte de los problemas del rea metropolitana, competen a una localidad distinta de la jurisdiccin de un municipio determinado, pero no por ello esa problemtica pierde su carcter de inters local-regional. En este sentido, la Comisin de Reforma del Estado Costarricense (COREC), apunt: Tambin est el problema de las escalas que deben tomar muy en cuenta las municipalidades. Los gobiernos locales han circunscrito su gestin administrativa a los linderos establecidos para el respectivo cantn, en tanto que diversos problemas, para enfrentarse apropiadamente, necesitan un mbito mayor. Se ha dicho que esa situacin ha generado una ausencia de correspondencia entre el mbito de accin administrativa municipal y la solucin de esas necesidades y problemas locales. Consecuentemente, los gobiernos locales con su actual forma de organizacin no estn en capacidad de ofrecer soluciones adecuadas a todos aquellos problemas de carcter local-regional Es por ello, que el replanteamiento de una eficaz accin municipal al nivel regional, tanto en sus niveles decisorios como de operacin, constituye uno de los problemas importantes por superar en el proceso de fortalecer a los gobiernos locales. (16) En suma, la constitucin de una realidad econmica y territorial de escala metropolitana, reclama una modificacin en el mbito poltico-administrativo congruente con esa realidad, mediante la creacin de una entidad nueva, de jerarqua intermedia, situada entre los niveles local y nacional, capaz de llevar a cabo una gestin eficiente y eficaz de la problemtica urbana metropolitana, yd e resolver los elementos negativos inherentes a la atomizacin administrativa: conflictos de autoridad, intervencin descoordinada, duplicacin de servicios y esfuerzos, injusticia financiera, desigualdades sociales y territoriales, desaprovechamiento de economas de escala, entre otros. La realidad metropolitana genera intereses y problemas que deben ser resueltos por un ente que, lejos de debilitar a los municipios, lejos de competir con ellos, contribuya a su
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COREC: Reforma del Estado en Costa Rica, Fundacin Friedrich Ebert, San Jos, C.R. 1990. COREC, op. Cit. Pg. 98.
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reforzamiento y a la materializacin de la idea de descentralizacin que ha venido tomando fuerza en nuestro pas en los ltimos aos.
San Jos, ayer y hoy
16
4.
4.1.
Alternativas de gobiernos del AMSJ

Bases jurdicas para la creacin de una entidad metropolitana
Diversos autores han examinada, en diferentes momentos y publicaciones, la necesidad de conformar un ente poltico-administrativo para el rea Metropolitana. (17) Sin embargo algunos consideraron que con el actual ordenamiento constitucional costarricense no es posible crear un rgano supramunicipal para esta rea, pues segn su tesis eso chocara con lo estipulado en la constitucin Poltica del pas, en cuanto a la divisin territorial-administrativa y a las competencias que esta otorga a las municipalidades para la gestin de los asuntos locales. Recientes soluciones de la sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia han replanteado esta cuestin, abriendo la posibilidad de conformar un ente metropolitano para la gestin urbana en San Jos. En los prrafos siguientes se analiza con detalle la cuestin planteada, considerando en primer lugar los alcances de las normas constitucionales pertinentes. Para la creacin de la entidad objeto de este anlisis se pueden seguir dos vas principales: una es la reforma al artculo 168 de la Constitucin Poltica, y la otra es promulgar una nueva ley que modele este ente de gestin, incluyendo en relacin con lo ltimo , la posibilidad de introducir en el proyecto de ley de Reformas al Cdigo Municipal, para sentado a debate en una comisin de la Asamblea Legislativa, un captulo sobre esta temtica especial Estas opciones no son excluyentes, y pueden complementarse. La Constitucin Poltica en su artculo 168, seala la posibilidad de crear lo que se denomina distribuciones especiales, que son delimitaciones territoriales diferentes a las provincias o cantones, compontes bsicos de la estructura administrativa- territorial del pas. La eventual creacin de estas distribuciones especiales nicamente podr ser para los efectos de la Administracin Pblica y sin menoscabar las competencias que la Constitucin asigna a las circunscripciones territoriales que define (18) Lo que se apunta en la ltima frase de la cita anterior ha suscitado la interpretacin de que no es posible con base en el recurso de las distribuciones especiales, la institucin de un ente de gestin metropolitana, en la medida que se considera que las atribuciones de ste, necesarias para manejar los problemas metropolitanos, implicaran actuar sobre mbitos de
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Bogantes, op.cit.; INVU. Plan Regional Metropolitano, 1983; COREC, Reforma del Estado, Fundacin Friedrich Ebert, San Jos, 1990; Unin Nacional de Gobiernos Locales. Memoria del VIII. Congreso de Municipalidades, 1995, entre oros. Ver el informe de Antecedentes elaborado por el Lic. Oscar Madrigal Jimnez, como parte de la investigacin en que se soporta este trabajo.
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Piza Rocafort, R. Organizacin territorial del estado en Costa Rica, ICEP, San Jos, Costa Rica, 1994, PP 25.
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accin que la Constitucin reservara en exclusiva a las municipalidades. Al respecto, un conocido jurista costarricense ha indicado: La tesis que ha prevalecido indica que tales destruiciones especiales van referidas a funciones diversas de la administracin municipal; comprendera a las solas distribuciones que se hagan o autoricen para el cumplimiento de cometidos especficos del Estado o sus instituciones (v.gr. para efectos electorales, de administracin escolar, de planificacin, etc.). La frase en cuestin tampoco sirve para resolver el problema de las reas metropolitanas. (19) Desde esta ptica sera necesaria una reforma al artculo 168 de la Constitucin Poltica a fin de establecer las provincias, regiones y cantones, como esquema de divisin territorial en nuestro pas. En otras palabras la va de las distribuciones especiales no parece ser un camino viable para la institucin de la entidad metropolitana. Sin embargo , la Sala Constitucional, recientemente ha emitido un pronunciamiento en el cual mantiene la opinin emitida con anterioridad por la Corte Plena, en el sentido de que las competencias municipales no son exclusivas, desde que es a la ley a la que corresponde enumerar cuales son los servicios e intereses locales. Asimismo, ha admitido que en el plano puramente local las competencias son exclusivas de las municipalidades, pero que cuando los intereses ataen a un mbito distinto (ya sea nacional o regional) si son admisibles las competencias concurrentes. El voto de la Corte Plena, confirmado posteriormente por la Sala Constitucional, en lo que interesa, plantea lo siguiente: La Constitucin Poltica del 7 de noviembre en su artculo 169 dice que la administracin de los intereses y servicios locales en cada Cantn estarn a cargo del Gobierno Municipal en el artculo 170 ibdem coloca a estas entidades en la categora de entidades autnomas. El reconocimiento que la Constitucin de 1949 hizo de las municipalidades como organismos autnomos encargados de la administracin local, no elev a estas a la categora de entes soberanos, ni quiso decir con ello que la actividad administrativa que atae al Cantn debe ser atendida por la municipalidad en forma exclusiva y con prescindencia de toda otra autoridad u organismo, sino que quedan sujetos a lo que las leyes dispongan en casos especiales.(20) Comentando lo anterior, el conocido jurista nacional Mauro Murillo, ha dicho: Visto como una garanta, el 169 impide que a las Municipalidades se les pueda inhibir de prestar servicios locales o de realizar obras. Pero no impide, primero, que opere la reserva de ley en las limitaciones a las libertades, de donde una funcin normativa o reguladora slo es posible previa atribucin legal; ni la superioridad de los intereses nacionales, cuando estos entren en conflicto con los locales, ni la posibilidad de nacionalizar o de regionalizar intereses tradicionalmente considerados locales. (). Que por ley pueda nacionalizarse un
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Murillo, Mauro . Ensayos de derecho pblico EUNED, San Jos Costa Rica, 1988 Corte Plena, voto 3608-94, 1973.
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servicio o inters, incluso en favor de un ente institucional, es procedente pero porque es la lgica consecuencia de la previsin que se hace en la misma Carta de otros entes descentralizados, que lgicamente alguna competencia han de tener. Adems, debemos agregar que lo dicho la Corte es vlido tambin para la regionalizacin de intereses- servicios, o sea la posibilidad de crear un ente, a nivel regional y no nacional, que preste determinados servicios y que administre determinados intereses, lo que, dicho sea de paso, podra ser una solucin al problema de las reas metropolitanas.(21) Lo indicado permite concluir que, si bien es cierto, el artculo 168 de la constitucin al referirse a las distribuciones especiales no dara cabida a una autoridad metropolitana encargada concurrentemente de los intereses de esa regin, si es posible la creacin, por disposicin de la ley, de un ente al que se atribuyan competencias de mbito regional y que estas sean concurrentes con las de las municipalidades comprendidas en la regin y que estas sean concurrentes con las de las municipalidades comprendidas en la regin. En relacin con la posicin de la Corte Plena a que se viene haciendo referencia, Piza Rocafort dice: la tesis jurisprudencial, en realidad, no deja de asombrar, pues lo que plantea es, ni ms ni menos, la desconstitucionalizacin de las atribuciones municipales, al asignarle al legislador la atribucin de determinar libremente que es y qu no es lo local. Lo que s puede el legislador y las autoridades nacionales, es atribuirle a las instituciones nacionales competencias tradicionalmente locales, pero no quitndose las a las municipalidades. Pueden atribuirles competencias equivalentes, pero no suprimir las que, por su naturaleza, sigan siendo locales. Esa ha sido, en general, la tradicin constitucional de casi todos los pases, incluso los federales, salvo cuando es la propia Constitucin la que realiza una enumeracin de las respectivas competencias lo que, en todo caso, no evita problemas, pues la enumeracin no puede ser ms genrica. Una enumeracin clara, sin embargo, puede aminorar algunos conflictos de competencias, por lo que su opcin no es despreciable () la decisin jurisprudencial parce haberle otorgado carta de naturaleza a la prctica de que las competencias municipales tienen carcter residual, es decir, que les corresponden las que no hayan sido asumidas por las instituciones nacionales y en la extensin en que las hayan asumido. (22) (Subrayado es del autor de este informe). Del anlisis presentado en los prrafos anteriores, es conveniente destacar como conclusiones relevantes para los propsitos de este trabajo, los siguientes elementos: a. Resulta posible, a la luz de la jurisprudencia existente, constituir la entidad de gestin metropolitana por medio de la promulgacin de una ley, para la que se requerira mayora calificada (en razn de que presumiblemente se le atribuiran competencias
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Murillo, M. Op. Cit. 00247. Piza Rocafort, Rodolfo, op.cit. pp.33.
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que actualmente poseen entidades sectoriales del estado creadas por leyes especiales), sin que necesariamente deba efectuarse una reforma constitucional. b. Es posible atribuirle a un ente poltico administrativo metropolitano, competencias propias, las cuales podran actualmente pertenecer a instituciones de gobierno, entidades autnomas del Estado o a las municipalidades. c. No obstante que se puedan conferir al ente metropolitano atribuciones en materias que en el presente son reas de competencia de los gobiernos locales, no es posible sustrarselas a stos, los cuales seguirn gozando de autoridad y autonoma dentro de los lmites jurisdiccionales de nivel local, esto es, en los cantones. A continuacin se describen lo que se considera pueden ser las opciones principales para darle cuerpo a la nueva institucin poltica administrativa. Primera Opcin: un Concejo Metropolitano. Con base en el anlisis precedente, en esta investigacin se ha concluido que una primera alternativa para la gestin urbana metropolitana, es la creacin de una instancia poltico administrativa, que sin excluir a los entes municipales, sino ms bien con el concurso de ellos, gestione los problemas del rea metropolitana. Esta instancia ha de ser un Concejo Metropolitano, cuya integracin y rasgos esenciales se examinan en los apartados siguientes. a) Naturaleza jurdica del Concejo Metropolitano En el contexto descrito, el Concejo Metropolitano deber concebirse como un ente pblico descentralizado, con personalidad jurdica propia, que goza de autonoma en su administracin y gobierno (23) y que ejerce sus potestades en todo el territorio metropolitano, segn la delimitacin que precise su ley fundacional. No se trata en este caso, como se ver ms adelante, de la creacin de un nuevo cantn. En realidad, se trata de concretar el esfuerzo de los municipios que conforman el rea metropolitana de San Jos por constituir un rgano de gobierno de esta regin integrado e impulsado por ellos mismos. El Concejo Metropolitano contara con potestades, competencias y facultades propias otorgadas por la ley, las cuales ejercer en algunos casos de manera concurrente y en otros bajo su responsabilidad exclusiva, en el territorio correspondiente. Igualmente le seran otorgados patrimonio y rentas propias. La ley de creacin habra de establecer que los ministerios, instituciones autnomas y semiautnomas y otros organismos del Estado central, que mantengan competencias concurrentes con el Concejo Metropolitano, debern canalizar sus funciones y atribuciones por medio de dicho Concejo y estarn supeditados a lo que en ltima instancia determine ste.
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Sera la posibilidad o capacidad de autodirigirse polticamente, de autogobernarse, de sealarse o fijarse el ente a s mismo, sus propios objetivos directrices (dentro del marco legal, por supuesto). Murillo Arias M. op. Cit. Pg. 75.
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b. Delimitacin de la unidad territorial sujeta a la administracin del Concejo Metropolitano. Uno de los aspectos ms importantes, y de mayor complejidad, en el proceso de creacin de una instancia descentralizada, ya sea de nivel local o regional como en este caso, es el referente a la delimitacin de su base territorial. Para resolver esta cuestin, esta parte del estudio ha delimitado las reas que tienen unidad funcional y estructural, y que pueden analizarse y planearse como partes ms o menos autnomas, del sistema urbano en general. Se parte de que esa relativa autonoma de las reas les permita ser objetos de planificacin (unidad de planeamiento) y, si es del caso, de administracin. Para determinar esas posibles unidades o zonas de planeamiento y eventualmente de administracin, se ha tomado como base, la forma distintiva como se conjuga un conjunto interrelacionado de elementos del sistema urbano territorial: caractersticas fsico-naturales, antecedentes poltico institucionales, lmites polticos, ubicacin de fuentes de trabajo, ubicacin y alcances de los centros y redes de servicios (aguas potables y negras, basura, transporte de pasajeros y de carga) y calidad del medio ambiente. Antes de analizar con ms detalle esta cuestin, conviene establecer que no necesariamente ha de existir de hecho no existe en la mayora de los casos - coincidencia entre las unidades de planificacin del territorio y las unidades de administracin del mismo. En la delimitacin de las primeras suelen pesar ante todo criterios de orden geogrfico y tcnicoeconmicos, mientras en el caso de la segundas tienen un peso decisivo factores de ndole histrico polticas y socio-culturalesI. Unidades de planeamiento.
A partir de las consideraciones anteriores se han identificado los niveles y unidades territoriales pertinentes para el ejercicio de procesos de planificacin territorial, para luego argumentar, dadas las condiciones poltico-sociales actuales y otros factores incidentes, cual puede ser la unidad territorial -administrativa factible como objeto de gestin de un ente de gobierno metropolitano. Existe pleno consenso en que despus del nivel nacional, en cuanto a la planificacin territorial urbana, el nivel inmediatamente inferior de jerarqua corresponde a la regin denominada Gran rea Metropolitana. Como se sabe a sta la integran 31 municipios del Valle Central pertenecientes a las provincias centrales del pas. Su justificacin se encuentra ms que todo en la cercana geogrfica de las ciudades Alajuela, Heredia, San Jos, Ciudad Coln, Santa Ana y Cartago; al hecho que existen fuertes vnculos funcionales entre stas (aunque con diferentes grados de desarrollo) y que comparten parcial o totalmente ciertos sistemas de infraestructura como el drenaje, la red vial, etc. A lo anterior se puede agregar en la actualidad, la circunstancia de que para esta regin existe ya un plan general promulgado en 1983 (Plan Regional Metropolitano). 21
Empero, algunos miembros de la comunidad nacional de planificadores, consideran ms adecuada otra delimitacin estructural para fines de planificacin del sistema de ciudades del pas, que modifica el GAM, en el sentido de distinguir dos conurbaciones en vez de una sola aglomeracin indivisa: la conurbacin del Valle Central integrada por las ciudades de Alajuela, Heredia, Ciudad Coln y San Jos y sus respectivas reas de influencia, y por otro lado la conurbacin del Valle del Guarco, cuyos componentes fundamentales son Cartago y Paraso y sus zonas de influencia. Tal es el caso del planteamiento elaborado por la oficina del Plan Director Urbano de San Jos, en la Municipalidad de San Jos, en el cual se justifica la diferenciacin indicada, en razn de que las conurbaciones de marras representan a diferentes sistemas geogrficos (cuencas y climas), distintos mecanismos medio ambientales (sistema natural de evacuacin del aire contaminado y de aguas negras) amn de las diferencias de estructura productiva y formacin histrica y cultural. A nivel subregional, en coincidencia con casi todos los estudios existentes, se asume la propuesta de cuatro unidades de planeamiento: las reas Metropolitanas de Alajuela, Heredia y San Jos, y la zona urbana oeste conformada por los municipios de Santa Ana ciudad Coln. En el caso del rea Metropolitana de Alajuela, esta es la unidad ms alejada de San Jos y esta separada del resto de la conurbacin del Valle Central, por una franja ancha de terrenos agrcolas que mantienen ese uso gracias a la zona de seguridad del aeropuerto Juan Santamara. Tiene posibilidades de crecimiento hacia el sur-oeste hasta la Gucima y posee una gran zona industrial en desarrollo. Recientemente se ha discutido la posibilidad de desarrollo de toda una ciudad en su parte noroeste (finca Argentina), lo cual en caso de implementarse, formara un eje urbano adicional Grecia Alajuela. Es la zona con los niveles respecto al mar ms bajos de la conurbacin, por lo que el clima es ms caliente. Por su parte, las reas Metropolitanas de San Jos y Heredia, presentan la particularidad de experimentar actualmente un acelerado proceso de unin fsica, en buena medida porque no se previ, en el Plan Regional Metropolitano, nico instrumento normativo de ordenamiento existente, ninguna franja de separacin entre Heredia y San Jos. En esas condiciones, es previsible que muy pronto se complete una mancha urbana nica en este territorio, a raz tanto de la expansin de la construccin residencial en el sur de Heredia, como la habilitacin y desarrollo de la zona industrial La Valencia, incentivadas adicionalmente por la construccin ya anunciada de la nueva carretera radial a Heredia. A lo anterior hay que sumar la cercana geogrfica de sus pueblos,: el pueblo ms norteo de Heredia, Barva, esta a 10 km del centro de San Jos, igual que Tres Ros y Aserr, localidades que ya son aceptadas por la opinin pblica, como parte de la conurbacin de San Jos. Esto hace, que gran parte de los pueblos de Heredia tengan ya en estos momentos servicio de transporte pblico directamente con San Jos: Beln, Santo Domingo, San Rafael, San Antonio, San Isidro. La Aurora. Por lo mismo, los flujos de pasajeros en las rutas entre Heredia y San Jos sobrepasan en 1,6 veces la cantidad de pasajeros en las rutas entre Alajuela y San Jos, o entre Cartago y San Jos. 22
Si a lo dicho se agrega la posibilidad de formacin de un nuevo eje de desarrollo urbano que vincule Tres Ros Concepcin Sabanilla Moravia Tibs Santo Domingo Heredia Aeropuerto (propuesta del Plan Director Urbano de San Jos, como alternativa al eje de desarrollo actual Tres Ros San Jos Autopista General Caas Aeropuerto), la integracin fsica y funcional entre Heredia y San Jos sera an mayor. En resumen, todas estas consideraciones nos indican que las unidades Heredia y San Jos formarn en un futuro cercano un sistema nico de centros, corredores y rutas de transporte, por lo que es tan importante la planificacin conjunta de su desarrollo. Por ltimo, la unidad de planeamiento Ciudad Coln - Santa Ana, ha sido concebida como el rea de crecimiento futuro de la mancha urbana metropolitana de San Jos. Esta expansin de la ciudad hacia el oeste, ha sido obstaculizada hasta ahora, por la impermeabilidad de los terrenos, que exige, mientras no haya un sistema de drenaje y tratamiento de aguas negras en la zona, una densidad muy baja (lotes no menores de 300 m2). Al construirse tal sistema y terminarse la construccin de la autopista Caldera Ciudad Coln San Jos, es fcil prever toda una explosin de su urbanizacin. Es importante notar, que esta unidad est separada de San Jos por una fila de los cerros (Las Palomas, Real de Pereira, etc.), que impiden el paso de los vientos fros del noreste y hacen su clima ms caliente que el de San Jos. II Lmites territoriales para el Concejo Metropolitano.
Del anlisis anterior pareciera desprenderse naturalmente la necesidad de un ente coordinador o de gobierno para toda la conurbacin del Valle Central, cuya existencia como unidad estructura y funcional del territorio se justific ms arriba, Esta puede ser la propuesta de lmites para un futuro, cuando se consolide toda la conurbacin y exista en el pas un nivel superior de conciencia sobre la problemtica urbana metropolitana. Cabe decir, que ningn problema ambiental puede analizarse y resolverse a nivel menor que ste. No obstante, no parecen existir condiciones polticas, institucionales y sociales necesarias para una transformacin institucional como la que implicara una entidad poltico-administrativa con jurisdiccin en toda la conurbacin del Valle Central, que afectara el territorio de cuatro provincias (parte de Cartago, San Jos, Alajuela y Heredia) y al menos veinte y siete municipios. En ese contexto, pareciera apremiante el manejo conjunto de las reas Metropolitanas de San Jos y Heredia habida cuenta de los procesos descritos en prrafos anteriores, relativos a la estrecha vinculacin de estas dos reas. Al respecto puede argirse, por un lado, que una planificacin administracin unitaria, favorecera a Heredia, en la medida que la estructura bicntrica por crearse le podra dar a esta ciudad un rol funcional mayor, que en el caso de continuar un desarrollo supuestamente independiente, pero que de hecho la va convirtiendo ms y ms en una ciudad satlite de San Jos. Por otro lado, las ventajas para San Jos se pueden resumir en que este desarrollo conjunto, representa hasta el momento, la opcin inmediata ms viable para su desconcentracin y descongestionamiento, considerando las limitaciones existentes en la parte oeste de su rea metropolitana. 23
En este caso, el rea bajo la administracin del Concejo Metropolitano tendra los siguientes lmites:
Norte: Sur: Noroeste: Oeste: Este:
Cordillera Central (igual al Plan Regional 1983) Fila Bustamante (igual al Plan Regional 1983) Lmite entre las provincias de Alajuela y Heredia. Lmite entre los cantones de Santa Ana y San Jos. Lmite entre los cantones de la Unin y de Cartago.
Pese a la argumentacin tcnica que muestra las potenciales ventajas y conveniencia de una administracin metropolitana dentro de los lmites anteriores, lo cierto es que un planteamiento en tal sentido afrontar en la actual coyuntura muchas dificultades de diferente naturaleza: Polticas: Se veran involucradas tres provincias, lo cual alterara la representacin poltica a nivel parlamentario, factor que estimula la movilizacin en su contra, de algunos liderazgos partidistas locales, con intereses y aspiraciones polticas en funcin de la Asamblea Legislativa. Naturalmente que es previsible una vertiente opositora originada con los crculos altos de la burocracia del aparato central y sectorial del Estado, que veran disminuida su capacidad de incidir en las decisiones sobre polticas y esquemas de asignacin de recursos de alcance metropolitano. Sociales: bsicamente se trata de la percepcin imperante en la mayora de los actores sociales relevantes, acerca del grado de agotamiento de las actuales formas de gestin urbana, y sobre todo, de las modalidades alternativas que sta puede adoptar. En este sentido no pareciera existir una conciencia generalizada acerca de la gravedad de la actual situacin urbanstica de las ciudades del Valle Central.
Histricas: Se hace referencia especficamente a cierta rivalidad poltica y cultural de estas dos ciudades. Todos los elementos expuestos, condujeron al grupo de investigacin a la conclusin de que lo ms factible, como una primera etapa de la restructuracin del sistema de gestin urbana metropolitana, consiste en la creacin de un ente poltico-administrativo dentro de los lmites y para la administracin pblica del rea Metropolitana de San Jos, tal y como fue definida en la Ley de Planificacin Urbana, es decir, el rea urbana integrada por los cantones de San Jos, Escaz, Desamparados, Goicoechea, Alajuelita, Coronado, Tibs, Moravia, Montes de Oca y Curridabat, agregndole el Cantn de la Unin.
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An cunado la conformacin de un ente metropolitano con una base territorial como la propuesta no est exenta de contradicciones y dificultades, se considera que el marco territorial del AMSJ constituye un escenario poltico administrativo ms propicio para superarlas. Al respecto, el primer elemento que surge es la mayor homogeneidad del desarrollo urbano y socio-econmico, as como la gran cercana y casi absoluta unin fsica del territorio de todos los municipios en una sola mancha urbana indiferenciada. Igualmente se puede anotar el hecho de que han compartido en lo fundamental una trayectoria histricopoltica comn. Por otro lado, en esta zona urbana se han planteado diversas iniciativas para reformar las estructuras de administracin local, en funcin de afrontar de manera global la problemtica del rea. Adems se han realizado diversas experiencias de accin coordinada por parte de las municipalidades, que van desde la conformacin de Ligas de Municipalidades, hasta experiencias ms estables y de efectos prcticos como es el caso del Convenio Cooperativo Intermunicipal (COCIM) para el manejo de las disposicin final de la basura de los municipios del rea. Independientemente del mayor o menor xito de esa iniciativas y ensayos, lo cierto es que las mismas han contribuido a generar un significativo grado de conciencia en torno a la necesidad de nuevas modalidades de gestin urbana, que trasciendan los lmites estrechos de cada municipio para dar paso a enfoques globalizantes de la administracin pblica local. Esto se refleja claramente en las entrevistas realizadas a funcionarios municipales del actual perodo de gobierno, las cuales revelaron que todos los mximos jerarcas municipales del rea, con excepcin de los de un cantn, coinciden en que es necesaria alguna estructura polticoadministrativa de nivel metropolitano. (24) Tambin se ha reflejado en las recurrentes resoluciones de varios congresos nacionales de municipios, en las que invariablemente se reitera la necesidad de avanzar hacia la creacin de entidades metropolitanas en San Jos. En cuanto a los cantones de Santa Ana y Mora, tomando en cuenta su poco desarrollo urbano actual, estos municipios podran participar, en el marco del Concejo Metropolitano, en programas y proyectos especificaos, como, por ejemplo, de transporte pblico o tratamiento de la basura. c- Rgimen de Gobierno y administracin del Concejo Metropolitano. El Concejo Metropolitano ha de ser un rgano sujeto a las normas del ordenamiento jurdico costarricense, aunque poseedor de autonoma administrativa y de gobierno. Estara integrado por las municipalidades del rea Metropolitano de San Jos y de La Unin, de la forma que ms adelante se propone. Se constituira por los representantes de las
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Vase al respecto el informe de trabajo presentado, en el marco de esta investigacin, por parte de Fernando Ziga, acerca del aspecto financiero de la gestin metropolitana en San Jos.
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municipalidades de su territorio en un nmero igualitario; es decir, cada una de las municipalidades tendra la misma representacin en el organismo de direccin o gobierno. Adems, habra representantes de cada uno de los cantones, electos directamente y en forma proporcional a la poblacin del cantn. Con el propsito de coordinar y coadyuvar en el desarrollo de programas conjuntos, se constituira una instancia de coordinacin y planificacin, como un rgano del Concejo Metropolitano, formado por representantes de todas las instituciones centralizadas y descentralizadas del Estado, con competencias concurrentes a las del Concejo. Las relaciones tcnicas y operativas, ente el Poder Ejecutivo y el Concejo se mantendrn por medio de este organismo. El mismo se considera como una instancia encargada de asegurar la coordinacin vertical entre niveles de gobierno (nivel central, nivel metropolitano, nivel municipal) y entre entidades sectoriales (transporte, infraestructura diversa, saneamiento, vivienda, etc.), de manera que se minimice el desperdicio de recursos, el desfase o la duplicidad de programas de accin y proyectos, se articulen esfuerzos, y simultneamente, se respeten las competencias de cada nivel de gobierno. Las funciones de administracin y ejecucin en el concejo Metropolitano estarn a cargo de un rgano ejecutivo que funcionar bajo la forma de una Gerencia o Direccin Ejecutiva Metropolitana. A la cabeza del rgano ejecutivo estar un Director o Gerente Metropolitano, electo por el Concejo Metropolitano. d. Competencias del Concejo Metropolitano
Los mbitos de competencia del Concejo Metropolitano estarn definiendo por ley, y tienen como fundamento aquellas reas de inters pblico que trascienden los lmites del inters exclusivo de la poblacin de los cantones que lo integran, y que por razones de conveniencia social, econmica y tcnica, demandan un manejo a escala metropolitana, para garantizar as un nivel mnimo de eficiencia y calidad en la gestin. En relacin con este tema, conviene tener en cuenta las elaboraciones de COREC, que ha sealado con acierto que el establecimiento de escalas permite asignar con parmetros muy razonables, las diferentes competencias: la escala geogrfica incluira los servicios cuya amplitud espacial, los sustrae del nivel local- municipal (captacin y conduccin de agua potable para la regin metropolitana, sistema integrado de transporte metropolitano, por ejemplo). Aplicar una escala econmica, permitira la bsqueda de la eficiencia y el control de las externalidades con la relacin insumo- producto en mente (servicios pblicos que son ms eficientes en escalas nacionales como la defensa del pas, o bien otros que lo son en el nivel regional algunas redes de infraestructura o en el rango local servicios varios.). El parmetro financiero tomara en consideracin los recursos que se posean para la prestacin 26
del servicio. La escala tcnica asignara la competencia en razn de la complejidad tecnolgica (necesidad de personal calificado, recursos materiales, equipos). En el mbito poltico se valoran los servicios pblicos que tiene en el plano nacional su desenvolvimiento adecuado (tal es el caso de las relaciones exteriores, control de moneda y crdito), en contraste con aquellos, los locales seran los servicios de primera necesidad. (25) Considerando la escasa amplitud de las competencias de los actuales gobiernos locales, las competencias de este nuevo ente debern provenir principalmente de las competencias especiales o especializadas que tiene las instituciones autnomas y semiautnomas, as como del propio Estado centralizado. Debe aprovecharse, en este sentido, el hecho innegable de que la mentalidad de la descentralizacin ha ido calando en los legisladores (26). Naturalmente que asumir, adems, la realizacin de obras y la prestacin de todos los servicios locales que sean de inters metropolitano, aun cuando los mismos sean tambin de competencia municipal. Por otro lado, podr asumir todas las obras o proyectos que por convenio se establezcan con las municipalidades del rea Metropolitana. Tomando en consideracin todas estas ideas, podra adelantarse sobre las competencias atribuibles a ese ente la siguiente propuesta, que clasifica las competencias en generales (mbitos de competencia) y especficas (ver cuadro siguiente).
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COREC, op.cit. Pgs. 98 y 99.
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Considrese al respecto la siguiente declaracin de un legislador, promotor de la nueva Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que transfiere su administracin y recaudacin a los municipios, y que integran la Comisin Legislativa de Descentralizacin Fortalecimiento Municipal: Queremos fomentar en nuestro pas el Municipio moderno, dejar de pretender que el Municipio directamente tenga que encargarse de recoger la basura, atender el relleno, los cementerios o el mercado, debemos responsabilizarlo del desarrollo integral de la localidad. En este esquema de desarrollo municipal moderno se requiere de concejos giles y representativos, de un Alcalde y un Concejo preparados para negociar con la Asamblea Legislativa, con el Gobierno Central, la comunidad, la empresa privada, para adquirir prstamos, y en suma para negociar con los diferentes sectores de la localidad y de la sociedad en general. JIMENEZ SUCCAR (Juan Luis), Primera reunin legislativa centroamericana para la descentralizacin y fortalecimiento municipal. FMICA, Ciudad de Panam, 1995, pg. 53.
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Competencias Generales y Especficas del Concejo Metropolitano

Competencias Generales
Gestin de servicios e infraestructura urbana de inters metropolitano
Competencias Especficas
Manejo integral de los desechos slidos. Planificacin y regulacin del transporte pblico. Planificacin y regulacin del trnsito urbano. Mantenimiento vial Administracin y Manejo de todo lo referente al alcantarillado de aguas negras y fluviales. Planificacin urbana Regulacin y control urbanstico (construcciones, urbanizaciones, fraccionamientos, rtulos, reas verdes, patrimonio histrico cultural, etc.). Renovacin urbana. Polica metropolitana Ordenamiento territorial a nivel regional Control de la contaminacin ambiental Creacin y manejo de reas protegidas Mejoramiento del medio ambiente urbano. Planificacin de asentamientos humanos y desarrollo de programas de vivienda. Servicios de Salud de nivel regional-local Planificacin y promocin de desarrollo turstico. Equipamiento econmico de la metrpoli. Promocin de las inversiones Planificacin de la infraestructura econmica. Organizacin y difusin de informacin econmica y turstica. Fomento de la participacin ciudadana Definir mecanismos institucionales para canalizar la participacin ciudadana. Promover la organizacin social comunitaria Capacitacin y asesora a municipios. Desarrollar programas, proyectos y programas conjuntos con organizaciones de la sociedad civil. Planes de prevencin y mitigacin de desastres. Elaborar y aprobar su presupuesto de acuerdo con la ley. Gestin de cobro de tributos municipales Sistema de Informacin tributaria Valoracin inmobiliaria Estudios tarifarios
Planificacin y regulacin del desarrollo urbano
Gestin de la seguridad ciudadana y orden pblico. Gestin Ambiental Metropolitana Gestin Ambiental Metropolitana (ibd.)
Promocin del desarrollo social
Promocin de desarrollo econmico
Desarrollo municipal y comunal
Desarrollo municipal y comunal Prevencin y mitigacin de desastres
Administracin autnoma de su patrimonio y sus ingresos Establecimiento y administracin de tributos
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e) Capacidad de contratacin El Concejo Metropolitano tendr capacidad para celebrar toda clase de contratos, as como realizar toda clase de actos comerciales necesarios para cumplir con las atribuciones que estn a su cargo. Dentro de esta capacidad contractual, pondr especial atencin a sus relaciones intermunicipales, convenios de coordinacin y colaboracin con las municipalidades. f) Recursos:
Los recursos financieros son un aspecto medular del problema planteado. Como se ha visto la concepcin centralista del estado costarricense se ha traducido en un rgimen municipal dbil y desfinanciado, cuya participacin en el gasto pblico nacional ha oscilado entre el 1.3% en las ltimas dcadas. La creacin de un ente, cualquiera que sea, no podr cumplir ninguno de sus objetivos mientras no existan los recursos necesarios para poder emprender la solucin de los problemas que afligen a las localidades. Pro toro lado, no se trata de entrabar ms la administracin local, creando ranos o entes sin ninguna capacidad resolutiva. Por tanto, ste rgano de gestin metropolitana, slo puede resultar viable en la medida en que enfrente con realismo y capacidad administrativa y financiera la solucin los graves problemas del rea Metropolitana. Es por estas razones que no resulta aceptable el traslado de competencias sin el correspondiente traslado de recursos susceptibles de convertirse, como ha sucedido recientemente con el impuesto territorial, (27) en recursos propios del ente metropolitano. A partir de estas ideas se consideraron diferentes alternativas para dotar de recursos al Concejo Metropolitano, entre las que destacan las siguientes: Las municipalidades que forman parte del Concejo debern aportar un porcentaje de su presupuesto a determinar sobre la base de estudios especficos. El Poder Ejecutivo deber trasladar al Concejo un porcentaje de su presupuesto, no inferior al 5%. Las municipalidades, de mutuo acuerdo, podrn acordar nuevos aportes econmicos, especialmente cuando el Concejo asuma la administracin de algunos servicios. Los ingresos netos dedicados de la gestin directa o indirecta de servicios en su jurisdiccin. Los ministerios, instituciones autnomas o semiautnomas y otros entes estatales, cuya competencia pase a ser ejercida por el Concejo Metropolitano, debern someter a la administracin de este ltimo los recursos correspondientes. Adicionalmente, una proporcin importante del impuesto al ruedo as como el proveniente de los combustibles destinado al mantenimiento de carreteras, podran reforzar la hacienda regional y local.
27
Ley de Impuesto a los Bienes Inmuebles N 7509 de 9 de mayo de 1995
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Tambin se podran considerar otras opciones de financiamiento como las siguientes: un porcentaje a definir, de los recursos que las leyes y presupuestos le asignan al IFAM, lo proveniente de los impuestos regionales que autorice la Asamblea Legislativa, los emprstitos internos o externos, y fondos externos que otorguen las instituciones nacionales, donaciones y otros fondos que se obtengan a ttulo gratuito.
Segunda Opcin: el Cantn o Distrito Metropolitano. Una posibilidad que brinda el ordenamiento jurdico es la creacin de nuevos cantones, haciendo posible entonces, la alternativa de crear un Cantn Metropolitano. El artculo 168 de la Constitucin Poltica establece que la creacin de nuevos cantones requiere ser aprobada por dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. Un nuevo cantn puede crearse por segregacin de territorios de otros cantones o por la incorporacin de territorios que pertenezcan a otros: por agregacin o por divisin. La ley sobre Divisin Territorial Administrativa, nmero 4366, establece como requisito fundamental es que el nuevo cantn cuente con al menos el 1% de la poblacin total del pas. Sin embargo, segn el artculo 15, en trminos generales para la divisin territorial, se pueden considerar otros factores, tales como geogrficos, econmicos y sociolgicos. El cantn metropolitano comprendera por lo menos los siguientes diez cantones: San Jos, Escaz, Curridabat, Desamparados, Goicoechea, Alajuelita, Tibs, Montes de Oca y Moravia. Por supuesto que la creacin de un cantn de esta magnitud aumentara las posibilidades de negociacin poltica con el Poder Ejecutivo e instituciones autnomas y semiautnomas; la capacidad financiera y econmica; evitara la duplicidad de esfuerzos, concentrara las acciones, eliminara el burocratismo, aumentara su eficacia y eficiencia. Sin embargo, estas apreciaciones son vlidas para el Concejo Metropolitano. La diferencia primordial de esta segunda opcin estribara en que aqu se trata de un ente municipal nacido de la modificacin de la actual divisin territorial en la Constitucin y la ley. Sin embargo, la viabilidad poltica de esta alternativa es pequea, si tomamos en consideracin las muchas suspicacias polticas en virtud de los intereses localistas, que habra que vencer. Para mucho se perdera el verdadero carcter local de las municipalidades, su tradicionalidad y el ser un gobierno cercano a los sentimientos y odos de su comunidad. Algunos piensan que los cantones que se juntaran perderan su identidad.
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Son muchos los prejuicios, sobre todo de ndole tradicional e ideolgica los que se incorporan a la discusin. Empero, hay conciencia de que muchos de los factores que hoy agobian a los ayuntamientos en crisis y la prdida de prestigio, despareceran. Es posible encontrar soluciones a los problemas planteados: por una parte la prdida de la identidad local, y por otra la bsqueda de mecanismos de gobierno que sean accesibles y resuelvan las necesidades de la poblacin. Es posible por ejemplo, encontrar una solucin que salvaguarde los intereses locales, creando en cada uno de los cantones que seran absorbidos por el cantn metropolitano, un concejo Municipal con atribuciones semejantes a los Concejos Municipales de distrito recientemente declarados inconstitucionales por la Sala IV, pero que son objeto de un proyecto de ley que ya se encuentra en la corriente parlamentaria. Esos Concejos Municipales deberan tener un presupuesto propio, rganos de direccin y determinadas facultades. De esta manera, se tratara de establecer una coordinacin que combine acertadamente los intereses propios de los actuales cantones, con la gestin integrada necesaria para enfrentar los problemas de la creciente urbanizacin del rea Metropolitana. El Cantn Metropolitano asumira todas las competencias que otorga a las municipalidades el artculo 4 del Cdigo Municipal. El artculo 6 del Cdigo Municipal tanto en esta variante como en otras posibles debera reformarse de la siguiente maneta: Mediante el debido concierto con las municipalidades, podrn las administraciones estatales asumir conjunta o exclusivamente, las atribuciones. As se invierte el orden de los factores, para que las municipalidades pasen a ser el gobierno de carcter local. El Cantn Metropolitano sera una municipalidad ms. Para que sea efectivo como solucin a la administracin metropolitana, necesita acompaarse de una ley que resuelva, el problema bsico de las competencias residuales y genricas que tienen las municipalidades en estos momentos, otorgndoles facultades especficas y especializadas, as como restructurando en forma substancial el rgimen actual de financiamiento de las municipalidades, que de lo contrario el nuevo cantn no tendra posibilidad alguna de afrontar la compleja realidad metropolitana. En este sentido tendra que establecerse lo siguiente: Competencias especiales Competencias concurrentes con los ministerios e instituciones autnomas y otros entes pblicos Competencias exclusivas dentro del territorio del cantn metropolitano.
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Coordinacin y subordinacin a los planes y programas del cantn metropolitano de parte de los entes mencionados Traslado de recursos del estado central a los municipios y reforzamiento sustancial de su capacidad tributaria.
Slo de esta manera podra hacerse realidad su condicin de gobierno local o metropolitano. El sistema de gobierno y administracin sera igual al de las municipalidades: Concejo Municipal, Ejecutivo Municipal, comisiones, etc. Si bien es cierto, determinados cantones no tendran el peso que hoy les otorgan las elecciones, especialmente de diputados, nada impide que los intereses polticos se adecuen a la nueva divisin territorial que se planteara en la regin del rea Metropolitana.
4.2. Criterios para la organizacin administrativa para el Ente Metropolitano. Las propuestas de organizacin que se desarrollan en este apartado toman en consideracin las premisas que se han planteado en los puntos anteriormente descritos. La administracin como herramienta prctica al servicio de las organizaciones, ofrece instrumentos adecuados para una eficiente operatividad interna del proceso organizacional. Los principios de divisin del trabajo, unidad de mando, delegacin, jerarqua, especializacin, diferenciacin funcional, entre otros, proveen las bases tcnicas para una buena ejecucin, coordinacin y comunicacin de las actividades, para alcanzar cierto nivel de eficiencia. La aplicacin racional de estos principios generalmente da lugar a una estructura organizacional cuyas interrelaciones funcionales pude representarse grficamente, mediante el conocido organigrama. Junto con otros referidos a distintos aspectos de la ciencia administrativa, han sido probadas a travs del tiempo, de tal suerte que ya han adquirido cierta universalidad que permite su aplicacin en toda organizacin. Sin embargo, una entidad compleja, multivariable exige un diseo organizacional sistmico, que no se puede reducir a algunos de sus componentes olvidando los dems; toda organizacin esta condicionada y debe responder al contenido de su actividad, y especficamente a la estrategia institucional que precede a la estructura, la cual es un medio para lograr fines y objetivos. En este caso la forma de organizacin que se propone responde a las necesidades del rea Metropolitana y al rgimen de competencias considerado adecuado para el Concejo Metropolitano. Por ser una experiencia nueva y por incorporar elementos modernos de administracin, debe experimentar todo el proceso de aceptacin, concertacin y asimilacin, as como la apertura y el apoyo necesario a nivel parlamentario para la puesta en marcha de esta iniciativa. En los prrafos siguientes se explican los criterios y principios tcnicos en que se fundamenta la propuesta organizativa, los rasgos principales del modelo
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administrativo sugerido como punto de partida y una descripcin ms o menos detallada de los cuadros funcionales correspondientes. a. Criterios y principios tcnicos.
Para la definicin de un a estructura orgnica de cualquier organizacin, deben considerarse factores tales como: objetivos y estrategias, sistemas y procesos, mecanismos de decisin y participacin, entre otros. Todas las teoras y esquemas vigentes sobre las estructuras organizacionales insisten sobre el concepto de organizacin como un sistema que ha de estar en funcin del desempeo empresarial o institucional. Por eso debe disearse para lograr los fines buscados por la institucin de la manera ms eficiente posible, en determinadas circunstancias especficas de recursos y ambiente. Como bien indica Mintzberg, el buen sentido gerencial, al igual que la teora gerencial ms actualizada nos lleva a enfatizar que no hay una organizacin ideal que sea vlida, independientemente de sus circunstancias, de su situacin especfica.(28) a.1. Niveles Funcionales La gestin del ente metropolitano puede ser enmarcada en niveles que indiquen la funcin bsica de los diferentes rganos que lo integran, con el propsito de que las polticas generales y las decisiones fluyan rpidamente a travs de la estructura, traducindose en actos que proporcionen respuestas aceptables a las demandas sociales. Por otra parte, la definicin de estos niveles permite delimitar los campos de autoridad y responsabilidad de que son acreedores los diversos ranos, as como la coordinacin horizontal y vertical dentro de la institucin. La interaccin de los diferentes niveles debe permitir tambin que se garantice el proceso de retroalimentacin. Para ese caso concreto resultan pertinentes tres niveles funcionales, a saber: el nivel poltico, el nivel gerencial, el nivel operativo y el nivel descentralizado- desconcentrado. a.2. Estructura Flexible La administracin municipal metropolitana debe generar instrumentos para incrementar su capacidad propositiva y de gestin en lo territorial, social y econmico, buscando siempre satisfacer los requerimientos de bienestar del ciudadano. Desde esa perspectiva, debe incorporar instrumentos prcticos de modernizacin y principios de administracin pblica moderna, para ponerse a tono con la realidad metropolitana y que se logre dotar a la entidad metropolitana con una estructura administrativa flexible, adaptable a las pautas que le indiquen los cambios en el entorno, y que permita ajustes rpidos de los sistemas de funcionamiento y de recursos humanos financieros y fsicos. Se trata de disear un sistema administrativo que permita modificar, eliminar o fusionar
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Mintzberg, H. Organization Design. Harvard Business Review. Enero febrero 1981.
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aquellas unidades creadas para determinada misin, en circunstancias especficas, una vez agotada su funcionalidad original, para adoptar nuevas formas de organizacin que respondan a los nuevos requerimientos. a.3. Trabajo en equipo y estructura descentralizada La gestin de la realidad metropolitana con sus mltiples trminos municipales y el carcter multifactico y complejo de su problemtica, demanda una ente poltico administrativo moderno, con una estructura desconcentrada y descentralizada. Este enfoque incluye tanto a los procesos administrativos internos, como a la forma que debe asumir la prestacin de los servicios metropolitanos, a fin de asegurar mayor eficiencia y facilitar la participacin de los ciudadanos en la gestin pblica. La desconcentracin y descentralizacin de los servicios debe expresarse en formas de organizacin diversas, poseedoras de autonoma operativa y responsabilidad financiera y administrativa individual, tales como empresas metropolitanas para la gestin eficiente y eficaz de servicios y otras actividades susceptibles de ejecutarse empresarialmente. Este enfoque tambin debe considerar otras modalidades de prestacin de servicios y construccin de obras pblicas tales como la concesin, la contratacin de servicios privados y otras modalidades de cooperacin pblica-privada. Para la prestacin de los servicios puede utilizarse algunas de las modalidades que actualmente emplean otros pases, tales como las siguientes: (29) Como rgano Rector: Otros entes brindar los servicios pero son fiscalizados por el Concejo Municipal Metropolitano. Empresas Metropolitanas: Funcionan como empresas privadas, con normas de Derecho Privado en el aspecto civil, mercantil y laboral. Gestin Indirecta: Contratacin de servicios con el sector privado; una modalidad son las concesiones. Empresa Mixta: Es aquella cuyo capital no es totalmente municipal, sino que una parte del mismo es privado. Administracin Concertada: Esa modalidad de organizacin se da cuando al Ente Metropolitano aviene a convenir con la iniciativa privada la aplicacin concreta de las medidas oportunas. Con la administracin concertada, se pretende obtener del particular resultado ms seguros que los eventualmente pueden obtenerse por la va de la imposicin. Al contemplarse estas nuevas formas de gestin para la prestacin de servicio deben impulsarse las reformas legales que permitan su funcionamiento. Los servicios que podran
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Borja. J. (Comp). Manual de Gestin Municipal Democrtica. Instituto de Estudios Administracin Local. Madrid Barcelona, 1987.
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organizarse inicialmente bajo alguna de estas modalidades son: Manejo de Desechos Slidos, Construccin de Obras, Transporte Pblico y Alumbrado Pblico. 2. Modelo de Organizacin Propuesto A partir de los criterios descritos, se ha considerad conveniente formular un modelo organizativo de referencia en el que, los diferentes niveles funcionales de la estructura se concretan del siguiente modo: Nivel Poltico: A este nivel se ubica un concejo deliberante, rgano colegiado cuya funcin bsica es la formulacin de las polticas y lineamientos generales para el funcionamiento del Concejo Metropolitano. Estar integrado por los representantes de las corporaciones municipales que integran el Concejo Metropolitano. Este rgano colegiado y deliberante constituir el Concejo Municipal Metropolitano propiamente dicho. Nivel Gerencial: En este nivel se concretizan las polticas definidas pro el nivel poltico y se resuelve sobre las diferentes acciones a realizar para lograr objetivos y metas. En el mismo operar, como responsable de esta labor la Gerencia Metropolitana y sus ranos asistenciales yd e apoyo encabezada por un Gerente Metropolitano electo por el Concejo Municipal Metropolitano. La Gerencia Metropolitana contar con una organizacin integrada por las siguientes divisiones tcnico-administrativas: la Divisin de Administracin de Finanzas, de Desarrollo Urbano, de Servicios Pblicos y de Desarrollo Municipal. En este nivel se situar tambin una unidad de Promocin y Divulgacin Nivel Operativo: En este nivel se ubican los ranos a los cuales les corresponde la ejecucin de las polticas y programas particulares; definindose al respecto las siguientes unidades administrativas: Investigacin y Control Ambiental, Planificacin y Control Urbano, Obras Pblicas, Asistencia Tcnico Tributaria Catastral, Fomento de la Cultura, Proyeccin Comunal y Capacitacin Local. Nivel Descentralizado/desconcentrado: En este nivel se ubicarn las empresas creadas por el Concejo Municipal Metropolitano mediante ordenanzas y las Unidades Descentralizadas que establezca el Gerente Metropolitano mediante resolucin, para la prestacin de servicios en el rea de su jurisdiccin. En la administracin metropolitana resulta fundamental incorporar dos conceptos de gestin que permitirn una labor general acorde con una perspectiva amplia, claridad de objetivos y alto grado de eficiencia y eficacia: la Planificacin Estratgica y la Administracin de Proyectos. En la aplicacin de estos conceptos y las tcnicas a ellos asociadas, deben participar todos los niveles y campos de la organizacin. Este planteamiento debe reflejarse en la estructura de la entidad metropolitana, de forma tal que estas herramientas de gestin involucren en su desarrollo tanto a los niveles superiores de decisin (poltico y gerencial), 35
como a los niveles ejecutivo y descentralizado. Para tal fin, la Gerencia Metropolitana conformar una Comisin de Planificacin Estratgica bajo su directa conduccin, en la que participarn los jefes de Divisin, la cual habr de contar con el concurso de un conjunto de tcnicos que apoyarn el proceso de planeacin estratgica con informacin, investigacin y recopilacin de determinados datos, sistematizacin de discusiones, anlisis particulares y otros aspectos que se le demanden. El cuerpo de tcnicos estar ubicado como colaboradores directos de la Gerencia Metropolitana. Esta Comisin no forma parte de la estructura formal, sino que la misma ser integrada por los encargados de las distintas reas; la Gerencia Metropolitana definir la integracin de otros especialistas (de la organizacin o externos a la misma) segn se considere necesario. Adscrita a la Gerencia operar en funciones de apoyo, una oficina de asesora legal. Segn sea la demanda de este tipo de servicios, podr considerarse la posibilidad de que no se incorpore una unidad para estas funciones dentro de la estructura orgnica formal, sino que la asesora jurdica ser contratada de acuerdo a los requerimientos de la organizacin. Esto requerir un anlisis concreto en trminos de ventajas y costos de cada opcin. Es importante retomar en este acpite, la aplicacin del principio de flexibilidad en la estructura, el cual permitir que el Concejo Metropolitano puede suprimir, trasladar y crear unidades orgnicas, de acuerdo a como se vaya agotando la gestin de las mismas, de manera que se puedan desarrollar las nuevas formas gestin que surgen de la dinmica de la actividad; as se evitar la creacin de estructuras superpuestas que agiganten innecesariamente la estructura formal del Concejo Metropolitano. La cooperacin internacional e interinstitucional son aspectos cruciales para el desarrollo del Ente Metropolitano, no solo por la obtencin de recursos tcnicos y financieros para el desarrollo de planes, programas y proyectos, sino porque pueden constituirse en un eje articulador de iniciativas y de mejoramiento tcnico. La Gerencia Metropolitana deber asumir un esfuerzo sistemtico en este campo. Seguidamente, se presenta el grfico sinttico de la estructura orgnica propuesta para la organizacin del Concejo Municipal Metropolitano.
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2.1. Cuadros Funcionales El apartado que se desarrolla a continuacin pretende describir las principales funciones a ejecutar pro cada una de las unidades administrativas que integran los diferentes niveles del Concejo Municipal Metropolitano. En los mismos se define la divisin de funciones por especialidad para el cumplimiento de las posibles competencias y potestades conferidas. 2.1.1. Concejo Municipal Metropolitano. Decidir sobre los asuntos de inters general, relativos al desarrollo integral y al ordenamiento urbano del rea Metropolitana, a la prestacin de servicios pblicos y a la promocin cultural de la comunidad metropolitana; as como las cuestiones referentes a otras reas de su competencia. Aprobar el plan de inversiones para el desarrollo de programas y proyectos a nivel metropolitano, as como el presupuesto general del ejercicio econmico correspondiente. Establecer, reformar o eliminar, contribuciones, impuestos, tasas y en general tributos, de conformidad con la ley. Dictar las normas para garantizar la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico, los recursos naturales y el medio ambiente. Velar porque se utilicen los fondos de acuerdo al plan de inversiones aprobado. Dictar las ordenanzas necesarias para establecer el rgimen de sanciones administrativas aplicables a los funcionarios de la institucin y las multas a los ciudadanos en caso de infraccin a las normas metropolitanas. Gerencia Metropolitana. Planificar, organizar y dirigir las acciones que se deriven de las polticas definidas por el Concejo Municipal Metropolitano. Analizar, de conformidad con las reas de su competencia, la viabilidad de prestacin de servicios pblicos pro medio de Empresas Municipales u otro tipo de organizacin. Coordinar y negociar con el Gobierno Central e instituciones sectoriales del Estado, las acciones necesarias para resolver los problemas socioeconmicos, urbansticos y ambientales del rea Metropolitana, de manera que se respete el rgimen de autonoma del Concejo Metropolitano. Establecer estrategias para el logro de los cometidos del Concejo Metropolitano. Adoptar Plan Estratgico del Concejo Metropolitano. Adoptar todas las medidas administrativas, tcnicas y financiera necesarias para la realizacin del Plan Metropolitano de Ordenamiento y Desarrollo urbano, apoyndose para ello en la Divisin de Desarrollo Urbano del Concejo Municipal Metropolitano. 38
2.1.2.
Establecer las polticas de contratacin del personal requerido por la institucin de conformidad con los criterios tcnicos exigidos por la moderna gestin de recursos humanos. Definir en conjunto con las divisiones a su cargo la priorizacin de proyectos para su elaboracin y ejecucin.
Oficina de Promocin y Divulgacin Establecer mecanismos de promocin y divulgacin del quehacer del ente Metropolitano y de sus comunidades. Promover y coordinar la realizacin de ferias, exposiciones y congresos que permitan la atraccin y el asesoramiento de inversores, empresarios y turistas nacionales y extranjeros sobre posibles inversiones de capital, oportunidades comerciales e industriales, en el rea Metropolitana y a nivel internacional. Desarrollar campaas publicitarias sobre los atributos tursticos, servicios prestados, necesidades de la ciudad, procurando la participacin de grupos organizados en la atencin de servicios o desarrollo de proyectos. Promocionar con el sector privado su participacin econmica tcnica en el desarrollo de proyectos u otras en coordinacin con la Alcalda Metropolitana. Informar a la poblacin sobre acuerdos, servicios, trmites, mecanismos de promocin, estadsticas metropolitanas, gastos e ingresos, resultados de gestin y otros aspectos de la actividad del Concejo Metropolitano.
Unidades Desconcentradas Las unidades desconcentradas tendrn como principal propsito asegurar formas ms eficaces de participacin de los habitantes, en las reas de gestin del Concejo Metropolitano as como de servicio al cliente. Por lo que contarn con la infraestructura necesaria para el desarrollo de la gestin. La Gerencia Metropolitana en conjunto con las Divisiones Administrativas definirn el nmero y la ubicacin geogrfica de las reas desconcentradas, as como las funciones que especficamente atender. 2.1.3. Divisin de Servicios Pblicos Planificar, regular y supervisar la prestacin de los servicios pblicos metropolitanos. Asegurar la prestacin eficiente y eficaz de los servicios pblicos metropolitanos Determinar, impulsar y fiscalizar modelos organizacionales de prestacin de servicios pblicos, ya sean empresas metropolitanas, concesiones, contratos con empresas privadas u otros segn convenga. Aportar estudios tcnicos y econmico-financieros, para justificar los modelos tarifarios de los servicios metropolitanos. 39
Empresas y Unidades Descentralizadas. Estas formas de organizacin se visualizan como alternativas para la prestacin de servicios. Por ser nuevas modalidades de gestin debe desarrollarse el marco jurdico en que se desenvolvern, as como examinar de manera concreta la viabilidad de aplicar las formas planteadas anteriormente: empresas mixtas, empresas metropolitanas, gestin indirecta y administracin concertada, para lo cual se debe considerar las caractersticas de cada servicio y la situacin del mercado correspondiente. Entre los servicios que podran asumir estas formas organizaciones podran considerarse el Transporte Pblico, Metropolitano, Manejo de Desechos Slidos, Construccin de Obras y Alumbrado Pblico y Sistemas de Recaudacin de Ingresos. 2.1.4. Divisin Administrativa- Financiera Definir e implantar sistemas de informacin gerencial. Brindar el apoyo logstico a las distintas reas de la organizacin. Coordinar acciones entre las dependencias de la administracin, en especial con las Unidades Desconcentradas para optimizar recursos y elevar la eficiencia de los servicios. Organizar el sistema de reclutamiento, seleccin, contratacin y desarrollo de los recursos humanos. Organizar el sistema de adquisicin de materiales. Definir y establecer mecanismos para una adecuada administracin tributariafinanciera. Organizar el sistema de planificacin, presupuestacin y control financiero. Buscar nuevas fuentes de financiamiento Buscar financiamiento para la ejecucin de proyectos y promover convenios con organismos nacionales e internacionales con ese propsito. Divisin Desarrollo urbano y Ambiental Dictar polticas integrales y directrices a nivel del rea Metropolitana en todo lo referente al Desarrollo Urbano y la Gestin Ambiental. Planificar el uso del suelo y los asentamientos humanos; definir modelos de crecimiento y distribucin de actividades y de equipamiento urbano del rea Metropolitana. Gestionar el control del urbano y las construcciones. Planificar la construccin de infraestructura y equipamiento urbano. Determinar y priorizar proyectos intercantonales que garanticen un desarrollo urbano socialmente equitativo y ecolgicamente sustentable. Planificar y regular el transporte pblico y la red vial. Elaborar los planes ambientales metropolitanos. 40
2.1.5.
Establecer mecanismos de coordinacin interinstitucional e intersectorial para alcanzar el desarrollo equilibrado del rea Metropolitana, desde el punto de vista urbano, econmico y social. Disear y operar sistema de informacin metropolitana para la planificacin territorial.
Gestin Ambiental Determinar las normas y las regulaciones generales a las cuales se deben sujetar los asentamientos humanos y los centros urbanos, as como todo servicio y/o actividad que pueda causar dao o deterioro ambiental, basndose para ello en la legislacin y normativa nacional al respecto. Controlar el cumplimiento de las normas ambientales establecidas, por parte de los establecimientos industriales, comerciales, agroindustriales, y en general por cualquier tipo de actividad productiva o de servicios. Asegurar la operacin de un sistema de manejo de desechos ambientalmente adecuado y financieramente sostenible. Dictar las pautas para el manejo de cuencas hidrogrficas y zonas de manejo especial. Coordinar con otros organismos pblicos, privados, ONGs y grupos organizados el desarrollo de actividades que contribuyan a la prevencin y control del ambiente. Emitir orientaciones tcnicas sobre la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos. Efectuar investigaciones y planificar medidas para revertir y prevenir la degradacin ambiental en el rea Metropolitana. Efectuar monitoreos peridicos sobre los niveles de contaminacin de la Urbe. Formular planes, programas y proyectos ambientales que contribuyan con el logro de objetivos planteados de descontaminacin, proyeccin y educacin.
Plantificacin y Control Urbano Planificar el desarrollo del rea Metropolitana de San Jos y el establecer las normas y reglamentos para su ejecucin y control. Planificar el uso del suelo y los asentamientos humanos; definir modelos de crecimiento, distribucin de actividades y de equipamiento urbano en el rea Metropolitana. Elaborar el estatuto de zonificacin para el uso adecuado del territorio y ejercer control sobre la aplicacin del mismo. Elaborar reglamentos de edificaciones y asegurar su aplicacin Controlar que el desarrollo urbano sea acorde con el plan definido en este campo para el rea Metropolitana.
Apoyo Tcnico Tributario Catastral
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Crear una base de datos con informacin geogrfica y alfanumrica actualizada del rea Metropolitana con fines tributarios y otros. Mantener actualizada bases de datos estadsticos del rea Metropolitana, de acuerdo a los requerimientos del Concejo y de las Municipalidades del rea Metropolitana, en aspectos tributarios y catastrales. Realizar la valoracin de los bienes inmuebles del rea Metropolitana en coordinacin con los municipios que integran el Concejo Metropolitano. Mantener coordinacin con el Registro Nacional, Catastro Nacional y el INVU, con el propsito de actualizar la informacin registral y grfica del rea Metropolitana. Mantener estrecha coordinacin en este campo con los Municipios del rea Metropolitana. Divisin de Desarrollo Municipal Brindar asistencia tcnica a los municipios para la formulacin, anlisis y gestin de proyectos. Apoyar a los municipios en materia de administracin tributaria y gestin de cobro. Apoyar a los municipios en materia de valoracin inmobiliaria. Brindar capacitacin a los municipios.
2.1.6.
Asistencia Tcnica a Municipalidades Esta unidad tendr como funcin coordinar y canalizar las demandas de asistencia tcnica originada en las municipalidades integrantes del Concejo Metropolitano. En principio se destacan las siguientes reas de cooperacin tcnica. Apoyo tcnico en diseo y anlisis de proyectos de inversin. Apoyo tcnico y operativo en la construccin de obras pblicas municipales. Asistencia tcnica para valoracin de bienes inmuebles. Asistencia en materia de gestin tributaria (sistema de informacin, gestin de cobro, etc.). Capacitacin Municipal Su funcin bsica consiste en organizar y operacionalizar las acciones de capacitacin de los funcionarios y tcnicos de los municipios que forman parte del ente metropolitano, a partir de la identificacin de sus necesidades especficas en cada momento. Inicialmente se consideran las siguientes reas de capacitacin: Gestin tributaria y financiera Formulacin y anlisis de proyectos de inversin Planificacin urbana Manejo integral de desechos
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Gestin ambiental
Proyeccin comunal y participacin ciudadana Promover y fortalecer la participacin de entidades privadas, comunitarias y ONGs en proyectos de desarrollo local y metropolitano. Incentivar la descentralizacin de servicios para incorporar a grupos organizados de la sociedad civil en su gestin bajo diferentes modalidades y grados de participacin y responsabilidad. Estimular la interrelacin entre el Concejo Municipal Metropolitano y las comunidades, mediante actividades de informacin, sondeo sistemtico de la opinin pblica y otros medios similares. Promover el desarrollo organizativo de la sociedad civil apoyando acciones de capacitacin y educacin ciudadana. Promover las consultas pblicas bajo diversas modalidades, para acompaar decisiones estratgicas de alto impacto social, urbanstico o ambiental.
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Conclusiones
Las posibilidades de constituir un ente de gobierno metropolitano, son reales y alcanzables dentro del ordenamiento jurdico. La creacin de un Concejo Metropolitano, Departamento Metropolitano o Gobierno Metropolitano (cualquiera que sea el nombre que se escoja), es perfectamente factible mediante la aprobacin de una ley reforzada, por 38 votos, por parte de la Asamblea Legislativa. No se necesita, por tanto, de previo una reforma constitucional, ya que la Carta Magna, da el margen suficiente para la existencia jurdica de un ente como el descrito en nuestro trabajo. Sin embargo una reforma constitucional con el propsito de introducir las regiones, como parte de la divisin poltica-administrativa del pas, fortalecer la existencia del Concejo Metropolitano, y lo salvaguardar de los vaivenes de la poltica nacional. Asimismo, le conferira a este ente un status jurdico de relevancia constitucional, acorde con su importancia y trascendencia poltica, econmica y social en nuestro sistema democrtico. El Concejo Metropolitano no puede ser concebido como una instancia ms dentro del cmulo de entes estatales o paraestatales. Tampoco como un ente de competencias o funciones secundarias o residuales. Una concepcin as no hara ms que burocratizar y entrabar ms las ya de por s ineficientes instancias administrativas. Se trata de constituir un ente entro del Rgimen Municipal que tenga realmente poder, es decir, competencias y funciones determinadas, exclusivas o concurrentes y recursos financieros que permitan ejercer ese poder. En este sentido, no se trata necesariamente de quitar competencias a instituciones sectoriales, sino de otorgarle al nivel metropolitano de administracin pblica competencias, que aun siendo concurrentes con esas instituciones, deban ejercerse, en el territorio de la metrpoli, de manera exclusiva mediante el concejo Metropolitano. No se pretende marginar a ninguna institucin, ni mucho menos al Poder Ejecutivo de la gestin metropolitana. Se trata, contrariamente, de incorporar a la solucin de los problemas metropolitanos a todas las fuerzas del pas, muy especialmente al Poder Ejecutivo y a las instituciones autnomas. Para ello se propone la constitucin de un organismo operativo de coordinacin, dentro del cual participen todas las instituciones que tengan funciones en el rea Metropolitana.
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El Poder Ejecutivo podr participar en las labores del Concejo Metropolitano, con un representante del Presidente de la Repblica. El Concejo Metropolitano propuesto, es un ente de fortalecimiento de las municipalices y no para su debilitamiento. Sus funciones no podrn ir en detrimento de los ayuntamientos. Su actividad deber estar siempre en correspondencia con las necesidades y el respeto a las instancias de cada una de las municipalidades que conformaran el Concejo Metropolitano. Debe establecerse una relacin interactuante, dinmica, y mutuamente beneficiosa, entre los ayuntamientos y el Concejo Metropolitano, entendiendo que el fortalecimiento de uno beneficia a los otros y que la debilidad de uno perjudica a los dems. Solo de esta manera se encontrarn las soluciones a posibles problemas que, coyunturalmente, puedan aflorar entre municipalidades y Concejo. En cuanto a la base territorial administrativa del Concejo Metropolitano, lo viable en una primera etapa de la restructuracin del sistema de gestin urbana metropolitana, consiste en la creacin de un ente poltico-administrativo dentro de los lmites del rea Metropolitana de San Jos, tal y como fue definida en la Ley de Planificacin Urbana, es decir, el rea urbana integrada por los cantones de San Jos, Escaz, Desamparados, Goicoechea, Alajuelita, Coronado, Tibs, Moravia, Montes de Oca y Curridabat. A esto se agregara el Cantn de La Unin dado su alto grado de integracin fsica y funcional con San Jos. En sntesis, la creacin de un ente Metropolitano es posible mediante una ley, que le otorgue poder, competencias y funciones, ingresos propios, autonoma administrativa y de gobierno, y rganos de direccin poltica en el territorio del rea Metropolitana. Para ello es necesario ganar la conciencia y el apoyo de todos los sectores interesados, especialmente de las grandes fuerzas polticas del pas. Es conveniente, por ltimo, concretar las anteriores propuestas en un proyecto de ley que determine exactamente los alcances y perspectiva del Concejo Metropolitano de San Jos.
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ANEXO
PROPUESTA DEL SISTEMA FORMAL DE PLANEAMIENTO URBANO METROPOLITANO ** (30) En el pas no existe una reglamentacin clara acerca de tipos de planes urbansticos, sus alcances y metodologas de elaboracin. La ley de Planificacin Urbana dicta solamente el contenido mnima de un Plan Regulador, que consiste en lo siguiente: a) La poltica de desarrollo con la enunciacin de los principios y normas en que se fundamenta, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del rea a planificar. b) El estudio de la poblacin, que incluir proyecciones sobre el futuro crecimiento demogrfico, su distribucin y normas recomendables sobre densidad. c) El uso de la tierra que muestre la situacin y distribucin de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educacin, recreacin, fines pblicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulacin, por medio del cual se seale, en forma general, la localizacin de las vas pblicas principales y de las rutas y terminales de transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicacin y tamao de las reas requeridas par a escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados pblicos y cualquier otro similar. f) Los servicios pblicos, con anlisis y ubicacin en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de caeras, alcantarillados sanitarios y pluviales, recoleccin, disposicin de basuras, y cualquier otro de anloga importancia; y g) La poltica de vivienda y renovacin urbana con exposicin de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las reas que deben ser sometidas a conservacin, rehabilitacin y remodelamiento. (art 16 de la citada ley). Respecto a los niveles de planificacin, la Ley define los planes de cantn, del rea Metropolitana y del pas, sin cerrar la posibilidad de tener niveles intermedios. Tomando como base a esta Ley, la experiencia nacional de planeamiento cantonal y regional, as como los criterios de la ciencia urbanstica moderna, se propone diferenciar tres niveles de planeamiento del Valle Central: regional, subregional y cantonal. Los objetivos comunes para los tres niveles deben ser los siguientes:
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Tomado del informe sobre los aspectos urbansticos de la gestin metropolitana, elaborado pro el Arquitecto Vladimir Klotchkov como parte de la presente investigacin.
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Desarrollo y ubicacin de todos los sectores econmicos de acuerdo a las directrices del futuro crecimiento de la conurbacin (descentralizacin, policentrismo, especializacin, etc.). Formacin y desarrollo de una red integral de asentamientos humanos de la conurbacin con iguales posibilidades de acceso a los centros de trabajo, estudio comercio y recreo. Formacin de sistemas integrados de transporte, agua, desage, energa, basura y comunicaciones para toda la conurbacin. Formulacin de una red de corredores, manchas y reas verdes y recreativas, zonas de proteccin y tierras agrcolas alrededor de las ciudades principales de la conurbacin, con el fin de no permitir su unin territorial y como base de su futuro ambiental. Aplicacin de godos los objetivos anteriores con un estricto criterio de sostenibilidad ambiental y la unin de todas las fuerzas vivas de la conurbacin en la bsqueda de mejoras ambientales, todo esto en las condiciones de alta densidades poblacionales y de gran concentracin de actividades urbanas. Debate al interior del rgimen municipal, entre las autoridades pblicas del Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, y en general de todos los interesados en esta dimensin tan relevante de la gestin territorial y poltico-econmica del pas.
Este documento ha sido elaborado teniendo como punto de partida informes sectoriales de investigacin producidos por el Lic. Oscar Madrigal Jimnez, el Arquitecto Vladimir Klotchkov, el Msc. Fernando Ziga Umaa y la Licda. Thelsy Guzmn. En sus trabajos se abordaron los componentes de planeamiento, que se propone para cada nivel. Ah se muestran las diferencias entre: rea que puede abarcar cada nivel; Objeto de anlisis socio-econmico. Tamao de asentamiento humano, a que se llega de analizar, tipo de propuestas respecto a la distribucin del territorio y uso del suelo; Lo mismo, respecto a las redes de infraestructura; Lo mismo, respecto al ambiente y recreacin; Escala mnima para los mapas; Grado de detalle de las propuestas (carcter de reglamentacin); Nombres sugeridos para cada nivel; Tamao del rea mnima que se analiza en cada nivel.
Adems de las diferenciaciones indicadas, asociadas con los objetivos especficos para cada nivel, es importante definir el contenido de anlisis en cada nivel. Al respecto se sugiere lo siguiente:
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A nivel regional (Gran rea Metropolitana o Valle Central) se analiza: Las principales variantes y modelos de desarrollo de las bases socio-econmicos; Las variantes de ubicacin y crecimiento de los asentamientos humanos, con los diferentes parmetros de su desarrollo; Las variantes de distribucin del territorio en grandes manchas entre los usos urbanos, agrcolas y naturales, con la definicin de los centros y corredores urbanos de rango regional. Los esquemas conceptuales de la organizacin de las redes viales, de transporte, de agua y desage, de los sistemas recoleccin y tratamiento de basura.
Como resultado, se definen las polticas de desarrollo urbano, conservacin y mejoramiento del ambiente. Nivel subregional (rea Metropolitana de San Jos) Con base en las perspectivas del desarrollo econmico y social de la regin y las polticas de su crecimiento urbano se analizan: Las alternativas de la estructura de crecimiento urbano del rea, tomando en cuenta los terrenos urbanos, posible ocupacin de los terrenos agrcolas y diferentes densidades residenciales. Las variantes de uso del suelo en detalle, las redes de infraestructura de importancia metropolitana, con el anlisis de su impacto ambiental. Se delimitan los centros y corredores urbanos de rango metropolitano.
Como resultado se definen las normas de desarrollo por zonas. Nivel cantonal Con base en la estructura urbana metropolitana, se corrigen los lmites de los usos de suelo, se delimitan los centros y corredores de rango cantonal y se detallan las densidades residenciales y se integran los elementos locales de la infraestructura.
Como resultado se definen los requisitos de la construccin
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CUADRO SINOPTICO DEL SISTEMA PLANIFICACIN URBANA EN SAN JOS - Segn grado de tratamiento de sus componentes-
COMPONENTES
Objeto de anlisis territorial
NIVELES DE PLANIFICACIN REGIONAL SUBREGIONAL

GAM-Valle Central Eje Urbano Nacional Base Econmico-Social Regional AMSJ- Grupo de cantones
CANTONAL
Cantn varios cantones
Objeto de anlisis socioeconmico
Base econmica metropolitana y su especificidad Ciudades y pueblos cabeceras distritales Correccin de lmites, centros y corredores de rango metropolitano
Particularidad Cantonal
Detalle de asentamientos humanos Distribuc. Territorial
Ciudades y pueblos cabecera cantonal Lmites de reas naturales, agrcolas y urbanas, con centros y corredores de rango regional. Validad nacional, primaria y secundaria; rutas regionales
Pueblos barrios
Correccin de lmites, centros y corredores de rango cantonal.
Vas y transporte
Vialidad nacional terciaria y local primaria, rutas urbanas y terminales de transporte. Elementos de sistema de rango metropolitano
Vialidad local secundaria y terciaria; correccin de rutas, ubicacin de paradas. Parques y plazas cantonales; ros y quebradas.
Elementos de sistema de rango regional (red, plantas, etc.) Redes infraestructura fsica Parques y zonas proteccin de rango regional; principales afluentes del R. G. Trcoles 1:50.000 Polticas Escala grfica mnima Carcter de reglamentacin Nombre estudio
Lo mismo pero de rango metropolitano, cuenca del Virilla.
Parques y plazas cantonales; ros y quebradas.
Ambiente y recreacin
1:20.000 Normas 1:10.000 Normas y requisitos
Esquema Director Regional 25 Has.
Esquema Director Metropolitano. 4 Has.
Plan Director Municipal 1 Ha.
Tamao de mancha grfica mnima Elaboracin: Arq. Vladimir Klotchkov
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Bibliografa
Aylwin, A. citado por Bogantes H.G. rea Metropolitana de San Jos: Alternativas de Gobierno. Tesis de Grado para optar por el grado de Licenciado en Derecho. UCR. San Jos, 1977. Prez, P. Para pensar los gobiernos locales en las Aras Metropolitanas de Amrica Latina. Rev. Medio Ambiente y Urbanizacin. Solow, A. Proyecto para el desarrollo urbano de la capital de Costa Rica. 2 Edicin. Traduccin del ingls. INVU. San Jos, 1956. Carvajal Alvarado G. La evolucin demogrfica costarricense. 1950 88: una explicacin Histrico-geogrfica en Murillo V. Jaime comp). Historia de Costa Rica en el siglo XX. Editorial Provenir, San Jos, CR. 1989. DGEC. Clculo de poblacin al 1 de enero de 1990. San Jos Costa Rica. Carvajal. Ibd. Bogantes H.G. op.cit. Chaverri Benjamn. Estrategia de crecimiento residencial en la GAM, MIVAH. 1990. Allende Landa, J. Ordenacin del territorio versus grandes infraestructuras: el caso de Vizcaya. Ciudad y Territorio. Oct Dic. 1987. Martn - Mateo, Ramn. Coyuntura actual de las reas Metropolitanas. Ponencia presentada en Simposio sobre Derecho Urbanstico celebrado en Mxico D.F. 1992. Martn - Mateo, Ramn. Op. Cit. pp 71. Webber, Melvin M. Op. cit. Declaracin de Barcelona. Conferencia sobre grandes ciudades. Barcelona, 25 de febrero 1 de marzo de 1985.
50
COREC. Reforma del Estado en Costa Rica, Fundacin Friedrich Ebert, San Jos, C.R. 1990. COREC. Op.cit, pg. 98. Bogantes, op. cit.; Plan Regional Metropolitano 1983; COREC. Reforma del Estado. Fundacin Friederich Ebert, San Jos, 1990.; Unin Nacional de Gobiernos Locales. Memoria del VIII Congreso de Municipalidades, 1995, entre otros. Ver el informe de Antecedentes elaborado por el Lic. Oscar Madrigal Jimnez, como parte de la investigacin en la que se soporta este trabajo. Piza Rocafort R. Organizacin territorial del estado en Costa Rica. ICEP. San Jos, Costa Rica. 1994, pp. 25. Murillo, Mauro. Ensayos de derecho pblico. EUNED, San Jos Costa Rica. 1988. Corte Plena. Voto. 3608-94, 1973 Murillo, M. Op. cit. 99247 Piza Rocafort, Rodolfo. Op. cit. pp 33. Sera la posibilidad o capacidad de autodirigirse polticamente, de autogobernarse, de sealarse o fijarse el ente a s mismo, sus propios objetivos directrices (dentro del marco legal, por supuesto). MURILLO ARIAS M. op. Cit. Pg. 75. Vase al respecto el informe de trabajo presentado, en el marco de esa investigacin, por parte de Fernando Ziga, acerca del aspecto financiero de la gestin metropolitana en San Jos. COREC. Op. cit. Pgs.. 98 y 99. Considrese al respecto la siguiente declaracin de un legislador, promotor de la nueva Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que transfiere su administracin y recaudacin a los municipios, y que integra la Comisin Legislativa de Descentralizacin Fortalecimiento Municipal: Queremos fomentar en nuestro pas el Municipio moderno, dejar de pretender que el Municipio directamente tenga que encargarse de recoger la basura, atender el relleno, los cementerios o el mercado, debemos responsabilizarlo del desarrollo integral de la localidad. En este esquema de desarrollo municipal moderno Se requiere de Concejos giles y representativos, de un Alcalde y un Concejo preparados para negociar con la Asamblea Legislativa, con el Gobierno Central, la comunidad, la empresa privada, para adquirir prstamos, y en suma, para negociar con los diferentes sectores de la localidad y de la sociedad en general. JIMENEZ SUCCAR (Juan Luis). 51
Primera reunin legislativa centroamericana para la descentralizacin y fortalecimiento municipal. FEMICA, Ciudad de Panam, 1995. Pg. 53. Ley de Impuesto a los bienes inmuebles, N 7509 de 9 de mayo de 1995. Mintzberg H. Organization Design. Harvard Business Review. Enero febrero 1981. Borja. J (Comp). Manual de Gestin Municipal Democrtica, Instituto de Estudios Administracin Local. Madrid- Barcelona. 1987. **Tomado del informe sobre los aspectos urbansticos de la gestin metropolitana, elaborado por el Arquitecto Vladimir Klotchkov como parte de la presente investigacin. En cuestiones relativas a la dimensin jurdica de la administracin pblica metropolitana, los criterios para organizar el sistema de planificacin territorial en el Gran rea Metropolitana, el rgimen financiero municipal y diferentes aspectos acerca de posibles modelos de organizacin de un eventual ente poltico-administrativo para la gestin de la metrpoli josefina. La elaboracin del informe final ha sido responsabilidad del coordinador general de la investigacin, Master Ral Lpez Avendao. Se espera que el documento y la discusin que se pueda generar a partir del mismo, alumbren varias iniciativas legislativas orientadas a conformar nuevas modalidades institucionales para la gestin de un espacio socioeconmico y territorial, cuya administracin por los medios tradicionales presenta evidencias de una crisis cada da ms aguda, con consecuencias previsiblemente muy negativas para las condiciones de vida de la poblacin concernida.
52
Contenido
Hacia nuevas formas de gestin 1 J. Araya Presentacin 1. 2 5 El rea Metropolitana como categora urbanstica-territorial y unidad de gestin urbana 6 2. La Configuracin del rea Metropolitana de San Jos (AMSJ) 8 3. rea Metropolitana y gestin urbana 12 4. Alternativas de gobierno del AMSJ 17 4.1. Bases jurdicas para la creacin de una entidad metropolitana 4.2. Criterios para la organizacin administrativa para el Ente Metropolitano Conclusiones 43
ANEXO: 45 Propuesta del sistema formal de planeamiento urbano metropolitano 85. Cuadro sinptico del sistema de planificacin urbana en San Jos Bibliografa 49
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Esta publicacin es responsabilidad del Departamento de Comunicacin de la Municipalidad de San Jos, y estuvo a cargo del periodista Gilberto Luna, sobre un trabajo realizado por los profesionales: Lic. Oscar Madrigal Jimnez, Arq. Vladimir Klotchkov. MS. Fernando Ziga Umaa y la Licda. Thelsy Guzmn y el coordinador general de la investigacin, Master Ral Lpez Avendao.
Fotografa: Gilberto Luna La fotografa de proada es una vista panormica de la ciudad de San Jos tomada por Jos A. Venegas. -------------------------------------Arte y Diseo: Arte Vira S.A. --------------------------------------La impresin de este documento estuvo al cuidado de Mario Alfaro Sanabria y el personal de la Seccin Publicaciones de la Municipalidad de San Jos
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Hacia nuevas formas de gestin

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Plaza Juan Mora Fernndez

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Boulevard Avenida Central

1. El rea Metropolitana como categora urbansticaterritorial y unidad de gestin urbana.

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Parada de taxis Parque Central

2. La configuracin del rea Metropolitana de San Jos (AMSJ).

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2.2 3.1 4.2 5.4 6.0

1.9 1.4 3.9 2.0 2.0

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Etapa 3. (entre 1963 y 1973)

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3. rea Metropolitana y gestin urbana

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Martn-Mateo, R. op, cit.pp.71

Webber, Melvin M. Op.cit

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San Jos, ayer y hoy

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Alternativas de gobiernos del AMSJ

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HACIA NUEVAS FORMAS DE GESTIN EN EL REA METROPOLITANA DE SAN JOS

Murillo, M. Op. Cit. 00247. Piza Rocafort, Rodolfo, op.cit. pp.33.

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Norte: Sur: Noroeste: Oeste: Este:

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COREC, op.cit. Pgs. 98 y 99.

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Competencias Generales y Especficas del Concejo Metropolitano

Planificacin y regulacin del desarrollo urbano

Promocin del desarrollo social

Promocin de desarrollo econmico

Desarrollo municipal y comunal

Desarrollo municipal y comunal Prevencin y mitigacin de desastres

Administracin autnoma de su patrimonio y sus ingresos Establecimiento y administracin de tributos

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Ley de Impuesto a los Bienes Inmuebles N 7509 de 9 de mayo de 1995

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Mintzberg, H. Organization Design. Harvard Business Review. Enero febrero 1981.

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