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Achats publics : la problmatique conciliation des dimensions managriale et juridique de la responsabilit publique In: Politiques et management public, vol.

19 n 1, 2001. Les nouvelles exigences d e la responsabilit publique. Actes du dixime colloque international - Paris, jeudi 9 et vendredi 10 mars 2000 - Tome 1. pp. 81-102. Rsum L'article montre que, s'il existe des secteurs de la gestion publique o, pour rep rendre les termes de l'appel communications de ce colloque, "la responsabilit qui incombe au manager est celle de produire de la performance" et o "les acteurs publics mettent l'accent sur les rsultats et non plus sur le contrle des procdures et l'app lication de la rglementation", tel n'est pas le cas dans le domaine des achats publics. La logique dominante de la fonction acha t des collectivits publiques est aujourd'hui une logique de scurisation juridique qui relgue au second plan la recherche de l'e fficience et de la performance conomique. En ce domaine, la conciliation des dimensions juridique et managriale de la respo nsabilit publique apparat problmatique. Ce diagnostic s'appuie sur les rsultats d'une recherche consacre aux achats de fourni tures des collectivits publiques (hors achats de travaux de btiments et de gnie civil). Cette recherche, qui a mobilis la thorie d es cots de transaction, a notamment donn lieu une enqute par questionnaire laquelle prs de quatre cents collectivits pub liques ont rpondu. Citer ce document / Cite this document : Desmazes Jean. Achats publics : la problmatique conciliation des dimensions managr iale et juridique de la responsabilit publique. In: Politiques et management public, vol. 19 n 1, 2001. Les nouvelles e xigences de la responsabilit publique. Actes du dixime colloque international - Paris, jeudi 9 et vendredi 10 mars 2000 - Tome 1. pp. 81-102. doi : 10.3406/pomap.2001.2658 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_2001_num_ 19_1_2658 ACHATS PUBLICS : LA PROBLEMATIQUE CONCILIATION DES DIMENSIONS MANAGERIALE ET JURIDIQUE DE LA RESPONSABILITE PUBLIQUE Jean DESMAZES* Rsum L'article montre que, s'il existe des secteurs de la gestion publique o, pour reprendre les termes de l'appel communications de ce colloque, "la preerspfoornmsaabnilciet" et qoui "ilnesc oamctbeue rsa puu blmicasn magetetre nte slt'a ccceenllte sudre l esp rrosduulitraet s edte nolna plus sur le contrle des procdures et l'application de la rglementation", tel n'est pas le cas dans le domaine des achats publics. La logique dominante de la fonction achat des collectivits publiques est aujourd'hui une logique de scurisation juridique qui relgue au second plan la recherche de l'efficience et de la performance conomique. En ce domaine, la conciliation des dimensions juridique et managriale de la responsabilit publique apparat problmatique. Ce diagnostic s'appuie sur les rsultats d'une recherche consacre aux achats de fournitures des collectivits publiques (hors achats de travaux de btiments et de gnie civil). Cette recherche, qui a mobilis la thorie des cots de transaction, a notamment donn lieu une enqute par questionnaire laquelle prs de quatre cents collectivits publiques ont rpondu. * CERMAT, IAE, Universit de Tours. Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 19, n 1, mars 2001. Institut de Management Public - 2001 . 82 Jean DESMAZES La responsabilit publique possde assurment plusieurs dimensions : dimension politique, dimension thique et morale, dimension conomique et

managriale, dimension juridique. Dans la sphre publique, la mise en cohrence de ces diffrentes dimensions de la responsabilit semble, plus que dans la sphre de la production prive, poser problme : "absence d'vidence" dit l'appel communications du ioeme colloque international de la revue Politiques et Management Public organis sur ce thme1. Absence d'vidence en effet et nous voulons ici en tmoigner en prenant l'exemple des achats publics. S'il existe des secteurs de la gestion publique o "la responsabilit qui incombe au manager est celle de produire de la performance" ; o "l'exercice des responsabilits se rfre aux rsultats obtenus" ; o "les acteurs publics mettent l'accent sur les rsultats et non plus sur le contrle des procdures et l'application de la rglementation" ; o "la dimension conomique de la responsabilit publique a un sens"2, tel n'est pas aujourd'hui le cas dans le domaine des achats publics. Bien au contraire ! les ressorts les plus profonds qui organisent, qui finalisent, qui instrumentaient et qui animent la fonction achat des collectivits publiques relvent d'une logique o la proccupation de conformit rglementaire des procdures domine et l'emporte sur la recherche de la performance conomique et de l'efficience. L'tablissement de ce constat, soumis la discussion, rsulte d'une tude que nous avons ralise sur la fonction achat de fournitures des collectivits publiques, hors leurs achats de travaux de btiments et de gnie civil. Cette tude a comport deux volets successifs. Le premier a consist en une enqute qualitative conduite par entretiens auprs d'une douzaine d'acheteurs publics appartenant huit collectivits territoriales diffrentes. S'appuyant sur une formalisation drive de la thorie des cots de transaction, ce premier volet a conduit tablir des rsultats que nous avons cherch conforter, dans un deuxime volet, l'aide d'une enqute par questionnaire adresse environ trois mille collectivits publiques (de tous types) et laquelle prs de quatre cents d'entre elles ont rpondu3. Des diffrents rsultats issus de cette recherche on privilgiera et on fera ici tat de l'un d'entre eux. Celui-ci porte sur la caractrisation de l'volution de la fonction achat de fournitures dans les collectivits publiques depuis une deux dcennies et sur celle de sa situation actuelle, situation o la conciliation entre les dimensions managriale et juridique de la responsabilit publique se rvle problmatique. 1 Le 10me colloque international de la revue Politiques et Management Public avai t pour thme "Les nouvelles exigences de la responsabilit publique", Paris, 9 et 10 mars 1999. Cet article re prend une communication ralise dans ce cadre en collaboration avec Michel Kalika. 2 ... pour reprendre les termes de l'appel communications du colloque mentionn... 3 Cf. : Desmazes J. et Kalika M., Achats publics et thorie des cots de transaction : le cas des achats de fournitures dans les collectivits territoriales, Cahier de recherche n"55, CREPA, Universit de Paris-Dauphine, octobre, 1999 et Desmazes J. et Kalika M., Pratiques et logiques de gestion des achats dans les collectivits publiques franaises ; rsultat d'une enqute, CREPA, Universit de Paris-Dauphine, dcemb re, 1999. Achats publics : la problmatique conciliation des dimensions 83 managriale et juridique de la responsabilit publique Avant de prsenter et d'argumenter ce rsultat, il importe de commencer par rappeler quelques uns des lments constitutifs du contexte juridique qui encadre l'achat de fournitures des collectivits publiques et de prciser les hypothses retenues quant aux arguments de la fonction objectif qui guide les dcisions de l'acheteur public. Le cadre juridique des achats publics de fournitures

et la fonction objectif de l'acheteur public Le Code des Marchs Publics constitue l'lment central du cadre juridique et rglementaire auquel sont soumis les achats des collectivits publiques. Pour ce qui concerne les achats de fournitures, il dfinit quatre dispositifs principau x d'achats, quatre grandes "structures de gouvernance"1. Les quatre structures de gouvernance des achats publics de fournitures Ces quatre grandes structures de gouvernance, "pr-codifies" par le Code des Marchs Publics, sont les suivantes : - L'achat hors march public L'achat hors march public (dnomm aussi achat sur facture) n'est autoris que pour des "oprations" d'achat d'un montant de moins de 300 000 F (seuil fix par le Code). A la diffrence de l'achat par march public (cf. plus bas), la collectivit acheteuse n'est tenue dans ce cas aucune procdure et aucun formalisme rglementaires particuliers. Il convient cependant de noter que le primtre de "l'opration" considrer pour savoir si le montant de l'achat est infrieur ou suprieur au seuil des 300 000 F est difficile dlimiter et qu'il peut prter des valuations divergentes. Ainsi il se peut que diffrents achats, chacun d'un montant infrieur 300 000 F et raliss hors march public, puissent tre considrs par le "juge" comme relevant en fait d'une mme "opration" de plus de 300 000 F exigeant en consquence la passation d'un march public. - Le march public Tous les achats de fournitures d'un montant suprieur 300 000 Francs, quelques exceptions prs qui sont limitativement dfinies par le Code des Marchs, doivent tre raliss dans le cadre de marchs publics. Le Code prvoit diffrents types de marchs : march ngoci, appel d'offres ouvert, appel d'offres restreint, appel d'offres sur performance, etc., que l'on ne distinguera pas ici. Quel que soit son type, le march public est un contrat pass entre une collectivit publique et un fournisseur. Les conditions de passation de ce contrat sont strictement dfinies par le Code. Les objectifs fondamentaux que celui-ci poursuit sont de deux ordres : "protger les intrts de l'administration par l'obtention du meilleur rapport entre la qualit demande et le prix pay" et "assurer la libert du commerce et de 1 ... pour reprendre une terminologie emprunte la thorie des cots de transaction d' O. Williamson que nous avons largement mobilise dans le premier volet de l'tude. 84 Jean