El fin dE la nuEva GErEncia Pblica

thE End of nEw Public manaGEmEnt

omar GuErrEro orozco Universidad Nacional Autnoma de Mxico

rEsumEn
El artculo analiza las bases tericas de la Nueva Gerencia Pblica, y las limitaciones que han enfrentado las reformas administrativas basadas en esta corriente de pensamiento. Se plantea que la Nueva Gerencia Pblica encuentra su sustento terico en el neoliberalismo, y que en l obtiene un cuerpo de doctrina para sustentar su desarrollo. El agotamiento del neoliberalismo, pero sobre todo sus limitaciones tericas, han marcado el fin la Nueva Gerencia Pblica. En esa lnea, el autor afirma que se requiere una nueva agenda, en la que el Estado se encuentre en el centro, y en la que se piense la administracin pblica desde la ciudadana, y no desde la clientela. Palabras clavE: Neoliberalismo, Nueva Gerencia Pblica, Reformas Administrativas, Teora de la Administracin Pblica.

abstract
The article analyzes the theoretical grounds of New Public Management, as well as the limitations faced by administrative reforms based on this school of thought. It is stated that New Public Management has its theoretical support on neoliberalism, where it obtains a body of doctrine to support its development. The exhaustion of neoliberalism and above all, its theoretical limitations, have marked the end of New Public Management. In that line, the author states that a new agenda is required, where the State is in the centre, and where public administration is thought from the citizen, instead of the customer. KEywords: Neoliberalism, New Public Management, Administrative Reforms, Public Administration Theory.

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Revista Chilena de Administracin Pblica / N 13 Junio 2009

1. introduccin
Hace poco ms de tres dcadas lleg a mis manos un libro singular, relativo a la Nueva Gestin Pblica (Nouvelle Gestion Publique) (Massenet, 1975). Su particularidad obedece a su ttulo, pero sobre todo a su contenido y proposiciones, as como al tiempo en que fue publicado, es decir, la poca cuando el Estado de Bienestar gozaba de plena salud. Adems, el subttulo propone un Estado sin burocracia, para poner en su lugar un rgimen mercantil donde domina la competencia y el cliente dicta los lineamientos del proceso econmico. Este libro singular, que me facilit mi amigo Arturo Lozano de Icaza infortunadamente fallecido en plena juventud, me provey de un material inslito, difcil de comprender en ese entonces y ciertamente insatisfactorio para crculos acadmicos habituados al estudio de la burocracia, la jerarqua y la autoridad, que es propiamente el locus de los administradores pblicos. Hurgando en sus races, ms adelante dimos con un texto igualmente peculiar que le sirvi de raz y provey de energa para prosperar y darse a conocer, cuya publicacin le antecedi diez aos (Gelinier, 1966). Las propuestas de la Nueva Gestin Pblica, en ese entonces, eran desajustadas, exticas e irrealizables. Cun lejos estuvimos entonces de anticipar lo que ocurrira a finales de la dcada de 1980, cuando Nueva Gestin Pblica emergi rebautizada como Nueva Gerencia Pblica. Las ideas, no cabe duda, tienen capacidad de germinacin, desarrollo, supervivencia y adaptacin, que con frecuencia no alcanzamos a comprender plenamente en un momento que se juzga como actual y entonces vivido. Fue la necesidad maquiaveliana, que da forma a las condiciones sociales, la que cre la posibilidad a travs de la cual el neoliberalismo, una doctrina en maduracin, desarrollara un proyecto dotado con instrumentos de accin efectivos. El ayuno neoliberal de un programa dotado con efectividad, evidente desde la dcada de 1940, fue superado a partir de las dcadas de 1960 y 1970 cuando germin la Nueva Gestin Pblica y demostr que la doctrina de los nuevos liberales podra ser implementable. El ensayo, a modo de tanteo de posibilidades, fue exitoso, pues dcada y media despus la Nueva Gerencia Pblica (New Public Management) vino a la vida. Por consiguiente, el origen, desarrollo y declinacin de la Nueva Gerencia Pblica es inexplicable sin la consideracin de sus vnculos parentales con el neoliberalismo. Esto obedece a las siguientes consideraciones: en primer lugar, el neoliberalismo emergi a finales de la dcada de 1930 como una reivindicacin del liberalismo, pero sustentado en nuevas fuentes y como una rplica al avance planetario del socialismo, y particularmente por motivo del progreso del intervencionismo en las economas occidentales; sin embargo,

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emergi a la vida carente de un instrumental que viabilizara su programa de accin. En segundo lugar, como lo adelantamos, la Nueva Gerencia Pblica surge a la vida a mediados de la dcada de 1960, bajo el sustento de un incipiente nmero de ideas basadas en la economa de mercado, la competencia y la orientacin al cliente, pero con la forma de un recetario prctico apenas sustentado doctrinalmente. De modo que el neoliberalismo adquiere consistencia programtica a travs del desarrollo de la Nueva Gerencia Pblica; y esta obtiene un cuerpo de doctrina por medio del neoliberalismo para sustentar su desarrollo. Sin embargo, las propuestas de la Nueva Gerencia Pblica, desajustadas, exticas e irrealizables, se convirtieron a la postre en su Taln de Aquiles. El paso del tiempo vino a demostrar que la Nueva Gerencia Pblica no slo llevaba en su seno la semilla de su destruccin, sino un potencial de realizacin ms estrecho de lo que muchos pensaron. Una vez agotado el caudal ideolgico neoliberal, confrontado con una realidad econmica planetaria inocultable desde finales de 2008, que ahora apunta a la regulacin y el intervencionismo, la Nueva Gerencia Pblica se marchita con el paso de los das.

2. dE Pars a mont-PlErin: El alba dEl nEolibEralismo

En este trabajo narramos la etapa actual, y quiz final, de un largo proceso de acontecimientos que dio inicio en octubre 26-30 de 1938, cuando en Pars se reuni un conspicuo grupo de pensadores. El motivo del conclave fue la publicacin del libro de Walter Lippman: The Good Society, recin traducido al francs (Lippmann, 1937). Dicho coloquio congreg a Ludwig von Mises y Friedrich Hayek, conspicuos militantes de la escuela austriaca, junto con otros eminentes pensadores, entre los que destacan Wilhelm Rpke, Jacques Reuff, Louis Baudin y Alexander Rstow. El Coloquio Lippmann, como se conoce la reunin, fue realizado en un ambiente favorable a las finalidades de revitalizar al liberalismo, pues haba sido precedido por una ola de reivindicaciones sobre esa ideologa observable en varios pases europeos y en los Estados Unidos (Cros, 1951). A travs de la reunin se tratara de establecer las bases de una visin moderna del liberalismo sin que, sin embargo, en un principio existiera acuerdo acerca de su denominacin. Al final de cuentas, segn lo narra uno de sus participantes, se opt por aadir la voz neo al liberalismo existente, para llamarlo desde entonces: neoliberalismo. Louis Baudin relata puntualmente la agenda que se concert. En efecto, el acta de nacimiento del neoliberalismo consiste en una agenda que comprende cuatro puntos esenciales:

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1. El nuevo liberalismo admite que slo el mecanismo de los precios, funcionando en mercados libres, permite obtener una utilizacin ptima de los medios de produccin y conducir a la satisfaccin mxima de los deseos humanos. 2. Al Estado incumbe la responsabilidad de determinar el rgimen jurdico que sirva de marco al libre desarrollo econmico as concebido. 3. Otros fines sociales pueden ser substitudos por los objetivos econmicos enunciados ms arriba. 4. Una parte de la renta nacional puede ser, con ese objeto, substrada al consumo, pero con la condicin que la transferencia se haga a plena luz y sea conscientemente consentida. A esos cuatro puntos conciernen, pues, respectivamente, la clave del sistema, su marco, sus objetos, sus medios de aplicacin (Baudin, 1953: 150). En efecto, el Coloquio Lippmann finaliz con la redaccin de una agenda que sirviera de cauce al movimiento neoliberal, el cual, como puede observarse hasta nuestros das, se ha seguido al pie de la letra. En primer lugar, el neoliberalismo tiene como postulado bsico que slo por medio del mecanismo de los precios, desenvolvindose en mercados libres, se puede organizar la elaboracin apta para el mejor uso de los medios de produccin, as como para satisfacer al mximo los deseos de los hombres como existen verdaderamente; y no como un poder central planificador pretende instaurarlos en su mente. En segundo lugar, la posicin de equilibrio establecida en los mercados constituye un sistema de reglas que pueden ser determinadas de modo decisivo por las normas relativas a la propiedad, contratos, asociaciones y personas morales colectivas, as como las patentes de invencin, quiebras, moneda, bancos y el rgimen de impuestos. Como las leyes son una creacin del Estado, ste tiene la responsabilidad de determinar el rgimen jurdico que sirva de marco para el libre desarrollo de las actividades econmicas (Baudin, 1956: 40). En tercer lugar, el fin buscado por el rgimen jurdico radica en asegurar la utilidad mxima en la produccin, incluso con las restricciones que puedan determinar los fines sociales, aunque el sistema neoliberal exige la eleccin consciente de esos fines y rechaza su imposicin por una autoridad. En fin, la organizacin de la produccin conforme a los principios neoliberales incluye el destino de una parte del ingreso nacional separada del consumo individual, destinada a fines de ndole colectiva. En fin, el Estado neoliberal puede, y debe, destinar su importe a la financiacin colectiva de la defensa nacional, de la enseanza, de la investigacin cientfica, y de ciertos servicios sociales.

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3. mont-PlErin: rEfundacin dEl nEolibEralismo

El segundo conclave neoliberal se llev a cabo en Mont-Plerin, Suiza, el cual, luego de 10 das, culmin con la fundacin de la Sociedad Acton-Tocqueville, que despus se convino llamar la Sociedad Mont-Plerin (Hartwell, 1995: 43-44). Adems de Hayek acudieron, entre otros, los siguientes personajes: Walter Eucken, Milton Friedman, Bertrand de Jouvenel, Frank Knight, Ludwig von Mises, Karl Popper, Lionel Robbins y Wilhelm Rpke. En 1947 la Sociedad Mont-Plerin alberg a 258 miembros fundadores, de los cuales 101 eran estadounidenses, 28 alemanes y 29 ingleses, entre otros (Steiner, sin ao: 3). La reunin estuvo motivada por la preocupacin de los participantes sobre el destino del liberalismo como pensamiento y accin, por la decadencia de los principios de la moral y el derecho, as como la declinacin en las creencias sobre las bondades de la economa de mercado y la propiedad privada (Hayek, 1992). Habida cuenta de que uno de los propsitos de la reunin fue depurar las teoras clsicas liberales de las adherencias brotadas a lo largo del tiempo, as como afrontar los problemas nacidos de un liberalismo simplista, Hayek explic que esto era viable a travs de la elaboracin de los principios generales de un orden liberal; labor posible slo entre un grupo cuyos miembros estn de acuerdo en lo fundamental y entre los que no se cuestionen a cada paso ciertos conceptos bsicos. Fue necesario, por lo tanto, concitar un acuerdo bsico de los principios del neoliberalismo (Steiner, sin ao: 3). Asimismo, la reunin se declar contra el viejo liberal que anclado a la doctrina tradicional, precisamente porque la tradicin no es de utilidad para los propsitos de los all reunidos por muy admirables que sean sus ideas (Hayek, 1992: 260-261). Hayek prefiri neoliberales, no liberales de viejo cuo, y de preferencia los que hubieran enfrentado los argumentos desde el otro lado, luchado contra ellos a base de esfuerzo. Hay que enfatizar que la revisin del liberalismo no slo sera por cuanto que es antiguo, sino tambin por las adherencias que padece y por sus desvos. Hayek advirti a los congregados en Mont-Plerin sobre la importancia de comprender con toda claridad que las doctrinas liberales populares sobre todo en Europa continental y Estados Unidos de Amrica contenan muchos elementos que llevaban a sus militantes directamente a las filas del socialismo, el nacionalismo y el racionalismo. En fin, la reunin estuvo inspirada por la preocupacin de los participantes sobre el destino del liberalismo como pensamiento y accin, tal como fue observado por los asistentes en la decadencia de los principios de la moral y el derecho, as como la declinacin en las creencias sobre las bondades de la

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economa de mercado y la propiedad privada. Los participantes acordaron apartarse de toda ortodoxia, as como de los partidos y los programas propagandsticos, porque el propsito de su reunin fue estudiar permanentemente los problemas de las economas de mercado. Entre los objetivos derivados de ese propsito, los convocados se plantearon estudiar la redefinicin de las funciones del Estado y distinguir ntidamente al orden liberal y al orden totalitario, establecer requisitos mnimos para el funcionamiento del mercado y explorar los alcances de los credos opuestos a la libertad. La cruzada neoliberal pugn durante muchos aos por lograr que su agenda alcanzara sus finalidades, luego de peregrinar en una atmsfera hostil, si no cuando menos, de indiferencia. Su xito comenz con la declinacin del Estado de Bienestar, junto con el ascenso de los regmenes conservadores en Chile, Gran Bretaa y los Estados Unidos.

4. mont-PlErin Estado

al mundo: la rEforma nEolibEral dEl

Luego de muchos aos de tenaz promocin y desarrollo, el neoliberalismo finalmente inici su marcha para asumir la primaca planetaria hacia mediados de la dcada de 1970, a travs de los programas de privatizacin en gran escala que se iniciaron en Chile. Pero fue en el Reino Unido, cuando el rgimen conservador de Margaret Thatcher se entroniz, la poca que marca claramente cuando el credo neoliberal, con su doctrina y su programa elaborados en Pars y reelaborados en Mont Plerin, se comenzara a aplicar. En efecto, a la defensiva hasta finales del decenio mencionado, el neoliberalismo pas a la ofensiva cuando una serie de cambios en el mundo fueron favoreciendo su acogida en una diversidad de pases. Fue entonces que emergi un concepto que, derivado directamente del tema del intervencionismo anunci una reforma del Estado como cambio en la estrategia econmica planetaria. Centrado tanto en el ideario de su decimonnico ancestro, como en su propio caudal de conceptos, el neoliberalismo enfoc la reforma en la problematizacin del tamao del Estado. A lo largo de la dcada de 1980, el tema del tamao del Estado se convirti en un tpico central de estudio y debate en los asuntos pblicos. Su abordaje, que haca coincidentes situaciones que estaban ocurriendo en muchos pases, fue concebido como un suceso universal. La reforma del Estado fue desarrollada con un nimo de expiacin que busc las causas de la crisis estatal en su pasado inmediato. Los males que le aquejaban fueron identificados con la corrupcin burocrtica, la organizacin estatal cor-

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porativa, el formalismo del trabajo gubernamental y su enorme tamao. La pugna ms virulenta se encamin contra el sector paraestatal (Velasco, 1973: 17-20), entonces integrado principalmente por un gran conjunto de empresas pblicas dedicadas a la produccin de bienes y provisin de servicios. La identidad de los males del Estado con su magnitud sent bases en el pensamiento profesado por catedrticos de economa con orientacin en las escuelas austriaca y de Chicago, as como en los crculos empresariales privados y los mbitos financieros de los gobiernos. De su encuentro surgi una conceptuacin cosificada del Estado que orient su examen con base en parmetros contables y numricos, toda vez que el peso del Estado se calcul con base en estados financieros. Una de las conclusiones resultantes fue la respuesta, obviamente afirmativa, acerca de que era evidente el gran tamao del Estado. Destaca al respecto la presin del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, cuya condicin para el suministro de recursos financieros solicitado por los gobiernos fue la reduccin de la magnitud estatal. La reforma del Estado, sintetizada como un achicamiento de su volumen, fue realizada en un ambiente de anatemizacin de su papel ante la crisis del capitalismo, as como la desconfianza habida sobre su funcin de rector de la economa. La antigua tesis generalmente aceptada sobre la funcin sustitutiva del Estado con relacin al empresario, como reproductor del capital, fue abandonada en favor de la idea del mercado como regulador de las condiciones de la reproduccin. Se afirm entonces que haba una sobre-dilatacin de los sectores paraestatales como efecto de la participacin gubernamental en la produccin de bienes y el suministro de servicios. El resultado visible, bajo la ptica neoliberal, fue resumido del siguiente modo: por principio, el Estado haba demostrado que padece una incapacidad congnita para resolver los problemas de la reproduccin del capital, de modo que su papel en la vida econmica no debi trascender su funcin estimulante de la acumulacin primitiva (Babai, 1988: 254-285). Su sobreactuacin slo produjo un conjunto de organismos de la administracin pblica cuyo carcter fue la intrusin en la vida privada. Por consiguiente, el Estado deba restringirse a procurar las condiciones bsicas para el desenvolvimiento de la vocacin y el destino de los productores particulares. Asimismo, la expansin indebida del Estado en la salud, seguridad social, proteccin del trabajo, y en general, en el bienestar social, hizo ms visible su efecto negativo por generar la sobre-saturacin de exigencias provenientes de las clases y grupos beneficiados, provocando una sensible distorsin en la operacin del mercado. Dentro del mbito del Estado en s, la extensin de sus deberes produjo la perversin de las finanzas pblicas, como es obser-

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vable en la transferencia de subsidios a las instituciones que prestaban los servicios asistenciales, de seguridad social y de proteccin laboral. El dficit presupuestal nacido de la transferencia de recursos a instituciones deficitarias y la sobrecarga de demandas a un abultado organismo administrativo, result en saldos decrecientes de capacidad de gestin. Debemos aadir que, ante una situacin estructural semejante, desde los crculos neoliberales emergi la propuesta de impulsar cambios radicales que hicieran retornar al Estado a su tamao mnimo, que se suprimieran las demandas desde su origen y que se retrajera la actividad gubernamental a su papel bsico de regulacin. Siendo los males del Estado inherentes a su naturaleza como tal, se demand su degradacin y la deflacin de las relaciones polticas para que los individuos se relacionaran directamente a travs del mercado. Fue de este modo que el neoliberalismo impuso la idea de que las relaciones de comunidad inherentes a la vida poltica se disiparan, en provecho de un enfoque diverso basado en las relaciones mercantiles. De este modo, la mano invisible del mercado reajustara naturalmente las deficiencias sociales provocadas por la intervencin artificial del Estado. En fin, la des-estatizacin de las relaciones naturales reclam la reorganizacin de las tareas productivas y comerciales, para que volvieran a sus autnticos propietarios: los individuos, que como usufructuarios del primer y nico de los derechos personales: la propiedad, haran ms productiva y feliz a la sociedad. Ese sentimiento de posesin automticamente hara eficientes a las empresas descuidadas por los burcratas, de modo que si este principio se aplicaba a los asuntos del Estado, muy pronto los servicios pblicos incrementaran sus capacidades; pero si estos servicios fueran concesionados a empresarios privados, los saldos positivos se elevaran al cien por ciento. En suma: siendo el Estado inherentemente mal administrador, no slo de la sociedad, sino de una economa que arrebat a los particulares, qu mejor que su gobierno un mal necesario se redujera a una mnima expresin. Durante la dcada de 1980, el neoliberalismo desarroll nuevas categoras: privatizacin, despublificacin, redimensionamiento, liberalizacin, desreglamentacin, desregulacin, desincorporacin, desestatizacin, desintervencin, desnacionalizacin, entre las ms usuales. La ms relevante es la primera de las mencionadas, quiz usada por primera vez por Ludwig Erhard, en 1961 (1964: 344). La dcada de 1980 fue proclamada por los entusiastas de las medidas neoliberales como la era de la privatizacin, toda vez que por doquier se emprendi una drstica reduccin de la actividad del Estado (Savas, 1987: 17). Fue, merced a la atmsfera mundial de privatizacin, que se aceler el proceso de retraccin de la administracin pblica, y se dio vida a las comisiones y los ministerios de privatizacin. No existi pas

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alguno que no estuviera privatizando, o pas que no aspirara a hacerlo. Naturalmente, pulularon expertos y despachos de consultora en privatizacin. Incluso, en el Reino Unido se establecieron bancos dedicados a ese propsito, en tanto el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial encabezaron universalmente la cruzada privatizadora. A la diligente labor doctrinaria de los pensadores austriacos y monetaristas de Chicago, se uni otra tendencia acadmica neoliberal: la opcin pblica (public choice), que facilit su caudal individualista para reforzar los marcos ideolgicos de la privatizacin, junto con un rejuvenecido romanticismo antiburocrtico. En fin, con la presin inmediata a favor de la privatizacin proveniente del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, as como de otras agencias que pugnaban porque los pases deudores se comprometieran a reducir los gastos gubernamentales como precio a pagar, a cambio de recibir asistencia financiera o prstamos adicionales solicitados, el neoliberalismo asumi el trono de la economa planetaria (Walters, 1987: 56).

5. dE Pars a londrEs: El nacimiEnto dE la nuEva GErEncia Pblica

El neoliberalismo asumi la primaca planetaria, si bien su presencia se haba dejado sentir desde mediados de la dcada precedente a travs de las mencionadas privatizaciones en gran escala que se sucedieron por todo el orbe. El carcter distintivo de la etapa actual, de la que le precedi, es que el neoliberalismo ha realizado lo que su ancestro liberal decimonnico no logr: su implantacin efectiva y generalizada por todo el planeta, aunque en grado y medida de pas a pas. Lo seala, del mismo modo, que efectivamente ha implantado un modo de administrar con alcances globales, tambin en grado y medida, y segn la nacin del caso. Esa administracin es la Nueva Gerencia Pblica. Sin embargo, no est dems recordar que la concepcin de la Nueva Gestin Pblica precedi al advenimiento conservador en Londres. Esa gestin brot del tronco adoptando el credo y el ideario formulados en 1937, a travs del cultivo de sus conceptos. Su origen se remonta a la dcada de 1960, como es patente en su cultivador emblemtico Octave Gelinier (1966), su fundador, un profesante de la gerencia de empresas privadas en cuya obra se observa con toda nitidez el trnsito desde el enfoque basado en la produccin, hacia la perspectiva centrada en el comercio. En efecto, Gelinier asume plenamente las categoras desarrolladas por el neoliberalismo. Dej de cultivar las entraas de la empresa, comienza a

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buscar nuevos caminos en el exterior: el mercado. Pas, pues, del mbito de la produccin, a la rbita del comercio. Fue el pionero en el uso de categoras neoliberales como competencia, rentabilidad y clculo de precios (Gelinier, 1966). Asimismo, plante la tesis acerca de que el impulso colectivo ha dejado de estar centrado en la sociedad poltica, que es el mundo del voto y del control de los ciudadanos, para pasar a la sociedad civil como cosmos del contrato y del ejercicio de la libertad creativa de las personas. Gelinier fue quien, antes que nadie, propuso la orientacin de la administracin pblica hacia el mercado y la nocin del ciudadano-usuario, adems de sustentar que la gestin pblica se define a partir de las relaciones con los usuarios, y sobre la base de la lgica de eficiencia y relaciones costo-eficacia. A partir de esta nocin se propuso renovar la teora del servicio pblico. En fin, Gelinier observ que la competencia y rentabilidad son inexistentes en la administracin pblica, donde impera la nocin burocrtica del servicio pblico. Y donde tampoco se aprecia el uso del clculo y la orientacin al cliente. Gelinier no profes en el desierto, destaca junto a su persona Michel Massenet (1975), quien posiblemente fue el primer autor en sealar lo nuevo de la gestin pblica. Debemos aadir a Romain Laufer y Alain Burlaud (1980), autores del tratado gerencial ms completo desde la perspectiva del neoliberalismo, antes del advenimiento de los modelos britnicos y angloamericanos. Siguiendo sus trazos, Michel Massenet redact un escrito pionero que consolid la ruta de la nueva gestin pblica hacia el presente. l la bautiz como Nueva Gestin Pblica (Nouvelle Gestion Publique). Tambin se ocup del estudio de la introduccin de los modelos de gestin privada dentro de la administracin pblica, y puso el acento en la descentralizacin y en la gerencia con base en una idea de misin, hoy an tan socorrida. Hay que hacer notar que la adopcin del concepto de soberana del consumidor, bajo la rbrica de orientacin al cliente, es un mrito francs. Avanzando en la nocin de orientacin hacia el cliente, Massenet explora las relaciones entre la gestin y el pblico, y trazando las lneas originales del concepto de nueva gestin pblica, apunta que la renovacin de la administracin pblica slo se efectuar por la adopcin de las tcnicas del management privado. La buena vecindad entre administracin y mercado, patente en la orientacin al cliente, fue perfeccionada por Romain Laufer y Alain Burlaud (1980). En su obra es visible la superacin de los antiguos esquemas basados en la colaboracin de los usuarios cuyo ejemplo emblemtico fue la autoridad del Valle del Tennessee y su reemplazo por la orientacin al cliente. Ambos autores hacen un esfuerzo de imaginacin y ajuste para reforzar los conceptos neoliberales en la gerencia pblica. Su idea es la siguiente: lo que

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interesa saber con respecto a una relacin, es si existe la opcin o no de entrar en ella. Esta relacin brinda cuatro categoras: sbdito, usuario, cliente y poder discrecional arbitrario. Debemos resaltar la tercera situacin, que entraa la categora de cliente. Aqu nos encontramos con la situacin en la que la administracin puede optar por ofrecer o no ofrecer ciertos servicios al administrado. Este ltimo, convertido en cliente, tiene la opcin de consumirlos o no. En este caso, la competencia es intensa, de modo que el administrado es un cliente condicionado por sus deseos de consumo. La tendencia perceptible en las relaciones administracin-administrado sealadas por Laufer y Burlaud desde principio de la dcada de 1980, muestra que la administracin pblica estaba tendiendo a concebir al sbdito en calidad de usuario, pero al usuario lo estaba definiendo como cliente. Al final de cuentas, los autores concluyen que en tanto la administracin dotada de pblico descubre que tiene clientes, la empresa privada relacionada con clientes descubre que tiene pblico. En las obras de Gelinier y Massenet es visible un proceso de maduracin de las categoras econmicas neoliberales que se estaban comenzando a aplicar a la gerencia, proceso de maduracin an visible en el escrito de Laufer y Burlaud, donde todava no tienen un acomodo pleno. Esto ocurrir diez aos despus, con el advenimiento de la Nueva Gerencia Pblica. Sin embargo, cuando la Nueva Gerencia Pblica aparece en tierras britnicas a principio de la dcada de 1990, la continental Francia haba hecho tradicin acerca del estudio del gobierno empresarial, es decir, sobre las propuestas que se han empeado hacer del Estado el locus de los emprendedores y los gerentes, como lo es la empresa.

6. londrEs: rEfundacin dE la nuEva GErEncia Pblica

La Nueva Gerencia Pblica es como un vino reposado, el cual, con el paso del tiempo, tiende a madurar, pero tambin a fermentarse en exceso. No se trata propiamente de un campo de accin y pensamiento reciente, pues como lo observamos, su cultivo se remonta a casi 50 aos atrs. Sus mritos deben buscarse, no en su novedad, sino en otros aspectos. En primer lugar, la Nueva Gerencia Pblica constituye una visin privada sobre lo pblico que ha brotado de una tradicin diversa a la establecida por Frederick Taylor, Henri Fayol, Oliver Sheldon y Chester Barnard, mundialmente conocida como Movimiento del Management Cientfico. Ni est familiarizado del todo con el pensamiento de Peter Drucker, un tratadista muy reconocido de la administracin de los negocios privados. Tampoco se

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relaciona con los trabajos de Donald Sayles, Henry Mintzberg ni John Kotter, acreditados estudiosos contemporneos del manejo privado. Sus bases intelectuales estn ancladas en el pensamiento neoliberal, principalmente del emanado de la escuela austriaca y la opcin pblica (public choice). En segundo lugar, aunque lleva por nombre la voz gerencia (management), no es la gerencia su fundamento, sino la ms general nocin de empresa mercantil, que es el modelo que propone como sustituto del esquema burocrtico del Estado. Aqu tienen su origen las propuestas a favor de establecer mercados intra-gubernamentales y orientar al gobierno hacia el consumidor, no hacia el ciudadano; as como la introduccin del espritu empresarial en el gobierno, y el desarrollo de la competencia en la provisin de bienes y servicios pblicos. En efecto, el neomanejo pblico no ha desarrollado una teora del management en el sentido de los autores precitados, porque su sello emblemtico es constituir una interfase entre el Estado y la sociedad a travs del mercado, no auscultar las entraas organizativas del gobierno. Se trata de un modelo de dentro hacia fuera, no de fuera hacia dentro. Aunque la Nueva Gerencia Pblica ostenta como apellido el vocablo pblico, nada lo vincula a tal nocin, pues sus propsitos y resultados se encaminan a la privatizacin del Estado. Su fruto ms palpable constituye una paradoja: el renacimiento de la dicotoma poltica-administracin, sublimada en la antinomia entre policy y management. En fin: emanada de los procesos de exoprivatizacin de la dcada de los aos de 1980, la Nueva Gerencia Pblica personifica la endoprivatizacin de la gestin pblica a travs del establecimiento de mercados interiores y mecanismos de competitividad entre las oficinas gubernamentales, que aclaman la ganancia, el lucro y el individualismo egosta, que ninguna relacin tienen con el espritu solidario de lo pblico. La Nueva Gerencia Pblica es un infante de la segunda generacin neoliberal, cuya cuna son los procesos comerciales y los mercados financieros. Su presencia en la administracin pblica no obedece a planteamientos analgicos o adaptaciones tecnolgicas, sino a llanos trasplantes de fenmenos mercantiles de intercambio conocidos en la economa neoclsica como catalaxia. Su nacimiento se refiere a la economa planetaria contempornea en su conjunto, pero enfatiza especficamente al trnsito del liderazgo del proceso econmico desde la produccin hacia el comercio. La experiencia emblemtica del nuevo manejo pblico es la empresa privada moderna, ms orientada hacia el comerciante, que al productor, pues aqul es quien conoce mejor al cliente. Por lo tanto, el mercader es quien debe disear los productos, desarrollarlos y buscar fabricantes que hagan los artculos segn sus diseos, especificaciones y costos.

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Del mismo modo como la empresa lucrativa atiende preferentemente al mercado para ser lucrativa, la administracin pblica slo ser eficiente proveyendo bienes y servicios cuando sea rentable. Es decir: para ser rentable debe orientarse al cliente; para orientarse el cliente debe evadirse de su nicho burocrtico y situarse en el mercado. Debe, en suma, adoptar la Nueva Gerencia Pblica como su mentor y as incorporarse a los progresos de la economa neoclsica globalizada.

7. dE londrEs al mundo: fundamEntos intElEctualEs dE

una GErEncia Pblica PlanEtaria

La Nueva Gerencia Pblica propone la introduccin de una renovada esencia empresarial dentro del gobierno, en reemplazo de lo que supone como agotada naturaleza burocrtica. Aquella es el resultado de un proceso constituido por dos etapas de privatizacin de los espacios pblicos. La primera fase entraa la exoprivatizacin del Estado y consiste en el procedimiento por el cual la administracin pblica trasfiere la produccin de bienes y servicios a la administracin privada, moviendo al Estado hacia fuera del mercado. La segunda etapa consiste en la endoprivatizacin del Estado, es decir, la sustitucin de la administracin pblica de los asuntos nacionales, por la idea, la metodologa y la tcnica de la gerencia privada, moviendo al mercado hacia dentro del Estado. En la exoprivatizacin la gerencia pblica funge como el sujeto de la transaccin de cosas hacia el mercado; en la endoprivatizacin esa gerencia se convierte el objeto de la transaccin mercantil. En la primera etapa la gerencia pblica es el mercader, en la segunda fase es la mercanca. En tanto la exoprivatizacin afecta al qu de la administracin pblica, la endoprivatizacin lo hace con el cmo. El mero enunciado de las ideas precedentes debera concitar un fcil acuerdo, acerca de que los materiales que constituyen la sustancia de la Nueva Gerencia Pblica son neoliberales. Empero, esta presuncin resulta inaceptable y antiptica para algunos, as como temeraria para otros. Quiz estas incomodidades obedecen al sentir general de que el neoliberalismo ha sido entre los iberoamericanos un caudal de pauperizacin, una fuente de descomposicin social y un cido para la convivencia poltica. Es cierto que nuestros pueblos no eran del todo felices antes de su arribo tiempo atrs, pero ciertamente son menos felices ahora. Quizs la identificacin primigenia del fenmeno gerencial actual que ha nutrido las reformas administrativas en el cosmos britnico, se deba a la pluma de Christopher Hood. Este fenmeno gerencial estaba original-

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mente integrado por dos corrientes de ideas. La primera la constituyen la opcin pblica, la teora de los costos de transaccin y la teora del principalagente. Sus contribuciones a la reforma administrativa son las nociones de costeabilidad, opcin del usuario y transparencia. La segunda corriente fluye desde el viejo gerencialismo de negocios sobreviviente en el sector pblico, un remanente ya borroso del movimiento de la gerencia cientfica, cuyos aportes son el manejo profesional y el poder discrecional para lograr resultados, tambin conocida como libertad de manejo. En tanto la opcin pblica provee la idea de primaca del gobierno representativo sobre la burocracia, el gerencialismo brinda el sentido del imperio de la gestin sobre los procesos burocrticos. La teora del principal-agente se adentra en la organizacin administrativa para describir la relacin entre un ministro y un subordinado. La Nueva Gerencia Pblica constituye un fenmeno de alta complejidad. Ello obedece, en primer lugar, a que en su seno han concurrido una variedad de ingredientes, los cuales, aunque de la misma naturaleza, o emparentados, tienen personalidad propia y autonoma relativa. En primer lugar destaca la economa neoclsica, donde repuntan como aspectos diversos la escuela austriaca y la opcin pblica. La presencia de la primera es observable principalmente a travs de la obra de Ludwig von Mises y Friedrich Hayek. En la segunda son muy visibles James Buchanan, Gordon Tullock, Vincent Ostrom y William Niskaken. Tambin est borrosamente presente algo del pensamiento administrativo de Peter Drucker, y una cantidad apreciable de conceptos sobrevivientes de la administracin pblica que han sido rebautizados. Dentro de esa masa de ideas, conceptos, propsitos, valores e intereses, se pueden apreciar ocho conceptos relativamente estables y definitorios de la Nueva Gerencia Pblica. En primer lugar se pueden percibir los conceptos fundacionales, el caldo primordial en el que se engendr esa gerencia, a saber: orientacin al cliente, privatizacin, mercado y competencia. Despus es observable el aparato de sistematizacin de la reforma neogerencial del sector pblico, que estructura una nueva base organizativa y operacional. Los conceptos son: enfoque empresarial-gerencial, gerencia por objetivos y resultados, y agenciacin. Finalmente emerge el mvil que anim a la Nueva Gerencia Pblica, y que no es otro que aminorar los costos. En contraste con los programas de privatizacin que le precedieron, ms pragmticos, la Nueva Gerencia Pblica ha tenido un desarrollo doctrinario mayor, como es observable arriba. De hecho, es sofisticada y elegante, adems de muy atractiva para muchos, por representar un mundo a la moda. Mucho de su extensin y penetracin obedece ms a esto ltimo, que a un desarrollo conceptual riguroso.

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No es difcil observar en los planteamientos neogerenciales, las evidentes dificultades para su implementacin en el seno de la administracin pblica. En realidad, su Taln de Aquiles ha radicado en el alcance de su aplicabilidad planetaria y estandarizada, que es su propuesta central, pues cuando de llevar a cabo sus proyectos se trata, all comienzan sus dificultades. De hecho, la Nueva Gerencia Pblica ha constituido una utopa, en el sentido que al trmino da Herbert Marcuse: utopa es todo cambio en un sistema de vida que se pretende realizar dentro y conviviendo con el sistema establecido, contando slo con la aprobacin de conciencias iguales a las de sus creadores (Snchez-Casas y Guerra, 1973: 7). En efecto, la Nueva Gerencia Pblica se propuso realizar cambios dentro del sistema a travs de los cuales no trat de reemplazar sus elementos esenciales, sino desplazarlos. As, la burocracia existente ha pervivido para dar vida al modelo posburocrtico, perpetuando una burocracia que coexiste sin discriminaciones con el gobierno empresarial. Las antiguas estructuras polticas, administrativas y jurdicas tampoco desaparecieron, sino que se reformaron para dar acomodo a un orden neogerencial que tiene suficiente con que slo sus militantes estn convencidos de sus virtudes. Tal es la gloria y tragedia de la Nueva Gerencia Pblica. A finales de 1999, con motivo de la presentacin de uno de nuestros libros relativos al tema (Guerrero, 1999), concluimos que en aqul entonces el Estado moderno estaba transitando de su era gerencial, hacia su poca cvica, porque los valores polticos, asociativos y pblicos, estaban triunfando sobre el inters egosta, el espritu de ganancia y la valoracin exacerbada de lo privado. Al mismo tiempo ocurra un proceso de desgaste y abandono del modelo neogerencial, una vez que su aplicacin en los pases ajenos a las culturas administrativas britnica y angloamericana haba sido infructuosa; y que en las naciones propiamente britnicas y angloamericanas ese modelo se estaba agotando como mtodo de implementacin. En resumen, que el Estado cvico se encontraba sano y robusto en Europa, donde las rmoras neogerenciales estaban siendo desechadas. En fin, que quizs la ms grande paradoja fuera que ese modelo neogerencial, cuya apuesta histrica era desplazar a la administracin pblica, envindola al museo de las antigedades, junto con la con la rueca y el hacha de bronce, cada da se acercaba ms al espritu de esa administracin. En efecto, las beligerantes posturas sostenidas en los aos de 1980, cuando la neogerencia enfatizaba la eficiencia, la efectividad y la economa, luego se

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orientaron a destacar la calidad. Pero su ms grande cambio consisti en que, siendo originalmente un enfoque de dentro hacia afuera, que enfatizaba la interfase entre Estado, sociedad y mercado, despus se reorient de fuera hacia adentro, dejando de soslayar el reconocimiento de que los problemas centrales en la administracin pblica clsica consisten en el estudio de las organizaciones del servicio pblico. Esta misma tendencia desplaz la neogerencia hacia los problemas de la gobernanza, un tema central en ciencia poltica y administracin pblica de antao. En fin, que siendo una hurfana potencial de objeto de estudio, impotente como buena prctica y esterilizada de utilidad intelectual, la neogerencia pblica era una disciplina en busca de materia de estudio que probablemente ya no encontrara, y que posiblemente fuera a ensanchar la lista de paradigmas que han pasado a la historia. Todo parece apuntar al fin de la Nueva Gerencia Pblica. Es difcil saber cul ser su destino de un modo preciso y terminante, si bien todo parece marchar hacia su desaparicin. Nosotros pensamos que podra tardar ese momento por motivo de la masa de intereses que la sostienen, entre ellos los gobiernos neoliberales y los crculos acadmicos que la profesan como doctrina. El da llegar, pero no sabemos cuando. Tampoco se debe descartar su eventual retorno, pasado el tiempo. Por lo pronto, el escenario deja ver un neoliberalismo que considerado como perodo, ha llegado a su lmite. La Nueva Gerencia Pblica, por su parte, considerada como inherente al neoliberalismo, tambin ha llegado a su lmite. Consiguientemente, ms que pensar en un fracaso, debemos meditar en el agotamiento de un perodo: el neoliberalismo, fase superior del imperialismo. Ya se pueden comenzar a considerar nuevas opciones epistemolgicas, quiz como las siguientes: en primer lugar, el reverdecer (por renacimiento, aggiornamiento) de las categoras politolgicas opacadas por los conceptos econmicos, que ahora parece que ocuparn la retaguardia. Ese reverdecer comprende conceptos como publicizacin, que reemplazara a privatizacin, ciudadano en lugar de cliente, funcionario en lugar de gerente y poltico en lugar de empresario. Asimismo debemos meditar sobre la formulacin de una nueva agenda. Su base debe ser el Estado, considerado como el garante, en ltima instancia, de la vida de la sociedad y la economa. Un Estado que gobierne, un gobierno que administre y ms gobierno que gobernanza. Se requiere formular nuevas categoras, as como renovar otras como ordnung (en alemn, orden regulado) y polity (regmenes factuales que emanan de usos, prcticas, costumbres). Algo de mxima importancia es la reorganizacin del orden poltico

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mundial, como base de la reorganizacin del orden econmico mundial. La cultura administrativa planetaria, junto con las culturas administrativas nacionales, podrn dar cabida a nuevos estudios comparados, y acercamientos tericos que faciliten el intercambio de informacin sobre experiencias de los pases sin atamiento a frulas de alcance global. No ser difcil que el desastre administrativo producido por la Nueva Gerencia Pblica sea un tema de investigacin, as como de los coloquios y los congresos, por cuanto se juzgue que produjo una crisis, pues son stas los grandes precipitantes de la innovacin de las ideas administrativas. Es muy importante, en fin, una administracin pblica a partir de la ciudadana, no la clientela. Hasta donde abarca nuestra experiencia en la vida acadmica, nunca la administracin pblica haba sido sometida de un modo tan rudo a la crtica, el denuesto y el vituperio. Su propio nombre, por no ir ms all, fue proscrito a favor de una multitud de denominaciones alternas que terminaron por confundirse dentro de una Torre de Babel. De esos ataques la ciencia de la administracin pblica ha salido no slo airosa, sino fortalecida, y su futuro ser lisonjero, pues un Estado activo y responsable requerir de su caudal terico para hacer retomar el curso de la historia donde Hegel la dej, pues, si bien ha llegado a su final, la etapa de culminacin de ese final an est por llegar.

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omar GuErrEro orozco es Doctor en Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Actualmente tiene la categora de Profesor Titular C de tiempo completo en dicha Facultad, y es Investigador Nacional Nivel III en el Sistema Nacional de Investigadores, adems de miembro de la Academia Nacional de Ciencias y del Seminario de Cultura Mexicana. Fue galardonado en 1980 con la medalla Gabino Barreda debido a que obtuvo el mximo promedio en los estudios de posgrado, y con el Premio Nacional de Administracin Pblica en 1979, otorgado por el inaP. Reconocido con el Premio anuiEs por la Contribucin Acadmica a la Educacin Superior 2006. Su campo de estudio comprende temas administrativos, polticos, as como de administracin de justicia. Su obra escrita incluye ms de cien publicaciones entre libros, artculos y opsculos. E-Mail: omarguerrer@yahoo.com