Stalin Herrera, 2011, Continuidad y discontinuidad de la poltica agraria en revolucin ciudadana, en Ciencias Sociales, Revista de las Carreras de Sociologa

y Poltica, No 33 (Quito: Universidad Central del Ecuador), p 179-198.

Continuidad y discontinuidad de la poltica agraria en revolucin ciudadana1

Stalin Herrera2 Resumen Con el gobierno de Rafael Correa (2006 2011) y la Constitucin del 2008, hay en la sociedad y las organizaciones rurales mucha expectativa, sobre todo porque hay un marco normativo que abre la oportunidad de cambiar el modelo de acumulacin en el agro; pasar del viejo modelo primario exportador a uno de soberana alimentaria. Sin embargo, desde la constitucin hacia delante, a pesar de la fuerte inversin social, los cambios normativos y el reconocimiento de los pequeos productores en la poltica pblica; la organizacin de las instituciones de atencin al agro y la recuperacin de la capacidad de intervencin del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca, muestran que la poltica pblica en agricultura mantienen, reproduce y fortalecer el viejo modelo primario agroexportador y traslada a los pequeos productores a polticas sociales, ms no como sujetos de la Soberana Alimentaria.
Review With the arrival of Rafael Correas government (2006 - 2011) and the Constitution of 2008, there were great expectations in ecuatorian society and rural organizations, especially because a regulatory framework was built and that opens the opportunity to change the pattern of accumulation in agriculture; by passing the old model to a primary exporter of food sovereignty. However, since the Constitution forward, despite the strong social investment, regulatory changes and the recognition of small producers in public policy, the organization of state institutions to agriculture and the recovery of the ability to intervene the Ministry of Agriculture, Livestock and Fisheries, show that public policies in agriculture have benn maintained, reproduced and strength the old primary agricultural
La informacin que aqu se presenta es parte de un esfuerzo ms amplio realizado por el Instituto de Estudios Ecuatorianos con el apoyo y colaboracin de la Fundacin Rosa Luxemburgo, OXFAM y SIPAE. 2 Socilogo en la Universidad Central del Ecuador, Masterado en Estudios Latinoamericanos de la Universidad Simn Bolvar, Investigador en el Instituto de Estudios Ecuatorianos.
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export model and moved to small producers to social policies, but not as actors of Food Sovereignty.

Introduccin Siguiendo los planteamientos de L. North (2007), quien propone que el desarrollo rural no es un tema tcnico sino que constituye un problema poltico que depende de los actores y relaciones de poder; y de B. Ulrich (2011), el Estado y las polticas pblicas son una relacin social que, si bien siempre favorecen a las lites, son permeables a la accin poltica, podemos sostener que la poltica agraria constituye un conflicto abierto que est lejos de resolverse en la coyuntura de Rafael Correa, 2006-2012. El punto central del problema es que la propuesta neo-desarrollista3 del gobierno, eje de accin y legitimidad, no solo no resuelve los problemas estructurales, sino que mantiene los ejes de acumulacin ms importantes del neoliberalismo. Campo y gobierno Aunque es difcil construir una crtica adecuada a la coyuntura abierta por el gobierno de Rafael Correa, sobre todo porque frente a 20 aos de neoliberalismo, es innegable que sus acciones han recuperado la presencia del Estado en la vida rural y el desarrollo agrario; hay una fuerte inversin social que ms all de las crticas clientelares y populistas, constituye una labor de justicia y compensacin necesarias no olvidemos que los ancianos jubilados del Seguro Social Campesino pasaron de recibir de tres a 43 dlares, las mujeres en extrema pobreza que ganaban menos de un dlar diario hoy son beneficiarias de un bono de 45 dlares, las escuelas rurales que permanecan vacas porque es prioritario el trabajo infantil para la sobrevivencia de sus familias hoy se llenan porque los bonos condicionan a las madres a matricular los hijos, adicionalmente en las escuelas los materiales y uniformes son gratis, hay un incremento del gasto en agricultura una muestra es que en el 2010 lleg a ejecutarse en el sector 309 millones de dlares, casi tres veces ms de los 117 que se gast en el 2006, de estos 309 millones el 55% son recursos centralizados en el MAGAP.
PRESUPUESTO EJECUTADO SECTORIAL AGRICULTURA POR ENTIDADES QUE LO
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Porcent aje

se caracteriza por una poltica fiscal de reordenamiento; el refuerzo de una dinmica exportadora basada en la explotacin de recursos naturales y la concentracin del ingreso; la ampliacin del consumo de sectores sociales populares y medios, mediante la entrega de subsidios y la alianza con sectores industriales nacionales; adems de asumir que la revitalizacin de un capitalismo latinoamericano implica la existencia de un contexto de desarrollo multipolar que facilite procesos de acumulacin en Amrica Latina (Katz, 2006). Como sostiene Unda (2008), este tipo de modelo no nacionaliza los recursos sino que genera marcos legales para negociar de mejor manera con el capital transnacional, pero sobretodo, el neodesarrollismo ubica al neoliberalismo como enemigo principal, dejando de lado el debate sobre una sociedad postcapitalista, y subordinando los intereses gremiales, nacionales y de las organizaciones a la superacin del neoliberalismo. Aun cuando esta superacin construya un modelo de desarrollo basado en la explotacin de recursos naturales y en la prdida de poder de las organizaciones en la configuracin de la democracia (S. Latorre y A. Santillana, 2007).

CONFORMAN 2010 MISIN FAO ECUADOR INIAP INCCA INDA CNSA INP MAGAP AGROCALIDAD CGAC-PAUTE INAR JRRHH JIPIJAPA, PAJN, PUERTO LPEZ CREA TOTAL EJECUTADO 106.047,04 19.289.657,1 1 2.363.288,71 10.711.952,2 4 158.987,06 3.949.192,55 172.628.786, 39 18.057.075,3 5 2.891.095,22 62.193.530,3 6 15.568.455,6 3 1.161.124,02 309.079.191 ,68 0,03% 6,24% 0,76% 3,47% 0,05% 1,28% 55,85% 5,84% 0,94% 20,12% 5,04% 0,38% 100,00%

Fuente: Ministerio de Finanzas Elaboracin: Instituto de Estudios Ecuatorianos

A esto tambin hay que sumar el trabajo del Banco Nacional de Fomento que en el 2010, con sus recursos propios puso un poco ms de 364 millones, a travs del Plan 555 coloc ms de 40 millones y con el MIES mediante el crdito de desarrollo humano canaliz 319 millones si bien no sabemos cuanto de las operaciones de BNF son estrictamente rurales, entendemos que sus beneficiarios se ligan fundamentalmente al agro. El Ministerio de Agricultura que hasta hace unos aos estaba lleno de tcnicos que carecan de recursos para movilizarse, hoy tiene vehculos nuevos, equipo, etc. y si bien muchos de ellos son parte de las viejas lgicas burocrticas, hay procesos de restructuracin que permiten el ingreso de nuevos y jvenes tcnicos que llevan a delante los programas. Incluso se puede mencionar que hay algn reparto de tierras, 9mil has. Cualquier crtica hacia el gobierno de R. Correa debe pasar por reconocer un elemento bsico: hay una importante inversin social y econmica en el agro, recursos y acciones que tendrn efectos y estn an por medirse. Sin embargo, desde mi punto de vista, el gobierno ha construido tres estrategias hacia el campo que limitan las posibilidades de lograr una revolucin agraria y una revolucin democrtica, dos propuestas presentes en su programa poltico. Por un lado, a pesar de los mandatos constitucionales derechos de la naturaleza, soberana alimentaria y prescripcin del latifundio que exigen un programa de redistribucin y cambio de la accin institucional, no ha desarrollado grandes avances normativos e institucionales que den paso a una estrategia campesinista el debate de la Ley de Aguas y de la Ley de Tierras estn contenidos en la Asamblea, se ha limitado la accin de la Ley Orgnica de Soberana
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Alimentaria y la COPISA. Por otro lado, aunque no hay polticas redistributivas o campesinistas, hay un intento de hacernos creer que se est rescribiendo la historia del Ecuador, ningn otro gobierno haba incrementado la cartera de crditos, recuperado la capacidad del Estado para intervenir en el desarrollo y el mercado, ampliado los servicios de atencin rural, aumentado la inversin en la agricultura, etc. Sin embargo, esta dinmica esconde que la inversin del Estado tiene como punto de comparacin nicamente a los problemas causados por la larga noche neoliberal, y deja de lado aquellos problemas levantados por el modelo de sustitucin de importaciones de los 60 - 704. Finalmente, el actual gobierno ha mantenido una persistente accin de deslegitimacin y contencin de las organizaciones sociales5, en especial el movimiento indgena, olvidando su importancia en la democratizacin de la sociedad, su accin modernizadora del campo, su estructura organizativa y su programa opuesto al neoliberalismo y al viejo rgimen terrateniente6. Modernizacin conservadora El problema central de las acciones del gobierno es que a pesar de las observaciones del Plan Nacional de Desarrollo del Buen Vivir 2009 2013 de la Secretaria Nacional de Planificacin (Senplades) y de la Constitucin del 2008; el desarrollo de la agricultura en Ecuador, como en el resto de Amrica Latina, se ha caracterizado por la complicidad institucional con un modelo primario agroexportador y extractivista que tiene como patrn, el control de los recursos productivos, financieros y mercado en un reducido nmero de grupos econmicos de origen terrateniente, a costa del creciente deterioro de la naturaleza y el desplazamiento/empobrecimiento de las sociedades rurales (C. Larrea, 2001 y 2006). La configuracin econmica y poltica de las elites regionales que, a pesar de los procesos de movilizacin social y de los importantes avances democrticos, han logrado mantener su posicin y privilegios, pasar de oligarquas de base terrateniente a burguesas capitalistas con actividades diversificadas que les permite mantener el control de distintas esferas de la produccin, el comercio, las finanzas, el consumo y el mismo Estado (J. Maiguashca y L. North, 1991; C. Larrea, 2006). Esta peculiaridad del poder, origen terrateniente y su diversificacin capitalista, constituye un lmite para el desarrollo rural, sobre todo porque, como condicin para
El gasto pblico en agricultura para el 2010 fue el3,03% de la inversin nacional, mientras que en 1981 lleg a algo ms de 7%, y en los 90 el efecto de las movilizaciones lo mantienen en un valor errtico cercano al 4% (ver IEE, 2011, Inversin y poltica agraria en el Ecuador, informe 2010) 5 Para tener un detalle de los procesos de contencin y deslegitimacin del gobierno, ver los reportes trimestrales de coyuntura elaborados por Pablo Ospina desde el 2008 hasta el 2012, en la Comisin Ecumnica de Proyectos. 6 Sobre la importancia del movimiento indgena en la democratizacin de la sociedad nacional y local hay una amplia bibliogrfia; pero sugiero los trabajos de F. Guerrero y P. Ospina, 2003; P. Ospina et al, 2006; S. Ortiz, 2004; S. Herrera, 2009.
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mantener sus ganancias, ubica a la economa familiar campesina (EFC) en una condicin subordinada y precaria. En el Ecuador, a pesar de o gracias a las movilizaciones indgenas y campesinas de los 60 que impulsaron de las Leyes de Reforma Agraria de 1964 y 1973, y el Decreto 1001 en el 70 que permiti algn reparto de tierras, las elites evitaron el proceso de distribucin de tierras a travs de programas de colonizacin, adems de mantener el control de las instituciones responsables como el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacin (IERAC) y a travs de sus relaciones de compadrazgo y clientelares establecieron un alianza burocrtica con los responsables locales que hicieron de los tramites un infierno pico para los indgenas y campesinos, a lo que se sum el uso de la fuerza pblica para desmovilizar y mantener el terror en el campo. La accin de las elites convirti a las leyes en un mecanismo para contener las luchas campesinas y la amenaza insurreccional comunista (J. Santos Ditto, 1991; A. Guerrero, 1994; H. Ibarra 1984). El modelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones ISI, (1965-1982), inspirado por los planteamientos de la CEPAL y el contexto de insurrecciones de los 60, luego financiado por el Estado con los recursos petroleros desde 1972 y la deuda externa, se impulsa como estrategia de las elites preocupadas por la escaza diversificacin industrial y la crisis del banano resultado de la cada de los trminos de intercambio. Su accin sobre la Junta de Planificacin 1979, su alianza con la burocracia estatal, su capacidad de influencia sobre las instituciones del Estado logr que las importantes acciones de inversin de los gobiernos militares y del primer gobierno democrtico con Jaime Roldos, les permitiera financiar su modernizacin (C. Larrea, 2006; A. Acosta, 1999). Gracias a los recursos provenientes del petrleo, el Estado hizo importantes procesos de inversin social en salud, educacin, vas y comunicacin, pero adems, en este periodo se construy toda un estructura institucional que tena como objeto incorporar a los campesinos e indgenas al desarrollo rural, desde la distribucin de tierras IERAC, hasta la compra y venta de alimentos de consumo masivo, ENAC y EMPROVIT (ver matriz 1). La distribucin de la tierra acompaada de las inversiones del Estado crearon importantes expectativas en la poblacin indgena y campesina, sobre todo porque aunque la distribucin no fue efectiva, la ruptura de las relaciones de sujecin que las haciendas y plantaciones haban implementado sobre la poblacin se rompen y crean nuevas oportunidades de movilizacin y construccin organizativa. Los imaginarios de libertad y de bienestar de la poblacin negra huasipunguera del Chota, a pesar de que el esclavismo se aboli en 1952, estn ligados a este periodo en el que por un lado, son propietarios de la tierra y de la produccin, y por el

otro, llegan las escuelas y las vas a sus comunidades (FMLGT, 2004). Las organizaciones indgenas y campesinas que fueron parte de la contencin al neoliberalismo en los 90, nacieron en la lucha por la tierra y la reforma agraria (P. Ospina, 2003). En los 80 y 90, como respuesta a la crisis de la deuda y del petrleo, el neoliberalismo se impuso como estrategia de modernizacin e incorporacin al mercado. Pero en medio de las crisis continuas (polticas, ambientales y econmicas) las elites hicieron del Estado una estructura de resguardo y de acumulacin, ms all de un par de concesiones gremiales y al movimiento indgena, levantaron un marco normativo de proteccin de la propiedad y fomento de la produccin para la exportacin adems de la Ley de Fomento Agropecuario que elimina cualquier proceso de afectacin de tierras, hay otras leyes menores pero importantes para el fomento de exportaciones7, flexibilizacin laboral y financiera, con lo cual, no solo mantuvieron los volmenes y la tendencia de las exportaciones ascendentes a pesar de los duros golpes del Nio en 1998 (IEE, 2011)8, sino que trasladaron la crisis financiera al Estado9. Como bien lo sealan P. Ospina y Guerrero (2003), el neoliberalismo en el agro se vivi en tres procesos; 1) un contra reforma agraria, entendida como el cierre a cualquier proceso redistributivo de tierras, pero que dados los datos de otros trabajos constituye, la apertura del mercado de tierras y los procesos de concentracin o privatizacin de otros recursos productivos, en especial el agua10; 2) la reprimarizacin de la economa y de la agricultura, es decir una economa dependiente de las exportaciones, en especial el petrleo en donde la agricultura hacia el 2010 el PIB no petrolero representa el 22% y la agricultura en el PIB no petrolero es 9,23%-, a pesar de que pierde peso relativo frente a las exportaciones de petrleo, los volmenes de produccin son crecientes (IEE, 2011). El costo del modelo sobre la poblacin fue un creciente proceso de
Entre las que se pueden mencionar estn; la Ley de Comercializacin y Empleo de Plaguicidas 1990, Ley de Creacin de Fondos de Desarrollo Gremial Agropecuario 1994, Ley de Desarrollo Agropecuario 1994, Ley de Gestin Ambiental 1999, Ley de Erradicacin de la Fiebre Aftosa 1999, Ley 010 Ecorae 1992, Ley Especial del Sector Cafetalero 1995, Ley para Estimular y Controlar la Produccin de Banano, Ley de seguridad Alimentaria 2006, en web: Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca. 8 El Informe sobre Inversin publica y poltica agraria en el Ecuador, informe 2010; muestra que Valor Agregado Bruto que mide el peso de la agricultura en el PIB real, medido en volmenes de produccin, mantiene un tendencia ascendente desde los 80, que se ve afectada fundamentalmente por los precios y los fenmenos ambientales (IEE, 2011). 9 Segn los datos de C. Larrea (2006) tomados de Salgado, el costo total de la crisis hasta el 2000 suma un monto aproximado de 4000 milllones. 10 Sobre esto, se pueden ver los datos sobre concentracin del agua y avance de la agroindustria sobre los recursos productivos en: F. Brasell, M. Laforge y S. Herrera. (2008). Reforma Agraria, viejos temas nuevos argumentos, Sipae, Quito; A. Acosta. (1999). Breve Historia Econmica del Ecuador, Corporacin Editora Nacional, Quito. B. Rubio,
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empobrecimiento que lleg a 60% de pobreza urbana y 84% de pobreza rural, adems de efectos diferenciados y mayores sobre los indgenas y sobre las mujeres; y 3) la reduccin del Estado, concentrada en un poltica agresiva de privatizaciones, pero que en el campo signific la venta de algunas empresas estatales como ENSEMILLAS, la fragmentacin del Ministerio de Agricultura y Ganadera en un conjunto de programas localizados, la simplificacin de las competencias de algunas instituciones como el IERAC que lo convirtieron a INDA, la reduccin de crdito y de las operaciones del BNF, es decir, que la institucionalidad de atencin rural creada en los 70 se convirti en un estructura fragmentada sin capacidad de accin y reducida a una agencia de proyectos. El gobierno de R. Correa aparece en un momento de recuperacin econmica resultado del incremento de los pecios del petrleo, bajo el eslogan de combatir al neoliberalismo, concentrndose en un esfuerzo por recuperar la institucionalidad del Estado, las capacidades del MAGAP y sus programas, as como de reducir la dispersin institucional. Abre entonces una nueva esperanza para el desarrollo rural y el agro, en especial para los pequeos productores y la agricultura familiar que en la constitucin de 2008 es reconocida como el sujeto de la soberana alimentaria, para los pequeos productores y las comunidades costeras planteadas como sujetos de la accin pblica del MAGAP. Reforma institucional Si observamos las siguientes matrices que tienen como intencin comprar el desarrollo institucional en los distintos modelos de desarrollo y acumulacin en el campo, observamos lo que ya hemos dicho. A diferencia del neoliberalismo, hay un importante esfuerzo de recuperar la institucionalidad de atencin al campo.
ESTADO E INSTITUCIONES Industrializaci n por NEOLIBERALISM Sustitucin de O 1980-2006 Importaciones 1960 1979 Ministerio de MAG y luego Agricultura y MAGAP Ganadera Instituto Ecuatoriano Reforma Agraria y Colonizacin (IERAC) Banco Nacional de Fomento (BNF) Instituto Nacional Ecuatoriano de Riego HI El IERAC pasa a Convertirse en Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDA) BNF, se redujeron sus operaciones y fondos INERIH se reducen sus competencias y fragmenta su institucin EN EL AGRO Retorno del Estado 2006 - 2011 Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca, ha ampliando los sujetos de su accin) INDA pasa a ser la Subsecretaria de Tierras BNF, se recapitalizan sus fondos El INERIH se convierte en Instituto Nacional de Riego (INAR) y adems se crea el CNAGUA que tiene un estatuto ministerial. INIAP se fortalece

Institucion es estatales

(INERIH) Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria (INIAP) Empresa Nacional de Almacenamient o y Compras (ENAC) Empresa nacional de semillas (ENSEMILLAS)

INIAP Se crea la Unidad Nacional de Almacenamiento y compras Publicas (UNA) (todas, con excepcin del BNF y CENAGUA, adscritas y bajo la rectora del MAGAP)

ENAC desaparece ENSEMILLAS desaparece

Fuentes: Chiriboga, 1991; Cosse,1984 y 1990; Ospina y Guerrero, 2003; MAGAP, 2010

Luego de la constitucin de 2008, aunque las competencias de riego pasan por mandato constitucional a una autoridad nica del agua: el SENAGUA que tiene un rango ministerial, el MAGAP recupera su centralidad de la accin pblica y direccin de desarrollo agrcola, y al mismo tiempo la accin de BNF se multiplica, es decir que la accin institucional y el crdito crecen. Sin embargo, a pesar de que se reponen los pequeos productores como sujetos de poltica pblica; el BNF concentra su crdito en actividades agro industriales, servicios y ganadera de gran escala, mientras que los productos campesinos casi no tienen espacio (el plan 555 apenas representa el 5% y el Microcrdito el 5% de los valores); en el MAGAP, el proyecto ms importante en el 2010 es la Unidad Nacional de Almacenamiento para el almacenamiento de dos productos de destino industrial, el maz y el arroz, que recibe el 96 millones del presupuesto del MAGAP (42% del presupuesto), mientras que la Subsecretaria de Tierras responsable de la redistribucin de tierra y la prescripcin del latifundio, apenas recibe 4 millones y sus acciones no se comparan con las acciones del FEPP en los 90 (P. Ospina, 2011/web). Pero adems, el proceso de recuperacin institucional, tiene un grave problema, consolida su viejo esquema de fomento agropecuario, sin fortalecer las polticas redistributivas y campesinistas. A diferencia del desarrollismo de los 70 que, con la intencin de integrar la poblacin campesina al desarrollo nacional se levant una poltica de redistribucin de activos (tierra), se crearon los programas de Desarrollo Rural Integral y luego el Fondo de Desarrollo Rural Marginal FODERUMA (Fomento agropecuario y tecnologa para pequeos productores) que tenan como objetivo fortalecer la organizacin indgena y campesina en la perspectiva de tener interlocutores con el Estado, las polticas de hoy fortalecen un viejo esquema de fomento agropecuario que histricamente ha favorecido a los grandes productores.

Programas y proyectos de desarrollo rural adscritos al MAGAP Industrializaci n por NEOLIBERALISM Retorno del Estado Sustitucin de O 1980-2006 2006 - 2011 Importaciones 1960 1979 Agrarias o IERAC INDA Subsecretaria de tierras con Plan redistributiv Tierras as Polticas de BNF BNF BNF fomento INERHI INAR INIAP agropecuari INIAP INIAP UNA o ENAC SIG tierras ENSEMILLAS CADERS CEPA Se mantienen el PROFORESTAL CADERS Unidad 2KR CEPA SESA PROFORESTAL INCA Unidad 2KR SESA Programa INCA Nacional de Crnicos Se crean y fortalecen Programa Formacin de Emprendedores Nacional de Rurales por competencias Negocios Rurales laborales. Inclusivos Seguro Agrcola (PRONERI) Programa Nacional de Crnicos Proyecto PRONERI Competitividad Proyecto Competitividad Agropecuaria y Agropecuaria y Desarrollo Rural Desarrollo Rural Sostenible Sostenible Plan Nacional de Reactivacin en el Plan Nacional de Sector Agropecuario Reactivacin en el PROERA Y PRONAPO Sector PIDASSE Agropecuario Programas y Programas de Desaparecen a ICCA Escuelas Revolucin Agraria proyectos Desarrollo Rural mediados de los ERAS campesinist Integral (DRI) 90 y se crean as FODERUMA nuevos ICCA Programas CEDEGE CEDEGE Se reduce su accin y limita su regionales CREA CREA financiamiento, pasan al Senagua. PRODESUR PRODESUR CRM CRM (Cosse, Poltica Agraria, 1984)

Fuentes: Chiriboga, 1991; Cosse,1984 y 1990; Ospina y Guerrero, 2003; MAGAP, 2010

Si observamos la matriz anterior, si bien se reduce la accin de los programas regionales que fueron funcionalizados por las elites locales para canalizar recursos a sus proyectos11, tambin se limitan las polticas redistributivas y se mantiene un esquema fuerte de fomento agropecuario, pero adems se ampla la estrategia de negocios inclusivo o encadenamientos productivos que fue levantada
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Como ejemplo, segn J. Maiguashca y L. North (1991), el Centro de Recuperacin Econmica del Azuay sirvi para canalizar recursos del Estado para sus actividades econmicas, modernizacin e industrializacin. Segn P. Herrera y R. Espinel (2008) a travs del Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas (CEDEGE) se canalizaron 580 millones para el riego de 24.000 has en la pennsula de Santa Elena que terminaron en manos viejas y nuevas lites.

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en los 90 como un mecanismos de incorporacin de los pequeos y medianos campesinos a la produccin para la agroindustria local. Aunque no hay an una adecuada sistematizacin de los efectos del esquema neoliberal sobre la Agricultura Familiar Campesina (AFC) o la Economa Familiar Campesina (EFC), mi hiptesis es que, si en los 70 las leyes de reforma agraria sirvieron para ampliar la frontera agrcola, el esquema actual ampla la frontera interna. Es decir, las leyes de reforma agraria sirvieron para incorporar tierras improductivas a los ejes de exportacin, una vez agotada la frontera agrcola, el nuevo esquema sirve para incorporar la tierra en manos de la AFC o EFC a la produccin para la exportacin o la agroindustria lo cual termina subordinando a los pequeos productores12. Fin de las instituciones tnicas Otra de las acciones de gobierno de R. Correa, bajo una idea errada del corporativismo y como parte del programa de recuperacin del Estado, ha sido la reduccin, eliminacin o trasladado de las instituciones tnicas. En la dcada de los 90, resultado de la presin y la movilizacin indgena y campesina, se desarroll un nmero importante de organizacin de atencin y contencin de las demandas indgenas que no estaban adscritas al MAGAP, sino que surgieron con relativa autonoma. El primero y ms significativo fue el fondo de tierras en manos del FEPP que permiti contener la demanda por tierra en la sierra central, luego se encuentran proyectos menores como el PRODEPINE (proyectos productivos para indgenas y negros), FODEPI (crdito) y ECOARAE (proyectos sociales y productivos en la Amazona) que fueron manejados por dirigentes y tcnicos indgenas. A esto hay que sumar otras instituciones como; 1) Salud Indgena y Educacin Intercultural Bilinge que se manejaron como programas en los ministerios; y 2) los gobiernos locales ganados por el Pachakutik movimiento poltico del movimiento indgena que levantaron propuestas de gobernanza participativa y que lograron modernizar la institucin local, reducir el racismo, incrementar el gasto en las parroquias rurales, etc.13
En los datos presentados por el SIPAE (2011), se puede observar que, aunque los productores de menos de 10 has a 1 has mantienen una importante diversificacin de su produccin, estn fuertemente vinculados a la produccin de alimentos de exportacin y agroindustria. Una mirada crtica a los trabajos sobre cadenas productivas del maz nos pueden mostrar que los requisitos que se exigen para vincularse a PRONACA o AGRIPAC las dos comercializadoras e importadoras de alimentos del pas obliga a la transformacin de las prcticas de cultivo y un incrementos de la dependencia de los pequeos productores a la agro industria. Los datos sobre agricultura familiar presentados por el IEE 2010, muestran que la AFC de subsistencia vende al mercado hasta el 60% de su produccin (IEE, 2011) 13 Sobre los avances democrticos de los gobiernos locales en manos del Pachakutik ver los trabajos de Ospina, Pablo, Larrea, Carlos; Arboleda, Mara y Santillana, Alejandra, (2006). En las fisuras del
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Program as de desarroll o rural no adscritos al MAGAP

Proyectos de desarrollo rural no adscritos al MAGAP Industrializac in por Sustitucin NEOLIBERALIS Retorno del Estado de MO 1980-2006 2006 2011 Importacione s 1960 1979 Instituto Prodepine Pasan al Ministerio de Inclusin Social y Lingstico de Prolocal Econmica, antes Ministerios de Bienestar Verano Proder social, al Instituto de Economa Popular y Misin Andina Codempe Solidaria Fodepi Se reduce el presupuesto y funciones de Ecorae Codempe Fodepi OSGs Ecorae ONGs _ FEPP Gobiernos Pierden espacio las OSGs y ONGs Locales Gobiernos Autnomos Descentralizados, incrementan su presupuestos y multiplican sus competencias (COOTAD)

Fuentes: Chiriboga, 1991; Cosse,1984 y 1990; Ospina y Guerrero, 2003; MAGAP, 2010

Este marco institucional ha sido duramente criticado por ser parte de una estrategia de contencin del movimiento indgena y sus demandas (V. Bretn, 2001), y aunque no hay una sistematizacin completa de sus impacto, tambin tiene dos significados posibles: 1) a diferencia de los 70 en donde las instituciones crecieron bajo un programa desarrollista que intentaba integrar a la poblacin indgena bajo un paradigma cultural homogenizador, las instituciones de los 90 representan la incorporacin de la diversidad, y 2) las instituciones tambin sirvieron como mecanismos institucionales para trasladar recursos y fortalecer las propuestas locales de las organizaciones. El mayor problema de esto es que se constituyeron como parte de la debilidad y fragmentacin institucional resultado de la reduccin del Estado en el neoliberalismo, sus presupuestos fueron insuficientes para cubrir con todas las demandas, sus acciones fueron focalizadas y la distribucin de sus recursos no fue homognea. Pero resulta paradjico que bajo una Constitucin que reconoce la Plurinacionalidad y la Interculturalidad como paradigmas de una nueva estructura estatal, estas instituciones sean deslegitimadas como representacin del neo-corporativismo y no sean fortalecidas. Conclusiones El retorno del Estado en el contexto de la Revolucin Ciudadana, frente al neoliberalismo tienen el valor de centralizar la dispersin institucional e incrementar la inversin pblica en agricultura, pero esto tiene varios problemas para el desarrollo rural y la agricultura.
poder: movimiento indgena, cambio social y gobiernos locales. Quito, Ecuador: IEE-Rimisp. Ortiz, Santiago. (2004). Cotacachi: una apuesta por la democracia participativa. Quito, Ecuador: FLACSO. Herrera, Stalin. (2009). Nabn, entre las mujeres y el gobierno local. Nabn, Ecuador: IEE FLACSO Argentina IRDC Municipio de Nabn.

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Primero, las instituciones nuevas o nuevos programas del gobierno en el campo, no garantizan que los recursos sean bien invertidos. Tal como lo muestra el informe sobre inversin y poltica agraria del IEE (2011), son polticas que favorecen a los medianos y grandes productores vinculados a la exportacin y a la agroindustria local14. Segundo, el esquema de fomento agropecuario que se mantiene desde el desarrollismo de los 60, mantiene en una posicin subordinada a la agricultura familiar campesina, sin que haya acciones de redistribucin real y con el agravante de mantener las polticas de negocios inclusivos y cadenas productivas, dos elementos que se oponen radicalmente a una propuesta de soberana alimentaria.

Adems, Aunque no hayan datos lo suficientemente detallados, los datos presentados por el censo econmico muestran una economa hiper concentrada. M. Zamora (2005), plantea que hay un mayor control de los mercados de productos al detal por parte del Agro-comercio. P. Ruiz (2009) muestra que los grupos que controlan la produccin y el mercado de alimentos tienen un comportamiento monoplico. Los trabajos de campo recogidos por F. Brassel, M. Laforge y S. Herrera (2008), muestran procesos de reconcentracin de la tierra ligados a la multipropiedad y a la expansin de la agroindustria de exportacin en las tierras con riego, especialmente en la costa.
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Posicin de la Economa familiar campesina en los distintos modelos de desarrollo rural Industrializacin por Sustitucin de Importaciones 1960 1979 Industrializacin por sustitucin de importaciones y el fortalecimiento del mercado interno. Modernizacin de la agricultura para la exportacin y el mercado interno. La integracin de los campesinos al mercado y al desarrollo nacional. Las haciendas vinculadas a la exportacin de productos tradicionales. Los campesinos medianos en la Costa. Los husipungueros en la Sierra Campesinos como productores de alimentos baratos para reducir el valor de los salarios Campesinos como mano de obra barata para el desarrollo de la industria Y la produccin de materias primas para el fortalecimiento de los sectores modernos de la economa NEOLIBERALISMO 1980-2006 Retorno del Estado 2006 2010

Proyecto hacia el campo

El fortalecimiento de la agroexportacin y el mercado de alimentos. Reduccin del Estado y de las polticas hacia los pequeos y medianos productores. Un recambio de las exportaciones tradicionales por un impulso de los productos no tradicionales.

Declarativamente, la Soberana Alimentaria como horizonte constitucional, un plan de sustitucin de importaciones y democratizacin de los recursos como objetivos del PNBV. Pero en terminos reales los ganadores del incremento importante de la inversin pblica en la agricultura, son los grupos vinculdos a la exportacin, circulacin y consumo de alimentos.

Sujetos de la accin estatal

Agroempresas o agronegocios Medianos y grandes productores vinculados a la exportacin

Se fortalecen los medianos y grandes productores vinculados a la produccin de exportacin y la agroindustria de alimentos para la demanda interna

Posicin de la AFC y la EFC en el proyecto

Los pequeos campesinos desaparecen como sujetos de polticas pblica agraria Los campesinos pobres como sujetos vulnerables al interior de programas de accin focalizada

Hay declarativamente un reposicionamiento de los pequeos productores y de las comunidades costeras. Pero los AFC, se mantiene al interior de programas de bienestar y carece de polticas campesinistas o redistributivas claras.

Tercero, aunque no se puede desconocer que hay ms crdito en el agro, es importante entender que, en ausencia de polticas pblicas diferenciadas y de proteccin o compensacin, no son los pequeos productores los que pueden aprovechar esos recursos, sino que son los medianos y grandes productores que disponen del capital y los recursos los que pueden capitalizar las inversiones (IEE, 2011). Cuarto, la diferencia central con el desarrollismo de los 70, es que la
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accin institucional y la poltica pblica convierte a los pequeos y pequesimos productores como sujetos de inclusin econmica y no de desarrollo rural la accin ms importante para los pequesimos productores empobrecidos y las mujeres, est en el Ministerio de Inclusin Social y Econmica. A la larga, esto niega una de las demandas ms importante de organizaciones indgenas y campesinas, el ser considerados como sujetos polticos y como actores en la la organizacin de su desarrollo. Finalmente, es importante anotar que la accin del gobierno sobre las organizaciones indgenas y campesinas as como las instituciones tnicas, tiene un efecto complejo de medir, dejar por fuera a las organizaciones reduce la posibilidad de flexibilizar y democratizar la intervencin del Estado, as como ampliar los marco de la democracia local. Deja hacia el futuro, en un contexto de nuevas inversiones en el campo y de debilidad de las organizaciones campesinas, el anlisis de la composicin de las elites locales de origen terrateniente, los nuevos mecanismos de sujecin de la fuerza de trabajo y su modernizacin. Bibliografa Acosta Alberto. (1999). Breve Historia Econmica del Ecuador. Biblioteca General de Cultura C.E.N. Quito. Frank Brasell, Michel Laforge y Stalin Herrera. (2008). Reforma Agraria, viejos temas nuevos argumentos, Sipae, Quito Bretn Soto de Saldivar, Vctor. (2001). Cooperacin al desarrollo demandas tnicas en los andes ecuatorianos (ensayo sobre indigenismo, desarrollo rural y neoidigenismo). FLACSO Ecuador y Universitad de Lleida. Quito. Cosse, Gustavo. (1984). Estado y Agro en el Ecuador (1ra Edicin ed.). FLACSO - Coorporacin Editora Nacional. Quito. Cosse, Gustavo. (1986). Las polticas estatales y la cuestin regional en el Ecuador. In M. Miguel, Clase y regin en el agro ecuatoriano. Quito: Corporacin Editora Nacional. Chiriboga, Manuel. (1984). El Estado y las polticas hacia el sector rural (1979 - 1982). In M. Chiriboga, Ecuador agrario: ensayos de interpretacin (pp. 94-104). Quito: Corporacin Editora Nacional. Bravo, Ana Lucia. (2009). Anlisis de las polticas agcolas aplicadas en el Ecuador en los noventa desde la perspectiva de la Soberana Alimantaria. (C. Larrea, Ed.) Herrera, Pal y Ramn Espinel, 2008, Acumulacin perversa: Comuneros, agua y tierra en la Pennsula Santa Elena, en Brassel, Frank; Herrera, Stalin; Laforge, Michel (eds.). 2008. Reforma Agraria en el Ecuador?: viejos temas, nuevos argumentos. SIPAE. Quito. Herrera, Stalin. (2009). Nabn, entre las mujeres y el gobierno local. Nabn, Ecuador: IEE FLACSO Argentina IRDC Municipio de Nabn. IEE, (2011). Inversin y poltica agraria en el Ecuador, informe 2011.

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