Fallo: Pustelnik Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Fecha: 7.10.1975 TEMA: ACTO ADMINISTRATIVO.

PRESUNCION DE LEGITIMIDAD: ACTO ADMINISTRATIVO. PRESUNCION DE LEGITIMIDAD PUSTELNIK, Carlos Arnoldo y otros c/ resolucin del Intendente Municipal Buenos Aires, 7 de octubre de 1975. Vistos los autos: Recurso de hecho deducido por Mariscal Ramn Castilla S.A. y otros en la causa Pustelnik, Carlos Arnoldo y otros s/ resolucin del Intendente Municipal -exp. 125.769 (res. n 5) s/recurso contenciosoadministrativo n 471, para decidir sobre su procedencia. Considerando: Que la sentencia de fs. 292, dictada por la Sala A de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil, confirm el decreto 5/1971 del Intendente Municipal de la Ciudad de Buenos Aires por el cual se dej sin efecto la resolucin tomada por la respectiva Secretara de Obras Pblicas de fecha 12 de septiembre de 1969, que autoriz a la parte recurrente para construir un edificio en torre en el proyecto de la calle Mariscal Ramn Castilla 2871, ordenndose ajustar el proyecto y la construccin de la obra a las normas urbansticas para el rea de Palermo Chico, aprobadas por la Ordenanza 25.132, o su demolicin. Contra aquel pronunciamiento se interpuso el recurso extraordinario de fs. 304 que, denegado por el a quo a fs. 324, motiva la presente queja. Que el fallo recurrido califica de ilegtima e irregular la resolucin del Secretario de Obras Pblicas de la Municipalidad por la cual se otorg a los apelantes el mencionado permiso para edificar -luego revocado por decreto del Intendente Municipal n 5/1971 -y, en su mrito, confirma este ltimo. Tal calificacin de ilegitimidad, en cuanto ha sido impugnada por arbitrariedad con argumentos atendibles, torna directa la relacin entre la misma y la garanta constitucional de la propiedad, toda vez que esa calificacin excluye la posibilidad de indemnizacin, como podra resultar si la revocacin del permiso obedeciera a causa de oportunidad. Es por tal motivo, que, no obstante la naturaleza local de los actos administrativos enjuiciados, existe en la causa cuestin federal bastante para ser examinada en la instancia extraordinaria. Por ello, declrase procedente la presente queja, disponiendo se le agregue a los autos principales y se reintegre a la parte recurrente el depsito de fs. 1. Y considerando en cuanto al fondo del asunto pues, teniendo en cuenta el pleno debate que han hecho las partes, resulta innecesaria ms sustanciacin: 1- Que la autorizacin para edificar conferida a los recurrentes por resolucin del Secretario de Obras Pblicas municipal configur un acto administrativo que goz de la presuncin de legitimidad fundada en la razonable suposicin de que responda a las normas municipales vigentes al tiempo de ser dictado, por las garantas objetivas y subjetivas que precedieron a su emanacin. 2- Que dicha presuncin de legitimidad de los actos administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta. 3- Que la invalidez de los actos de derecho pblico ha de enjuiciarse segn las normas de la materia iuspublicista sin que a ello se oponga el recurso a las reglas del C.C. en cuanto stas

guarden congruencia con la naturaleza, fines y garantas propios de aquellos actos en modo que las categoras relativas a la invalidez, oriundas de la citada fuente del derecho privado, puedan concebirse como principios generales del derecho. 4- Que, de acuerdo con tal criterio, la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del orden jurdico, que slo requiere una declaracin judicial o administrativa a su respecto, a diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible. 5- Que una de las categoras de la invalidez de los actos administrativos es la concerniente al acto irregular en el cual luce manifiestamente un grave error de derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretacin de la ley. Dicho acto irregular no ostenta apariencia de validez o legitimidad en virtud de su ttulo y ha de ser calificado como acto invlido por la gravedad y evidencia que del vicio que contiene (Fallos: 164: 140; 179: 249; 185: 177; 250: 491; 253: 15. entre otros). 6- Que el acto administrativo regular, en cambio, aun cuando traiga aparejados vicios de ilegitimidad, ostenta empero cierto grado de legalidad que lo hace estable y produce la presuncin de su legitimidad. En consecuencia, no le es dable a la Administracin Pblica revocarlo por s y ante s en razn de su ilegitimidad, sino que debe demandarla judicialmente o revocar el acto por razones de mrito, oportunidad o conveniencia. 7- Que, en efecto, la autorizacin para construir otorgada a los apelantes no ostent vicios manifiestos de gravedad judicial suficiente para ser calificada como acto irregular. De las particulares circunstancias de la causa judicial se extraen elementos de juicio relevantes que conducen, por el contrario, a la conclusin de que aquella autorizacin no estuvo viciada, en su origen, de ilegitimidad evidente. 8- Que el juicio sentado en el considerando anterior encuentra respaldo en las siguientes contingencias del recurso contenciosoadministrativo municipal rechazado por el superior tribunal de la causa que, tras haber antes llamado autos para sentencia a fs. 192 vta., dej sin efecto dicho llamamiento y dispuso a fs. 195, para mejor proveer, convocar a las partes a fin de proponer peritos arquitectos que informaran al tribunal acerca de las siguientes cuestiones: 1) Si la autorizacin para construir el inmueble Mariscal Ramn Castilla 2871, dada el 12 de septiembre de 1969 en el expediente municipal 125.768/68, infringa las disposiciones de la ordenanza 24.077, puesta en vigor por la ordenanza 24.128 del 3 de enero de 1969; 2) si desde un punto de vista tcnico, eran compatibles y de posible aplicacin simultnea en el Barrio Palermo Chico las ordenanzas 24.077 y 23.907, sta ltima luego derogada por la ordenanza 25.132; 3) si urbansticamente implica un deterioro del marco arquitectnico de la Plaza Repblica de Chile la concesin de un permiso para construir un edificio en torre de 74 metros de altura; 4) sobre los dems puntos atinentes a la causa que deseen proponer las partes. 9- Que en la audiencia de fs. 205 las partes propusieros por escritos que se agregan a fs. 200/204, puntos de ampliacin del peritaje ordenado como as tambin sus respectivos peritos; stos, juntos con el perito tercero de oficio, resultaron designados por el tribunal a fs. 211 vta. Producido el informe que se agrega a fs. 220/236, el a quo a fs. 240 vta. orden correr traslado del mismo por su orden, el que fue contestado por la recurrente a fs. 246/287 y por la recurrida a fs. 288/291. 10 - Que, como primera conclusin, corresponde afirmar que la ilegitimidad del permiso para construir no le fue evidente al tribunal sentenciante, que resolvi recibir informe pericial sobre puntos de ndole fctica y jurdica urbansticas. 11 - Que, por otra parte, la sentencia recurrida desestim el fundamento del decreto 5/1971, el cual revoc la autorizacin para construir en base a la falta de incorporacin de la ordenanza 23.907 en el Cdigo de la Edificacin, que de haberse hecho efectiva -agrega- habra conducido a coordinar aquella ordenanza con la 24.077, cuyas normas edilicias para la zona de Palermo Chico hubiesen resultado prohibitivas de la autorizacin concedida. Tampoco admiti el fallo

apelado que el Secretario de Obras Pblicas municipal haya otorgado el acto sin meditar profundamente sobre sus consecuencias y aun juzg insuficiente este pretendido fundamento del decreto revocatorio para sustentar su validez. 12 - Que, en cambio, la sentencia apelada slo consider relevante apreciar si la resolucin por la que se otorg el permiso era conforme a las normas urbansticas que resultaban vigentes en la zona de Palermo Chico establecidas por la ordenanza 24.077. El considerando 5 de aquel pronunciamiento calific tal cuestin de intrincada hermenutica sobre la cual han discrepado los peritos arquitectos Jos Asln, Alberto Mendonca Paz y Carlos H. Rivarola en el dictamen de fs. 223/236, que el tribunal les requiriera, en tanto que tom muy en cuenta el dictamen pericial producido en disidencia. 13 - Que dos de los peritos arquitectos designados, uno de ellos de oficio por el tribunal, concluyeron que la autorizacin para edificar otorgada no infringi el art. 12 de la ordenanza 24.077 en cuestin. El tercer experto se expidi en parecer contrario con fundamentos que aprecia la sentencia extensamente para concluir que un edificio en torre de 74 metros de altura permita destruira los valores urbansticos, plsticos e histricos del rea donde se implantase aqul. Con relacin a la inteligencia del art. 12 de la ordenanza 24.077, la sentencia impugnada admite la equivocidad de su texto y alcanza un resultado interpretativo que juzga ms acorde con la razn de la norma literalmente ambigua y conduce a la interdiccin de una altura superior a 35 metros. 14 - Que, en mrito a dicha interpretacin, en el considerando 8 del fallo recurrido se califica al decreto municipal 5/1971 como acto administrativo revocatorio de una autorizacin para construir, por razn de ilegitimidad, pues sta era incompatible con las normas urbansticas vigentes a la fecha de ser concedida, rectamente interpretadas. Empero, en el mismo considerando se afirma que aunque tal autorizacin aparentase ser un acto regular, en verdad constitua un acto irregular por el vicio de fondo que lo corroa y desvirtuaba, a saber la errnea interpretacin de aquellas normas urbansticas aludidas, hasta grosera por las consecuencias incompatibles con el bien pblico, a que daba lugar, cualquiera hubiese sido la intencin del funcionario municipal que concedi aquella autorizacin en transgresin originaria del orden jurdico municipal. 15 - Que, en cuanto la sentencia apelada afirma simultneamente que la autorizacin para edificar aparent ser un acto regular cuando en verdad constitua un acto irregular, resulta autocontradictoria en los trminos de la doctrina de derecho administrativo citada en el 9 considerando del fallo impugnado y respaldada por la jurisprudencia de esta Corte precisada en el 5 considerando del presente, segn la cual no priva de su carcter regular al acto administrativo una causa de invalidez no manifiesta. 16 - Que tales conceptos de derecho administrativo son de indudable aplicacin en la presente causa, en la cual se debati el recurso contenciosoadministrativo municipal de acuerdo al art. 80 de la ley 1893 sin que se hayan aducido por el tribunal a quo fundamentos suficientes que justificaran la excepcin a los antes mencionados principios. Porque no le es dable al poder jurisdiccional calificar retroactivamente como irregular un acto que aunque los jueces valoren invlidos en sus sentencias era aparentemente vlido y regular al momento de dictarse. Ello implica desconocer los derechos que pudieran ejercerse a raz del acto administrativo presumiblemente legtimo y regular, hasta tanto la invalidez sea judicialmente manifestada, en virtud de los efectos de la cosa juzgada administrativa susceptibles de ser alegados por la propia Administracin Pblica o los particulares concretamente interesados. 17 - Que, por lo dems, la autorizacin para edificar en cuestin fue indebidamente calificada de irregular porque no se dict con grosero error de derecho que superara lo meramente opinable en la materia jurdica urbanstica. La interpretacin del derecho municipal aplicable a dicha autorizacin result asunto de intrincada hermenutica para el mismo tribunal sentenciante. No se debati vicio de competencia, moralidad, expresin de la voluntad administrativa, forma o causa del acto, siquiera oculto. Tan solo se controvirti su contenido objetivo en punto a la legitimidad de ste que se ha juzgado contrario al orden jurdico municipal entonces vigente. Sin embargo, es claro que aun en ese aspecto el acto no fue manifiesta ni evidentemente invlido.

Ms all de la difcil inteligencia de las normas locales aplicables, no resulta de suyo inopinable haber juzgado que la construccin de un edificio en torre en el rea de Palermo Chico no contrariaba los valores arquitectnicos y plsticos existentes en la zona urbana aludida como lo pone de relieve el dividido parecer de los expertos. Por ellos, como el acto no super lo opinable en materia jurdica y esttica arquitectnica, resulta arbitrario calificarlo de irregular en el sentido que a dicho concepto jurdico ha asignado la jurisprudencia de este Tribunal, admitido asimismo por el a quo. A igual conclusin se arriba analizando la finalidad del acto que debi ajustarse al inters pblico. Por la relacin que dicha finalidad guarda con su objeto, al no ser irregular ste, debera mediar evidente desviacin de poder para irregularizar el acto en su finalidad, extremo que dista mucho de haberse acreditado en la causa. 18 - Que, por consiguiente, el decreto municipal 5/1971 no constituy un acto de revocacin por razones de irregularidad de la autorizacin acordada sino que mediaron motivos de oportunidad, mrito o conveniencia ya que a la fecha de dictarse el citado decreto estaba en vigor la ordenanza 25.132, posterior al permiso, que derogara la ordenanza 24.077 en cuya base se concediera ste y disipara las dudas interpretativas a que ella diera lugar, prohibiendo inequvocamente la ereccin de edificios en torre en la zona edilicia de Palermo Chico. 19 -Que, apreciada y juzgada la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia y fundada en la Ordenanza n 23.132, el agravio de los recurrentes vinculado a la garanta constitucional de la propiedad que habra sido vulnerada por el decreto local n 5/1971, segn se alega, carece ya de sustancia porque la revocacin por las razones dichas deja abierto a los afectados el derecho de obtener indemnizacin por el dao que se probare. 20 - Que, ese derecho, justificado el detrimento patrimonial, reconoce fuente directa en la garanta constitucional de la propiedad y, por consiguiente, el acto revocatorio sub examine no requiri declaracin que reconociera aqul como recaudo de su validez, desde que el mismo no se constituye con esa declaracin carente de virtualidad jurdica propia, como tambin as los juzga la sentencia recurrida. 21 - Que la falta de determinacin de la indemnizacin debida, aunque ms no sea en forma provisional, de que adolece el decreto recurrido, segn se arguye, tampoco puede contrariar la garanta de la propiedad toda vez que tal indemnizacin podr ser reclamada por la va y forma que corresponda. 22 - Que habindose declarado en el precedente considerando 18 la calificacin del decreto revocatorio 5/1971 local por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, carece asimismo de gravamen el agravio relativo a la violacin de la defensa en juicio. Cabe observar que la instancia del recurso contenciosoadministrativo municipal es garanta suficiente del debido juzgamiento de la regularidad o irregularidad de los actos administrativos, en razn de que la invalidez manifiesta de los ltimos puede ser declarada en dicha instancia sin menoscabo de la defensa en juicio, por la ndole patente de la causa que los torna ilegtimos. Por ello, y habiendo dictaminado el Sr. Procurador Fiscal, se revoca la sentencia apelada en cuanto declara que el decreto 5/1971 del Intendente Municipal de la Ciudad de Buenos Aires revoc la resolucin tomada por el Secretario de Obras Pblicas con fecha 12 de septiembre de 1969 por causa de ilegitimidad e irregularidad de esta ltima resolucin y se resuelve declarar que el decreto municipal 5/1971 revoc dicha resolucin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. (art. 16 segunda parte de la ley 48).-Miguel Angel BerV aitz.- Agustn Daz Bialet.Hctor Masnatta.- Ricardo Levene (h).