EL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO motor del desarrollo econmico

Centro de Investigacin para el Desarrollo, A. C.

CONTENIDO

INTRODUCCION CAPITULO I. Evolucin del sistema financiero mexicano CAPITULO II. El entorno macroeconmico CAPITULO III. Las reformas de 1990 al sistema financiero y propuestas adicionales CAPITULO IV. La integracin al sistema financiero internacional CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA

PRESENTACION

El sistema financiero mexicano enfrenta el enorme reto de hacer posible la expansin econmica que el pas requiere. A lo largo de los ltimos aos, la economa del pas ha experimentado cambios profundos que van desde la liberalizacin de las importaciones hasta la creciente eliminacin de regulaciones, sector por sector. Sin un sistema financiero fuerte y capaz de financiar la transformacin econmica, sin embargo, la recuperacin ser sumamente limitada en alcances. El propsito de este libro es el de proponer medidas adicionales a las adoptadas con la nueva legislacin para el sector que permitiran acelerar su desarrollo. El libro hace un diagnstico de la situacin actual del sistema financiero a travs de un anlisis de la evolucin del mismo, poniendo nfasis en los aspectos de carcter legislativo, regulatorio y del entorno macroeconmico que han influenciado su evolucin. El estudio tambin analiza las reformas que recientemente se incorporaron a la legislacin del sistema financiero, las cuales tienen por propsito elevar la eficiencia del sistema en su conjunto. Adicionalmente, se proponen reformas suplementarias consideradas como necesarias para lograr un proceso de intermediacin financiera eficiente, as como una integracin adecuada al sistema financiero internacional. El estudio concluye proponiendo la posibilidad de incorporar a las instituciones bancarias en los recientemente creados grupos financieros, abrir la posibilidad de privatizar el servicio de la banca y dar los pasos necesarios para lograr una completa integracin al sistema financiero internacional. 2

Este libro es parte de un conjunto de estudios que el Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C. realiza con el objeto de contribuir a la recuperacin y desarrollo del pas. El autor del estudio fue el licenciado Isaac Katz, quien tom un ao de sabtico de sus actividades normales en el Departamento de Economa del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico para trabajar sobre este libro en CIDAC. Agradecemos al ITAM las facilidades que le concedi al Lic. Katz para la realizacin de este libro. CIDAC, Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C. es una institucin independiente, sin fines de lucro, dedicada a la investigacin en las reas de desarrollo. Su objetivo es el de contribuir a la toma de decisiones de polticas pblicas y programas de desarrollo, as como al fortalecimiento de la economa del pas mediante la presentacin de estudios, investigaciones y recomendaciones producto de su actividad acadmica. La Junta de Gobierno del Centro es responsable de la supervisin de la administracin del Centro y de la aprobacin de las reas generales de estudio. Sin embargo, las conclusiones de los diversos estudios, as como su publicacin, es responsabilidad exclusiva de los profesionales de la institucin. Los estatutos del Centro establecen que "La Junta de Gobierno tiene por funcin primordial la de hacer posible la consecucin del objeto social, bajo las condiciones ms favorables, salvaguardando en todo momento la independencia de criterio de los profesionales y de sus actividades de investigacin y docencia, as como la de sus publicaciones. La Junta de Gobierno conocer y opinar sobre los proyectos de investigacin que hayan concluido los profesionales del Centro, pero en ningn caso ser su funcin la de determinar, controlar o influenciar el desarrollo ni el 3

contenido de los proyectos de investigacin o de las conclusiones a que stos lleguen".

Luis Rubio F. enero de 1990.

INTRODUCCION

En los ltimos aos, la economa mexicana se ha desenvuelto en un ambiente caracterizado por altas tasas de inflacin, bajo crecimiento econmico y desequilibrios continuos en el sector externo, lo que en ltima instancia se ha traducido en menores niveles de bienestar para la poblacin. Este resultado lo determinan principalmente dos elementos: una excesiva regulacin de la economa as como un continuo desequilibrio fiscal. Las excesivas regulaciones, al distorsionar los precios relativos, se han reflejado en una economa incapaz de asignar eficientemente los recursos disponibles de acuerdo con las ventajas comparativas de que se goza a nivel internacional, traducindose en bajos niveles de competitividad tanto a nivel interno como frente a los productores externos. Adicionalmente, se presentan significativas prdidas en el bienestar de la poblacin, ya que la economa como un todo no est aprovechando ntegramente el potencial que representan los recursos humanos, de capital y naturales con los que cuenta el pas. Esto se refleja en niveles de ingresos y de empleo inferiores a los que se podran alcanzar si se asignaran estos recursos en forma eficiente; adems, a esto contribuyen otros elementos como son una distribucin inequitativa del ingreso y menor calidad de los bienes producidos. Por otra parte, el financiamiento de los desequilibrios fiscales a travs de un creciente endeudamiento, tanto interno como externo, as como a travs del impuesto inflacionario, se ha traducido en el desplazamiento del sector privado de los mercados financieros, altas y variables tasas de inflacin, as como continuos 5

problemas en la balanza de pagos. El hecho de que el sector pblico haya absorbido una proporcin creciente de los recursos financieros generados en la economa para el financiamiento de su dficit se tradujo en una menor disponibilidad de recursos (y por lo tanto a un costo mayor) para ser utilizados por el sector privado, reflejndose en menores flujos de inversin por parte de este sector. Adicionalmente, el hecho de que el sector pblico tambin haya recurrido al uso del impuesto inflacionario para el financiamiento del dficit fiscal a travs del crdito del banco central, se tradujo en un significativo deterioro del entorno macroeconmico, experimentndose en la economa altas y variables tasas de inflacin y continuos problemas en la balanza de pagos con crisis cambiarias recurrentes. Esto distorsion an ms los precios relativos y la asignacin de recursos, reflejndose en una reduccin en los flujos de inversin as como en la tasa de crecimiento de la economa y en el empleo, una concentracin en la distribucin del ingreso y un menor nivel de bienestar de la poblacin. Ante los profundos desequilibrios estructurales de la economa mexicana, derivados del hecho de que por casi medio siglo la economa se desenvolvi bajo un esquema de sustitucin de importaciones con un creciente proteccionismo al sector industrial, en 1985, y con mayor notoriedad en 1987, se tom la decisin de abrir el sector real de la economa a los mercados internacionales mediante la eliminacin de importantes barreras al comercio exterior. La decisin de enfrentar al sector real de la economa con la competencia de productores extranjeros, tiene el objetivo de inducir una asignacin ms eficiente de los recursos con que cuenta el pas, aprovechando las ventajas comparativas disponibles. 6

Al desenvolverse la economa mexicana bajo un esquema de economa abierta, sin restricciones significativas al comercio exterior, los precios que enfrentan los productores nacionales estn determinados en los mercados internacionales, por lo que, para poder competir con los productores externos, requieren de incrementar sus niveles de eficiencia. Por otra parte, al enfrentar una mayor competencia del exterior, existe el incentivo para que los recursos se asignen hacia aquellas actividades en las cuales la economa mexicana goza de ventajas comparativas en los mercados internacionales, tendindose a utilizar tecnologas que reflejen la abundancia relativa de los factores de la produccin, que en este caso es la mano de obra. Adems, al reducirse el sesgo antiexportador que implicaba la proteccin comercial, se busca que el sector externo de la economa, mediante exportaciones crecientes, se convierta en una de las principales fuentes de crecimiento econmico y creacin de empleos. Por otro lado, a partir de 1988 se inici en la economa un proceso de desregulacin interna, cuyo propsito es lograr que los precios relativos reflejen, en un esquema no distorsionado, la abundancia relativa de los recursos e incentivar con ello una mayor eficiencia en la asignacin de stos. Un elemento que se considera crucial para que el proceso global de modernizacin econmica tenga el xito deseado, es el papel que jugar el sector financiero, captando el ahorro de las unidades econmicas superavitarias y canalizndolo hacia las unidades econmicas deficitarias, proveyndolas de recursos para el financiamiento de la inversin.

El que la economa pueda asignar eficientemente los recursos de que dispone hacia aquellas actividades en las cuales se goza de ventaja comparativa, adems de requerir de un marco regulatorio que permita que los precios relativos reflejen el verdadero costo de oportunidad de los recursos, exige tambin que el proceso de intermediacin financiera, que canalice los recursos generados por los agentes econmicos superavitarios hacia los agentes deficitarios, sea igualmente eficiente. A travs de su historia, el sistema financiero mexicano ha experimentado cambios importantes y significativos, producto de las regulaciones a las que se ha visto sujeto, as como del entorno macroeconmico en el que se ha desenvuelto. Despus de un proceso de consolidacin de sus estructuras, el sistema financiero mexicano fue, durante la dcada de los sesenta, un importante motor de crecimiento econmico, con una penetracin creciente en la economa, captando mayores flujos de ahorro y asignando los recursos financieros a la inversin. Sin embargo, a partir de la dcada de los setenta, como consecuencia de la creciente inestabilidad macroeconmica que experiment la economa mexicana, en la forma de altas y variables tasas de inflacin y crisis recurrentes en la balanza de pagos, el sistema financiero se contrajo, perdiendo penetracin en la economa, y el proceso de asignacin de los recursos financieros se volvi ineficiente. Adems del efecto negativo que tuvo el deterioro macroeconmico sobre el sistema financiero, la contraccin se acentu como resultado de las regulaciones a las cuales se sujet al sistema financiero, lo cual encareci significativamente el proceso de intermediacin financiera, tanto para los ahorradores como para los demandantes de crdito, desincentivando con ello el 8

ahorro y la inversin. Adicionalmente y como consecuencia de las regulaciones en el sistema financiero mexicano, se observ un desarrollo marcadamente desigual de los diversos mercados que lo componen, resultando ello en un proceso de intermediacin ineficiente y por lo tanto costoso. La inestabilidad macroeconmica as como el conjunto de regulaciones que ha enfrentado el sistema financiero, se ha reflejado tambin en que ste no sea competitivo frente a los intermediarios financieros internacionales. Debido al alto grado de complementaridad que existe entre la integracin del sector real y el sistema financiero, si el sistema financiero nacional no es competitivo en los mercados financieros internacionales, esto se constituye como un elemento que inhibe la eficiente integracin de la economa mexicana con la economa mundial. Ello implicara desaprovechar importantes ganancias que representa el proceso de apertura comercial para la economa. Por lo tanto, es natural que, como parte del proceso de modernizacin econmica, tambin el sistema financiero nacional se modernice y adece sus estructuras, sistemas de operacin e instrumentos a las nuevas condiciones de la economa. Esto tendra como objetivo lograr una asignacin eficiente de los recursos financieros que se generan en la economa y promover simultneamente la eficiente asignacin de los recursos reales con los que se cuenta, de acuerdo a las ventajas comparativas de las que se goza. Por ello, a partir de 1989 se inici un proceso de modernizacin del sistema financiero mexicano, cuyo objetivo es que los diversos agentes financieros operen con mayores niveles de eficiencia, menores costos de intermediacin y promuevan por lo tanto una operacin ms eficiente de la economa, convirtindose simultneamente en un motor de desarrollo econmico. 9

El proceso de modernizacin del sistema financiero mexicano, que se inici en 1989 con la liberalizacin de las tasas de inters y la eliminacin de la determinacin exgena en la canalizacin sectorial del crdito, se profundiz con importantes reformas a la legislacin a la que estn sujetos los diversos intermediarios y mercados financieros. Las reformas introducidas en la legislacin financiera estn encaminadas a otorgar a los diversos intermediarios una mayor autonoma de gestin en sus operaciones, reducir los costos de intermediacin, aprovechando -mediante la formacin de grupos financieros integrados- la existencia de economas a escala en el sistema financiero, y dar los primeros pasos en el proceso de integracin del sistema financiero nacional con el sistema financiero internacional, permitiendo la participacin de algunos agentes financieros externos en el sistema financiero domstico. Las reformas introducidas durante 1990 a la legislacin, a pesar de llevar la direccin correcta, se consideran insuficientes para alcanzar el mximo de eficiencia en la operacin del sistema financiero mexicano as como para lograr una eficiente y completa integracin del sistema financiero mexicano con el sistema financiero internacional, complementando la integracin del sector real. El propsito de esta investigacin es analizar los principales determinantes, tanto de carcter regulatorio como del entorno macroeconmico, de la evolucin histrica del sistema financiero nacional as como su situacin actual, para con ello entender las razones existentes detrs de las reformas introducidas a la legislacin financiera. Por otra parte, se analizan las diversas reformas introducidas durante 1990 a la legislacin financiera y cules son los efectos 10

esperados de stas sobre la evolucin de la economa. Tambin se proponen modificaciones adicionales que se consideran necesarias para alcanzar una mayor eficiencia del sistema financiero mexicano y facilitar su integracin con el sistema financiero internacional. Asimismo, se destaca la complementaridad que existe entre la apertura comercial y la apertura financiera, para aprovechar ntegramente las ventajas comparativas de que goza la economa mexicana en los mercados internacionales. La estructura del trabajo es la siguiente. En el captulo I se hace un anlisis de la evolucin histrica del sistema financiero mexicano, destacndose los principales aspectos regulatorios a los que han estado sujetos los diversos intermediarios y mercados financieros. En el captulo II se sealan los lineamientos generales de las polticas macroeconmicas (fiscal, monetaria y cambiaria). La instrumentacin de estos lineamientos dara a la economa mexicana la estabilidad requerida para que las actividades productivas puedan desenvolverse en un marco de precios relativos no distorsionados que permita asignar eficientemente los recursos, y para que las ventajas que implica la apertura comercial puedan aprovecharse ntegramente. Adems, se facilitara la operacin eficiente del sistema financiero mexicano, haciendo posible su integracin a los mercados financieros internacionales. En el captulo III se hace un anlisis de las reformas que se introdujeron al sistema financiero durante 1990, destacando su efecto sobre la evolucin futura de la economa. Asimismo, en este captulo se sealan las reformas adicionales que se consideran necesarias para que el sistema financiero mexicano alcance

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mayores niveles de eficiencia y opere, por lo tanto, con menores costos de intermediacin. En el captulo IV se analizan las ventajas que implica para la economa mexicana, en trminos de eficiencia en la asignacin de recursos, flujos de inversin y crecimiento econmico, el optar por una cabal integracin del sistema financiero mexicano al sistema financiero internacional, destacndose la complementaridad entre la integracin real y la integracin financiera. Una de las principales conclusiones que se derivan de este estudio, es que existen dos condiciones para que el sistema financiero se desarrolle

eficientemente y cumpla con el importante papel de captar recursos financieros de los agentes econmicos superavitarios para canalizarlos hacia las actividades productivas. La primera condicin, que es necesaria mas no suficiente, es que la economa requiere desenvolverse bajo un entorno macroeconmico en el cual haya estabilidad de precios, de modo que los precios relativos reflejen el verdadero costo de oportunidad de los recursos. Para ello se requiere que las polticas macroeconmicas (fiscal, monetaria y cambiaria) sean compatibles entre s y con la estabilidad de precios. As, se destaca la importancia de que el balance fiscal sea de una magnitud tal que no se requiera la utilizacin de recursos inflacionarios para su financiamiento y que simultneamente no desplace al sector privado del mercado financiero. La segunda condicin para que el sistema financiero opere en forma eficiente, es que el marco regulatorio al que est sujeto no sea una fuente de distorsin que impida que este importante segmento de la economa cumpla con 12

su papel de apoyar las actividades productivas. En este sentido, las reformas introducidas a las disposiciones que regulan las actividades de los diversos intermediarios financieros, al permitir una mayor libertad de stos, tienen como objetivo aumentar los niveles de eficiencia en el proceso de intermediacin financiera, abaratando tanto para los ahorradores como para los demandantes de crdito la utilizacin del sistema financiero mexicano. Las reformas introducidas a la legislacin financiera son insuficientes para que el sistema financiero cumpla cabalmente con su papel en la economa, alcanzando los mximos niveles de eficiencia posibles. Por ello, se proponen modificaciones adicionales a la legislacin, destacando la privatizacin de las instituciones bancarias, la posibilidad de que en los grupos financieros integrados participen todos los diferentes tipos de intermediarios y un mayor grado de internacionalizacin del sistema financiero mexicano.

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CAPITULO I I. EVOLUCION DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO

Antecedentes

El inicio de la historia moderna del sistema financiero mexicano, el cual ha jugado un papel preponderante en la evolucin de la economa mexicana, puede situarse en 1925 con la creacin del Banco de Mxico. Los primeros aos de operacin del Banco de Mxico, que van de 1925 a 1931, fueron extremadamente difciles para que ste cumpliera cabalmente sus funciones como banco central. Por una parte, la desconfianza que exista hacia el billete bancario se reflej en que los billetes representaran una fraccin casi insignificante del total de oferta monetaria. Adems, el banco central no tena el poder de decidir sobre las acuaciones de nuevas monedas, por lo cual no poda controlar la emisin de dinero. Por lo que respecta al control de la tasa de inters a travs del redescuento de documentos derivados de operaciones mercantiles, durante los primeros aos de operacin del Banco de Mxico esto tampoco pudo realizarse, ya que para acudir a ste, era requisito que el banco comercial estuviese asociado al Banco de Mxico, y a principios de 1932 nicamente 14 instituciones lo estaban. Esto se constituy como una limitante para la emisin de billetes a travs de este mecanismo. El incipiente desarrollo del sistema bancario mexicano, se reflej en la continua escasez de crdito en la economa, lo cual se constituy, en parte, como una limitante al crecimiento econmico durante esos aos. 14

En los siguientes diez aos, posteriores a 1931, se presentaron en la economa mexicana dos eventos que llevaran a la consolidacin del sistema financiero nacional. En primer lugar en 1931, ante la depresin mundial, las cuentas externas de Mxico experimentaron un considerable deterioro, lo cual repercuti en una disminucin en el ritmo de la actividad econmica as como una continua prdida de oro. Esta situacin llev a las autoridades a introducir una reforma monetaria, mejor conocida como la "Ley Calles", la cual se promulg el 25 de julio de 1931. Entre las medidas que fijaba esta Ley, la ms importante fue la desmonetizacin del oro y la prohibicin del uso de este metal en los contratos comerciales, exceptuando los de carcter internacional. Adems, se suspendieron las acuaciones de monedas de plata, nicas autorizadas para circular. El efecto de esta medida sobre la economa mexicana fue devastador. La oferta monetaria en circulacin se redujo en 1931 en 60%, lo cual se tradujo en que la captacin del sistema bancario comercial disminuyera en 40%. La menor disponibilidad de recursos financieros hizo que el crdito bancario se contrajera, y como consecuencia la economa mexicana entr en una profunda recesin, cayendo el producto interno bruto real 15% en 1932. La contraccin del circulante y la consecuente restriccin crediticia gener fuertes protestas de los diferentes sectores productivos del pas, exigiendo la abrogacin de la Ley Monetaria de 1931. Ante ello, en 1932 se decretaron, el 9 de marzo una nueva Ley Monetaria, el 12 de abril la nueva Ley Constitutiva del Banco de Mxico y el 28 de junio la nueva Ley General de Instituciones de Crdito.

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La nueva Ley Monetaria, que derog a la "Ley Calles", tena como reforma principal permitir nuevamente la acuacin de monedas de plata, buscando con ello reactivar a la economa. La nueva Ley Constitutiva del Banco de Mxico, que sustituy a la original de 1925, hizo de ste un verdadero banco central, al confirmar la prohibicin al Banco de Mxico de realizar operaciones directamente con el pblico. Adicionalmente, se le asignaron funciones de competencia exclusiva, como lo fue la cmara de compensaciones. La Ley de Instituciones Generales de Crdito de 1932 sent las bases para el fortalecimiento del sistema bancario mexicano. En primer lugar, permiti que cualquier tipo de banco realizara todas las operaciones permitidas, siempre y cuando se respetaran las operaciones pasivas y activas en funcin de sus plazos. Por otra parte, se oblig a aquellos bancos que recibieran depsitos a la vista o a plazo de hasta 30 das a asociarse al Banco de Mxico, por lo cual en 1932 el nmero de instituciones asociadas pas de 14 a 62. Por ltimo, se emiti la Ley de Ttulos y Operaciones de Crdito, la cual dio un fuerte impulso a las emisiones de ttulos y bonos, tales como los hipotecarios, financieros, certificados de depsito y bonos de prenda de los Almacenes Generales de Depsito. Tambin en esta Ley se da el antecedente de lo que despus sera el control selectivo del crdito, al facultar al Banco de Mxico a decidir, en un momento dado, qu tipo de ttulos eran sujetos al redescuento, con lo cual exgenamente se podra dar preferencia a cierto tipo de actividad econmica. Es importante sealar que anteriormente a esta Ley, al Banco de Mxico slo se le permita descontar documentos de carcter "genuinamente mercantil", por lo que con esta modificacin las funciones del banco central 16

empiezan a ser, adems de banco de bancos, tambin banco de fomento econmico. Los resultados de estas cuatro leyes se dejaron sentir inmediatamente. En primer lugar, a partir de 1933 la economa mexicana se recuper, creciendo en ese ao a una tasa de 11.3%. En segundo lugar, como resultado del mayor nmero de bancos asociados y una regulacin que permiti el redescuento de documentos de hasta 180 das, la participacin de los billetes en la oferta monetaria pas de 0.4% en 1931 a 18.4% en 1934, y la penetracin bancaria en la economa se increment de 3.3% en 1931 a 4.8% en 1934, permitiendo con ello el otorgamiento de mayor crdito a las actividades productivas. Por ltimo, al amparo de la Ley de Instituciones de Crdito de 1932, a partir de este ao y hasta 1941 surgieron 63 nuevas instituciones financieras privadas, de las cuales 28 fueron bancos de depsito y ahorro y 35 se constituyeron como financieras, bancos capitalizadores e hipotecarias. El segundo evento de importancia en el proceso de consolidacin del sistema financiero nacional, se present en mayo de 1933, cuando el gobierno de Estados Unidos acept que la deuda contrada por los diferentes pases europeos durante la Primera Guerra Mundial se liquidara con pagos en plata. Esto llev a que el 22 de julio del mismo ao, Estados Unidos, Mxico, Canad, Per y Australia acordaran adquirir 35 millones de onzas de ese metal a un precio de 50 centavos de dlar por onza. Sin embargo, en diciembre el gobierno de Estados Unidos anunci que comprara cualquier cantidad de plata a un precio de 64.5 centavos de dlar por onza, a fin de que la cuarta parte de su reserva monetaria se constituyera en ese 17

metal. Esta poltica tuvo importantes repercusiones para Mxico ya que las monedas de plata eran las de curso legal y tenan un poder liberatorio ilimitado. Adems, si el precio de la plata suba a ms de 72 centavos de dlar por onza, las monedas tendran mayor valor como mercanca que su valor monetario. Ante la mayor demanda de plata por parte de Estados Unidos, en mayo de 1935 el precio de este metal lleg a 81 centavos de dlar por onza. Para evitar la devaluacin del peso frente al dlar, presin que se vena presentando desde mediados de abril de 1935, el 26 de abril del mismo ao, como consecuencia de las salidas de plata, se reform la Ley Constitutiva del Banco de Mxico, mediante la cual se desmonetizaba la plata, sustituyndose las monedas de este metal por billetes del Banco de Mxico, con poder liberatorio ilimitado y libre convertibilidad a otras divisas. Para finales de 1935, las condiciones que llevaron a la desmonetizacin de la plata haban desaparecido, por lo que se percibi la necesidad de reformular ntegramente la ley que rega el funcionamiento del Banco de Mxico. As, el 28 de agosto de 1936 se expidi una nueva Ley Orgnica del Banco de Mxico. En esta Ley, destacan tres puntos de importancia: la relacin entre el Banco de Mxico y las instituciones bancarias, la relacin entre el Banco de Mxico y el gobierno federal, y lo concerniente a la emisin de dinero. La relacin entre el Banco de Mxico y el resto del sistema financiero se reglament, principalmente por los artculos 8, 38 y 73 de la Ley Orgnica. El artculo 8 sealaba que todas las instituciones nacionales de crdito y las sociedades mexicanas que tuvieran la concesin del gobierno federal para recibir depsitos bancarios a la vista, a plazo, en cuentas de ahorros o emitir bonos de 18

caja, estaban obligadas a asociarse al Banco de Mxico. Con ello se integr efectivamente a todas las instituciones en un sistema bancario coherente. El artculo 38 se refera a las operaciones de descuento que las instituciones de crdito podran efectuar en el Banco de Mxico. As, se seal que para operaciones comerciales el documento a redescontarse debera ser a un plazo mximo de 90 das; para documentos amparados en alguna etapa del proceso industrial, el plazo mximo sealado era de 180 das, mientras que para actividades relacionadas con el sector agrcola el plazo mximo del documento era de 270 das. Por ltimo, el artculo 73 sealaba las obligaciones de las instituciones bancarias en relacin al encaje legal. Se hizo obligatorio para estas instituciones mantener en el Banco de Mxico un depsito sin intereses del 7% de los depsitos bancarios. Tambin se seal que la tasa de reserva bancaria no poda ser menor al 3% ni mayor al 15%, pudindose aplicar tasas de encaje diferenciadas por tipo de instrumento de captacin o por zonas geogrficas. Las tasas de encaje diferenciales, junto con las prerrogativas sobre el redescuento de documentos, permitieron al Banco de Mxico aplicar un control selectivo del crdito, en detrimento del control monetario y de un funcionamiento eficiente de las diferentes actividades productivas, al limitar a la banca el tipo de crdito que podan otorgar. En cuanto a las relaciones entre el Banco de Mxico y el gobierno federal, la exposicin de motivos de la Ley estableca que "es una reiteracin del principio esencial de autonoma del banco, como institucin destinada a servir intereses nacionales permanentes, y que no puede, por ello, volverse, en caso alguno, un

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instrumento de accin para atender necesidades polticas o financieras extraordinarias del Gobierno". Con este espritu, la Ley seal que el Banco de Mxico tena prohibido conceder crditos y hacer prstamos al gobierno federal, excepto cuando los bonos emitidos por este ltimo fuesen a un plazo no mayor de un ao o de cinco aos si los bonos estuviesen relacionados con una obra pblica. Adems, el monto total del crdito no poda exceder al 10% del promedio de ingresos anuales de la Tesorera de la Federacin durante los ltimos tres aos y debera quedar saldado a ms tardar, dentro del semestre siguiente al otorgamiento del crdito. El lmite de crdito al gobierno, junto con la restriccin de que las obligaciones en forma de billetes del Banco de Mxico no podan exceder de 50 pesos por habitante y las monedas de 20 pesos por habitante, imponan un mximo a la emisin primaria de dinero, siendo la principal fuente de expansin monetaria el crdito a los bancos a travs del redescuento. En 1941 se dio el paso definitivo para la consolidacin del sistema financiero mexicano mediante dos reformas de gran importancia. La primera fue la nueva Ley Orgnica del Banco de Mxico del 26 de abril y la segunda la Ley de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares del 21 de mayo. La Ley Orgnica del Banco de Mxico de 1941 difera de la de 1936 principalmente en tres aspectos. El primero fue que en la nueva Ley se ampli el porcentaje de encaje legal al cual estaran sujetos los bancos comerciales. Tambin se permiti al Banco de Mxico descontar los mismos documentos que estableca la Ley de 1936, aunque en la nueva Ley no se estableca lmite al plazo de vigencia de los documentos a descontar. Por ltimo, en las relaciones entre el 20

Banco de Mxico y el gobierno federal, el primero poda adquirir valores emitidos por el segundo, estando sujeta esta compra a que los ingresos a generarse fuesen los suficientes para cubrir intereses y amortizacin de estos valores durante el ao corriente. As, las regulaciones de encaje legal y las disposiciones referentes al redescuento de documentos, permitieron al Banco de Mxico decidir el tipo y monto de crdito que poda otorgarse a cada sector de la economa, por lo que esta institucin se convirti, adems de banco central, en banco de desarrollo, interfiriendo con ello en la conduccin de la poltica monetaria. La Ley de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares defini en trminos precisos los tipos de instituciones financieras y sus respectivos campos de accin, tanto en lo referente a sus operaciones activas como pasivas, bajo un marcado espritu de especializacin, haciendo el plazo de los depsitos compatible con los plazos de crdito. Las instituciones de crdito sealadas por la Ley eran: bancos de depsito, bancos de ahorro, sociedades financieras, sociedades hipotecarias, sociedades de capitalizacin y sociedades fiduciarias. Las organizaciones auxiliares de crdito eran: almacenes generales de depsito, cmaras de compensacin, bolsas de valores, uniones de crdito y compaas de seguros.

El sistema bancario

La formulacin de la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares dej claramente establecido que el sistema bancario 21

sera el corazn del sistema financiero mexicano, siendo el resto de las instituciones financieras, participantes secundarios en el proceso del

financiamiento del desarrollo econmico. Esta definicin tendra (aos despus) importantes consecuencias para el sano desarrollo del sistema financiero en particular, y de la economa en general. Por lo que respecta a los bancos de depsito y ahorro, la Ley de 1941 puso especial nfasis en la liquidez de los mismos, limitando los depsitos a cuentas de cheques y a depsitos a un plazo no mayor de tres aos. Por lo que respecta al crdito, tambin se estableci un lmite de hasta 180 das, con una restriccin: que los crditos de este plazo no representaran ms del 20% del total de depsitos ms reservas. Adems, este tipo de instituciones no poda realizar operaciones de descuento, prstamo y crdito a plazo mayor de un ao. Las sociedades financieras -las cuales podran clasificarse como banca de inversin- tenan como objetivo captar recursos de largo plazo mediante la emisin de bonos de hasta 15 aos, as como otorgar crdito a un plazo no menor de 180 das. As, se estableci que una de las principales funciones de las sociedades de inversin era promover la organizacin de toda clase de empresas y de sociedades mercantiles. Por ltimo, las sociedades de crdito hipotecario tenan como principal funcin canalizar el ahorro captado hacia inversiones de largo plazo, de forma tal que podan emitir bonos con un plazo mximo de 20 aos. La estructura del sistema bancario nacional establecida por la Ley de 1941, se mantuvo casi inalterada hasta 1976, cuando se inici un proceso de consolidacin bancaria.

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Adicionalmente a la clasificacin por tipo de operacin que las diversas instituciones bancarias podan realizar, el sistema bancario mexicano tambin se dividi en bancos privados y bancos de desarrollo de propiedad estatal. Por el lado de las operaciones pasivas, ambos tipos de instituciones tenan permitido captar con los mismos instrumentos pagando las mismas tasas de inters, las cuales eran determinadas por el Banco de Mxico. Sin embargo, la principal diferencia radicaba en las operaciones activas, ya que mientras los bancos privados podan diversificar su cartera de crdito, los bancos de desarrollo se orientaban a sectores especficos de actividad econmica, otorgando los crditos a tasas de inters subsidiadas. Por su parte, los bancos privados de carcter comercial manejaban su cartera de crdito a dos niveles: el primero era crdito libremente asignado tanto en tasas de inters como en sector de destino, y el segundo, crdito determinado exgenamente por la Secretara de Hacienda y el Banco de Mxico por medio de controles selectivos de crdito, tanto por sector de destino como en las tasas de inters que podan cobrar (generalmente por abajo de las tasas de mercado). Cabe sealar que casi todos los crditos otorgados bajo el esquema de controles selectivos eran sujetos al redescuento en fondos y fideicomisos de fomento econmico administrados por el Banco de Mxico y por NAFINSA. De las regulaciones financieras sealadas en la Ley de Instituciones Generales de Crdito y Organizaciones Auxiliares de 1941 se pueden obtener tres conclusiones principales. La primera, que ya se mencion, es que el sector bancario sera el principal componente del sistema financiero, mientras que el resto de los intermediarios tendran un papel secundario. 23

La segunda, que los controles selectivos de crdito generaron una asignacin ineficiente de los recursos financieros, ya que la asignacin sectorial reflejaba en mayor grado las preferencias gubernamentales acerca de qu sectores haba que impulsar (bsicamente al sector industrial) y no las verdaderas necesidades crediticias de cada uno de los sectores. Adems, debido a que una parte de los crditos de la banca comercial se otorgaban a tasas de inters subsidiadas, esto tena el efecto de presionar hacia el alza la tasa de inters activa sobre el crdito libremente asignado, siendo sta la forma en que los bancos recuperaban las prdidas incurridas en el crdito subsidiado. Esto se reflej en un mayor diferencial entre las tasas de inters activas libres y las tasas pasivas. La tercera conclusin es que, debido a que las tasas de inters pasivas eran determinadas exgenamente por el Banco de Mxico, existiendo por lo tanto la garanta de recompra, todo el saldo de captacin bancaria era en efecto sumamente lquido. Adems, al ser el Banco de Mxico el "prestamista de ltima instancia" para el sistema bancario, comercial y de desarrollo, toda la captacin del pblico era en potencia base monetaria, lo cual poda poner en riesgo los objetivos de la poltica monetaria, principalmente la estabilidad de los precios y del tipo de cambio. Por lo que respecta a la evolucin del sistema bancario, de 1960 a 1971 experiment tasas aceleradas de crecimiento, aumentando en consecuencia el grado de penetracin en la economa. La evolucin experimentada por el sistema bancario mexicano durante estos 12 aos puede explicarse bsicamente por dos elementos.

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El primer elemento es la estabilidad macroeconmica que experiment la economa mexicana durante esos aos y que permiti altas tasas de crecimiento del ingreso real. En este periodo, la tasa promedio anual de inflacin fue de nicamente 3.1%, mientras que el producto interno bruto real creci a una tasa promedio anual de 6.9%. El xito alcanzado a nivel macroeconmico puede ser atribuible al objetivo del gobierno de mantener fijo el tipo de cambio, restringiendo por lo tanto el dficit fiscal a niveles compatibles con un financiamiento no inflacionario del mismo. El segundo elemento que explica la evolucin del sistema bancario nacional, fue la poltica de tasas de inters que estableci el gobierno, y que estaba ntimamente relacionada con el objetivo de estabilidad de precios. Para el gobierno era muy claro que la nica forma de mantener la estabilidad macroeconmica era tener dficits fiscales que no requirieran del impuesto inflacionario para su financiamiento. Habiendo descartado esa opcin, y en ausencia de un mercado de bonos gubernamentales, la nica opcin era generar, a travs del sistema bancario, los recursos suficientes para financiar los requerimientos financieros del sector privado y, a travs de la poltica de encaje legal, allegar recursos al gobierno para el financiamiento de su dficit. Sobre esas bases, la poltica de tasas de inters se orient a pagar sobre los depsitos bancarios -principalmente los bonos financieros e hipotecarios- tasas reales de inters positivas.

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Cuadro 1 Tasas Reales de Inters1 1960-1971 __________________________________________________________________ Bonos Pagars Bonos Financieros Financieros2 Hipotecarios __________________________________________________________________ 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 4.0 7.3 7.9 8.3 6.8 5.3 4.6 6.0 7.5 5.5 4.2 3.5 4.3 7.6 8.2 8.6 8.6 5.6 4.9 6.3 7.9 5.9 5.2 3.9 3.2 6.5 7.1 7.5 7.0 4.5 3.8 5.2 6.8 4.6 3.1 2.8

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1 2

Tasa neta de inters para personas fsicas Sobre depsitos de ms de un milln de pesos

Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

La tasa real de inters pagada sobre los depsitos del pblico en el sistema bancario, en conjuncin con las altas tasas de crecimiento que experiment el ingreso real de la poblacin, se tradujo en altas tasas de crecimiento de los activos

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no monetarios (captacin) mantenidos por el pblico en el sistema bancario, aumentando con ello la penetracin del sistema bancario en la economa mexicana. As, mientras que en 1960 el total de activos no monetarios mantenidos por el pblico en el sistema bancario represent el 7.6% del PIB, para 1971 este porcentaje ascendi a 24.2%. Cuadro 2 Activos No Monetarios en Poder del Pblico en el Sistema Bancario -Miles de Millones de Pesos1960-1971 __________________________________________________________________ Activos No Tasa Real de % Monetarios 1/ Crecimiento del PIB __________________________________________________________________ 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 12.2 14.8 18.4 22.7 27.9 34.5 44.4 56.2 67.1 83.3 101.9 118.8 -19.3 23.0 22.5 20.3 19.4 23.4 23.0 17.8 19.9 16.5 10.6 7.6 8.5 9.9 10.9 11.4 12.9 14.9 17.3 18.7 20.9 22.9 24.2

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1/ Saldos en pesos corrientes Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

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El incremento tan importante que experiment la captacin bancaria hizo posible financiar los proyectos de inversin del sector privado as como el dficit gubernamental. Existe un aspecto que es importante sealar en relacin a la poltica que se sigui para el financiamiento del dficit gubernamental. Al utilizarse el encaje legal como instrumento de financiamiento, se restringi el uso de ste como instrumento de regulacin monetaria. Adems, al utilizar las reservas bancarias para financiar al gobierno, se reflejaron dificultades para el control de la oferta monetaria, sobre todo por la imposibilidad para el Banco de Mxico de realizar operaciones de mercado abierto, debido a la inexistencia de un mercado de valores gubernamentales. La poltica de tasas de inters instrumentada por el gobierno, adems de buscar que el pblico canalizara una parte creciente de sus excedentes al sistema bancario, tambin busc que este ahorro fuese de largo plazo, por lo que se pagaron tasas de inters que indujeran al pblico a adquirir los bonos financieros e hipotecarios. Como resultado de esto, mientras que en 1960 el 67.7% del total de captacin se canaliz hacia instituciones de depsito y ahorro, para 1971 este porcentaje se redujo a 36.1%. Por otra parte, el porcentaje de captacin en las sociedades financieras aument en el mismo periodo de 30.8% a 50.8%. Sin embargo, debido a la fijacin exgena de las tasas de inters y la garanta de recompra de los ttulos por parte de las instituciones bancarias (y en ltima instancia por parte del Banco de Mxico), la captacin, para efectos de poltica monetaria sigui siendo sumamente lquida.

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El cambio que experiment la estructura de la captacin hacia plazos ms largos, permiti que el plazo de los crditos tambin se alargara. As, mientras que en 1960 del total de crdito el 55.1% fue otorgado a plazos de hasta 180 das, para 1971 el 64.3% se otorg a plazos de 360 das o ms, lo cual permiti financiar proyectos de inversin de largo plazo. A pesar del relativamente buen desempeo del sistema financiero durante la dcada de los sesenta, existan ciertas caractersticas en su funcionamiento que lo hacan particularmente vulnerable a una potencial situacin de inestabilidad macroeconmica. En primer lugar, como ya se hizo mencin, el crecimiento del sistema financiero estuvo basado casi exclusivamente en el sistema bancario, mientras que el resto de las instituciones financieras se estancaron, presentndose adems una concentracin de los depsitos en unas cuantas instituciones bancarias. En segundo lugar, los activos mantenidos por el pblico en el sistema bancario eran sumamente lquidos, y al ser el Banco de Mxico el prestamista de ltima instancia, ste se encontraba en una posicin vulnerable, ya que todos los depsitos eran potencialmente una fuente de expansin de la base monetaria. Aunado a esto, al utilizar las reservas de los bancos comerciales para financiar el dficit gubernamental, el banco central requera de cambiar continuamente los porcentajes de encaje legal para el control de la oferta monetaria. Otro elemento de importancia era que, al estar fijo el tipo de cambio y haber libre convertibilidad, el mercado financiero domstico estaba ntimamente ligado al mercado financiero internacional. Ello significaba que las tasas de inters 29

domsticas deban haber estado alineadas con las externas, principalmente con las de instrumentos denominados en dlares. Sin embargo, esta alineacin no se dio debido bsicamente a dos factores. El primero de ellos fue que las tasas reales pasivas domsticas de inters fueron mantenidas por arriba de las internacionales, con el fin de fomentar un mayor ahorro real. El segundo elemento fue que la tasa de encaje legal (junto con las disposiciones de asignacin selectiva del crdito) en el mercado bancario domstico "empujaron" al alza a las tasas activas de inters. Estos problemas no fueron tan importantes mientras la economa mexicana se desenvolvi en un esquema de estabilidad. Sin embargo, cuando la economa entr en una etapa de inestabilidad (a partir de 1972), el sistema financiero se enfrent a importantes rigideces que resultaron en una prdida de penetracin financiera en la economa. Se puede afirmar que la principal rigidez que enfrent el sistema financiero nacional fue la poltica de tasas de inters. Mientras que en los sesenta, con la estabilidad macroeconmica las tasas de inters podan ser fijadas a un nivel que representara tasas reales positivas, incentivando el ahorro, a partir de 1972, cuando la poltica fiscal y en consecuencia la monetaria se volvieron expansivas, la respuesta de las tasas de inters fijadas exgenamente fue lenta e insuficiente, resultando en tasas reales de inters negativas.

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Cuadro 3 Tasas Reales de Inters 1/ 1972-1976 __________________________________________________________________ Bonos Pagars Bonos Financieros Financieros 2/ Hipotecarios __________________________________________________________________ 1972 1973 1974 1975 1976 3.1 -3.1 -11.8 -5.2 -6.9 4.2 -1.7 -9.3 -2.1 -2.7 2.7 -3.5 -12.2 -5.7 -7.2

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1/ Tasa neta de inters para personas fsicas 2/ Sobre depsitos de ms de un milln de pesos Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

La primera consecuencia de tener una poltica rgida de tasas de inters que no ajust los niveles de las tasas nominales a mayores tasas de inflacin, fue la reduccin en el saldo real de la captacin, as como un cambio en la estructura de la misma hacia depsitos de corto plazo y hacia depsitos denominados en moneda extranjera. Esto ltimo fue el resultado de que el pblico empez, a partir de 1974, a anticipar una devaluacin del tipo de cambio debido a que percibi que las polticas fiscal y monetaria expansionistas no eran compatibles con el tipo de cambio fijo.

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Cuadro 4 Activos No Monetarios en Poder del Pblico en el Sistema Bancario 1972-1976 __________________________________________________________________ Activos Denominados en (% del PIB) Moneda Extranjera (% del Total) __________________________________________________________________ 1972 1973 1974 1975 1976 24.5 21.9 19.5 20.7 17.5 3.3 4.9 3.9 4.7 17.5

__________________________________________________________________
Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

Adems del cambio en la estructura de la captacin domstica entre activos denominados en moneda nacional y aqullos denominados en moneda extranjera, la conjuncin de tasas reales de inters negativas y la expectativa cada vez mayor de una devaluacin, incentiv una creciente fuga de capitales, contrayndose an ms el monto de recursos financieros disponibles tanto para el gobierno como para el sector privado. Esto oblig a ambos sectores a buscar fuentes alternativas de financiamiento. Como sucedi en los sesenta, el gobierno dependi en gran medida de las reservas bancarias para el financiamiento de sus dficits. Como resultado de la poltica fiscal expansionista y el consecuente mayor dficit, el gobierno increment

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la tasa de encaje legal, desplazando al sector privado del mercado financiero domstico. Cuadro 5 Tasa Efectiva de Reserva de la Banca Comercial 1972-1976 __________________________________________________________________ Reservas Depsitos Tasa de Totales 1/ Totales 1/ Reserva __________________________________________________________________ 1972 1973 1974 1975 1976 55.0 65.2 84.9 118.4 141.5 122.6 138.5 164.6 203.9 223.3 44.9 47.1 51.6 58.1 63.4

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1/ Miles de millones de pesos Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

Como se desprende del cuadro anterior, la tasa efectiva de encaje aument rpidamente de 1972 a 1976, llegando a ser casi 50% superior a la tasa promedio efectiva que prevaleci en los doce aos anteriores. Para 1975, a pesar de que la tasa media fue de 58.1%, exista efectivamente un encaje marginal del 100% sobre la captacin, por lo que todos los recursos captados por la banca se destinaban a financiar el dficit gubernamental. Sin embargo, debido a los niveles que alcanz el dficit gubernamental, los recursos financieros canalizados por el sistema bancario no fueron suficientes, por

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lo que el sector pblico recurri en forma creciente al endeudamiento externo as como a la utilizacin del impuesto inflacionario.

Cuadro 6 Requerimientos Financieros del Sector Pblico y su Financiamiento (% del PIB) 1972-1976 __________________________________________________________________ Requerimientos Deuda Financieros Interna Deuda Externa Variacin de las res. int. Impuesto Inflacionario

__________________________________________________________________ 1972 1973 1974 1975 1976 4.9 6.9 7.3 10.0 9.9 2.3 1.0 1.3 4.0 0.9 1.2 3.6 4.0 5.1 5.9 0.7 0.0 0.0 0.2 -0.4 0.7 2.3 2.0 1.1 2.7

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Fuente: Elaborado con base en informacin de Indicadores econmicos. Banco de Mxico

La poltica fiscal expansionista y el uso intensivo del impuesto inflacionario implicaron un deterioro importante para la economa mexicana, traducindose ello en una apreciacin del tipo real de cambio. Cuando en 1976 el gobierno ya no pudo seguir endeudndose en el exterior para sostener el tipo de cambio, tuvo que devaluar la moneda.

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Como consecuencia de las rigideces que el sistema financiero present en un escenario inflacionario, y que se tradujeron en una menor penetracin financiera en la economa, las autoridades financieras comenzaron a introducir cambios importantes, buscando otorgarle mayor flexibilidad a este sector. Un primer paso se tom en 1976, cuando se inici un proceso de consolidacin bancaria, eliminando el espritu de banca especializada que estaba vigente desde 1941. Con la consolidacin bancaria se rompi la liga entre el plazo de los depsitos y el de los crditos, introduciendo as un elemento de flexibilidad en la operacin bancaria. Para inducir el proceso de consolidacin se instrument un nuevo esquema de encaje legal, establecindose una tasa de reserva obligatoria menor y nica para aquellos bancos que optaran por la consolidacin, mientras que se preservaba el esquema de encajes diferenciados para aquellos bancos que permaneciesen especializados. Adicionalmente, en 1977 se introdujeron nuevos instrumentos de captacin. Los certificados de depsito (con plazos de uno a 24 meses) tenan como objetivo sustituir a los bonos financieros e hipotecarios, ampliando el nmero de opciones de ahorro para el pblico y simultneamente reduciendo la extrema liquidez de la captacin bancaria. Por otra parte, dentro del proceso de modernizacin financiera, el gobierno federal empez a emitir instrumentos financieros propios, destacando en una primera etapa los Certificados de la Tesorera de la Federacin y los Petrobonos. No obstante que las medidas que se tomaron en relacin al sistema financiero apuntaban en el sentido correcto, persistieron diversos problemas, destacando la poltica de tasas de inters y la poltica de encaje legal. Por lo que 35

respecta a las tasas pasivas de inters, stas siguieron siendo determinadas exgenamente, aunque con mayor flexibilidad que en aos anteriores. Sin embargo, se sigui otorgando un premio por ahorrar a corto plazo, es decir en certificados de depsito de uno y tres meses, que aunque menos lquidos que los bonos financieros e hipotecarios, s seguan siendo sumamente lquidos. Un punto que es importante sealar al analizar la poltica de tasas de inters durante el periodo 1978-1981 es que, como resultado del significativo influjo de divisas a la economa, tanto por mayores exportaciones de petrleo como por un mayor endeudamiento externo, pblico y privado, el tipo real de cambio tena que apreciarse, lo cual implicaba una reduccin en las tasas reales de inters, pudiendo inclusive ser negativas, tal y como efectivamente sucedi. As, a pesar de las tasas reales negativas, en el periodo 1978-1981 la penetracin bancaria en la economa aument respecto al nivel alcanzado en 1976, explicndose esto por el efecto riqueza que represent para la economa el petrleo y las consecuentes altas tasas de crecimiento del ingreso real, lo cual se tradujo en una mayor demanda de activos financieros y no financieros por parte del pblico.

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Cuadro 7 Activos No Monetarios en Poder del Pblico en el Sistema Bancario 1977-1982 __________________________________________________________________ Activos Denominados en (% del PIB) Moneda Extranjera (% del Total) __________________________________________________________________ 1977 1978 1979 1980 1981 1982 17.6 18.8 19.6 19.9 23.0 24.7 22.5 19.8 23.3 22.8 26.3 7.4

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Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico.

Aun cuando el producto interno bruto real experiment altas tasas de crecimiento durante este periodo, a partir de principios de 1981 surgieron entre el pblico expectativas de devaluacin, debido principalmente a la percepcin de una clara inconsistencia entre una poltica fiscal expansionista y la poltica cambiaria que se dirigi a mantener casi fijo el tipo de cambio nominal. La aparicin de expectativas de devaluacin incentiv al pblico a incrementar su tenencia de activos financieros denominados en moneda extranjera tanto en el sistema bancario mexicano como en el exterior. Se estima que para fines de 1981, los activos de mexicanos en el sistema bancario de

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Estados Unidos ascendan a 7,600 millones de dlares, mientras que los mantenidos en el sistema bancario mexicano representaban 13,700 millones de dlares. Esto es, del total de activos bancarios domsticos y externos, los denominados en moneda extranjera representaban el 35.8% del total. El otro problema importante que enfrent el sistema bancario durante este periodo, estaba relacionado con la poltica de encaje legal y la retribucin que el Banco de Mxico pagaba a los bancos comerciales por el saldo de sus reservas bancarias. Las reglas de aplicacin del encaje afectaban la rentabilidad de los bancos dependiendo de la composicin de sus depsitos entre los monetarios y los no monetarios. Como se mencion anteriormente, al consolidarse las diferentes

instituciones bancarias en bancos mltiples, se unific la tasa de encaje legal aplicable a cualquier tipo de depsito denominado en moneda nacional. Es claro que esta medida benefici en mayor grado a aquellos bancos para los cuales el saldo de pasivos monetarios (cheques) representaba una proporcin importante dentro de sus pasivos totales, ya que sobre estos depsitos el nico costo era el administrativo mientras que sobre los pasivos no monetarios adems haba que pagar intereses. El sesgo favorable hacia los bancos con captacin predominante en cheques fue reforzado por la poltica del Banco de Mxico en relacin a la retribucin al encaje. Como los intereses a pagar sobre las reservas bancarias se basaban en el Costo Porcentual Promedio de la Captacin (CPP), se castigaba relativamente a aquellos bancos que tenan un costo mezcla de captacin superior

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al CPP, mientras que favoreca a aqullos con un costo mezcla menor al CPP, es decir, los que captaban relativamente ms en cuentas de cheques. Esta importante falla en la poltica de encaje legal permiti que los bancos con captacin mayoritaria en cheques (y consecuentemente con menores costos) se beneficiaran relativamente ms del diferencial entre las tasas activas libres y las pasivas. Debido a que este diferencial estaba en principio determinado por los bancos ms "ineficientes", la poltica de encaje legal indujo a los bancos ms grandes a operar a una escala superior a la ptima, reforzndose con ello una estructura cuasi-oligoplica del sistema bancario mexicano. En estrecha relacin con la poltica de encaje legal, se encontraba el requerimiento al que se enfrentaban los bancos comerciales para otorgar crdito a travs de los cajones selectivos y a tasas preferenciales de inters. Esta poltica le dejaba a la banca nicamente el 25% de la captacin para ser canalizada como crdito a tasas libres. Es claro que las operaciones crediticias preferenciales representaban prdidas para los bancos, por lo que para compensar stas, cobraban una tasa activa libre mayor, abriendo an ms el diferencial con las tasas pasivas y haciendo ms caro el proceso de intermediacin bancaria. Por otra parte, como en aos anteriores el gobierno continu financiando su dficit con las reservas bancarias, adems de utilizar intensivamente el endeudamiento externo as como el impuesto inflacionario. Los altos y crecientes requerimientos financieros del sector pblico y su financiamiento a travs del endeudamiento externo y el impuesto inflacionario, representaron para la economa mexicana sustanciales problemas, tanto en trminos de una mayor tasa

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de inflacin como de un deterioro de la posicin de Mxico en los mercados internacionales, tanto de bienes como financieros.

Cuadro 8 Requerimientos Financieros del Sector Pblico y su Financiamiento (% del PIB) 1977-1982 __________________________________________________________________ Variacin Impuesto de las Inflaciores. int. nario __________________________________________________________________ 1977 1978 1979 1980 1981 1982 6.7 6.7 7.6 7.5 14.1 16.9 1.8 2.5 4.0 3.5 4.5 5.9 4.1 3.3 2.6 2.2 8.0 3.6 1.1 0.5 0.7 0.6 0.3 -0.7 1.9 1.4 1.7 2.4 1.9 6.7 Requerimientos Deuda Financieros Interna Deuda Externa

Fuente: Elaborado con base en informacin de Indicadores econmicos. Banco de Mxico

Cuando en 1981 el precio internacional del petrleo cay, era claro que se requera de un ajuste tanto en las finanzas pblicas como en el tipo de cambio. Sin embargo, el gobierno opt por compensar la cada en los ingresos petroleros con un mayor flujo de endeudamiento externo, la mayor parte de ste contratado a corto plazo y amortizable a partir de agosto de 1982. Cuando a principios de 1982

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el gobierno ya no fue capaz de conseguir ms crdito externo, tuvo que devaluar el tipo de cambio. Posteriormente a la devaluacin, en lugar de adoptar una poltica de gasto pblico contraccionista, el gasto se increment sustancialmente debido al otorgamiento de subsidios as como por el aumento salarial otorgado en abril y que le restituy a los trabajadores la prdida en el salario real que haban experimentado a causa de la devaluacin. Debido a que tanto el gasto pblico como el privado se incrementaron, a partir de mayo se generaron expectativas de una nueva devaluacin, aumentando con ello la demanda de moneda extranjera. Para fines de julio de 1982, el 34.9% del total de depsitos bancarios no monetarios estaba denominado en moneda extranjera, 8.6 puntos por arriba del nivel de diciembre de 1981. Como resultado de la poltica fiscal que se sigui, as como por la mayor demanda de moneda extranjera, en agosto el tipo de cambio volvi a depreciarse, aumentando la inestabilidad del mercado cambiario en particular y del mercado financiero en general. Ante esta creciente inestabilidad, las autoridades financieras decidieron suspender durante una semana las operaciones cambiarias, y cuando el mercado se reabri, se introdujo la modalidad de un sistema de tipo de cambio dual y adems se decret que los depsitos denominados en moneda extranjera, al momento del vencimiento (si stos no eran renovados) seran pagaderos en moneda nacional. Por ello, el pblico se form la expectativa de la imposicin de un control de cambios, por lo que increment su demanda de moneda extranjera, provocando an mayor inestabilidad en los mercados financiero y cambiario. 41

Efectivamente, como se anticip, el 1o. de septiembre se impusieron controles cambiarios y, adicionalmente, se expropi el sistema bancario privado, lo cual dio lugar a una reorganizacin del mismo, incluyendo al Banco de Mxico, as como un proceso de consolidacin de los bancos ms pequeos. La nueva Ley Orgnica del Banco de Mxico, que entr en vigor en 1985 y que regula las operaciones de ste, se enfoca a dos aspectos primordiales: el monto de crdito que el Banco de Mxico puede otorgar al gobierno federal y la relacin del Banco de Mxico con el sistema bancario comercial, especialmente en lo que se refiere a la poltica de encaje legal. Por lo que respecta al crdito primario, el monto que el Banco de Mxico puede otorgar anualmente lo determina la junta de gobierno del mismo, tomando en cuenta las condiciones econmicas as como los objetivos sealados por el Plan Nacional de Desarrollo. Adems se establece como lmite al saldo de la cuenta general de la Tesorera de la Federacin el 1% de los ingresos consolidados previstos en la Ley de Ingresos de la Federacin, excepto en circunstancias especiales. En cuanto al segundo elemento de importancia de la Ley Orgnica, la tasa de reserva obligatoria se redujo de 50% a 10%, con el objetivo de que el encaje legal funcionara como un instrumento de control monetario. Al mismo tiempo, y para prevenir una expansin crediticia, se exigi a la banca adquirir bonos de regulacin monetaria por el 40% de la captacin, dejando igual la tasa efectiva de encaje. Por otra parte, se establecieron porcentajes mnimos de la captacin que la banca deba destinar a adquirir valores gubernamentales.

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Simultneamente a la expedicin de la Ley Orgnica del Banco de Mxico, se expidi la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito, la cual defini las reas de competencia de las sociedades nacionales de crdito y por exclusin las del resto de las instituciones financieras del pas. Destaca en esta Ley la prohibicin de que cualquier institucin que no sea una sociedad nacional de crdito (con excepcin del Citibank y el Banco Obrero) pueda realizar operaciones de banca y crdito. Adems, se excluy la posibilidad de la formacin de grupos financieros integrados, definiendo as los campos de accin de cada uno de los intermediarios financieros. Al expropiarse el sistema bancario privado, se percibi que era necesaria una consolidacin del sistema bancario para aprovechar la existencia de economas a escala en las operaciones de los bancos. A finales de 1982 existan 59 instituciones bancarias comerciales, las cuales mediante un proceso de fusiones se redujeron, primero a 29 y posteriormente a 18 instituciones (operando adems siete instituciones de la banca de desarrollo). Tambin se pretendi restringir la tasa de crecimiento de las instituciones de mayor tamao mediante la imposicin de un lmite al nmero de sucursales que cada banco poda operar. Por otra parte, las diferentes instituciones bancarias se clasificaron de acuerdo a su cobertura geogrfica, agrupndose en bancos nacionales, bancos multirregionales y bancos regionales, asignndole adems a los bancos multirregionales una operacin sectorial casi especializada. A pesar del proceso de consolidacin, la estructura de la captacin entre las diferentes instituciones no se vio significativamente afectada. De esta manera, los dos bancos ms grandes del sistema (Bancomer y Banamex) continan 43

absorbiendo aproximadamente el 50% del total de depsitos bancarios, los siguientes tres grandes bancos (Comermex, Serfin e Internacional) absorben otro 25% y el restante 25% se divide entre los dems bancos ms pequeos. Al estar sujetos todos los depsitos a la misma tasa de encaje legal y con tasas de inters pasivas fijadas exgenamente, los bancos con una mayor parte de su captacin en cheques, y por lo tanto con un menor costo promedio de captacin, se vieron ms favorecidos ya que los recursos captados a travs de cheques podan ser prestados a tasas reales de inters positivas, haciendo por lo tanto a los bancos grandes ms rentables. A pesar de los intentos de modernizacin del sistema bancario, debido a la excesiva regulacin a la que estaba sujeto, principalmente en la determinacin de las tasas de inters, la canalizacin selectiva del crdito y la poltica de encaje legal, la participacin de este sector en la intermediacin financiera nacional cay significativamente. Por lo que respecta a las tasas de inters, los instrumentos de captacin bancaria tradicionales (cuentas de ahorro, certificados de depsito y pagars) estuvieron en general por debajo de las tasas de inters ofrecidas por otros instrumentos no bancarios como los CETES y el papel comercial.

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Cuadro 9 Tasas de Inters En Porciento Anual 1984-1988 __________________________________________________________________ Pagars CETES Papel a un mes a un mes Comercial __________________________________________________________________ 1984 1985 1986 1987 1988 46.35 67.81 78.64 93.88 63.59 47.66 71.18 86.70 95.97 69.11 49.22 74.89 91.49 98.20 69.81

Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

El diferencial tan importante que ha existido entre los instrumentos bancarios de captacin y el resto de los instrumentos financieros, se ha reflejado en una sustitucin hacia los instrumentos no bancarios, por lo que la banca perdi significativamente participacin en la captacin de ahorro a travs de los instrumentos tradicionales. Por otra parte, el esquema fiscal para las personas fsicas discrimina en contra de los instrumentos bancarios, ya que los primeros doce puntos de la tasa de inters se gravan a una tasa del 21%. Esto representa un gravamen sobre la riqueza y no sobre el ingreso, debido a que en presencia de inflacin, una parte del flujo de intereses es efectivamente un pago para reponer el capital en trminos reales, por lo que si se grava el ingreso percibido por arriba de la tasa real de inters, efectivamente se est gravando la riqueza. Adicionalmente, existe una 45

asimetra en el tratamiento de las personas fsicas ya que los intereses de instrumentos gubernamentales estn exentos de gravamen. Adems, debido a las restricciones crediticias impuestas por el Banco de Mxico, las empresas privadas utilizaron fuentes alternativas de financiamiento, principalmente a travs de papel comercial tanto burstil como no burstil, repercutiendo esto en una prdida de participacin bancaria en el proceso de intermediacin financiera.

Cuadro 10 Activos No Monetarios en Poder del Pblico en el Sistema Bancario Miles de Millones de Pesos 1983-1988 __________________________________________________________________ Activos Porcentaje del Bancarios 1/ Total de Activos __________________________________________________________________ 1983 1984 1985 1986 1987 1988 3941.7 6622.6 9391.0 17968.0 46352.0 23890.0 84.0 81.7 76.2 66.7 64.4 28.9

__________________________________________________________________
1/ Instrumentos tradicionales de ahorro. Excluye Aceptaciones Bancarias

Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

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Como se puede observar en el cuadro anterior, la participacin de la banca en la captacin total de recursos disminuy continuamente durante todo el periodo, al ser los instrumentos bancarios menos competitivos que los no bancarios. La cada ms importante se registr en 1988, cuando se liberaron las reglas de emisin de aceptaciones bancarias, tanto por cuenta propia como por cuenta de terceros. Esto se conjunt con la emisin por parte de los bancos de las llamadas "cuentas maestras", que adems de ofrecer intereses similares a los de los instrumentos no bancarios, tienen una alta liquidez. Esto hizo que los instrumentos tradicionales de captacin perdieran todo atractivo, por lo que el ahorro destinado a este tipo de instrumentos se desplom. En relacin a las aceptaciones bancarias, emitidas tanto por cuenta propia como por cuenta de terceros, hay un punto que es importante sealar. Al liberarse la emisin de estos instrumentos, siendo colocados a tasas y plazos libres, su monto en circulacin aument sustancialmente, pasando de 4,875 miles de millones de pesos a fines de 1987 a 35,718 miles de millones de pesos al cierre de 1988. Con ello, para finales de 1988, el 52.8% del total de la captacin bancaria estaba colocado a tasas libres de inters, por lo que durante 1989 se tom la decisin de liberar las tasas de inters sobre todos los instrumentos bancarios, incluyendo las cuentas de cheques. Adems de que las operaciones pasivas de la banca se liberaron, por el lado de las operaciones activas tambin se introdujeron modificaciones importantes. En primer lugar, se eliminaron durante 1989 todos los requisitos de encaje legal, incluyendo los depsitos de la banca comercial en el Banco de 47

Mxico constituidos para efectos de regulacin monetaria. As, a partir del mes de agosto, los bancos comerciales ya no tienen depsitos en el Banco de Mxico, exceptuando aqullos necesarios para efectos de cmara de compensacin. Tambin se eliminaron de las operaciones activas de la banca comercial los cajones selectivos de crdito, que haban representado una importante fuente de distorsin en la asignacin de los recursos bancarios. Con ello, la banca podr asignar libremente el crdito a nivel sectorial de acuerdo a las necesidades crediticias de cada uno de los sectores. Esta medida de liberacin crediticia, al eliminar una distorsin que en el pasado haba sido fuente de prdidas para las instituciones bancarias, permitir que el diferencial entre las tasas activas y las tasas pasivas se reduzca significativamente, abaratando as tanto para ahorradores como para

demandantes de crdito la utilizacin del sistema bancario, lo que se traducir en un mayor grado de penetracin de este sector en la economa. A pesar de que estas medidas van en la direccin correcta de liberalizacin de las operaciones bancarias, an persiste el importante problema de que las instituciones de la banca comercial estn obligadas a canalizar el 30% de la captacin total a la adquisicin de valores gubernamentales para efectos de financiamiento del dficit pblico. Aunque esto no represente para la banca una fuente de prdidas, e inclusive las instituciones bancarias pudiesen decidirse en un esquema de libre asignacin de cartera por mantener una parte de sta en valores gubernamentales, la imposicin exgena de mantener una fraccin de la captacin en estos valores s sigue representando una distorsin en la asignacin de recursos financieros. 48

Aunados a la banca comercial, una parte importante del sistema bancario mexicano la constituyen los bancos de desarrollo y los fondos de fomento. La concepcin detrs de las operaciones de stos indica que deben ser una fuente de fomento econmico, mediante el apoyo financiero (en general, crdito a tasas de inters preferenciales), as como brindar apoyo de carcter tcnico a los diferentes sectores productivos. No obstante que el apoyo de carcter tcnico pudiese ser justificable para efectos de fomento econmico (aunque no por parte de una institucin bancaria), el subsidio financiero a travs de tasas de inters por debajo de las activas de mercado, o inclusive por debajo del costo de captacin de recursos, no es justificable. En primer lugar, al otorgar un subsidio en la forma de tasas de inters por debajo de las de mercado, aumenta la rentabilidad privada de los proyectos de inversin, aunque socialmente stos no sean rentables. Obviamente esto representa una asignacin ineficiente de recursos tanto reales como financieros en la economa. Por otro lado, al otorgarse un subsidio financiero, el precio del capital aumenta, lo cual tiene el efecto de encarecer la adquisicin de nuevo capital, adems de incrementar el valor del capital ya instalado. Esto se constituye en una fuente de concentracin de la riqueza y por lo tanto del ingreso, teniendo as un efecto "perverso" en relacin a los objetivos que se desean alcanzar con este tipo de programas. Respecto a la parte operativa de los bancos de desarrollo, sus principales fuentes para allegarse recursos han sido transferencias directas del gobierno federal y endeudamiento externo, siendo la captacin directa del pblico 49

relativamente baja en comparacin con el total de financiamiento otorgado (alrededor del 10%), lo cual no justifica que acte como "banca de primer piso". La falta de justificacin para que la banca de desarrollo funcione como "banca de primer piso" se percibe an ms claramente si se compara la captacin de este tipo de bancos con la total del sistema bancario, como se muestra en el siguiente cuadro.

Cuadro 11 Banca de Desarrollo Captacin y Financiamiento (% del Total) 1983-1988 __________________________________________________________________ Captacin Financiamiento 1/

__________________________________________________________________ 1983 1984 1985 1986 1987 1988 12.2 11.6 12.4 11.9 11.8 23.0 19.4 20.7 23.7 25.6 24.7 24.6

1/ Financiamiento al sector privado Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

Como se aprecia en el cuadro, la participacin de la banca de desarrollo en la captacin total de recursos representa una fraccin relativamente baja, siendo el

50

incremento experimentado en 1988 el efecto de la cada en la captacin de la banca comercial a travs de los instrumentos tradicionales. Por otra parte, la importancia por el lado del financiamiento al sector privado es relativamente mayor, por lo que es ms eficiente que la banca de desarrollo acte nicamente como "banca de segundo piso" canalizando hacia el sector privado -a travs de la banca comercial- los recursos que se allega tanto del exterior como de transferencias del gobierno federal. Adicionalmente al problema de fondeo para las instituciones de la banca de desarrollo, existe otra serie de dificultades que han impedido su adecuado funcionamiento, como son los problemas en la recuperacin de la cartera, canalizacin importante de los recursos a entidades del sector paraestatal, falta de integracin patrimonial y operativa con los fondos de fomento, etctera, afectando significativamente la rentabilidad de la banca de desarrollo. Por lo anterior, a partir de mediados de 1989 se inici un proceso para hacer de la banca de desarrollo nicamente banca de "segundo piso", concentrando sus actividades en el apoyo de carcter tcnico as como el redescuento de documentos que amparen el crdito otorgado por la banca comercial. As, en los ltimos meses de 1988 y durante 1989, se introdujeron importantes reformas para inducir un funcionamiento ms eficiente del sistema bancario. Sin embargo, debido a que se percibi que estas reformas no eran suficientes para lograr una modernizacin cabal del sistema bancario mexicano, en 1990 se introdujeron importantes y significativas modificaciones a la ley que regula su estructura y operacin, buscando con ello una mayor penetracin 51

bancaria y simultneamente una asignacin ms eficiente de los recursos financieros generados en la economa. En el captulo III se desarrolla un anlisis de las reformas introducidas durante 1990 as como propuestas adicionales de otras reformas necesarias para incrementar la eficiencia bancaria y facilitar su integracin a los mercados financieros internacionales.

El mercado de valores

Despus de que por ms de cinco dcadas el sistema bancario se constituy en la parte predominante del sistema financiero mexicano, captando y canalizando casi la totalidad de los recursos financieros generados en la economa, a partir de la segunda parte de la dcada de los setenta se inici en Mxico un proceso de modernizacin financiera que abarc tanto cambios institucionales como la aparicin de nuevos instrumentos financieros. Como se mencion en la seccin anterior, en lo que respecta al sistema bancario, a partir de 1976 las diferentes instituciones bancarias se consolidaron bajo un esquema de banca mltiple. Esta consolidacin le otorg al sistema bancario mayor flexibilidad de operacin y se tradujo en la aparicin de nuevos instrumentos de captacin (certificados de depsito, pagars con rendimiento liquidable al vencimiento y aceptaciones bancarias, entre otros), sustituyendo a los bonos financieros e hipotecarios, aunque en su operacin la banca permaneci excesivamente regulada.

52

Adicionalmente a la modernizacin del sistema bancario, en 1975 se emiti la Ley del Mercado de Valores, que reglamentaba la emisin de nuevos valores tanto gubernamentales como privados, adems de otorgar incentivos para la constitucin de casas de bolsa as como los lineamientos para su regulacin. Uno de los principales elementos de esta Ley fue el establecimiento en 1978 del Instituto para el Depsito de Valores (INDEVAL). Esta institucin est a cargo de la custodia de los valores emitidos por los diferentes agentes econmicos, ya sea el gobierno o las empresas privadas. Con ello, las diversas transacciones realizadas en el mercado de valores se registran nicamente en forma contable, eliminando as la transferencia fsica de los valores entre compradores y vendedores. El establecimiento del INDEVAL redujo

significativamente los costos de transaccin en la operacin del mercado de acciones y del mercado de dinero. Adems de proporcionar un mayor grado de flexibilidad, la citada Ley dio un importante impulso a la emisin de nuevos valores, principalmente de renta fija, correspondientes al mercado de dinero, otorgndole al gobierno y al sector privado nuevos instrumentos de financiamiento.

1.

El mercado de renta fija

Al amparo de esta nueva Ley, a partir de 1977 surgieron nuevos instrumentos de renta fija entre los que destacan Petrobonos, Certificados de la Tesorera de la Federacin, Bonos de Desarrollo, Papel Comercial, Aceptaciones Bancarias, Obligaciones y bonos indizados. Por lo que respecta a los valores 53

gubernamentales, destacan los Certificados de la Tesorera de la Federacin (CETES), emitidos a partir de enero de 1978. Con la emisin de estos instrumentos de deuda pblica se buscaba lograr tres objetivos. El primero era otorgar al gobierno una fuente adicional para el financiamiento del dficit fiscal. El segundo, darle al Banco de Mxico un instrumento mediante el cual pudiese realizar operaciones de mercado abierto y facilitar as el ejercicio de la poltica monetaria. Por ltimo, el tercer objetivo era ofrecerle al pblico un instrumento ms de ahorro. Sin embargo, tal como suceda con los depsitos bancarios, en los primeros aos de operacin de este instrumento y hasta octubre de 1982, la tasa de inters sobre los CETES era fijada exgenamente (aunque superior a la de los instrumentos bancarios), lo cual limit los montos que podan ser emitidos y consecuentemente la fraccin del dficit pblico que se financi con ellos. Lo anterior cambi cuando, en octubre de 1982, se introdujo el mecanismo de subastas en la colocacin de CETES, permitiendo que los demandantes determinaran la tasa de rendimiento mientras que el gobierno determinaba los montos a emitirse con base en sus requerimientos de financiamiento. Al ser la tasa de rendimiento de los CETES generalmente superior a la de los instrumentos bancarios tradicionales, adems de gozar de una alta liquidez, estos instrumentos se han constituido en una parte importante de la cartera de activos financieros mantenidos por el pblico. De esta manera, para finales de 1988 el monto de CETES en circulacin en el sector privado ascendi a 17,159.1 miles de millones de pesos.

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El principal factor que explica el aumento tan importante en el monto de CETES en circulacin, es el alto nivel de requerimientos financieros del sector pblico, el cual, ante la falta de recursos externos, ha tenido que ser financiado con emisin de deuda interna. Otro factor que explica el incremento tan importante que ha tenido la tenencia de CETES en poder del sector privado, es su preferencia por canalizar sus excedentes hacia instrumentos lquidos y de corto plazo, debido al grado de incertidumbre que ha prevalecido en los ltimos aos en la economa mexicana, tanto en trminos de inflacin como de movimientos del tipo de cambio. La emisin de CETES como instrumento de financiamiento del dficit pblico se complement a partir de 1987 con la emisin de los Bonos de Desarrollo (BONDES), los cuales son instrumentos de deuda pblica a largo plazo, con un plazo mnimo de emisin de 364 das. La razn que explica la emisin de estos instrumentos fue la de hacer menos vulnerable y reducir la variabilidad en la colocacin de deuda pblica, tanto en el monto como en las tasas de inters a pagar sobre esta deuda. Debido a los altos requerimientos financieros del sector pblico, los vencimientos semanales de los CETES introducan un elemento de incertidumbre para el gobierno en trminos de las renovaciones por parte del pblico ahorrador, lo cual se traduca en una variabilidad importante en los montos colocados y en las tasas de rendimiento del mercado primario. As, la emisin de valores de largo plazo tiende a reducir esta variabilidad y da mayor certidumbre al manejo de la deuda pblica interna. De esta manera, durante 1988 se dio un cambio significativo en la estructura por plazos de la deuda interna del sector pblico. Para finales de 1988 el monto de BONDES en circulacin en el sector privado ascendi a 15,718.8 55

miles de millones de pesos. El resto de los instrumentos de deuda pblica interna (aunque no todos constituyen instrumentos del mercado de dinero), es decir, los Petrobonos, los Bonos de Indemnizacin Bancaria, los Bonos de Reconstruccin Urbana, las Obligaciones Quirografarias e Hipotecarias, los Pagars de la Tesorera de la Federacin, los Bonos de la Tesorera de la Federacin y los Bonos Ajustables, tienen una importancia relativamente menor como fuente de financiamiento del dficit pblico. En el siguiente cuadro se aprecia que el financiamiento del dficit del sector pblico mediante la colocacin de deuda en el sector privado fue cobrando importancia, sobre todo a partir de 1982 y con mayor notoriedad en 1987 y 1988, cuando la economa mexicana se vio privada de flujos de endeudamiento externo, obligando al gobierno a financiar su dficit con emisin de deuda interna.

Cuadro 12 Colocacin de Deuda Pblica en el Sector Privado Flujos Anuales Miles de Millones de Pesos 1978-1988 __________________________________________________________________ % del Dficit Pblico __________________________________________________________________ 1978 1979 1980 1981 1982 2.0 5.5 20.1 16.9 176.5 0.8 5.5 5.2 -1.6 13.3 2.8 11.0 25.3 15.3 189.8 1.8 4.7 7.6 1.8 11.5 CETES BONDES Otros TOTAL

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1983 1984 1985 1986 1987 1988

113.1 314.3 281.9 1725.7 8105.1 6362.0

358.4 15360.4

110.5 -5.6 379.2 893.3 2459.9 694.5

223.6 308.7 661.1 2619.0 10923.4 22416.9

14.5 12.3 14.5 20.6 35.2 45.8

__________________________________________________________________
Fuente: Indicadores econmicos. Banco de Mxico

Un aspecto que resalta al analizar los diversos instrumentos de deuda interna gubernamental es que existen cuatro instrumentos de cobertura, tres de ellos respecto a variaciones del tipo de cambio y el cuarto respecto a la tasa de inflacin. Los instrumentos de cobertura cambiaria son los Petrobonos, los Pagars de la Tesorera de la Federacin (PAGAFES) y los Bonos de la Tesorera de la Federacin (TESOBONOS), estando los dos primeros indizados al tipo de cambio controlado y el tercero al tipo de cambio libre. El propsito de estos instrumentos de deuda indizados, sobre todo los PAGAFES y los TESOBONOS, es ofrecer al pblico un instrumento que lo induzca, en caso de buscar cobertura respecto a movimientos del tipo de cambio, a ahorrar en el sistema financiero nacional y minimizar as las fugas privadas de capitales. Por lo que respecta al cuarto instrumento indizado, el Bono Ajustable, ste se encuentra indizado a la tasa domstica de inflacin, garantizando al ahorrador una tasa real de inters. Aunque los bonos indizados tienen el propsito de 57

incrementar el flujo real de recursos canalizados al sistema financiero nacional, existe un peligro inherente en estos instrumentos, ya que cualquier

desestabilizacin de la economa, tanto en trminos de inflacin como del tipo de cambio (estando ambos ntimamente ligados), tendera a revaluar el pasivo gubernamental. Si la desestabilizacin llegara a presentarse, obviamente el pblico estara en una menor disposicin para renovar la deuda pblica interna, lo cual podra obligar al gobierno a utilizar el impuesto inflacionario para el financiamiento de su dficit, desestabilizando an ms la economa. Adems, entre mayor sea el monto en circulacin de valores indizados respecto al total de valores, el efecto contraccionista de una devaluacin tender a desaparecer. Ante este potencial peligro, el gobierno ha cuidado que los montos en circulacin de los instrumentos indizados no representen una parte importante del total de su deuda interna. As, para finales de 1988, el monto total en circulacin de Petrobonos y PAGAFES en el sector privado fue de 4,308.6 miles de millones de pesos, representando el 11.5% del total de deuda gubernamental en poder de este sector. Como complemento a la emisin de valores gubernamentales indizados al tipo de cambio, a partir de 1986 empez a operar un mercado de coberturas cambiarias de corto plazo, con el objetivo de que tanto importadores como exportadores pudiesen "asegurar" el tipo de cambio futuro para sus operaciones comerciales. Este mercado, que empez a operar debido a la imposibilidad (por las disposiciones del control de cambios) de utilizar los mercados de futuros de Chicago y Nueva York, ha experimentado, sin embargo, un bajo nivel de desarrollo, explicndose esto por las regulaciones que impiden que cualquier 58

intermediario financiero intervenga en este mercado, ya sea por cuenta propia o por cuenta de terceros. Los instrumentos privados de deuda, que se caracterizan por ser de renta fija, son el papel comercial, el pagar empresarial burstil -ambos de corto plazo- y las obligaciones. El papel comercial emitido por empresas privadas es un instrumento de corto plazo, utilizado principalmente para financiar operaciones de carcter corriente. Hasta principios de 1989, su emisin estaba limitada a que la empresa emisora de este papel ya tuviera algn tipo de valor circulando en el mercado de valores, bsicamente acciones, por lo que esta fuente de financiamiento no era accesible a cualquier empresa. La emisin de este instrumento de deuda privada se aprob en 1980 y permiti al sector privado allegarse recursos financieros en momentos en que el sector pblico absorba una parte importante de los recursos financieros generados en la economa. Por otra parte, hasta los ltimos meses de 1988 exista tambin el llamado papel comercial extraburstil, cuya emisin, a diferencia del burstil, no consista en una oferta pblica. Por el contrario, la emisin de papel comercial extraburstil representaba una transaccin entre particulares (la empresa emisora del papel y la empresa que lo adquira), realizndose la transaccin con una casa de bolsa como intermediaria en la operacin. La existencia de este instrumento de deuda privada, adems de ahorrar a la empresa emisora los costos implcitos y explcitos de emitir papel comercial burstil, le permita contar con una fuente gil de financiamiento. Sin embargo, como resultado de que los montos en circulacin de papel comercial extraburstil haban alcanzado magnitudes significativas, el Banco de 59

Mxico y la Comisin Nacional de Valores modificaron las reglas de operacin y prohibieron que las casas de bolsa avalaran el papel comercial extraburstil, por lo que ahora el aval es otorgado por alguna institucin bancaria. Esta medida, aunque redujo la tasa de inters del papel al disminuir el riesgo de la emisin, aument los costos para la empresa emisora, por lo que el resultado neto en trminos de costo de financiamiento pudo inclusive aumentar. Al regularse la emisin del papel comercial extraburstil, tambin afect en forma significativa a la operacin de las casas de bolsa, principalmente en cuanto a sus ingresos por intermediacin. En vista de lo anterior, posteriormente se liber por completo la emisin de papel comercial, no siendo ya necesario tener un valor previo registrado en la Comisin Nacional de Valores. Aunque esta medida agiliza el financiamiento para las empresas, presenta el riesgo de insolvencia por parte del emisor. Una solucin a este problema se espera provenga de la creacin del Instituto Calificador de Valores que, aunque no garantiza la solvencia de la empresa emisora, s dar al mercado mayor informacin sobre las caractersticas y situacin de las empresas. Por lo que toca al pagar empresarial burstil, emitido por primera vez en 1986, es un instrumento de deuda privada que debe estar registrado en la Comisin Nacional de Valores y el monto emitido debe estar garantizado con CETES, aceptaciones bancarias o Petrobonos. A pesar de que el riesgo inherente en este instrumento es menor debido a la garanta, no tuvo aceptacin, por lo que su emisin se suspendi en 1987. Finalmente, en cuanto a las obligaciones emitidas por empresas del sector privado, stas son instrumentos de renta fija de

60

largo plazo, existiendo principalmente las quirografarias (las cuales no tienen garanta) y las subordinadas. Adems de los tres instrumentos de deuda privada sealados, existen tambin las aceptaciones bancarias, que aunque no son un papel emitido directamente por el sector privado, s representan una fuente de financiamiento para este sector. Las aceptaciones son un instrumento de deuda emitido por la banca comercial para allegarle recursos a una o varias empresas que no estn registradas en la Comisin Nacional de Valores y que requieren de financiamiento de corto plazo. Adems, los bancos pueden emitir aceptaciones por cuenta propia y decidir libremente hacia dnde canalizar los recursos as captados. Es importante sealar, tal como se mencion en el apartado anterior, que el crecimiento tan importante que experiment el monto en circulacin de aceptaciones bancarias en los ltimos meses de 1988, y que fue el resultado de la liberacin del requisito de encaje sobre la captacin a travs de estos instrumentos, fue el elemento que indujo a las autoridades monetarias a liberar todas las tasas de inters pasivas y modificar los requisitos de asignacin de cartera para la banca. A pesar del notable crecimiento que experiment el monto en circulacin de aceptaciones bancarias en los ltimos meses de 1988, a partir de la liberalizacin de las tasas de inters bancarias, el establecimiento del coeficiente de liquidez sobre el total de captacin bancaria y la liberacin de los requisitos de emisin del papel comercial, la circulacin de aceptaciones experiment una cada significativa. La razn de ello es que las aceptaciones bancarias privadas tenan como principal objetivo captar recursos para el financiamiento de empresas que no 61

pudiesen emitir papel comercial por no estar registradas ante la Comisin Nacional de Valores. Al desaparecer esta traba, la circulacin de aceptaciones bancarias se redujo, optando las empresas por emitir el papel comercial. Adicionalmente, como resultado de que el coeficiente de liquidez al cual estn sujetos los bancos se aplica al total de captacin (incluyendo aceptaciones), para los bancos se redujo la rentabilidad en la emisin de aceptaciones, prefiriendo por lo tanto emitir pagars. La emisin de los instrumentos de renta fija, tanto gubernamentales como privados, junto con la excesiva regulacin a la que estaban sujetas las instituciones bancarias, se tradujo en una prdida relativa de la banca en la captacin a travs de instrumentos tradicionales de ahorro. La prdida de la penetracin bancaria a travs de la captacin de instrumentos tradicionales de ahorro indujo a la banca a realizar operaciones que no pueden clasificarse como estrictamente bancarias, como lo es el ofrecer a los ahorradores en el sistema bancario canalizar sus excedentes a sociedades de inversin, entrando as en competencia directa con las casas de bolsa. De esta forma, bajo un concepto de captacin integral (que adems de la captacin a travs de instrumentos bancarios tradicionales incluye lo que manejan las instituciones bancarias en cuentas maestras, tarjetas de inversin y sociedades de inversin), la banca ha mantenido su posicin como el principal intermediario financiero en la economa. En resumen, la Ley del Mercado de Valores de 1975 permiti la institucionalizacin de las casas de bolsa y simultneamente permiti el surgimiento de toda una gama de instrumentos del mercado de dinero, tanto gubernamentales como privados, constituyndose en un elemento importante en la modernizacin del sistema financiero. 62

2.

El mercado de renta variable

Uno de los principales componentes de cualquier sistema financiero lo constituye el mercado de capitales, principalmente el de instrumentos de renta variable, es decir, de acciones emitidas por las empresas para financiar la expansin de la planta productiva. En el caso del sistema financiero mexicano, a pesar de que el mercado accionario existe desde 1907, se puede afirmar que se trata de un mercado con muy bajos niveles de desarrollo y que no ha sido una fuente importante para que las empresas financien su inversin. Existen diversas razones que explican el porqu del bajo nivel de desarrollo del mercado de valores de renta variable. En primer lugar, dado el nivel de desarrollo de la economa mexicana, las empresas tienen en general el carcter de empresas familiares, por lo que difcilmente estn dispuestas a hacerse pblicas mediante la emisin de acciones. Por ello, prefieren financiar la ampliacin de la planta productiva ya sea mediante deuda o a travs de la reinversin de utilidades. Un segundo elemento que explica el bajo nivel de desarrollo de este mercado es el marco fiscal que estuvo vigente hasta 1986 y que permita a las empresas deducir de la base gravable del impuesto sobre la renta el total de intereses pagados sobre su deuda, tanto interna como externa. El sesgo en el tratamiento fiscal a favor del endeudamiento y en contra del financiamiento a travs de emisin de capital, se volvi ms significativo cuando la economa mexicana empez a experimentar altas tasas de inflacin desde principios de la dcada de los setenta. Al aumentar la inflacin, las tasas de 63

inters nominales tambin se incrementaron. Al permitirse la deducibilidad del total de intereses nominales pagados, se le permita a las empresas deducir efectivamente una fraccin que corresponda a amortizacin inflacionaria del principal de la deuda. Este sesgo fiscal se traduca en que el costo efectivo de la deuda para las empresas se reduca, incentivando as a las empresas a financiarse con deuda en lugar de emitir capital adicional a travs del mercado de valores. Un tercer elemento explicativo lo constituye el costo administrativo en el cual tienen que incurrir las empresas que deseen emitir acciones, pues la Comisin Nacional de Valores exige a las empresas toda una serie de informacin adicional a la que las empresas tradicionalmente generan para efectos fiscales. Esto obviamente representa un costo adicional para las empresas, lo cual inhibe, aunque no imposibilita, la emisin de acciones. Un cuarto elemento que explica el bajo nivel de desarrollo del mercado de valores de renta variable, es la situacin que ha experimentado la economa mexicana principalmente a partir de mediados de la dcada de los setenta. Es claro que para las empresas es conveniente emitir acciones nicamente si el precio de colocacin es superior al valor en libros del capital emitido. Este fenmeno slo se ha presentado, en la historia reciente de Mxico, en 1978-1979 y 1986-1987, aos en los que se observa un importante repunte en la emisin de acciones por parte de empresas no financieras. A pesar de ello, en 1987, ao en que hubo un importante incremento en el financiamiento al sector privado a travs de la emisin de acciones, stas representaron nicamente el 1.9% del total de financiamiento recibido por este 64

sector. As, en el mejor de los casos el mercado accionario ha representado slo una fuente marginal de recursos, optando las empresas por el crdito bancario o la emisin de otros instrumentos como las obligaciones y el papel comercial. Al contrario de lo sucedido con la emisin de nuevas acciones por parte de empresas industriales, comerciales y de servicios, durante los ltimos aos el mercado accionario en Mxico ha experimentado un importante "auge" en trminos de la emisin de acciones de instituciones financieras y de las sociedades de inversin, tanto de renta variable como de renta fija. Por lo que respecta a las acciones emitidas por las instituciones financieras, se encuentran en primer lugar las acciones de las Sociedades Nacionales de Crdito, denominadas Certificados de Aportacin Patrimonial (CAPs) serie "B". La emisin de estas acciones bancarias de hasta el 34% del capital social de los bancos comerciales, se inici en 1987 y privatiz parcialmente los bancos expropiados en 1982. Simultneamente a la emisin de CAPs, se emitieron obligaciones subordinadas convertibles en acciones bancarias en fechas predeterminadas. Durante 1987 se emitieron CAPs por un monto de 102.9 miles de millones de pesos y representaron el 13.8% del total de acciones emitidas durante ese ao. En segundo lugar, dentro de las acciones emitidas por las instituciones financieras se encuentran las emitidas por las casas de bolsa, que en 1987 fueron por un monto de 194.7 miles de millones de pesos. De entre las acciones emitidas por las instituciones financieras, las que ms destacan son aquellas de las sociedades de inversin, tanto de renta fija, de renta variable como de capital de inversin de riesgo (SINCAs). 65

Cuadro 13 Acciones Emitidas por Instituciones Financieras -Millones de Pesos1978-1988 __________________________________________________________________ Instituciones Financieras Sociedades de Inversin

__________________________________________________________________ 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
En millones de pesos constantes de 1978 Fuente: Anuario financiero burstil. Bolsa Mexicana de Valores, S.A. de C.V.

0.0 486.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 39.2 238.3 4360.5

0.0 0.0 36.7 666.2 0.0 50.7 3415.6 2527.8 838.4 10350.3

El auge tan importante que tuvieron las sociedades de inversin, sobre todo durante 1987, puede explicarse, por lo que toca a las de renta fija, porque stas ofrecan un rendimiento ligeramente superior al de los CETES, adems de gozar de alta liquidez. Por lo que toca a las sociedades de inversin de renta variable, su auge puede explicarse por el deseo del pblico de participar, como pequeo y

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mediano ahorrador, de las extraordinarias ganancias que se experimentaron en el mercado accionario durante ese ao. A pesar de que durante 1987 hubo una colocacin relativamente importante de acciones (en comparacin con aos anteriores), el valor total de los instrumentos de renta variable, como porcentaje del total de valores en circulacin, sigui siendo un porcentaje relativamente pequeo. Un indicador de lo pequeo que es realmente el mercado accionario en Mxico lo da la capitalizacin del mercado (valor de las acciones) en relacin al producto interno bruto. Se estima que para 1987, esta relacin fue para el caso de Mxico de 4.9%, mientras que, por ejemplo, para Estados Unidos fue de 49.7%, para Japn de 102.1% y para el Reino Unido de 88%. A fin de que el mercado accionario pueda en el futuro representar para las empresas del sector privado una fuente de recursos para el financiamiento de la inversin, se requiere de diversos cambios, principalmente en lo que se refiere a facilitar los trmites que deben hacer las empresas para emitir acciones. Asimismo, para el ahorrador tiene que ser un mercado ms atractivo hacia el cual canalizar sus excedentes. Para ello, en 1990 se introdujeron una serie de reformas al mercado accionario en particular y al mercado de valores en general (las cuales sern analizadas en el captulo III) para intentar hacer de ste, una fuente eficiente del financiamiento de la inversin.

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El mercado de seguros

Uno de los componentes que tienen especial importancia en el desarrollo de cualquier sistema financiero, lo constituye el mercado de seguros. Su importancia radica en que la existencia de este mercado permite a las empresas y a los individuos llevar a cabo actividades riesgosas y reducir el monto de una posible prdida. Para ello, los individuos y las empresas contratan, mediante el pago de una prima, el seguro contra una posible contingencia, ya sea de dao (en el caso de las empresas) o de muerte o accidente (en el caso de los individuos). De ocurrir el evento riesgoso contratado, la aseguradora est obligada a cubrir el monto del seguro, para lo cual cuenta con reservas de contingencia as como el capital mismo de la aseguradora. Debido a que siempre existe una probabilidad positiva de que el evento riesgoso ocurra, las autoridades financieras han intervenido en el mercado de seguros reglamentando su operacin, principalmente tratando de garantizar que las compaas de seguros cuenten con los recursos suficientes para cubrir sus posibles adeudos. El principal argumento que se utiliza para reglamentar la actividad aseguradora y que impide la libre competencia entre las empresas existentes, as como la entrada de nuevas empresas, es que bajo un esquema de competencia, las empresas aseguradoras tenderan a cobrar primas muy bajas por los seguros contratados y/o a invertir sus reservas en inversiones riesgosas, de modo que no estuviesen en posibilidades de cubrir los compromisos contrados; es decir, tendran problemas de solvencia. 68

Por lo anterior, la reglamentacin a la cual se sujeta a la actividad aseguradora, y que pretende "garantizar" la solvencia de las compaas de seguros, tiende a abarcar el precio (prima) de los seguros, la canalizacin de las reservas, el tipo de contratos, etctera, siendo los dos primeros puntos la principal forma de control. Al respecto, cabe sealar que la fijacin exgena de las primas por los diversos tipos de seguros, no es la forma ms eficiente de garantizar que las compaas aseguradoras sean solventes y puedan por lo tanto hacer frente a las contingencias contradas. Fijar las primas por arriba de las que se estableceran bajo un esquema de libre competencia, tiene varios efectos. En primer lugar, aquellos individuos o empresas que se consideren de bajo riesgo, no estaran dispuestos a contratar los seguros debido a que les pareceran "excesivamente caros". Por el contrario, aquellos agentes econmicos con alto riesgo, tenderan a sobrecontratar el seguro. Esto se refleja en que el monto de recursos canalizados al mercado de seguros tiende a ser menor de lo que sera bajo un esquema de libre fijacin de las primas. Por otra parte, si se permitiese la libre fijacin de primas, dara el incentivo necesario a los accionistas de las compaas de seguros para estar adecuadamente capitalizados, ya que este capital sera suficiente garanta para cubrir los gastos contingentes, beneficindose tanto los contratantes de seguros, al pagar primas bajas, como las compaas de seguros, por la ampliacin del nmero de asegurados. Lo anterior resultara en que las aseguradoras obtendran un rendimiento "normal" sobre el capital invertido. 69

Otro efecto que tiene la fijacin exgena de las primas sobre seguros es que desincentiva la creacin de nuevos instrumentos, la entrada de nuevas compaas al mercado y, por lo tanto, la competencia entre las diferentes compaas de seguros. Adicionalmente, como es lo comn, si las primas se determinan con base en los costos medios de operacin de las compaas de seguros, se favorecera a las ms ineficientes, las cuales no estaran operando si la determinacin de las primas fuese libre. De lo anterior queda claro que para las compaas de seguros ya establecidas, la fijacin exgena de las primas resulta favorable, ya que les permite operar como un cartel obteniendo ganancias extranormales. El otro elemento de la regulacin de la operacin de las compaas de seguros es la determinacin exgena por parte del rgano regulatorio del rgimen de inversin de los recursos de las compaas de seguros, los cuales se canalizan generalmente a instrumentos financieros de bajo o nulo riesgo. Esto se constituye tambin como un elemento distorsionante, ya que en general reduce la rentabilidad de las compaas de seguros, adems de representar una asignacin ineficiente de los recursos financieros. El determinar exgenamente la asignacin de la cartera de activos de las compaas de seguros sera innecesario, al igual que la determinacin exgena de las primas, para efectos de asegurar la solvencia de las aseguradoras, si nicamente se estableciese un requisito mnimo de capitalizacin. Esto permitira lograr una asignacin eficiente de los recursos, reflejando el costo marginal por el lado de las operaciones pasivas y el beneficio marginal por el lado de las operaciones activas. 70

En el caso del mercado de seguros en Mxico, hasta 1989 ste se encontraba reglamentado por la Ley General de Instituciones de Seguros del 31 de agosto de 1935 as como por las reformas a la misma del 14 de enero de 1985 y por la Ley sobre el Contrato de Seguro, tambin de 1935. La institucin encargada de la supervisin, aplicacin y vigilancia de las compaas de seguros era la Comisin Nacional Bancaria y de Seguros (CNBS). Las citadas leyes establecan que nicamente las compaas de seguros mexicanas pueden celebrar contratos de seguros directos, aunque permite la operacin de compaas extranjeras para el reaseguro. Adems sealaba que la actividad aseguradora en Mxico era concesionada, por lo que quedaba a discrecin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico determinar cules instituciones de seguros podan operar. Por lo que respecta a la operacin de las compaas de seguros, la CNBS gozaba de amplios poderes para fijar el monto de las primas as como de los regmenes de inversin de los pasivos, incluyendo la constitucin de las reservas. En relacin a la fijacin de primas sobre los seguros contra daos, stas eran determinadas por la CNBS con base en la recomendacin (aunque no implicaba necesariamente su aceptacin) de la Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros, no existiendo una periodicidad establecida para la revisin de las primas. En cuanto a la constitucin de reservas, la Ley marcaba cuatro tipos de reservas: de riesgos en curso; de obligaciones pendientes de cumplir; de previsin por posibles prdidas por desviaciones estadsticas; y por fluctuaciones de valores de inversin, constituyndose de la siguiente forma:

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a) Hasta un 50% de las reservas computables, en depsitos con inters en la institucin u organismo del sector pblico que determine la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, determinando sta la tasa de inters a pagar; b) Hasta un 25% de dichas reservas computables en los bienes, valores, crditos y otros renglones de activos que seale la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; c) No menos del 25% de las reservas computables podrn mantenerse en bienes, valores, crditos y dems activos sin ms limitaciones que las establecidas por la ley. Analizando la reciente evolucin del mercado de seguros en Mxico, destaca el hecho de que el monto total de recursos manejados por las instituciones de seguros es muy bajo, tanto por el lado de sus operaciones pasivas (contratacin de primas directas) como por el lado de sus operaciones activas (inversin).

Cuadro 14 Instituciones de Seguros Primas e Inversin (% del PIB) 1978-1988 __________________________________________________________________ Primas 1/ Inversiones Vida Otras __________________________________________________________________ 1978 1979 1980 0.2 0.3 0.2 0.6 0.6 0.6 0.8 0.8 0.7

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1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3

0.6 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7

0.8 0.8 0.8 0.8 0.9 1.1 1.2 1.2

__________________________________________________________________
1/ Primas directas Fuente: Anuario estadstico de seguros. Comisin Nacional Bancaria y de Seguros. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Como se observa en el cuadro anterior, los niveles de aseguramiento en Mxico son muy bajos, sobre todo si se compara con otros pases de un nivel de desarrollo similar. Entre los tipos de seguros que ms destacan por su importancia en el total de primas directas emitidas, estn los seguros de vida y de automviles, cuyas primas representaron en 1988 el 33% y el 18.5% del total de primas emitidas. Se puede afirmar que el estancamiento experimentado en el mercado de seguros en Mxico es resultado directo de la excesiva regulacin a la que estaban sujetas las compaas de seguros, principalmente en cuanto a la fijacin exgena de las primas y de los renglones de inversin. En primer lugar, las compaas de seguros no podan competir entre s a travs de precios y de productos

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diferenciados, por lo que competan nicamente a travs de la atencin directa a los asegurados y por medio de publicidad, lo cual es una forma muy ineficiente de competir. Por otra parte, la fijacin exgena de las primas, sobre todo en un ambiente inflacionario como el que ha experimentado Mxico, complementado con un menor rendimiento obtenido sobre sus inversiones, se reflej en una tendencia hacia la descapitalizacin de las compaas de seguros. As, por ejemplo, el capital pagado de las compaas de seguros ms las reservas de capital (medido en trminos reales a precios de 1978), mientras que en 1978 fueron de 1,931.3 millones de pesos, para 1987 cayeron a 1,286.3 millones de pesos, es decir, una reduccin real de 33.4%. Un problema adicional que se present como consecuencia de la fijacin exgena de las primas, es la existencia de subsidios cruzados de un tipo de seguro a otro, como es el caso en que las primas cobradas en el ramo de incendios subsidian al ramo de automviles, lo cual demuestra la ineficiencia de la fijacin exgena de precios. Por lo que respecta a los seguros de vida, que junto con las acciones representan la parte ms importante del mercado de capitales, stos muestran un estancamiento notable. A pesar de que para este tipo de seguros las compaas pueden determinar la prima, no es sino hasta recientemente que se han ofrecido seguros ajustables a la inflacin, perdurando en forma mayoritaria los seguros de vida ordinarios, que en presencia de inflacin generan un rendimiento real negativo. Esto se ha reflejado en que el ahorrador no est dispuesto a canalizar

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sus excedentes hacia instrumentos de largo plazo, por lo cual las primas en seguros de vida como porcentaje del PIB representan apenas el 0.3%. Debido a que las compaas de seguros ya tenan determinada la canalizacin de sus recursos, el rendimiento que pueden ofrecer es menor que el que se puede obtener con otro tipo de instrumento financiero, por lo que tanto las personas fsicas como los fondos de pensiones (clientes naturales de las compaas de seguros) prefieren no optar por canalizar sus excedentes hacia este mercado. De esta manera, la excesiva reglamentacin a la que estaban sujetas las compaas de seguros inhiba el desarrollo de este mercado, principalmente en la parte correspondiente al mercado de capitales (seguros de vida), por lo que durante 1990 se introdujeron profundas e importantes modificaciones en la reglamentacin a la que estn sujetas las compaas de seguros, buscando que aumenten su participacin en el mercado financiero en particular y en la economa de Mxico en general.

Otros intermediarios financieros

Adems de las instituciones bancarias, las casas de bolsa y las aseguradoras, el sistema financiero mexicano tambin comprende a los almacenes generales de depsito, afianzadoras, arrendadoras financieras, uniones de crdito, empresas de factoraje y casas de cambio, todas ellas consideradas como Organizaciones Auxiliares de Crdito y que en trminos del

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monto de recursos manejados representan una parte marginal del sistema financiero. Por lo que respecta a los almacenes generales de depsito, su funcin primordial es recibir mercancas expidiendo a cambio certificados de depsito y bonos de prenda. El beneficio para el depositante en un almacn general de depsito es que al recibir el certificado de depsito o el bono de prenda, este documento puede ser redescontado con una institucin de crdito, otorgndole as liquidez para efectos de contar con capital de trabajo. Las afianzadoras, por su parte, garantizan mediante la fianza depositada el cumplimiento de una obligacin, ya sea de carcter civil o mercantil. A pesar de lo importante que es contar con un sistema afianzador debido a la reduccin en el riesgo por incumplimiento, este sistema est poco desarrollado en Mxico, componindose sus pasivos principalmente en fianzas sobre obras contratadas con el sector pblico. Esto ltimo se constituye en un elemento restrictivo importante para el desarrollo de las afianzadoras, ya que su crecimiento est bsicamente sujeto al programa de inversin del sector pblico. En los ltimos aos, el principal rengln de ajuste del gasto pblico ha sido precisamente el gasto de inversin, por lo que el crecimiento de las compaas de fianzas se ha limitado en forma significativa. Las arrendadoras financieras por su parte, cumplen un importante papel en cuanto a reducir los costos de inversin al facilitar la disponibilidad de bienes de capital para el proceso productivo bajo un esquema de arrendamiento con opcin a compra. Este segmento del sistema financiero, que experiment un importante crecimiento durante la segunda mitad de la dcada de los setenta, sufri una 76

importante contraccin a partir de 1983 debido a que su fuente de recursos era primordialmente deuda denominada en moneda extranjera. Al devaluarse el tipo de cambio en 1982, estas empresas tuvieron que contraer su nivel de actividad mientras restructuraban sus pasivos principalmente a travs del Fideicomiso para la Cobertura del Riesgo Cambiario (FICORCA), adems de que las lneas de crdito con el exterior se cortaron. Debido a la imposibilidad para las arrendadoras de seguirse fondeando a travs de crditos del exterior, a partir de 1989 se les permiti obtener fondos mediante la emisin de obligaciones, establecindose como requisito contar con un capital mnimo determinado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Por lo que respecta a las uniones de crdito, stas tienen como principal objetivo facilitar el acceso al mercado financiero a uniones de productores. Cabe destacar que el principal campo de accin de las uniones de crdito lo constituye el sector agropecuario, bsicamente los ejidos y las cooperativas pesqueras. Sin embargo, debido a la ineficiencia de este tipo de estructura productiva (especficamente por un problema de falta de definicin de derechos de propiedad), las uniones de crdito han mostrado muy bajos niveles de desarrollo. Las empresas de factoraje, de reciente creacin, tienen como principal funcin la cobranza de facturas a favor de una empresa que otorg crdito como proveedor a otra empresa. El objetivo bsico de las empresas de factoraje es por lo tanto, agilizar las actividades econmicas reduciendo los costos de transaccin entre las diferentes empresas. Por ltimo, las casas de cambio, ya sean bancarias o privadas, y que se desarrollaron a partir de 1983, cumplen el importante papel de ligar oferentes con 77

demandantes de divisas, reduciendo con ello el costo de transaccin en las operaciones de carcter internacional. En conclusin, el sistema financiero mexicano ha jugado un papel muy importante en la economa mexicana, actuando como motor de crecimiento econmico as como barmetro de las condiciones econmicas internas y externas. Obviamente, el papel que jugarn en el futuro, ante condiciones estructurales cambiantes, ser primordial para el xito de las polticas de desarrollo econmico. Por ello, a partir de 1990 se introdujeron modificaciones significativas tanto de carcter estructural como regulatorio, para aumentar la eficiencia en el proceso de intermediacin financiera y lograr con ello una mayor eficiencia en la asignacin de recursos en la economa.

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CAPITULOII

EL ENTORNO MACROECONOMICO

Para que el sistema financiero pueda operar eficientemente, captando y canalizando los recursos hacia aquellas actividades econmicas en las cuales existan ventajas comparativas y se logre alcanzar mayores niveles de desarrollo, adems de una reglamentacin que promueva el desarrollo eficiente de los diversos componentes del sistema financiero, es necesario que la economa se desenvuelva en un entorno macroeconmico estable. Entre ms estable sea una economa -medida en trminos de bajas y estables tasas de inflacin-, menor ser la incertidumbre que impere en las diferentes actividades econmicas. Esto permite que tanto las empresas como los individuos puedan realizar actividades que tengan un horizonte de planeacin de largo plazo, lo cual se reflejar en mayores niveles de desarrollo econmico. Cuando una economa se desenvuelve dentro de un marco de estabilidad macroeconmica, los precios relativos, tanto de bienes como de factores de la produccin, tienden a reflejar su escasez relativa y, por lo tanto, el precio mide su verdadero costo de oportunidad. Lo anterior permite que los recursos sean asignados a aquellas actividades en donde el rendimiento real esperado es mayor, aprovechando las ventajas comparativas disponibles. Por el contrario, cuando la economa se desenvuelve bajo un escenario de inestabilidad, la incertidumbre se incrementa, distorsionndose con ello la asignacin de recursos, porque al existir inflacin, el cambio de los precios, 79

adems de reflejar el cambio en el costo de oportunidad en el uso de los recursos, tambin incluye un componente que refleja el incremento general en el nivel de precios. Debido a que los agentes econmicos no disponen de perfecta informacin, tienen que dedicar recursos reales para determinar si el cambio en el precio del bien se debe a un cambio en el precio relativo o a un incremento nominal provocado por la inflacin. El asignar recursos reales a esta actividad, representa por s mismo una distorsin en la asignacin de recursos, misma que se refleja en un nivel de ingreso real menor al potencial. Como no todos los agentes econmicos disponen de la misma informacin ni responden a la misma velocidad a los cambios en el entorno macroeconmico, si la economa experimenta inflacin, la variabilidad de los precios relativos tender a aumentar, reflejndose en una asignacin menos eficiente de los recursos en la economa. Por lo que respecta al sistema financiero en particular, el hecho de que la economa se desenvuelva en un marco macroeconmico inestable tiende a provocar que la actividad de intermediacin financiera se vuelva ms costosa, orientada hacia el corto plazo y con menores niveles de penetracin en la economa; es decir, menores niveles de captacin y canalizacin de recursos. En primer lugar, al haber inflacin la actividad financiera se vuelve ms costosa debido a que al aumentar la incertidumbre en la economa el pblico exigir, para ahorrar en el sistema financiero nacional, mayores niveles de tasas reales de inters.

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Sin embargo, y debido a la incertidumbre, a pesar de que las tasas de inters se incrementen como consecuencia del mayor riesgo, el monto real de recursos reales canalizados hacia el sistema financiero tiende a caer, presionando al alza a las tasas activas de inters. Esto se refleja en un diferencial mayor entre las tasas reales de inters activas y las tasas reales de inters pasivas, lo cual, por una parte, incentiva a demandar crdito en el exterior y por otra, a ahorrar en el exterior. As, el grado de intermediacin financiera tiende a disminuir a medida que la inflacin aumenta. De esta manera la inflacin, al hacer costoso para el pblico el proceso de intermediacin financiera, se traduce en un menor ahorro real, un retraso en el proceso de formacin de capital en la economa y menores tasas futuras de crecimiento del ingreso real. Adems de que el sistema financiero pierde participacin en la economa, otro de los efectos de la inflacin es que tanto por el lado del ahorro como por el lado de la inversin, los plazos tienden a acortarse. Debido a la incertidumbre que la inflacin genera, el pblico tender a ahorrar en instrumentos de corto plazo, preferentemente lquidos. Por el lado de los inversionistas, el plazo exigido para recuperar las inversiones se acorta, casi desapareciendo la planeacin a largo plazo. Adems, al captar en instrumentos de corto plazo, los intermediarios financieros ofrecen primordialmente crditos de corto plazo, por lo que se entorpece el proceso de formacin de capital en la economa. Un efecto adicional que tiene la inflacin sobre el sistema financiero (el bancario en particular), es que obliga a las empresas a amortizar ms rpidamente 81

los crditos. Esto se refleja en que en periodos inflacionarios las instituciones financieras reciben ingresos reales adicionales en forma adelantada, lo cual les permite tener mayores utilidades reales y/o expandirse ms, en trminos de sucursales, contratacin de personal, etctera, alcanzando niveles de operacin superiores al ptimo, es decir, una asignacin ineficiente de recursos. Por lo anteriormente expuesto, al ser uno de los objetivos de la poltica econmica el promover un proceso de intermediacin financiera ms eficiente con ahorro real creciente y una canalizacin de recursos hacia aquellas actividades ms rentables, es necesario contar con un marco macroeconmico de estabilidad, lo cual permitira asignar eficientemente los recursos tanto reales como financieros alcanzndose en consecuencia mayores niveles de desarrollo econmico. Para que la economa se desenvuelva en un entorno macroeconmico estable, es necesario que se cumplan diversos elementos directamente relacionados con las polticas fiscal, monetaria y cambiaria. En cuanto a la poltica fiscal, su objetivo es alcanzar un dficit financiero que no requiera de la utilizacin del impuesto inflacionario para su financiamiento. Para ello, el balance primario (gasto no financiero menos ingresos totales) debe ser suficiente para cubrir los intereses reales de la deuda interna y los intereses de la deuda externa en un escenario con inflacin igual a cero. En los aos recientes, una de las fuentes principales para el financiamiento de los requerimientos financieros del sector pblico ha sido la utilizacin del impuesto inflacionario. As, mientras que en el periodo 1965-1971 este impuesto financi en promedio el 12.7% de los requerimientos financieros del sector pblico, para los periodos 1972-1981 y 1982-1988 esta cifra se increment a 23.1% y 82

25.6% respectivamente, lo cual explica la aceleracin tan significativa que experiment la inflacin en esos aos. Es obvio que, para que en el futuro el sector pblico no requiera del impuesto inflacionario para financiar su dficit, se requiere consolidar el proceso de saneamiento de las finanzas pblicas a travs de los ajustes que se han venido dando en el gasto e ingresos del sector pblico. Por lo que respecta al gasto pblico, en los ltimos aos ha habido una importante reduccin en el gasto no financiero como porcentaje del producto, al pasar de 36.3% del PIB en 1982 a 22.4% en 1988. Sin embargo, la estructura actual del gasto programable dificulta que la reduccin lograda sea de carcter permanente, ya que la mayor parte del ajuste se ha realizado a costa de la inversin pblica, la cual se redujo en trminos reales entre 1985 y 1988 en 27.6%. La cifra anterior merece sin embargo una calificacin. A pesar de que la cada es notable, es importante tomar en consideracin que durante el periodo 1978-1982, una parte significativa del gasto pblico que fue registrado como inversin, en realidad signific un derroche de recursos, debido a que estas inversiones tenan un valor presente neto negativo, y en lugar de incrementar la capacidad de crecimiento de la economa, la redujeron. Lo anterior significa que las necesidades futuras de inversin pblica no necesariamente sern tan altas, ni ser necesario llegar a los niveles que como porcentaje del PIB represent la inversin pblica en la dcada de los setenta. A pesar de lo anterior, es claro que en el futuro cercano se requerir de una ampliacin de la inversin pblica, principalmente en el rengln de infraestructura, 83

por lo que para mantener los niveles de gasto pblico total a niveles compatibles con la estabilidad de precios, es necesaria una reduccin en el gasto corriente. En los ltimos aos el gasto corriente ha estado determinado

primordialmente por el pago de intereses sobre la deuda pblica, tanto interna como externa, representando en 1988 el 42.6% del gasto pblico total y el 16.6% del PIB. Cabe sealar, sin embargo, que el relativamente alto porcentaje del PIB que represent el pago de intereses durante 1988 y 1989 tuvo un componente transitorio. La explicacin de ello radica en que durante estos aos se conjuntaron dos fenmenos que presionaron hacia el alza de las tasas reales de inters en el mercado financiero domstico. El primero de estos fue la introduccin de un programa antinflacionario a finales de 1987, que se tradujo en una acelerada cada de la tasa de inflacin. Sin embargo, la reduccin en la tasa de inflacin no fue acompaada de una disminucin similar en las tasas de inters domsticas debido a dos razones. La primera, que el pblico sigui manteniendo elevadas expectativas de inflacin, por lo que exigi altas tasas de inters para ahorrar en el sistema financiero. As, el hecho de que las tasas nominales de inters hayan permanecido elevadas, aunado a la rpida disminucin de las tasas de inflacin, se tradujo en altas tasas reales de inters. Lo anterior se conjunt con el hecho de que, al no contar con recursos crediticios externos, el sector pblico financi casi ntegramente su dficit en el mercado financiero domstico a travs de la emisin de deuda no monetaria, presionando a la alza las tasas reales de inters.

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El segundo elemento, y que en mayor medida result determinante durante 1989, lo constituy la renegociacin sobre la deuda pblica externa. Debido a la incertidumbre prevaleciente en trminos del xito de las negociaciones, las tasas reales de inters domsticas se mantuvieron elevadas, reflejndose en un alto costo del servicio de la deuda pblica interna y consecuentemente en una alta relacin de intereses internos como porcentaje del PIB. Los resultados alcanzados a mediados de 1989 en las negociaciones de la deuda externa, adems de reducir la transferencia por pago de intereses al exterior, tambin se traducir en la virtual desaparicin del elemento transitorio que impuls a la alza las tasas reales de inters domsticas. Esto permitir liberar recursos para usos alternativos por parte del sector pblico as como para su utilizacin por parte del sector privado (a un costo menor), traducindose en un mayor flujo de inversin. Por lo que respecta al gasto corriente programado del sector pblico, ste tambin tiene que experimentar una significativa reduccin mediante la eliminacin de subsidios y transferencias, primordialmente las otorgadas al sector paraestatal. Para ello es necesario que contine el proceso de venta y cierre de empresas pblicas consideradas como no estratgicas, as como a travs de una operacin ms eficiente de las que permanezcan bajo el control gubernamental. En cuanto a los ingresos pblicos, es necesario distinguir entre los ingresos tributarios y los ingresos derivados de la venta de los bienes y servicios producidos por el sector pblico. Para los ingresos tributarios, en los ltimos aos han contribuido en gran medida los ingresos petroleros, por lo que la inestabilidad experimentada por el 85

mercado petrolero mundial a partir de 1981 ha tenido un efecto significativo sobre las finanzas pblicas. Aunque esta dependencia ya se ha reducido, ser necesario en el futuro poner mayor nfasis en otras fuentes de ingreso, principalmente la ampliacin de la base gravable del impuesto sobre la renta, la desaparicin de los derechos especiales de tributacin, los impuestos al comercio exterior y la uniformidad de las tasas del impuesto al valor agregado. En cuanto a los ingresos por la venta de bienes y servicios producidos por el sector pblico, estos han experimentado una alta variabilidad, observndose continuos rezagos en trminos reales, consecuencia directa de haber utilizado los precios y tarifas de estos bienes y servicios como un instrumento de contencin inflacionaria. Esta poltica tiene que abandonarse, ya que introduce un alto grado de variabilidad en el nivel general de precios as como en los precios relativos, lo cual genera una mayor incertidumbre en la economa. Adems, al utilizar los precios y tarifas pblicos como instrumento de contencin inflacionaria, al caer los ingresos de estas empresas en trminos reales, el dficit pblico tiende a aumentar, lo cual a la larga se traduce en mayores presiones inflacionarias. En suma, el manejo de la poltica fiscal, tanto por el lado del gasto como por el de los ingresos, tiene que orientarse a que el balance de las finanzas pblicas sea compatible con la estabilidad de precios, eliminando la necesidad de utilizar el impuesto inflacionario para el financiamiento del dficit. Por lo que respecta a la poltica monetaria, sta tiene que ser en principio, independiente de la poltica fiscal. Su objetivo primordial debe ser el mantener la estabilidad de precios y el equilibrio de la economa mexicana con el exterior. Para 86

ello, las acciones de poltica monetaria se tienen que enfocar a que el crecimiento del componente domstico de la base monetaria (financiamiento interno neto del Banco de Mxico) sea compatible con una tasa de inflacin domstica similar a la internacional y que la balanza de pagos se encuentre en equilibrio. Al dirigir la poltica monetaria a controlar el crecimiento del componente domstico de la base monetaria, adems de que ste es el agregado monetario relevante para efectos de control del nivel general de precios, es relativamente ms fcil y eficiente que tratar de controlar cualquier otro agregado monetario. Esto ltimo se debe a que, como resultado del proceso de modernizacin financiera que se ha venido dando en los ltimos aos, el pblico cambia continuamente la composicin de su cartera de activos financieros, por lo que ningn agregado monetario presenta la estabilidad requerida para ejercer con l la poltica monetaria. El enfocar la poltica monetaria al control exclusivo del componente domstico de la base, tiene que ir acompaado de la eliminacin de cualquier requisito de liquidez para el sistema bancario, lo cual hara de este sistema un efectivo intermediario financiero. (Este ltimo punto se analiza con mayor detalle en el captulo III.) Por lo que respecta a la poltica cambiaria, sta debe ser consistente con las polticas fiscal y monetaria, de modo que se garantice la estabilidad de precios y el equilibrio con el exterior. De consolidarse el ajuste en las finanzas pblicas y dirigirse la poltica monetaria al control del componente domstico de la base, y de lograrse una inflacin domstica similar a la internacional, la poltica cambiaria se enfocara a mantener fijo o semifijo el tipo de cambio respecto al dlar 87

estadounidense. Esto se refuerza por el hecho de que con la mayor apertura de la economa en el futuro, de facto, existira un rea monetaria comn con Estados Unidos. Un aspecto que es importante sealar en cuanto a la poltica cambiaria: es requisito indispensable para una utilizacin eficiente de los recursos en la economa, tanto reales como financieros, que el esquema de tipo de cambio dual desaparezca, eliminando asimismo el control de cambios. Mantener el esquema de tipo de cambio dual, adems de representar una distorsin (ya que hay dos precios para la misma mercanca), impide la integracin eficiente de la economa mexicana a la economa mundial, por lo que se desaprovechan ventajas comparativas y se restringe por lo tanto el desarrollo de la economa. En resumen, la poltica macroeconmica (fiscal, monetaria y cambiaria) tiene que enfocarse a proveer a la economa de un marco de estabilidad, con una tasa de inflacin similar a la internacional y que permita por lo tanto la asignacin eficiente de recursos. Para ello, la poltica fiscal debe orientarse a tener un balance en las finanzas pblicas que no requiera del impuesto inflacionario. Por su parte, la poltica monetaria, en un esquema de independencia de la poltica fiscal, se tiene que dirigir al control de la tasa de crecimiento del componente domstico de la base monetaria, haciendo que el saldo de ste crezca a una tasa compatible con estabilidad de precios. Por ltimo, la poltica cambiaria se orientara, dentro de un esquema de rea monetaria comn con Estados Unidos, a mantener fijo o semifijo el tipo de cambio. De lograrse lo anterior, junto con una regulacin que promueva el desarrollo eficiente del sistema financiero, permitira a ste convertirse en un importante 88

motor de crecimiento para la economa mexicana, facilitando la asignacin eficiente de los recursos hacia aquellas actividades en las cuales se goce de ventajas comparativas.

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CAPITULO III LAS REFORMAS DE 1990 AL SISTEMA FINANCIERO Y PROPUESTAS ADICIONALES

Como se hizo mencin en el captulo I, en los ltimos aos el sistema financiero mexicano ha experimentado un proceso de modernizacin cuyo objetivo es hacer de ste un eficiente intermediario que capte el ahorro de los agentes econmicos superavitarios y lo canalice hacia aquellos agentes deficitarios (gobierno y empresas) de modo que se convierta en un importante motor de crecimiento econmico. A pesar de que en los ltimos aos se ha avanzado significativamente en este proceso, destacando la liberalizacin de las tasas de inters bancarias y la eliminacin de la canalizacin selectiva del crdito, el conjunto de regulaciones existentes han entorpecido la actividad financiera e inhibido por lo tanto el desarrollo eficiente de este importante sector de la economa mexicana. El propsito de este captulo es analizar las reformas de carcter estructural y regulatorio para los diversos mercados e instituciones que componen el sistema financiero nacional introducidas durante 1990. Adems, se proponen reformas adicionales a este sistema, con el objetivo de incrementar los niveles de eficiencia as como facilitar su integracin al sistema financiero internacional.

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El sistema bancario

Como se analiz en el captulo I, a partir de 1976 se inici para el sistema bancario mexicano un proceso de modernizacin con la consolidacin de las diversas instituciones de banca especializada en instituciones de banca mltiple, lo cual les otorg mayor flexibilidad en el manejo temporal de los recursos y promovi el surgimiento de nuevos instrumentos de ahorro a disposicin del pblico. El siguiente paso en el proceso de modernizacin bancaria se dio -a raz de la expropiacin de estas instituciones- al iniciarse un proceso de fusiones que se tradujo en un menor nmero de instituciones bancarias, tratando con ello de aprovechar la existencia de economas a escala en la operacin del sistema bancario y promover una mayor competencia entre las diferentes instituciones bancarias. Por ltimo, el tercer paso importante en este proceso se dio en los primeros meses de 1989, cuando se elimin el control exgeno de las tasas de inters bancarias tanto pasivas como activas, as como la determinacin exgena de la canalizacin crediticia de los recursos. Estas medidas, sobre todo las instrumentadas durante 1989, permitirn a las instituciones bancarias operar con mayor eficiencia y contar con mayores posibilidades de competir por la captacin de recursos con otros intermediarios financieros, principalmente las casas de bolsa.

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Asimismo, al haberse eliminado de la operacin bancaria la determinacin exgena en la canalizacin del crdito, permitir a la banca canalizar los recursos hacia aquellas actividades que presenten una mayor rentabilidad. Lo anterior es de suma importancia debido a la decisin que se tom de enfrentar el sector real de la economa con la competencia del exterior. Haber pasado de una economa protegida a una abierta a la competencia externa, implica que el sector real de la economa experimentar significativos cambios en su estructura sectorial, habiendo sectores que se contraern mientras que otros sufrirn un proceso de expansin. Estos cambios sectoriales de la produccin implican que las necesidades de inversin y por lo tanto crediticias a nivel sectorial, sern en el futuro muy diferentes de lo que hasta ahora han sido. Haber mantenido la determinacin exgena de la canalizacin del crdito hubiera entorpecido e inhibido el cambio estructural de la economa, dejndose de aprovechar las ganancias que se derivan de la apertura comercial. A pesar de que los cambios realizados hasta ahora en el sector bancario son importantes y significativos, an permaneca todo un conjunto de regulaciones que impedan que las instituciones bancarias operaran eficientemente, por lo que durante 1990 se introdujeron cambios adicionales en la regulacin. Como se mencion anteriormente, a pesar de que a partir de 1989 la banca ya es libre para interactuar con el pblico en la determinacin de las tasas de inters activas y pasivas as como en la canalizacin sectorial del crdito, sta continu excesivamente regulada en su parte operativa mediante disposiciones dictadas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el Banco de Mxico y la 92

Comisin Nacional Bancaria y de Seguros, las cuales limitaban significativamente la autonoma de gestin de las instituciones bancarias. Entre las disposiciones de carcter operativo a que estaban sujetas las instituciones bancarias destacan: el requisito de que sus presupuestos (ingresos y gastos) tuviesen que ser aprobados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; la falta de libertad para decidir como institucin el nmero y localizacin de las sucursales bancarias; la instalacin de equipos y sistemas automatizados que se destinen a la realizacin de operaciones con el pblico, y la cantidad de personal as como los tabuladores del mismo. Por lo que respecta al requisito de que los presupuestos de cada institucin bancaria tenan que ser aprobados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (incluyendo los sueldos de los empleados bancarios), cabe sealar que esto le restaba flexibilidad a los bancos para adecuarse a condiciones cambiantes de la economa, as como en trminos de la participacin de cada uno de los bancos en el total de captacin y financiamiento bancario, lo cual en un momento determinado poda inhibir la utilizacin eficiente de sus recursos as como su expansin. Al permitirse que cada institucin bancaria decida por s misma sus presupuestos globales as como su utilizacin, la operacin tender, en principio, a buscar la maximizacin de utilidades mediante la aplicacin eficiente de los recursos disponibles. Por otra parte, el hecho de que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tuviese poder decisivo sobre la poltica de apertura y cierre de sucursales bancarias, era claramente una interferencia que no tena justificacin y que 93

entorpeca la operacin bancaria, trayendo como consecuencia una utilizacin ineficiente de recursos. Como resultado de la apertura comercial, adems de los cambios estructurales a nivel sectorial, tambin se observarn cambios significativos en la estructura regional de la produccin. Esto significa que la demanda regional de servicios bancarios que se observar en el futuro ser muy diferente de la actual, por lo que era indispensable que cada institucin bancaria tuviese la libertad para decidir con cuntas sucursales contar y dnde ubicarlas. Aunado a lo anterior, el que la Secretara de Hacienda tuviese tambin el poder de decidir sobre la instalacin de equipos y sistemas automatizados para la atencin al pblico, implicaba para la banca estar incurriendo en altos costos de operacin. En los ltimos aos se ha observado a nivel mundial la tendencia a que las operaciones al menudeo se realicen a travs de estos sistemas automatizados, reducindose significativamente los costos de operacin bancaria atribuibles a sueldos de empleados as como al manejo de papelera (por ejemplo, manejo de cheques). Impedir que cada institucin bancaria decidiera cundo, dnde y con qu caractersticas instalar los sistemas automatizados, era un elemento que encareca la operacin bancaria e inhiba el proceso de competencia entre las diferentes instituciones bancarias. Adems de las reformas antes analizadas, una reforma importante dentro de la operacin del sistema bancario es que a partir de 1990 se permite que las Sociedades Nacionales de Crdito se consoliden con otras instituciones auxiliares de crdito para formar grupos financieros, los cuales podrn estar integrados por las instituciones bancarias, arrendadoras financieras, almacenes generales de 94

depsito, casas de cambio, sociedades de inversin y empresas de factoraje. Se excluye que los bancos puedan integrarse con casas de bolsa, aseguradoras y afianzadoras. El permitir que las instituciones bancarias formen grupos financieros integrados con los agentes arriba sealados, es un paso importante para incrementar la eficiencia en el uso de los recursos financieros, traducindose en un menor costo para los usuarios (ahorradores y demandantes de crdito) del sistema financiero. Sin embargo, al no permitirse que las instituciones bancarias se asocien con casas de bolsa, aseguradoras y afianzadoras de modo que se opere bajo un concepto de banca universal, se impide aprovechar al mximo las economas a escala que se pudiesen generar con este tipo de operacin para reducir an ms los costos de intermediacin financiera. Otra reforma introducida para las Sociedades Nacionales de Crdito durante 1990 es la ampliacin del capital en relacin a activos riesgosos a un mnimo del 6%, para posteriormente llegar al 8% que recomienda el Banco Internacional de Pagos. Para aumentar el capital de los bancos, se autoriz la emisin de una nueva serie de Certificados de Aportacin Patrimonial (CAPs serie "C"), cuya caracterstica principal es que sus poseedores tienen acceso a las utilidades generadas por los bancos pero no gozan de derechos corporativos, es decir, se trata de acciones bancarias neutrales. Respecto a la decisin de capitalizar a los bancos mediante la emisin de la nueva serie de Certificados, existen dos puntos de importancia. En primer lugar, queda claro que el gobierno no tiene la capacidad de aportar recursos propios 95

para capitalizar a los bancos y sin embargo se reserva el derecho de ser el accionista mayoritario, con el poder de influir sobre las decisiones de cada una de las instituciones bancarias, lo cual constituye una asimetra respecto a los accionistas privados, principalmente aquellos que posean CAPs serie "B". En segundo lugar, al igual que los CAPs serie "B", los nuevos Certificados sern colocados mediante ofertas pblicas en la Bolsa Mexicana de Valores. Sin embargo, al igual que sucede con las empresas privadas que desean emitir acciones, stas nicamente tienen razn para ser colocadas si su valor de mercado es superior al valor en libros. Dada la situacin que ha imperado en el mercado de valores mexicano desde octubre de 1987, con un mercado en general subvaluado, se estima que capitalizar a los bancos de esta forma ser un proceso en general lento e ineficiente. En resumen, las reformas introducidas durante 1990 a la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito apunta en la direccin correcta para incrementar la eficiencia de las instituciones bancarias, reducir el margen de operacin de stas y aumentar su penetracin en la economa. Sin embargo, las reformas introducidas son an insuficientes, lo cual impide la integracin efectiva del sistema bancario nacional con el sistema financiero internacional. Adems, con la regulacin vigente se desaprovechan posibles economas a escala que se tendran de permitir la operacin de banca universal. Por ello, es necesario introducir reformas adicionales a la estructura y reglas de operacin del sistema bancario nacional, de modo que la eficiencia en la asignacin de recursos se incremente y se facilite su integracin al sistema financiero internacional.

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Una de las distorsiones que an persisten en la operacin del sistema bancario, es el requisito de liquidez en el sentido de que un porcentaje de la captacin tiene que ser destinado a la adquisicin de valores gubernamentales. El propsito primordial de esta medida es, por una parte, garantizar un mnimo de recursos para financiar el dficit del sector pblico a un menor costo y, por otra, garantizar que los bancos dispongan de la liquidez necesaria para enfrentar retiros inesperados por parte de los ahorradores. En cuanto al primer objetivo, cabe sealar que el hecho de que la banca tenga que destinar un porcentaje fijo de la captacin a la adquisicin de valores gubernamentales, representa una distorsin en la asignacin de recursos financieros generados en la economa. Esto es as, ya que en un proceso individual de maximizacin de utilidades cada institucin bancaria puede elegir libremente el porcentaje de captacin que se destina a la adquisicin de valores gubernamentales para efectos de la constitucin de reservas excedentes, sin ser ste necesariamente igual al porcentaje determinado por el gobierno. Adicionalmente, el rendimiento neto real sobre el capital de las instituciones bancarias no se est maximizando con este requisito de liquidez ya que las tasas de inters pagadas por los valores gubernamentales generalmente son menores que las tasas activas sobre los crditos al sector privado, representando stas el verdadero costo de oportunidad de los recursos financieros. La restriccin sobre las instituciones bancarias en la asignacin de una parte significativa de su cartera y el pagar por esta fraccin tasas menores al costo de oportunidad de los recursos, se traduce en que el diferencial existente entre las

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tasas de inters activas y las tasas de inters pasivas sea mayor que el que se dara si este requisito de liquidez no existiese. As, el que la banca enfrente un requisito de liquidez exgenamente determinado encarece el proceso de intermediacin financiera y limita por lo tanto la penetracin del sistema bancario en la economa. Por otra parte, a pesar de que las instituciones bancarias tienen la posibilidad de participar en forma competitiva con las casas de bolsa en las subastas de valores gubernamentales, el exigirles que mantengan una proporcin de la captacin en estos valores, garantiza un mnimo de demanda por ellos. Esto se traduce en un menor costo de la deuda interna para el gobierno, el cual no estara pagando el verdadero costo de oportunidad social de los recursos financieros. Por lo que respecta al objetivo de garantizar que los bancos dispongan de la liquidez requerida para enfrentar retiros inesperados por parte de los ahorradores, cabe sealar que si la banca fuese libre de decidir sobre la asignacin del total de su cartera en cada institucin, en un proceso de maximizacin de utilidades, constituira un monto de reservas excedentes que le permitira, adems de poder enfrentar los retiros inesperados, tener la capacidad de aprovechar oportunidades para expandir el crdito, de modo que la utilidad generada sobre el capital invertido se maximice. Con base en lo anterior, se considera indispensable para incrementar la eficiencia del sistema bancario mexicano que el requisito de liquidez que enfrenta la banca se elimine. Ello se reflejara en un menor diferencial entre las tasas activas y pasivas de inters, traducindose en una mayor penetracin del sistema bancario en la economa. Adems, al competir el gobierno por los recursos 98

financieros, las tasas de inters reflejaran el costo de oportunidad social de los recursos, por lo que stos tenderan a ser asignados eficientemente, lo cual redundara en una operacin ms eficiente del sistema financiero en particular y de la economa en general. Por otra parte, para efectos de garantizar la liquidez de los bancos en caso de retiros inesperados, por un monto que no pudiese ser cubierto con las reservas excedentes, es ms eficiente la ampliacin e independencia respecto al Banco de Mxico del Fondo de Apoyo Preventivo a las Instituciones de Banca Mltiple, para que constituya una reserva con aportaciones de los bancos para asegurar los depsitos bancarios. Respecto a la estructura del sistema bancario, existen dos importantes propuestas de reformas que se considera necesario instrumentar para lograr que el sistema financiero en particular y la economa en general operen con mayores niveles de eficiencia. La primera propuesta se refiere a introducir un cambio constitucional para hacer del Banco de Mxico una institucin independiente del gobierno federal, exigindole que el ejercicio de las polticas monetaria y cambiaria se enfoque a garantizar la estabilidad de precios y el equilibrio de la balanza de pagos. La evidencia internacional sugiere que entre mayor sea la independencia del banco central respecto del gobierno federal, de forma tal que la poltica monetaria no est supeditada a la poltica fiscal, las tasas de inflacin as como los desequilibrios fiscales sern menores, lo cual por s mismo tiende a lograr un funcionamiento ms eficiente de la economa.

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Introducir el cambio constitucional que garantice la independencia del Banco de Mxico se traducira por una parte en que el balance de las finanzas pblicas, al no tener acceso a la utilizacin del impuesto inflacionario, tendera a ser consistente con la estabilidad de precios y, por otra, que el Banco de Mxico orientara su poltica monetaria al control del crecimiento de la parte domstica de la base monetaria de modo que ste fuese igualmente consistente con la estabilidad del nivel general de precios. La segunda reforma estructural de importancia para el sistema bancario mexicano es que, para alcanzar mayores niveles de eficiencia, es necesaria la privatizacin de las instituciones bancarias. Al haberse decidido el gobierno por otorgarle total autonoma de gestin a las instituciones bancarias (exceptuando el coeficiente de liquidez), la capacidad de ste para determinar la canalizacin de los recursos crediticios de la banca para efectos de promocin de las actividades econmicas sectoriales ya no existe. Por otra parte, la decisin de capitalizar a las instituciones bancarias mediante la emisin de los Certificados de Aportacin Patrimonial serie "C", demuestra que el gobierno no cuenta con los recursos necesarios para que las instituciones, de las cuales es propietario, operen eficientemente y sean capaces de competir en los mercados financieros internacionales. De esta forma, al no decidir el gobierno sobre la canalizacin sectorial de los recursos ni sobre el capital de las instituciones bancarias, el que la banca permanezca bajo propiedad estatal mayoritaria con el argumento de una rectora estatal de la economa, pierde todo sentido prctico. Cabe sealar que la rectora estatal de la economa se alcanzara de manera mucho ms eficiente mediante la 100

introduccin de una legislacin que garantice los derechos de propiedad y promueva el uso eficiente de los recursos. Para el sistema financiero en particular, la rectora estatal sobre el crdito se logra de manera ms efectiva a travs del ejercicio de una poltica monetaria que garantice la estabilidad de precios que a travs de la posesin mayoritaria del capital de los bancos. El hecho de que la banca sea estatal implica una distorsin que se traduce en un uso ineficiente de los recursos financieros. En primer lugar, al ser las instituciones bancarias propiedad del gobierno, los derechos de propiedad no estn perfectamente definidos, lo cual implica una asignacin ineficiente de los recursos, debido a que el administrador de la sociedad nacional de crdito no tiene el incentivo para maximizar la tasa de rentabilidad de la institucin, ya que los recursos no son de su propiedad. En cambio, el administrador del banco tratar de incrementar su participacin en la captacin total de recursos, pagando tasas de inters mayores que el resto de sus competidores. Sin embargo, esta forma de operar se refleja en una menor rentabilidad (o inclusive prdidas) para el banco, ya que por el lado de sus operaciones activas tiene que otorgar crdito a tasas competitivas con el resto del sistema. De esta forma, al ser la banca de propiedad estatal, se introduce una importante distorsin en la asignacin de recursos, lo cual se agrava por el hecho de que el gobierno difcilmente permitira que una institucin bancaria se declare en quiebra, aunque sta sea insolvente. Por el contrario, bajo un esquema de banca privada, sujeto a un marco regulatorio no distorsionante -incluyendo el requisito de capitalizacin sealado por el Banco Internacional de Pagos-, redundara en el propio inters de los 101

accionistas de las instituciones el que la tasa de rentabilidad fuera la mxima posible, por lo que buscaran minimizar los costos mediante una asignacin eficiente de recursos. Adems, bajo un esquema de propiedad privada de las instituciones bancarias se promovera la competencia entre las propias instituciones bancarias as como con otros intermediarios financieros, significando esto menores mrgenes de intermediacin, innovacin de servicios financieros y por lo tanto mayor eficiencia en la generacin y canalizacin de los recursos financieros. Por otra parte, debido a que para efectos de aprovechar ntegramente las ganancias derivadas de la apertura comercial es necesaria la apertura financiera, y para que sta sea posible en el campo de las operaciones de banca y crdito, es necesario privatizar a las instituciones bancarias, permitiendo con ello la operacin de la banca extranjera en Mxico. Por ltimo, como se seal con anterioridad, las reformas introducidas durante 1990 permiten la integracin de instituciones bancarias con otros agentes financieros. Sin embargo, se excluye de esta integracin a las casas de bolsa, aseguradoras y afianzadoras. Esta prohibicin limita a la banca mexicana para operar como banca universal e impide por lo tanto aprovechar ntegramente las economas a escala existentes en el sistema financiero nacional. Esto se traduce en que el costo efectivo de intermediacin financiera no sea el mnimo posible, limitndose as la penetracin del sistema financiero en la economa. Ante la limitante legal que actualmente existe para que la banca sea privatizada, se considera que una forma de lograr -mientras la legislacin se modifica- que la banca se integre con los otros intermediarios financieros y se 102

alcance la operacin de sta bajo el concepto de "banca universal", es que el gobierno se asocie en forma minoritaria con los grupos financieros privados, siendo las instituciones bancarias su aportacin al capital de dichos grupos.

El sistema no bancario

Adems de las reformas que se introdujeron a la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito, con el objetivo de alcanzar una mayor eficiencia del sistema financiero nacional as como mayor competitividad, tanto interna como frente a los agentes financieros extranjeros, tambin se instrumentaron modificaciones a las regulaciones que enfrenta el resto de las instituciones financieras. De esta manera, se modificaron las leyes del mercado de valores, de instituciones de seguros, de instituciones de fianzas, la de organizaciones y actividades auxiliares de crdito y la de sociedades de inversin. Entre las medidas que se instrumentaron, destaca la posibilidad de la formacin de grupos financieros integrados as como la participacin minoritaria de inversionistas extranjeros en el capital de algunos intermediarios financieros nacionales. En cuanto a la posibilidad de que diversos intermediarios financieros se integren como grupo, bajo la modalidad de una compaa controladora, significa un importante avance en la modernizacin del sistema financiero nacional. Se permite que estos grupos estn constituidos por casas de bolsa, instituciones de seguros y de fianzas, almacenes generales de depsito, arrendadoras financieras,

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empresas de factoraje financiero y casas de cambio. Se excluye de los grupos financieros privados a las instituciones bancarias nacionales. Al permitirse la constitucin de grupos financieros integrados, se aprovecharn importantes economas a escala con los consecuentes menores costos de intermediacin, as como una mayor eficiencia en la asignacin de recursos financieros, generndose por lo tanto importantes ganancias en bienestar. Sin embargo, como se seal anteriormente, al no permitirse la integracin de los grupos financieros con las instituciones bancarias, se desaprovechan ganancias adicionales que se podran obtener en la forma de una mayor reduccin de los costos de intermediacin. La otra reforma importante es la de permitir la participacin de inversionistas extranjeros, que operen en el mismo ramo del sistema financiero, hasta por un 49% en el capital de las instituciones de seguros, de fianzas, almacenes generales de depsito y empresas de factoraje financiero. Permitir la participacin de inversionistas extranjeros en el capital de los intermediarios sealados, tiene como principal objetivo complementar la apertura comercial de la economa integrando parcialmente el sistema financiero nacional con el internacional. Ello permitir reducir los costos de transaccin en las operaciones de comercio exterior, promovindose una integracin ms eficiente de la economa mexicana con la mundial. En cuanto a las modificaciones introducidas a cada uno de los mercados no bancarios, stas se orientan a hacer ms eficiente la operacin de los diversos intermediarios financieros, as como a promover una mayor transparencia en las operaciones que se realicen. 104

1.

El mercado de valores

Por lo que respecta a las modificaciones introducidas a la Ley del Mercado de Valores, estn bsicamente encaminadas a reducir los costos de emisin de valores para las empresas y lograr una mayor transparencia en las diversas operaciones que se realicen en este mercado. Destacan asimismo el permiso para integrar a las casas de bolsa con otros agentes financieros no bancarios y la creacin del "especialista burstil". En lo que respecta a los costos de emisin de valores, ya no es requisito obtener la autorizacin previa de la Comisin Nacional de Valores. Con las modificaciones introducidas, las empresas que deseen emitir valores debern obtener su registro ante la Comisin y nicamente notificar a sta sobre la emisin. Esta medida reduce significativamente los costos de emisin de valores, ya sea de renta fija o de renta variable, facilitando en consecuencia menores costos de financiamiento. Por otra parte, con el objetivo de otorgar una mayor transparencia a las operaciones con valores, como consecuencia de las irregularidades que se observaron durante los ltimos meses de 1987, se adicion a la Ley del Mercado de Valores el captulo de "La contratacin burstil", en el cual se especifican las reglas que debern seguir las casas de bolsa en los contratos con sus clientes. En estas reglas se especifican los tipos de contrato que los clientes pueden efectuar con las casas de bolsa, tanto para efectos de manejo discrecional de las

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carteras como cuando el cliente opte por manejar a travs de instrucciones su propia cartera. Asimismo, se especifica que las casas de bolsa no podrn realizar operaciones a cuenta de terceros si estos ltimos no proveyeron a las casas de bolsa de los recursos necesarios para avalar la operacin. Con esta disposicin se eliminan las operaciones al margen, que fueron la principal fuente de prdidas tanto para clientes como para las casas de bolsa durante 1987. Se especifica que las casas de bolsa no podrn realizar operaciones por cuenta propia hasta haber cumplido con las obligaciones e instrucciones de sus clientes, eliminndose con ello uno de los elementos que provocaron prdidas a los ahorradores como resultado de la cada del precio de las acciones en 1987. Por otra parte, como se seal anteriormente, las modificaciones introducidas tanto a la Ley del Mercado de Valores como a otras leyes, permiten que las casas de bolsa se integren con otros intermediarios para formar grupos financieros. Esta medida reducir significativamente los costos de intermediacin y facilitar llevar a cabo una asignacin ms eficiente de los recursos financieros y reales en la economa. Otra de las modificaciones que destacan en la Ley del Mercado de Valores es la creacin del "especialista burstil". Este tipo de agente, a diferencia de las casas de bolsa que actan por cuenta de terceros en la intermediacin, actuar por cuenta propia frente a los ahorradores y las casas de bolsa, especializndose en uno o ms valores. Este agente burstil, al especializarse y mantener una cartera de valores cotizando continuamente respecto al precio del mercado

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secundario, tender a promover una mayor estabilidad en el precio de cada uno de los valores que se intermedien en este mercado. A pesar de que las modificaciones introducidas en la legislacin del mercado de valores van en la direccin correcta, promoviendo un desarrollo ms eficiente de ste, an subsisten varias distorsiones trascendentes. Dentro de las distorsiones que an prevalecen, destaca el que la Comisin Nacional de Valores sea la que determine las comisiones que las casas de bolsa pueden cobrar a sus clientes por "entrar y salir" del mercado de valores de renta variable. La justificacin que se adelanta para cobrar una comisin relativamente alta, es que ello reduce la variabilidad del mercado al forzar a los poseedores de acciones a permanecer en ste, eliminndose con ello la "especulacin" financiera. Al respecto hay tres puntos que es importante sealar. En primer lugar, al cobrarse una comisin relativamente alta, el mercado de valores de renta variable pierde competitividad respecto al de renta fija, inhibindose por lo tanto la concurrencia de los ahorradores a este mercado y limitndose por lo tanto su desarrollo. En segundo lugar, debido a que los valores de renta variable conllevan un riesgo para sus poseedores, la existencia de los "especuladores" es aceptable para efectos de llevar a cabo operaciones de arbitraje y otorgarle estabilidad al mercado. Por ltimo, debido a que las casas de bolsa no pueden competir entre ellas a travs del precio de entrada y salida, tienen que competir mediante publicidad y calidad del servicio que ofrecen, aunque no sea sta la forma ms eficiente de competencia. Por lo anterior, se propone que las casas de bolsa as como los especialistas burstiles sean libres de fijar sus comisiones, incentivando con ello una mayor competencia. 107

Por otra parte, para tener un mercado de valores, tanto de renta fija como de renta variable, se requieren modificaciones adicionales, tanto en los instrumentos como en la estructura del mercado. En primer lugar, para que la operacin del sistema financiero sea ms eficiente, se requiere del establecimiento de un mercado de futuros de tasas de inters, el cual se cotizara principalmente con base en los Certificados de la Tesorera de la Federacin. La operacin de un mercado de futuros de tasas de inters permitira que tanto los oferentes como los demandantes de crdito se cubriesen contra cambios inesperados en las tasas de inters. Esto repercutira en una planeacin financiera ms eficiente de las empresas y por lo tanto en menores costos de operacin. Un mercado de futuros de tasas de inters complementado con un mercado de futuros de divisas, permitira a las empresas, adems de cubrir sus costos financieros en moneda nacional, tambin cubrirse contra movimientos del tipo de cambio, reducindose as el riesgo cambiario asociado al financiamiento contratado en moneda extranjera. El que operen mercados de futuros tanto de tasas de inters como de divisas, permitira por lo tanto una integracin ms eficiente del sistema financiero nacional al sistema financiero internacional. Adems, se les facilitara a los intermediarios ofrecer a las empresas carteras de activos financieros, nacionales y externos, que cubran las necesidades de inversin y financiamiento particular de cada empresa. Para ello, se propone adicionalmente sustituir el mercado de coberturas cambiarias de corto plazo por un mercado de futuros de divisas, permitiendo que

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cualquier intermediario financiero participe, tanto por cuenta propia como por cuenta de terceros en este mercado. Por lo que respecta al mercado de valores de renta variable, un paso importante fue la decisin de modificar el requisito de autorizaciones por el de aviso previo para la emisin de valores. Esta medida, como se seal, reducir los costos de emisin para las empresas, adems de contar con un financiamiento ms oportuno. En este sentido, una reforma adicional que se propone es la de reducir los requisitos contables para las empresas que deseen emitir valores de renta variable. Es claro que los requisitos en trminos de informacin contable para la mayora de las empresas (sobre todo las pequeas y medianas), son difciles de cubrir, por lo que estos requisitos podran reducirse, exigiendo un mnimo de informacin como podran ser los balances generales y estados de resultados realizados para efectos fiscales y auditados por contadores designados por la Comisin. Esto abaratara a las empresas el proceso de acudir al mercado de valores para allegarse recursos para el financiamiento de la inversin. Se estima que este proceso se facilitar al operar el Instituto de Calificacin de Valores, el cual ordenar la posicin de cada empresa emisora de valores de acuerdo a ciertos criterios establecidos, para efectos de indicar al mercado la posicin de la empresa que desee obtener financiamiento. Es obvio que entre ms alta sea la calificacin que reciba la empresa, ms barato ser el financiamiento (bancario y no bancario) que obtenga, por lo que la empresa tendr, en principio, el incentivo para presentar informacin ms

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completa sobre el estado en que se encuentra, mejorando paulatinamente sus esquemas de informacin contable. Por otra parte, destaca la conveniencia de que exista un mercado de futuros del Indice de Precios y Cotizaciones de la Bolsa Mexicana de Valores. Este mercado, adems de aumentar la bursatilidad de las diferentes acciones que se cotizan, fortaleciendo el mercado secundario, tambin permitira a las empresas que deseen emitir acciones decidir, con base en las perspectivas que el mercado de futuros seale, cul es el momento ptimo para llevar a cabo la emisin. Esto se reflejara en una mayor estabilidad del mercado de valores y lo convertira en una opcin vlida para canalizar el ahorro de largo plazo tanto de individuos como de fondos de pensin. Por ltimo, un paso importante en la internacionalizacin del sistema financiero mexicano, lo constituye el que las casas de bolsa mexicanas puedan operar en los mercados financieros internacionales. Este concepto tiene que extenderse y permitir que casas de bolsa internacionales operen en el mercado domstico, con lo cual se ampliaran las opciones de financiamiento para las empresas mexicanas al poder optar por acudir a los mercados de valores extranjeros, repercutiendo en un menor costo de financiamiento.

2.

El mercado de seguros

Como se seal en el captulo I, el mercado de seguros es quizs el segmento del mercado financiero mexicano que ms regulado ha estado, tanto por el lado de las operaciones activas como pasivas. Esto se ha reflejado en que los 110

recursos

financieros

que

manejan

las

compaas

aseguradoras

apenas

representen un poco ms del 1% del PIB y que no sean, como deberan serlo en el caso de los seguros de vida, un instrumento de ahorro de largo plazo y, por lo mismo, una fuente de financiamiento de largo plazo para las empresas. Adems, la excesiva regulacin tambin se tradujo en una descapitalizacin de stas, poniendo en peligro su solvencia. En un esquema que busca adecuar la operacin de las compaas de seguros a la nueva estructura de la economa mexicana, se introdujeron importantes modificaciones a las leyes que regulan a la actividad aseguradora en Mxico. En primer lugar, se modific el ttulo de la ley, para reconocer la existencia de las sociedades mutualistas, por lo que a partir de 1990 la actividad aseguradora est regulada por la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros. El reconocimiento y regulacin especfica de las sociedades mutualistas tiene como objetivo principal impulsar el ahorro de largo plazo a travs de los seguros de vida. Una segunda modificacin que se introdujo, ms de forma que de fondo, es que para llevar a cabo la actividad de seguros ya no es necesario contar con la concesin del gobierno federal, sino nicamente con su autorizacin, aunque este se reserva el derecho de otorgarla discrecionalmente. Una tercera modificacin de importancia en la ley es que se permite la participacin de aseguradoras y afianzadoras extranjeras en el capital de las aseguradoras mexicanas hasta por un 49% del capital. El objetivo de esta medida es que las aseguradoras nacionales puedan capitalizarse adems de tener acceso a los mercados internacionales. 111

Por lo que respecta a la parte operativa de las compaas de seguros, las reformas introducidas a la ley otorgan una parcial autonoma de gestin, ya que mientras se les liberan las operaciones pasivas, las activas siguen estando determinadas exgenamente por la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas. En lo que respecta a las operaciones pasivas, la determinacin exgena de las primas de seguros no permiti a las aseguradoras estratificar correcta y eficientemente a los asegurados por nivel de riesgo. Esto repercuti en que agentes econmicos con bajo riesgo optasen por no contratar seguros mientras que los de alto riesgo se encuentran sobreasegurados. Al permitirse -con las nuevas disposiciones regulatorias- que las compaas de seguros determinen libremente las primas de seguros contra daos, habr una estratificacin ms amplia, con primas acordes al riesgo del asegurado, captndose as un mayor mercado. Por lo que respecta a los seguros de vida, las compaas de seguros tendern a ofrecer al pblico y a los fondos de pensin opciones que les permitan obtener un rendimiento mayor en el largo plazo del que se obtiene en otros instrumentos financieros, incentivando con ello el ahorro de largo plazo. A pesar de que la liberacin de las operaciones pasivas es una medida correcta para efectos de eficiencia del mercado de seguros, el hecho de que el gobierno contine determinando exgenamente la composicin de la cartera de las compaas de seguros mediante disposiciones determinadas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el argumento de garantizar la solvencia de stas, representa una distorsin importante en la asignacin de recursos.

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Como se seal anteriormente, una de las principales consecuencias de que la asignacin de la cartera de las compaas de seguros fuese determinada exgenamente, fue la descapitalizacin de las compaas de seguros como resultado de la baja tasa de rendimiento que obtenan. Continuar con esta poltica implica mantener la distorsin, por lo que es necesario permitir que las propias compaas decidan cmo asignar sus recursos. Para efectos de garantizar la solvencia, es suficiente exigir un mnimo de capital como porcentaje de sus pasivos contingentes. Sobre esto ltimo cabe sealar que las disposiciones legales establecen que las compaas de seguros debern mantener un capital mnimo por cada operacin o ramo de seguros en el que se les haya autorizado participar. Dividir el capital de esta forma no es eficiente y se debe modificar de forma tal que el capital total de las aseguradoras se componga de la suma ponderada de sus pasivos contingentes, siendo los ponderadores las probabilidades actuariales de que los eventos contingentes se presenten. Esto permitira lograr un mayor grado de eficiencia en las compaas de seguros, as como mayor rentabilidad sobre su cartera de activos. En cuanto a la estructura del sistema asegurador mexicano, existen dos puntos importantes. El primero se refiere a las aseguradoras estatales y el segundo a la libre entrada de compaas al mercado. Por lo que toca a las aseguradoras de propiedad estatal, al obligar a las empresas paraestatales a asegurarse con Aseguradora Mexicana (ASEMEX) y a los empleados pblicos a contratar seguros de vida con Aseguradora Hidalgo, stas reciben un subsidio implcito debido a que cuentan con un mercado cautivo que les permite obtener 113

utilidades extranormales y competir en posicin de ventaja frente a las aseguradoras privadas. Lo anterior tiene que eliminarse privatizando las dos aseguradoras estatales. Esto, junto con la libertad para determinar las primas, introducira un elemento de competencia en el mercado, aumentando su eficiencia y penetracin en la economa. Por ltimo, es necesario permitir la libre entrada al mercado asegurador, incluyendo a compaas extranjeras, emitiendo primas directas, con el nico requisito de fijar un mnimo de capital en relacin a las obligaciones contratadas por las compaas. Al existir libre entrada, la competencia entre las diferentes compaas de seguros aumentara, reflejndose en menores primas, un beneficio neto para los asegurados y una mayor penetracin de las aseguradoras en la economa.

3.

Otros intermediarios financieros

Respecto a los otros intermediarios financieros, las modificaciones introducidas en las diversas leyes que los regulan pueden clasificarse como menores, exceptuando, como se mencion anteriormente, el que estos intermediarios se constituyan en grupos financieros integrados y la autorizacin de que en el capital de los almacenes generales de depsito y empresas de factoraje participen en forma asociada empresas extranjeras de las mismas caractersticas. Para los almacenes generales de depsito, las reformas introducidas permiten que en su capital participen almacenes de depsito extranjeros, que se 114

integren

con

otros

intermediarios

financieros

realicen

contratos

de

corresponsala con similares en el exterior. Adems, se les permite la emisin de certificados de depsito negociables con o sin bono de prenda, ya sea que la mercanca se encuentre en bodega o en trnsito. Adicionalmente, para efectos de garantizar la solvencia frente a las obligaciones contradas, los almacenes generales de depsito tienen la obligacin de constituir una reserva de contingencia. Por lo que respecta a las arrendadoras financieras, las modificaciones introducidas a la regulacin eliminan la posibilidad de que estas instituciones otorguen crditos -ya sean refaccionarios, hipotecarios o de corto plazo-, reservndose por lo tanto estas operaciones a las instituciones bancarias. Para efectos de promover la creacin y expansin de las uniones de crdito -cuyo propsito fundamental es proveer de recursos financieros a los pequeos inversionistas- la legislacin introducida durante 1990 permite la constitucin de uniones de crdito mixtas, ampliar sus fuentes de financiamiento, arrendar bienes de capital a sus asociados y diversificar las adquisiciones de mercancas e insumos, otorgndoseles en general una mayor flexibilidad en sus operaciones. A las instituciones de fianzas, por su parte, se les permite su integracin con otros intermediarios financieros y su asociacin con instituciones de seguros o de fianzas extranjeras hasta por el 49% de su capital. En sus operaciones se les permite mayor autonoma de gestin para otorgar fianzas que exceden el margen de operacin, permitindose asimismo el reafianzamiento y el reaseguro de pasivos exigibles.

115

Las modificaciones a la regulacin sobre compaas de fianzas permitirn, adems de una expansin de su actividad, garantizar obligaciones derivadas de las actividades de comercio exterior, lo que representa menores costos de transaccin para este tipo de actividades. Por ltimo, se reconoce en la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crdito a las empresas de factoraje financiero como institucin auxiliar de crdito. Al drsele este reconocimiento, se dio un paso significativo para efectos de reducir los costos de transaccin para operaciones comerciales, sobre todo las internacionales, dado que los contratantes del servicio de factoraje eliminan los costos de investigacin y cobranza de sus clientes. Adems, al descontarse los documentos que amparan el cobro, las empresas contratantes del servicio de factoraje aumentan su disponibilidad de recursos financieros, abaratndose por lo mismo el costo de stos. Por otra parte, dentro del esquema de internacionalizacin del sistema financiero mexicano, en el capital de las empresas de factoraje podrn participar empresas extranjeras dedicadas a esta actividad, lo cual establece una relacin de corresponsala internacional que facilita llevar a cabo las operaciones de factoraje. Para efectos de garantizar la liquidez de las empresas de factoraje, se establece en la ley respectiva que por lo menos el 40% del capital pagado ms las reservas de capital deber ser invertido en valores gubernamentales. Aunque esta medida tienda a otorgarle a las empresas la liquidez necesaria para cubrir sus obligaciones exigibles, puede derivar en una tasa de rentabilidad sobre el capital invertido que se traduzca en la descapitalizacin real de stas, tal como sucede con las compaas de seguros y con algunas instituciones bancarias. Por lo 116

anterior, el requisito de garanta de liquidez podra obtenerse mediante una disposicin de carcter ms general, que permita a las empresas de factoraje mantener sus reservas en valores lquidos de corto plazo no necesariamente gubernamentales. La instrumentacin de las modificaciones a la legislacin del sistema financiero mexicano introducidas durante 1990 van encaminadas a una operacin ms libre de los intermediarios financieros, buscando que los diversos mercados financieros operen con un mayor grado de eficiencia. Estas medidas, a pesar de ir en la direccin correcta, son an insuficientes, por lo que la instrumentacin de las medidas adicionales propuestas en el presente captulo, adems de permitir alcanzar una mayor eficiencia, facilitaran la integracin del sistema financiero nacional al internacional, complementando la apertura del sector real. Esto se traducira en importantes ganancias, en eficiencia en la asignacin de recursos y, por lo tanto, en mayores niveles de desarrollo econmico.

117

CAPITULO IV

LA INTEGRACION AL SISTEMA FINANCIERO INTERNACIONAL

Una de las tendencias que con mayor notoriedad se han observado en los ltimos aos ha sido el proceso de integracin econmica a nivel internacional, el cual ha abarcado tanto al sector real como al sector financiero, siendo ambos tipos de integracin complementarios uno del otro. Por el lado del sector real, el mayor grado de integracin econmica de cada uno de los pases con el resto de la economa mundial, bajo un esquema de libre comercio, incentiva a que los recursos disponibles sean asignados hacia aquellas actividades en las cuales se goza de ventajas comparativas a nivel internacional, siendo los precios relativos resultantes del comercio internacional el medio por el cual se transmiten los incentivos para sta asignacin. La habilidad de una economa para asignar los recursos a su uso ms eficiente, depende en forma crucial de que el sistema financiero opere eficientemente. Por ello, adems de la importancia que tiene para la asignacin eficiente de los recursos el que la economa se desenvuelva bajo un esquema de libre comercio, tambin es crucial que el sistema financiero nacional se integre al sistema financiero internacional. La integracin financiera por s sola, al incrementar la movilidad de capitales, permite aprovechar oportunidades de arbitraje en los diferentes mercados financieros. De esta manera, los flujos financieros internacionales son el

118

reflejo de la existencia de excesos de demanda u oferta de recursos financieros en las diferentes economas. La integracin mundial de los sistemas financieros nacionales, al ampliarse las opciones de financiamiento para las empresas, se reflejan en un menor costo financiero para stas, lo cual se traduce en un aumento en la rentabilidad de los proyecto de inversin y una mayor eficiencia en la asignacin de recursos. Adems, al estar integrados los sistemas financieros se logra una significativa reduccin de los costos de transaccin en el comercio internacional, por lo que esta actividad tiende a aumentar. De esta forma, la apertura financiera se percibe como un complemento indispensable de la integracin internacional de los sectores reales, ya que reduce los costos de transaccin, aumenta la eficiencia en la asignacin de recursos y promueve el mayor intercambio comercial a nivel mundial. A partir de 1985 la economa mexicana inici un proceso de integracin de su sector real a los mercados internacionales, enfrentando a los productores nacionales con la competencia externa. Este proceso de apertura comercial tiene como objetivo inducir una asignacin ms eficiente de los recursos con los que cuenta la economa, la adopcin de tecnologas de produccin que reflejen la abundancia relativa de los factores de la produccin y, por consiguiente, el aprovechamiento de las ventajas comparativas disponibles. Adems, la apertura comercial tiene como objetivo hacer que el comercio internacional, a travs de exportaciones crecientes, sea una fuente de crecimiento econmico y de creacin de empleos, lo que significa mayores niveles de bienestar para la poblacin.

119

Habiendo enfrentado el sector real de la economa con la competencia de los productores externos, el siguiente paso indispensable en el proceso de modernizacin econmica, es la integracin del mercado financiero nacional a los mercados financieros internacionales. Para las empresas en las que el comercio internacional forma parte importante de sus operaciones, es esencial tener acceso a toda una gama de servicios financieros: bancarios, seguros, fianzas, colocacin de valores para el financiamiento, etctera, de modo que les permita el aprovechamiento ptimo de las ventajas comparativas que brinda la apertura comercial. Si los servicios financieros que las empresas demandan no son ofrecidos por el sistema financiero domstico a precios competitivos con los vigentes en los mercados financieros internacionales, las empresas tendern a demandar estos servicios de agentes financieros del exterior. Lo anterior implicara una menor penetracin del sistema financiero nacional en la economa, con menores recursos disponibles para financiar las diferentes actividades productivas, y esto se constituira en una limitante al crecimiento econmico cuya consecuencia ltima sera tener menores niveles de desarrollo econmico. En resumen, es esencial para maximizar las oportunidades de desarrollo econmico y aprovechar plenamente las ventajas que la apertura comercial implica, integrar tambin el sistema financiero domstico con el sistema financiero internacional. Al integrarse ambos, el costo de intermediacin domstico tendera a igualarse con los vigentes en el exterior; es decir, se cumplira la paridad de las 120

tasas de inters tanto para las activas como para las pasivas. Esto se reflejara en un mayor incentivo al pblico para ahorrar en el sistema financiero nacional, y en consecuencia se dispondra de mayores recursos para destinar a la inversin. Otro beneficio de la integracin del sistema financiero mexicano con el sistema financiero internacional, es una importante reduccin en los costos de transaccin en las operaciones de comercio exterior, lo cual se traducira en una expansin de esta actividad y consecuentemente en mayores tasas de crecimiento econmico. Adicionalmente, al integrarse el sistema financiero nacional con el exterior, se fuerza a que las polticas fiscal, monetaria y cambiaria sean consistentes entre s y adems consistentes con la estabilidad de precios. Ello conlleva por lo tanto a que en la economa se observen bajas tasas de inflacin, por lo que las actividades productivas tenderan a desenvolverse en un ambiente no

distorsionado donde los precios relativos reflejen el verdadero costo de oportunidad de los recursos. Las modificaciones introducidas durante 1990 a la legislacin financiera permiten que agentes financieros extranjeros participen minoritariamente en el capital de los bancos (hasta el 34% de los Certificados de Aportacin Patrimonial serie "C"), aseguradoras, afianzadoras, almacenes generales de depsito y empresas de factoraje financiero. Adems, dentro del proceso de

internacionalizacin se permiti que las casas de bolsa mexicanas puedan operar en los mercados financieros internacionales. Estas medidas, aunque correctas, son tambin insuficientes para alcanzar una eficiente y completa integracin de la economa mexicana con la economa 121

mundial, por lo que se requieren modificaciones adicionales que permitan la participacin ms libre de agentes financieros internacionales, principalmente bancos, casas de bolsa y compaas de seguros y de fianzas. Por lo que respecta al mercado bancario mexicano, el permitir la participacin de bancos extranjeros, adems de hacer de ste un mercado ms competitivo, con las consecuentes ganancias en eficiencia y productividad, tambin se traducira en una fuente importante para la promocin de la inversin nacional y extranjera as como del comercio internacional. Cabe sealar que, para que la banca extranjera pueda participar en el sistema bancario mexicano, es necesario que los bancos nacionales sean privatizados. Esta medida, adems de ser indispensable para lograr una eficiente integracin de la economa mexicana con la mundial, por s misma incrementara la eficiencia y la competitividad de los bancos mexicanos, que en la actualidad operan con mrgenes de intermediacin superiores a los vigentes en los mercados financieros internacionales. Al operar los bancos nacionales y extranjeros en el sistema financiero domstico, y en forma simultnea en otros mercados financieros, adems de inducir un mayor nivel de competencia interna en el mercado financiero nacional, ampla las opciones de fuentes de financiamiento para las empresas mexicanas, tanto en la variedad de instrumentos financieros disponibles como en el nmero de mercados donde colocar valores. Esto se traducira en menores costos financieros y por lo tanto en mayores flujos de inversin. Adems, al enfrentar menores costos financieros, la competitividad de las empresas mexicanas en los mercados

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internacionales aumentara, incentivndose con ello mayores exportaciones y por lo tanto mayores tasas de crecimiento econmico. Por otra parte, siendo las empresas multinacionales los principales clientes de los bancos internacionales, al permitirse la operacin de stos en el sistema financiero nacional, se reduciran los costos de transaccin para las empresas extranjeras, lo que acarreara mayores flujos de inversin extranjera directa, con los consecuentes beneficios en trminos de produccin, creacin de empleos y transferencia de tecnologa. Respecto a la parte operativa de los bancos, en los ltimos aos la tendencia observada en los mercados bancarios internacionales es que la parte de servicios bancarios al menudeo a travs de sucursales con atencin directa al pblico ha tendido a contraerse, expandindose significativamente la operacin a travs de sistemas automatizados. Por otra parte, la operacin bancaria se ha enfocado principalmente a ofrecer toda una gama de servicios financieros integrados, tanto a los individuos como a las empresas, destacando para estas ltimas los servicios de banca de inversin. Esta nueva tendencia ha significado para las empresas tener acceso a los diferentes mercados financieros permitindoles optar por diversos instrumentos para el financiamiento, lo que se ha reflejado en menores costos financieros, incrementando la competitividad de stas en los mercados nacionales e internacionales. Como resultado de esta tendencia del sistema bancario internacional, es de esperarse que al permitir la operacin de bancos extranjeros en el mercado 123

bancario nacional, stos opten por participar bsicamente en dos niveles. El primero de ellos sera mediante la adquisicin de bancos pequeos y medianos y continuar operando como banca al menudeo con atencin al pblico. El segundo nivel sera el de operar primordialmente como banca de inversin, con atencin minoritaria hacia el pblico. Por lo que respecta a las operaciones al menudeo, es muy claro que los requerimientos de capital son relativamente altos, tanto por la necesidad de contar con instalaciones como con el personal capacitado necesario para la operacin. Por lo anterior, se piensa que sera ms barato para la banca extranjera dispuesta a operar como banca al menudeo adquirir bancos mexicanos que ya estn operando, principalmente los pequeos. Sin embargo, lo anterior no descartara la opcin de que bancos extranjeros realicen aportaciones de capital, creando por lo tanto nuevas instituciones en el sistema bancario nacional. En cuanto al segundo nivel de operacin de la banca extranjera en el sistema bancario nacional, ste sera bsicamente a travs de banca de inversin, enfocndose principalmente en la atencin de los requerimientos financieros globales de las empresas. El que la banca extranjera opere en Mxico bajo esta modalidad, significara numerosos beneficios para la economa mexicana, que como ya se mencion, implican mayores opciones de financiamiento para las empresas, menores costos de transaccin en el comercio internacional y mayores flujos de inversin extranjera directa. As, la apertura del sistema bancario mexicano a las instituciones bancarias extranjeras, se reflejara en mayores niveles de competencia entre los diferentes

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bancos, resultando en menores costos de intermediacin y por lo tanto en un mayor grado de penetracin financiera en la economa. La apertura a los bancos extranjeros tambin tiene que ir acompaada de la apertura a casas de bolsa extranjeras, lo cual complementara la operacin de las casas de bolsa mexicanas en el exterior. Esta medida abaratara

significativamente los costos de colocacin de deuda de empresas mexicanas en los mercados internacionales, reducindose con ello los costos de financiamiento para stas. La operacin en Mxico de casas de bolsa extranjeras internacionalizara efectivamente el mercado de valores, al permitir que compaas extranjeras coticen sus valores en el mercado mexicano y que, simultneamente, compaas mexicanas se coticen en otros mercados. Esto permitira, sobre todo a las empresas mexicanas, tener acceso a los mercados de capitales internacionales y allegarse recursos para el financiamiento de la inversin. En cuanto a la operacin de compaas de seguros extranjeras en Mxico emitiendo primas directas, y en un esquema de menores regulaciones, promovera la innovacin de nuevos instrumentos de seguros, lo cual conjuntamente con las menores primas, se reflejara un mayor grado de penetracin de este segmento del mercado financiero en la economa, fomentndose as el ahorro de largo plazo. Un efecto adicional de permitir la operacin de compaas de seguros extranjeras en Mxico, as como de las compaas de fianzas, es que se abarataran significativamente las actividades de comercio exterior, por lo cual los flujos de exportaciones e importaciones tenderan a aumentar.

125

De esta forma, la apertura del sistema financiero internacional y su integracin a los mercados financieros internacionales, se traducira en amplias ganancias para la economa mexicana, incentivando una asignacin ms eficiente de recursos y permitiendo a las empresas reducir significativamente sus costos financieros. Adems, al integrarse el sistema financiero nacional con los mercados financieros internacionales, los niveles de competencia entre los diferentes agentes financieros operando en el mercado nacional aumentaran, reflejndose en un sistema financiero ms barato y en consecuencia un mayor grado de penetracin financiera en la economa. As, la integracin financiera promovera una asignacin ms eficiente de los recursos tanto reales como financieros, aumentando con ello la competitividad de la economa mexicana en los mercados internacionales. Abrir el sistema financiero nacional a la participacin de agentes financieros externos, implica sin embargo dos aspectos de importancia. El primero concierne a la capacidad de los agentes financieros nacionales para enfrentar la competencia de agentes externos; el segundo, a los efectos macroeconmicos de la integracin financiera, principalmente en lo que respecta a la poltica monetaria y cambiaria. En relacin al primer punto, cabe sealar que, por haberse desarrollado bajo un esquema de excesivas regulaciones, muchas de las instituciones financieras nacionales son ineficientes bajo un estndar internacional. Al permitirse la operacin de agentes financieros internacionales, las instituciones nacionales que no estn capacitadas para enfrentar la competencia tenderan a 126

desaparecer, ya sea mediante la fusin con otras instituciones (nacionales o extranjeras) o al absorber los accionistas actuales la prdida de capital. Esto no representa en s mismo un costo para la economa, ya que si el mercado financiero nacional hubiese operado siempre bajo un esquema competitivo, estos agentes no hubiesen estado operando, por lo que los recursos ahora asignados a esta actividad, al abrirse el sistema financiero, se canalizaran hacia otras actividades. De mayor importancia es el efecto que la apertura financiera tendra sobre el manejo de las polticas monetaria y cambiaria. Por lo que respecta al ejercicio de la poltica monetaria, es claro que en un esquema de apertura financiera con movilidad de capitales, el tratar de instrumentar la poltica monetaria a travs de controles de crdito o de la tasa de inters se dificulta, siendo las reservas internacionales o el tipo de cambio los que reflejan las condiciones imperantes en el sistema financiero. Por lo anterior, y para efectos de la estabilidad macroeconmica, el banco central tiene que enfocarse exclusivamente al control de la tasa de crecimiento del componente domstico de la base monetaria, buscando que el crecimiento de este agregado monetario sea lo ms estable posible y compatible con la tasa de crecimiento de largo plazo de la economa (lo cual implicara alcanzar la estabilidad de precios). En cuanto a la poltica cambiaria, para poder tener una eficiente integracin de la economa mexicana con la economa mundial, tanto real como financiera, es indispensable eliminar el control de cambios, ya que ste representa una de las principales distorsiones en la economa. 127

Por otra parte, de abrirse el sistema financiero nacional, junto con la apertura comercial existira, de facto, una casi completa integracin econmica con los Estados Unidos. Ello implicara que la poltica cambiaria se tendra que enfocar a mantener estable el tipo de cambio del peso respecto al dlar. De esta forma, con una poltica monetaria encaminada a controlar el crecimiento del componente domstico de la base monetaria y con un tipo de cambio estable, se asegurara en principio la estabilidad macroeconmica, que junto con la apertura comercial y financiera permitiran que los precios relativos reflejen el verdadero costo de oportunidad de los recursos, lo que se traducira en una asignacin eficiente de stos, logrndose por lo tanto mayores tasas de crecimiento y mayores niveles de desarrollo econmico.

128

CONCLUSIONES

La evolucin que ha tenido el sistema financiero mexicano durante los ltimos 55 aos, ha estado determinada primordialmente por dos elementos. El primero ha sido el entorno macroeconmico en el que se ha desenvuelto la economa, y el segundo, las disposiciones legales que han regulado la operacin de este sector de la economa mexicana. Por lo que respecta a la influencia que sobre el sistema financiero tuvo el entorno macroeconmico, la experiencia demuestra que en los aos en que la economa mexicana se desenvolvi en un esquema de estabilidad -como lo fue la dcada de los sesenta, caracterizada por bajas tasas de inflacin- el sistema financiero experiment una continua y acelerada expansin, existiendo un claro incentivo para que los agentes econmicos superavitarios canalizaran sus excedentes hacia el sistema financiero. As, este sistema cumpli con el importante papel de captar el ahorro de los agentes econmicos superavitarios, canalizndolo hacia los agentes deficitarios para el financiamiento de la inversin y convirtindose con ello en un importante motor de desarrollo econmico. Lo anterior contrasta con la evolucin que mostr el sistema financiero durante los aos de inestabilidad macroeconmica. En estos aos, principalmente durante las dcadas de los setenta y ochenta, el sistema financiero mexicano se caracteriz por un estancamiento en trminos del monto de recursos que como proporcin del producto el pblico canaliz hacia los diferentes instrumentos de ahorro. Adems, durante los aos de inestabilidad los recursos que se canalizaron hacia el sistema financiero fueron primordialmente destinados al financiamiento 129

del alto y creciente dficit fiscal, desplazando con ello al sector privado del sistema financiero, encarciendose con ello el proceso de inversin. En cuanto a las disposiciones legales que regulan la operacin del sistema financiero, a partir de 1925 han experimentado profundas y significativas modificaciones, consolidando y modernizando paulatinamente las estructuras de los diferentes mercados e instituciones que componen a este sistema. Entre las diferentes leyes que han regulado al sistema financiero mexicano a travs de su historia, destacan la Ley de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares de 1941 y la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito de 1985. La primera de las leyes mencionadas defini con precisin la estructura general del sistema financiero mexicano, constituyendo al sistema bancario en el corazn del sistema financiero, asignndole a los dems mercados un papel secundario en el financiamiento de las actividades productivas de la economa. Esta organizacin del sistema financiero se tradujo en un desarrollo desigual de los diferentes mercados, situacin que, reforzada por las leyes particulares de cada uno de los mercados, signific una expansin del sistema bancario junto con un estancamiento del resto, principalmente de los mercados de valores y de seguros, lo cual implica que no existe en la economa mexicana un mercado de capitales desarrollado. La segunda ley de gran relevancia es la que regula la actividad bancaria, decretada con posterioridad a la expropiacin del sistema bancario en 1982. Esta ley defini los mbitos de actividad exclusiva de la banca as como las regulaciones que enfrentan las instituciones bancarias en su parte operativa. 130

Uno de los principales elementos que han caracterizado al sistema financiero en su historia, ha sido el que los diferentes intermediarios han estado excesivamente regulados, principalmente en su parte operativa. De esta manera, las autoridades respectivas (la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el Banco de Mxico, la Comisin Nacional Bancaria y de Seguros y la Comisin Nacional de Valores) intervienen con disposiciones que han hecho relativamente ineficiente al sistema financiero mexicano, encareciendo el proceso de intermediacin financiera. Ante el estancamiento que experiment el sistema financiero mexicano y con el objetivo de incrementar la eficiencia de operacin de los diferentes intermediarios y mercados financieros, a partir de 1989 se inici un proceso de desregulacin, eliminndose los controles exgenos sobre las tasas de inters y la canalizacin selectiva del crdito bancario. Este proceso de desregulacin se profundiz en 1990 con las reformas a las diversas leyes que regulan la operacin del sistema financiero. Los elementos primordiales de las reformas legislativas pueden agruparse en dos conjuntos, el primero de carcter operativo y el segundo de carcter estructural. Por lo que respecta al carcter operativo, las reformas introducidas estn encaminadas a permitir una mayor libertad de operacin a los diversos intermediarios financieros y hacer que con ello el sistema financiero mexicano se vuelva ms eficiente, se reduzcan los costos de intermediacin financiera y, por lo tanto, aumente la participacin del sistema financiero en la economa. En cuanto a las reformas de carcter estructural, stas permiten la formacin de grupos financieros integrados, buscando que con ello se aprovechen 131

las economas a escala presentes en el proceso de intermediacin financiera, reducindose as los costos -tanto para ahorradores como para demandantes de crdito- de acudir al sistema financiero. Adicionalmente, las reformas introducidas a la legislacin financiera permiten la participacin minoritaria de agentes financieros internacionales en las instituciones nacionales de seguros, fianzas, almacenes generales de depsito y empresas de factoraje financiero, con lo cual se dio el primer paso en la internacionalizacin del sistema financiero mexicano, complementando as la integracin del sector real de la economa mexicana con la economa mundial. No obstante que las reformas introducidas van en la direccin correcta para incrementar la eficiencia del sistema financiero mexicano y su participacin en la economa, son an insuficientes para que el sistema financiero se convierta en un verdadero motor de crecimiento econmico, canalizando eficientemente los recursos financieros generados hacia aquellas actividades en las cuales se goza de ventaja comparativa y logrando una completa y eficiente integracin de la economa mexicana con la economa mundial. Por lo anterior, se considera necesario introducir reformas adicionales al sistema financiero, resaltando por una parte la privatizacin del sistema bancario mexicano y por otra el permitir una mayor participacin de agentes financieros internacionales en el sistema financiero nacional. La privatizacin del sistema bancario mexicano es un elemento clave para que el sistema financiero mexicano alcance mayores niveles de eficiencia. Al haber otorgado a las instituciones bancarias una mayor autonoma de gestin y al no decidir el gobierno sobre los niveles de las tasas de inters ni sobre la 132

canalizacin sectorial del crdito, decir que la banca deba ser de propiedad estatal mayoritaria bajo el argumento de mantener la rectora estatal de la economa, pierde todo sentido prctico. Por otro lado, la falta de definicin de los derechos de propiedad en las instituciones bancarias introduce una distorsin en su operacin y por lo tanto en la asignacin de recursos, ya que el administrador de la Sociedad Nacional de Crdito, en lugar de maximizar el rendimiento sobre el capital, tiende a maximizar (por el lado de la captacin) la participacin del banco en el mercado, aunque ello represente una menor tasa de rentabilidad. Por el contrario, bajo un esquema de propiedad privada de las instituciones bancarias, redundara en el propio inters de los accionistas que la tasa de rentabilidad sea la mxima posible, por lo que tenderan a minimizar los costos mediante una asignacin eficiente de los recurso. Un esquema de propiedad privada de las instituciones bancarias promovera la competencia entre ellas y con otros intermediarios financieros, lo que acarreara menores mrgenes de intermediacin y una asignacin ms eficiente de los recursos financieros generados en la economa. Una segunda propuesta de reforma de carcter estructural, consiste en permitir que en los grupos financieros en los cuales participe la banca, tambin puedan participar casas de bolsa, aseguradoras y afianzadoras, permitiendo con ello que la banca mexicana opere bajo el concepto de banca universal. Esto significara el aprovechamiento ptimo de las economas a escala presentes en el proceso de intermediacin financiera, traducindose en un menor margen de

133

intermediacin, menores costos de operacin para los usuarios y penetracin del sistema financiero en la economa.

mayor

Por lo que respecta a la internacionalizacin del sistema financiero mexicano, al permitir la participacin minoritaria de agentes financieros internacionales en las compaas de seguros, fianzas, almacenes generales de depsito y empresas de factoraje financiero, se dio el primer paso para la integracin financiera. Sin embargo, aunque ese paso fue significativo, an resulta insuficiente. La decisin que se tom de enfrentar al sector real de la economa con la competencia externa, implicar significativos cambios en la economa mexicana, destacando que la produccin se orientar hacia aquellos sectores en los cuales se goza de ventaja comparativa. La apertura comercial y la consecuente integracin del sector real de la economa mexicana con la economa mundial repercutir en significativos beneficios, como mayor eficiencia en la asignacin de recursos, mayor crecimiento econmico y mayor creacin de empleos. Para que los beneficios que representa la integracin del sector real sean aprovechados cabalmente, es necesario asimismo que el sistema financiero nacional est integrado con el sistema financiero internacional, dada la complementaridad que existe entre ambos tipos de integracin. Integrar el sistema financiero nacional con el internacional implica para la economa mexicana una importante ganancia en bienestar, al reducirse los costos de financiamiento para las empresas. Esta reduccin se traduce en un aumento en la rentabilidad de los proyectos de inversin y una mayor eficiencia en la asignacin de recursos. Adems, al integrarse el sistema financiero nacional con 134

el internacional, los costos de transaccin en las operaciones de comercio exterior se reducen, promoviendo un mayor intercambio comercial y por lo tanto mayor eficiencia en la asignacin de recursos. As, se considera que la integracin financiera es un complemento indispensable de la apertura comercial, para que los beneficios que esta ltima genera puedan ser aprovechados cabalmente. Por lo tanto, se propone que se avance en el proceso de

internacionalizacin del sistema financiero mexicano, permitiendo que operen en el sistema financiero nacional bancos, casas de bolsa y arrendadoras extranjeras, sin lmite en la participacin de capital extranjero en las compaas de seguros, fianzas, almacenes generales de depsito y empresas de factoraje. La introduccin de las reformas propuestas, permitira que el sistema financiero nacional alcanzara mayores niveles de eficiencia en su operacin y en la asignacin de los recursos financieros generados en la economa mexicana, aumentando su penetracin, convirtindose en un importante motor de desarrollo econmico y mejorando con ello los niveles de bienestar de la poblacin.

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