LA GESTION PBLICA EN EL PERU Y SU RELACION CON LAS FINANZAS PBLICAS

I1.1.

MARCO TEORICO: Gestin Pblica: La gestin pblica, en una primera aproximacin, puede decirse que es la que se ocupa de la utilizacin de los medios adecuados para alcanzar un fin colectivo. Trata de los mecanismos de decisin para la asignacin y distribucin de los recursos pblicos, y de la coordinacin y estmulo de los agentes pblicos para lograr objetivos colectivos.

1.2.

Finanzas Pblicas: Se conoce como finanzas al estudio de la circulacin del dinero. Esta rama de la economa se encarga de analizar la obtencin, gestin y administracin de fondos. Lo pblico, por su parte, hace referencia a aquello que es comn a toda la sociedad o de conocimiento general. Las finanzas pblicas estn compuestas por las polticas que instrumentan el gasto pblico y los impuestos. De esta relacin depender la estabilidad econmica del pas y su ingreso en dficit o supervit.

II-

HIPOESIS: QUE RELACION VINCULAN LA GESTION PUBLICA CON LAS FINANZAS PUBLICAS EN EL DESARROLLO ECONOMICO DE UN ESTADO?

1- Los fundamentos institucionales de la gestin pblica: La importancia de la gestin pblica en las sociedades democrticas y los gobiernos abiertos es incuestionable dado que es el puente que comunica y atiende la esfera privada y la esfera pblica. La legitimidad de los resultados es el indicador de la calidad que tiene la propia gestin pblica en los espacios sociales, polticos y econmicos que son representativos de la vida productiva y amplia que se desarrolla en la esfera de lo pblico.

2- Importancia de las Finanzas pblicas en la Gestin Publica: Las finanzas pblicas tienen como objetivo la investigacin de los principios y formas que debe aplicar el poder pblico para allegarse de los recursos econmicos suficientes para su funcionamiento y desarrollo de las actividades que est obligado a efectuar, que sobre todo es la satisfaccin de servicios pblicos. La actividad financiera se caracteriza por:

El sujeto activo es el Estado, investido de su poder de mando. El sujeto pasivo est representado en el resto de la sociedad, de donde surgen los recursos (ingresos) que sern recaudados y a quin va dirigido el gasto que permitir satisfacer cierto conjunto de necesidades. Tiene carcter instrumental, ya que constituye un medio para alcanzar los fines polticos, econmicos y sociales. Logrados a travs de medios econmicos (recaudacin de ingresos). Que involucran la instrumentalizacin de tres operaciones de naturaleza financiera, estos son: Presupuesto, gasto e ingresos.

Donde las condiciones econmicas, sociales y polticas imperantes limitan la poltico del gasto pblico, es decir, hacia donde se dirige la inversin pblica. Es importante destacar la instrumentalidad de la actividad financiera, en cuanto a que ella no constituye uno de los fines del Estado, sino que representa un instrumento, medio o funcin de la que se vale el sector pblico y le permite ejecutar las actividades que le han sido asignadas en la sociedad (educacin, salud, servicios, seguridad, etc.).

Si bien es cierto que la actividad financiera constituye un medio para lograr diferentes los fines que se proponga el Estado, no puede negarse el hecho de que las variables que la constituyen pueden ser utilizadas activamente por las instancias gubernamentales para alcanzar objetivos de poltica econmica, y no slo para financiar la satisfaccin de necesidades sociales. Es el caso de la fijacin de un impuesto arancelario elevado para la importacin de vehculos, por ejemplo, donde el objetivo perseguido sea el desestimulo a este tipo de importaciones y no la recaudacin de mayores ingresos. Ya sea que las variables de la actividad financiera (ingresos, gastos) se utilicen con un fin recaudatorio, o con objetivos de poltica econmica, en ambos casos estas variables constituyen un instrumento o medio del que se vale el Estado. Las finanzas pblicas estn ubicadas dentro del derecho financiero pblico (Derecho fiscal) desde el punto de vista jurdico. El derecho fiscal es a su vez una rama autnoma del derecho administrativo que estudia las normas legales que rigen la actividad financiera del estado o de otro poder pblico. Las finanzas pblicas estn normadas por el derecho administrativo. Como utilidad las finanzas pblicas son la tcnica mediante la cual el Estado instrumenta la forma de captar sus recursos econmicos (Ingresos) para realizar sus funciones administrativas y cubrir su gasto pblico planeado. Las finanzas pblicas o del Estado, como una ramificacin de la economa poltica, utiliza proposiciones positivas y proposiciones normativas. Las positivas se derivan de lo que es, fue o ser. Se derivan de los hechos, de la realidad. Su objetivo es proveer al Estado de medios econmicos. Las proposiciones normativas que se utilizan en las finanzas pblicas se refieren a lo que debe ser y al igual que otros campos del conocimiento, se enriquece esta materia con la corriente y evolucin del pensamiento econmico, la tica y los nuevos conceptos del ser humano. 3- Limitaciones a la gestin inherentes a la naturaleza del sector publico El Estado es una organizacin econmica a la que se pertenece sin demasiada eleccin y que tiene derechos coactivos y responsabilidad para comportarse segn la confianza que se le otorga en funcin de una legitimidad que no se deriva de la propiedad sino del proceso electoral (Stiglitz 1989). Como consecuencia de esta responsabilidad fiduciaria que rige la administracin pblica existen importantes restricciones en la discrecionalidad con la que se pueden administrar los recursos. Estas limitaciones a la gestin inherentes a la naturaleza econmica del sector pblico afectan tanto a los recursos humanos como a los restantes aspectos de la gestin.

Respecto a los recursos humanos la profilaxis de rentas polticas (clientelismos y cesantas decimonnicas) ha llevado a unas relaciones de empleo estables; nadie puede ser despedido por razones polticas y difcilmente lo ser por vagancia o incompetencia manifiesta. La estructura de incentivos es, por otra parte, poco discriminante del rendimiento o mrito En relacin a los otros aspectos de la gestin, la divisin de funciones y la centralizacin basada en el "principio de la desconfianza" (Nieto 1984) van mucho ms all de lo que los principios de control interno, generalmente aceptados y aplicados por las empresas, exigen. Al fin y al cabo tambin en las empresas se presentan los problemas de la relacin de agencia suscitados por una eventual diferencia de intereses entre propietarios (ciudadanos en el sector pblico) y gerentes (polticos y funcionarios en el sector pblico). En el sector pblico administrativo la gestin se complica respecto al sector pblico empresarial por la mayor dificultad para medir rendimientos, el control jurisdiccional constante, una visibilidad y transparencia de la actuacin pblica ms elevada que la de la actividad privada, la multiplicidad de objetivos y la mayor ambigedad de la tecnologa (acerca de cmo el Ministerio de Asuntos Exteriores produce "estabilidad en el Mediterrneo", por ejemplo). Algunas de estas limitaciones y complicaciones (control jurisdiccional, visibilidad y transparencia, multiplicidad de objetivos) constituyen restricciones a las que hay que dar la bienvenida ya que la eficiencia sirve simplemente como instrumento de objetivos sociales superiores, como pueda ser la democracia, que ofrezcan una perspectiva de mejora social. La "poltica" no es un inconveniente a orillar sino una actividad. Existe una cierta eleccin como lo muestran algunos movimientos de empresas fuera de ciertos pases o la emigracin hacia parasos fiscales de personajes famosos. Interconectada con la gestin pblica: Hace falta mejor "poltica" para una mejor gestin pblica y, a su vez, una mejor gestin pblica contribuye a una mejor poltica. Otras complicaciones de la gestin en el sector pblico administrativo, en cambio, prefiguran una autntica agenda de investigacin: Cmo medir el bienestar y sus distintos componentes, cmo decidir con criterios mltiples, cmo configurar organizaciones que compatibilicen eficiencia y reduccin de relaciones jerrquicas, etc.

En ltima instancia la inespecificidad de los mandatos electorales a los gobiernos, y la ausencia de lo que en las empresas representa la Cuenta de Resultados, obliga a un mayor esfuerzo de investigacin ya que se trata de mejorar los mecanismos de eleccin pblica, proporcionar bases slidas para la elaboracin de las principales polticas pblicas y formas de organizar y evaluar su efectividad. No conviene arremeter indiscriminadamente contra todas las limitaciones de la gestin en el sector pblico: algunas deben ser investigadas (impacto sobre el bienestar por ejemplo), otras mejoradas (visibilidad y transparencia), y slo aqullas que constituyan rmoras del pasado que no sirven al inters comn han de modificarse. Estas limitaciones mitigables por la gestin pblica se agruparan en dos familias (falta de incentivos organizativos y falta de incentivos individuales) y se trataran, respectivamente, mediante dos grupos de soluciones: la introduccin de competencia basada en precios y la aplicacin de conceptos y tcnicas de gestin desarrollados en otros entornos (la "nueva" gestin pblica).

III-

DESARROLLO DEL MARCO TEORICO: 1- LA GESTION PUBLICA Y SUS ALCANCES

Ahora ya se ha establecido qu es gestin y cules las limitaciones inherentes al carcter pblico del cometido. Cules son abordables mediante investigacin, cules son un parmetro dado y cules son mitigables por la gestin pblica. Valga pues la definicin de gestin pblica como gestin con limitaciones derivadas del carcter pblico del cometido. El gran problema de la accin colectiva es el de que acciones individualmente racionales producen malos resultados tanto para los individuos como para los colectivos. No pueden solucionarse los fallos de la accin colectiva con recetas de competencia para todo, ya que es precisamente la competencia para todo la causante de buena parte de los problemas. El problema de la eleccin pblica, el cmo conseguir la cooperacin bajo circunstancias adversas, ha sido explorado por distintas ciencias sociales adems de la Economa: Metcalfe (1993) recoge diversas citas sobre la explotacin excesiva del entorno, los problemas de encaje entre motivaciones individuales, la psicologa social del pnico y de las crisis, etc. Convendr distinguir entre Gestin Pblica Micro -la gestin de las organizaciones pblicas, que se centra en las limitaciones mitigables a la gestin mediante dos grandes familias de soluciones: la introduccin de competencia basada en precios y la aplicacin de algunas tcnicas de gestin desarrolladas en otros entornos - y Gestin Pblica Macro: La gestin del conjunto del sector pblico.

1.1-

Primera familia de soluciones: COMPETENCIA

Aunque la prescripcin de competencia peca en ocasiones de evangelista (creyentes comprometidos que predican la virtud teologal de la competencia frente al pecado 11 capital del monopolio) no deja de ser cierto que su viabilidad y efectividad puede ser evaluada. Antes de caer en panegricos desaforados del mercado, que en formulaciones muy generales constituyen una autntica huida hacia adelante, conviene recordar la prudencia de Mao cuando, preguntado sobre el impacto de la Revolucin Francesa en el mundo, consideraba que era prematuro opinar. Viene ello a cuento de la extendida interpretacin parcial del fracaso de los pases del Este de Europa como el triunfo de la libre empresa. Libre empresa/mercado y sector pblico no representan formulaciones dicotmicas. Lo que ha triunfado es el equilibrio entre ambos extremos. No entender las razones del xito puede desequilibrar los pases occidentales y fomentar las "Milicias Michigan". Establecidas la notas de caucin procede considerar algunas formas para la introduccin de una mayor competencia en el sector pblico (OCDE 1990, Metcalfe y Richards 1989): separacin de las funciones de financiacin, compra y produccin; el cobro por la provisin de servicios comunes dentro de la Administracin; el tiquet moderador. A) Separacin de las funciones de financiacin, compra, y produccin Los conciertos, o compra externa de bienes y servicios antes producidos por el sector pblico, constituyen el instrumento rey para una introduccin de la competencia en el sector pblico. Este mantiene las potestades reguladoras y financieras, y compra al mejor oferente pblico o privado. Esta frmula recoge tambin el supuesto de competencia interna dentro del sector pblico que aunque mantenga producciones propias las pasa a ejercer en rgimen no monopolstico. Pueden competir productores pblicos entre s y/o con otros productores privados. El mbito de aplicacin suele considerar bienes privados preferentes o de mrito (como educacin y sanidad) y bienes pblicos (proteccin civil, conservacin medio-ambiental, etc). Para que los conciertos sean beneficiosos es preciso que, primero, el mercado sea suficientemente competitivo, segundo, que los costes de transaccin (elaboracin y supervisin de contratos) no superen a los beneficios de la concertacin, y tercero, que el sector pblico sea capaz de recuperar el excedente de los productores en la mayor cuanta posible (Sappington y Stiglitz 1987).

Esta ltima condicin, en particular, rebasa el campo de la economa estrechamente centrada en el intercambio ya que su cumplimiento requiere analizar las distribucin del poder entre las partes implicadas (la posibilidad de los controlados de ocupar el aparato de control) y las asimetras en la informacin. La concertacin no constituye una eleccin entre dos alternativas extremas -todo o nada- sino una eleccin de la dosis, en la mejor tradicin marginal, adecuada a cada circunstancia. Con informacin suficiente y proveedores diversos, la introduccin de vales puede estimular la competencia y reducir las exigencias de vigilancia de la calidad por parte del sector pblico. Por otra parte, la eleccin individual de proveedor genera en s misma utilidad. En cambio, si la informacin de los ciudadanos -sobre las caractersticas del servicio financiado pblicamente y producido en un mercado competitivo- resulta insuficiente cabe mejorarla en lo que se pueda para mantener la capacidad de eleccin individual. Cuando ya no sea viable mejorar la informacin, un comprador pblico que ejerza su poder monopsonstico resulta un intermediario eficaz (con economas de escala y menores costes de administracin) para adoptar las decisiones de compra en nombre de los ciudadanos. Cabe, finalmente, que -en ocasiones- el Estado se reserve nicamente la financiacin y la regulacin y que la compra pase a efectuarla -con asuncin de riesgo- una agencia escogida por el ciudadano. La seleccin adversa puede evitarse si los fondos que la agencia compradora recibe por cada ciudadano que la selecciona estn ajustados por riesgo. B) Cobro por la provisin de servicios comunes dentro de la Administracin La teora de la burocracia de Niskanen aplicable a los centros de gasto discrecional, pblicos o privados, se basa en unos funcionarios maximizadores del presupuesto capaces de apropiarse de todo el excedente del consumidor por su mejor informacin y capacidad de ejercer un cierto poder monopolista sobre el Legislativo. Estos centros funcionan sobre bases presupuestarias y tienen como misin proveer servicios a otros departamentos sin cobrarles por ello. En las empresas son los departamentos de prensa, relaciones pblicas, contabilidad, planificacin, etc. En la Administracin Pblica los servicios generales, la base burocrtica del Estado. La solucin estndar para la ineficiencia asignativa (y en ocasiones tambin de gestin) que se deriva del problema de Niskanen es la de cobrar un precio por los servicios que se prestan.

Para convertirse en un mecanismo eficaz de control de la eficiencia del productor se requiere que no exista monopolio por parte del vendedor (esto es, que los departamentos clientes puedan elegir entre varias posibilidades para proveerse del producto o servicio, como son: comprarlo internamente, comprarlo fuera de la organizacin o producirlo internamente) y que el departamento cliente pueda emplear los ahorros de fondos para comprar otros recursos. En una Administracin Pblica, como la espaola, con una base burocrtica muy hinchada, esta eventual accin poltica adquiere relevancia sobre el papel. C) El tiquet moderador El tiquet moderador puede reducir la prdida de bienestar social derivada de un precio monetario cero en el momento del consumo y aumentar la eficiencia en la medida que el consumidor se vea forzado a comparar beneficios y costes en una decisin de utilizacin de servicios pblicos. La prdida de bienestar social resulta de suministrar bienes y servicios a unas personas que de los mismos efectan una valoracin que est por debajo del coste de dichos bienes y servicios para la sociedad. El tiquet moderador, como fraccin del coste marginal, disminuye la prdida de bienestar y la elimina si el precio iguala al coste marginal. Conviene recordar, no obstante, que en la discusin sobre el tiquet moderador los conceptos econmicos de "consumo excesivo" y "prdida de bienestar social" han permeado al debate poltico hasta impregnarlo; se ha perdido de vista que este anlisis, basado en la funcin de demanda, supone la aceptacin previa de la demanda econmica como criterio legtimo para asignar el bien o servicio en cuestin. La existencia de una curva de demanda indica que los consumidores han efectuado elecciones, pero ello no valida estas elecciones. Si estas elecciones son malas la curva de demanda representa lo que los consumidores estn dispuestos a comprar, no el valor que las compras tienen para ellos. 1.2Segunda familia de soluciones : APLICACION TECNICAS DE GESTION

Hija de la Economa Institucional (eleccin social, eleccin pblica, teora de agencia y economa de los costos de transaccin) y de la Administracin de Empresas, ampliada a Gestin, la "nueva" Gestin pblica (Hood 1991, Osborne y Gaebler 1992, Kooiman 1993) se identifica, adems de con una mayor competencia e importacin de tcnicas de gestin de las empresas (marketing de servicios, valoracin de puestos de trabajo, gestin de inventarios), con:

1 Una gestin profesional activa y discrecional; clara asignacin de poder y responsabilidad por los resultados versus dilucin y difusin. 2 Medidas explcitas de rendimiento sobre objetivos pactados y evaluables; esto requiere informacin bien periodificada sobre costes y medidas de resultado, y, mejor an, medida de impacto en el bienestar. 3 nfasis en productos finales, no en procedimientos. 4 Tendencia hacia una desagregacin del sector pblico en unidades manejables. Desconcentracin que permita la autonoma. 5 Cultura de servicio, orientacin al usuario. 1.3Tercera familia de soluciones: GESTION PUBLICA MACRO

El cambio institucional que ms pueda convenir a las sociedades humanas en cada momento de su historia abarca desde los aspectos fundamentales del origen del Estado como solucin hobbesiana al dilema del prisionero hasta la determinacin del mbito, tamao y funciones del mismo. El Estado bsico (mbito) debe tratar de conciliar de la mejor forma posible los intereses individuales y los intereses colectivos. El Nobel a North y el auge de la Economa Institucional refuerzan el inters por estos temas. Aunque la cuestin vaya ms all de la Economa, desde la perspectiva econmica cabe recordar cmo los mecanismos institucionales pblicos modifican los costes de transaccin (Boix, Lasheras y RuizHuerta, 1993). En cuanto a Estado bsico, estos costes de transaccin vienen determinados por la naturaleza de la normativa legal que especifica los derechos de propiedad y el rgimen jurdico de los bienes y servicios intercambiados as como el grado de efectividad que se consiga -mediante el sistema judicial y de seguridad- en la reduccin de la incertidumbre. El tamao del sector pblico ha de responder a preferencias sociales. El anlisis costo beneficio permite identificar con precisin el punto de eficiencia samuelsoniano para bienes y servicios pblicos, aquel en el cual la suma de las valoraciones marginales de todos los ciudadanos usuarios de un servicio pblico iguala el coste marginal agregado. Otra forma de juzgar el tamao del sector pblico es mediante el teorema del votante mediano (de Hotelling) que, bajo ciertas hiptesis, predice el dominio social de las preferencias del votante mediano.

Estas preferencias no coinciden necesariamente con la del punto samuelsoniano pero tampoco parecen darse desviaciones sistemticas hacia el consumo excesivo o hacia el consumo insuficiente (tamao excesivo/tamao insuficiente del sector pblico). Existen, por otra parte, abundantes teoras acerca del comportamiento del sector pblico que postulan tamao excesivo en base a la posicin potencialmente monopolista del sector pblico. Su comentario rebasa el mbito de este trabajo y no arrojara luz especial a un asunto que es fundamentalmente emprico y que debe solventarse en el campo de la contrastacin de hiptesis derivadas de las teoras de la burocracia y en el de la discusin de la suficiencia de los mecanismos polticos de control sobre el sector pblico. El problema de gestin pblica ser, en todo caso, el de mejorar los mecanismos de eleccin pblica, nunca el de suplantarlos. Las funciones estabilizadora, asignativa y redistributiva del Estado consideradas en su conjunto constituyen otro elemento de la Gestin Pblica Macro. Cmo optimizar el crecimiento mediante un conjunto de polticas macroeconmicas estables y crebles, en una economa ms internacionalizada, cmo redistribuir, cmo regular, cmo combinar mercado, Estado y otras instituciones, cmo conseguir mayor cooperacin internacional y prevenir conflictos y desastres son problemas de Gestin Pblica Macro. 1.4UNA RECONVERSION PENDIENTE

El problema de la eficiencia del sector pblico afecta a las funciones distributiva, estabilizadora y asignativa del Estado pero es en esta ltima donde adquiere mayor importancia, tanto respecto a bienes pblicos como respecto a bienes privados, tutelares o no. El Mercado nico, el impacto del sector pblico en la competitividad de un pas aunque solo fuera por los bienes y servicios que produce, las crecientes demandas de servicios por una poblacin ms sofisticada y heterognea, y las cada vez menores posibilidades de aumentar los ingresos pblicos, hacen que la atencin se oriente hacia el anlisis de la gestin de los recursos pblicos, sin las inferencias privatizadoras que solan acompaar tal anlisis; el argumento lgico que permanece es el de la necesidad de instrumentar mecanismos de asignacin que mejoren la utilizacin de dichos recursos y que asuman como no tica la ineficiencia probada (Lpez Casasnovas 1988). El mal funcionamiento de la Administracin en Espaa es visto en el exterior como un claro elemento diferenciador de este pas en relacin con otros pases europeos. La gestin pblica en Espaa es, en realidad y en la mayora de los casos, mera administracin burocrtica, y el gestor pblico un experto en el laberinto normativo y procedimental (Martn Fdez 1985). La organizacin del sector pblico, y ms especficamente la del Estado, se ha adaptado marginalmente a las nuevas funciones de ste. Las reglas substituyen a la gestin.

La produccin pblica de servicios representa en los pases de la OCDE una sexta parte del Producto Nacional Bruto. Por tanto, una mejora del 10% en la productividad del sector pblico elevara el PNB en ms de un 1.5% una tensin evidente entre control de legalidad y lucha contra cualquier atisbo de discrecionalidad, por una parte, y flexibilidad de gestin por otra. De alguna forma el cambio de enfoque desde una perspectiva basada en la legitimidad y legalidad de la actuacin (quin es el rgano competente?, cul el procedimiento aplicable?) a una perspectiva centrada en resultados y tcnicas que permitan mejorarlos se est produciendo con retraso en Espaa. Las preocupaciones de la transicin a la democracia y del desarrollo constitucional en un Estado de Autonomas pueden tal vez explicar la primaca -en gestin pblica- de las cuestiones polticas y jurdicoinstitucionales sobre las econmicas. 2- FINANZAS PBLICAS Y GESTIN MUNICIPAL EN EL PER: CONTEXTO NORMATIVO Y EVIDENCIA EMPRICA 1- Comprensin del marco normativo del Ingreso y el Gasto pblicos. 1.1- El sistema normativo general del ingreso y el gasto pblicos a) La Constitucin: El Captulo IV del Ttulo III de la Constitucin Poltica del Per, titulado Del Rgimen Tributario y Presupuestal y que comprende los artculos del 74 al 82, se refiere al tema presupuestal y al importante asunto de los pagos que los ciudadanos deben efectuar bajo la forma de tributos; los cuales a su vez van a formar parte de la hacienda pblica para el sostenimiento de los mltiples gastos que debe realizar el Estado para el cumplimiento de sus diversas funciones. Los tributos no pueden ser creados ni exigidos a capricho por determinas instancias del sector pblico, pues se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneracin, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los decretos de urgencia tampoco pueden contener materia tributaria. Las leyes de ndole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previamente informe del Ministerio de Economa y Finanzas.

Estas medidas y el impedimento a los representantes ante el Congreso de tener iniciativa pare crear o aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su propio presupuesto, han sido tomadas para evitar excesos, a la luz de severas dificultades fiscales que padeci nuestro pas en la segunda mitad de los ochenta. No pocas veces acompaado de despilfarros y defraudaciones a costa del erario nacional, cometiendo desaciertos como el imponer impuestos desproporcionados o subsidios generalizados, que inclusive afectaron a los ms pobres. En el mbito tributario, el Estado, al ejercer la potestad tributara, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningn tributo puede tener efecto confiscatorio. Para evitar que las iniciativas de gasto presionen artificiosamente sobre los tributos, la Constitucin establece que las leyes de presupuesto orientadas predominantemente a los asuntos del gasto pblico no pueden contener normas sobre materia tributaria. Asimismo, seala que el Estado slo garantiza el pago de la deuda pblica contrada por gobiernos constitucionales de acuerdo con la Constitucin y la ley, y que las operaciones de endeudamiento interno y externo del Estado se aprueban conforme a ley. En materia de endeudamiento, la Constitucin dispone tres asuntos de gran importancia: i) los prstamos procedentes del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nacin no se contabilizan como ingreso fiscal; ii) no pueden cubrirse con emprstitos los gastos de carcter permanente; y iii) no puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pblica. Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la ley. Por otra parte, pueden celebrar operaciones de crdito con cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerir autorizacin legal. La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector pblico contiene dos secciones: Gobierno Central e Instancias Descentralizadas. Su programacin y ejecucin deben responder a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin, de manera que se asigne equitativamente los recursos pblicos. En este contexto normativo la Constitucin seala que corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin adecuada del impuesto a la renta percibido por la explotacin de los recursos naturales en cada zona, en calidad de canon.

Para garantizar mayor eficiencia tcnica y econmica en la ejecucin del gasto pblico, la Constitucin dispone que las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o recursos pblicos se ejecuten obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como tambin la adquisicin o la enajenacin de bienes. Aade, la contratacin de servicios y proyectos, cuya importancia y monto seala la ley de presupuesto, se hace por concurso pblico; la ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades. Al mes de diciembre sea mediante ley o decreto legislativo deben estar promulgadas ya las tres leyes que regirn durante todo el ao siguiente: la Ley de Presupuesto debidamente equilibrada, la Ley de Endeudamiento y la Ley de Equilibrio Financiero. Los crditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el Congreso tal como la ley de presupuesto. En el instrumento normativo de mayor jerarqua, se define a la Contralora General de la Repblica como una entidad descentralizada de derecho pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica. Se le considera el rgano superior del sistema nacional de control, y como tal supervisa la legalidad de la ejecucin del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones que conforman el sector pblico no financiero del pas.

2- Los principales indicadores de las finanzas pblicas Estos son los cuatro indicadores que figuran en el cuadro al principio de este captulo: 1) el dficit pblico; 2) la deuda pblica; 3) el gasto pblico, 4) el total de los impuestos y cotizaciones sociales. Por lo general, se muestran como porcentajes del PIB (en otras palabras divididas por el PIB a precios corrientes y, a continuacin, multiplicadas por 100). Dficit pblico: el tem B9A "capacidad / necesidad de financiacin de las administraciones pblicas". Cuando el rubro es negativo, se trata de un dficit pblico y si es positivo, un supervit pblico. La deuda pblica: el importe de la deuda pblica en la cuenta de balance de las administraciones pblicas. En el caso de Colombia - y as ocurre en los dems pases andinos - no se elaboran cuentas de balance. Sin embargo, el dato correspondiente podra tomarse de otras fuentes relacionadas con las finanzas pblicas.

Gasto pblico: se trata de la totalidad de gastos efectivos, es decir, los pagos monetarios realizados por el gobierno general. Este indicador se utiliza ampliamente para medir el tamao del papel desempeado por las administraciones pblicas en la economa nacional. Total de impuestos y cotizaciones sociales: este indicador tiene mucho en comn con el anterior, pero se mide por los ingresos del gobierno general y no por los gastos. Como su nombre lo indica, refleja los impuestos y las contribuciones efectivas (en otras palabras, sin incluir las contribuciones imputadas) que los hogares y las empresas deben pagar a los distintos niveles de las administraciones pblicas. 3- GESTION DE LAS FINANZAS PUBLICAS Y CORRUPCION

La gestin de las finanzas pblicas (GFP) cubre en general la administracin de los ingresos, los gastos y los fondos del gobierno. En el proceso de llevar a cabo esta actividad, los funcionarios del gobierno y los polticos desvan con frecuencia los recursos pblicos para uso privado en los niveles nacionales y subnacionales. Este documento slo se concentra en las circunstancias que dan lugar a prcticas corruptas en el manejo del gasto y de los fondos en la administracin nacional. Cada ao, el Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) publica un pronstico de las tendencias globales. En su ltima edicin, el CNI anticipa: (i) una transferencia de la riqueza econmica de los pases occidentales hacia los pases asiticos; (ii) que el PBI total del BRIC (es decir, Brasil, Rusia, India y China) va a igualar al del G7 para 2040-50; (iii) que China ser la segunda potencia econmica y militar del mundo para 2025; y que la demanda de alimentos crecer en un 50% para 2025. El CNI proyecta que frica se beneficiar con la expansin econmica en razn de la gran demanda de materias primas, pero que esta riqueza no beneficiar a su poblacin por la corrupcin del gobierno. Aunque esta conclusin es una coyuntura, subraya, no obstante, la necesidad de atacar la cuestin de la malversacin para lograr un crecimiento econmico sustentable y una distribucin equitativa de los frutos provenientes de esta expansin.

I. Corrupcin y GFP: definicin y caractersticas clave a- Corrupcin La definicin legal y operativa de la corrupcin vara con los pases. Transparencia Internacional (TI) define a la corrupcin como un abuso del poder confiado para obtener ganancias privadas. De all que esta definicin tambin podra cubrir la corrupcin en el sector privado. Sin embargo, para una mayor concentracin y claridad, la corrupcin es definida en este documento como el uso de la funcin pblica para obtener ganancias privadas.1 La corrupcin se puede distinguir por el monto (pequeo o grande) o las instituciones (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). La corrupcin administrativa (generalmente pequea) es llevada a cabo por empleados pblicos mientras que la corrupcin poltica (a menudo grande) involucra a polticos y representantes polticos. La malversacin puede tomar diversas formas: soborno, robo de fondos, bienes y servicios, multas ilegales, impuestos, manejo indebido de contratos, quebrantamiento de normas, amiguismo y nepotismo, etc.
b-

Gestin de las Finanzas Pblicas (GFP)

La GFP se puede definir como un marco de leyes, reglamentaciones, tradiciones y prcticas para manejar las finanzas del gobierno para lograr: (i) estabilidad macro fiscal (crecimiento real sin acumulacin de pagos vencidos); (ii) gasto pblico eficiente (ms bienes y servicios pblicos a precios de mercado ms bajos); (iii) incremento en el bienestar social; y (iv) buena gobernabilidad (transparencia y rendicin de cuentas). La GFP regula los procedimientos que se aplican en cuatro reas clave que contribuyen a lograr estos objetivos: presupuesto, tesorera, contabilidad y control.2 El presupuesto (una propuesta anual de recursos y gastos del gobierno) es preparado por el Poder Ejecutivo que lo enva al Legislativo para su revisin y adopcin. Un buen presupuesto est hecho con tiempo, es abarcador y es presentado usando un formato simple y fcil de comprender (Recuadro 1). Tambin se estn experimentando nuevas formas de herramientas de GFP tales como presupuestacin basada en la gestin3 para promover, entre otras cosas, una buena gobernabilidad. La responsabilidad primaria de la Tesorera es administrar los fondos del gobierno para satisfacer sus necesidades de pago:

(i) operando una Cuenta nica de la Tesorera (CUT) y manejando las entradas y salidas financieras con un plan de flujo de fondos para minimizar las tomas en prstamo y los cargos por intereses; (ii) conciliando en forma regular las cuentas bancarias del gobierno; (iii) aplicando normas y procedimientos transparentes para percibir y desembolsar dinero para permitir el rastreo, la recopilacin y el anlisis de las transacciones del gobierno. La contabilidad del gobierno est organizada para almacenar y tratar informaciones de operaciones, incluso conciliacin de cuentas del gobierno, para producir documentos contables abarcadores, en tiempo y confiables, en particular mayores anuales y semestrales que son necesarios para informar sobre ejecucin del presupuesto. c- Razn fundamental para reducir la corrupcin La penetracin del cohecho afecta adversamente el desempeo econmico y la GFP. c.1- Razn fundamental en trminos econmicos: La corrupcin no es conveniente porque impide el crecimiento econmico y la mejora del bienestar social. Afecta a la actividad econmica a travs de diferentes canales: reduccin del ingreso, pago de precios ms altos que los de mercado por bienes y servicios adquiridos por el gobierno, inversin en bienes y servicios de alta renta (gasto militar y en nueva infraestructura) en detrimento del gasto operativo y de mantenimiento o social, mayor desigualdad del ingreso, etc. Existe una abundante literatura sobre estos efectos. Se brinda un ejemplo a continuacin. La corrupcin reduce el monto de ingresos que fluye hacia el tesoro porque los funcionarios impositivos alientan a los contribuyentes a subestimar sus obligaciones impositivas y compartir parte del saldo con ellos (Shleifer y Vishny 1993, Ul Haque y Sahay 1996, Hindriks, Keen y Muthoo 1999). Adems, desalienta el cumplimiento voluntario de la reglamentacin fiscal y alienta la evasin impositiva y el fraude. En razn del menor ingreso disponible, se pueden brindar menos bienes y servicios (Bearse, Glomm y Janeba, 2000).

Abed y Davoodi (2002) aseveran que el comportamiento de malversacin debilita el desempeo macroeconmico (definido como crecimiento real, baja inflacin, dficit fiscal pequeo e inversin extranjera sostenida) al socavar las instituciones, las polticas y los incentivos. En un anlisis transversal de 25 economas de transicin, los autores descubrieron que las deficiencias estructurales, institucionales y polticas arraigadas en la corrupcin son ms importantes para explicar el desempeo del crecimiento en estos pases que las polticas macroeconmicas y las condiciones iniciales. Con respecto a la inflacin, los resultados empricos confirman que la menor corrupcin y la reforma estructural ms fuerte podran dar lugar a menor inflacin aunque el coeficiente del ndice de malversacin nosea estadsticamente significativo. Los autores tambin encontraron que la corrupcin deteriora el equilibrio de fondos aunque, en el caso de la inflacin, el coeficiente no sea estadsticamente significativo. Llegaron a la conclusin de que los pases que han reducido sus desequilibrios estructurales y la malversacin estn mejor ubicados para lograr el equilibrio fiscal macroeconmico y atraer ms inversin extranjera que aquellos que no lo han hecho Poirson (1998), en un anlisis transversal usando la inversin, la apertura y la corrupcin como variables explicativas, encontr tambin que el cohecho reduce significativamente el crecimiento real. Leite y Weidmann (2002), en un marco de equilibrio general neoclsico, determinaron que la corrupcin reduce el slido nivel de ingreso del Estado, y por ende el crecimiento del ingreso real. Los pases ricos en recursos naturales que usan procesos de produccin intensivos en cuanto a capital y con dbiles instituciones polticas y supervisin son vulnerables a la corrupcin y al bajo crecimiento. El cohecho tambin afecta directamente al gasto del gobierno dado que los proveedores cobran un precio que es igual al precio de mercado ms un soborno que acta como un impuesto. El precio oficial ms alto conducir a una pequea oferta de bienes y servicios, quedando lo que resta igual (Kaufmann 1997, Bardhan 1997, Kaufmann y Wei 1999, Gupta, Davoodi y Tiongson, 2002). Tanzi y Davoodi (2002) informaron que el descubrimiento de un cohecho importante en Miln hizo que el costo de la construccin del subterrneo y de la nueva terminal del aeropuerto cayeran en un 57% y 59%, respectivamente. Sus resultados muestran que la malversacin: (i) incrementa el costo de la inversin pblica; (ii) reduce el ingreso del gobierno; (iii) desplaza el gasto operativo y de mantenimiento; (iii) socava la calidad de la infraestructura; y (iv) reduce la calidad de la infraestructura y la productividad de la inversin pblica.

Llegaron a la conclusin de que los programas de inversin plagados de corrupcin van en detrimento de la expansin econmica, mientras que la inversin en servicios sociales y el financiamiento adecuado del gasto operativo y de mantenimiento crean condiciones favorables para un fuerte crecimiento econmico. La corrupcin tambin afecta la composicin de los bienes y servicios pblicos. En un estudio emprico de 120 pases, Gupta, de Mello y Sharan (2002) encontraron que cuanto ms alto es el nivel de corrupcin, ms alto resulta el nivel de gasto militar. De all que una disminucin en la corrupcin desviar los recursos del gasto militar no productivo hacia el gasto no militar. Mauro (1998) encontr en un anlisis transversal de pas que el cohecho afecta adversamente la educacin y los servicios pblicos, dos bases esenciales para el crecimiento a largo plazo. c.2- Razn fundamental de la GFP: La malversacin tiene un impacto negativo no slo sobre la economa, sino tambin sobre la GFP porque la torna menos transparente, responsable y eficiente. Para evitar la deteccin, los gobiernos crean marcos legales complejos, fragmentados y paralelos, introducen superposiciones y permiten omisiones en la definicin de los roles y responsabilidades de las instituciones del sector pblico involucrado en el proceso del presupuesto, las relaciones entre ellos, sus sistemas de contabilidad, control e informes. La falta de integralidad, claridad y entrega en tiempo del presupuesto, la existencia de operaciones extra-presupuestarias, pasivos contingentes, dficits cuasi fiscales, la no publicacin en forma regular de informacin presupuestaria al pblico (presupuesto original, informes de mitad de ao y resultados finales, etc.) impiden que el pblico responsabilice al gobierno e incrementan el riesgo de abuso del poder pblico. Por otra parte, un sistema de GFP dbil crea circunstancias favorables para la corrupcin al oscurecer las reglamentaciones y procedimientos para formular e implementar polticas presupuestarias. La falta de prediccin y credibilidad de la poltica del gobierno que introduce desalienta la inversin privada y la asistencia de donantes, retardando con ello el crecimiento econmico, la capacidad para reducir la pobreza y para incrementar el bienestar social.

La importancia de la GFP como herramienta para combatir la corrupcin se ve subrayada por la evidencia emprica que muestra una correlacin negativa entre la calidad de los sistemas de GFP y la percepcin de la corrupcin (Figura 1, Dorotinsky y Pradhan, 2007).4 Es decir que cuanto ms dbil (fuerte) sea el sistema de GFP, ms (menos) penetrante es la malversacin y ms dbil (fuerte) el desempeo econmico. c.3- reas de la GFP e instituciones estatales ms vulnerables a la corrupcin: Algunas instituciones y reas de las finanzas pblicas son ms propensas al cohecho que otras. a- Vulnerabilidad de las reas de GFP

Presupuesto:

Las etapas esenciales del presupuesto son la planificacin, la preparacin, la adopcin y la ejecucin. La vulnerabilidad respecto de la corrupcin es considerada baja en las etapas de la planificacin y preparacin (Recuadro 2, Cuadro 1), moderada en las etapas de la contabilidad, control e informacin, y alta en las etapas de adopcin y ejecucin.

Adopcin del presupuesto. El riesgo de corrupcin durante esta etapa depende de factores tales como el rgimen constitucional del pas, el programa de presupuesto y el poder de la legislatura para enmendar o vetar el presupuesto. En regmenes presidenciales fuertes, el parlamento tiene limitado poder presupuestario y oportunidad para caer en la corrupcin durante el proceso de adopcin. Por otra parte, en los pases en donde la autoridad legislativa es fuerte, el parlamento puede modificar los lmites de gastos globales o individuales, con un alto riesgo de caer en la corrupcin, por ejemplo cambiando las tasas o regmenes impositivos (incluso con pocas perspectivas para percibir el ingreso en forma efectiva) e incrementando los gastos en forma proporcionada, incluyendo su propia parte del gasto.

Dada la complejidad de los documentos del presupuesto, el gobierno puede tambin ocultar la corrupcin en el presupuesto fragmentando el gasto o presentando el presupuesto al parlamento en forma tarda para evitar el escrutinio por parte del parlamento y reducir el riesgo de deteccin. Ejecucin del presupuesto. En los sistemas de GFP que sostienen la disciplina fiscal, la ejecucin del presupuesto se concentra en la instrumentacin del gasto del gobierno asignado en el presupuesto anual aprobado por el parlamento. La cadena de gastos comprende cuatro etapas: compromiso, verificacin, orden de pago y pagos. Esta cadena constituye un terreno frtil para la corrupcin porque brinda oportunidades para realizar transacciones y para que el dinero cambie de manos. En varios pases, la etapa del compromiso est precedida por una etapa de warrant o garanta durante la cual el ministro de Hacienda libera asignaciones de presupuesto (es decir, garantas o warrants) a las unidades de gastos, basado en necesidades y en la situacin de liquidez de la tesorera. Las incertidumbres acerca de los ingresos de recursos le dan lugar para cierta discrecin en cuanto a realizar las asignaciones que pueden favorecer en ltimo trmino intereses privados especiales a cambio de retornos. La corrupcin puede tomar diversas formas en la etapa del compromiso porque las unidades de gastos pueden colocar rdenes para bienes y servicios: orden de bienes y servicios no autorizados, superacin de los topes de presupuesto, manipulacin de licitaciones, pedidos dirigidos a empresas ficticias, aceptacin de precios inflados, etc. El desvo de fondos pblicos se puede ver facilitado por un sistema de control interno dbil, procedimientos de compromiso manuales, y personal desmotivado y no entrenado. En la etapa de verificacin, el contralor financiero deber: (i) verificar que la entrega de los bienes y servicios sea efectiva y se ajuste a los trminos del contrato (cantidad, calidad, programa, ubicacin, etc.); y (ii) determinar que los precios cobrados al gobierno reflejen los costos justos de mercado. Tambin deber verificar el respeto de las normas y reglamentaciones en el nivel de compromiso. La corrupcin en esta etapa puede surgir de la aprobacin de gasto realizado sin los correspondientes vistos buenos y asignaciones presupuestarias, excesivas estimaciones de costos, facturas fraudulentas, etc.

La corrupcin tambin es comn en la etapa de la orden de pago, en particular en presencia de connivencia a lo largo de la cadena de gastos. Se podran emitir rdenes de pago sabiendo que hubo serias irregularidades durante el procesamiento en las etapas precedentes. Incluso en ausencia de tales irregularidades, el funcionario autorizante puede retener la emisin de una orden de pago en razn de la escasez de flujo de fondos mientras que, en realidad, su razn real es la expectativa de un soborno. En la etapa de pago, adems de chequear que las leyes y reglamentaciones hayan sido observadas en niveles anteriores, el contador deber verificar que los reclamos presentados para el pago no hayan sido ya abonados. Esta etapa presenta riesgos significativos para la corrupcin porque el dinero cambia de manos. La malversacin puede tomar la forma de pagos a empresas o personas fantasmas por bienes y servicios que no hayan sido entregados, salteo de colas, retencin de pagos a cambio de retornos, pagos de importes menores a los establecidos y cobro del saldo y favoritismo. La falta en establecer normas claras, transparentes y efectivas para fijar prioridades de pago da libertad a los gerentes de pago y brinda oportunidad para la corrupcin. La falta en aplicar sanciones tambin alienta el desvo del dinero pblico para uso privado en esta etapa. Tesorera

El manejo de fondos requiere que los recursos del gobierno sean depositados en un pequeo nmero de cuentas bancarias controladas por la tesorera y manejadas en forma eficiente. La malversacin puede tomar la forma de instrucciones para transferir dinero simplemente de cuentas del gobierno a cuentas bancarias privadas pertenecientes al presidente, al primer ministro y/o ministros del gabinete y/o funcionarios del gobierno. Tambin puede tomar la forma de bancos que otorgan prstamos sin inters a funcionarios del gobierno que manejan cuentas bancarias del gobierno con grandes saldos ociosos. Recibir retornos como compensacin por los pagos de reclamos a proveedores privados es tambin una prctica comn en esta etapa.

Instituciones y autoridades estatales vulnerables

Dado que la corrupcin beneficia a los funcionarios pblicos, es apropiado identificar las instituciones y funcionarios que son ms vulnerables para apuntar mejor a las soluciones. Los participantes en una conferencia sobre el imperio de la ley organizada por el Banco Mundial en el ao 2000 consideraron que el 38% de la corrupcin es atribuible al Ejecutivo (presidente, primer ministro, ministros, funcionarios senior); 30% a la polica; 12% a las instituciones financieras (aduana, ingresos fiscales, oficina de presupuesto, tesorera, etc.); 8% a la Legislatura; 6% a inversores nacionales y extranjeros; 5% al Poder Judicial, y 1% a donantes extranjeros (Figura 2, Isaksen, 2005). Es probable que los datos ms recientes no cambien significativamente este panorama. Es decir que el uso de activos pblicos reales y financieros para fines privados es realizado en principio por el Poder Ejecutivo del gobierno (80%, Recuadro 3). Por lo tanto, los esfuerzos para reducir la corrupcin deben concentrarse en este poder. Adems del lado de la demanda, el lado de la oferta tambin juega un rol importante en la corrupcin. Las empresas pblicas y privadas de los pases industriales y emergentes llevan a cabo prcticas corruptas para garantizar el acceso a materias primas, y ms generalmente obtienen ventajas sobre los competidores, como en el caso de Gabn, o adquieren favores que van en perjuicio de los intereses nacionales o pblicos. La corrupcin tiene posibilidades de concentrarse cuando: (i) es difcil de establecer (polica) y/o el castigo es mnimo, de ser detectado; (ii) los funcionarios tienen gran autoridad discrecional (Presidente, primer ministro, jefes de parlamento y poder judicial); (iii) slo una persona tiene la decisin de la toma de decisiones; (iv) las lneas de responsabilidades y rendicin de cuentas estn desdibujadas; (v) la GFP es dbil, en particular al nivel de auditora, como en Punjab (India) en donde 562 empleados fueron responsables de auditar a 17.382 instituciones; (vi) las tradiciones sociales de compartir la riqueza con los miembros menos afortunados de las grandes familias son fuertes en los pases africanos, y (vii) el personal del gobierno est insatisfecho con sus condiciones de trabajo, remuneraciones y perspectivas de promocin.

La presin de los pares y el sentimiento de que todos los dems lo estn haciendo tambin puede disparar actos corruptos. Reforma de la GFP

Las revisiones del sistema de GFP de los pases en desarrollo han ayudado a identificar las deficiencias (Apndice I) y conducir a propuestas de soluciones. La reforma de los sistemas de GFP es una tarea ciclpea dada la complejidad del diseo e instrumentacin de los cambios a efectuar, y las necesidades de recursos y tiempo. Esta tarea se ve complicada por el hecho de que la reforma se debe producir junto con el funcionamiento de las instituciones. La complejidad de la reforma tiene varias facetas porque los cambios pertenecen a las instituciones (operadas por las tres ramas del poder estatal), marcos y procesos (legales y regulatorios), y prcticas (formales versus informales, manuales versus electrnicas, orales versus escritas, etc.). Encada una de estas reas se necesitan varios niveles de integracin para definir objetivos especficos y controlables, y polticas y acciones supervisadas para lograrlos. Cules son los objetivos prioritarios en cada nivel de integracin? Las reformas debern adoptarse en forma individual o como un racimo (enfoque de plataforma en Allen, 2009)? Cules son los vnculos entre los objetivos para el mismo nivel de instituciones o administracin; y entre objetivos, polticas y acciones en distintos niveles? Estn los recursos humanos, financieros y otros pertinentes disponibles para implementar las reformas? Cules son los indicadores o criterios para evaluar la suficiencia de los recursos? Por ejemplo, cul es el objetivo ptimo para la relacin entre empleados pblicos y la poblacin? Cul es el plazo ptimo para cada reforma? Cmo se va a medir el xito o el fracaso? Qu institucin va a realizar esta evaluacin? Estas son cuestiones complejas y muy difciles que este documento no tiene la ambicin de tratar en forma concluyente. En cambio, sugiere un enfoque de qu no hacer y qu hacer. o El enfoque de lo que no hay que hacer Este enfoque consiste en eliminar acciones que probablemente no rindan resultados respecto de una GFP buena, eficiente y en tiempo.

La lista sugerida a continuacin podra ser controvertida. Por cierto, no es limitativa sino simplemente ilustrativa. Las decisiones del gobierno para reformar las finanzas pblicas que en general no producen buenos resultados son acciones que se toman:

Simplemente para cumplir con la condicionalidad de la asistencia financiera externa sin fuerte dominio poltico interno al nivel ms alto de las compras administrativas y por parte del gobierno; Para lograr los objetivos de la GFP que son definidos en trminos generales y no mensurables; A partir de diversas recomendaciones que no estn bien priorzadas ni debidamente secuenciadas; Sin una clara asignacin de autoridad y responsabilidad administrativa a una unidad que no tiene la gestin diaria encargada de presentar informes regulares a una autoridad de mayor nivel para informacin y gua; Sin una clara definicin del proceso de revisar y tomar medidas correctivas; y Sin una estimacin realista de los requisitos de recursos y la disponibilidad de estos recursos (humanos, financieros, tcnicos, etc.) o El enfoque de lo que hay que hacer Lo que hay que hacer deriva en gran parte de los defectos antes mencionados. Las perspectivas para un cambio exitoso en los sistemas de GFP son mayor si:

Slo si se instrumenta un pequeo nmero de reformas estructurales de la GFP en el corto a mediano plazo (preferentemente no ms de dos); Los objetivos finales estn definidos en trminos especficos y controlables, y se fijan metas intermedias para medir los progresos alcanzados; Se agrega un plazo claro al logro de cada objetivo; Dependiendo del alcance de la reforma, se designa a un personal superior que no tenga las funciones de la administracin diaria normal para asumir responsabilidad por la reforma; Existe un claro marco para medir los progresos alcanzados para asegurar que haya rendicin de cuentas; y Se brindan recursos adecuados. Dado que los pases no estn todos al mismo nivel de desarrollo de la GFP, no se puede usar un enfoque que sirva para todos los casos. Los diagnsticos y recomendaciones tienen que ser ajustados para adaptarse a los pases. A modo ilustrativo, es posible que un Estado frgil5 en donde la GFP debe construirse desde los cimientos tenga que tomar medidas en la siguiente secuencia:

 Preparacin de una ley de presupuesto orgnica; Preparacin de un plan de cuentas; Preparacin de un marco de clasificacin del presupuesto (clasificacin administrativa, econmica y funcional compatible con las mejores prcticas internacionales, con su correspondiente decreto); Preparacin de un plan de cuentas compatible con la clasificacin del presupuesto; Instrumentacin de la clasificacin del presupuesto; Instrumentacin de los planes de cuentas y preparacin de cuen tas financieras del gobierno; Preparacin e instrumentacin de reglamentaciones que rijan la gestin de la tesorera; Preparacin e instrumentacin de reglamentaciones que rijan el proceso de ejecucin de los ingresos y los gastos; Racionalizacin de cuentas bancarias del gobierno y establecimiento de una CUT (Cuenta nica de la Tesorera); Introduccin un sistema integrado de informacin de gestin financiera; y Revisin del sistema de auditora externa. Cuando los componentes bsicos de la GFP estn establecidos y coexisten con un alto nivel de corrupcin, la reforma de la GFP puede comenzar con medidas para fortalecer la ejecucin del presupuesto, seguidas por medidas para llenar las brechas. o Medidas especficas de la corrupcin La lucha contra la malversacin requiere acciones por parte del gobierno, la sociedad civil y los donantes. o Marco legal para luchar contra la corrupcin y su ejecucin La constitucin y las leyes de menor nivel debern: (i) definir claramente las responsabilidades fiscales de las instituciones y funcionarios estatales; (ii) convertir en delito el uso de la funcin pblica para rditos personales (es decir, ofrecer y aceptar corrupcin); (iii) dar poder al Parlamento (en particular, el comit de cuentas pblicas) para tantear la gestin de los activos del Estado por parte del gobierno; (iv) dar instrucciones al Parlamento para que investigue a sus propios miembros si hubiera sospechas de malversacin; (v) aclarar las fuentes, montos y control de los fondos de los partidos polticos; (vi) promover la divulgacin de las actividades corruptas; y (vii) proteger a las personas y a las organizaciones (en particular los medios) que brindan informacin sobre la corrupcin.

Las leyes tambin requeriran que los polticos y los funcionarios del gobierno de alto rango revelen sus activos personales o pidan al gobierno que suministre informacin sobre todas las operaciones financieras, incluso fondos extrapresupuestarios y asignados, cuentas especiales, venta y arrendamiento de activos, y operaciones cuasi fiscales. En general, los principales problemas en la lucha contra la corrupcin no son debilidades en el marco legal, sino la falta de ejecucin, comenzando con el sistema judicial. Un Poder Judicial efectivo y eficiente aplica la ley en forma transparente, independientemente de la condicin del acusado. Para lograr esta meta debe existir una clara separacin de autoridad entre los poderes Ejecutivo y Judicial, como as tambin magistrados entrenados, un manejo justo y eficiente del personal del Poder Judicial, suficientes asignaciones presupuestarias para el control financiero e instituciones anti cohecho, como as tambin una fuerza policial bien entrenada y adecuadamente pagada que sostenga principios ticos elevados, en particular la integridad. En los sistemas de gobierno neopatrimoniales6, el Jefe de Estado es el principal obstculo para la eliminacin de la corrupcin porque es el principal beneficiario de las prcticas corruptas. Aun cuando la responsabilidad primaria para reducir la malversacin le corresponde a los gobiernos, la sociedad civil y los donantes pueden tener un rol en el proceso. o Rol de la sociedad civil Los medios activos, diversificados e investigadores como as tambin las ONGs pueden jugar un rol al despertar la toma de conciencia acerca de la corrupcin presupuestaria y promover la buena gobernabilidad. La ley deber definir este rol y los procedimientos operativos. La participacin de la sociedad civil puede tomar diversas formas: participacin en los debates presupuestarios como ocurre en algunas ciudades brasileas, comits de vigilancia en Bolivia, control de la corrupcin de los funcionarios impositivos por parte de los ciudadanos en Filipinas, supervisin de los ingresos provenientes del petrleo por parte de grupos de ciudadanos en Chad, etc.

o Rol de los donantes Los donantes han desarrollado diversas herramientas para detectar la corrupcin y alentar la rendicin de cuentas y transparencia en los pases en los que intervienen. Los instrumentos del Banco Mundial incluyen la Evaluacin de la rendicin de cuentas financieras del pas (CFAA, segn sus siglas en ingls) y una Revisin de la evaluacin de adquisiciones del pas (CPAR, segn sus siglas en ingls). La Evaluacin de la rendicin de cuentas financieras del pas busca incrementar la toma de conciencia y la rendicin de cuentas del sistema de GFP, mientras que la Revisin de la evaluacin de adquisiciones del pas apunta al mismo objetivo con respecto a las adquisiciones. Los informes sobre la observancia de normas y cdigos fiscales del Fondo Monetario Internacional revisan la eficacia de los pases en sus esfuerzos por cumplir con el Cdigo de buenas prcticas sobre transparencia fiscal del FMI. La Evaluacin del pas de la rendicin de cuentas y transparencia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo est destinado a ayudar a los gobiernos y consultores a evaluar el sistema de gestin del presupuesto con respecto a estos dos criterios. Todas estas herramientas son instrumentos tiles para promover la transparencia y la rendicin de cuentas en la gestin de las finanzas pblicas en los pases en desarrollo. Los pases en desarrollo podran ser alentados a reducir la corrupcin condicionando la ayuda de instituciones multilaterales y donantes bilaterales a la instrumentacin de acciones efectivas para promover la deteccin y aplicacin de sanciones.

Conclusin: La corrupcin tiene serias desventajas porque: Reduce el rendimiento econmico y el bienestar social; Debilita la gestin de las finanzas pblicas a travs de procedimientos de ejecucin del presupuesto no transparentes sin rendicin de cuentas; Socava la capacidad de planeamiento tanto del gobierno como de los inversores privados; y Disminuye la confianza en la capacidad del gobierno para brindar buenos bienes y servicios pblicos a precios razonables, en la cantidad apropiada y en tiempo. Si bien puede ser difcil eliminar la malversacin por completo, se puede controlar mediante acciones coordinadas del gobierno, la sociedad civil y los donantes. Lograr esta meta requiere un fuerte compromiso al ms alto nivel del gobierno segn lo indica el caso de Georgia. Una mayor investigacin en la lucha contra la corrupcin resultara til para los pases en desarrollo, en particular sobre los sistemas de incentivos positivos y negativos para los diferentes actores en el proceso de corrupcin (presidencia, gabinete, diferentes niveles de la administracin central, legisladores, poder judicial, sector privado, etc.). Las investigaciones para determinar el tamao ptimo de la administracin pblica y el paquete de compensaciones podran brindar un panorama acerca de cmo disminuir la malversacin en estos pases. Las razones de la falta de efectividad de las sanciones tambin deberan ser investigadas en mayor medida para obtener lecciones aplicables.