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Droit administratif

II Le contentieux administratif

La collection Le droit en plus est anime par Patrick Maistre du Chambon, doyen honoraire de la facult de droit de Grenoble et Bruno Petit, agrg des facults de droit, en liaison avec le dpartement de tl-enseignement de la facult de droit de Grenoble.

Le code de la proprit intellectuelle nautorisant, aux termes de larticle L. 122-5, 2 et 3 a, dune part, que les copies ou reproductions strictement rserves lusage priv du copiste et non destines une utilisation collective et, dautre part, que les analyses et les courtes citations dans un but dexemple et dillustration, toute reprsentation ou reproduction intgrale ou partielle faite sans le consentement de lauteur ou de ses ayants droit ou ayants cause est illicite (art. L. 122-4). Cette reprsentation ou reproduction, par quelque procd que ce soit, constituerait donc une contrefaon sanctionne par les articles L. 335-2 et suivants du code de la proprit intellectuelle.

PRESSES UNIVERSITAIRES DE GRENOBLE, 2004 BP 47 38 040 Grenoble cedex 9 Tl. : 04 76 82 56 51 Fax : 04 76 82 78 35 pug@pug.fr www.pug.fr

ISBN 2 7061 1196 8

Michel Rousset et Olivier Rousset

Droit administratif
II Le contentieux administratif
Deuxime dition

PRESSES UNIVERSITAIRES DE GRENOBLE

DANS LA MME COLLECTION Bendjouya Georges, Procdure civile, 2001 Benot Aude, Droit de l'emploi, 1995 Chiana Grard, Histoire des institutions publiques de la France Tome I Du dmembrement la reconstitution de l'tat (4761492), 1994 Tome II Essor et dclin de l'tat monarchique (1492-1789), 1995 Tome III L'tat moderne en formation (1789-1870), 1996 Conte Philippe, Maistre du Chambon Patrick, La Responsabilit civile dlictuelle, 2000, 3e dition Conte Philippe, Petit Bruno, Les Incapacits, 1995 Euzby Alain, Introduction lconomie politique Tome I Concepts et mcanismes, 2000, 2e dition Tome II Politiques conomiques, 1998 Gondouin Genevive, Rouxel Sylvie, Les institutions juridictionnelles, 2004 Granet Frdrique, Le Droit de la famille, 1997 Jacquier Bernard, Relations internationales Tome I Les acteurs du systme international, 1993 Tome II Les rapports internationaux contemporains, 1993 Leroy Paul, Les Rgimes politiques du monde contemporain, Tome I Les rgimes politiques des tats libraux, 2001 Tome II Les rgimes politiques des tats socialistes et des tats du tiers-monde, 2003 Tome III Le rgime politique et lorganisation administrative de la France, 2001 Maistre du Chambon Patrick, Le Rgime des obligations civiles, 1992 Montanier Jean-Claude, Les Rgimes matrimoniaux, 2003, 4e dition ; Le Contrat, 2000 Montanier Jean-Claude, Samuel Geoffrey, Le Contrat en droit anglais, 1999

Montain-Domenach Jacqueline, avec la collaboration de Chantal Dufresne, Droit des collectivits territoriales, 1997 Petit Bruno Introduction gnrale au droit, 2003, 5e dition Les personnes, 2003, 3e dition Rad Christophe, La Responsabilit civile contractuelle Les quasicontrats, 2001 Rousset Michel, Droit administratif Tome I Laction administrative, 2004, 2e dition Saintourens Bernard, Droit des affaires, 2002, 2e dition Salvage Philippe, Droit pnal gnral, 2001, 5e dition Salvage-Gerest Pascale, Les Srets, 1994 Simler Philippe, Les Biens, 2001, 2e dition Tauran Thierry, Droit de la scurit sociale, 2000 Droit des assurances, 2001 DU MME AUTEUR Lide de puissance publique en droit administratif, Dalloz, 1960. Ladministration marocaine, IIAP et Berger-Levrault, 1970. Le royaume du Maroc, IIAP et Berger-Levrault, 1978. Institutions administratives marocaines, Publisud, 1991. Traduction en arabe, Rabat, 1993. Droit administratif marocain (en collaboration), 6e dition, 2003, Ed. La Porte, Rabat, (4e d. en arabe, 1988). Contentieux administratif, dition la Porte, Rabat, 1992, 2e d. 2001. Le service public au Maroc, Ed. La Porte, 2e d. 2002. LAction internationale des collectivits locales, LGDJ coll. Systmes 1998. Hommage Hassan II : Regard sur la modernisation de ltat, PUG, 2004, 2e d. La dmocratie locale au Maroc, coll. Confluences , Rabat, 2004.

AVERTISSEMENT

Ce tome II du Droit administratif est indissociable du premier tome consacr laction administrative ; de nombreux dveloppements touchant le contentieux ne peuvent se comprendre que si le lecteur a acquis une connaissance suffisante de ce que signifie le principe de lgalit et de ce que recouvrent les activits et les actes de ladministration. Comme dans le premier tome, on sest efforc de ne citer que les arrts de principe reproduits dans les Grands Arrts de la jurisprudence administrative (GAJA) de MM. LONG M., WEIL P., BRAIBANT G., DELVOLVE P., GENEVOIS B., Sirey, 14e d. 20031. Lorsque dautres arrts ont t cits, la rfrence qui en est donne est celle du Recueil des dcisions du Conseil dtat, publi par Sirey. Elle est indique par la lettre R suivie de la page du Recueil correspondant lanne de la dcision.

1. En dehors du GAJA dont la premire dition est parue en 1956, il existe un autre recueil de ce type : Lachaume (J.-F.) : Les grandes dcisions de la Jurisprudence administrative, PUF, 12e d. 1999.

Liste des abrviations

AJDA : Actualit juridique de droit administratif Ass. : Assemble du contentieux CAA : Cour administrative dappel CE : Conseil dtat CJCE : Cour de Justice de Communauts europennes RDP : Revue du droit public RFDA : Revue franaise de droit administratif Sect. : Section du contentieux TA : Tribunal administratif TC : Tribunal des conflits

Introduction
Lorigine du mot contentieux se trouve dans un mot latin, contentiosus, qui signifie querelle , dbat , discussion , donc contestation. Lexpression contentieux administratif peut donc dsigner, dans un premier sens, lensemble des litiges qui naissent de lactivit administrative, que celle-ci soit juridique (acte unilatral ou contrat), ou quelle soit matrielle (par exemple travaux publics, soins mdicaux). Mais dans une deuxime acception, lexpression contentieux administratif dsigne lensemble des procds juridiques qui permettent dobtenir la solution juridictionnelle des litiges que suscite lactivit de ladministration ; cest dans ce sens que nous ltudierons ici. Ltude du contentieux administratif est donc trs importante du point de vue juridique, mais elle lest tout autant du point de vue de la science administrative. La connaissance des litiges qui naissent de lactivit administrative est particulirement utile pour les autorits administratives responsables des services ; en effet, elles ont la possibilit de dceler les insuffisances de leurs services qui peuvent rsulter soit des carences des agents, soit des dfauts de lorganisation ou des rgles de fonctionnement de ces services ; connaissant la cause de ces litiges, les responsables seront ainsi en mesure dy porter remde. Il est certain que lomniprsence de ladministration et la complexit des procdures administratives sont une cause de la multiplication des litiges sur laquelle il faut agir. Mais on sait aussi que la propension contester les dcisions et les agissements de ladministration est galement lorigine de la multiplication des recours ports devant le juge. Cette situation de croissance du contentieux administratif dans ses deux sens, litiges et recours juridictionnels, rend plus

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ncessaire que jamais la vigilance des autorits administratives, lamlioration du fonctionnement des services et des relations avec leurs usagers. En effet, les juridictions administratives sont aujourdhui submerges par des recours dont le nombre ne cesse daugmenter ; il faut donc agir en amont, en vitant que les litiges naissent et, sil na pas t possible den empcher la survenance, il faut, en aval, tenter de leur trouver une solution qui vite davoir recours au juge. Cest ce que lon appelle la prvention du contentieux administratif par le dveloppement des procds non juridictionnels de rglement des litiges. Les uns sont traditionnels : ce sont les recours administratifs gracieux ou hirarchiques ; les autres, plus nouveaux, dont la Section du rapport et des tudes du Conseil dtat recommande le dveloppement : conciliation, transaction, arbitrage. On commencera logiquement ltude du contentieux administratif par la description de lordre des juridictions administratives et de la procdure quelles mettent en uvre pour parvenir la solution des diffrends qui sont ports devant elles (premire partie). Lexistence dun ordre de juridictions administratives dcoule, on le sait, du principe de sparation des autorits judiciaires et administratives proclam par la loi des 16-24 aot 1790 ; ce principe veut aujourdhui que seule la juridiction administrative soit comptente pour statuer sur les litiges de nature administrative ; cette comptence a dailleurs fait lobjet dune conscration par le Conseil constitutionnel qui, dans une dcision du 25 janvier 1987, a estim que le principe de sparation des autorits judiciaires et administratives figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique ; ce titre, le juge administratif est seul comptent pour dcider lannulation ou la rformation des dcisions prises, dans lexercice des prrogatives de puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif, les collectivits territoriales de la Rpublique, ou les organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle .

INTRODUCTION

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Quelle est ltendue de cette comptence, comment la distingue-t-on de la comptence du juge judiciaire ? Ce sont l des questions difficiles quil faut examiner ainsi que les mcanismes qui permettent de rgler les conflits de comptence qui opposent les deux ordres de juridiction (deuxime partie). Enfin, dans une troisime partie, nous tudierons les deux principaux recours : le recours pour excs de pouvoir qui tend lannulation des dcisions administratives et le recours en indemnit qui a pour but la mise en cause de la responsabilit de la collectivit publique.

PREMIRE PARTIE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE ET LA PROCDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

On sait que lexistence dun ordre de juridictions administratives rsulte de contingences historiques qui ont prsid sa naissance et son volution ; compte tenu de ce que ces juridictions doivent lhistoire il nest pas inutile de rappeler ce que fut cette volution (chapitre I) avant de prsenter lorganisation actuelle de ces juridictions (chapitre II) et les caractres gnraux de la procdure suivie devant elles (chapitre III).

CHAPITRE I Formation et volution de la juridiction administrative


Le systme administratif franais est le produit des circonstances qui ont engendr la fin de lAncien Rgime et au dbut de la Rvolution, une raction contre les pratiques des parlements considres comme abusives par ladministration royale ; la cration dun systme spcial de rglement des litiges ns de laction administrative fit lobjet dune justification thorique qui vint tayer le principe de sparation des autorits judiciaires et administratives pos par la loi des 1624 aot 1790. Il fut admis, en sollicitant quelque peu le principe de sparation des pouvoirs, que juger ladministration ctait une autre manire dadministrer (Portalis) ; ds lors la comptence du juge judiciaire lgard des litiges administratifs devait ncessairement tre exclue. Aujourdhui, lexistence de la juridiction administrative repose sur une base rationnelle : la ncessit de confier le rglement des litiges administratifs une juridiction spcialise. Mais entre ces deux justifications sest coule une longue priode de formation de cette juridiction dont on retracera brivement les grandes tapes avant de prciser ce que recouvre aujourdhui lindpendance de la juridiction administrative.

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SECTION I LES TAPES DE LA CRATION


DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

On peut distinguer trois tapes principales dans cette priode formatrice de la juridiction administrative : en 1790 cest le systme pur et simple de ladministration juge ; en lan VIII, on voit apparatre un embryon de justice administrative qui fonctionne sur la base du principe de la justice retenue ; enfin, partir de 1872, la justice administrative saffirme avec la reconnaissance son profit dun vritable pouvoir de juger : cest la justice dlgue. 1 LADMINISTRATION JUGE Le lgislateur rvolutionnaire a interdit plusieurs reprises aux tribunaux ordinaires de connatre des actes de ladministration (lois des 16-24 aot 1790 et dcret des 7-14 octobre 1790). Il lui faut donc mettre sur pied un mcanisme de rglement des litiges administratifs ; cest ce quil fait en confiant le soin de trancher ces litiges aux administrateurs eux-mmes. Au niveau central, cest le roi lui-mme, qui reoit cette comptence en tant que chef de ladministration gnrale. Sur le plan territorial, ce sont les directoires de dpartement et les directoires de district qui reoivent une comptence de mme nature pour les affaires de leur ressort. Ce systme nest dailleurs pas totalement nouveau car, sous lAncien Rgime, les intendants exeraient un certain nombre dattributions contentieuses. Quoi quil en soit ce systme a mal fonctionn pour des raisons qui tiennent au contexte politique ; dans un premier temps, lanarchie paralyse le systme, puis, aprs 1793, ce sera larbitraire avec le gouvernement rvolutionnaire.

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2 LAN VIII ET LA JUSTICE RETENUE Le Consulat va procder une rorganisation administrative gnrale ; il sest naturellement proccup de faire trancher les litiges administratifs dans des conditions acceptables non seulement pour ladministration, mais aussi pour les justiciables. La constitution de lan VIII cre un Conseil dtat ; larticle 52 de ce texte prcise : Sous la direction des consuls, un Conseil dtat est charg de rdiger les projets de lois et de rglements dadministration publique et de rsoudre les difficults qui slvent en matire administrative. Il faut ici galement indiquer que cette cration rpondait un projet qui, sous Louis XV, avait envisag la cration dun organe collgial compos dadministrateurs spcialiss dans la prparation des textes lgislatifs et le rglement des litiges administratifs. Le Consulat cre par ailleurs des conseils de prfecture chargs, sous la direction du prfet, de rgler un certain nombre de litiges. Ces organismes reoivent ainsi une mission consultative en un double sens ; ils sont chargs de donner des avis aux administrateurs actifs propos des affaires administratives mais aussi propos des affaires contentieuses. Le pouvoir de juger demeure dans les mains de ladministration, mais on voit se dessiner lamorce dune sparation au moins fonctionnelle, entre ladministrateur actif et ladministrateur juge. Cest le systme de la justice retenue : cest le chef de ltat qui, au niveau national, exerce le pouvoir de juger sur proposition du Conseil dtat ; dans le dpartement cest le conseil de prfecture qui juge, mais, prsid par le prfet, il est compos de membres dsigns au sein de ladministration prfectorale.

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Ce systme qui prsentait la particularit de confier le soin dexaminer les litiges administratifs des organes spcialiss distincts de ladministration active, a fait lobjet de vigoureuses critiques de la part des libraux qui dnonaient labsence dindpendance de ces organismes vis--vis de ladministration ; ces critiques furent particulirement virulentes lencontre du Conseil dtat dont lexistence fut menace diverses reprises, notamment en 1814, 1830 et surtout 1871 o il fut remplac par une commission provisoire ; cest Duguit qui, la fin du sicle, devait dclarer que la justice administrative participait la nature du pouvoir qui tait larbitraire ; ceci explique lhostilit qui lentourait dans les milieux libraux ; toutefois ce courant ne devait pas lemporter et la justice administrative allait sortir renforce de la crise qui avait suivi leffondrement du Second Empire. 3 LA LOI DU 24 MAI 1872 ET LA JUSTICE DLGUE Cest la troisime tape de cette volution, celle qui fait pntrer notre systme administratif dans le monde de ltat de droit caractris, en ce qui nous concerne, par la reconnaissance au profit du juge administratif dun vritable pouvoir de juger : dsormais le pouvoir de juger lui est dlgu. La sparation de ladministration et du juge simpose dsormais encore que, jusquen 1889 et larrt Cadot (13 dcembre 1889, GAJA. 36), il y ait eu une survivance du systme antrieur avec la thorie du ministre juge en vertu de laquelle le requrant devait imprativement saisir le ministre de sa rclamation, ce dernier tant considr comme juge de droit commun ; commentant cette dcision Hauriou crivait : Le juge de droit commun doit tre un tribunal dont le caractre ne soit pas quivoque. Ds lors, la jurisprudence fait sortir son plein et entier effet larticle 9 de la loi du 24 mai 1872 qui dispose : Le Conseil dtat statue souverainement sur les recours en matire contentieuse administrative et sur les demandes dannulation pour

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excs de pouvoir forms contre les actes des diverses autorits administratives. La loi du 24 mai 1872 crait par ailleurs un Tribunal des conflits charg de trancher les conflits de comptence qui pourraient slever entre les juridictions judiciaires et administratives, mission qui jusqualors relevait du Conseil dtat.

SECTION II LINDPENDANCE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE


La justice administrative est dsormais caractrise par deux traits essentiels que lvolution ultrieure renforcera : elle est indpendante de ladministration active, elle est galement indpendante de la justice ordinaire. 1 LINDPENDANCE VIS--VIS DE LADMINISTRATION ACTIVE Elle rsulte du principe de sparation de ladministration active et du juge ; condition de cette indpendance, cette sparation ne signifie cependant pas isolement du juge qui est un juge spcialis en matire administrative. A. La sparation du juge et de ladministration active Cette sparation tait sous la dpendance des procds de recrutement des membres du Conseil dtat ; la constitution initiale du corps donna lieu dpineuses discussions ; les conseillers dtat furent initialement lus par lassemble, tandis que les matres de requtes taient nomms par lexcutif ; dans les deux cas les proccupations politiques ntaient pas absentes ; en revanche la loi de 1872 cre lauditorat compos de deux classes auxquelles on accde par concours ; ainsi tait amorc un processus de recrutement dune grande partie du corps faisant principalement appel aux capacits des futurs juges-conseillers de ltat. Cest ce systme de recrutement qui subsistera jusqu la cration en 1945 de lcole nationale dadministration.

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Quant aux conseils de prfecture composs dadministrateurs actifs et prsids par le prfet, il faudra attendre 1926 pour quune rforme de leur statut pose les bases de leur indpendance lgard de ladministration prfectorale. B. La spcialisation du juge La volont dassurer au juge administratif lindpendance correspondant la mission qui lui est confie, saccompagne dune gale volont de le voir acqurir une bonne connaissance de la vie administrative. La justice administrative sera en effet dautant mieux rendue et dautant mieux accepte par ladministration, que le juge nen mconnatra pas les particularits et les exigences. Cette familiarit du juge lgard des affaires administratives est obtenue par divers moyens. Le plus important est sans doute la fonction consultative que ces juridictions exercent auprs de ladministration ; au contact des dossiers et des problmes que traitent les administrateurs avec lesquels ils entretiennent des relations suivies, les membres de ces juridictions acquirent ainsi une spcialisation qui leur est indispensable pour assurer le rglement des litiges ns de laction administrative. Mais un autre procd joue galement un rle important ; cest le recrutement dune fraction des matres des requtes et des conseillers dtat au sein et mme en dehors de ladministration, ainsi que la possibilit pour les membres du Conseil dtat dexercer temporairement des fonctions dadministration active. Ces procds mis en uvre ds lorigine se sont maintenus, voire dvelopps ; ils ont permis que le juge de ladministration apparaisse, au sens fort du terme, comme un vritable juge administratif, bien que certains auteurs aient pos la question de savoir sils ne conduisaient pas, en fait, ce que sinstaure entre le Conseil dtat, la haute administration et le gouvernement une sorte de connivence altrant cette indpendance (O. Dupeyroux).

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2 LINDPENDANCE VIS--VIS DU JUGE JUDICIAIRE Cette indpendance est aujourdhui incontestable et nest plus conteste ; ne des textes rvolutionnaires, elle est aujourdhui consacre par le Conseil constitutionnel qui voit dans le principe de sparation des autorits judiciaires et administratives proclam par la loi des 16-24 aot 1790 un principe garanti par les lois fondamentales de la Rpublique. Lindpendance des deux ordres de juridictions est par ailleurs assure par la mise sur pied par la loi de 1872 dun mcanisme de rglement des conflits de comptence principalement destin, dailleurs, assurer la protection de la comptence administrative face dventuels empitements de la part du juge judiciaire. Lindpendance du juge administratif se traduit aussi par le fait quil nest tenu de respecter lautorit de la chose juge par le juge judiciaire quen ce qui concerne les nonciations de fait contenues dans ses dcisions ; en revanche il nest pas li par lapprciation de ces faits laquelle se livre le juge judiciaire, pas plus que par la qualification juridique quil en donne. Mais il faut aussi insister sur le fait que cette indpendance ne signifie pas non plus ici ignorance ; le juge administratif nignore pas le droit priv et lapplication qui en est faite par le juge judiciaire et il peut parfaitement sy rfrer mme sil ne le fait pas explicitement ; de la mme faon le juge judiciaire fait parfois application de la jurisprudence administrative comme ce fut le cas dans laffaire Giry o il appliqua la jurisprudence administrative relative la responsabilit sans faute, pour assurer la rparation du dommage subi par un collaborateur du service public de la justice (Cassat. Civ. 23/11/1956, GAJA. 503).

CHAPITRE II Lorganisation actuelle de la juridiction administrative


La juridiction administrative se compose dun assez grand nombre de tribunaux que lon peut classer en deux grandes catgories ; il existe dune part des juridictions administratives spcialises dans certains types de contentieux : par exemple la Cour des comptes qui est une juridiction financire coiffant dailleurs, depuis 1982, les chambres rgionales des comptes, la Cour de discipline budgtaire, les organes disciplinaires des ordres professionnels ou bien encore le Conseil national de lenseignement suprieur et de la recherche lorsquil sige comme instance dappel des sections disciplinaires des universits, etc. Ces juridictions spcialises relvent du Conseil dtat soit par la voie de lappel, soit par la voie de la cassation. Une deuxime catgorie de juridictions administratives est constitue par des juridictions qui ont une comptence gnrale et qui sont soumises au code de justice administrative issu de la codification des textes antrieurs, qui est entr en vigueur au 1er janvier 2001 : ce sont naturellement celles-ci qui prsentent le plus grand intrt pour le traitement du contentieux administratif et cest leur description que nous consacrerons les dveloppements qui suivent en prsentant le Conseil dtat (section I), les cours administratives dappel (section II), les tribunaux administratifs (section III) ; on examinera enfin la rpartition des comptences entre ces juridictions (section IV).

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SECTION I LE CONSEIL DTAT


La loi du 24 mai 1872, dlguant le pouvoir de juger au Conseil dtat, inaugure ce que lon peut appeler la priode moderne de la vie de la haute juridiction. Le Conseil dtat est dsormais le juge de premier et dernier ressort du contentieux administratif ; mais il faudra attendre une ordonnance du 31 juillet 1945 pour quil soit dot dun statut lgislatif qui nest dailleurs, en fait, que la codification dune pratique et de textes qui avaient progressivement dessin les grandes lignes du rgime juridique auquel il tait soumis. La croissance considrable du volume du contentieux au lendemain de la deuxime guerre mondiale, principalement due au dveloppement de linterventionnisme conomique et social de ltat, va rapidement entraner un encombrement du Conseil dtat dsormais incapable dapporter dans des dlais raisonnables, une solution aux recours ports devant lui ; en 1953, le Conseil avait accumul environ six annes de retard et cette situation ne pouvait quempirer. Cest pourquoi une profonde rforme devait modifier sa comptence contentieuse ; partir de 1953 (dcret du 30 septembre 1953) le Conseil nest plus juge de droit commun du contentieux administratif ; cette comptence est transfre en premire instance aux tribunaux administratifs ; le Conseil conserve seulement une comptence dattribution en premire instance ; en revanche, il devient juge dappel des tribunaux administratifs. Mais la poursuite de lexpansion du contentieux, certains parlent mme dexplosion de ce dernier, a de nouveau pos le problme de lengorgement du Conseil juge dappel, au dbut des annes 1980 ; une nouvelle rforme va donner naissance aux cours administratives dappel ; cette rforme, ralise par une loi du 31 dcembre 1987, modifie naturellement la comptence du Conseil qui ne conserve en appel quune comptence dattribution. On examinera successivement la composition

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du Conseil dtat, puis son organisation et enfin ses attributions. 1 LA COMPOSITION DU CONSEIL DTAT Le personnel du Conseil dtat slve environ trois cents membres rpartis entre diverses catgories dont le recrutement varie mais dont la carrire est identique. A. Les membres du Conseil dtat la base du corps se trouvent les auditeurs rpartis en deux classes : les auditeurs sont recruts par concours depuis 1872 ; mais depuis 1945, ils sont tous issus de lcole nationale dadministration. Les auditeurs de premire classe sont choisis parmi les auditeurs de deuxime classe. Les matres des requtes sont nomms pour les trois quarts des emplois vacants parmi les auditeurs de premire classe ; le dernier quart est ouvert un recrutement extrieur qui permet de faire entrer au Conseil des personnes ayant une autre exprience que celle acquise par les auditeurs, ds lors quelles satisfont une condition dge (trente ans) et une condition danciennet des services civils ou militaires dau moins dix ans. La catgorie des conseillers dtat est elle aussi htrogne. Il y a tout dabord les conseillers dtat en service ordinaire : ils sont nomms pour les deux tiers des emplois parmi les matres des requtes ayant une certaine anciennet ; les autres sont nomms au tour extrieur la discrtion du gouvernement qui est seulement limit dans son choix par une condition dge (quarante-cinq ans). Ces nominations, qui se portent en pratique le plus souvent sur des cadres de la haute fonction publique, ont une nette tendance depuis quelques annes ntre pas dpourvues de toute connotation politique ! Il en est dailleurs de mme pour une deuxime sorte de conseillers dtat : les conseillers en service extraordinaire qui sont nomms pour quatre ans et ne sont pas renouvelables immdiatement ; la nomination de ces conseillers permet de faire

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entrer au Conseil dtat des personnes provenant de divers secteurs dactivit et dviter ainsi la sclrose qui menace les corps au recrutement exclusivement endogamique. Toutefois, ces conseillers, qui nont pas ncessairement une formation juridique, ne peuvent pas siger dans les formations contentieuses du Conseil. Un certain nombre demplois de conseiller et de matre des requtes est rserv aux membres du corps des conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel. Les prsidents de sections (six) sont nomms parmi les conseillers dtat en service ordinaire. Le Conseil dtat est dirig par un vice-prsident nomm par dcret du prsident de la Rpublique en Conseil des ministres ; il est choisi parmi les conseillers dtat en service ordinaire et les prsidents de section (depuis 1945 le Conseil a connu cinq vice-prsidents : Ren Cassin, Bernard Chenot, Pierre Nicolay, Marceau Long et actuellement Renaud Denoix de Saint-Marc.). Cependant, cest le Premier ministre qui est, en titre, prsident du Conseil ; en fait il ne le prside quune fois par an, lors dune sance solennelle et protocolaire et, en tout tat de cause, il ne pourrait prsider la section du contentieux ; cest le ministre de la justice, garde des Sceaux, qui assure la supplance du premier ministre. B. La carrire des membres du Conseil dtat Elle est organise de faon assurer leur indpendance ; certes les membres du Conseil sont des fonctionnaires qui, la diffrence des magistrats de lordre judiciaire, ne bnficient pas de linamovibilit ; mais en fait aujourdhui leur indpendance est parfaitement assure. Le Conseil constitutionnel a jug le 22 juillet 1980 quil rsulte de larticle 64 de la constitution en ce qui concerne lautorit judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique en ce qui concerne la juridiction administra-

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tive, que lindpendance des juridictions est garantie ainsi que le caractre spcifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiter ni le lgislateur ni le gouvernement . Mais cette indpendance rsulte aussi de ce que les promotions se font exclusivement lanciennet ; seules les nominations des prsidents de section et naturellement aussi celle du vice-prsident, sont dcides au choix. La procdure disciplinaire est organise par les textes dans le mme souci : les sanctions sont prononces par lautorit investie du pouvoir de nomination sur proposition du ministre de la justice ; mais celui-ci doit prendre lavis dune commission consultative qui comprend notamment des prsidents de section et des membres dun grade quivalent ou suprieur celui de la personne objet de la poursuite disciplinaire. Normalement les membres du Conseil dtat font lobjet dune double affectation dans les formations administratives et les formations contentieuses de faon assurer une certaine unit de vue au sein du Conseil. Les membres du Conseil, qui constituent un grand corps de ltat, sont trs frquemment sollicits pour occuper des fonctions lextrieur du Conseil. Le plus souvent, il sagit de fonctions administratives occupes par voie de dtachement : cabinets ministriels, postes diplomatiques, direction des administrations centrales, direction dentreprises publiques, etc. Il arrive aussi que, mis en position de disponibilit, certains exercent une activit professionnelle dans le secteur priv. Une situation statutaire particulire est rserve aux membres du Conseil dtat qui ont t lus dans lune des assembles parlementaires. Au total, cest en permanence le tiers de leffectif du Conseil qui se trouve lextrieur de linstitution, situation qui ne peut manquer de ragir sur son aptitude effectuer les tches croissantes qui lui sont chues depuis les annes cinquante.

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Le frquent dtachement de ses membres explique les possibilits dinfluence que le Conseil peut exercer au plus haut niveau de lappareil dtat et, sans doute aussi, sa rticence devant des rformes qui auraient pour consquence un accroissement significatif de leur nombre. 2 LORGANISATION DU CONSEIL DTAT La direction administrative du Conseil repose sur un secrtaire gnral qui dirige les services sous lautorit du vice-prsident. Le secrtaire gnral est nomm parmi les conseillers dtat et les matres des requtes, par dcret du prsident de la Rpublique, sur prsentation du vice-prsident du Conseil dtat et proposition du ministre de la justice et aprs avis des prsidents de section. Le Conseil comporte deux catgories de formations qui correspondent ses attributions consultatives et juridictionnelles. Cependant une rforme remontant 1963 a eu pour but dviter une trop grande rigidit dans la distinction des deux types de formation : cela se traduit ainsi quon la vu, par la double affectation des membres du Conseil, certains conseillers dtat, tous les matres des requtes et les auditeurs ds quils ont trois annes danciennet. A. Les formations administratives Elles sont constitues par quatre sections administratives entre lesquelles sont rparties les affaires relevant dun certain nombre de ministres ; ces sections sont dsignes par le nom de lun des dpartements correspondant leurs attributions : finances, intrieur, travaux publics, sociale. Chaque section comprend un prsident, un conseiller dtat membre de la section du contentieux, au moins sept conseillers plus un certain nombre de matres des requtes et dauditeurs parmi lesquels figurent des membres de la section du contentieux.

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Les ministres peuvent participer aux travaux des sections administratives lorsque ceux-ci concernent les affaires relevant de leur comptence. Une cinquime section a t cre ; il sagit de la section du rapport et des tudes, aboutissement dune rforme de 1963 qui, la suite de laffaire Canal, (CE. Ass. 19 octobre 1962, GAJA. 560), avait notamment donn naissance une commission du rapport charge, chaque anne, de prsenter au prsident de la Rpublique un rapport sur lactivit des formations administratives et contentieuses et de proposer les rformes dordre lgislatif, rglementaire ou administratif sur lesquelles elle entend attirer lattention du gouvernement . Les attributions de cette commission ont t peu peu largies ; elle peut tre charge par le gouvernement de raliser des tudes (1975), elle suit les difficults dexcution des dcisions de justice (1976) ; elle instruit les dossiers relatifs aux demandes de condamnation de ladministration des astreintes en cas dinexcution des dcisions de justice (1980). Finalement sa transformation en section en 1985 qui avait pour but de rsoudre des difficults circonstancielles de personnes, a eu galement comme justification lutilit de cette nouvelle formation. titre dexemple, on mentionnera le rapport sur lurbanisme, Pour un droit plus efficace , auquel la section a particip (1992) et le rapport : Rgler autrement les conflits : conciliation, transaction, arbitrage en matire administrative (1993) et les rapports sur Lutilit publique aujourdhui (1999), et Les associations reconnues dutilit publique (2000). La section du rapport est enfin charge dassurer les relations extrieures et internationales du Conseil dtat, notamment avec les juridictions administratives suprmes des pays trangers dont beaucoup se sont dailleurs dots de juridictions construites sur le modle du Conseil dtat. Le prsident de la section est entour de conseillers dtat, de matres des requtes, dun rapporteur gnral ; certains de ses

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membres sont galement membres des autres sections administratives ou de la section du contentieux. Il faut enfin mentionner lexistence dautres organismes qui permettent au Conseil dexercer ses fonctions administratives de conseil. Les avis que lon demande au Conseil sont en principe donns par les sections, sauf en cas durgence o lavis sera donn par un organisme particulier : la Commission permanente. Sil sagit daffaires trs importantes, linstruction de laffaire est effectue par la ou les sections comptentes, mais lavis sera donn par une formation plus solennelle, lassemble gnrale du Conseil qui peut elle-mme prendre deux formes : lassemble ordinaire compose de trente-cinq membres du Conseil, et lassemble plnire qui runit tous les membres du Conseil dtat. B. Les formations contentieuses Cest principalement la section du contentieux qui exerce les attributions juridictionnelles du Conseil dtat ; mais tant donn lampleur et la diversit de la tche, la section du contentieux est constitue de sous-sections, aujourdhui au nombre de dix, qui sont des organes chargs de linstruction des affaires ; chaque sous-section est compose de trois conseillers dtat et de deux commissaires du gouvernement chargs de proposer la formation de jugement une solution pour les affaires dont elle est saisie ; des matres des requtes et des auditeurs sont galement rattachs la sous-section tout en ayant, ainsi quon la vu, une affectation une section administrative. Jusquen 1980, le jugement tait prononc par deux soussections runies ; mais dans le souci de permettre au Conseil une plus grande rapidit dans le traitement des affaires simples, il a t dcid que les affaires simples pourraient tre tranches par une sous-section. Par ailleurs, et dans le mme but, les prsidents de sous-section ont t habilits statuer par ordonnance dans un certain nombre de cas : rejet de conclu-

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sions pour irrecevabilit manifeste, constat de non-lieu statuer, donn acte de dsistement, etc. Si lon se trouve en prsence dune affaire dlicate qui met en jeu des questions de principe, cest la section du contentieux qui est saisie de laffaire et qui rend le jugement ; la section est compose de son prsident, des trois prsidents adjoints, des dix prsidents des sous-sections, de deux conseillers dtat membres des sections administratives, du commissaire du gouvernement et du rapporteur. Enfin, dans les affaires exceptionnellement importantes, ce sera lassemble plnire du contentieux qui jugera ; lassemble est alors compose du vice-prsident du Conseil, des six prsidents de section, des trois prsidents adjoints de la section du contentieux, du prsident de la sous-section charges de laffaire, du commissaire du gouvernement et du rapporteur. La section du contentieux est dirige par son prsident qui possde par ailleurs des pouvoirs trs importants : il peut par voie dordonnance ordonner diverses mesures en rfr et statuer en appel des ordonnances du juge administratif des rfrs ; il possde galement de trs utiles prrogatives qui lui permettent de rgler les difficults de comptence qui peuvent slever lintrieur de la juridiction administrative. 3 LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL DTAT Le Conseil dtat a hrit de lhistoire une double comptence : il est le conseil juridique et administratif du gouvernement et il est la plus haute juridiction de lordre administratif. A. Les attributions consultatives Le Conseil dtat est obligatoirement consult dans un certain nombre de cas : en vertu de larticle 37 de la constitution, il donne son avis lorsquil sagit de modifier par dcret un texte de forme lgislative intervenu dans le domaine rserv au pouvoir rglementaire ; il doit aussi tre consult sur les projets de loi et dordonnances (articles 39 et 38) ainsi que chaque fois

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que son avis est requis par une disposition lgislative ou rglementaire. Lorsquil sagit de dcrets rglementaires, ils sont dsigns aujourdhui par lappellation de dcrets en Conseil dtat, depuis la disparition du rglement dadministration publique (1980). Parfois les textes prvoient que le Conseil dtat doit donner un avis conforme : par exemple pour la dissolution des congrgations religieuses ou lacceptation des dons et legs par les collectivits publiques. Naturellement, le gouvernement peut toujours demander lavis du Conseil, mais dans ce cas sa comptence est simplement facultative. Les avis du Conseil dtat ne sont pas publics ; il appartient au gouvernement de dcider si lavis peut tre rendu public ; en pratique, dans les cas importants, il y a toujours des fuites en sorte que lavis du Conseil est finalement connu. Le Conseil dtat peut enfin soit la demande du gouvernement, soit de sa propre initiative, effectuer des tudes sur des questions juridiques ou administratives et soumettre au gouvernement des propositions de rformes des services ou de modification des textes en vigueur. B. Les attributions contentieuses Le Conseil dtat est la fois juge de cassation, juge dappel et juge en premier et dernier ressort ; ses attributions ont beaucoup volu du fait des deux grandes rformes de 1953 et 1987. Alors que depuis 1872 il tait juge de droit commun du contentieux administratif en premier et dernier ressort, la rforme de 1953 ne lui a laiss quune comptence dattribution ; ce sont les tribunaux administratifs qui sont dsormais juges de droit commun. En tant que juge dappel, le Conseil a vu sa comptence se restreindre en 1987 avec la cration des cours administratives dappel ; dsormais, il reste juge dappel des tribunaux admi-

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nistratifs dans des cas limits et il est juge dappel de certaines juridictions administratives spciales : les juridictions arbitrales par exemple. Le Conseil dtat est enfin juge de cassation lgard des dcisions des cours administratives dappel, des dcisions rendues en dernier ressort par les juges des rfrs en matire de suspension et en raison de lurgence ou dautres juridictions spciales telles la Cour des comptes ou les juridictions disciplinaires des ordres professionnels.

SECTION II LES COURS ADMINISTRATIVES DAPPEL


Leur cration rsulte de la loi du 31 dcembre 1987 qui marque laboutissement de plusieurs tentatives de rforme destines rsoudre le problme de lencombrement du rle du Conseil dtat du fait de la croissance ininterrompue du nombre des recours. Alors quil juge environ 6 000 affaires par an, le Conseil enregistre partir de la fin des annes 1970 un nombre de recours beaucoup plus lev au point que le nombre daffaires en instance qui tait de 8 350 en 1981-1982 va passer 9 660 en 1985 et plus de 25 000 en 1987 ; la dure moyenne pour juger une affaire slve alors trois ans et demi. Si lon ajoute cette dure, la dure moyenne de jugement dune affaire par le tribunal administratif qui est alors de deux ans, on constate quil faut entre cinq et cinq ans et demi en moyenne pour obtenir une dcision dfinitive : un tel retard sapparente souvent une sorte de dni de justice. Sans doute a-t-on cherch des solutions ; en 1982, il avait t envisag de renforcer les effectifs du Conseil dtat en crant des conseillers rfrendaires sur le modle de ce qui avait t ralis avec succs la Cour de cassation ; mais lhostilit du Conseil tout accroissement des membres du corps fit obstacle ladoption de ce projet. Un deuxime projet prvoyait, en 1985, la cration de chambres adjointes la section du

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contentieux ; ces chambres auraient t charges de traiter un certain nombre daffaires rputes simples ou techniques dans le domaine du contentieux de la fonction publique ou le contentieux fiscal. Ce fut cette fois lhostilit du syndicat de la juridiction administrative, combine avec celle du Conseil luimme, qui conduisit labandon du projet. Finalement, la loi du 31 dcembre 1987 en crant des cours administratives dappel donne naissance de nouvelles juridictions alignant ainsi la structure de lordre administratif sur celle de lordre judiciaire. Le partage de comptence entre le Conseil dtat et les nouvelles juridictions dappel tait lorigine passablement complexe ; il a t progressivement simplifi ; en revanche la croissance du contentieux sest traduite par un allongement important du temps ncessaire pour obtenir le jugement des affaires ; cest pourquoi deux nouvelles cours ont t cres. Il existe actuellement sept cours administratives dappel dont le ressort et lorganisation sont fixs par dcret en Conseil dtat : elles sont respectivement tablies Paris, Nancy, Lyon, Bordeaux, Nantes, Marseille et Douai. Une huitime cours a t cre Versailles et commencera fonctionner en septembre 2004. 1 COMPOSITION DE LA COUR ET STATUT DE SES MEMBRES Les cours administratives sont prsides par un conseiller dtat ; mais il a t prvu que la prsidence pourrait tre confie un membre du corps des conseillers des tribunaux administratifs qui, dans ce cas, serait nomm conseiller dtat. La loi de 1987 a confi au secrtaire gnral du Conseil dtat le soin dassurer la gestion des membres des cours ainsi dailleurs que celle des conseillers des tribunaux administratifs, les uns et les autres tant dsormais rassembls en un corps unique. La mise en place de ces nouvelles juridictions a repos sur deux procds ; des conseillers des tribunaux administratifs

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ayant atteint un certain grade et une certaine anciennet de service effectifs ont pu tre affects dans les nouvelles juridictions ; par ailleurs, il a t prvu un recrutement particulier parmi certaines catgories de fonctionnaires ou de magistrats justifiant dune anciennet de service fixe par les textes. Les cours sont divises en chambres dont le nombre est fix par dcret. Leur fonctionnement est actuellement rgi par le code de justice administrative. 2 LA COMPTENCE DES COURS ADMINISTRATIVES DAPPEL La rforme ayant pour but de dsengorger le Conseil dtat dans sa comptence de juge dappel, il eut t logique de transfrer aux nouvelles juridictions la totalit des recours en appel des juridictions de premier degr ; ce nest cependant pas la solution qui a t retenue, le Conseil souhaitant garder le contrle dune partie du contentieux de la lgalit ainsi que le contentieux dlicat des lections locales (municipales et cantonales). Finalement il y a eu un partage entre le Conseil et les cours, mais un partage susceptible dvolution. Au terme de celle-ci, le Conseil dtat ne conserve que lappel relatif lapprciation de lgalit sur renvoi de lautorit judiciaire, lappel des jugements relatifs aux lections municipales et cantonales ainsi qu lgard de certaines ordonnances des juges des rfrs (rfr libert) et des jugements en matire de reconduite la frontire ; cette dernire comptence devrait tre transfre aux cours administratives dappel en 2005. La rforme est entre en application le 1er janvier 1989 ; elle semble donner satisfaction en ce sens que ces nouvelles juridictions fonctionnent normalement et quelles ont russi simposer. La preuve en est que les justiciables nont pas t tents dutiliser systmatiquement le recours en cassation. En revanche

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la croissance gnrale du volume du contentieux sest traduite par lallongement de la dure de traitement des affaires qui se montait prs de deux ans et deux mois en 2001 (Rapport public du Conseil dtat, 2001, p. 177). Le stock en instance slevait 38 000 dossiers reprsentant trois fois la capacit annuelle de jugement des cours. Cest pourquoi la loi dorientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, qui prolonge leffort de la prcdente loi du 6 janvier 1995 qui avait galement pour but damliorer le fonctionnement de la justice, a prvu une augmentation des personnels des juridictions, non seulement des magistrats mais aussi des personnels des greffes indispensables au bon fonctionnement des juridictions. Le corps des magistrats des Cours et des tribunaux qui est pass de 549 604 membres entre 1991 et 2002, devrait ainsi connatre une nouvelle et importante augmentation dont une partie est rserve aux cours administratives dappel.

SECTION III LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS


Ce sont les hritiers des anciens conseils de prfecture crs par la loi du 28 pluvise an VIII ; prsids par le prfet et composs de membres venant de ladministration prfectorale, ils navaient quune comptence dattribution dans des domaines limits : travaux publics, contributions directes notamment. troitement lis ladministration active, leur indpendance tait inexistante. Mais une volution trs profonde devait transformer linstitution ; leur fonctionnement fut lobjet de lattention du lgislateur qui en 1889 les dota dun code de procdure dont les principes sont encore en vigueur aujourdhui. Enfin, en 1926, ils devinrent interdpartementaux tandis que leur indpendance fut dsormais institutionnellement assure par diverses mesures : suppression de la prsidence du prfet, recrutement des conseillers par concours ; entre-temps leurs comptences avaient t sensiblement augmentes.

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Au moment o la crise de la justice administrative se manifeste avec acuit, lide de transformer ces conseils va simposer. Le Conseil dtat se trouve en effet dans lincapacit de faire face linflation du contentieux qui prend au dbut des annes cinquante un tour particulirement inquitant : en 1953, larrir se monte 24 000 affaires alors quil nen juge que 4 000 par an et quil en enregistre 6 000. Cest un dcret du 30 septembre 1953, pris sur la base de la loi dhabilitation du 11 juillet, qui donne naissance aux tribunaux administratifs rgionaux et ralise ainsi la plus profonde rforme du contentieux administratif depuis lan VIII. Les textes prsidant leur fonctionnement ont t codifis et sont actuellement rassembls dans le code de justice administrative dont nous avons vu quil tait entr en vigueur au 1er janvier 2001. 1 ORGANISATION DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET STATUT DE
LEURS MEMBRES

Il existe actuellement 28 tribunaux administratifs en mtropole auxquels sajoutent ceux des dpartements et territoires doutre-mer. Leur importance est variable et conditionne leur rpartition en trois catgories. Le tribunal administratif de Paris est le plus important de tous ; il est divis en quatorze chambres rparties en plusieurs sections. Dune faon gnrale, ces juridictions sont divises en chambres composes de trois membres et prsides soit par le prsident soit par le vice-prsident ; ces chambres constituent la formation normale de jugement. Auprs de chaque chambre se trouve un commissaire du gouvernement. Le tribunal est dirig par un prsident qui assure la direction des services parmi lesquels il faut citer le greffe qui joue un rle essentiel dans le fonctionnement du tribunal. On a vu que le corps des conseillers de tribunal administratif avait t fusionn avec celui des membres des cours

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administratives dappel ; il existe donc aujourdhui un corps unique ce qui reprsente un intrt indniable pour le droulement de la carrire. Le principe en matire de recrutement est que, comme les auditeurs du Conseil dtat, les membres de ces juridictions administratives sont recruts parmi les lves de lcole nationale dadministration. En ralit, il ne sagit que dun principe ; la ralit est toute autre. En effet, les besoins en personnel ont t ds le dpart si importants quil eut fallu affecter ces juridictions un nombre important dlves issus des promotions entires de lcole pour faire face au besoin. On a donc mis en place des procds particuliers et provisoires de recrutement qui, depuis 1975, permettent de pourvoir aux emplois crs. La mise en place des cours administratives dappel et la poursuite de linflation du contentieux administratif ayant pour consquence une augmentation des besoins de personnel, les modes de recrutement complmentaires ont t prorogs par la loi dorientation et de programmation de 2002 jusquau terme de la priode quelle couvre, cest--dire 2007. Les perspectives de carrire des membres de ce corps ont fait lobjet dune timide ouverture en direction du Conseil dtat ; indpendamment de la possibilit pour un prsident de cour administrative dappel provenant du corps dtre nomm conseiller dtat, il a t prvu que les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel pourraient accder au Conseil dtat mais dans des conditions limites : un emploi de conseiller dtat sur six emplois vacants et un emploi de matre des requtes sur quatre emplois vacants sont rservs des membres du corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel ayant satisfait certaines conditions de carrire. Pendant longtemps, les tribunaux administratifs ont t grs par le ministre de lintrieur ; cette anomalie sexpliquait historiquement par le fait que les Conseils de prfecture de

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lan VIII relevaient de ladministration prfectorale ; depuis 1926, lindpendance des conseils avait t assure et les tribunaux administratifs taient totalement labri de quelque pression que ce soit ; quoi quil en soit, il a sembl logique de mettre fin cette situation ; dsormais le corps est gr au ministre de la Justice par le secrtaire gnral et le vice-prsident du Conseil dtat ; par ailleurs la loi du 6 janvier 1986 consacre lindpendance des membres de ce corps : elle tablit une quasi-inamovibilit du fait que lorsquils exercent leurs fonctions, ils ne peuvent recevoir sans leur consentement aucune affectation nouvelle mme en avancement . Par ailleurs, le lgislateur a cr un Conseil suprieur des tribunaux administratifs et des Cours administratives dappel qui, sous la responsabilit du vice-prsident du Conseil dtat, fait des propositions lautorit comptente en matire de nominations et promotions et en matire disciplinaire. Le fonctionnement des tribunaux administratifs est suivi par une mission dinspection des juridictions administratives relevant du Conseil dtat. 2 ATTRIBUTIONS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS Comme leurs prdcesseurs, les tribunaux administratifs ont deux sortes dattributions. Ils ont des fonctions de conseils juridiques et administratifs auprs de ladministration et notamment du prfet. Par ailleurs, ils participent de nombreux organismes administratifs qui ont des attributions trs diverses : en matire fiscale, de contrle des lections universitaires, etc. Cette ouverture sur lextrieur est certainement favorable pour la formation des conseillers et la connaissance concrte des problmes que rencontre ladministration active ; mais cet avantage comporte videmment un surcrot de travail pour des juges qui ont de plus en plus de difficult traiter un volume sans cesse croissant de recours juridictionnels.

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Lessentiel des fonctions de ces juridictions cest naturellement le rglement des litiges ; or le nombre de ceux-ci est all en augmentant, malgr laccroissement du nombre des magistrats, le dveloppement des procdures allges de jugement (juge unique), et lamlioration de la productivit des juges ; pour lanne 2000, le dlai moyen de jugement dune affaire slevait plus dun an et six mois ; le stock des affaires en instance qui tait de 156 000 en 1992 slevait, bien quen voie de stabilisation, 201 000 en 2000 (Rapport public du Conseil dtat, 2001, p. 174). Juge de droit commun du contentieux administratif depuis 1953, les tribunaux administratifs assurent notamment le contrle des dcisions des autorits locales ainsi que le traitement de certains contentieux particuliers tel celui des contraventions de grande voirie ou des difices menaant ruine.

SECTION IV LA RPARTITION DES COMPTENCES ENTRE LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES


Lexistence de plusieurs juridictions constituant lordre administratif ayant chacune une comptence spcifique peut engendrer des difficults ; on indiquera ici les principes qui gouvernent lattribution de comptence aux diverses juridictions et les mcanismes mis en place pour rsoudre les difficults qui en rsultent. 1 LA COMPTENCE DES DIVERSES JURIDICTIONS La question essentielle est celle du partage de comptence ralis en 1953 entre le tribunal administratif juge de droit commun en premire instance de tout le contentieux administratif et le Conseil dtat qui ne conserve quune comptence dattribution.

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A. Le tribunal administratif, juge de droit commun en premire instance La comptence du tribunal est limite matriellement par la comptence dattribution qui est maintenue au Conseil dtat. Mais elle est galement dfinie territorialement puisquil existe plusieurs dizaines de juridictions qui sont tablies sur lensemble du territoire mtropolitain et doutre-mer. Le principe pos en 1953 est que le tribunal comptent est celui dans le ressort duquel a lgalement son sige lautorit qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par dlgation, a pris la dcision attaque ou sign le contrat litigieux . Ce principe a subi dimportants amnagements de faon viter, tant donn la centralisation du systme administratif, que le tribunal administratif de Paris ne soit cras par un afflux considrable de recours ; les amnagements au principe sont trs nombreux. Ainsi pour les litiges concernant les fonctionnaires, cest le lieu daffectation qui est pris en considration ; pour dautres litiges individuels (dcorations, interns rsistants, anciens combattants, etc.) ce sera le lieu de rsidence du requrant. En matire de responsabilit, ce sera le lieu o sest produit le fait gnrateur du dommage ou le domicile du demandeur, sauf si le dommage dcoule dune dcision, la rgle tant alors la mme quen matire dannulation. Pour les litiges immobiliers, la juridiction comptente sera celle du lieu de situation de limmeuble, ceci concerne par exemple lexpropriation, le remembrement, les monuments historiques, le permis de construire, etc. En matire de march, cest le lieu dexcution du march et si lexcution se dveloppe dans le ressort territorial de deux ou plus de deux tribunaux, ce sera le tribunal du lieu de signature du march qui sera comptent ; le code de justice administrative prvoit que les parties peuvent faire lection de domicile en matire de march, contrat ou concession ; il y a l une attnuation du caractre dordre public de la comptence territoriale la diffrence de

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la comptence matrielle qui est dordre public de faon absolue. B. La comptence du Conseil dtat On sait que le Conseil est juge de cassation des cours administratives dappel et de toute une srie dautres juridictions. Le Conseil est galement juge dappel ; en effet, la rforme de 1987 lui a laiss dans un certain nombre de cas une comptence dattribution comme juge dappel des dcisions des tribunaux administratifs, ainsi quon la vu. Mais cest en premire instance que la comptence du Conseil dtat a connu la rduction la plus drastique du fait de la rforme de 1953 qui ne lui laisse galement quune comptence dattribution. Il connat des recours dirigs contre les ordonnances du prsident de la Rpublique, contre les dcrets rglementaires et individuels ; des litiges relatifs la situation individuelle des fonctionnaires nomms par dcret du prsident de la Rpublique ; des recours dirigs contre les actes administratifs dont le champ dapplication stend au-del du ressort dun seul tribunal administratif ; des recours contre les actes rglementaires des ministres ainsi que contre leurs actes lorsquils sont pris obligatoirement aprs avis du Conseil dtat ; des litiges ns ltranger, du contentieux des lections rgionales et europennes ; des recours dirigs contre les dcisions administratives prises par les organismes collgiaux comptence nationale des ordres professionnels. Enfin des recours en interprtation ou en apprciation de lgalit des actes qui relvent de sa comptence en premier et dernier ressort. 2 LE RGLEMENT DES DIFFICULTS DE COMPTENCE Le code de justice administrative comporte une srie de dispositions qui ont pour finalit de permettre un rglement rapide des difficults de comptence afin que celles-ci ne ralentissent pas le fonctionnement de la justice administrative ; deux sortes

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de situations sont ainsi envisages : la connexit et le rglement prventif des conflits de comptence. A. La connexit On dit que deux litiges sont connexes lorsque la solution de lun dpend ncessairement de la solution qui sera donne lautre. La difficult peut survenir lorsque les deux recours relvent normalement de la comptence de deux juridictions diffrentes : par exemple la lgalit dun dcret relve du Conseil dtat, mais la responsabilit qui peut dcouler de lillgalit de ce dcret relve de la comptence dun tribunal administratif. Lefficacit veut que dans un cas de ce genre, une seule juridiction puisse rgler les deux litiges ; ainsi en cas de connexit mettant en cause le Conseil dtat et un tribunal administratif, ce sera le Conseil dtat qui tranchera ; si les demandes connexes relvent de deux tribunaux administratifs, le Conseil dtat saisi par les prsidents de ces juridictions dsigne celle qui rglera lensemble du litige. Avec la cration des cours administratives dappel la possibilit de connexit se prsentant de la mme faon, le code de justice administrative leur tend les mmes mcanismes. B. Le rglement prventif des conflits de comptence Le code de justice administrative fait du Conseil dtat le rgulateur des comptences de toutes les juridictions administratives. Il permet grce la procdure de rglement des conflits de comptence, dacclrer leur rglement ; ces conflits peuvent opposer soit le Conseil dtat aux autres juridictions, soit les cours administratives dappel entre elles ou les tribunaux administratifs entre eux. Si le Conseil dtat est saisi dune affaire relevant dune autre juridiction, le prsident de la section du contentieux dcide par ordonnance quelle est la juridiction comptente.

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Lorsquun tribunal administratif, ou une cour administrative dappel, est saisi dune affaire relevant soit dun autre tribunal, dune autre cour, ou du Conseil dtat, le prsident de la juridiction saisie transmet laffaire. Toutefois, si la juridiction comptente apparat vidente, le prsident de la juridiction administrative saisie tort (cour ou tribunal), transmet directement par ordonnance le dossier la juridiction comptente. Laffaire nest transmise au Conseil dtat que si elle relve de sa comptence ou si elle prsente une difficult particulire ; cest alors le prsident de la section du contentieux qui, par ordonnance, va dsigner la juridiction comptente. Ces ordonnances nont pas tre motives et elles sont sans recours. Elles permettent dviter les jugements dincomptence et les recours auxquels ils pourraient tre soumis ; ce mcanisme amliore ainsi de faon trs apprciable le fonctionnement de la justice administrative.

CHAPITRE III La procdure administrative contentieuse


La procdure administrative contentieuse prsente un intrt particulier du fait quelle gouverne le droulement dune instance dans laquelle, le plus souvent, ladministration qui reprsente lintrt gnral est confronte au recours dun administr qui, lui, ne dfend que son propre intrt ; la procdure qui tend assurer la protection des parties dans le droulement du procs va donc tre marque par le fait que les parties ne sont pas dans une situation identique ; cela se traduit parfois par des rgles plus avantageuses pour ladministration, mais parfois aussi par des rgles destines assurer ladministr requrant une protection renforce. Ces rgles de procdure sont aujourdhui rassembles dans le code de justice administrative. Les rgles de la procdure civile ne sont pas applicables devant les juridictions administratives ; cependant, en cas de silence ou de lacune des textes, il nest pas interdit au juge administratif de sinspirer des rgles gouvernant linstance civile. Il le peut dautant plus que la procdure juridictionnelle repose sur un certain nombre de principes fondamentaux qui sont communs toutes les juridictions. Certains principes gnraux de procdure dcoulent dailleurs de la jurisprudence du conseil dtat et ont t proclams comme principes gnraux du droit : par exemple le principe des droits de la dfense, du double degr de juridiction et du droit dexercer le recours en cassation.

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DROIT ADMINISTRATIF LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

La procdure administrative prsente des caractres gnraux qui la distinguent de la procdure civile (section I) ; elle se droule dans le cadre de linstance (section II) et elle aboutit une dcision contre laquelle sont ouvertes des voies de recours (section III).

SECTION I LES CARACTRES GNRAUX DE LA PROCDURE


On peut ramener ces caractres gnraux trois aspects essentiels : la procdure est crite, elle est inquisitoire, elle est enfin contradictoire. 1 LE CARACTRE CRIT Le caractre crit de la procdure se justifie par la technicit du droit administratif et, par voie de consquence, par la ncessit de construire des raisonnements rigoureux dont il subsiste des traces ; ceci est important pour le juge qui trouvera dans le dossier des lments prcis et circonstancis qui lui permettront de forger son opinion et donc sa dcision ; cest galement important pour les parties qui disposent ainsi de la possibilit de rpliquer bon escient aux arguments de la partie adverse. En effet, les parties changent leurs arguments dans le cadre de mmoires qui retracent en dtail leur point de vue et la rfutation de celui de la partie adverse. Le rle de lavocat, lorsque sa prsence est obligatoire, cest dabord de rdiger les diffrents mmoires quappelle le droulement de linstance ; laudience son rle se bornera des interventions orales destines prciser certains points de son argumentation sil le juge ncessaire. Le tribunal entend le rapporteur et les conclusions du commissaire du gouvernement ; mais rapport et conclusions sont crits et verss au dossier.

LA PROCDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

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Le ministre davocat nest pas toujours obligatoire et le recours pour excs de pouvoir en est dispens depuis 1864 ; en pratique la complexit du droit et la technicit du recours rendent ncessaire, sinon indispensable, le concours de lavocat. 2 LE CARACTRE INQUISITOIRE On oppose la procdure inquisitoire la procdure accusatoire ; celle-ci qui fut avant la rforme de 1976 le propre de la procdure civile, laisse aux parties le soin de faire avancer le procs ; loppos, le juge administratif dirige linstance ; le code de procdure lui en donne les moyens ; cest lui qui rclame aux parties les pices quelles doivent fournir et leur fixe les dlais quelles doivent respecter ; cest lui qui dcide de la clture de linstruction et qui fixe la date de laudience ; mais surtout le juge dispose soit du fait des textes rgissant la procdure, soit du fait de la jurisprudence, de pouvoirs dinstruction particulirement nergiques. Ceci est notamment important pour tout ce qui concerne ladministration de la preuve aussi bien en matire de lgalit, quen matire de responsabilit : le juge vient ainsi en aide au requrant compensant de cette faon lingalit qui caractrise souvent la situation de ladministr face ladministration dont il doit dmontrer quelle a commis une illgalit ou une faute de nature engager sa responsabilit : CE Ass. 28 mai 1954, Barel. GAJA. 473. 3 LE CARACTRE CONTRADICTOIRE Il sagit dun principe gnral de procdure qui reoit application devant toutes les juridictions ; ce principe est en effet tout fait fondamental car il constitue pour les requrants la garantie que laffaire sera juge dans la plus parfaite quit : CE Try, 20 juin 1913, GAJA. 166. Le Conseil dtat la dailleurs raffirm de nombreuses reprises notamment dans larrt dAillires (Ass. 7 fvrier 1947, GAJA. 385). Il en a fait un principe gnral du droit.

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Il signifie que tout argument, tout document produit par une partie doit tre communiqu la partie adverse afin que celleci soit en mesure dy rpondre : chaque partie doit avoir la possibilit de rpliquer utilement aux moyens qui lui sont opposs mme, depuis un dcret de 1922, sil sagit dun moyen dordre public soulev doffice par le juge ; pour ce faire elle doit galement disposer dun dlai suffisant. Toutefois, si les mmoires et observations sont automatiquement transmis par les soins du greffe, le Conseil dtat estime que sagissant de la production dautres pices, le fait daviser les requrants de leur production leur donne connaissance de leur existence et leur assure ainsi la possibilit dy rpondre, ce qui est lessence mme du principe du contradictoire. On verra que ce principe gouverne lorganisation de linstruction.

SECTION II LINSTANCE
Nous examinerons ici les trois phases essentielles de linstance qui dbute par une requte introductive dinstance, qui se poursuit par linstruction de laffaire et qui sachve par le jugement. 1 LINTRODUCTION DE LINSTANCE Le juge doit tre saisi par une requte introductive dinstance qui est soumise certaines conditions. Le requrant doit tre en possession dune dcision pralable ; sa requte est soumise par ailleurs des conditions de forme et de dlais. A. La dcision pralable Le requrant doit tre en possession dune dcision qui concrtise la position conteste et permet ainsi de constater la ralit et les donnes du litige.

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Cette exigence est gnrale sauf en matire de travaux publics, exception dont la justification est dailleurs problmatique. Cette exigence, dont la logique est vidente, apparat aujourdhui dautant plus justifie que lon ne saurait admettre lengagement dune instance si la certitude du litige nest pas tablie. La position de ladministration est naturellement connue lorsque le requrant demande lannulation dune dcision excutoire ; mais il peut aussi se trouver dans une situation o ladministration na pas pris de dcision ; de mme, la victime dun dommage que lui a caus ladministration, ne pourra pas saisir le juge si elle na pas obtenu de ladministration une dcision lui refusant partiellement ou totalement lindemnit quelle lui a rclame. Lobligation dobtenir une dcision pralable joue ainsi un rle de prvention du contentieux qui est aujourdhui particulirement utile compte tenu de linflation des recours contentieux. Toutefois, pour viter quen sabstenant de rpondre une demande par laquelle ladministr tente dobtenir la dcision pralable, ladministration ne paralyse laction en justice, le lgislateur a dcid par une loi de 1864, confirme en 1900, que le silence gard pendant plus de quatre mois par ladministration vaudrait dcision implicite de rejet de la demande. La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec ladministration (dite loi DCRA) a ramen ce dlai deux mois. Ainsi la requte sera selon le cas dirige contre une dcision de ladministration qui pourra tre expresse ou implicite, mais qui donnera au litige une certitude quant son existence et quant son objet. B. Les rgles de forme Ces rgles sont peu nombreuses ; elles concernent le requrant et la requte elle-mme.

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Le requrant doit justifier quil a la capacit dester en justice ce qui ne pose ventuellement de problme que pour les personnes physiques mineures ou majeures protges et pour les personnes morales dont les statuts prvoient les conditions dans lesquelles leurs organes peuvent agir en leur nom. Le requrant doit alors fournir la preuve quil est rgulirement habilit agir en justice. La requte est prsente sur papier libre devant toutes les juridictions administratives ; en effet le droit de timbre, supprim en 1977, avait t rendu obligatoire en 1994. Il a t de nouveau supprim compter du 1er janvier 2004. La requte doit tre signe par le demandeur et comporter diverses nonciations : qualit du requrant, moyens articuls contre la dcision de ladministration dont une copie doit accompagner la requte, conclusions du requrant qui, selon le cas, demande lannulation en tout ou en partie de la dcision, ou qui rclame une indemnit dont le montant doit tre prcis. Si la requte ne comporte quun nonc sommaire des faits et des arguments, elle peut tre dveloppe ultrieurement dans un mmoire ampliatif. Ces indications sont importantes en raison du principe selon lequel le juge ne statue pas ultra petita, cest--dire au-del de ce qui rsulte des termes de la requte introductive dinstance. Il faut enfin que la requte soit introduite par un avocat sauf en matire dexcs de pouvoir qui en a t dispens en 1864. Depuis un dcret du 24 juin 2003, le recours au ministre davocat est obligatoire devant les cours administratives dappel. Devant le Conseil dtat, les recours sont prsents obligatoirement par des avocats au Conseil dtat et la Cour de cassation qui constituent des officiers ministriels. Ltat est dispens du ministre davocat la diffrence des autres collectivits publiques. Enfin, dans certaines matires, il existe aussi une dispense du ministre davocat : lections, pensions, etc.

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C. Les dlais Les dlais de saisine du juge sont gnralement trs brefs : deux mois, sauf en matire de travaux publics o il ny a pas dexigence de dlai. Cette rigueur se justifie par la ncessit de stabiliser les situations juridiques en mettant rapidement un terme aux situations litigieuses. Pour les actes rglementaires le dlai ne commence courir qu partir de la publication. Pour les actes individuels le principe a t pos que dans tous les cas, et afin de tenir compte des difficults auxquelles se heurtaient les administrs, le dlai ne commencerait courir qu la condition que la dcision individuelle ou laccus de rception dune demande adresse ladministration, mentionne lexistence des recours et des dlais correspondant. Pour une dcision individuelle expresse le dlai est donc de deux mois compter de la notification dans les conditions que lon vient dexposer. Sil sagit dune dcision implicite de rejet, le dlai du recours est de deux mois lexpiration des deux mois de silence de ladministration qui ont donn naissance la dcision implicite et la condition que laccus de rception de la demande ait mentionn les dlais des voies de recours. Une fois le dlai expir, la demande est irrecevable ; de mme les moyens articuls dans la requte ne peuvent plus tre modifis. En prsence dune dcision implicite ngative dans un cas o la dcision expresse aurait d tre motive, lintress peut demander ladministration les motifs de son rejet dans les dlais du recours contentieux ; ces motifs doivent lui tre communiqus dans le mois suivant sa demande et le dlai du recours est prorog de deux mois compter de la notification de ces motifs. La prorogation du dlai peut aussi tre obtenue par lutilisation des recours administratifs ; la prorogation tient compte du dlai laiss ladministration pour rpondre qui est de deux mois. Si postrieurement lexpiration de ce dlai, et au cours

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du dlai du recours contentieux, ladministration prend une dcision expresse, cest la date de la notification de cette dcision qui est prise en compte pour le calcul du dlai de deux mois. Une fois expir, le dlai du recours peut tre rouvert dans deux cas ; si ladministration prend une dcision nouvelle, ou bien si des circonstances de droit ou de fait nouvelles et indpendantes de la volont des intresss se produisent. Naturellement le dlai ne court jamais lgard des actes inexistants. Enfin, lexpiration du dlai du recours en annulation laisse subsister la possibilit dutiliser lencontre des actes rglementaires lexception dillgalit. 2 LINSTRUCTION Lorsquil est saisi, le juge peut avoir prendre diverses mesures soit la demande des parties soit doffice ; ces mesures relvent de la comptence du juge des rfrs cr par la loi du 30 juin 2000 intgre au code de justice administrative. Ce juge peut dsormais tre saisi sur la base de deux catgories de procdures cres ou rorganises par la loi prcite. Il sagit tout dabord des trois procdures durgence fondamentales, et des trois procdures traditionnelles ; dans tous les cas le juge des rfrs statue par ordonnance. Par ailleurs le juge saisi dun recours doit diriger linstruction et ventuellement saisir le Conseil dtat dune demande davis. A. Les procdures durgence La loi du 30 juin 2000 cre trois procdures fondamentales : deux dentre elles sont dans la continuit de procdures antrieures, le rfr conservatoire et le rfr suspension ; la troisime en revanche est une innovation : il sagit du rfr libert.

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1. Le rfr conservatoire Cette procdure permet au juge, en cas durgence et sur simple requte, de prononcer toutes mesures utiles sans faire obstacle lexcution daucune mesure administrative ; il peut enjoindre un concessionnaire de service public, lexcution dune mesure de scurit, une administration, la communication dune dcision ou de documents concernant les intresss, etc. 2. Le rfr suspension Cette procdure succde au sursis excution mais la suspension peut tre dsormais ordonne dans des conditions moins restrictives que celles auxquelles le juge administratif subordonnait loctroi du sursis. La demande de suspension est obligatoirement lie une requte en annulation (ou en rformation) de toute dcision administrative mme de rejet. Le juge des rfrs peut accorder la suspension deux conditions : quil y ait urgence et quen ltat de linstruction il puisse y avoir un doute srieux sur la lgalit de la dcision. Il y a donc, du fait de la loi, un assouplissement des conditions qui taient exiges pour loctroi du sursis, mais cela ne constitue pas une rupture par rapport ltat de la jurisprudence antrieure ainsi quen tmoignent les dcisions rcentes (CE. Sect. 18 janvier 2001, Commune de Venelles et 5 mars 2001, Saez, GAJA. 836). Par ailleurs le juge peut assortir sa dcision dune injonction destine en provoquer lexcution ; lordonnance est rendue en dernier ressort et ne peut faire lobjet que dun recours en cassation devant le Conseil dtat. 3. Le rfr libert Il constitue la grande innovation de la loi du 30 juin 2000 ; le juge des rfrs peut dsormais exercer lgard des liberts et de la proprit prive une protection contre les atteintes ou

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les menaces qui, jusqualors, relevait principalement du juge judiciaire dans le cadre de la jurisprudence sur la voie de fait ou linexistence. Il faut naturellement que ce soit une libert fondamentale qui soit en cause et que latteinte ou la menace soit dune relle gravit. Enfin le juge doit prononcer des mesures justifies par lurgence et permettant dassurer la protection demande. Lordonnance du juge des rfrs est susceptible dappel devant le Conseil dtat. B. Le rfr traditionnel Le rfr est une procdure qui permet au juge dordonner toutes mesures utiles sans faire prjudice au principal . Cest le lgislateur qui a ouvert cette possibilit au Conseil dtat en 1945 et aux tribunaux administratifs en 1955 ; alors qu lorigine il tait limit au cas durgence, cette condition a disparu depuis 1988. Si le rfr existe devant toutes les juridictions, cest naturellement par le juge de premire instance quil est le plus couramment utilis. Toutefois le rfr recouvre en fait trois procdures distinctes consacres par la loi du 30 juin 2000 qui en a rendu lutilisation plus aise. Ces procdures sont respectivement : le rfr instruction, le constat et le rfr provision. 1. Le rfr instruction Le code de justice administrative dispose que le juge des rfrs peut sur simple requte et mme en labsence de dcision pralable, prescrire toute mesure utile dexpertise ou dinstruction . La demande doit tre prsente par un avocat si le recours principal nen nest pas lui-mme dispens ; mais elle peut tre soumise au juge mme en labsence dun recours principal. Cest que le but du rfr est souvent de conserver la trace de faits qui risquent de disparatre ; le juge peut ordonner ainsi

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une expertise, la vrification dune situation de fait ce qui est particulirement utile dans le contentieux de la responsabilit ou dans les litiges contractuels. Lintrt du rfr dpend souvent de la rapidit avec laquelle la mesure est ordonne ; cest pourquoi cest normalement le prsident du tribunal qui dcide par ordonnance immdiatement communique au dfendeur qui dispose dun bref dlai pour rpondre. Les pouvoirs du juge sont naturellement limits par la notion dutilit des mesures prescrites. La dcision peut faire lobjet dun appel, et sil sagit dune mesure prise par le prsident dune cour administrative, cest le recours en cassation devant le Conseil dtat qui est ouvert dans le dlai de quinze jours. 2. Le constat Cette procdure peut tre utilise soit la demande dun requrant potentiel, soit doffice par le juge pour faire constater des faits susceptibles de donner lieu un litige et dont il convient donc de conserver une trace certaine. 3. Le rfr provision Cette procdure a t ouverte en 1988 aux juridictions administratives qui lignoraient jusqualors ; le prsident de la juridiction peut accorder la demande du requrant, une somme titre de provision lorsque le bien-fond de la demande apparat difficilement contestable ; loctroi de cette provision peut parfois saccompagner de la constitution dune garantie de la part de son bnficiaire. C. La direction de linstruction Cest le juge qui dirige linstance ; ce titre, il veille ce que lchange des arguments et des documents respecte le principe du contradictoire et les dlais quil assigne aux parties

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pour produire leurs mmoires en rponse ou en rplique, ou leurs observations. Le respect des dlais est garanti par le fait que la partie qui na pas rpondu dans le dlai est cense avoir acquiesc aux arguments opposs ses prtentions. Naturellement au cours de linstruction le juge peut ordonner diverses mesures qui lui paraissent ncessaires : expertises, enqutes, vrifications, etc. Le juge joue un rle dterminant dans ladministration de la preuve ; dans larrt Barel (Ass. 28 mai 1954, GAJA. 473) le Conseil dtat rclame ladministration communication du dossier sur la base duquel la dcision conteste a t prise ; le refus de dfrer cette demande laissant supposer que ce dossier ne permettait pas de justifier la dcision, le juge en prononce lannulation ; en prsence dun pouvoir discrtionnaire de ladministration le Conseil dtat exige de ladministration communication des motifs de fait et de droit sur la base desquels elle a pris sa dcision (Sect. 26 janvier 1968, St. Maison Gnestal, R. 62). Si les lments contenus dans le dossier ne lui permettent pas davoir une vue prcise des donnes de laffaire qui sont au centre du litige, il peut mme ordonner un transport sur les lieux. Tout au long de linstruction peuvent se produire divers incidents : intervention dun tiers, dsistement dun requrant, non-lieu statuer par exemple. Dans le fonctionnement des juridictions administratives, cest le rapporteur qui joue le rle prpondrant ; dsign par le prsident de la section ou de la sous-section comptente, ou par le prsident du tribunal, le rapporteur tudie la requte et les problmes quelle pose ; cest lui qui propose les mesures dinstruction, suit le droulement de la procdure et propose enfin la solution la formation de jugement.

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Il appartient au prsident du tribunal, de la cour ou de la formation de jugement, de prononcer la clture de linstruction qui est normalement suivie de la fixation de la date de laudience au cours de laquelle laffaire sera appele. Entre-temps, le commissaire du gouvernement, qui a t saisi du dossier et du rapport rdig par le rapporteur, tudie laffaire sous langle du droit afin dclairer la dcision de la juridiction. D. Questions particulires : la demande davis contentieux au Conseil dtat La loi du 31 dcembre 1987 dans le souci dviter que des dcisions soient rendues de faon alatoire sur des questions importantes incitant ainsi les requrants utiliser les recours en appel ou en cassation, a prvu une procdure originale permettant de saisir le Conseil dtat. Il doit sagir dune requte soulevant une question de droit nouvelle, prsentant une difficult srieuse et se posant dans de nombreux litiges ; dans ce cas le tribunal administratif ou la cour administrative dappel peut, par un jugement insusceptible de tout recours, saisir le Conseil dtat ; celui-ci examine laffaire dans un dlai de trois mois ; la juridiction initialement saisie doit surseoir statuer ; laffaire reprend son cours soit aprs que le Conseil a donn son avis, soit lexpiration du dlai. Si le Conseil ne donne quun avis , il est vident que cet avis sera suivi dans la plupart des cas puisquil reflte le point de vue de la plus haute juridiction devant laquelle peut aboutir laffaire en cassation. Pour une application de cette procdure, voir CE Ass. avis du 6 avril 1990, Cofiroute, GAJA. 706.

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3 LE JUGEMENT Cest la dernire phase de linstance. A. Laudience et la confection du jugement Laudience est publique ; elle souvre par lappel des affaires suivi par lintervention du rapporteur qui rappelle les faits et les bases juridiques de larrt ; les avocats peuvent ventuellement prsenter des observations ; le tribunal entend ensuite les conclusions du commissaire du gouvernement qui prsente la synthse juridique de laffaire et recommande au tribunal la solution qui lui semble la plus approprie au litige. Laffaire est alors mise en dlibr ; le dlibr est secret ; le commissaire du gouvernement y assiste mais ne vote pas. Sa prsence au dlibr a t conteste devant la Cour europenne des droits de lhomme au motif quelle porterait atteinte lexigence dun procs quitable inscrite dans la convention europenne des droits de lhomme ; mais il semble que lon se soit entendu sur le fait que lassistance du commissaire du gouvernement au dlibr ne signifiant pas intervention, elle ne pouvait pas tre considre comme une atteinte lexigence dun procs quitable (Affaire Kress c/France, 7 juin 2001, GAJA. 867). La dcision est ensuite arrte et lue en sance publique. La dcision arrt ou jugement des juridictions administratives est rendue au nom du peuple franais ; elle comporte mention des magistrats qui ont particip la dcision ; elle doit dans ses visas faire rfrence aux textes appliqus et aux faits et arguments invoqus par les parties ; la dcision doit tre soigneusement et prcisment motive dans un raisonnement qui est dvelopp dans des considrants . La dcision se termine enfin par le dispositif, cest--dire la solution retenue par le juge.

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Le jugement ainsi rendu doit tre notifi aux parties avec lindication des recours ventuels et des dlais dont le point de dpart est la date de la notification. B. Lexcution du jugement Les dcisions des juridictions administratives simposent ladministration qui doit respecter lautorit de la chose juge, ce quelle fait dailleurs dans la grande gnralit des cas ; cependant il arrive que, pour diverses raisons, ladministration nexcute pas du fait de linertie administrative, mais aussi parfois du fait dune volont dlibre. Le lgislateur sest proccup de cette situation gravement prjudiciable pour les bnficiaires de la dcision de justice et pour ltat de droit. On a tout dabord imagin des procdures permettant dexercer sur ladministration une sorte de pression morale : en cas de difficults dexcution ladministration peut demander soit au Conseil dtat, soit au tribunal saisi, ce quil convient de faire pour donner la dcision tous ses effets ; mais le Conseil dtat peut lui-mme, doffice, indiquer ladministration les suites donner la dcision ; quant au requrant il peut signaler la section du rapport et des tudes les difficults dexcution quil rencontre si, dans un dlai de trois mois compter de la notification, il na pas obtenu satisfaction. Le mauvais vouloir de ladministration peut tre rendu public sil en est fait tat dans le rapport de la section du rapport et des tudes. Mais le lgislateur est all plus loin en 1980 en prvoyant trois possibilits. Tout dabord lexcution automatique des condamnations pcuniaires passes en force de chose juge : la dcision vaut alors ordonnancement si, dans un dlai de deux mois, ladministration na pas excut ; les comptables du Trsor ont lobligation de verser lindemnit ; pour les collectivits locales la procdure est un peu plus complexe en raison de lautonomie locale : le prfet, lorsquil est saisi, doit obtenir laccord de la chambre rgionale des comptes avant

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de procder aprs mise en demeure linscription doffice des dpenses correspondantes. La deuxime mesure, plus nergique encore, consiste en la possibilit dobtenir du Conseil dtat la condamnation de ladministration des astreintes pour la contraindre excuter ; lastreinte peut tre demande si, lexpiration dun dlai de quatre mois compter de la dcision, ladministration na pas excut ; malheureusement la jurisprudence en matire dastreinte est trs restrictive et lastreinte ne constitue pas en ltat actuel des choses la menace dissuasive quelle aurait d tre. Le troisime procd, mais qui ne sest pas rvl plus efficace que le prcdent, consiste en la possibilit de dfrer lagent responsable de la non-excution devant la Cour de discipline budgtaire afin de le faire condamner une amende. Il semble navoir jamais t utilis. En dfinitive on a pu se demander si notre systme administratif ne souffrait pas de labsence de ce moyen dont dispose le juge britannique : la possibilit dadresser des injonctions ladministration. Un auteur crivait au dbut du sicle que cette situation tait injustifiable (G. Jze) ; il y a l en effet une sorte de tabou qui aujourdhui devait tre abandonn ; on ne peut pas en effet affirmer que ltat est soumis au droit, sil a la possibilit de se soustraire au respect de la dcision du juge. Et surtout, avec la thorie de la voie de fait ou de linexistence qui reposent sur des fictions, le juge judiciaire a fait la preuve quil tait parfaitement possible dadresser des injonctions ladministration. Cest en considration de cette situation paradoxale que la loi du 8 fvrier 1995, codifie au code des juridictions administratives, a renforc les pouvoirs du juge administratif en le dotant notamment de pouvoirs dinjonction. Cest ainsi que dsormais les tribunaux, les cours et le Conseil dtat doivent, si la demande leur en est faite dans la requte, enjoindre ladministration soit de prendre la mesure dexcution quimplique

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ncessairement la dcision de justice (rintgration dun fonctionnaire irrgulirement rvoqu par exemple), soit de procder une nouvelle instruction de la demande et de prendre une nouvelle dcision dans un dlai dtermin (en cas dannulation dune dcision de refus de permis de construire par exemple). Cette injonction peut ventuellement tre assortie dune astreinte, ce pouvoir tant dsormais reconnu aux tribunaux et aux cours. Il semble que ce nouveau dispositif, ainsi que dautres mesures de moindre importance mais allant dans le mme sens, puissent avoir raison des refus dexcution ainsi que des rticences du juge utiliser les procdures contraignantes lencontre de ladministration (CE. Sect. 17 mai 1985, Mme Menneret, GAJA. 658-CE. Ass. 29 janvier 2001, Vassilikiotis, R. 303-CE. 27 juillet 2001, Titran, R. 411).

SECTION III LES VOIES DE RECOURS


Une fois le jugement rendu, les parties peuvent utiliser des voies de recours sil ne leur donne pas satisfaction ; ces voies de recours sont de deux sortes ; les unes, les plus couramment utilises tendent obtenir la modification de la dcision rendue en sadressant un juge suprieur : ces recours qui tendent la rformation du jugement sont lappel et la cassation. Une deuxime sorte de recours tend obtenir du juge qui a rendu la dcision conteste quil revienne sur cette dcision ; ces recours tendent la rtractation ; il sagit de lopposition, de la tierce opposition, du recours en rvision et du recours en rectification de lerreur matrielle.

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1 LES RECOURS TENDANT LA RFORMATION DU JUGEMENT A. Lappel Cest partir de la rforme de 1953 que lappel est devenu une voie de recours essentielle puisque les tribunaux administratifs dsormais juge de droit commun en premire instance rendent leurs dcisions charge dappel devant le Conseil dtat. Cependant, avec la cration en 1987 des cours administratives dappel, cest aujourdhui devant ces nouvelles juridictions que sont en principe ports les recours contre leurs jugements sauf dans les cas o le Conseil dtat a conserv cette comptence : apprciation de lgalit sur renvoi de lautorit judiciaire, recours en matire lectorale, reconduite la frontire. Depuis 2003 un certain nombre de dcisions sont rendues par les tribunaux administratifs en premier et dernier ressort et sont ainsi insusceptibles dappel, par exemple les demandes indemnitaires dun montant infrieur 8 000 euros. Lappel doit tre intent dans un dlai de deux mois compter de la notification de la dcision rendue en premire instance. Lappel na pas deffet suspensif sur lexcution du jugement ; cependant le juge dappel peut en ordonner la suspension aprs avoir apprci la pertinence des moyens invoqus contre la dcision entreprise et le caractre difficilement rversible des consquences de son excution. Au terme de cet examen, le juge dappel peut accorder par exemple la suspension pour viter que la collectivit publique qui a vers une somme dargent au bnficiaire de la dcision rendue en premire instance ne puisse rcuprer cette somme en raison de linsolvabilit de celui qui en deviendra dbiteur si le jugement est infirm en appel. Lorsque lappel concerne un jugement rendu sur recours en annulation pour excs de pouvoir, le juge se fonde seulement sur le caractre srieux des moyens invoqus par lappelant.

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Lappel produit une consquence que lon dsigne par lexpression effet dvolutif de lappel : cet effet signifie que le juge dappel se trouve investi de tous les pouvoirs dont disposait le juge de premier degr dans le cadre du recours dont celui-ci tait saisi. Au terme de ce nouvel examen de laffaire, le juge dappel rendra sa dcision. Si la dcision frappe dappel portait seulement sur la recevabilit du recours, le juge dappel pourra, sil linfirme, renvoyer laffaire devant le juge de premier degr ; mais il peut aussi utiliser son droit dvocation et trancher dfinitivement laffaire au fond. Pour quil en soit ainsi, il faut que laffaire soit en tat dtre juge cest--dire que, selon lapprciation du juge, il lui soit techniquement possible de juger compltement le litige. Le juge semble aujourdhui dautant plus port user de cette facult dvocation que ce procd permet dacclrer le rglement contentieux des litiges. Le nombre des appels reprsente en moyenne 20 % des dcisions rendues par les tribunaux administratifs en premire instance en 2000. B. Le recours en cassation Il est de la comptence exclusive du Conseil dtat, et celui-ci a dcid que ce recours existait mme sans texte contre toutes les dcisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort (CE Ass. 21 mars 1947 dAillires, GAJA. 385). Il permet au Conseil dtat de contrler lapplication correcte de la loi par les juridictions qui ont statu en dernier ressort. Aujourdhui ces juridictions sont principalement les cours administratives dappel et les tribunaux administratifs lorsqu'ils statuent en premier et dernier ressort ; mais on sait quil existe dautres juridictions spciales qui relvent du contrle de cassation du Conseil dtat : Cour des comptes, juridictions ordinales statuant en matire disciplinaire, juridiction disciplinaire de lducation nationale statuant en appel (CNESER).

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Le rgime juridique du recours a fait lobjet dun certain nombre de modifications du fait de la rforme de 1987 afin dviter un dveloppement excessif de la voie de la cassation qui annulerait le bnfice attendu de la rforme : le dsencombrement du Conseil dtat. Le dlai du recours en cassation est galement de deux mois compter de la notification du jugement rendu en dernier ressort, et il nest ouvert quaux parties en cause dans linstance qui a abouti au jugement contest. Le ministre davocat est obligatoire pour tous les recours et il sagit naturellement dun avocat au Conseil dtat et la Cour de cassation. La commission dadmission qui avait t cre en 1987 pour faire face un ventuel surcrot de recours, a t supprime en 1997. Le recours en cassation mis linstruction na pas deffet suspensif ; mais le requrant peut demander au Conseil dtat la suspension de lexcution du jugement. Les moyens qui peuvent tre utiliss par le requrant sont exclusivement des moyens de droit : incomptence de la juridiction qui a rendu le jugement, vice de forme de la procdure ou du jugement lui-mme, violation de la loi ou fausse application de celle-ci. Le Conseil dtat peut rejeter le recours et son arrt na alors quune autorit relative ; mais il peut aussi prononcer la cassation de larrt entrepris et sa dcision est alors revtue de lautorit absolue de chose juge. Lannulation de larrt peut saccompagner du renvoi de laffaire devant la mme juridiction autrement compose moins que cela ne soit impossible, auquel cas le renvoi se fait devant une autre juridiction. Mais le Conseil dtat a galement la possibilit de rgler laffaire au fond lui-mme si lintrt dune bonne administration de la justice le justifie . Sil y a renvoi, la juridiction de renvoi est tenue de se conformer au point de droit tranch par le Conseil dtat (CE Botta, 8 juillet

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1904, GAJA. 81). Si le jugement rendu lissue dun renvoi donne lieu un nouveau pourvoi en cassation, le Conseil dtat statue dfinitivement. 2 LES RECOURS TENDANT LA RTRACTATION DU JUGEMENT Il sagit de recours qui, dans diverses situations, permettent de demander au juge de revenir sur la dcision quil a rendue. Lopposition est ouverte une partie contre laquelle la dcision a t rendue par dfaut et qui na donc pas pu prsenter son argumentation. Lopposition nest cependant pas possible devant le tribunal administratif car elle ferait double emploi avec lappel. Lopposition doit tre forme dans le dlai de deux mois compter de la notification du jugement rendu par dfaut. Si lopposition est admise le juge reprend linstance son point de dpart initial et rend un nouveau jugement qui se substitue celui qui a fait lobjet de lopposition La tierce opposition Il sagit dun recours qui permet un tiers qui na t ni prsent, ni reprsent linstance de faire valoir un droit et pas seulement un intrt (elle est ouverte dans tous les contentieux : CE 29 novembre 1912, Boussuge, GAJA. 162). Si la tierce opposition est juge recevable, le juge prendra une nouvelle dcision en statuant sur les moyens invoqus par le tiers opposant. Le recours en rvision tend quant lui obtenir du juge, en lespce, devant le Conseil dtat uniquement, quil revienne sur la dcision rendue lorsque celle-ci la t sur pice fausse, ou en mconnaissance de pices dcisives dtenues par la partie adverse, ou bien encore en violation des rgles essentielles de procdure.

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Le recours en rectification derreur matrielle ; ce recours qui doit tre introduit dans le dlai de deux mois de la notification du jugement entach de cette erreur doit reposer sur une erreur susceptible davoir exerc une influence sur la solution retenue par le juge. Il est soumis au ministre davocat.

DEUXIME PARTIE LA DLIMITATION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Depuis la loi des 16-24 aot 1790 posant le principe de sparation des autorits judiciaires et administratives, et quelle que soit par ailleurs lorganisation du mcanisme de traitement du contentieux administratif, il a fallu rgler le problme du partage de comptence entre le juge judiciaire et le juge administratif. Dune part, on a cr un mcanisme institutionnel de rglement des conflits entre les deux ordres de juridictions (chapitre I), tandis que les juridictions, sous le contrle de la juridiction des conflits, laboraient les rgles qui prsident aujourdhui la rpartition des comptences entre les juridictions judiciaires et administratives (chapitre II). Mais ces rgles gnrales comportent un certain nombre dexceptions (chapitre III).

CHAPITRE I Le rglement des conflits


Lexistence de deux ordres de juridictions ne peut pas ne pas donner naissance des risques de conflits ; le problme avait bien t aperu en lan VIII lors de la cration du Conseil dtat ; il avait t dcid que les conflits seraient tranchs par le chef de ltat avec laide du Conseil dtat. Cette solution avait fait lobjet de critiques de la part des libraux qui faisaient valoir quelle tait de nature avantager la juridiction administrative, ou plus prcisment ladministration. Cest pourquoi la deuxime Rpublique devait crer une juridiction spciale dnomme Tribunal des conflits, qui avait pour particularit dtre paritaire et de comporter autant de magistrats de la Cour de cassation que de membres du Conseil dtat. Cette juridiction fut supprime ds 1852 et pendant tout le Second Empire ce fut au Conseil dtat quincomba le soin de veiller ce que le juge judiciaire nempite pas sur le domaine rserv la connaissance du juge administratif. Il faut attendre la loi du 31 mai 1872 pour voir rapparatre un Tribunal des conflits constitu sur une base paritaire ; toutefois, si dans sa composition le tribunal des conflits place lordre judiciaire et lordre administratif sur un pied dgalit, il nen va pas tout fait de mme en ce qui concerne le mcanisme de rglement des conflits qui reste marqu par lide que ce qui est essentiel cest de protger la comptence des juridictions

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administratives contre dventuels empitements des juridictions judiciaires. Le mcanisme porte ainsi la trace de cette mfiance du lgislateur rvolutionnaire qui proscrivait toute immixtion du juge judiciaire dans les oprations des corps administratifs. Aujourdhui cet tat desprit a disparu, mais le mcanisme imagin en 1872 a subsist. Au demeurant, ce mcanisme assure un rglement satisfaisant des difficults nes de la coexistence des deux ordres de juridictions. Cest ce que lon fera apparatre en exposant lorganisation du Tribunal des conflits, puis le rglement des conflits de comptence et enfin le rglement des conflits au fond.

SECTION I LORGANISATION DU TRIBUNAL DES CONFLITS


Le Tribunal des conflits a t conu ainsi quon vient de le dire, comme une juridiction paritaire afin que le rglement des conflits de comptence soit le rsultat dun consensus et ne reflte plus, comme par le pass, les vues unilatrales des membres de la juridiction administrative, spcialement du Conseil dtat. Ce principe de parit va produire des consquences sur la composition du tribunal et sur ses modalits de fonctionnement. 1 LA COMPOSITION DU TRIBUNAL DES CONFLITS Le principe est que les deux hautes juridictions, Conseil dtat et Cour de cassation, dsignent chacune trois de leurs membres pour siger au Tribunal ; ces six premiers membres dsignent, leur tour, un membre du Conseil dtat et un membre de la Cour de cassation ainsi que deux supplants pris dans lune et lautre juridiction. Ces dsignations sont faites pour une dure de trois ans.

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La prsidence du Tribunal des conflits a t confie au ministre de la justice garde des Sceaux, mais en fait elle est assure par un vice-prsident qui est lu par les membres du Tribunal et parmi eux, ce prsident tant alternativement un conseiller la Cour de cassation et un conseiller dtat. La prsidence du garde des Sceaux a parfois fait lobjet de critique en raison de ce quelle prsenterait un double risque : celui dune hostilit lgard de la comptence judiciaire et surtout le risque dincomptence juridique ! En fait, ce risque apparat inexistant lexprience : le garde des Sceaux ne sige quen cas de partage gal des voix, ce qui ne sest produit quune dizaine de fois depuis la cration du Tribunal ; au surplus, partir du moment o les plus hauts magistrats de lordre judiciaire et de lordre administratif se partagent galement entre deux solutions, cela indique quaucune des deux solutions ne simpose videmment et quelles se valent ; la fonction du garde des Sceaux qui consiste dpartager les deux camps ne peut donc rien compromettre dimportant. Enfin, il apparat que dans les cas o il a t amen user de cette comptence, la solution retenue na pas t plus favorable la juridiction administrative qu la juridiction judiciaire. 2 LE FONCTIONNEMENT DU TRIBUNAL DES CONFLITS Cest galement le principe de parit qui explique les conditions de son fonctionnement ; le ministre public est assur par deux commissaires du gouvernement et deux supplants qui sont pris au sein du parquet de la Cour de cassation et parmi les matres des requtes du Conseil dtat. Il leur appartient dexposer la juridiction les donnes juridiques des affaires dont elle est saisie et de proposer la solution qui leur semble prfrable. La fonction de rapporteur est assure par les membres du Tribunal, le principe tant que si le commissaire du gouvernement est un membre de la Cour de cassation, le rapporteur sera un membre du Conseil dtat et rciproquement.

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Le tribunal sige valablement en prsence de cinq membres et ses dcisions sont insusceptibles de recours.

SECTION II LES MODALITS DU RGLEMENT


DES CONFLITS DE COMPTENCE

Le mcanisme mis en place en 1872 a t initialement conu pour faire respecter le principe de sparation des autorits judiciaires et administratives par les juridictions judiciaires souponnes depuis 1790 de vouloir empiter sur la comptence administrative. Cest ce qui explique les modalits de rglement du conflit positif que lon exposera avant de prsenter celles qui concernent le rglement du conflit ngatif. 1 LE RGLEMENT DU CONFLIT POSITIF Il y a conflit positif de comptence lorsquune juridiction judiciaire ou une juridiction administrative se saisit dune affaire qui relve de la comptence de lautre ordre de juridictions. Le conflit positif devrait donc, en principe, concerner les empitements de comptence raliss par les diverses juridictions. En ralit, il nen est rien car, en 1872, seules les juridictions judiciaires sont vises par la procdure qui tend leur interdire de troubler les oprations des corps administratifs en sortant de la comptence qui est la leur. Ceci peut se vrifier en examinant la procdure qui permet de rgler le conflit ; mais il convient de dire quaujourdhui ce caractre quelque peu unilatral de la procdure ne prsente pas dinconvnient dans la mesure o, de son ct, le Conseil dtat veille avec soin ce que les juridictions administratives respectent la comptence judiciaire. Le rglement du conflit dbute par une phase administrative qui permet la saisine du Tribunal.

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A. La phase administrative Le prfet, alert par le ministre public prs la juridiction judiciaire, va prendre un dclinatoire de comptence qui est adress cette dernire et qui a pour but de lui exposer les motifs de son incomptence. Ce dclinatoire doit tre notifi avant toute dcision de la juridiction. Cependant la mise en uvre de la procdure dlvation du conflit nest pas possible devant toutes les juridictions ; elle ne lest pas devant les juridictions statuant en matire criminelle telle la cour dassises ou le tribunal correctionnel ; toutefois, dans ce dernier cas, le prfet peut dcliner la comptence de la juridiction sil sagit dune contravention de grande voirie (atteinte au domaine public qui relve de la comptence administrative). Par ailleurs le conflit ne peut tre lev devant la Cour de cassation. Ainsi la juridiction qui est saisie du dclinatoire de comptence va devoir statuer sur sa comptence ; si elle reconnat le bienfond du dclinatoire elle se dclare incomptente et laffaire devra tre porte devant la juridiction administrative. Mais si elle rejette le dclinatoire de comptence et si, par ailleurs, le prfet maintient son point de vue, il prendra dans un dlai de quinze jours un arrt de conflit qui emporte des effets nergiques : il dessaisit le juge judiciaire. Le dossier est alors transmis au Tribunal des conflits par lintermdiaire du garde des Sceaux. B. La phase juridictionnelle Le Tribunal des conflits doit statuer dans un dlai de trois mois ; lexpiration de ce dlai, son silence vaut annulation de larrt de conflit ; un mois aprs lexpiration de ce dlai, le tribunal judiciaire peut reprendre lexamen de laffaire. Le Tribunal peut aussi prononcer lannulation expresse de larrt de conflit et le juge judiciaire reprend lexamen de laffaire sauf si lannulation est prononce pour vice de forme, car dans ce cas le prfet prendra un nouvel arrt de conflit en respectant la formalit quil avait mconnue ; en revanche, si

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lannulation est prononce pour une raison de fond, le juge judiciaire retrouve sa comptence qui ne peut plus tre conteste. Si le Tribunal confirme larrt de conflit, le juge judiciaire est dfinitivement dessaisi de laffaire ; il appartient alors au demandeur de saisir la juridiction administrative comptente. 2 LE RGLEMENT DU CONFLIT NGATIF Il y a conflit ngatif lorsque le tribunal administratif et le tribunal judiciaire se dclarent successivement incomptents lgard de la mme affaire ; de cette double dcision dincomptence il rsulte un dni de justice que le Tribunal des conflits doit rgler. La procdure de rglement de ce type de conflit, qui avait t imagine en 1872, supposait donc une double dclaration dincomptence ; le Tribunal des conflits pouvait alors tre saisi la diligence des parties et il lui appartenait dannuler le jugement qui lui paraissait erron. La procdure tait longue et cest dans le souci dacclrer le rglement de ce problme quun dcret du 25 juillet 1960, tout en laissant subsister la procdure antrieure, en a cr une nouvelle qui a eu le mrite de faire pratiquement disparatre les possibilits de conflit ngatif. Deux situations peuvent tre distingues. Lorsquune juridiction saisie dun recours a dclin sa comptence par une dcision devenue dfinitive, la juridiction de lautre ordre, qui doute de sa comptence, doit renvoyer laffaire au Tribunal des conflits par une dcision motive insusceptible de tout recours. Le Tribunal des conflits peut alors soit annuler, soit confirmer la dcision dincomptence initialement rendue, et sa dcision simpose toutes les juridictions. En labsence de tout conflit, le Conseil dtat ou la Cour de cassation peuvent en cas de difficult srieuse sur la comptence slevant propos dune affaire qui leur est dfre et qui met en cause la sparation des autorits judiciaires et admi-

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nistratives , renvoyer au Tribunal des conflits le soin de trancher la question de comptence. Cette procdure prsente lavantage dviter toute contrarit de solution en matire de comptence de la part des deux hautes juridictions et de prvenir celles qui auraient pu se produire entre les juridictions infrieures. Ladministration elle-mme est lie par cette dcision et ne pourra plus lever le conflit dans une instance relative cette affaire. La rforme de 1960 a donn entire satisfaction et les observateurs ont constat que les conflits ngatifs avaient pratiquement disparu.

SECTION III LE TRIBUNAL DES CONFLITS JUGE DU FOND


Ici il ne sagit pas dun conflit portant sur la comptence, mais dune contrarit de dcisions rendues au fond par deux juridictions judiciaire et administrative. Le problme ne se pose que trs rarement et il sest pos la premire fois en 1931 dans laffaire Rosay ; la victime dun accident dautomobile, au cours duquel le vhicule o elle se trouvait avait t heurt par un vhicule militaire, cherchait obtenir rparation en agissant devant le tribunal civil contre le propritaire et sa compagnie dassurance ; le tribunal civil la dboute estimant que la responsabilit de laccident incombait au vhicule militaire ; la juridiction administrative saisie rejette son tour le recours estimant que le conducteur du vhicule priv tait responsable de la collision ; cest cette contrarit de dcision au fond que la loi du 20 avril 1932 va permettre de surmonter. Le Tribunal des conflits peut en effet tre saisi dans un tel cas ; mais il faut que diverses conditions soient remplies.

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Il faut que lon se trouve en prsence de deux dcisions devenues dfinitives, que ces dcisions portent sur le mme objet et quelles soient contradictoires ; dans ce cas, le requrant doit saisir le Tribunal des conflits dans un dlai de deux mois partir du moment o la deuxime dcision est devenue dfinitive ; le Tribunal des conflits statue alors au fond et dfinitivement.

CHAPITRE II La rpartition des comptences entre les juridictions administratives et judiciaires

La dlimitation du domaine du contentieux administratif est un des problmes les plus dlicats engendrs par la dualit de juridictions. En effet, en dehors dun petit nombre de cas dans lesquels les rgles de comptence sont expressment fixes par un texte (loi de pluvise an VIII pour les travaux publics, dcret-loi de 1938 pour les contrats comportant occupation du domaine public, loi de 1957 pour la rparation des accidents causs par les vhicules automobiles), la comptence de la juridiction administrative est sous la dpendance de conditions qui ont t dtermines par le juge : ce sont les critres de la comptence administrative. Ces critres de nature jurisprudentielle ont connu une profonde volution sous leffet de proccupations variables du juge depuis la loi des 16-24 aot 1790 ; il convient donc de rappeler les grandes lignes de cette volution et ses raisons (section I) avant danalyser la jurisprudence actuelle do il ressort que la comptence administrative ne saurait tre retenue en labsence dune condition ncessaire : le rattachement du litige au service public (section II). Mais cette condition ncessaire nest pas suffisante ; il faut aussi quune condition complmentaire soit satisfaite : lutilisation dun procd de gestion publique (section III).

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SECTION I LVOLUTION DU PARTAGE DES COMPTENCES


Cette volution sest faite sous linfluence de diverses proccupations diffrentes poques et qui ont conduit des rsultats assez sensiblement diffrents : au souci initial dassurer ladministration une protection absolue, succdera la recherche dun critre rationnel de la comptence administrative ; et lorsque le juge constate lencombrement de son rle du fait de lapplication du critre du service public quil a luimme impos, il va sattacher restreindre sa comptence par la recherche dun critre rducteur ; puis, sapercevant que lapplication trop stricte de ce critre rducteur le conduit abandonner au juge judiciaire une part trop importante de litiges ns de laction administrative, il sefforce, en sens inverse, den limiter les consquences. 1 LA PROTECTION DE LADMINISTRATION
ET LE CRITRE ORGANIQUE

Il faut remonter aux origines rvolutionnaires de notre systme administratif pour voir se manifester dans toute sa force la volont dinterdire toute immixtion du juge judiciaire dans les oprations des corps administratifs ; pour ce faire lon utilise le critre organique qui prend exclusivement en considration la nature de la personne qui est lorigine de lacte ou de lopration en cause ; ds lors que la personne est publique, lacte ou lopration chappe la connaissance de la juridiction judiciaire. Cette interprtation particulirement stricte de la rgle de sparation entrana des protestations des magistrats judiciaires qui firent observer que cela conduisait considrer qutaient des actes administratifs des contrats, des baux, des actes quelconques qui jusqualors avaient toujours t traits comme des actes de mme nature que ceux quaccomplissaient les personnes prives.

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Le bien-fond de ces remarques allait entraner une autre approche du problme de la dtermination de la comptence administrative. 2 LA RECHERCHE DUN CRITRE RATIONNEL Au critre organique va peu peu tre substitu un critre matriel, celui de la distinction des actes dautorit et des actes de gestion. La comptence administrative ne simpose que sil est possible de dcouvrir dans la nature de lacte ou de lopration en cause des caractres ou des particularits qui le rendent irrductible un acte ou une opration quune personne prive pourrait accomplir. Ainsi les actes dautorit qui expriment le pouvoir de commandement de la personne publique, la puissance publique, relvent de la comptence administrative. En revanche, les actes de gestion quaccomplit ltat pour acqurir des biens ou des services rvlent non pas ltat qui commande, mais ltat propritaire qui se comporte comme un particulier : ces actes de gestion relvent de la comptence judiciaire. Cest en se fondant sur cette distinction que les juridictions judiciaires tenteront de reprendre le contrle de ces actes et oprations quelconques Le Conseil dtat va cependant limiter les consquences de cette distinction en invoquant un texte rvolutionnaire qui posait le principe selon lequel les dettes de ltat seront rgles administrativement ; cest la thorie de ltat dbiteur que le juge administratif utilise pour revendiquer sa comptence notamment dans le contentieux contractuel, mais aussi dans le contentieux de la responsabilit quasi dlictuelle, faisant ainsi chec la comptence judiciaire. Une deuxime tentative de fonder la distinction du contentieux administratif et du contentieux judiciaire sur une base rationnelle apparat lextrme fin du XIXe sicle avec lappel au critre du service public.

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Labandon au juge judiciaire des actes de gestion ne parat pas satisfaisant dans la mesure o nombre dactes de gestion sont la suite de dcisions administratives qui les ont ordonns et sont essentiels pour le fonctionnement de ladministration ; il est difficile dadmettre leur soumission au droit priv et la comptence judiciaire pour connatre des difficults quils peuvent engendrer. Cest pourquoi il va tre fait appel la notion de service public qui permet dcarter la comptence judiciaire lgard dune partie des actes de gestion. On peut trouver des manifestations de ce mouvement dans la jurisprudence du Conseil dtat ds le milieu du XIXe sicle ; mais ce sera larrt Blanco (8 frer 1873) que lhistoire retiendra cet gard, bien quil soit pass pratiquement inaperu au moment o il fut rendu. Quoi quil en soit, ds le dbut du XXe sicle, doctrine et jurisprudence vont semparer de cette notion pour en faire non seulement le critre de la comptence administrative, mais aussi le principe de base du droit administratif. Le commissaire du gouvernement Romieu rsumait parfaitement le rle de critre de la notion dans ses conclusions pour larrt Terrier ( frer 1903, GAJA. 72) : Tout ce qui concerne lorganisation et le fonctionnement des services publics toutes les actions entre les personnes publiques et les tiers ou entre les personnes publiques elles-mmes et fondes sur lexcution, linexcution ou la mauvaise excution des services publics sont de la comptence administrative. Cest finalement cette orientation que va gnraliser la jurisprudence entre 1903 et 1914 ; la responsabilit des communes, celle des dpartements ou des tablissements publics relvent de la comptence administrative ds lors quun service public est en cause. Une rserve toutefois, mais qui fait figure dexception limite : la gestion prive du service public.

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Annonce par le commissaire du gouvernement David dans ses conclusions pour larrt Blanco o il opposait ltat puissance publique et ltat personne civile, la distinction est reprise par Romieu qui indique quil faut rserver pour les dpartements et les communes comme pour ltat, les circonstances o ladministration doit tre rpute agir dans les mmes conditions quun simple particulier et se trouve soumise aux mmes rgles comme aux mmes juridictions . On sait que la distinction sera utilise dans le fameux arrt Socit des granits porphyrodes des Vosges en 1912. 3 LA VOLONT RDUCTRICE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF Le dveloppement de linterventionnisme de ltat et des autres collectivits publiques, partir de lentre-deux-guerres et surtout aprs la fin de la deuxime guerre, va entraner une croissance trs importante des litiges engendrs par lactivit administrative ; le Conseil dtat va se trouver submerg par le nombre des recours ; on a vu quune solution ce problme a t recherche par la rforme du contentieux administratif ; mais avant que celle-ci ne soit adopte, le Conseil dtat a tent dendiguer la croissance des recours par lappel des procds rducteurs de la comptence administrative. Il le fit en donnant un trs large dveloppement la notion de gestion prive du service public ; celle-ci fut trs largement admise dans la gestion des services publics administratifs, elle fut gnralise dans le fonctionnement des services publics industriels et commerciaux (TC 22 janvier 1921, GAJA. 229). Elle reut ensuite un commencement dapplication aux services publics sociaux, le Tribunal des conflits et le Conseil dtat estimant que leurs activits tant trs proches de celles dorganismes privs similaires, il ny avait pas lieu de leur appliquer un rgime de droit administratif (TC Naliato, 22 janvier 1955, R. 694). On a pu parler de la constitution de vritables blocs de comptence chappant ainsi la connaissance du juge administratif.

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4 LA RECONQUTE DU DOMAINE
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Cest la dernire tendance que lon peut signaler et qui va finalement aboutir une sorte de stabilisation de la frontire entre la comptence judiciaire et la comptence administrative. Le dveloppement considrable de la gestion prive, pour les raisons que nous avons vues, a eu pour consquence un dessaisissement du juge administratif lgard de nombreux litiges prsentant souvent une trs grande importance. Le Conseil dtat et le Tribunal des conflits ont alors pris conscience de lampleur du phnomne et des inconvnients de lutilisation extensive qui avait t faite de la gestion prive ou de la notion de rapports de droit priv. On peut citer diverses manifestations de cette volont de limitation des consquences de la gestion prive sur le domaine du contentieux administratif. Par exemple, en matire de contrat, la jurisprudence Socit entreprise Peyrot et Socit dquipement de la rgion montpelliraine tmoigne de la volont de soustraire la comptence judiciaire des litiges qui se rattachent des activits que le juge administratif estime devoir soumettre au droit administratif et son contrle. On peut penser que larticle 2 de la loi du 11 dcembre 2001 qui qualifie de contrats administratifs tous les contrats passs sous lempire du code des marchs publics, procde dune volont identique mme si cette dcision se rattache aussi au souci de simplifier la dtermination du juge comptent en matire de march. Dans le domaine des rapports de droit priv, le Conseil dtat dcide que lattribution de la carte de docker est une dcision administrative prise par les autorits portuaires dans lexercice de leur mission de service public (13 juillet 1967, Allegretto, R. 315), alors quil stait prononc pour la comptence judiciaire dans une affaire analogue par une dcision du 23 janvier

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1953 (Avallone, R. 33), au motif que la dcision prise par lautorit administrative portait sur des rapports de droit priv. Cette volont se manifeste mme en ce qui concerne les services publics industriels et commerciaux dont les dcisions rglementaires dorganisation du service relvent du juge administratif (TC 15 janvier 1968, poux Barbier, GAJA. 585) ; de mme les dcisions rglementaires relatives aux prestations prises par les organismes de scurit sociale (TC 22 avril 1974, Blanchet, R. 791) sont des dcisions administratives bien que ces organismes soient privs et que les prestations aient une nature prive. Il est donc incontestable que le juge a cherch reprendre pied dans des secteurs qui avaient tendance lui chapper ; pour atteindre ce rsultat, le juge adopte dsormais une dmarche empirique qui se dveloppe en deux temps. Dans un premier temps, le juge se livre une analyse du litige destine vrifier dune part sil existe un lien entre lacte ou lopration litigieuse et le service public, et dautre part quelle est la nature de ce service public car la soumission de principe au droit priv du service public industriel et commercial nest pas remise en cause. Dans un deuxime temps, le juge se demande si lacte ou lopration a t ralis ou non dans des conditions exorbitantes du droit commun, cest--dire sil relve de la gestion publique ou de la gestion prive.

SECTION II LE RATTACHEMENT AU SERVICE PUBLIC ADMINISTRATIF


CONDITION NCESSAIRE DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE

La ncessit de ce rattachement est une constante de la jurisprudence administrative ; mais la notion de service public ayant beaucoup volu, la mise en vidence de ce rattachement peut tre parfois dlicate. Quoi quil en soit, cette condition ncessaire se prsente sous deux aspects : lun ngatif car les

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activits qui ne se rattachent pas au service public sont exclues de la comptence administrative, lautre positif puisque le rattachement au service public est susceptible dentraner cette comptence. 1 LES ACTIVITS QUI NE SE RATTACHENT PAS AU SERVICE PUBLIC
ADMINISTRATIF SONT EXCLUES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE

Dans toute une srie de dcisions, le juge exclut de la comptence administrative des activits quil ne considre pas comme relevant du service public. Cest naturellement le cas des activits mises en uvre par des personnes prives. Cette proposition, qui semble aller de soi, soulve cependant parfois quelques difficults dans la mesure o la distinction activits prives-activits publiques napparat pas parfaitement vidente. Cest le cas lorsquun organisme priv, investi dune mission de service public, prend des dcisions ou effectue des oprations qui nont pas de rapport avec la mission de service public (CE 19 dcembre 1988, Mme Pascau, R. 459). Cest aussi le cas des entreprises publiques dont les activits ne constituent pas des activits de service public mais de simples activits conomiques de production de biens ou de service : sidrurgie, entreprise dexploitation minire et chimique, banques ou compagnies dassurance, etc. aujourdhui largement privatises. Traditionnellement le juge considre que la gestion du domaine priv des collectivits publiques ne constitue pas un service public et relve du droit priv ; mais cette rgle comporte trois exceptions : les actes rglementaires qui dterminent les conditions de cette gestion, certaines dcisions individuelles dont le juge estime quelles se rattachent une activit de service public (les autorisations de coupe de bois dans les forts domaniales de ltat se rattachant lexcution

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dune mission de service public de protection de la fort CE 3 mars 1975, Sieur Courrire, R. 165) et naturellement les contrats relatifs la gestion de ce domaine lorsquils comportent des clauses exorbitantes du droit commun. Sont exclus les actes des assembles qui dcoulent de lexercice de la fonction lgislative ou du fonctionnement de ces assembles sauf lexception prvue par larticle 8 de lordonnance portant loi organique du 17 novembre 1958 (responsabilit pour les dommages causs par les services des assembles et litiges relatifs la situation individuelle des agents des assembles) ; en outre, par une dcision du 5 mars 1999, prsident de lAssemble nationale (GAJA. 797) le Conseil dtat sest reconnu comptent pour se prononcer sur la lgalit des marchs publics des assembles parlementaires. La dernire exclusion concerne les actes qui se rattachent au fonctionnement de la justice judiciaire dont le juge administratif ne peut videmment pas connatre, la diffrence de ce qui touche lorganisation du service public de la justice, y compris le statut de la magistrature. 2 LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE SUPPOSE UN RATTACHEMENT
AU SERVICE PUBLIC

Cest le principe pos par larrt Blanco et avant lui, dailleurs, par quelques dcisions remontant au milieu du XIXe sicle. Sans doute cette exigence de la jurisprudence napparat plus aussi simple aujourdhui quelle le fut lorigine compte tenu de la crise qua connu la notion de service public. Ds lors que lidentification du service public ne peut plus se faire sur la seule considration du critre organique, il faut parfois se livrer une analyse matrielle des situations en cause pour voir si elles se rattachent ou non une activit du service public. Mais il demeure en tout tat de cause fondamental que le litige se rattache une activit de service public, que celle-

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ci soit assure par une personne publique ou par une personne prive. Cest ce que lon peut vrifier propos des diffrents types de situations. 1. Les actes unilatraux Les dcisions les plus significatives sont celles qui ont t rendues par le Tribunal des conflits ou le Conseil dtat propos dactes manant dorganismes privs investis de mission de service public. Les premiers arrts concernaient des organismes aujourdhui disparus, les comits dorganisation professionnelle crs par le gouvernement de Vichy (CE 31 juillet 1942 Monpeurt, prcit) ; mais de nombreux autres arrts ont appliqu les mmes principes dans des situations analogues, par exemple des associations (CE 13 janvier 1961, Magnier, R. 33) des organismes professionnels (CE Ass. 27 novembre 1970, Agence maritime Marseille fret, R. 704) : ds lors que les dcisions en cause se rattachent la mission de service public, elles constituent des actes administratifs dont le juge administratif assure le contrle. 2. Les contrats On doit ici faire tat de larrt poux Bertin (CE 20 avril 1956, GAJA. 486) et de la jurisprudence qui fait dcouler le caractre administratif du contrat de ce que lobjet de celui-ci constitue lexcution mme du service public, ou bien encore de ce que le contrat a t pass pour les besoins dun service public lexcution duquel les entreprises contractantes se trouvaient troitement associes (CE 25 mai 1957, Artaud, R. 350). La notion dexcution mme du service public joue ainsi un rle dterminant : CE 26 juin 1974, Socit La maison des Isolants-France, R. 365.

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3. Les travaux publics Ds lors que lon est en prsence de travaux publics la comptence est administrative en vertu de la loi du 28 pluvise an VIII ; encore faut-il savoir si lon a affaire des travaux publics. Dans une dcision du 28 mars 1955, Effimieff (GAJA. 480), le Tribunal des conflits dcide que sont des travaux publics les travaux effectus par une association syndicale de reconstruction bien queffectus sur des proprits prives, financs par des fonds privs et au profit de particuliers, parce que ces travaux se rattachent au service public de la reconstruction. Peu aprs le Conseil dtat adopte une position identique propos de travaux de reforestation effectus sur une proprit prive, en application de la lgislation forestire, car ces travaux se rattachent au service public que le lgislateur a entendu crer pour assurer la conservation, le dveloppement et la mise en valeur de la fort franaise (CE 20 avril 1956, Consorts Grimouard, GAJA. 486). 4. Le domaine public Lidentification du domaine public dpend de la mise en uvre de plusieurs critres selon que lon se trouve en prsence dun bien relevant du domaine public naturel (rivage de la mer par exemple) ou du domaine public artificiel, cest--dire rsultant dune action humaine : construction de voies de communication, dinfrastructures ncessaires au fonctionnement des services publics divers. Dans ce deuxime cas, le juge fait dcouler lappartenance au domaine public et par voie de consquence lapplication du droit administratif et la comptence administrative, du lien troit qui existe entre le bien et le service public : un terrain entre dans le domaine public ds lors que, par sa situation et les amnagements spciaux qui lui ont t apports, il prsente un caractre essentiel pour le fonctionnement du service public : (CE 19 octobre 1956, Socit Le Bton, GAJA. 495).

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5. La fonction publique Ladministration recrute frquemment des agents par contrat pour assurer des tches diverses qui ne sont pas confies aux corps de fonctionnaires ; le problme se pose alors de savoir si ces agents sont des agents recruts dans des conditions du droit priv ou si, au contraire, ils sont soumis un rgime de droit public. Le Conseil dtat et le Tribunal des conflits faisaient dpendre la nature de la situation juridique de lagent du rapport que les fonctions qui lui sont confies entretiennent avec le fonctionnement du service public : CE 4 juin 1954, Affortit et Vingtain, R. 342 : relvent du droit public tous les agents () qui ont pour mission dassurer le fonctionnement du service public administratif dont ils font partie, qui collaborent au but poursuivi par ce service , dclarait le commissaire du gouvernement. Cette position avait t confirme par le Tribunal des conflits dans une dcision tout fait caractristique : une femme de mnage dans une garderie denfants est recrute dans des conditions ordinaires du droit priv ; mais en revanche elle se transforme en agent public ds lors que les fonctions de jardinire denfants qui lui sont confies la font participer au fonctionnement mme du service public qui consiste prcisment dans la garde des enfants : 25 novembre 1963, Dame veuve Mazerand R. 792. En pratique cela conduisait le Conseil dtat se livrer des analyses dont on a dit que la subtilit confinait parfois lacrobatie juridique (J.-M. Auby). Toutefois depuis la dcision du Tribunal des conflits du 25 mars 1996, Berkani (R. 535 et GAJA. 246), cette jurisprudence a t abandonne au profit dune simplification salutaire : les personnels non statutaires travaillant pour le compte dun service public caractre administratif sont des agents contractuels de droit public, quel que soit leur emploi .

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SECTION III LUTILISATION DUN PROCD DE GESTION PUBLIQUE,


CONDITION COMPLMENTAIRE DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE

1 LA DISTINCTION GESTION PUBLIQUE-GESTION PRIVE Ds 1903, dans ses conclusions pour larrt Terrier, le commissaire du gouvernement Romieu avait indiqu que, dans la gestion du service public, ladministration pouvait ventuellement faire appel des procds de gestion prive excluant ainsi la comptence administrative, ce quillustra parfaitement larrt Socit des granits porphyrodes des Vosges en 1912. Mais lexception de la gestion prive va connatre une rapide et importante extension partir du moment o la gestion prive va tre reconnue comme procd normal de fonctionnement des services publics industriels et commerciaux par le Tribunal des conflits : Socit commerciale de lOuest africain du 22 janvier 1921, GAJA. 229. Le rattachement au service public ne conduit pas automatiquement la comptence administrative ; chaque fois que lanalyse des actes ou des oprations en cause ne permet pas de dceler des particularits qui les distinguent des actes ou oprations accomplis par des particuliers, cest le droit priv qui sapplique et la comptence du juge judiciaire qui sensuit. Lorganisation du service ne prsente en ce qui concerne les rapports entre les bnficiaires et ladministration, aucune particularit de nature la distinguer juridiquement des organisations similaires relevant des personnes ou des institutions de droit priv ; cette dcision rendue par le Tribunal des conflits (22 janvier 1955, Naliato, R. 694) est tout fait caractristique de la mthode suivie par le juge ; dans de nombreux cas, le rattachement au service public doit tre complt par la prsence dun procd de gestion publique faute duquel cest le droit priv la gestion prive qui sapplique et qui entrane

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la comptence judiciaire ; on peut ainsi dfinir la gestion publique comme lensemble des procds utiliss par ladministration pour grer les activits de service public dans des conditions exorbitantes (drogatoires) du droit commun. Ladministration peut naturellement bnficier de prrogatives ; mais elle peut aussi tre soumise des contraintes, des sujtions ; cest pourquoi on a pu crire quelle tait assujettie un rgime comportant des drogations en plus et des drogations en moins par rapport au droit commun (J. Rivero). Elle peut en effet utiliser la prrogative par excellence que constitue lacte unilatral ; elle peut utiliser diverses prrogatives telles le droit dexproprier, de rquisitionner, le droit de premption, ou les avantages que procure le pouvoir fiscal, etc. mais elle doit aussi se plier diverses contraintes : respecter les rgles de la passation des marchs, les rglementations propres au statut de la fonction publique ou de la comptabilit publique ; elle doit surtout respecter les grands principes de fonctionnement du service public, etc. Cest la prsence de ces drogations dans une situation juridique dtermine qui conduit le juge retenir la comptence administrative. Lidentification du procd de gestion publique implique donc une analyse cas par cas des situations en cause. cet gard, la prsence dune personne publique ou prive (critre organique) ne peut constituer quun indice, une prsomption du caractre administratif ou priv de la situation litigieuse. Sans doute sagit-il souvent dune prsomption srieuse ; mais ds lors que les personnes publiques peuvent faire appel la gestion prive et que les personnes prives peuvent tre investies de mission de service public, il faut aller plus loin ; dans les cas douteux le juge se livre lanalyse matrielle de la situation litigieuse ; les manifestations les plus caractristiques de cette recherche du procd de gestion publique apparaissent dans trois cas : la prsence dun pouvoir daction unilatrale, la prsence de la clause exorbitante, les conditions dorganisation du service.

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2 LA PRSENCE DU POUVOIR DACTION UNILATRALE,


MANIFESTATION DE LA GESTION PUBLIQUE

Elle est le plus souvent un lment dterminant de la solution de comptence retenue par le juge. On doit ici se rfrer la jurisprudence bien connue qui sest principalement dveloppe propos des organismes privs de diverses sortes auxquels le lgislateur a confi des missions de service public : cette catgorie apparat en 1938 avec le fameux arrt du Conseil dtat, Caisse primaire aide et protection (Ass. 13 mai 1938, GAJA. 330), qui sera suivi dun grand nombre dautres : dans le domaine de lintervention conomique de ltat (CE 28 juin 1963, Narcy R. 401) propos de la possibilit dimposer des cotisations aux adhrents des centres techniques industriels (CE 27 novembre 1970 Agence maritime Marseille fret, prcit, propos dune dcision de rpartition du fret entre les divers armements concerns) ; dans le domaine de lorganisation professionnelle : CE Ass. 2 avril 1943, Bouguen, prcit, propos de lordre des mdecins habilit prendre des dcisions obligatoires lgard des mdecins de faon faire respecter les lois et rglements en matire mdicale ; dans le domaine social propos du pouvoir rglementaire des organismes de scurit sociale qui sont des organismes privs : TC 22 avril 1974, Blanchet, R. 791 ; dans le domaine sportif : CE 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises darticles de sport, R. 576 : une dcision dune fdration sportive relative lorganisation dune comptition constitue un acte administratif entrant dans le cadre de la mission de service public confie cet organisme ; une solution identique a t retenue propos dune sanction prononce contre un sportif par la Fdration franaise de cyclisme, CE 26 novembre 1976, R. 513. Inversement, le juge ne retient pas sa comptence si lorganisme priv ne dispose pas de prrogative lui permettant

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dimposer ses dcisions : la mission dorganisation, dorientation et de valorisation de la production confie un groupement dintrt conomique ne saccompagne pas de prrogative de puissance publique lui permettant de rendre ses dcisions obligatoires pour ses membres ; elle est donc exerce dans les conditions du droit priv : CE 21 mai 1976, GIE Brousse-Cardell, R. 268. Il en est de mme pour un organisme constitu sous limpulsion de ltat pour assurer linformation des agriculteurs sur les mesures relatives notamment lallocation viagre de dpart destine inciter les agriculteurs librer des surfaces ncessaires la restructuration des exploitations agricoles ; cet organisme assure bien une mission de service public, mais il na pas reu pour ce faire de prrogatives de puissance publique : CE Sect. 13 octobre 1978, Association dpartementale pour lamnagement des structures des exploitations agricoles (Adasea) du Rhne, R. 368. On donnera enfin un dernier exemple concernant un organisme sportif propos duquel le Conseil dtat devait rappeler que les actes et dcisions pris pour laccomplissement dune mission de service public ne ressortissent la comptence de la juridiction administrative que pour autant quils constituent lexercice dune prrogative de puissance publique (Gradone, 8 juin 1988, R. 231). 3 LA PRSENCE DUNE CLAUSE EXORBITANTE, MANIFESTATION
DE LA GESTION PUBLIQUE DANS LE CONTRAT

La jurisprudence relative la clause exorbitante, qui sest dveloppe partir de larrt Socit des granits porphyrodes des Vosges de 1912, a connu une volution importante ; on est pass, en effet, de la clause insusceptible de se trouver inscrite dans un contrat pass entre personnes prives, la clause simplement inhabituelle ou inusuelle ; la dernire poque, le juge fait dcouler la nature du contrat non pas de ses clauses, mais dun certain nombre dlments qui, pour tre extrieurs

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au contrat, lui paraissent de nature entraner la soumission de celui-ci un rgime juridique exorbitant : on citera cet gard la dcision du Conseil dtat du 19 janvier 1973, Socit dexploitation lectrique de la rivire du Sant (Sect. R. 48) : le contrat que peut passer avec EDF un producteur autonome dlectricit est soumis un rgime exorbitant du droit commun dfini par la rglementation applicable ces contrats qui sont, par voie de consquence, des contrats administratifs. Le Tribunal des conflits a confirm le rle de la clause exorbitante dans une dcision Socit dexploitation touristique de la Haute Maurienne (17 juillet 1980, R. 509) ; la formule utilise par le juge nest dailleurs pas dpourvue dquivoque, dans la mesure o il dcide du caractre administratif du contrat au seul vu des nombreuses clauses exorbitantes quil contient et sans quil soit besoin de rechercher si la socit participait lexcution dun service public . Les commentateurs ont relev que dans ce cas le contrat baignait dans une ambiance de droit public dont on voit mal, il est vrai, quelle puisse exister en labsence dun service public. La Cour de cassation a appliqu rcemment cette analyse un contrat entre deux personnes publiques quelle a dclar administratif en raison des clauses exorbitantes quil contenait et du contexte administratif dans lequel il sinscrit (Cass. Civ. 30 septembre 2003, Syndicat mixte pour la production de chaleur de Bondy, AJDA, n 41, 2003, p. 2205). 4 LES CONDITIONS DORGANISATION DU SERVICE RVLENT
LA GESTION PUBLIQUE

Le juge se livre une analyse densemble du service pour dterminer sil est organis dune faon semblable ou diffrente de ce que peut tre lorganisation dune institution prive similaire. Il a utilis cette dmarche propos dorganismes sociaux dont, la suite de larrt Naliato (prcit), on a pens quils taient en principe soumis au droit priv.

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En ralit, le juge a finalement appliqu cette sorte de service public la mthode du faisceau dindices : un centre ar dont le but dintrt social est indniable, qui est dot par la commune dinstallations permanentes dont le fonctionnement est contrl par le maire, qui est ouvert tous les enfants dge scolaire moyennant une redevance journalire modique et symbolique, prsente le caractre dun service public communal de nature administrative : CE 27 janvier 1971, Caisse des coles de La Courneuve, R. 70. Cette analyse matrielle des conditions dorganisation du service a mme conduit le Tribunal des conflits effectuer une sorte de requalification dune activit gre par un organisme industriel et commercial : le Fond dorientation des marchs agricoles, tablissement public industriel et commercial (aujourdhui supprim), compte tenu de sa mission (prparation et excution des dcisions gouvernementales relatives aux interventions de ltat sur les marchs agricoles), de lorigine de ses ressources constitues essentiellement de subventions de ltat, des modalits de son action qui se droule dans des conditions et selon des modalits fixes par les ministres comptents, a une activit de nature purement administrative malgr la nature industrielle et commerciale que lui a confre le lgislateur : TC Socit distillerie bretonne c/FORMA, 24 juin 1968, R. 801.

CHAPITRE III Les exceptions aux rgles gnrales de rpartition des comptences entre les juridictions administratives et judiciaires

Les rgles gnrales qui prsident au partage des comptences entre les deux ordres de juridictions sont parfois cartes du fait de lexistence dexceptions qui trouvent leur origine dans trois sources diffrentes ; les unes sont inscrites dans des lois spciales qui attribuent la comptence lun ou lautre ordre de juridictions, le plus souvent pour des raisons qui, purement contingentes au moment o le lgislateur est intervenu, nont plus de ralit ; la rgle de comptence a cependant t maintenue. Une deuxime srie dexceptions est constitue par des rgles de comptence qui ont t adoptes par le juge pour assurer la protection dintrts suprieurs qui ne paraissaient pas pouvoir tre protgs par le jeu normal des rgles de comptence : ce sont des exceptions en quelque sorte traditionnelles. Enfin, une troisime srie dexceptions dcoule des exigences du bon exercice de la fonction juridictionnelle : ce sont les rgles de comptence concernant les questions accessoires.

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SECTION I LES EXCEPTIONS LGISLATIVES


Ces exceptions jouent soit en faveur du juge judiciaire, soit en faveur du juge administratif, mais dans ce cas elles sont moins nombreuses. 1 LES EXCEPTIONS EN FAVEUR DE LA COMPTENCE JUDICIAIRE On se bornera ici une simple numration dans la mesure o, dans la plupart des cas, cette comptence dcide pour des raisons dont la justification napparat plus toujours vidente, nappelle pas de longs commentaires. Le lgislateur a attribu au juge judiciaire la connaissance des litiges relatifs aux contributions indirectes ; cette attribution de comptence remonte lpoque rvolutionnaire o le rtablissement de ces impts, fort impopulaires sous lAncien Rgime et supprims au lendemain de la Rvolution, avait t compens par le contrle du juge judiciaire, ce qui naturellement, lpoque, apparaissait comme une garantie pour le contribuable face ladministration fiscale. Mais cette comptence ne concerne pas le contentieux des actes rglementaires relatifs ces impts qui relve du juge administratif. Le juge judiciaire est comptent pour traiter le contentieux de la scurit sociale lexception, l encore, des actes rglementaires (TC 22 avril 1974, Blanchet, prcit). De mme certains litiges intressant le service des postes relvent de la comptence judiciaire (transports postaux). Naturellement la protection de la proprit prive est lorigine de lattribution de comptence en matire dexpropriation au juge judiciaire qui est seul comptent pour prononcer le transfert de proprit et fixer le montant de lindemnit. Une loi du 31 dcembre 1957 a unifi le contentieux des accidents provoqus par des vhicules automobiles en confiant

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cette comptence au juge judiciaire ; lapplication de la loi a soulev diverses difficults portant notamment sur la notion de vhicules automobiles , ou bien encore sur le point de savoir qui devait lemporter de la loi de 1957 et la comptence judiciaire, ou de la loi de pluvise an VIII et la comptence administrative lorsque laccident tait provoqu par un vhicule utilis dans une opration de travaux publics. Le Tribunal des conflits a estim que la comptence judiciaire devait lemporter (2 juillet 1962, Dabadie, R. 324) ; de mme cest une conception extensive de la notion de vhicule automobile qui a t retenue quel que soit le vhicule en cause ; un bac assurant un transport fluvial est par exemple considr comme vhicule automobile. On mentionnera enfin les actions en responsabilit dcoulant des accidents causs aux enfants ou par les enfants des coles et dus un dfaut de surveillance des enseignants (loi du 5 avril 1937) ; en revanche, restent de la comptence administrative les accidents causs par un dfaut dorganisation du service public de lenseignement ou par les travaux publics. 2 LES EXCEPTIONS EN FAVEUR
DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE

Elles sont au nombre de trois ; deux sont anciennes et concernent le contentieux des ventes domaniales (loi de pluvise an VIII), et les litiges relatifs la vente des biens communaux (loi du 10 juin 1793 et 9 ventse an XII). La troisime est rcente ; il sagit de la responsabilit qui peut dcouler des meutes : depuis lpoque rvolutionnaire la responsabilit des consquences dommageables des attroupements et des meutes avait t mise la charge des communes par le lgislateur et confie au juge judiciaire ; cette responsabilit a t profondment modifie par une loi du 7 janvier 1983 qui la transfre ltat, celui-ci disposant dune action rcursoire contre la commune si celle-ci a commis une faute. Mais cest une autre loi du 9 janvier 1986 qui a dcid de confier au juge administratif la comptence pour connatre des actions en

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responsabilit causes par ces troubles lordre public, ce qui est plus logique compte tenu des problmes en cause (CE Ass. avis, 29 juin 1990, Cofiroute, GAJA. 706).

SECTION II LES EXCEPTIONS TRADITIONNELLES


Le juge judiciaire apparat traditionnellement comme le protecteur des liberts et de la proprit en raison des conditions historiques de construction du systme franais de juridiction administrative. Aujourdhui, il ne semble pas que le juge administratif soit moins attentif assurer la protection juridictionnelle des administrs contre ladministration ; cependant la reconnaissance de la comptence judiciaire justifie par ce motif a t maintenue ; le Conseil constitutionnel la mme consacre en reprenant une formule utilise par le Tribunal des conflits dans un arrt Hilaire (18 dcembre 1947, R. 516) : La sauvegarde de la libert individuelle et la protection de la proprit prive rentrent essentiellement dans les attributions de lautorit judiciaire. Ceci concerne par extension tout ce qui se rattache ltat des personnes et enfin les litiges qui sont relatifs au fonctionnement du service public de la justice en raison du principe de lindpendance du juge judiciaire. 1 LA PROTECTION DES LIBERTS ET DE LA PROPRIT PRIVE Cette protection est assure par lutilisation de la thorie de lemprise et par celle de la voie de fait. A. Lemprise Il sagit dune atteinte irrgulire la proprit prive immobilire qui relve de la comptence du juge judiciaire ; ce dernier est seul comptent pour rparer les consquences dommageables de lemprise ; en revanche, cest le juge admi-

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nistratif qui est comptent pour constater lirrgularit de lemprise : TC 17 mars 1949, Socit Htel du Vieux Beffroi et Socit Rivoli-Sbastopol, R. 592. B. La voie de fait On sait que la voie de fait est constitue par une action administrative insusceptible de se rattacher un pouvoir appartenant ladministration, qui est excute matriellement ou dont lexcution est imminente, et qui menace soit la libert, soit la proprit prive. Dans ce cas, le juge judiciaire se voit reconnatre une comptence beaucoup plus large quen matire demprise puisquil peut constater lexistence de la voie de fait concurremment avec le juge administratif, mais quil est exclusivement comptent pour faire cesser la voie de fait en adressant des injonctions ladministration, et pour rparer les consquences dommageables de cette voie de fait. Le caractre exorbitant de ce pouvoir est traditionnellement expliqu par une fiction : lacte constitutif dune voie de fait est dnatur et ne constitue plus un acte administratif couvert par le principe de sparation des autorits judiciaires et administratives (TC 8 avril 1935, Action franaise, GAJA. 306). 2 LTAT DES PERSONNES Tout ce qui concerne ltat des personnes relve de la comptence judiciaire : le nom, la nationalit, le domicile, le rgime familial, etc. Il y a toutefois quelques exceptions telles les actions mettant en cause les dcisions de naturalisation ou de changement de nom ; de mme les dcisions dimmatriculation dun enfant comme pupille de la nation, ou bien les dcisions concernant lagrment des personnes qui dsirent adopter un pupille de la nation ou un enfant tranger : toutes relvent de la comptence administrative.

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3 LE FONCTIONNEMENT DU SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE La connaissance des contestations qui touchent le fonctionnement de la justice judiciaire chappe la comptence administrative ; cest l une consquence du principe de sparation des pouvoirs et de la ncessit de respecter lindpendance du juge judiciaire ; cest ce quaffirme le Tribunal des conflits dans sa dcision du 27 novembre 1952, prfet de la Guyane, GAJA. 456. Cette incomptence couvre non seulement les actes juridictionnels et tous les actes qui en sont le complment ncessaire accomplis par les magistrats du sige, mais aussi les actes du Parquet et ceux qui sont accomplis par les officiers de police judiciaire. Ainsi, tous les actes qui se rattachent une procdure judiciaire, quil sagisse de mesures dinstruction ou de dcisions proprement juridictionnelles, chappent la comptence administrative. Le juge se reconnat cependant le droit de requalifier une dcision prsente, la suite dun dtournement de procdure, comme une dcision prise dans le cadre dune procdure judiciaire alors quen ralit il sagissait dune saisie administrative : CE, 24 juin 1960, Socit Frampar, GAJA. 536. La comptence administrative ne rapparat que si lon se trouve en prsence dune contestation intressant lorganisation du service public de la justice : cration, suppression des juridictions, statut des magistrats. Les dcisions du bureau du Conseil suprieur de la magistrature relatives llection de certains de ses membres peuvent faire lobjet dun recours devant le juge administratif : CE 17 avril 1953, Falco et Vidaillac, R. 175. De mme les dcisions relatives la nomination des magistrats ou leur avancement : CE Ass. 27 mai 1949, Vron-Reville, R. 246, Ratzel, 22 janvier 1954, R. 46.

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En cassation, le Conseil dtat contrle les dcisions rendues par le Conseil suprieur de la magistrature en matire disciplinaire ; dans ce cas, en effet, le Conseil suprieur est une juridiction administrative en raison de la nature des litiges qui intressent lorganisation du service public de la justice ; mais cet gard il y a eu une volution ; lorigine le Conseil dtat se refusait porter un jugement sur les actes que lintress avait accomplis dans lexercice de ses fonctions dordre judiciaire et qui avaient justifi la sanction disciplinaire : Ass. 26 juin 1953, Dorly, R. 326. Mais depuis un arrt du 14 mars 1975, Rousseau, R. 194, il accepte de contrler la qualification de tous les faits reprochs au magistrat sanctionn ; il fait ainsi prvaloir la plnitude de sa comptence sur le principe de sparation des pouvoirs.

SECTION III LA COMPTENCE DES JURIDICTIONS LGARD DES QUESTIONS ACCESSOIRES


La solution dun litige pendant devant une juridiction peut parfois dpendre de la solution donne une question qui ne relve pas normalement de la comptence de la juridiction qui est saisie. Dans ce cas, on peut tre tent dappliquer un principe gnral de procdure qui se justifie par des raisons pratiques et selon lequel laccessoire suit le principal ; cela veut dire que la juridiction saisie du litige principal se reconnat comptente pour trancher la question accessoire : dans ce cas, la question accessoire est une question pralable. Mais il peut se faire que la question accessoire soit totalement trangre la comptence de la juridiction saisie du litige principal ; dans ce cas, cette juridiction doit se dclarer incomptente et la question accessoire est alors une question prjudicielle dont la solution ne peut tre donne que par la juridiction normalement comptente laquelle elle sera renvoye.

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Il est vident que le problme des questions accessoires ne peut manquer de se poser dans les relations des deux ordres de juridictions soit que lon ait affaire des questions accessoires de droit priv qui se posent devant la juridiction administrative, soit, linverse, quil sagisse de questions de droit administratif que rencontrent les juridictions judiciaires. 1 LES QUESTIONS ACCESSOIRES POSES AU JUGE ADMINISTRATIF Lorsque le juge administratif est saisi dun litige qui met en cause des questions de droit priv il doit surseoir statuer de faon ce que le requrant concern puisse saisir la juridiction judiciaire comptente qui peut seule trancher la question ; on sait en effet que tout ce qui touche ltat des personnes chappe radicalement la comptence du juge administratif ; mais cela concerne aussi les questions de proprit : existence du droit de proprit ou dun droit rel (servitude, mitoyennet, etc.). Lincomptence du juge administratif ne simpose que sil y a doute sur la rponse apporter la question accessoire ; si cette rponse est vidente le juge administratif pourra en faire tat sans avoir renvoyer devant le juge judiciaire. Une deuxime cause de renvoi peut se produire lorsque le juge administratif est saisi dune question internationale, ou, plus prcisment dune question concernant linterprtation du droit communautaire. En effet, sil sagit de linterprtation dun trait ou dune convention internationale, le Conseil dtat estime depuis larrt GISTI (Ass. 29 juin 1990, GAJA. 758), quil peut interprter ces accords sans avoir lobligation de renvoyer la question au ministre des affaires trangres ; ce qui ne lui interdit naturellement pas de lui demander son avis. En revanche sil sagit du droit communautaire originaire ou driv, les traits europens lui font obligation de renvoyer devant la Cour de justice des Communauts europennes qui est seule comptente pour interprter le droit communautaire. Si la question de droit communautaire soulve une difficult srieuse, elle sera nces-

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sairement une question prjudicielle. Il demeure que le juge tente parfois dchapper au renvoi en dcidant quil ressort clairement du trait (CE Ass. Syndicat national des fabricants de spiritueux, 27 juillet 1979, R. 335). 2 LES QUESTIONS ACCESSOIRES POSES AU JUGE JUDICIAIRE Il faut ici faire plusieurs distinctions, dune part entre le juge rpressif et le juge non rpressif, le premier bnficiant du principe de plnitude de comptence du juge pnal ; dautre part entre le problme de linterprtation de lacte administratif et celui de lapprciation de sa lgalit, linterprtation ralisant un moindre empitement du juge judiciaire sur lautonomie du pouvoir administratif que lapprciation de lgalit ; une troisime distinction, lie dailleurs la prcdente concerne les actes individuels et les actes rglementaires, qui sont traits diffremment ainsi quon le verra. A. Les questions accessoires devant le juge non rpressif La comptence du juge est diffrente selon quil sagit dinterprter ou dapprcier la lgalit de lacte. Le juge non rpressif peut interprter les actes rglementaires puisquil dispose de cette comptence lgard de la loi. Mais en revanche la rgle de sparation des autorits judiciaires et administratives soppose ce quil puisse interprter les actes individuels ; cest ce qui rsulte de larrt Septfonds (TC 16 juin 1923, GAJA. 247) ; les parties doivent alors saisir le juge administratif qui a lobligation de rpondre mme si la rponse parat vidente. En revanche sil sagit dapprcier la lgalit des actes administratifs, le juge non rpressif est incomptent quelle que soit la nature individuelle ou rglementaire de lacte en cause. Il existe toutefois une exception cette rgle pour le cas o lacte administratif incrimin porte atteinte la libert individuelle ou au droit de proprit ; conformment au principe raffirm par le Conseil constitutionnel, selon lequel le juge

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judiciaire est le gardien naturel des droits et liberts, le Tribunal des conflits a expressment reconnu la comptence judiciaire dans un arrt Barinstein (30 octobre 1947, R. 511) propos dun acte de rquisition de logement dont lexcution doffice avait t ordonne par ladministration. La Cour de cassation a tent de limiter les inconvnients du renvoi prjudiciel devant le juge administratif en dcidant que lon ne pouvait soulever lincomptence du juge judiciaire pour apprcier la lgalit des actes administratifs individuels devant elle, si elle navait t dj invoque devant les juges du fond ; par ailleurs elle dcide que toute dclaration dillgalit dun texte rglementaire par le juge administratif, ft-elle dcide loccasion dune autre instance, simpose au juge civil qui ne peut plus faire application du texte illgal (Cass. Civ. 1re, ch. 19 juin 1985, Dalloz 1985, 427). Enfin la Chambre commerciale de la Cour de cassation reconnat au juge judiciaire statuant en matire non rpressive le pouvoir dcarter lapplication dun rglement administratif contraire au droit communautaire (Cass. Ch. Com. 6 mai 1996, France-Tlcom, AJDA. 1996, p. 1033). B. Les questions accessoires devant le juge rpressif Le principe de plnitude de comptence du juge pnal qui dcoule de la nature des fonctions confies ce dernier voudrait quil puisse interprter les actes administratifs et en apprcier la lgalit sans aucune restriction. Cependant cette plnitude de comptence na pas t aisment accepte ; elle ne lest que depuis la rforme du code pnal vote par le parlement en 1992 et qui est entre en vigueur en fvrier 1994. Initialement en effet, le juge pnal pouvait seulement interprter les actes rglementaires lexclusion des actes individuels. En ce qui concerne lapprciation de lgalit, la situation a connu une importante volution.

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Depuis larrt Avranches et Desmarets (TC 5 juillet 1951, R. 638), on admettait la comptence du juge rpressif pour apprcier la lgalit des actes rglementaires ; cette question se fondait sur les dispositions du code pnal permettant au juge de rprimer les infractions aux rglements lgalement faits par lautorit administrative (aujourdhui art. R. 26) dont, par extension, lon dduisait une comptence gale lgard de toutes les dispositions rglementaires que le juge pouvait avoir appliquer. Le Tribunal des conflits reconnaissait en effet que la mission du juge pnal lui permet non seulement dinterprter, outre les lois, les rglements administratifs, mais encore dapprcier la lgalit de ceux-ci quils servent de fondement la poursuite ou quils soient invoqus comme moyens de dfense . Mais le Tribunal des conflits traait une limite cette comptence en ce qui concerne lapprciation de la lgalit des actes administratifs non rglementaires rserve la juridiction administrative en vertu de la sparation des pouvoirs. La Cour de cassation ne sest pas incline devant cette position et un certain nombre de dcisions avaient admis la comptence du juge rpressif pour apprcier la lgalit des actes individuels lorsque ces derniers servent de fondement aux poursuites ; cette position affirme ds 1961 par la Chambre criminelle de la Cour de cassation, sest maintenue par la suite (Cass. crim. 21 octobre 1987, Dalloz, 1988, 58). Cette question ne conserve aujourdhui quun intrt rtrospectif puisque le nouveau code pnal comporte dsormais un article 111-5 en vertu duquel les juridictions pnales sont comptentes pour interprter les actes administratifs, rglementaires ou individuels, et pour en apprcier la lgalit lorsque, de cet examen, dpend la solution du procs pnal qui leur est soumis . Cette disposition rend dsormais caduc larrt Avranches et Desmaret. Quoi quil en soit, la comptence ventuellement concurrente des deux ordres de juridictions sur une mme question, peut

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aboutir des contrarits de dcision au fond si, par voie dexception, le juge judiciaire considre illgal un acte administratif dont le juge administratif est lui-mme saisi et dont il reconnat postrieurement la lgalit. Pour ntre pas frquentes, ces situations ne sont pas exclues : un exemple de ce type de situation est donn par les arrts Sastre (CE 7 mai 1971, R. 339) et Omer Decugis (CE 4 fvrier 1976, R. 79) par lesquels le Conseil dtat a jug qutait lgal un rglement dont les tribunaux judiciaires, lestimant illgal, avaient refus de sanctionner la violation. En ltat actuel des choses, il nexiste aucun mcanisme permettant de rsoudre ces contradictions dont on peut seulement souhaiter quelles demeurent exceptionnelles.

TROISIME PARTIE LES RECOURS INTRODUCTION LA DISTINCTION DES RECOURS

Les recours juridictionnels sont destins permettre au requrant de saisir le juge pour obtenir le respect du droit par une dcision revtue dune autorit suffisante pour en assurer le respect. Il existe plusieurs types de recours ; ces recours font lobjet dune classification qui peut tre fonde sur les pouvoirs du juge ou sur la nature des situations juridiques en cause. La classification classique, fonde sur les pouvoirs du juge, distingue quatre sortes de recours : le recours en annulation, par lequel il est demand au juge lannulation dune dcision pour illgalit. Le recours de pleine juridiction qui permet au juge dexercer lensemble de ses pouvoirs juridictionnels pour rsoudre le litige qui lui est soumis et ventuellement daccorder au requrant une indemnit en rparation du prjudice quil a pu subir. Le recours en interprtation ou en apprciation de la lgalit des actes administratifs. Enfin, le recours tendant obtenir la sanction dune infraction ; ce recours est trs limit en droit administratif puisquil nexiste quau profit de ladministration pour lui permettre dobtenir la fois la sanction et la rparation des atteintes au

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domaine public que lon appelle les contraventions de grande voirie. cette premire classification, la doctrine en a ajout une seconde qui prend en considration la nature des situations juridiques objet de la contestation. On oppose ainsi le contentieux objectif dans lequel le recours tend obtenir du juge le respect de la rgle de droit ; peuvent tre rangs dans cette catgorie, les recours en annulation, en interprtation et en apprciation de la lgalit et les recours tendant la rpression dune infraction. Depuis 1982, on peut y ajouter le dfr prfectoral qui permet au reprsentant de ltat de demander au juge de censurer la violation de la lgalit par les autorits dcentralises. Dautre part, le contentieux subjectif qui permet au requrant de saisir le juge dun recours tendant la reconnaissance dun droit qui lui appartient personnellement ou la rparation de latteinte qui a pu tre porte ce droit : le recours de pleine juridiction correspond ce type de recours et intresse principalement le contentieux contractuel et celui de la responsabilit quasi dlictuelle des collectivits publiques. Lintrt de cette distinction cest de permettre dexpliquer certaines particularits du rgime juridique des diffrents recours : ainsi les conditions de recevabilit seront plus exigeantes pour le recours subjectif, le requrant devant faire la preuve quil possde un droit mconnu ou viol, tandis que dans le recours en annulation, recours objectif, la preuve dun simple intrt personnel suffit. Lautorit du jugement dpend galement de la nature du recours, le jugement dannulation ayant autorit absolue de chose juge, la diffrence des dcisions rendues dans le cadre du contentieux subjectif dont lautorit ne vaut quentre les parties. On tudiera essentiellement le recours en annulation pour excs de pouvoir (chapitre I) avant de prsenter le recours en indemnit, recours de pleine juridiction, qui permet de mettre en cause la responsabilit de la collectivit publique (chapitre II).

CHAPITRE I Le recours en annulation pour excs de pouvoir

Le recours pour excs de pouvoir est une construction originale du Conseil dtat dont on prsentera la signification et lvolution avant dexaminer successivement les conditions de recevabilit, les moyens dannulation et les effets.

SECTION I GNRALITS : SIGNIFICATION ET VOLUTION DU RECOURS


Il sagit dun recours qui tend obtenir du juge lannulation dun acte administratif en raison de son illgalit. Ce recours est ouvert de plein droit sauf si une loi lexclut expressment ; cest ce que dcidait le Conseil dtat dans larrt Dame Lamotte (17 fvrier 1950, GAJA. 410) ; aujourdhui il est vraisemblable que le Conseil constitutionnel censurerait une loi excluant le recours pour excs de pouvoir contre une dcision administrative : ce recours fait en effet partie des mcanismes fondamentaux de ltat de droit. On voit mal comment aujourdhui ne simposerait pas la juridiction constitutionnelle ce quavait parfaitement peru le Conseil dtat en 1950 propos du recours contre les actes administratifs, et trois ans plus tt propos du recours en cassation ; pour la haute juridiction en effet lexistence de ces recours correspond un principe gnral du droit. On a

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galement fait valoir, juste titre, que ce recours pouvait tre rattach la garantie des droits de larticle 16 de la Dclaration des droits de lhomme, ou bien encore de larticle 13 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales qui dispose que toute personne dont les droits et liberts reconnus dans la prsente convention ont t viols a droit loctroi dun recours effectif devant une instance nationale . Le recours pour excs de pouvoir, qui est ainsi aujourdhui consacr, constitue sans aucun doute la partie la plus originale du systme franais de contrle juridictionnel de laction administrative et donc de protection des administrs face ladministration. lorigine de ce recours, en effet, on ne trouve quun texte rvolutionnaire dont le sens pouvait dailleurs prter discussion ; dans ce texte, il tait crit que les rclamations dincomptence lgard des corps administratifs ne sont en aucun cas du ressort des tribunaux judiciaires. Elles sont portes au roi, chef de ladministration gnrale . Dans lesprit du lgislateur de 1790, ce recours tait un recours hirarchique ; mais cest cependant ce texte que visera le Conseil dtat lorsquil se souciera, partir de 1840, de fonder sa comptence en droit. La nature du recours, une poque o le Conseil dtat nexerce quune justice retenue, nest pas encore parfaitement tablie. De mme, les pouvoirs de contrle de lacte administratif contest sont peu dvelopps ; ils portent principalement sur la lgalit externe de lacte : forme et comptence, ainsi que sur la violation directe de la rgle de droit. Cependant ds le milieu du sicle, le juge senhardit : on voit apparatre le contrle de la lgalit interne et le dtournement de pouvoir. Le recours ayant fait la preuve de son utilit, les pouvoirs publics dcidrent den faciliter lusage ; cest ainsi quun dcret du 2 novembre 1864 dispense le recours pour excs de pouvoir de lobligation de faire appel au ministre davocat et

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du versement des frais de justice. Ces mesures vont favoriser le dveloppement du recours qui bnficie peu aprs du fait que la loi du 24 mai 1872, reconnaissant au Conseil dtat un pouvoir de justice dlgue, va permettre que saffermisse son caractre juridictionnel ; pour la premire fois la loi reconnat au Conseil dtat la possibilit de statuer souverainement sur les demandes en annulation pour excs de pouvoir formes contre les actes des diverses autorits administratives . En 1889, avec larrt Cadot (GAJA. 36), le Conseil dtat abandonne la thorie du ministre juge de droit commun ce qui renforce le rle de premier plan du recours comme moyen de contester les dcisions administratives. Enfin sur le plan procdural, larrt Alcindor et autres (1er juin 1906, RDP 1906, 483) se rvle particulirement bnfique pour louverture du recours en ce quil nexige plus du requrant quil possde un droit subjectif atteint par la dcision conteste, mais seulement un intrt. Paralllement, le Conseil va poursuivre dans la voie de lapprofondissement de son contrle anim par le double souci de protger les administrs contre lillgalit et de prendre en compte les impratifs de laction administrative. Cette construction que consacre lordonnance du 31 juillet 1945 sur le Conseil dtat, a ainsi t entirement difie par la jurisprudence. Les seules modifications qui lui ont t apportes par le lgislateur sont dordre institutionnel ; ce sont les deux rformes de 1953 et 1987 : cration du Tribunal administratif juge de droit commun en premire instance charge dappel devant le Conseil dtat, puis cration des cours administratives dappel soumises au contrle du Conseil dtat par la voie du recours en cassation.

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SECTION II LES CONDITIONS DE RECEVABILIT DU RECOURS


POUR EXCS DE POUVOIR

Le but du recours cest la sanction de lirrgularit commise par ladministration et donc le respect de la lgalit. La considration de cette finalit aurait pu conduire des consquences radicales : tout individu pourrait intenter le recours ; le recours pourrait tre intent toute poque ; tout acte administratif pourrait faire lobjet du recours. Or, ces consquences ne sont que partiellement admises parce que le principe de lgalit nest pas seul en cause. La protection des administrs que permet le recours en annulation doit tre combine avec la prise en considration des ncessits de laction administrative. Il apparat alors que la stabilit de lordre juridique est ncessaire la fois une bonne administration mais aussi la scurit juridique des administrs ; cest la raison pour laquelle le droit dutiliser le recours fait lobjet dune rglementation qui donne naissance aux conditions de recevabilit. Les unes sont des conditions de procdure, les secondes des conditions relatives lacte attaqu, les dernires sont enfin relatives la personne du requrant. 1 LES CONDITIONS DE PROCDURE Certaines dentre elles ont t rencontres dans les dveloppements relatifs la procdure contentieuse et lon se bornera un rappel. Le requrant doit respecter des exigences de dlai : celui-ci est normalement de deux mois compter de la notification ou de la publication de la dcision ; le dcret du 28 novembre 1983 impose dailleurs ladministration de mentionner dans les dcisions quelle notifie lexistence dun recours et le dlai dans lequel il doit tre intent ; faute de cette mention le dlai ne commence pas courir.

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Si le requrant a saisi une juridiction incomptente dans le dlai son recours sera cependant considr comme recevable. Quant la forme, la requte obit diverses conditions qui ne sont pas propres au recours pour excs de pouvoir sauf videmment la production de la dcision conteste. Loriginalit de ce recours est quil est dispens du ministre davocat. Une deuxime condition de procdure est constitue par labsence de recours parallle. Cette condition signifie que le recours pour excs de pouvoir nest pas ouvert au requrant qui dispose dun autre recours lui permettant dobtenir satisfaction. Cette condition est apparue aprs que le recours pour excs de pouvoir eut t rendu plus ais du fait de la dispense du ministre davocat et des frais de justice en 1864 ; le Conseil dtat craignant que le dveloppement du contentieux de lannulation ne se fasse au dtriment des autres contentieux a imagin cette exception. Celle-ci fait en effet obstacle la recevabilit du recours en annulation si le requrant dispose dun recours spcifique qui lui permet de faire trancher son litige avec ladministration. Lexception permet ainsi de faire respecter la rpartition des comptences entre les juridictions et la distinction des contentieux. Mais aujourdhui le juge se montre moins rigoureux lorsque le recours parallle joue devant le mme juge que lorsquil joue devant deux juges diffrents. Si ladmission du recours pour excs de pouvoir ne met en cause que la distinction des contentieux, contentieux de lgalit, contentieux de pleine juridiction, le juge admet assez largement le recours pour excs de pouvoir ; par exemple il admet le recours en annulation contre une dcision administrative refusant un avantage pcuniaire, alors que, thoriquement, la victime de ce refus pourrait utiliser un recours en indemnit afin dobtenir la condamnation de ladministration payer la somme litigieuse ; le Conseil dtat

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estime que lannulation de la dcision de refus est une solution plus pratique, plus rapide et plus conomique pour le requrant (dispense du ministre davocat) surtout si les sommes en cause sont modiques : CE 8 mars 1912, Lafage, GAJA. 146. Cette dcision est particulirement intressante pour le contentieux pcuniaire de la fonction publique ; mais elle a t gnralise tout le contentieux pcuniaire la condition que le requrant respecte le dlai du recours, quil ne dveloppe que des conclusions fin dannulation et quil nutilise pas le recours de pleine juridiction. Il demeure que le juge fait usage de lexception de recours parallle en matire contractuelle ; le contentieux contractuel tant un contentieux de pleine juridiction il nest pas possible de demander au juge lannulation dune dcision administrative violant le contrat, mais seulement la condamnation de ladministration cocontractante au versement dune indemnit. plus forte raison dans le contentieux de la responsabilit quasi dlictuelle, lexception fera chec ladmission du recours pour excs de pouvoir contre une dcision de refus de lindemnit. Si le recours parallle est ouvert devant une autre juridiction, ladmission du recours en annulation pourrait avoir une consquence plus grave puisquelle troublerait la rpartition des comptences : le juge est donc en principe plus strict dans lapprciation de lexistence du recours parallle : par exemple le recours dont dispose le requrant devant les juridictions de la scurit sociale fait obstacle la recevabilit du recours en annulation. Cependant, mme dans ce cas, le juge admet le recours si ce dernier procure au requrant un avantage que ne lui donne pas le recours parallle, un avantage plus grand ou diffrent. Par exemple, plutt que de contester sa dette dimpt devant le juge de limpt, le contribuable a intrt intenter un recours en annulation contre lacte rglementaire sur la base duquel

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son impt a t tabli. Lexistence dun recours en rptition de lindu devant le juge du contrat nest pas considre comme un recours parallle faisant obstacle la recevabilit du recours pour excs de pouvoir contre lacte rglementaire qui a permis laugmentation des tarifs dlectricit et donc de la dette de lusager dEDF. On indiquera enfin que le juge utilise la notion dacte dtachable pour admettre le recours pour excs de pouvoir malgr lexistence du recours parallle en matire contractuelle (CE 4 aot 1905, Martin, GAJA. 92), ou en matire lectorale. En outre, pour des raisons pratiques, il accepte le recours dirig par les agents publics contractuels contre les dcisions de rsiliation de leur contrat : CE Sect. 3 mai 1982, Mme Vidy, R. 166. Le Conseil dtat admet le recours en annulation lorsque les clauses dun contrat sanalysent comme des dispositions rglementaires relatives lorganisation dun service public (CE. Ass. 10 juillet 1996, Cayzeele, R. 274). De mme il admet le recours contre le contrat de recrutement des agents non titulaires eu gard la nature des liens qui stablissent entre la collectivit publique et ces agents (CE. Sect. 30 octobre 1998, Ville de Lisieux, R. 375). On doit enfin indiquer une dernire condition bien quelle soit propre au recours en matire durbanisme. Le requrant qui attaque un permis de construire ou de lotir, par exemple, doit notifier lexistence de son recours au bnficiaire de la dcision conteste et lautorit administrative auteur de cette dcision. Le non-respect de cette obligation est sanctionn par lirrecevabilit du recours. 2 LES CONDITIONS RELATIVES LACTE ATTAQU Les tribunaux administratifs, ou le Conseil dtat, statuent charge dappel pour les premiers, et souverainement pour le second, sur les demandes en annulation formes contre les dcisions des diverses autorits administratives .

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Cette formule donne naissance deux conditions : il faut que la dcision mane dune autorit administrative ; il faut aussi quil sagisse rellement dune dcision, ce que la jurisprudence qualifie de dcision faisant grief. A. Il faut un acte dune autorit administrative Il sagit dune notion simple premire vue ; mais en fait elle est relativement complexe pour diverses raisons. Les autorits administratives peuvent parfois agir en dautres qualits, cest le problme du ddoublement fonctionnel ; parfois des personnes prives agissent en qualit dautorit administrative ; enfin les autorits administratives prennent parfois des dcisions insusceptibles de faire lobjet dune discussion au contentieux. Cette condition exclut les actes lgislatifs et tous les actes parlementaires qui les prparent quil faut distinguer des dcisions relatives la situation individuelle des agents des assembles ainsi que des dcisions relatives aux marchs passs par cellesci lgard desquelles le recours en annulation est recevable ; de mme les actes pris par lexcutif dans le domaine de la loi ne peuvent plus faire lobjet du recours ds lors quils ont t ratifis, et mme ds leur diction sil sagit des actes du prsident de la Rpublique pris dans le domaine de la loi sur la base de larticle 16. Les actes de gouvernement ne sont pas considrs comme ayant une nature administrative ; le recours est exclu contre les actes relatifs aux relations internationales, notamment les traits internationaux et tous les actes qui concernent les ngociations, la signature ou la ratification. Mais le juge utilise ici galement la thorie de lacte dtachable : la dcision dextradition est un acte dtachable dune convention diplomatique relative lextradition et peut donc faire lobjet du recours : CE Dame Kirkwood, 30 mai 1952, R. 291.

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Les actes des personnes prives sont videmment insusceptibles de faire lobjet du recours sauf sils sont pris dans lexcution de la mission de service public qui leur est confie et sils constituent une prrogative qui leur a t reconnue. Naturellement, lacte juridictionnel chappe au recours ce qui pose parfois le problme de la nature de lorganisme qui a pris la dcision : CE Ass. 7 fvrier 1947, DAillres, GAJA. 385. Les actes relatifs au fonctionnement du service public de la justice judiciaire ne peuvent tre contests par la voie du recours pour excs de pouvoir. Enfin les contrats, de quelque nature quils soient, sont exclus de la catgorie des actes susceptibles de recours ; toutefois par le jeu de la notion dacte dtachable, le juge accepte le recours contre les dcisions prparatoires jusquau moment de lapprobation ; il accepte mme de considrer que la dcision dapprobation du contrat est dtachable. Par ailleurs on a vu que le recours est recevable ds lors que certaines clauses du contrat sanalysent comme des clauses de nature rglementaire, ou bien lorsque lon se trouve en prsence de contrats de recrutement dagents non titulaires dont le juge administratif estime quils donnent naissance des rapports spcifiques entre eux et la collectivit publique et proches de ceux qui caractrisent la situation des agents titulaires. Lacte susceptible de recours peut prendre divers aspects ; ce peut tre une dcision expresse, positive ou ngative ; mais ce peut tre aussi une dcision implicite ngative, le plus souvent, mais parfois aussi positive. B. Il faut une dcision faisant grief Lacte administratif susceptible de faire lobjet du recours doit tre une dcision faisant grief, cest--dire ayant une valeur juridique telle quelle simpose au requrant. Cette dfinition exclut du recours toute une srie dactes que lon qualifie de mesures dordre intrieur : les notes de service,

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circulaires, avis, etc. qui donnent des informations, organisent le service, rpartissent les tches, indiquent la manire de les accomplir, etc. Le problme est de savoir si de tels actes, circulaires ou directives, peuvent faire lobjet dun recours en annulation. Pendant longtemps le juge a fait dpendre la recevabilit du recours du caractre rglementaire ou non de la mesure : CE. Ass. 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, R. 64, CE. 11 dcembre 1970 Crdit Foncier de France, GAJA. 593). Aujourdhui, la recevabilit dpend du caractre impratif de la mesure : CE. Sect. 18 dcembre 2002, Mme Duvignres, GAJA. 902. De mme le Conseil dtat a modifi sa jurisprudence relative aux mesures disciplinaires visant les dtenus et les militaires ; dans certaines conditions celles-ci peuvent faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir ds lors quelles portent atteintes la libert ou la carrire de lintress (militaire), ou quelles revtent un degr lev de gravit ou mettent en cause les conditions de vie des dtenus : CE. Ass. 17 fvrier 1995, Hardouin et Marie, GAJA. 741. Enfin les actes qui sintgrent dans des procdures complexes : avis, actes prparatoires, ne sont pas des actes faisant grief ; il faut donc attendre lachvement du processus pour contester la dcision finale. Cette solution prsente des inconvnients lorsque le recours est intent contre lacte final issu dune longue procdure sur la base de la violation dune formalit concernant les oprations initiales, par exemple llaboration dun document durbanisme qui prend parfois plusieurs annes. Pour viter cet inconvnient, le juge exige dsormais que les contestations, portant sur la rgularit des formalits imposes au cours dune opration complexe, soient lobjet dun recours intent dans les dlais normaux compter de la violation de la formalit par lune des dcisions concourant llaboration de la dcision finale : CE Sect. 7 juin 1991, Commissaire de la Rpublique de la Corse du Sud, R. 224.

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3 LES CONDITIONS RELATIVES LA PERSONNE DU REQURANT Ces conditions sont de deux sortes ; les unes sont communes tout requrant qui veut ester en justice et qui doit videmment avoir la capacit pour le faire ; il ny a l rien de spcifique ; on peut cependant rappeler quen ce qui concerne les collectivits publiques il sagit dune comptence rglemente par les textes. Il en est de mme dailleurs pour les personnes morales de droit priv. La jurisprudence se montre librale pour apprcier la capacit en ce qui concerne les associations ; le Conseil dtat admet quune association, mme non dclare, peut agir (31 octobre 1969, Syndicat des canaux de la Durance, R. 462), quune association dissoute peut contester la dcision de dissolution (CE Ass. Franco-russe, 29 avril 1955, R. 202), et mme que le dirigeant de fait dun organisme auquel un agrment a t retir a la capacit ncessaire pour contester le retrait de cet agrment (CE 7 novembre 1962, Cartier R. 598). Cest toutefois la deuxime condition, celle de lintrt pour agir, qui revt une importance particulire pour la recevabilit du recours. En effet, il ne suffit pas de pouvoir ester en justice pour intenter un recours ; il faut aussi que le requrant justifie dun intrt le faire ; le recours pour excs de pouvoir nest pas en effet une action populaire que toute personne attache au respect de la lgalit pourrait utiliser ; le Conseil dtat donc construit la notion dintrt pour agir en sinspirant de ladage : pas dintrt, pas daction , mais dans un esprit libral, de faon permettre tout requrant touch dans un intrt personnel par la dcision administrative de la contester par la voie du recours en annulation pour excs de pouvoir. Ds le dbut du sicle, le Conseil dtat carte lexigence dun droit ls comme il le faisait jusqualors (CE 1er juin 1906, Alcindor, prcit).

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Il exige seulement un intrt personnel quil apprcie la date de la requte et au regard du dispositif de la dcision et non de ses motifs ; le requrant sera sans intrt contester une dcision qui lui est favorable mme sil nest pas daccord avec sa motivation. Le juge est en effet toujours attentif l effet utile du recours . Lintrt pour agir peut prsenter un certain nombre de caractres. A. Lintrt peut tre matriel ou moral Sil nest pas ncessaire de dvelopper le premier aspect de lintrt, qui ne prsente pas de difficult en raison de son caractre vident, on peut en revanche donner quelques exemples de lintrt moral : au dbut du sicle au moment du conflit entre lglise et ltat, de nombreux recours ont t intents par des ministres du culte contre des dcisions interdisant les sonneries de cloches ou les processions ; les requrants invoquaient naturellement un intrt moral. Invoquent galement un intrt moral les personnes qui dfendent la rputation dune institution (CE Ass. Socit des amis de lcole polytechnique, 13 juillet 1948, R. 330), les conditions dans lesquelles un titre peut tre port, ancien combattant (CE Ass. 13 mai 1949, Bourgoin, R. 214) agrg, etc. B. Lintrt doit tre individuel Il faut ici distinguer lintrt personnel qui nappartient qu une personne et lintrt individuel qui peut tre le fait dune catgorie constitue dun plus ou moins grand nombre dindividus. La jurisprudence a donn peu peu cette notion dintrt individuel une extension favorable llargissement de louverture du recours : il suffit que le requrant dmontre quil est touch par la dcision dans une qualit qui peut tre commune un nombre indtermin de personnes se trouvant dans la mme situation que lui. Cest de faon empirique que la juris-

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prudence a dgag cette notion ; ainsi, au dbut du sicle, elle admet que la qualit dusager dun service public donne intrt contester une dcision de suppression du service : CE 21 dcembre 1906, Syndicat des propritaires et contribuables du quartier de la Croix de Seguey-Tivoli, GAJA. 103. Il en est de mme de la qualit de contribuable communal, CE 29 mars 1901 Casanova, GAJA. 51, ou de contribuable dpartemental, CE 27 janvier 1911, Richemond, R. 105 ; en revanche le Conseil dtat naccepte pas que la qualit de contribuable de ltat donne elle seule la possibilit dintenter le recours, car cela reviendrait ouvrir le recours tout le monde et en faire une action populaire , ce quil refuse. Le libralisme de la jurisprudence se manifeste aussi dans une srie darrts par lesquels elle admet que la qualit dlecteur (CE 7 aot 1903 Chabot, R. 619) est suffisante pour contester le dcoupage lectoral, que la qualit de sinistr permet de contester les dcisions relatives la rparation des dommages de guerre (CE 10 fvrier 1950, Gicquel, R. 100), celle dhtelier pour contester la dcision fixant la date des vacances scolaires (CE 28 mai 1971, Damasio, R. 391), celle de professeur duniversit pour contester un dcret modifiant les structures administratives de luniversit (CE 10 novembre 1978, Chevallier, R. 438), etc. C. Lintrt peut tre un intrt collectif La dfense de lintrt collectif par un individu est largement admise par le juge et cest ce que lon peut constater dans ces dcisions qui permettent un individu dattaquer des dcisions administratives concernant des catgories dadministrs : hteliers, sinistrs, agrgs, contribuables, etc. Mais ici le problme est diffrent, car il sagit de savoir si les groupements, les personnes morales, ont un intrt agir contre des dcisions mettant en cause leurs intrts et ceux de leurs membres.

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Il est clair que les groupements peuvent toujours dfendre les intrts moraux ou matriels pour la dfense desquels ils ont t constitus ; cest ce que reconnat le Conseil dtat dans la dcision du 28 dcembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, GAJA. 108. Mais si le juge admet laction collective, l action corporative , il nadmet pas en revanche que les groupements se substituent leurs membres pour la dfense des intrts de ceux-ci en vertu de ladage : Nul ne plaide par procureur. Ainsi, il nappartient pas aux groupements de dfendre les intrts purement individuels de leurs membres. Il faut donc distinguer intrt collectif et intrt purement individuel. Cette distinction est simple lorsque lacte contest est un acte rglementaire parce que celui-ci met gnralement en cause lensemble dune catgorie qui peut tre celle que le groupement a vocation dfendre. Un syndicat peut ainsi contester un acte rglementaire concernant la totalit de ses adhrents ou une partie dentre eux, ds lors du moins que cette fraction nest pas elle-mme dote dune reprsentation spciale soit sur le plan professionnel, soit sur le plan gographique, ce qui est frquent lorsque lon a affaire une fdration de syndicats de branches ou rgionaux : CE 11 juillet 1984, Union des groupements de cadres suprieurs de la fonction publique, R. 258. La distinction intrt collectif, intrt purement individuel est plus dlicate lorsque lon est en prsence dun acte individuel qui vise un membre du groupement. Si lacte est purement individuel, le groupement sera irrecevable en raison de linterdiction de plaider par procureur. Cependant il existe des dcisions individuelles qui ont des rpercussions collectives et qui touchent donc lensemble des membres du groupement : par exemple dans la fonction publique, les dcisions de nomination ou de promotion concernent non seulement leurs destinataires, mais aussi tous les membres du corps dont la carrire peut tre influence par des dcisions qui sont des applications des rgles statutaires

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propres une catgorie dagents. On conoit que, dans ce cas, le syndicat puisse agir, car il dfend un intrt collectif touch par la dcision individuelle. Mais cette distinction est parfois moins nette ; le juge se fonde sur le caractre ngatif ou positif de la dcision pour reconnatre ou non lexistence de la rpercussion collective de lacte individuel. En effet, une dcision ngative, ou dfavorable, sera gnralement conteste par son destinataire ; il est donc inutile de permettre au groupement dagir dans ce cas, car sil le pouvait il se substituerait coup sr au destinataire de la mesure. Cest ce que dcide le Conseil dtat propos dune dcision de rvocation : Ass. 4 novembre 1977, Syndicat national des journalistes-section ORTF, R. 428. Mais le syndicat, qui peut dailleurs toujours agir comme mandataire dun de ses membres, a la possibilit dintervenir linstance, et en pratique lintervention est frquemment utilise par les groupements qui viennent ainsi en renfort de leurs membres. Si la dcision est positive (octroi dun avantage, dun agrment, dune autorisation quelconque, nomination, promotion, etc.), il est certain que son bnficiaire ne la contestera pas, mme si elle est illgale et ne respecte pas les rgles sur la base desquelles elle a t prise ; dans la mesure o ces rgles sont communes aux membres du groupement, on voit que la dcision positive a ainsi des rpercussions collectives ; elle pourra tre conteste par le groupement qui aura ainsi la possibilit dassurer la dfense de lintrt collectif : CE 12 juin 1959, Syndicat chrtien du ministre de lindustrie et du travail R. 360. D. Lintrt public Il sagit ici de savoir qui a qualit pour dfendre lintrt public. Cette question concerne les agents du service public et les autorits administratives.

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Une jurisprudence classique refuse aux agents du service la qualit ncessaire pour contester les dcisions relatives lorganisation et au fonctionnement du service ; ce refus est fond sur lide que ces rgles ont t poses dans lintrt exclusif de ladministration. Le recours dun fonctionnaire contre une dcision de transfert du sige de son administration, ou contre une dcision lui enjoignant de participer une commission, ou contre une dcision autorisant une colonie de vacances utiliser les locaux de lcole est irrecevable ; CE 13 mars 1987, Confdration nationale des groupements autonomes de lenseignement public, R. 874. Il nen va autrement que si les mesures dorganisation du service portent atteinte au statut du fonctionnaire, aux droits et prrogatives que celui-ci leur attribue : une dcision modifiant la rpartition des volumes horaires lintrieur des programmes dune classe de seconde ne porte aucune atteinte aux droits que les enseignants tirent de leur statut ; il en irait autrement dune dcision modifiant la dure du service hebdomadaire des enseignants, ou de celle qui exclurait un enseignant dun jury. En ce qui concerne la dfense de lintrt public par les autorits administratives, la jurisprudence a pos un certain nombre de rgles. Le recours dun ministre est recevable contre une dcision dun autre ministre. Les autorits suprieures ne peuvent jamais contester les dcisions de leurs subordonns par la voie du recours en annulation car elles disposent du pouvoir hirarchique ; de mme lautorit de tutelle ne peut contester les dcisions de lautorit soumise son contrle car elle peut utiliser son pouvoir de tutelle : CE 24 novembre 1911, Commune de Saint-Blancard, R. 1089. Les autorits soumises au contrle de tutelle peuvent en revanche contester les dcisions des autorits de tutelle : CE 18 avril 1902, Commune de Nris-les-Bains, GAJA. 60. Enfin, les membres dune assemble locale peuvent contester les dlibrations de lassemble laquelle ils appartiennent : CE 4 aot 1905, Martin, GAJA. 92.

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SECTION III LES MOYENS DANNULATION


Ce sont les diffrentes irrgularits qui peuvent atteindre un acte administratif et justifier son annulation ; ces moyens, appels aussi cas douverture du recours en annulation pour excs de pouvoir, ont t dgags progressivement par le Conseil dtat ; dans un premier temps il na exerc son contrle que sur les conditions externes de la rgularit de lacte administratif : forme et comptence ; ce contrle reste en quelque sorte la priphrie du pouvoir administratif. Puis au fur et mesure que son autorit saffermit, le Conseil dtat va senhardir et tendre son contrle sur les conditions internes de la rgularit de lacte administratif ; il atteint dsormais le centre du pouvoir administratif car il contrle le but de lacte administratif et censure le dtournement de pouvoir, lobjet de lacte et la violation de la loi et enfin les motifs de lacte administratif. Dans son examen de la rgularit de lacte, le juge se place au jour o la dcision a t prise pour examiner sa conformit au droit qui lui tait alors applicable ; par ailleurs il se conforme au principe selon lequel il ne doit pas statuer au-del de la demande (ultra petita) prsente par le requrant dans ses conclusions sauf sil se trouve en prsence de moyens dordre public (par exemple lincomptence) quil doit alors soulever doffice. Nous examinerons donc successivement, lincomptence, le vice de forme, le dtournement de pouvoir, la violation de la loi et lillgalit relative aux motifs. 1 LINCOMPTENCE Lincomptence cest le fait pour une autorit de prendre une dcision quelle navait pas le pouvoir de prendre, ou au contraire de refuser ou de sabstenir de prendre une dcision alors quelle en avait lobligation. On ne reviendra pas sur les

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caractristiques et limportance des rgles de comptence tudies dans le tome I (p. 144 et s.). On se bornera rappeler que les rgles de comptence sont dordre public et que leur violation peut tre souleve doffice par le juge. Cependant, dans la mesure o le juge recherche leffet utile de ses dcisions, il nannule pas ncessairement tout acte pris par une autorit incomptente. Ainsi est considr comme valable le dcret pris la place dun arrt ministriel ds lors que le ministre comptent la contresign. Il en est de mme si la dcision devait de toute faon tre prise et dans les mmes termes car elle correspond une comptence lie. Dans ce cas, le moyen dincomptence est considr comme inoprant. 2 LE VICE DE FORME Le droit administratif est relativement peu formaliste (cf. tome I, p. 149 et s.). Mais si les formes prescrites ont t ignores, quil sagisse des formes de lacte ou des conditions de son diction, le juge en tirera les consquences et annulera. On sait cependant que le juge distingue les formalits substantielles et celles qui ne le sont pas pour dcider si la violation des formes doit entraner lannulation. Est une formalit substantielle celle dont le non-respect peut avoir une incidence sur le contenu de lacte ; sa violation sera sanctionne par lannulation ; en revanche, si le juge estime que la formalit mconnue na pu avoir dincidence sur le contenu de la dcision, il rejettera le recours : CE Ass. 26 novembre 1976, Soldani, R. 507. En pratique la dtermination du caractre substantiel ou non de la formalit peut tre assez complexe, car il sagit souvent dune question de circonstance ; on indiquera toutefois que le principe des droits de la dfense est normalement une formalit substantielle, de mme lobligation de consulter un organisme. Depuis la loi du 11 juillet 1979, lobligation de motiver expressment de nombreux actes administratifs est considre

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comme une forme substantielle dont le juge sanctionne la mconnaissance de faon rigoureuse. 3 LE DTOURNEMENT DE POUVOIR Cest lirrgularit relative au but de lacte ; on sait en effet que lacte administratif ne peut avoir quun but dintrt gnral ; ce but peut tre dfini de faon plus ou moins large mais il existe toujours. On peut donc dfinir le dtournement de pouvoir comme lutilisation par une autorit administrative de sa comptence dans un but autre que celui pour lequel elle lui a t donne . La difficult du contrle du but tient au fait que lirrgularit se trouve dans les mobiles qui ont pouss lautorit administrative agir ; or ces mobiles sont purement psychologiques et napparaissent pas ncessairement de faon objective. Le mobile peut tre personnel, politique, idologique, etc. Lauteur de lacte peut chercher favoriser un ami, un membre de sa famille. Dans tous ces cas, la preuve du dtournement de pouvoir ne peut rsulter, dfaut de laveu de son auteur (CE 28 mars 1945, Moreau R. 68 : le maire refuse une autorisation un forain pour lobliger prsenter des excuses un conseiller municipal !), que de la runion dun faisceau dindices qui font prsumer fortement la mconnaissance du but de lacte : CE 1er dcembre 1961, Brart de Boisanger, R. 676. Mais le dtournement de pouvoir peut aussi tre constitu lorsque lautorit administrative utilise le pouvoir qui lui est donn dans un but dintrt public mais qui ne correspond pas au but de lacte quil dicte : ainsi commet un dtournement de pouvoir le maire qui utilise ses pouvoirs de police municipale pour obtenir lexcution dun contrat (CE 8 juin 1962, Dibon, R. 380), ou celui qui les utilise pour viter des dpenses dentretien de la voirie municipale : CE 12 novembre 1928, Commune de Bellescize, R. 1048. Le dtournement de pouvoir peut aussi prendre la forme dun dtournement de procdure : utilisation de procdure de mise

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la retraite pour masquer une rvocation, affectation dans lintrt du service qui est une sanction dguise, saisie pour dlit de presse au lieu de la saisie administrative de journaux : CE Ass. Socit Frampar, 24 juin 1960, GAJA. 536. Une difficult rsulte aussi de ce que, du fait de lvolution de lintervention de ltat dans le domaine conomique et social, but dintrt priv et but dintrt gnral sont souvent troitement mls ; ainsi la dclaration dutilit publique des travaux ncessaires pour dplacer lemprise de la route nationale, et permettre la restructuration des usines Peugeot Sochaux, na pas t considre comme constitutive dun dtournement de pouvoir dans la mesure o cette opration, favorable aux usines Peugeot, ltait aussi lemploi et au dveloppement conomique de la rgion : CE 20 juillet 1971, Ville de Sochaux, R. 561. Lorsque le dtournement de pouvoir est tabli le juge annule ; mais la difficult de le prouver conduit frquemment le requrant et le juge rechercher lirrgularit des motifs ; en effet, ainsi quon le verra, lirrgularit du but saccompagne toujours dun vice des motifs. 4 LIRRGULARIT DE LOBJET : LA VIOLATION DE LA LOI Il sagit dune irrgularit dont lidentification ne pose pas de problme au requrant ; il suffit en effet de vrifier si lobjet de la dcision prise est de ceux qui entrent dans les prvisions du lgislateur, ou bien, en cas dinertie ou de refus dagir, si lautorit administrative devait prendre la mesure litigieuse. Cest donc la mesure prise ou le refus de prendre cette mesure qui fait lobjet du contrle du juge : ainsi en est-il dune dcision de fermeture dun tablissement pour une dure indtermine alors que le texte prvoit une dure maximum, dune dcision dinterdiction alors que le texte permet seulement dassortir de conditions une autorisation, du refus de rintgrer un fonctionnaire alors que la loi le permet, etc. La violation de la loi peut parfois rsulter dune mauvaise interprtation des textes.

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5 LIRRGULARIT RELATIVE AUX MOTIFS Les motifs dun acte sont constitus par des faits objectifs, antrieurs et extrieurs lacte et qui dterminent lautorit administrative agir. Pendant longtemps lautorit administrative na pas eu lobligation de faire connatre les motifs de ses dcisions ; puis la jurisprudence ly a contrainte dans des cas relativement nombreux o le juge estimait que la connaissance prcise des motifs tait indispensable lexercice de son contrle et constituait ainsi une garantie pour ladministr : CE Sect. 26 janvier 1968, Socit Maison Gnestal, R. 62. On sait que le lgislateur, reprenant et tendant cette jurisprudence, a rendu obligatoire la motivation expresse dans un grand nombre de cas ; mais il convient de retenir que les dcisions administratives doivent toujours reposer sur des motifs lgaux. Cest pourquoi le juge en assure le contrle. Lintensit de ce contrle peut tre variable selon que ladministration dispose dun pouvoir li ou au contraire quelle dispose dune marge plus ou moins grande de pouvoir discrtionnaire pour prendre la dcision ; dans le premier cas, le contrle sera dintensit maximum et, dans le second cas, il variera en fonction de limportance du pouvoir discrtionnaire de lautorit qui a pris la dcision : dintensit minimum si le pouvoir est totalement discrtionnaire, il apparatra comme un contrle normal dans les situations o ladministration ne peut prendre sa dcision que sur la base de motifs quil ne lui appartient pas de dterminer librement. Si ladministration fait reposer sa dcision sur plusieurs motifs dont lun seulement est irrgulier, le juge doit rechercher si ce motif a jou un rle dterminant dans la prise de la dcision ; dans ce cas son irrgularit entranera lannulation de lacte ; en revanche, si tel nest pas le cas, le juge estime quil sagit dun motif surabondant nentranant pas lirrgularit de lacte. Il peut enfin se faire que le juge procde une substitution de motif ; si lautorit administrative a un pouvoir li lui faisant obligation de prendre la dcision conteste, le juge substitue le

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motif lgal au motif irrgulier ; dans ce cas lirrgularit du motif est un moyen inoprant. Le contrle des motifs se prsente sous deux aspects : dune part le juge contrle lexistence des motifs ; dautre part il contrle la valeur justificative des motifs. A. Le contrle de lexistence des motifs Ce contrle se ddouble en un contrle de lexistence matrielle des motifs et en un contrle de leur existence juridique. Lexistence matrielle des motifs va dboucher sur la censure de lacte pour erreur de fait sil apparat que les faits invoqus nexistent pas matriellement : le maire sanctionn pour navoir pas assur la dcence dun convoi funbre obtient lannulation de la sanction en dmontrant linexactitude de ce fait : CE Camino, 14 janvier 1916, GAJA. 182. Le juge sest toujours reconnu le droit de demander lauteur de lacte de lui rvler les faits sur la base desquels la dcision a t prise lorsque ces faits napparaissaient pas dans la dcision ; le refus de les lui communiquer donne naissance une forte prsomption de leur inexistence ; cest ce qui sest produit dans laffaire Barel (CE Ass. 28 mai 1954, GAJA. 473) o, au surplus, la dcision conteste reposait sur une erreur de droit. En effet le juge vrifie galement lexistence juridique des motifs ce qui le conduit censurer lventuelle erreur de droit. Ds lors que les textes prcisent les faits qui peuvent justifier la dcision, ceux-ci deviennent des motifs de droit, des motifs lgaux, que lautorit administrative doit respecter : CE 4 avril 1914, Gomel, GAJA. 173. Le juge contrle ainsi la qualification juridique des faits ; la qualification errone constitue lerreur de droit : le refus dun permis de construire place Beauvau, au motif que le projet envisag porterait atteinte une perspective monumentale, constitue une erreur de droit ds lors que la place Beauvau ne saurait tre regarde dans son ensemble comme formant une perspective monumentale .

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Lexclusion dun candidat de la liste des candidats admis concourir peut tre fonde sur des faits de nature faire douter de leur aptitude respecter lintrt du service ; elle ne peut pas en revanche se fonder exclusivement sur leurs opinions politiques sauf constituer une erreur de droit en raison de la violation du principe de lgal accs de tous aux emplois publics (Barel, prcit). Le contentieux disciplinaire offre une grande diversit de situations de ce type car la sanction ne sera lgale qu la double condition que les faits reprochs la personne sanctionne se soient bien produits (existence matrielle) et quils puissent sanalyser comme une faute disciplinaire (existence juridique). B. Le contrle de la valeur justificative des motifs Le contrle du juge est ici plus pouss, il sagit de vrifier si les motifs invoqus sont de nature donner un fondement juridique la dcision. Tout fait rel et juridiquement bien qualifi ne justifie pas nimporte quelle dcision. Le contrle du juge va donc porter sur la liaison qui stablit entre lobjet de lacte et ses motifs. Mais prcisment, ce contrle est dintensit variable selon limportance de la marge de pouvoir discrtionnaire dont dispose lautorit administrative. On peut distinguer trois situations. Le contrle peut tre maximum si ladministration dispose dun pouvoir li. Le pouvoir peut tre li par le texte qui attribue la comptence : ainsi les rgles qui gouvernent la nomination la plupart des emplois publics dfinissent de faon prcise les conditions auxquelles doivent satisfaire les candidats et ne laissent aucune possibilit dapprciation lautorit qui nomme. Mais cest souvent aussi le juge qui transforme un pouvoir apparemment discrtionnaire en un pouvoir li en dterminant de faon prcise les conditions dans lesquelles lautorit administrative peut agir : cest ce quil fait en matire de

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police : CE 19 mai 1933, Benjamin, GAJA. 294. Il sagit de cette manire dapporter une protection renforce aux droits et liberts. Cest par exemple lattitude du juge en ce qui concerne la libert dexpression des membres des ordres professionnels : CE Ass. 29 juillet 1950, Comit de dfense des liberts professionnelles des experts-comptables, GAJA. 425 ou bien la protection des salaris investis dun mandat syndical : CE Ass. 5 mai 1976, SAFER dAuvergne et ministre de lagriculture c/Sieur Bernette, GAJA. 625. Une deuxime situation est constitue par le contrle minimum et correspond lexistence dun large pouvoir discrtionnaire au profit de lautorit administrative ; ce contrle minimum porte sur la rgularit externe de lacte (forme et comptence), sur le but et lobjet de la dcision. Mais sagissant des motifs, le juge se borne vrifier leur existence matrielle et juridique. Il refuse en revanche de contrler la justification de la mesure par les motifs invoqus, cette justification relevant de lapprciation discrtionnaire de lautorit administrative. Toutefois le juge, soucieux de mieux encadrer laction administrative par la rgle de droit, se reconnat le droit de censurer les dcisions qui lui paraissent abusives. Il utilise pour ce faire la notion derreur manifeste dapprciation et le principe de proportionnalit ou la thorie du bilan. Lerreur manifeste dapprciation est constitue par une erreur grossire que la personne la moins avertie peut dceler et que lon ne peut laisser subsister tant elle est vidente et choquante ; la censurer ce nest pas porter atteinte au pouvoir discrtionnaire reconnu lautorit administrative ; cest seulement mettre un terme une situation qui outrage le bon sens et le bon droit. Ce contrle a fait son apparition dans des domaines o, du fait de leur caractre technique, les dcisions administratives ne faisaient lobjet que dun contrle restreint : contrle des oprations de remembrement, de la reconnais-

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sance de la notorit mdicale ; mais le juge a tendu ce contrle de lerreur manifeste en matire durbanisme, dans le domaine des sanctions disciplinaires et surtout dans le domaine de la police des trangers et des publications trangres : CE Ass. 2 novembre 1973 Socit anonyme librairie Franois Maspero, GAJA. 614 : que ds lors quelle nest pas entache derreur manifeste, lapprciation laquelle sest livr le ministre de lintrieur du danger que la revue prsentait pour lordre public ne peut pas tre discute devant la juridiction administrative . Toutefois aprs avoir franchi une nouvelle tape en soumettant le pouvoir du ministre un contrle maximum, le Conseil dtat a d tenir compte de la dcision de la Cour europenne des droits de lhomme (17 juillet 2001, Association Ekin c/France, AJDA. 2002, p. 52) dans laquelle la Cour de Strasbourg juge que larticle 14 de la loi sur la presse du 29 juillet 1881 modifie par un dcret-loi de 1939, ne pouvait tre considr comme ncessaire dans une socit dmocratique . Malgr le caractre discutable dune telle dcision, compte tenu dune formulation aussi gnrale, le juge administratif a reconnu la contradiction entre cette disposition de la loi et la Convention Europenne des droits de lhomme ; le Conseil dtat a donc t conduit annuler le refus du Premier ministre dabroger larticle 14 de la loi de 1881 sur la presse : 7 fvrier 2003, GISTI, AJDA, n 19, 2003, p. 996-GAJA. 623. En revanche, limplantation sur le domaine public maritime, dans un site class, dun parc de stationnement de 8 000 mtres carrs constitue une erreur manifeste au regard des proccupations durbanisme au respect desquelles ladministration doit veiller : CE 19 octobre 1969, Association pour la sauvegarde du pays de Rhuys, R. 379. Enfin, le juge applique galement au pouvoir discrtionnaire un contrle accru par lutilisation de la technique du bilan et du principe de proportionnalit : en contrlant la relation qui existe entre les inconvnients de toute nature dune dclaration dutilit publique et lutilit du projet en vue duquel elle a t

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prise, le juge se reconnat le droit de contrler lapprciation laquelle sest livre ladministration et son contrle confine un contrle de lopportunit CE Ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est, GAJA. 601 et CE 26 octobre 1973, Grossin, R. 598. Il fait aussi appel cette technique du bilan pour limiter le caractre absolu du principe dintangibilit de louvrage public ; le Conseil dtat dans une dcision de section du 29 janvier 2003, Syndicat dpartemental de llectricit et du gaz des Alpes maritimes (AJDA. 2003, 784), juge quil lui appartient dapprcier en rapprochant les diffrents lments mis en cause par la construction irrgulire de louvrage public, si la dmolition nentrane pas une atteinte excessive lintrt gnral . Dans ce cas la dmolition pourra tre ordonne. Entre le contrle maximum du pouvoir li et le contrle restreint du pouvoir discrtionnaire, existe un troisime type de contrle : le contrle normal qui est le plus frquent ; ce contrle correspond une situation dans laquelle la rgle de droit dtermine les motifs qui sont de nature justifier la dcision ; le juge fait alors porter son contrle sur la liaison entre les motifs invoqus et la dcision qui a t prise ; cette analyse relie en quelque sorte le contrle des motifs et le contrle de lobjet de la dcision dans des cas o les textes permettent ladministration de moduler sa dcision en fonction de lapprciation quelle porte sur les motifs quelle doit invoquer lappui de sa dcision ; lintensit de ce contrle dpend de la prcision avec laquelle les motifs lgaux ont t dtermins. Lautorisation douverture dune grande surface est-elle compatible avec lobligation de ne pas craser la petite entreprise et de ne pas gaspiller les quipements commerciaux ? : CE 27 juin 1979, SA Adour-Distribution, R. 287 ; le refus de lautorisation de construire est-il justifi par latteinte porte au caractre des lieux avoisinant, par la construction projete ? : CE 25 janvier 1974, Dame Rouquette, R. 1214. Le comportement dun fonctionnaire est-il conforme lobligation de rserve quil lui appartient dobserver ? : CE 20 fvrier 1952, Magnin, R. 117.

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SECTION IV LES EFFETS DU RECOURS


Deux questions se posent ds lors que la dcision du juge est devenue dfinitive : quelle est la porte de larrt et ventuellement comment peut-on en obtenir lexcution. 1 LA PORTE DE LARRT Il faut distinguer deux situations : larrt peut rejeter le recours ou bien au contraire annuler la dcision conteste. A. Larrt de rejet Cet arrt na quune autorit relative de chose juge ; cette rgle sexplique en raison du fait que le rejet du recours ne peut pas interdire un autre requrant de contester utilement la rgularit de la dcision en cause ; ceci est vident si le rejet sexplique par lirrecevabilit de la requte qui ne concerne que le requrant initial ; mais il en va de mme si le recours a t rejet au fond parce que le requrant a mal argument sa demande et sest vu opposer la rgle selon laquelle le juge ne statue pas ultra petita. B. Larrt dannulation Lannulation peut tre totale ou seulement partielle ; si la disposition conteste dun acte administratif peut tre annule sans compromettre lensemble de la dcision, le juge prononcera lannulation partielle ; en revanche si cette disposition parat indivisible de lensemble de la dcision, il prononcera lannulation totale. Il pourra annuler lacte en tant quil a une porte rtroactive et le laisser subsister pour lavenir sil apparat que la rtroactivit ntait pas le but exclusif recherch par lauteur de la dcision.

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Lannulation a un effet rtroactif et oblige ladministration remettre les choses en ltat qui taient le leur avant ldiction de lacte illgal : lacte annul est rput navoir jamais exist ; ainsi ladministration doit reconstituer la carrire de lagent public victime dune sanction disciplinaire illgale : CE 26 dcembre 1925, Rodire, GAJA. 260. Toutefois le Conseil dtat a dcid que lannulation de lacte illgal pourrait exceptionnellement navoir pas deffet rtroactif de faon mieux assurer la conciliation entre lintrt gnral attach au respect de la lgalit mais aussi la scurit due la stabilit des situations juridiques : CE Ass. 11 mai 2004, Association AC ! AJDA n 22, 2004, p. 1183, et la note. Cette dcision pourrait rendre dsormais inutile le recours la validation lgislative de lacte annul qui nest admise qu condition dtre justifie par lintrt gnral. Par ailleurs, larrt dannulation a une autorit absolue de chose juge ; il a effet lgard de tous, erga omnes ; toutefois, ainsi quon la vu, le Conseil dtat admet dans certaines conditions la tierce opposition de la part dun requrant justifiant dun droit ls ds lors quil na t ni prsent ni reprsent linstance : CE 29 novembre 1912, Boussuge prcit. 2 LEXCUTION DE LARRT On a estim pendant longtemps, quen vertu du principe de sparation du juge et de ladministration active, le juge de lexcs de pouvoir ne pouvait quannuler les dcisions illgales ; il lui tait interdit de substituer sa propre dcision celle quil avait annule, ni dadresser des injonctions ladministration. Ces interdits qui ne reposaient sur aucun fondement logique dans un systme juridique reposant sur le principe de lgalit, sont aujourdhui largement abandonns. Le lgislateur a permis au juge dindiquer ladministration les moyens de tirer les consquences de sa dcision si une difficult apparaissait cet gard. Par ailleurs, la loi du 8 fvrier 1995 donne au juge la possibilit dinsrer dans sa dcision

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une injonction en vue de lexcution de la chose juge qui a mis fin un tabou . Par ailleurs, comme on la expos cidessus (p. 60), la loi du 12 avril 2000 a confort cette injonction dans la mesure o le juge peut lassortir dune astreinte. Ces mcanismes semblent dsormais suffisamment efficaces pour surmonter dventuels refus dexcution et le Conseil dtat nhsite pas sen servir ainsi quen tmoignent les dcisions rcentes : CE. Sect. 17 mai 1985, CE. Ass. Mme Menneret, CE. Ass. 29 janvier 2001, Vassilikiotis, 27 juillet 2001, Titran, prcits. On ajoutera enfin que dans certains cas lexcution est impossible sinon au prix dune injustice : par exemple en cas dannulation dun concours daccs une grande cole alors que les lves ont dj obtenu leur diplme ; il faut alors recourir la validation lgislative des oprations annules ; mais le Conseil constitutionnel nadmet une telle validation que si elle a une justification tire de lintrt gnral.

CHAPITRE II Le recours en indemnit


Il sagit dun recours de pleine juridiction fond sur latteinte porte un droit subjectif du requrant du fait de laction administrative ; la victime tente dobtenir du juge la condamnation de la collectivit publique rparer le prjudice. Il ne sagit ici que de la responsabilit quasi dlictuelle, la responsabilit contractuelle relevant des mcanismes de rglement des litiges contractuels (tome I, p. 195). La mise en jeu de la responsabilit publique est dans certains cas organise par des textes spciaux : tel est le cas de la responsabilit du service public de la justice (loi du 5 juillet 1972), de la responsabilit de ltat du fait des meutes (lois du 7 janvier 1983 et 9 janvier 1986), de la responsabilit des membres de lenseignement du fait des dommages subis par les lves ou causs par eux la suite dun dfaut de surveillance (loi du 5 avril 1937), de la responsabilit sans faute pour les dommages causs par les vaccinations obligatoires (loi du 1er juillet 1964 modifie en avril 1975), etc. Naturellement on naura garde doublier que la responsabilit peut jouer devant le juge judiciaire en ce qui concerne les services publics industriels et commerciaux, en cas de voie de fait, sil sagit de la gestion du domaine priv ou dun accident provoqu par un vhicule automobile (loi du 31 dcembre 1957). Ici on examinera seulement le cas o la mise en cause de la collectivit publique repose sur le principe gnral de

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responsabilit, principe qui na pas t admis demble, ce qui nous conduira rappeler succinctement les conditions dans lesquelles est ne la thorie de la responsabilit administrative (section I) ; on prsentera ensuite les conditions dengagement de cette responsabilit (section II) puis les modalits de la rparation (section III) ; on montrera enfin que la responsabilit de ladministration nexclut pas la responsabilit personnelle des agents des collectivits publiques qui peut dailleurs coexister avec celle de ladministration (section IV). Dans ce cas, toutefois cest le juge judiciaire qui est comptent pour statuer sur le recours dirig contre lagent pour faute personnelle.

SECTION I NAISSANCE ET VOLUTION


DE LA RESPONSABILIT ADMINISTRATIVE

la diffrence de la responsabilit des personnes prives dont le principe consacrant dailleurs ltat du droit antrieur fut inscrit dans larticle 1382 du code civil, la responsabilit administrative na t admise que rcemment. Cest au cours du XIXe sicle que lirresponsabilit de ltat cda progressivement sous leffet dune jurisprudence qui parvint ainsi imposer le principe inverse. 1 LIRRESPONSABILIT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE Cest un principe traditionnel que lon rencontre dans beaucoup de pays o lon dfend lide que le Roi, ltat, ne peut mal faire . Cet argument peu rationnel a t par la suite remplac par une justification consistant dire que le dommage que pouvait causer la puissance publique ntait que la contrepartie, regrettable mais invitable, de laction administrative en faveur de lintrt gnral. Linconvnient de cette situation tait attnu de diverses manires. Par le biais dun recours gracieux la victime peut parfois obtenir rpara-

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tion ; mais cest surtout par ldiction de textes particuliers que lirresponsabilit a commenc reculer : la loi du 28 pluvise an VIII pose le principe selon lequel la responsabilit de ltat en matire de travaux publics peut tre mise en jeu devant le conseil de prfecture. Par ailleurs, la responsabilit des collectivits locales, considres comme des associations prives dhabitants, pouvait tre mise en jeu devant les juridictions ordinaires. Enfin, ladministration agissant peu, les occasions de dommages taient limites. Il demeure que la situation va changer ds le dbut du XIXe sicle sous linfluence du progrs des ides de justice et de dmocratie. 2 LADMISSION DE LA RESPONSABILIT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE Le principe dirresponsabilit est rapidement apparu incompatible avec les principes de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, notamment les principes de solidarit et dgalit devant les charges publiques. Par ailleurs lirresponsabilit nest plus acceptable partir du moment o ladministration nest plus un instrument au service du souverain mais une organisation de services publics au profit de la collectivit. Le Conseil dtat, de faon progressive et nuance, fait alors admettre la responsabilit de ltat mais en insistant sur le fait que cette responsabilit nest ni gnrale ni absolue ; quelle a ses rgles spciales dcoulant de la ncessit de concilier les exigences du service public avec les droits lgitimes des particuliers : telle est la formule utilise dans larrt Rotschild (6 dcembre 1855, R. 707) et qui sera reprise dans larrt Blanco. Mais la fin du sicle, le Conseil dtat dcidait encore quil est de principe que ltat nest pas en tant que puissance publique, et notamment en ce qui touche les mesures de police, responsable de la ngligence de ses agents : 13 janvier 1899, Lepreux, R. 18. Et cest seulement en 1905 quil abandonnera cette position avec larrt Tomaso Grecco, GAJA. 86.

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Dsormais le principe de la responsabilit est admis ; mais cette responsabilit ne peut tre mise en cause que dans certains cas.

SECTION II LES CAS DE RESPONSABILIT


Depuis larrt Blanco, on sait que la responsabilit de la puissance publique est soumise au droit administratif et quelle nest ni gnrale, ni absolue ; elle ne peut tre engage que dans certains cas ; le principe est quil faut une faute de service ; mais de faon progressive, le juge a admis, dans un nombre de cas aujourdhui assez nombreux, que cette responsabilit pouvait tre engage mme sans faute. Dans tous les cas le fondement de la responsabilit rside dans le principe dgalit devant les charges publiques, mais alors que dans le cadre de la responsabilit sans faute ce fondement est pleinement apparent, dans celui de la responsabilit pour faute de service il est en quelque sorte masqu par lexigence de la faute, condition dengagement de cette responsabilit. 1 LA RESPONSABILIT POUR FAUTE DE SERVICE La responsabilit pour faute tant le principe, il est clair que, dans la plupart des cas o un dommage est caus, il faudra dmontrer lexistence dune faute, condition dengagement de la responsabilit de la collectivit publique ; cest pourquoi il est important de savoir ce quest cette faute qui peut dailleurs tre plus ou moins grave, mais qui doit toujours tre prouve. A. La nature de la faute de service Cette faute na videmment rien voir avec la notion courante de faute ; elle na notamment aucune connotation morale. Cest une faute dont la caractristique est dtre un manquement aux obligations qui incombent au service.

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La jurisprudence offre un large chantillonnage de fautes de service. Celles-ci peuvent tre constitues par une mauvaise organisation ou un mauvais fonctionnement du service qui entrane un dommage sans que lon puisse toujours identifier lagent dont la ngligence ou lerreur est lorigine du dommage ; mais quelle soit anonyme ou quelle puisse tre rapporte un agent dtermin, il sagit toujours dune faute apprcie concrtement et par rapport aux obligations pesant sur le service. La faute de service peut tre constitue par une action ou une inaction juridique ou matrielle. Sil sagit dune action ou dune inaction juridique, la faute de service ne peut tre quune illgalit ; un acte rgulier ne peut jamais tre fautif ; cependant toute illgalit nest pas susceptible de permettre lengagement de la responsabilit de la collectivit publique : un acte annul pour vice de forme, mais qui se trouve rgulier dans tous les autres lments, pourra tre de nouveau dict en respectant la forme mconnue ; le vice de forme ne permettra pas, dans ce cas, dobtenir lengagement de la responsabilit. Il en va de mme pour un acte annul pour incomptence mais justifi lgalement au fond (CAA. Douai, 22 juillet 2003, ministre de lEmploi c/Ste. CapSocap, AJDA, n 43, 2003, p. 2336). Quant aux agissements de ladministration ils sont trs divers : ils peuvent tre constitus par des actes matriels, des oprations administratives : renseignements errons, renseignements confidentiels donns par erreur, promesses non tenues, inertie ou lenteur abusive ; il y a faute pour lhpital ne pas prvenir la famille et la police de la fuite dun malade ; faute galement de la part de lautorit prfectorale qui nenjoint pas une entreprise de se mettre en rgle au regard de la lgislation sur les tablissements classs, ou pour un maire qui ne dcide pas la fermeture dune piste de ski alors quexistent des risques davalanches

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La faute de service est apprcie concrtement par le juge en fonction de ce que lon est en droit dexiger du service, compte tenu des circonstances ; lexistence de circonstances exceptionnelles influera naturellement sur lapprciation laquelle peut donner lieu la responsabilit du service. B. La gravit de la faute de service Pour dcider quil y a faute de nature engager la responsabilit de ladministration, le juge exige quil y ait un certain rapport entre les difficults rencontres par ladministration pour faire fonctionner le service et la gravit de la faute qui a t commise. Pendant longtemps, la jurisprudence a distingu la faute dune exceptionnelle gravit, la faute lourde et la faute simple ; puis elle sen est tenue la distinction de la faute lourde et de la faute simple. Dans la plupart des cas le juge se contente dune faute simple qui peut ntre quune ngligence bnigne si le service ne prsente aucune difficult particulire de fonctionnement. En revanche, il exigeait traditionnellement une faute lourde pour engager la responsabilit de certains services ou dans certaines circonstances difficiles. Tel est le cas des services publics de police, des services fiscaux, des services hospitaliers, des services de lutte contre lincendie, de ladministration pnitentiaire ou des activits de tutelle ; le Conseil dtat a mme admis quune faute lourde commise dans lexercice de la fonction juridictionnelle par une juridiction administrative tait susceptible douvrir droit indemnit (Ass. 29 dcembre 1978, Darmon, R. 542). Toutefois, la tendance actuelle de la jurisprudence semble aller vers labandon de lexigence dune faute qualifie, mais le juge reste toujours attentif lexistence et limportance des difficults que peut rencontrer le service pour dcider quil y a faute de nature engager sa responsabilit. Cest le sens quil convient de donner aux dcisions rcentes par lesquelles le Conseil dtat a reconnu la respon-

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sabilit des services fiscaux sur la base dune faute simple (CE 27 juillet 1990, Bourgeois, R. 242) ; cest une inspiration analogue qui semble lorigine de lvolution que connat actuellement la responsabilit pour faute des services publics hospitaliers : cf. Conclusions Legal sous poux V. CE Ass. 10 avril 1992, R. 171. Cette volution sest galement manifeste en ce qui concerne la responsabilit des services de lutte contre lincendie : CE 29 dcembre 1999, Communaut urbaine de Lille, RDP 2000, p. 1595, et tout rcemment en ce qui concerne la responsabilit de ladministration pnitentiaire galement retenue sur la base dune faute simple : CE 23 mai 2003, Mme Chabba, AJDA. 2004, p. 157, note N. Albert. 1. Les services de police La responsabilit des services de police nest engage pour faute lourde que dans la mesure o ils ont affaire des tches particulirement difficiles ; ce sera le cas en matire de maintien de lordre public et de faon gnrale si les circonstances sont particulires : ainsi la dcision de rouvrir la circulation automobile une route de montagne qui avait t ferme en raison des risques de chutes de pierres et dboulement ne peut engager la responsabilit de lautorit de police quen cas de faute lourde ; mme attitude du juge en ce qui concerne la surveillance des plages pour assurer la scurit des baigneurs. Il demeure que, tout en maintenant lexigence de la faute lourde, le juge peut faire preuve dune plus ou moins grande rigueur dans lapprciation de la gravit de la faute ; ceci aboutit rapprocher faute lourde et faute simple et ainsi faciliter lindemnisation des victimes. 2. Les services publics hospitaliers La jurisprudence traditionnelle distinguait les activits de soin ainsi que tout ce qui concernait lorganisation du service mdical ou hospitalier dont la responsabilit relevait de la faute

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simple. Et dautre part les activits mdicales et chirurgicales qui ne pouvaient donner lieu engagement de la responsabilit de la collectivit que si la victime tablissait lexistence dune faute lourde. Cette distinction est aujourdhui pratiquement abandonne. Lexigence dune faute lourde a en effet t rcemment abandonne par le Conseil dtat dans une dcision dAssemble du 10 avril 1992, poux V. GAJA. 723. Toutefois il est clair que, dans son apprciation de la faute, le juge prend en considration lensemble des circonstances, et notamment les difficults rencontres par les praticiens. Cela se traduit par la recherche de la faute de nature engager la responsabilit du service La faute lourde a t galement abandonne en ce qui concerne la surveillance des malades mentaux (CE Sect. 5 janvier 1966, Hawezack, R. 6). 3. Le contrle de tutelle Les activits de contrle, ds lors quelles prsentent des difficults particulires, justifient lexigence dune faute lourde pour lengagement de la responsabilit de la personne assurant ce contrle : tel est le cas en matire de tutelle : CE Ass. 29 mars 1946, Caisse dpartementale dassurance sociale de Meurtheet-Moselle, GAJA. 368. Le Conseil dtat a maintenu cette position pour le contrle du ministre des Finances sur la Commission bancaire (CE Ass. 30 novembre 2001, ministre de lconomie et des Finances c/Kchichian) ou sur la Commission de contrle des assurances (CE. 18 fvrier 2002, Groupe Norbert Dentressange). La Cour administrative dappel de Paris en avait dcid ainsi propos du contrle que les services de ltat exercent sur les tablissements chargs de la transfusion sanguine (CAA Paris Ass. plnire, 16 juin 1992, M. X., R. 1312) ; mais elle na pas t suivie par le Conseil dtat qui a dcid quen lespce la responsabilit de ltat pouvait tre engage par toute faute commise dans lexercice desdites attributions , Ass. 9 avril 1993, M. D., R. 110.

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On conclura en reprenant lopinion dun observateur averti de la jurisprudence (Yves Gaudemet) pour lequel la seule question est de savoir si le comportement administratif, dans les circonstances de lespce, est de nature engager la responsabilit de ladministration, ce qui revient dire que tout simplement la faute se dtermine et se caractrise selon les activits de ladministration . C. La preuve de la faute Un principe fondamental de procdure veut que ce soit au demandeur quincombe la preuve de la faute (probatio incumbit actori) ; cependant grce aux moyens dont dispose le juge, grce au caractre inquisitoire de la procdure, cette charge est allge ; elle lest notamment du fait des prsomptions de faute cres par le juge qui opre ainsi un renversement de la charge de la preuve : lorsque lactivit est rpute dangereuse et la preuve de la faute difficile rapporter, le juge exige des responsables du service quils prouvent navoir pas commis de faute : par exemple ladministration doit prouver quelle a assur lentretien normal de louvrage public en cas de dommages de travaux publics causs aux usagers de louvrage : CE Sect. 11 avril 1975, Dpartement de la Haute-Savoie, R. 230. De mme le dpartement doit tre regard comme apportant la preuve qui lui incombe quil na pu empcher ces faits lorigine du dommage caus par un mineur relevant de laide sociale lenfance (CAA de Nantes, 25 avril 2002, M. et Mme Merdignac et MAAIF, AJDA. n 16, 2002, p. 1077). 2 LA RESPONSABILIT SANS FAUTE Dans un certain nombre de situations, lutilisation de la responsabilit pour faute peut conduire limpossibilit pour la victime de mettre en jeu la responsabilit de la collectivit publique soit parce que la preuve de la faute est impossible, soit parce quelle est inopportune, ce qui peut se produire si lon se

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trouve en prsence dun acte de gouvernement, soit enfin parce quil ny a pas eu de faute : le cas le plus rcent est celui de lala thrapeutique. Le juge a donc imagin de recourir un autre systme de responsabilit afin de parvenir indemniser la victime. Ce systme est celui de la responsabilit sans faute qui repose naturellement sur le fondement gnral de la responsabilit, le principe dgalit des citoyens devant les charges publiques, mais aussi sur un fondement particulier qui est frquemment lide de risque. Cette responsabilit joue un rle complmentaire ; mais le nombre de cas o elle est dsormais utilise est aujourdhui assez lev ; elle constitue ainsi un perfectionnement trs apprciable de la thorie de la responsabilit dont lobjectif est de ne pas laisser sans indemnisation les victimes de prjudices causs par laction administrative. Il appartient dailleurs au juge de soulever doffice la responsabilit sans faute sil lui apparat, lexamen du dossier, que les conditions dune telle responsabilit sont runies. Lavantage de ce systme tient au fait que la victime doit seulement prouver la ralit du prjudice et le lien de causalit avec le service public ; ladministration ne peut sexonrer de sa responsabilit que sil y a faute de la victime ou cas de force majeure. Les cas de responsabilit sans faute ont t dgags par la jurisprudence de faon empirique ; on peut cependant tenter de les classer. Une premire srie de cas correspond des dommages causs par des activits dangereuses : stockage de munitions (CE 28 mars 1919, Regnault Desroziers, GAJA. 217), utilisation darmes feu par les services de police lorsque la victime est un tiers (CE Ass. 24 juin 1949, Consorts Lecomte, GAJA. 403) ; si la victime est le destinataire de lopration de police, il lui faudra prouver lexistence dune faute simple la charge des auteurs des coups de feu ; route prsentant un danger excep-

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tionnel en raison du site (CE Ass. 6 juillet 1973, ministre de lquipement c/Dalleau, R. 482). Les dommages de travaux publics dont sont victimes les tiers sont galement rpars dans le cadre de la responsabilit sans faute en raison du risque cr ; CE Ass. 28 mai 1971, Dpartement du Var, R. 419. Tout rcemment enfin, le juge a admis la responsabilit sans faute du service public hospitalier dans le cas dun accident thrapeutique survenu au cours dune opration mdicale prsentant un risque connu mais exceptionnel, alors que le dommage tait dune extrme gravit : CE 9 avril 1993, Bianchi, R. 127. Mais ct du risque matriel d une activit ou une chose dangereuse, il peut y avoir ce que lon peut appeler un risque juridique engendr par exemple par les rgimes de rducation surveille des dlinquants primaires, ou de sortie favorisant la rinsertion des prisonniers de droit commun ou bien encore par le rgime de soins en milieu ouvert pratiqu par les tablissements psychiatriques : dans tous ces cas le juge considre que le systme mis en uvre correspond un intrt gnral ; quil donne toutefois naissance un risque que la collectivit doit assumer en indemnisant la victime des dommages causs par les dlinquants ou par les malades : CE Thouzellier, 3 fvrier 1956, R. 49-2 dcembre 1982, ministre de la justice c/Theys, R. 456, 13 juillet 1967 Dpartement de la Moselle, R. 341. Dans dautres cas, ladmission de la responsabilit sans faute repose principalement sur lide selon laquelle cest la rupture de lgalit devant les charges publiques qui entrane lobligation de rparer le dommage subi par la victime. Tel est le cas du dommage que subit le collaborateur bnvole du service public : CE 28 novembre 1946 Commune de SaintPriest-La-Plaine, GAJA. 376. Cest galement le cas des dommages causs du fait des lois et des rglements la condition que la victime soit touche dans une situation lgitime, que le prjudice soit spcial et, sagissant

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des lois, que le lgislateur nait pas exclu lindemnisation : CE Ass. 14 janvier 1938, La Fleurette, GAJA. 323 ; il faut cependant tenir compte aujourdhui du fait que le principe dgalit devant les charges publiques est un principe constitutionnel que le Conseil constitutionnel peut faire respecter par le lgislateur. Le juge indemnise dans les mmes conditions les victimes de mesures individuelles prises dans lintrt gnral : par exemple le refus dexcuter une dcision de justice : CE 30 novembre 1923, Couitas, GAJA. 252, le refus dexpulser des grvistes, le refus dengager des poursuites judiciaires, etc. Cest encore la mme ide qui conduit le juge indemniser les victimes dactes de gouvernement : CE Ass. 30 mars 1966, Compagnie gnrale dnergie radio-lectrique, GAJA. 578.

SECTION III LA RPARATION DU PRJUDICE


La rparation du prjudice peut naturellement tre obtenue lamiable et cest pourquoi le juge exige du requrant quil soit en possession dune dcision pralable lui refusant lindemnit rclame ou ne lui donnant quune satisfaction partielle. Cette exigence nexiste pas en matire de travaux publics. La victime peut agir ds lors quelle dispose de cette dcision tacite ou expresse. En tout tat de cause elle doit tenir compte de la dchance quadriennale des dettes de ltat qui peut faire obstacle la recevabilit de son recours. Pour que sa requte triomphe le requrant doit diriger celle-ci contre la personne publique laquelle le dommage est imputable. Il faut en outre que le prjudice apparaisse comme un prjudice indemnisable. Le juge prononcera alors la condamnation au versement dune indemnit selon des modalits quil lui appartient de fixer.

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1 LIMPUTABILIT Dterminer limputabilit dun dommage suppose que lon tablisse tout dabord le lien de causalit entre le dommage et lactivit administrative. Cela suppose ensuite que lon dtermine de faon prcise de quelle collectivit publique relve lactivit administrative qui est lorigine du dommage. Enfin, il peut advenir divers vnements dont leffet attnuera ou fera mme disparatre la responsabilit de la collectivit publique. A. Le lien de causalit Le dommage doit avoir t caus directement par lactivit administrative. Cela signifie quil doit y avoir un lien de causalit immdiate entre lactivit administrative et le dommage ; la dtermination de cette causalit est parfois dlicate lorsque plusieurs faits peuvent tre lorigine du dommage ; dans ce cas, le juge recherche parmi ceux-ci celui qui lui parat avoir pu, lui seul, entraner logiquement le dommage. Le juge se livre alors une apprciation qui est largement fonction des circonstances qui ont entour la survenance du dommage : CE Sect. 7 mars 1969, Socit des tablissements Lasailly et Bichebois, R. 148. B. La dtermination de la collectivit publique responsable Il faut en effet dterminer la collectivit publique dont dpend lactivit lorigine du dommage ; si, en rgle gnrale, cette opration ne soulve pas de difficult, il nen va pas toujours ainsi. Des difficults peuvent apparatre si lautorit administrative agit en diverses qualits par suite de ddoublement fonctionnel : le maire, officier dtat civil, agit au nom de ltat ; de mme dans certains cas le maire dlivre le permis de construire au nom de ltat.

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Lorsque lautorit administrative exerce des pouvoirs de tutelle, le juge considre quelle agit pour le compte de la collectivit contrle ; il existe par ailleurs des situations complexes, par exemple dans le domaine de lducation nationale o la responsabilit matrielle des tablissements relve des collectivits locales, alors que les personnels et les activits pdagogiques sont de la comptence de ltat. On indiquera galement que le recours soit des concessionnaires, soit des personnes prives, pour grer le service public implique de la part de la victime quelle dirige son action contre la personne qui gre le service public, ce qui nexclut pas une action contre la collectivit publique si la survenance ou laggravation du dommage rsulte dune insuffisance du contrle que la collectivit avait lobligation dassurer ; mais dans ce cas il faudra en principe prouver une faute lourde. C. Attnuation et exonration de responsabilit Divers vnements peuvent avoir un effet sur la responsabilit de la collectivit publique qui peut tre attnue, voire supprime. Ainsi la force majeure aboutit lexonration totale de responsabilit ; la rigueur de cette consquence explique que le juge pose de trs svres conditions pour en reconnatre lexistence : le fait constitutif de force majeure doit tre imprvisible, irrsistible et tranger lauteur du dommage. Le cas fortuit recouvre des situations dans lesquelles on ignore la cause du dommage ; le cas fortuit exonre la collectivit publique de sa responsabilit pour faute ; en revanche il est sans effet sur la responsabilit sans faute ou en cas de prsomption de faute. Le fait de la victime a un effet variable sur la responsabilit de la collectivit publique selon quil est la cause exclusive du dommage ou quil a seulement concouru avec la faute de service ou le fait de celui-ci la survenance du dommage : dans le premier cas il exonre la collectivit publique de sa responsabilit, dans le second il y aura partage de responsabilit.

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Enfin, le fait dun tiers peut avoir pour effet soit dexonrer totalement la collectivit publique de sa responsabilit, soit daboutir un partage de responsabilit comme dans le cas de la faute de la victime selon quil est lorigine exclusive du dommage ou quil a concouru avec la faute de service sa survenance. En revanche le fait du tiers na aucun effet sur la responsabilit de la collectivit publique vis--vis de la victime si lon est dans le cadre de la responsabilit sans faute puisque le but de ce systme cest dassurer en tout tat de cause lindemnisation de la victime ; naturellement la collectivit publique pourra appeler le tiers en garantie, et, si elle a t condamne, elle dispose dune action rcursoire contre lui. 2 LE PRJUDICE INDEMNISABLE Pour tre indemnisable le prjudice doit prsenter certains caractres indpendamment de son caractre direct que lon vient dexaminer. Il doit naturellement tre certain ce qui nexclut pas quil puisse ntre que futur : la victime dun accident corporel peut ne pas prsenter de lsion au moment de laccident ; mais la certitude que celle-ci se rvlera comme consquence de laccident peut tre mdicalement tablie. La difficult qui se rencontre souvent tient la distinction du prjudice certain et du prjudice seulement ventuel : la question revt une certaine acuit en cas de perte dune chance : le candidat irrgulirement vinc dune procdure de passation dun march public avait-il des chances relles de voir sa candidature retenue ? Le juge doit examiner soigneusement les faits pour dcider si le prjudice tait rel ou seulement ventuel. Le prjudice doit en second lieu porter atteinte un intrt lgitime. Il ny aura pas intrt lgitime si le prjudice rsulte de latteinte porte une simple tolrance administrative. Ainsi na pas droit une rparation du prjudice quil a subi un tablissement piscicole qui fonctionne sans autorisation en vertu dune simple tolrance administrative : CAA de Nantes,

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9 dcembre 1993, Socit morlaisienne des eaux, AJDA 1994, 349. Mais en revanche ce sera le cas lorsque la victime se plaint de latteinte son intgrit physique, ou ses biens ; le problme le plus dlicat qui sest pos est celui de lapprciation des liens de fait existant entre la victime et les personnes vivant avec elle ; le juge a t conduit tenir compte de lvolution des murs ; on peut dire quil tient dsormais compte de la ralit des rapports humains et de leur solidit pour dcider si la compagne, ou lenfant, a subi un prjudice du fait de la disparition du compagnon ou de la personne qui soccupait de lenfant et lui tenait lieu de mre : CE Ass. 3 mars 1978, Dame Messer, R. 116. En troisime lieu le prjudice doit tre anormal et spcial ; mais cette condition ne concerne que la responsabilit sans faute ; le prjudice doit dpasser ce que le juge considre comme des inconvnients inhrents la vie de la collectivit et au fonctionnement normal du service public : bruits et vibrations engendrs par le passage du train ou des rames du mtro, chutes des feuilles des arbres dun parc public, diminution de lclairage dun entrept du fait de la construction dun ouvrage public. Le prjudice doit toucher spcialement une personne ou quelques personnes ; sil touche une catgorie, il ne sagit plus dun prjudice, mais dune charge publique. Lapprciation du juge est videmment ici trs importante car il sagit de questions de fait : ltablissement dun itinraire de contournement qui entrane la chute de la clientle dun relais routier constitue bien le dommage anormal par son ampleur et spcial en ce quil touche uniquement le propritaire du relais : CE 13 mai 1987, Aldebert, R. 622. Le prjudice peut tre matriel, mais il peut aussi tre moral ; la jurisprudence retient comme tel latteinte la rputation ou lhonneur, les souffrances physiques, le prjudice esthtique, latteinte aux sentiments daffection du fait de la disparition dun proche. cet gard la jurisprudence a volu ; aprs avoir refus lindemnisation du pretium doloris en estimant que ce prjudice ne pouvait svaluer en argent, le Conseil dtat

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la indemnis de faon en quelque sorte forfaitaire, en attribuant des indemnits pour les troubles de toutes natures apportes aux conditions dexistence du requrant du fait de la disparition dun tre proche ; enfin le Conseil dtat a accept dindemniser, en tant que telle, la souffrance morale rsultant dune atteinte aux sentiments daffection : CE 24 novembre 1961, Letisserand, GAJA. 543. 3 LES MODALITS DE LA RPARATION Le requrant doit demander expressment une indemnit quil doit chiffrer ; en effet lindemnit accorde ne peut en aucun cas dpasser le montant de la demande qui doit donc tre formule de faon prcise. La rparation se fait exclusivement en argent car le juge administratif ne peut pas en principe prononcer des condamnations des obligations de faire. Lvaluation du prjudice par le juge se heurte parfois au fait que celui-ci ne dispose pas de tous les lments pour y procder ; dans ce cas il renvoie le requrant devant lautorit administrative qui doit dterminer le montant de lindemnit sous le contrle du juge. Lorsquil fixe lui-mme cette indemnit, le juge administratif applique un certain nombre de rgles. Pendant longtemps il sest refus procder une telle valuation lorsquil existait un rgime lgislatif spcial prvoyant une rparation forfaitaire, par exemple en ce qui concerne les pensions dinvalidit pour les fonctionnaires et les militaires ; toutefois le lgislateur (loi du 8 juillet 1983) a dcid que le dommage devait tre rpar intgralement ce qui ouvre la victime la possibilit de rclamer ventuellement une indemnit complmentaire que le juge devra valuer. Le Conseil dtat sest dailleurs orient vers la possibilit pour lagent de cumuler la rparation forfaitaire avec une action fonde sur de droit commun de la responsabilit des collectivits publiques permettant dobtenir la rparation intgrale du dommage ds lors que la survenance de celui-ci rpondait

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certaines conditions : CE. 15 dcembre 2000, Bernard et Castenet, AJDA, 2001, p. 158, et CE. (Ass.) 4 juillet 2003, Mme Moya-Caville, AJDA. 2003, p. 1598. Lindemnit doit en effet couvrir la totalit du dommage, ce qui explique quen cas dannulation dune mesure dviction de la fonction publique, le juge tienne compte des revenus dont le fonctionnaire irrgulirement vinc a pu bnficier au cours de la priode dviction : CE Ass. 7 avril 1933, Deberles, GAJA. 291. Dans lvaluation du prjudice le juge administratif est entirement libre, notamment lgard de ce qua pu dcider le juge judiciaire lgard dun tiers coauteur avec ladministration du dommage subi par la victime. Pour fixer le montant de lindemnit le juge se place aujourdhui la date du jugement pour tout ce qui concerne les dommages corporels ; en revanche il se place au jour de la survenance du dommage caus aux biens ds lors du moins que la rparation aurait pu tre immdiatement entreprise ; toutefois le juge tient compte de la situation relle de la victime, et notamment de ses possibilits juridiques, matrielles et financires dentreprendre les travaux cette date. Lvaluation est en principe dfinitive sauf sil sagit dun dommage volutif, ce qui est frquent en matire de dommage corporel ; dans ce cas le juge accorde une indemnit provisoire, la victime ayant alors la possibilit de revenir devant le juge lorsque le dommage sest stabilis et apparat dans toute son ampleur. Le problme peut aussi se poser en dautres domaines comme lillustre larrt du Conseil dtat, 26 fvrier 1971, Kuntzmann, R. 167 : le juge statue en 1971 sur le prjudice subi par un fonctionnaire du fait du refus de ladministration dexcuter des dcisions de justice, refus qui la contraint mener une bataille contentieuse pendant prs de vingt-cinq ans ! En principe le juge alloue la victime une somme en capital augmente des intrts au jour du jugement ; il peut aussi

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allouer lindemnit sous forme de rente, ce qui est le principe lorsquil sagit daccorder une indemnit un enfant mineur. Il peut par ailleurs accorder des intrts compensatoires si ladministration fait preuve de mauvaise volont pour faire droit aux demandes justifies des victimes : tel tait le cas dans laffaire Kuntzmann (prcite) ou bien encore dans laffaire Socit France-Reconstruction (CE 20 mars 1974, R. 198) o ladministration a rgl un march avec un retard de vingt-deux ans. On sait enfin que le paiement de lindemnit peut tre obtenu, dfaut de versement volontaire, par une procdure automatique, le jugement valant ordre de paiement si lordonnancement et le mandatement ne sont pas intervenus dans un dlai de deux mois compter de la notification du jugement. Sil sagit dune collectivit locale ou dun tablissement public, lautorit de tutelle peut procder au mandatement doffice aprs mise en demeure reste sans effet : CE 23 dcembre 1988, ministre de lintrieur c/Ville de Romans, R. 471. Cette procdure a t complte par lart. 9 de la loi du 22 juin 1994 qui tend obliger les collectivits locales et leurs tablissements publics effectuer le recouvrement des crances nes leur profit dune dcision juridictionnelle passe en force de chose juge. Si ltat de recouvrement na pas t dress dans le dlai de deux mois compter de la notification de la dcision de justice, le reprsentant de ltat adresse la personne publique en cause une mise en demeure ; faute pour celle-ci dy avoir dfr dans un dlai dun mois, le reprsentant de ltat tablit doffice le titre de recouvrement quil adresse au comptable de la personne publique et lordonnateur qui sont tenus, chacun pour ce qui le concerne, de lexcuter.

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SECTION IV LA RESPONSABILIT PERSONNELLE DES FONCTIONNAIRES


Lexistence dune responsabilit des collectivits publiques nexclut pas que lon puisse mettre en cause la responsabilit de leurs agents. Cette rgle aujourdhui bien tablie na pas toujours t admise. Larticle 75 de la constitution de lan VIII subordonnait la poursuite une autorisation du Conseil dtat que celui-ci accordait avec une extrme parcimonie. Cette protection, qui paraissait abusive, disparat par leffet dun dcret du 19 fvrier 1870 qui abroge cette disposition de lan VIII maintenue en vigueur avec une valeur simplement lgislative. Linterprtation de ce dcret souleva des difficults que le Tribunal des conflits trancha par un arrt du 30 juillet 1873, Pelletier, GAJA. 8. Labrogation de ce texte laisse subsister le principe de sparation des autorits judiciaires et administratives en sorte quen cas de faute personnelle restant la charge de lagent, il appartient au juge judiciaire den connatre ; en revanche il est radicalement incomptent si lagent na commis quune faute de service. La distinction des deux catgories de faute devient donc essentielle pour dterminer le juge comptent et le droit applicable. La jurisprudence va ainsi dgager une notion de faute personnelle ainsi que les mcanismes de la mise en uvre de cette responsabilit. 1 LA FAUTE PERSONNELLE Il ny a pas de dfinition lgale de la faute personnelle qui est le rsultat de la jurisprudence. La faute personnelle la plus vidente est la faute commise en dehors du service, ou sans aucun rapport avec celui-ci ; on peut dire, en reprenant une clbre formule, que la faute personnelle rvle lhomme avec ses passions, ses faiblesses,

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ses imprudences la diffrence de la faute de service qui dnote seulement ladministrateur plus ou moins sujet erreur (E. Laferrire). Constituent ainsi des fautes personnelles des faits qui traduisent une intention malveillante, par exemple le dol, la diffamation, les violences. Ce peut tre aussi la faute professionnelle dune exceptionnelle gravit qui traduit un manquement grossier des rgles lmentaires : le pompier qui fume dans un dpt de matires inflammables, le mdecin radiologue qui par sa maladresse dtruit les appareils de radiologie. Le fonctionnaire qui refuse dexcuter un jugement pass en force de chose juge et qui oblige la collectivit assumer la charge de lastreinte (loi du 12 avril 2000). Cependant, il apparat dans ce cas que les fautes personnelles ont t commises dans lexercice des fonctions qui ne sont pas totalement trangres leur survenance ; cest ce dont le juge sest avis et qui la conduit admettre dabord le cumul de fautes puis le cumul de responsabilits. Il peut y avoir en effet deux faits lorigine du dommage : lun constitutif dune faute de service, lautre dune faute personnelle ; cest ce quadmet le Conseil dtat dans larrt du 3 fvrier 1911, Anguet, GAJA. 142. La fermeture anticipe du bureau de poste est une faute de service qui contraint un usager tenter de pntrer par une porte de service ; il se heurte un agent qui lui fait subir des brutalits constitutives de faute personnelle. Le juge va aller plus loin en admettant le cumul de responsabilits dont le principe est acquis avec larrt du 26 juillet 1918, Lemonnier, GAJA. 205. Le fait pour un maire qui organise un tir forain de ne pas prvoir les mesures de scurit appropries constitue une faute extrmement grave en laquelle il est possible de voir une faute personnelle ; mais il demeure que celle-ci a t commise par le maire dans lexercice de ses fonctions dlu local et peut, de ce point de vue, apparatre comme une faute de service : comme le faisait observer le

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commissaire du gouvernement Lon Blum : () si le service a conditionn laccomplissement de la faute () le juge administratif alors pourra et devra dire : la faute se dtache peut tre du service, cest affaire aux tribunaux judiciaires den dcider, mais le service ne se dtache pas de la faute . Tel est le cas le plus frquent lorsque la faute personnelle a t commise dans le service avec les moyens matriels ou juridiques fournis lagent par celui-ci ; mais le juge exige dans ce cas que la faute soit dune extrme gravit pour reconnatre lexistence dune faute personnelle au point que lon a pu parler dune vritable irresponsabilit des fonctionnaires pour leurs fautes personnelles (M. Waline) : TC 6 dcembre 1937, Cornu, R. 1118 : une sentinelle ne commet quune faute de service en tuant un enfant avec son fusil quelle croyait dcharg ! Enfin la faute personnelle peut tre commise en dehors du service sans tre dpourvue de tout lien avec le service : le juge a t conduit cette solution pour des raisons dquit ; le chauffeur qui emprunte le vhicule de service pour son usage personnel, le policier qui statutairement conserve chez lui son arme de service, peuvent tre lorigine daccidents qui sont causs avec les moyens du service ; dcider que seule une faute personnelle est lorigine du dommage aurait pour consquence vraisemblable labsence de rparation du prjudice caus la victime du fait de linsolvabilit de lagent : CE 18 novembre 1949, Delle. Mimeur, R. 492, CE 26 octobre 1973, Sadoudi, R. 603. On indiquera enfin que faute personnelle et faute pnale sont indpendantes lune de lautre : TC 14 janvier 1935, Thpaz, GAJA. 302 ; il en est de mme des relations entre la faute personnelle et la voie de fait : TC 8 avril 1935, Action franaise, GAJA. 306. En revanche toute faute personnelle est ncessairement une faute disciplinaire.

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2 LA MISE EN UVRE DE LA RESPONSABILIT PERSONNELLE Cette question recouvre en ralit deux problmes : celui de lindemnisation de la victime et celui des rapports entre les agents et la collectivit dont ils relvent. A. Lindemnisation de la victime Avec le systme du cumul la victime a la possibilit de poursuivre ladministration et dobtenir la rparation intgrale de son prjudice quel que soit le type de cumul ; en effet, dans le systme de causalit utilis par le juge administratif, la faute de service (cumul de faute), ou le fait constitutif la fois dune faute personnelle et dune faute de service, constitue la cause de la totalit du dommage. La victime a donc toujours en face delle une collectivit solvable et elle peut obtenir satisfaction au terme dune seule instance engage devant le juge administratif contre la collectivit publique. Toutefois ceci ne fait pas disparatre le rle de la faute personnelle dans la survenance du dommage. Cest pourquoi la jurisprudence a imagin un mcanisme permettant la collectivit publique de se retourner contre son agent. B. Les rapports des agents et de la collectivit publique Depuis ladmission du cumul, les victimes poursuivent systmatiquement la collectivit publique pour une vidente raison defficacit. Les agents ntant jamais poursuivis et donc condamns, ladministration ne pouvait tre subroge dans les droits de la victime ; cette situation tait peu satisfaisante au regard de lquit, et aussi au regard de la ncessaire protection des intrts des finances publiques, et des exigences du bon fonctionnement du service public.

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Cest pour y mettre un terme que le Conseil dtat a dcid que les agents seraient dornavant directement responsables envers la collectivit publique soit du fait du cumul : CE 28 juillet 1951, Laruelle et Delville, GAJA. 445 soit du fait dun prjudice caus directement la collectivit : TC 25 mars 1957, Hospice du Puy, R. 357. Le rglement des parts respectives de responsabilit de la collectivit publique et de lagent seffectue grce laction rcursoire. Ce peut tre une action de ltat contre son agent responsable partiellement ou totalement pour faute personnelle : cest le cas de larrt Laruelle (prcit) ou de larrt du Conseil dtat du 22 mars 1957, Jeannier, R. 196. Mais ce peut tre aussi une action de lagent contre ltat sil y a eu faute de service : tel est le cas dans larrt Delville et dans une dcision du 26 avril 1963, Centre hospitalier de Besanon, R. 243. Toutefois, si le juge estime que la faute personnelle est la cause exclusive du dommage, il rejettera le recours de lagent : CE 9 octobre 1974, Commune de Lusignan, R. 477. Le mcanisme de laction rcursoire, satisfaisant en thorie, ne lest que modrment en pratique ; sa mise en uvre dpend en effet dune dcision de lautorit hirarchique responsable du service ou de la collectivit publique ; or de telles dcisions sont rares et ne visent jamais des agents dun niveau lev ; on a pu parler ainsi dune responsabilit dagents subalternes. En conclusion on signalera que la pratique de la responsabilit administrative a t marque ces dernires annes par une volution du comportement des victimes, moins soucieuses de rechercher la responsabilit de la collectivit publique devant la juridiction administrative, que de faire sanctionner par le juge pnal lagent estim coupable. Cest ainsi que des fonctionnaires ont t condamns pour homicide ou blessures involontaires des peines damende ou demprisonnement alors que les faits qui leur taient reprochs pouvaient sanalyser en des fautes de service et ne les exposaient pas des sanctions disciplinaires.

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Cette pnalisation croissante de la vie administrative a conduit le lgislateur en corriger les effets les plus contestables ; la loi du 10 juillet 2000 encadre dsormais strictement les conditions dans lesquelles peut tre engage la responsabilit pnale des agents et dcideurs publics auteurs de dlits non intentionnels.

BIBLIOGRAPHIE LMENTAIRE

J.-M. AUBY et R. DRAGO, Trait des recours en matire administrative, Litec, 1992. R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 10e d. 2002. Ch. DEBBASCH et J.-C. RICCI, Contentieux administratif, Dalloz, 8e d. 2001. P. FANACHI, La justice administrative, Que sais-je ? n 1806, 4e d., PUF, 1995. P. FANACHI, Le procs administratif, Que sais-je ? n 2709, PUF, 1993. Y. GAUDEMET, Th. DAL FARRA, B. STIRN, F. ROLIN, Les Grands Avis du Conseil dtat, 2e d., Dalloz, 2002. B. PACTEAU, Contentieux administratif, 6e d., PUF, 2001. G. PEISER, Contentieux administratif, Mmento Dalloz, 12e d. 2001. G. VEDEL et P. DELVOVE, Le systme franais de protection des administrs contre ladministration, Sirey, 1991.

INDEX
A Acte administratif, 91, 99, 109, 110, 117 Acte : individuel, 122 rglementaire, 114, 115, 122 Acte de gouvernement, 116, 148 Acte dtachable, 115-117 Acte juridictionnel, 116 Action rcursoire, 97, 153, 162 Administration juge, 16 Appel, 23, 24, 31-36, 38, 39, 4244, 50, 51, 54, 55, 58, 61-63, 115 Apprciation de lgalit, 35, 42, 62, 103, 104 Arrt de conflit, 73, 74 Assembles parlementaires, 27, 85, 116 Astreintes, 29, 60 Audience, 46, 47, 57, 58 Autorit de la chose juge, 21, 59, 64, 108, 135, 136 Avis du Conseil dtat sur demandes des TA ou des CAA, 57 Avocat, 46, 47, 50, 51, 55, 64, 66, 110, 113, 114 Avocat au Conseil dtat et la Cour de cassation, 50, 64
B Bloc de comptence, 81 C Capacit, 50, 118, 119 Cas fortuit, 152 Cassation, 63-65 Causalit, 148, 151, 161 Commissaire du gouvernement, 37, 46, 57, 58, 71 Comptence administrative et judiciaire, 10 actes dautorit et de gestion, 79 thorie de ltat dbiteur, 79 Conflits au fond, 75 Conflits de comptence : entre juridictions administratives, 43 entre juridictions administratives et judiciaires, 69 Connexit, 43 Conseil constitutionnel, 10, 21, 26, 98, 103, 109, 137, 150 Conseil dtat, 24-33 attributions consultatives, 28, 31 attributions contentieuses, 16, 32 sections administratives, 2831 section du contentieux, 26, 28, 30, 31, 33, 43, 44

166

DROIT ADMINISTRATIF LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Conseil de prfecture, 17, 141 Conseil suprieur de la magistrature, 100, 101 Constat, 54, 55 Contentieux (distinction des), 107, 113 Contrat, 41, 82, 86, 88, 92, 93, 114, 115, 117, 127 Contravention de voirie, 108 Contrle minimum, normal, maximum, 129, 132-134 Convention europenne des droits de lhomme, 58, 133 Cour administrative dappel (CAA), 38, 44, 57, 143, 146, 147, 153 Cour de discipline budgtaire, 23, 60 Cour des comptes, 23, 33, 63 Critre organique, 78, 79, 85, 90 Critre matriel : rattachement au service public, 83-85, 89 personnes prives et service public, 84, 91, 116

Dlais, 24, 47, 48, 51, 52, 56, 59, 118 Dlibr, 58 Dtournement : de pouvoir, 110, 125-128 de procdure, 100, 127 Domaine : priv, 84, 139 public, 73, 77, 87, 108, 133 Droit communautaire, 102, 104 E galit devant les charges publiques, 141, 142, 149, 150 Emprise, 98, 99, 128 Erreur : de droit, 130 de fait, 130 manifeste dapprciation, 132 tat des personnes, 26, 98, 99, 102 vocation, 63 Exception dillgalit, 52 Excution des jugements, 59, 136, 157 Expropriation, 41, 96, 133 F Fait : dun tiers, 153 de la victime, 152 Faute : de service, v. responsabilit personnelle, v. responsabilit

D Dcision administrative : faisant grief, 117 implicite, 117 pralable, 48, 150 Dchance quadrinnale, 150 Dclinatoire de comptence, 73 Dfr prfectoral, 108

INDEX

167

Fonction publique, 25, 34, 88, 90, 114, 122, 156 Force majeure, 148, 152 Formalit substantielle, 126 G Gestion publique-gestion prive , 81-83 I Imputabilit, 151 Incomptence, 125, 126 Indemnit, 155-157 Indivisibilit, 135 Inexistence, 54, 60 Injonction, 53, 61, 136 Instance, 48-61 Instruction, 52-57 Intrt pour agir, 119 Interprtation des actes administratifs, 103, 107 Intervention, 123 Interventionnisme conomique et social, 24, 127 J Jugement, 58 Justice (service public), 85, 98, 100-102, 118, 119, 139 Justice retenue-dlgue, 17-111

Motivation, 119, 129 Moyen inoprant, 126, 129 Moyens dannulation, 124 Moyens dordre public, 125 O Opposition, 61, 65 P Pleine juridiction, 107, 108, 113, 114, 139 Plnitude de comptence du juge pnal, 103, 104 Pouvoir discrtionnaire, 56, 129, 131-134 Pouvoir li, 129, 131, 134 Prjudice, 107, 139, 148-150, 153-156, 160-162 Prsomption de faute, 152 Prvention du contentieux, 10, 49 Principe de proportionnalit, 132, 133 Procdure contentieuse, 112 Q Question pralable-question prjudicielle, 101 R Rapporteur, 46, 57, 58, 71 Rapports de droit priv, 82, 83 Recevabilit, 112-115, 117, 119, 150 Recours administratifs, 10, 52 Recours parallle, 113, 114, 115

M
Mmoire, 50 Mesures dordre intrieur, 117 Motifs, 52, 56, 125, 128-132, 134

168

DROIT ADMINISTRATIF LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Rectification derreur matrielle, 66 Rfr : conservatoire, 53 instruction, 54 libert, 35, 53, 54 provision, 54, 55 suspension, 53 Rparation, 21, 75, 77, 107, 108, 121, 140, 150, 155 Rpression, 108 Requte, 48-51, 53, 54, 57, 60, 113, 119, 135, 150 Responsabilit de la puissance publique, 141, 142 Responsabilit : principe, 141 des meutes, 97, 139 des enseignants, 97-139 du fait des lois et rglements, 149 du service public de police, 145, 148 du service public hospitalier, 145, 149 pour faute de service, 142 pour faute lourde, 144 sans faute, 21, 139, 142, 147, 152-154 Responsabilit personnelle des fonctionnaires : 158 cumul de fautes, 159 cumul de responsabilits, 159 Rtractation, 61, 65 Rvision, 61, 65 Risque, 71, 148, 149

Risque juridique, 149

S Sparation de ladministration active et du juge, 19 Sparation des autorits administratives et judiciaires, 103, 136 Service public administratif, 83, 84, 88 Service public industriel et commercial, 83 Service public social, 81, 82 Service public (organisation du), 85, 97, 100, 101 Sursis, v. rfr suspension
T Tierce opposition, 61, 65, 136 Trait, 102, 103 Travaux publics, 49, 51, 87, 97, 141, 147, 149, 150 Tribunal administratif, 33, 37, 40-44, 57, 65, 74, 111 Tribunal des conflits, 19, 69-71, 73-76 Tutelle, 124, 144, 146, 152, 157 U Ultra petita, 50, 125, 135 V Validation lgislative, 137 Vhicule automobile, 97, 139 Violation de la loi, 64, 125, 128 Voie de fait, 54, 60, 98, 99, 139, 160

TABLE DES MATIRES


Introduction ........................................................................... 9

PREMIRE PARTIE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE ET LA PROCDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE Chapitre I Formation et volution de la juridiction administrative ......................................... 15 SECTION I LES TAPES DE LA CRATION
DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

......................................... 1 LADMINISTRATION JUGE ............................................... 2 LAN VIII ET LA JUSTICE RETENUE ................................ 3 LA LOI DU 24 MAI 1872 ET LA JUSTICE DLGUE ........

16 16 17 18 19 19 19 20 21

SECTION II LINDPENDANCE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE ............ 1 LINDPENDANCE VIS--VIS DE LADMINISTRATION ACTIVE ............................................... A. La sparation du juge et de ladministration active ........................................ B. La spcialisation du juge ......................................... 2 LINDPENDANCE VIS--VIS DU JUGE JUDICIAIRE ..........

170

DROIT ADMINISTRATIF LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Chapitre II Lorganisation actuelle de la juridiction administrative ......................................... 23 SECTION I LE CONSEIL DTAT .................................................................. 1 LA COMPOSITION DU CONSEIL DTAT ......................... A. Les membres du Conseil dtat .............................. B. La carrire des membres du Conseil dtat .......... 2 LORGANISATION DU CONSEIL DTAT .......................... A. Les formations administratives .............................. B. Les formations contentieuses .................................. 3 LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL DTAT ........................ A. Les attributions consultatives ................................. B. Les attributions contentieuses ................................ 24 25 25 26 28 28 30 31 31 32

SECTION II LES COURS ADMINISTRATIVES DAPPEL ...................................... 33 1 COMPOSITION DE LA COUR ET STATUT DES MEMBRES ... 34 2 LA COMPTENCE DES COURS ADMINISTRATIVES DAPPEL .................................................................................. 35 SECTION III LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS .............................................. 36 1 ORGANISATION DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET STATUT DE LEURS MEMBRES ............................................... 37 2 ATTRIBUTIONS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS .......... 39 SECTION IV LA RPARTITION DES COMPTENCES
ENTRE LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

............................... 1 LA COMPTENCE DES DIVERSES JURIDICTIONS ............... A. Le tribunal administratif, juge de droit commun en premire instance ..................................................... B. La comptence du Conseil dtat ........................... 2 LE RGLEMENT DES DIFFICULTS DE COMPTENCE ........

40 40 41 42 42

A. La connexit ............................................................... 43 B. Le rglement prventif des conflits de comptence ................................................................ 43 Chapitre III La procdure administrative contentieuse ...................... 45 SECTION I LES CARACTRES GNRAUX DE LA PROCDURE ....................... 1 LE CARACTRE CRIT ................................................... 2 LE CARACTRE INQUISITOIRE ........................................ 3 LE CARACTRE CONTRADICTOIRE ................................. SECTION II LINSTANCE ............................................................................... 1 LINTRODUCTION DE LINSTANCE .................................. A. La dcision pralable ............................................... B. Les rgles de forme ................................................... C. Les dlais .................................................................... 2 LINSTRUCTION ............................................................. A. Les procdures durgence ........................................ B. Le rfr traditionnel ................................................ C. La direction de linstruction .................................... D. Questions particulires : la demande davis contentieux au Conseil dtat .......................... 3 LE JUGEMENT ................................................................ A. Laudience et la confection du jugement .............. B. Lexcution du jugement .......................................... SECTION III LES VOIES DE RECOURS .............................................................. 1 LES RECOURS TENDANT LA RFORMATION DU JUGEMENT ........................................................................ A. Lappel ......................................................................... B. Le recours en cassation ............................................. 46 46 47 47 48 48 48 49 51 52 52 54 55 57 58 58 59 61 62 62 63

172

DROIT ADMINISTRATIF LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

2 LES RECOURS TENDANT


LA RTRACTATION DU JUGEMENT

........................................ 65

DEUXIME PARTIE LA DLIMITATION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF Chapitre I Le rglement des conflits .................................................... 69 SECTION I LORGANISATION DU TRIBUNAL DES CONFLITS ......................... 70 1 LA COMPOSITION DU TRIBUNAL DES CONFLITS ............. 70 2 LE FONCTIONNEMENT DU TRIBUNAL DES CONFLITS ..... 71 SECTION II LES MODALITS DU RGLEMENT DES CONFLITS DE COMPTENCE ........................................................................ 1 LE RGLEMENT DU CONFLIT POSITIF ............................. A. La phase administrative .......................................... B. La phase juridictionnelle ......................................... 2 LE RGLEMENT DU CONFLIT NGATIF ...........................

72 72 73 73 74

SECTION III LE TRIBUNAL DES CONFLITS JUGE DU FOND ............................... 75 Chapitre II La rpartition des comptences entre les juridictions administratives et judiciaires ............................................. 77 SECTION I LVOLUTION DU PARTAGE DES COMPTENCES ......................... 1 LA PROTECTION DE LADMINISTRATION ET LE CRITRE ORGANIQUE ..................................................... 2 LA RECHERCHE DUN CRITRE RATIONNEL ................... 3 LA VOLONT RDUCTRICE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF ....................................................................... 78 78 79 81

TABLE DES MATIRES

173

4 LA RECONQUTE DU DOMAINE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF ....................................................................... 82 SECTION II LE RATTACHEMENT AU SERVICE PUBLIC ADMINISTRATIF
CONDITION NCESSAIRE DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE

. 83

1 LES ACTIVITS QUI NE SE RATTACHENT PAS


AU SERVICE PUBLIC ADMINISTRATIF SONT EXCLUES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE

.................................... 84

2 LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE SUPPOSE UN RATTACHEMENT AU SERVICE PUBLIC ................................. 85 SECTION III LUTILISATION DUN PROCD DE GESTION PUBLIQUE, CONDITION COMPLMENTAIRE DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE .......... 89 1 LA DISTINCTION GESTION PUBLIQUE-GESTION PRIVE ... 89 2 LA PRSENCE DU POUVOIR DACTION UNILATRALE, MANIFESTATION DE LA GESTION PUBLIQUE ............................. 91 3 LA PRSENCE DUNE CLAUSE EXORBITANTE, MANIFESTATION DE LA GESTION PUBLIQUE DANS LE CONTRAT ......................... 92 4 LES CONDITIONS DORGANISATION DU SERVICE RVLENT LA GESTION PUBLIQUE ........................................... 93 Chapitre III Les exceptions aux rgles gnrales de rpartition des comptences entre les juridictions administratives et judiciaires .......................................................................... 95 SECTION I LES EXCEPTIONS LGISLATIVES .................................................. 96 1 LES EXCEPTIONS EN FAVEUR DE LA COMPTENCE JUDICIAIRE .............................................................................. 96 2 LES EXCEPTIONS EN FAVEUR DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE .................................................................... 97 SECTION II LES EXCEPTIONS TRADITIONNELLES ........................................... 98

174

DROIT ADMINISTRATIF LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

1 LA PROTECTION DES LIBERTS ET DE LA PROPRIT PRIVE .................................................................................... A. Lemprise .................................................................... B. La voie de fait ............................................................. 2 LTAT DES PERSONNES ................................................. 3 LE FONCTIONNEMENT DU SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE ......................................................................... SECTION III LA COMPTENCE DES JURIDICTIONS LGARD DES QUESTIONS ACCESSOIRES ............................................................................. 1 LES QUESTIONS ACCESSOIRES POSES AU JUGE ADMINISTRATIF ......................................................... 2 LES QUESTIONS ACCESSOIRES POSES AU JUGE JUDICIAIRE ................................................................ A. Les questions accessoires devant le juge non rpressif ................................................................... B. Les questions accessoires devant le juge rpressif .............................................................. TROISIME PARTIE LES RECOURS INTRODUCTION LA DISTINCTION DES RECOURS

98 98 99 99 100

101 102 103 103 104

Chapitre I Le recours en annulation pour excs de pouvoir ............ 109 SECTION I GNRALITS : SIGNIFICATION ET VOLUTION DU RECOURS ..... 109 SECTION II LES CONDITIONS DE RECEVABILIT DU RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR ........................................................... 1 LES CONDITIONS DE PROCDURE .................................. 2 LES CONDITIONS RELATIVES LACTE ATTAQU ........... A. Il faut un acte dune autorit administrative .......

112 112 115 116

TABLE DES MATIRES

175

B. Il faut une dcision faisant grief ............................ 3 LES CONDITIONS RELATIVES LA PERSONNE DU REQURANT ............................................ A. Lintrt peut tre matriel ou moral .................... B. Lintrt doit tre individuel ................................... C. Lintrt peut tre collectif ...................................... D. Lintrt public .......................................................... SECTION III LES MOYENS DANNULATION .................................................... 1 LINCOMPTENCE .......................................................... 2 LE VICE DE FORME ........................................................ 3 LE DTOURNEMENT DE POUVOIR .................................. 4 LIRRGULARIT DE LOBJET : LA VIOLATION DE LA LOI 5 LIRRGULARIT RELATIVE AUX MOTIFS ......................... A. Le contrle de lexistence des motifs .................... B. Le contrle de la valeur justificative des motifs . SECTION IV LES EFFETS DU RECOURS ............................................................ 1 LA PORTE DE LARRT .................................................. A. Larrt de rejet ............................................................ B. Larrt dannulation .................................................. 2 LEXCUTION DE LARRT ..............................................

117 119 120 120 121 123 125 125 126 127 128 129 130 131 135 135 135 135 136

Chapitre II Le recours en indemnit ...................................................... 139 SECTION I NAISSANCE ET VOLUTION DE LA RESPONSABILIT ADMINISTRATIVE ....................................................................... 140 1 LIRRESPONSABILIT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE ......... 140 2 LADMISSION DE LA RESPONSABILIT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE .................................................... 141

176

DROIT ADMINISTRATIF LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

SECTION II LES CAS DE RESPONSABILIT ..................................................... 1 LA RESPONSABILIT POUR FAUTE DE SERVICE ................ A. La nature de la faute de service .............................. B. La gravit de la faute de service ............................. C. La preuve de la faute de service ............................. 2 LA RESPONSABILIT SANS FAUTE ................................... SECTION III LA RPARATION DU PRJUDICE .................................................. 1 LIMPUTABILIT ............................................................. A. Le lien de causalit ................................................... B. La dtermination de la collectivit publique responsable ................................................... C. Attnuation et exonration de responsabilit ..... 2 LE PRJUDICE INDEMNISABLE ........................................ 3 LES MODALITS DE LA RPARATION .............................. SECTION IV LA RESPONSABILIT PERSONNELLE DES FONCTIONNAIRES ......... 1 LA FAUTE PERSONNELLE ............................................... 2 LA MISE EN UVRE DE LA RESPONSABILIT PERSONNELLE ......................................................................... A. Lindemnisation de la victime ................................ B. Les rapports des agents et de la collectivit publique .......................................

142 142 142 144 147 147 150 151 151 151 152 153 155 158 158 161 161 161

BIBLIOGRAPHIE LMENTAIRE ................................................... 164 INDEX ........................................................................................ 165