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COMIT INTERMINISTRIEL DAUDIT DES PROGRAMMES ( CIAP )

RAPPORT DACTIVIT ________

HUITIME CYCLE DAUDITS (OCTOBRE 2010 SEPTEMBRE 2011)

- DCEMBRE 2011 -

SOMMAIRE
______ AVANT PROPOS SYNTHSE INTRODUCTION PARTIE 1. LACTIVIT DU CIAP 1.1 ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU CIAP 1.1.1 Une instance ddie la mise en uvre de la LOLF 1.1.2 La dimension interministrielle 1.1.3 Une activit reconnue et intgre la procdure budgtaire 1.2 DES AUDITS RECENTRS SUR LE DISPOSITIF DE PERFORMANCE 1.2.1 Les audits gnraux mens au cours des premires annes dactivit du CIAP 1.2.2 Le recentrage sur le dispositif de performance opr depuis deux ans 1.2.3 Les audits effectus au cours du 8me cycle 1.2.4 Le bilan de huit annes dactivit PARTIE 2. LE PRIMTRE ET LA GOUVERNANCE DES PROGRAMMES 2.1 LE PRIMTRE DES PROGRAMMES 2.1.1 Des ajustements ponctuels de la maquette budgtaire 2.1.2 La clarification des contributions des programmes support 2.1.3 La prsentation de lensemble des ressources concourant une politique 2.2 LA GOUVERNANCE DES PROGRAMMES 2.2.1 Les relations extrieures du programme 2.2.2 Les relations internes du programme PARTIE 3. LA PERTINENCE DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS 3.1 LA PERTINENCE DES OBJECTIFS 3.1.1 La mise en perspective stratgique du projet annuel de performances 3.1.2 La couverture de lessentiel des actions et des axes stratgiques du programme 3.1.3 La distinction entre objectifs intermdiaires et objectifs finals 3.2 LA PERTINENCE DES INDICATEURS 3.2.1 Ladquation aux exigences de mesure de la performance propre chaque programme de politique 3.2.2 Lquilibre entre indicateurs spcifiques et indicateurs harmoniss des fonctions support 3.3 SYNTHSE SUR LA PERTINENCE 1 5 15 17 17 17 17 18 19 19 20 21 22 23 23 23 24 25 26 26 27 31 31 31 33 36 38 38 40 41

PARTIE 4. LA FIABILIT DES INDICATEURS 43 4.1 UN CONSTAT GLOBALEMENT POSITIF 43 4.1.1 Des processus de production dune fiabilit satisfaisante ou acceptable dans prs de trois quarts des cas 43 4.1.2 Des programmes bnficiant de la proximit entre le dispositif de performance et les applications mtier 45 4.1.3 Des difficults structurelles plus ou moins difficiles rsoudre 45 4.2 LES PERSPECTIVES DAMLIORATION 49 4.2.1 Une sensibilisation accrue des services, lie au dveloppement des processus de certification ou dauto valuation de certains indicateurs 49 4.2.2 La structuration de laudit et du contrle internes 49 4.2.3 Un saut qualitatif oprer pour parvenir des commentaires dignes de ce nom 51

PARTIE 5. LUTILISATION OPRATIONNELLE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE 53 5.1 LE PILOTAGE DES SERVICES DE L'TAT 54 5.1.1 Des dispositifs stratgiques convenablement dclins et utiliss 54 5.1.2 Des dispositifs insuffisamment utiliss, avec des perspectives dvolution diffrentes 55 5.2 LE PILOTAGE DES OPRATEURS 57 5.2.1 Une prise en compte encore insuffisante du PAP par certains oprateurs 57 5.2.2 La progression relle, mais ardue, de la dmarche de performance dans lenseignement suprieur et la recherche universitaire 58 5.3 SYNTHSE SUR LUTILISATION OPRATIONNELLE 60 5.3.1 Un bilan chiffr encourageant 60 5.3.2 Un enjeu encore majeur pour la pleine application de la LOLF 61 5.3.3 Maturit lolfienne et matrise des indicateurs 62

ANNEXES ANNEXE 1 ANNEXE 2 ANNEXE 3 ANNEXE 4 LISTE DES MEMBRES DU CIAP LISTE DES AUDITS ET DES AUDITEURS DU 8ME CYCLE (2010 2011) SYNTHSE DES APPRCIATIONS SUR LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS RCAPITULATION DES AUDITS EFFECTUS DEPUIS 2003

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AVANT PROPOS

Institu en 2001, lanne mme du vote de la LOLF, le CIAP a commenc ses audits en 2003. Depuis lors, il a men 147 missions dont le bilan peut tre rsum comme suit : - de 2003 2009, lessentiel de la maquette budgtaire a t couvert par des audits gnraux permettant daccompagner la prparation, puis le dmarrage de la gestion en mode LOLF ; - depuis deux ans, le quart des programmes a fait lobjet daudits thmatiques, centrs sur le dispositif de performance. Au-del de son rle dans lapplication de la LOLF, le CIAP a galement contribu lessor de laudit interne dans les ministres, par le dveloppement continu de mthodes danalyse labores et appliques de manire collgiale avec lensemble des corps de contrle, ainsi que par la formation de prs de 300 auditeurs. Cest donc avec la satisfaction du devoir accompli que le CIAP, administration de mission institue pour accompagner la mise en place de la LOLF, peut envisager de passer le relais aux structures daudit vocation plus large et plus prenne, prvues par le dcret du 28 juin 2011 relatif laudit interne dans ladministration. A loccasion de ce 8me (et dernier) rapport dactivit, il convient tout dabord de rappeler un enjeu majeur pour la poursuite de la monte en puissance de la LOLF, dont le CIAP a t le tmoin. La consolidation de la loi organique dpend du maintien dun haut niveau de conviction et de mobilisation des diffrents acteurs impliqus, qui a pu tre prserv jusqu prsent, mais qui ne saurait tre considr comme durablement acquis. Le rythme des rformes structurelles fait que la LOLF, qui doit constituer le fondement et la rfrence de toute dmarche de performance, voit peu peu son image affaiblie dans le paysage administratif franais, mesure qu'elle est recouverte par d'autres vagues de priorits. Or, la LOLF n'est pas une mode, une action temporaire, mais le cadre prenne qui doit mettre en lumire et stimuler la modernisation de l'tat. Il faut ainsi rpter quentre LOLF et RGPP, il y a non pas opposition, mais complmentarit. La LOLF montre le point atteindre (la performance), tandis que la RGPP trace le chemin suivre (les rformes mettre en uvre). Il faut galement tre attentif larticulation avec la RATE. Des procdures de coordination et des adaptations de la maquette budgtaire ont t engages pour concilier la logique ministrielle des programmes de la LOLF, et la dimension interministrielle des nouvelles directions cres au niveau dpartemental ou rgional. Mais tout nest pas rgl, et la synthse des logiques verticales et horizontales reste une charge difficile et complexe pour lchelon rgional.

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La crise budgtaire constitue un autre lment de contexte de plus en plus prgnant. On en connat les risques pour lapplication de la LOLF : recentralisation des dcisions amoindrissant l'autonomie des responsables ; appauvrissement du dialogue de gestion, focalis sur le volet budgtaire aux dpens du volet performance Sur ce point, il faut souligner que, si la tension budgtaire rend plus difficile la prise en compte de la performance, elle la rend aussi plus souhaitable, pour viter des coupes aveugles et limiter les effets induits ngatifs sur lefficacit et la qualit des politiques. Face ces diffrentes interpellations, il importe donc de raffirmer inlassablement lintrt et la primaut de la rforme mise en uvre depuis dbut 2006. Et, si lacquis est dores et dj considrable, il faut insister sur le fait que six ans, cest encore jeune, surtout laune dune vritable rvolution des modes de gestion accumuls et sdiments depuis des dcennies.

Pour ce qui concerne plus spcifiquement le pilotage par la performance des programmes, qui a t au centre des audits des deux dernires annes, des progrs dcisifs ont t raliss. Le dispositif de performance a t construit (dfinition et renseignement des indicateurs), consolid (fiabilisation des chiffres), et clarifi (transparence des indications mthodologiques). Ainsi, au cours de la dcennie coule, le contexte de prparation et dexcution du budget de ltat a profondment chang, avec la diffusion dune vritable culture de la performance. Grce au travail accompli loccasion de la LOLF, les rformes structurelles et le contrle de la dpense publique peuvent sappuyer sur un rel acquis en termes doutils de pilotage. Il faut toutefois rester vigilant sur plusieurs points : - dans les documents budgtaires, linterprtation et lexploitation du dispositif de performance sont encore insuffisantes, faute de commentaires dignes de ce nom ; - au niveau oprationnel, lappropriation du dispositif des PAP reste un enjeu majeur pour donner tout son sens la LOLF. Les cas encore trop frquents de dconnexion entre les indicateurs budgtaires et les outils de la gestion au quotidien, sont prjudiciables la crdibilit de la loi organique, mais galement lourds et dmobilisants pour les services qui souffrent de la multiplicit des obligations de compte rendu qui leur sont imposes ; - de mme, une phase de dcantation du systme, avec une utilisation plus slective et matrise des multiples ratios mis en place, devient ncessaire, si lon veut conforter la culture de la performance, sans tomber dans le maquis des indicateurs ou la dictature du chiffre.

Tout au long de ses huit annes de fonctionnement, le CIAP sest efforc dtre au service des multiples artisans de la LOLF qui, tous les niveaux, assurent la mise en uvre de la loi organique. Cela na t possible que grce laction constante des chefs de corps de contrle, des membres du Comit et des auditeurs. Quils soient donc ici chaleureusement remercis pour leur engagement toujours soutenu dans laventure collective du CIAP, au service dune meilleure gestion de nos finances publiques.

Philip DANE Inspecteur gnral des Finances Prsident du CIAP

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SYNTHSE
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SYNTHSE

Le prsent rapport fait le point des travaux du CIAP au cours de son 8me cycle daudits (octobre 2010 - septembre 2011). Il prsente tout dabord lactivit du CIAP, puis les questions relatives au primtre et la gouvernance des programmes audits. Il analyse ensuite les observations effectues quant la pertinence, la fiabilit et lutilisation oprationnelle des dispositifs de performance tudis.

LACTIVIT DU CIAP
A partir de 2003, au cours de ses six premires annes de fonctionnement, le CIAP a, pour lessentiel, travaill sur des audits gnraux, portant sur lensemble des aspects de la mise en uvre dun programme. Depuis 2009, pour tenir compte de la monte en rgime de lapplication de la LOLF, le Comit a dcid de passer des audits plus centrs sur le dispositif de performance, c'est--dire les objectifs et les indicateurs figurant dans les PAP et les RAP. Ces audits sorganisent autour de lexamen des trois dimensions de la qualit dun dispositif de performance : la pertinence des objectifs et indicateurs retenus ; la fiabilit des informations produites ; lutilisation oprationnelle par les acteurs des programmes. Lactivit du CIAP au cours du 8me cycle peut tre rsume comme suit : - 12 missions daudit, ralises sur trois trimestres, portant sur les PAP 2011, ainsi que sur les RAP 2010 (ou 2009, pour les audits du 4me trimestre 2009) ; - 40 auditeurs mis disposition, pour une dure de trois mois chacun, par les services dinspection gnrale ou de contrle gnral ministriels qui composent le CIAP ; - 19 programmes audits (soit 11 % des 177 programmes du budget de ltat). En termes de dispositif de performance, les 19 programmes audits reprsentent 83 objectifs (soit 17 % des 487 objectifs contenus dans les PAP 2011) et 175 indicateurs (soit 17 % des 1 008 indicateurs des PAP 2011). Quil sagisse du nombre des programmes ou de la volumtrie du dispositif de performance, lchantillon audit au cours du 8me cycle reprsente donc plus du dixime de lensemble du budget de ltat. Avec les audits du 7me cycle, effectus selon la mme mthodologie standardise, cest prs dun quart du dispositif de performance budgtaire qui aura t examin en deux ans (23 % du nombre de programmes, 29 % du nombre dindicateurs).

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LE PRIMTRE ET LA GOUVERNANCE DES PROGRAMMES


Pour que le dispositif de performance puisse prendre tout son sens, il faut que la structure du programme soit conforme la logique de la LOLF, ce qui implique dabord que le primtre du programme rassemble lessentiel des moyens qui portent la politique considre. Le Comit a ainsi confirm la ncessit de procder certains ajustements dj voqus lors daudits prcdents, notamment en ce qui concerne le programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi (rattachement du programme 223 Tourisme ; transfert au programme 180 Presse, livre et industries culturelles des aides la diffusion de la presse). Au-del du strict primtre budgtaire du programme, il est galement ncessaire de faire apparatre plus clairement lensemble des ressources contribuant la politique mene. Lorsque les emplois sont ports par un programme support, il convient que celui-ci les individualise dans une action miroir spcifique, en vue de faciliter la matrise effective de ses moyens par le responsable de programme de politique. Une clarification est notamment ncessaire pour le programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , dont les emplois sont inscrits dans une action miroir commune avec un autre programme (109 Aide et accs au logement ) qui relve dun responsable de programme diffrent. Une meilleure prise en compte des dpenses fiscales, qui ntait pas prioritaire dans les premires annes de mise en uvre de la LOLF, devient aujourdhui souhaitable, sinon mme indispensable, lorsque ces dpenses reprsentent des montants sans commune mesure avec les crdits budgtaires directs (cas des programmes 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , ou 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi ). Il faut notamment rechercher une ventilation par action du cot des dpenses les plus significatives. A terme, on pourrait envisager de parvenir une vritable analyse des cots des dpenses fiscales, qui soit susceptible de contribuer la dtermination de cots complets , en sus du dversement des dpenses support dj opr dans les documents budgtaires. La seconde condition pour que le dispositif de performance puisse prendre tout son sens, cest que la gouvernance du programme permette au responsable de programme davoir une autorit relle et suffisante sur ses moyens. La principale observation concerne le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr (18 Md, 320 000 ETPT), plac sous la responsabilit de la Direction gnrale de lEnseignement scolaire (DGESCO). Ce sont essentiellement les directions support transversales du ministre (DAF, DGRH) qui exercent la responsabilit oprationnelle en matire de crdits ou de personnels. Dans ces conditions, la DGESCO, en principe responsable de lun des plus gros programmes budgtaires, a surtout un rle de dfinition des programmes scolaires. Des remarques analogues avaient t formules, en 2009, lors de laudit du programme 141 Enseignement scolaire de second degr , qui est encore plus important. Le CIAP ne peut donc que ritrer son avis soulignant la ncessit dlaborer une vritable charte de gestion ministrielle, quitte ce que ce texte prenne acte de lquilibre assez peu lolfien qui sest impos entre responsables de programme et directions de support, du fait de la taille des budgets grs et des spcificits du ministre. En complment dune charte de gestion ministrielle, qui prcise les relations extrieures, une charte de gestion propre au programme est galement ncessaire pour clarifier les relations internes entre les acteurs de celui-ci (programme 140 ; programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde ).

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LA PERTINENCE DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS


Lexamen de la pertinence montre que la monte en rgime du dispositif de performance se poursuit, avec une trs grande majorit dobjectifs et dindicateurs considrs comme satisfaisants ou acceptables : - pour les objectifs, les apprciations portes se rpartissent en 78 % de satisfaisants, 15 % dacceptables et 7 % dinsuffisants ; - pour les indicateurs, la rpartition est de 57 % de satisfaisants, 27 % dacceptables et 16 % dinsuffisants.

- La qualit de la prsentation stratgique Le PAP de chaque programme commence par une partie Prsentation stratgique qui doit, partir de lanalyse de la politique mene, justifier la liste des objectifs et indicateurs retenus. Il sagit dasseoir la dmarche qui est au cur de la LOLF, consistant passer de la sphre politique la sphre de la performance . Dans son prcdent rapport, le CIAP avait relev que, dans la majorit des cas, cette premire partie du PAP savrait dcevante. Les audits du 8me cycle ont montr une situation en voie damlioration, avec des prsentations stratgiques satisfaisantes (programmes 150 Formations suprieures et recherche universitaire , 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement ). Toutefois, la premire partie du PAP reste encore souvent perfectible (programmes 841 France Tlvisions , 842 Arte France , 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur , 147 Politique de la ville ). Leffort collectif doit donc tre maintenu sur ce point.

- La couverture de lessentiel des actions et des axes stratgiques du programme Il faut galement veiller ce que les objectifs ainsi retenus couvrent lessentiel des actions et axes stratgiques du programme. Dans la mesure de la performance, priorit doit tre donne ce qui est strictement et directement imputable au responsable, car inclus dans le primtre budgtaire du programme. Des adaptations ponctuelles du dispositif de performance savrent ainsi souhaitables dans certains cas. Pour le programme 178 Prparation et emploi des forces , il a t suggr de mieux adapter la liste des objectifs aux fonctions stratgiques dcrites dans le Livre blanc. Toutefois, les audits du 8me cycle ont montr la ncessit de considrer aussi des axes stratgiques dont la mise en uvre dpasse le strict primtre budgtaire du programme, ds lors quils reprsentent une composante significative de la politique mene. Si la LOLF a pour but de mettre des responsabilits (et de la performance) en face des crdits budgtaires , le suivi de la performance ne doit pas ncessairement se limiter ceux-ci, dans lintrt mme du pilotage des politiques publiques. Il peut ainsi tre opportun dlargir le champ sur lequel porte le dispositif de performance, pour couvrir : - une politique faisant appel des ressources extra budgtaires (action de lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU), dans le cas du programme 147 Politique de la ville ) ; - une politique faisant appel, de manire significative, des dpenses fiscales (programmes 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi ) ;

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- une fonction transverse exerce par un programme support sur lensemble du champ de son ministre (immobilier, bureautique et GRH pour le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur ) ; - une fonction danimation stratgique dune politique mene sur un champ interministriel (nouvelle politique immobilire de ltat, pour le programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local ).

- La hirarchisation des objectifs et des indicateurs Le nombre lev dobjectifs et dindicateurs contenus dans les PAP a conduit le Parlement souhaiter que soit hirarchise linformation, dsormais trs abondante, qui lui est fournie dans le cadre de la LOLF. Une premire mesure en ce sens est intervenue depuis 2010, avec la slection de certains indicateurs emblmatiques, qui sont repris dans la prsentation densemble de chaque mission budgtaire. Une autre forme de hirarchisation pourrait sappuyer sur la nature des objectifs, comme le montre lexemple du programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr qui comporte : - des objectifs et indicateurs finals (le niveau de connaissances des lves), qui sont les plus parlants pour lvaluation de la politique mene, mais qui ne sont que partiellement la main du responsable de programme ; - les objectifs et indicateurs intermdiaires (la gestion des enseignants), qui se prtent plus directement une mesure de la performance du responsable de programme. Une problmatique analogue se dgage dautres programmes audits : 150 Formations suprieures et recherche universitaire (niveau de formation ou dinsertion des tudiants), ou 147 Politique de la ville (impact socio-conomique sur les populations cibles).

- La pertinence des indicateurs Les audits ont donn lieu diverses observations visant assurer : - une meilleure adquation aux exigences de la mesure de la performance propre chaque programme de politique : prise en compte accrue de la dimension de gestion financire (programmes 613 Soutien aux prestations de l'aviation civile , 841 France Tlvisions , 842 Arte France , 843 Radio France , 845 INA ) ; convergence avec dautres mesures de la formation ou de linsertion (programmes 845 INA , 150 Formations suprieures et recherche universitaire ) ; recherche dindicateurs chiffrs, tablis sur une base objective et auditable (programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde ) ; - lquilibre entre les indicateurs harmoniss et les indicateurs spcifiques en matire de fonctions support. Au programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur , le fait quune trop grande part des indicateurs soit constitue de ratios harmoniss, se prtant mal une dclinaison ou peu parlants au niveau local, savre nfaste lappropriation du dispositif stratgique par les acteurs du programme.

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LA FIABILIT DES INDICATEURS


La fiabilit est la deuxime composante de lexamen du dispositif de performance. Elle concerne non plus la dfinition de lindicateur, mais la qualit des donnes de base et des traitements utiliss. Il sagit dune dimension distincte de la pertinence : un ratio peut tre pertinent dans son concept mais, sil est calcul sur la base de chiffres fragiles, biaiss ou incomplets, il donnera une mesure non fiable de la performance.

- Un bilan chiffr globalement positif Sur les 175 indicateurs contenus dans les PAP 2011 des programmes audits au cours du 8me cycle, 161 ont t examins au titre de la fiabilit. En reprenant la grille dapprciation simplifie retenue par le CIAP, on aboutit la rpartition suivante : 49 % de satisfaisants, 32 % dacceptables et 19 % dinsuffisants. La standardisation du format des audits opre depuis deux ans permet de cumuler ces rsultats avec ceux du 7me cycle. On dispose alors dun chantillon total significatif, qui quivaut prs dun quart de lensemble du budget de ltat (23 % du nombre de programmes, 29 % du nombre dindicateurs). Dans le domaine de la fiabilit, le cumul des constatations effectues au 7me et au 8me cycle fait ainsi apparatre, pour les indicateurs : 46 % de satisfaisants, 28 % dacceptables et 26 % dinsuffisants. Le constat de ces deux dernires annes est donc positif, avec des processus de production dune fiabilit satisfaisante ou acceptable dans prs de trois quart des cas. Il faut rappeler quil sagit ici dobservations issues dun contrle de second niveau, qui portent sur la chane de fabrication dun indicateur, ainsi que sur les procdures de contrle ou de suivi internes qui lentourent. Le fait quun indicateur soit considr comme tant dune fiabilit insuffisante ne signifie pas que le chiffre fourni soit faux, mais que le processus de production ne prsente pas une garantie suffisante de qualit.

- Les difficults et les perspectives damlioration des processus de production des chiffres Les investigations effectues montrent que, au-del de circonstances propres certains services, la fiabilit rsulte largement de dterminants structurels. Certains programmes bnficient ainsi dun atout, dans la mesure o leur dispositif de performance est, pour lessentiel, proche, pour ne pas dire directement issu, des applications mtier existantes. Inversement, certains types dindicateurs souffrent de difficults spcifiques, auxquelles il savre plus ou moins difficile de remdier : - les indicateurs fonds sur des systmes dinformation imparfaits. Les rponses apportes par les responsables de programme montrent que des solutions sont en vue avec larrive de nouvelles procdures informatiques ; - les indicateurs composites , qui amalgament des donnes en provenance de sources multiples et htrognes, offrent une situation plus proccupante. Les rponses des responsables de programme laissent entrevoir des amliorations, mais horizon plus ou moins loign selon les programmes ; - les indicateurs ad hoc , c'est--dire crs spcifiquement pour les besoins du dispositif de performance. Il sagit de cas o la mesure de lefficacit socio-conomique ne peut tre effectue partir de sources administratives et dapplications mtier ou de gestion, ce qui

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exige souvent la ralisation denqutes spcifiques sur chantillon. Dans ce domaine galement, les difficults risquent dtre plus longues rsoudre. Face ces difficults, on peut relever plusieurs facteurs rcents damlioration : - une sensibilisation accrue des services lie lauto-valuation des indicateurs de mission, instaure par la circulaire budgtaire du 7 avril 2011 ; - le dveloppement des processus de certification des certains indicateurs, la suite du dcret du 29 aot 2011, prvoyant la gnralisation des dispositifs dintressement collectif ; - la structuration des dispositifs daudit et de contrle internes, suite au dcret du 28 juin 2011 et la circulaire du Premier ministre du 30 juin 2011. Ces mesures, sajoutant la poursuite du dveloppement du contrle de gestion, devraient tre mises profit pour, entre autres, mieux organiser et coordonner le processus de production des indicateurs de performance. Il faut notamment rendre plus systmatique lintervention des services ayant un rle transversal en ce domaine (DEPP pour le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr , DEPAFI pour le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur ).

- Un saut qualitatif oprer pour parvenir des commentaires dignes de ce nom La qualit dun dispositif de performance rsulte non seulement de la fiabilit des chiffres, mais aussi de la valeur des commentaires : le chiffre, ce nest que la moiti de lindicateur. Dans la perspective dune mise en uvre progressive de la LOLF et du pilotage par la performance, les audits font apparatre que : - la construction du dispositif de performance est arrive maturit, avec la dfinition dindicateurs pertinents et la production des valeurs numriques ncessaires pour les renseigner ; - la consolidation du dispositif est en bonne voie, avec les travaux de fiabilisation des chiffres ; - la clarification et la transparence sont galement acquises, pour lessentiel, avec des indications mthodologiques compltes et honntes, qui prcisent la porte et les limites des approches retenues pour mesurer la performance ; - en revanche, linterprtation et lexploitation du dispositif de performance sont trs insuffisantes, faute de commentaires dignes de ce nom. Dans la partie Objectifs et indicateurs des RAP, l Analyse des rsultats devrait donner tout son sens au chanage vertueux prvu par la LOLF (projet de loi de rglement des comptes et de compte rendu de gestion ). Or, cette rubrique est loin de tenir ses promesses : - dans la plupart des cas, elle ne reprsente quune faible part du volume de texte consacr au dispositif de performance (par exemple, 3 pages sur 11, dans le RAP 2010 du programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr ) ; - le contenu est galement dcevant avec, essentiellement, de la description des variations. Le commentaire proprement dit, qui interprte les volutions de la performance et les remet en perspective pour le pilotage des politiques, reste rduit la portion congrue.

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Dans le processus de mise en uvre progressive de la LOLF, aprs la construction du dispositif de performance, aprs la consolidation des chiffres, la qualit des commentaires apparat maintenant comme un nouveau chantier ouvrir. Ce nest que lorsque lon disposera dun vritable compte rendu de gestion, incluant la performance et pouvant clairer la budgtisation future, que lon pourra considrer que la loi organique a pris tout son sens.

LUTILISATION OPRATIONNELLE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE


Dans cette partie, il s'agit de voir si, au-del de la confection des documents budgtaires, le dispositif de performance est effectivement utilis dans la gestion des services. Les dispositions de la LOLF sont en effet destines amliorer, non seulement le contrle du Parlement, mais aussi le pilotage et la gestion des administrations.

- Des situations toujours contrastes Dans les services de lEtat, on relve la fois : - des dispositifs de PAP convenablement dclins et utiliss dans le cas des programmes 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local , 178 Prparation et emploi des forces , 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , ainsi que pour les programmes 613, 612, 614 et 611 de la mission Contrle et exploitation ariens ; - des dispositifs insuffisamment utiliss, avec dailleurs des perspectives dvolution diffrentes, comme pour les programmes 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur , 309 Entretien des btiments de ltat , 723 Contribution aux dpenses immobilires , 105 Action de la France en Europe et dans le monde , 140 Enseignement scolaire public du premier degr . Pour ce qui est du pilotage des oprateurs, les audits du 8me cycle font ressortir des cas de cohrence encore insuffisante entre les documents budgtaires et les supports de pilotage ou de tutelle de certains oprateurs. Lobservation la plus importante porte sur la progression relle, mais ardue, du pilotage par la performance des acteurs du programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire .

- Un bilan chiffr encourageant Dans le domaine de lutilisation oprationnelle, la rpartition des apprciations portes sur les indicateurs stablit ainsi : - pour le 8me cycle : 50 % de satisfaisants ; 28 % dacceptables, 22 % dinsuffisants ; - pour le cumul 7me cycle + 8me cycle : 39 % de satisfaisants, 33 % dacceptables et 28 % dinsuffisants. Un tel constat, centr sur le dispositif de performance li la LOLF, doit tre replac dans lensemble des outils mis en place par les ministres : - le fait que les indicateurs du PAP soient peu ou pas dclins ne signifie pas quil ny ait aucune culture de la performance dans les services ou les ministres concerns. Au contraire, les audits effectus cette anne confirment les diagnostics des 6me et 7me cycles, savoir que la culture de la performance est maintenant largement diffuse au niveau local ;

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- de mme, le fait que les indicateurs du PAP, lorsquils sont dclins, soient peu ou pas pris en compte dans le dialogue de gestion, ne signifie pas quils soient inutiles. Mme si le dispositif stratgique nest pas directement utilis dans la budgtisation, il a quand mme une vertu relle qui est dinduire des rflexions et une remise en cause des modes dorganisation.

- Un enjeu encore majeur pour la pleine application de la LOLF Pour autant, lutilisation insuffisante dun quart des indicateurs de PAP nest pas quune anomalie formelle. Elle rvle une dconnexion entre les instruments destins nourrir les documents budgtaires et les outils de la gestion au quotidien, qui est prjudiciable la crdibilit et la fiabilit du systme de contrle mis en place par la loi organique. Elle est galement lourde et dmobilisante pour les services qui souffrent de la multiplicit des obligations de compte rendu qui leur sont imposes. L aussi, tout en saluant les progrs raliss, il ne faut donc pas minimiser ce qui reste faire. La LOLF ne prendra tout son sens que lorsque les indicateurs que lon fait tablir par les services seront non seulement pertinents, fiables et comments, mais aussi bien plus compltement appropris par les acteurs oprationnels.

- Maturit lolfienne et matrise des indicateurs Dans le long processus dapplication de la LOLF, les travaux du 8me cycle amnent enfin considrer un autre chantier qui est celui de la matrise du dispositif de performance. Le programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local , qui bnficie dun dispositif de performance parmi les plus anciens et les plus aboutis, apparat prcurseur cet gard. La circulaire DGFiP du 31 mai 2011 prvoit une utilisation plus slective et matrise des indicateurs , dans laquelle seuls certains indicateurs seraient assortis de cibles chiffres prcises, directement prises en compte dans le dialogue de gestion. Au fur et mesure que dautres programmes entreront leur tour dans une phase de maturit lolfienne , ils seront eux aussi amens chercher faire le tri, en vue dune utilisation plus slective des indicateurs. De mme, dans nombre de cas, on commence aussi ressentir la ncessit de reprendre en main le dispositif dobjectifs et dindicateurs, de voir jusqu quel niveau il doit descendre, si lon veut conforter la culture de la performance, sans tomber dans le maquis des indicateurs ou la dictature du chiffre. Dans le jardin de la LOLF , six ans aprs avoir beaucoup sem, on a vu foisonner les plantations. Le temps est maintenant venu de mettre un peu dordre, de tailler et de couper pour parvenir un ensemble harmonieux, qui se prte une utilisation raisonnable et raisonne. Cest au prix de ce dernier chantier dlagage, de dcantation, que le dispositif prvu par la loi organique pourra prendre tout son sens, en vue dune utilisation durable et soutenable, au service de la modernisation des administrations.

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RAPPORT DACTIVIT
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INTRODUCTION

Le prsent rapport fait le point des travaux du Comit interministriel daudit des programmes (CIAP) au cours de son 8me cycle daudits, organis doctobre 2010 septembre 2011. Il est prsent en cinq parties. Tout dabord, les grands traits de lactivit du CIAP au cours de cette priode sont rappels, en prsentant notamment la mise en uvre dun nouveau format daudits, centr sur le dispositif de performance de chaque programme (I). Ensuite, et avant daborder ce qui a trait au dispositif de performance, sont voques les observations faites propos de la maquette budgtaire. Le primtre des programmes, leur structuration interne et leur gouvernance conditionnent en effet trs largement lapplication de la dmarche de performance qui est au cur de la LOLF (II). Les parties suivantes prsentent les observations effectues quant aux trois dimensions de la qualit du dispositif de performance des programmes : - la pertinence des objectifs et des indicateurs (III) ; - la fiabilit des indicateurs (IV) ; - lutilisation oprationnelle du dispositif de performance (V).

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PARTIE 1. LACTIVIT DU CIAP

1.1 ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU CIAP


1.1.1 Une instance ddie la mise en uvre de la LOLF
La loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prvoit que les politiques publiques conduites par ltat sont dsormais prsentes en programmes, qui dfinissent les rsultats atteindre et organisent la mesure de la performance. Pour contribuer la bonne application de la LOLF, la cration du Comit interministriel daudit des programmes (CIAP) a t arrte le 15 novembre 2001. La composition et les missions du Comit ont t prcises par deux circulaires ministrielles du 22 avril 2002 et du 4 juillet 2003. Les premiers audits ont dbut lautomne 2003. Le CIAP a pour mission dauditer la qualit des programmes au regard des prescriptions et principes de la LOLF, en dehors de toute apprciation sur lopportunit des choix politiques oprs par les ministres. La spcificit du CIAP tient donc la rfrence la LOLF. Il sagit de la seule instance avoir la LOLF comme unique fil conducteur. La matire nest pas spcifique, cest langle danalyse qui lest. Laudit de la qualit des programmes porte la fois : - sur leur traduction dans les documents budgtaires : les projets et rapports annuels de performances (PAP et RAP) ; - sur leur mise en uvre oprationnelle dans la gestion des services. A cet effet, le Comit assure : - la dfinition de la mthodologie des audits, qui est commune lensemble des ministres (prcise dans le guide gnral daudit du CIAP) ; - le choix et la programmation des interventions ; - l'examen des suites donner aux audits. A lissue de chaque mission effectue, le CIAP rend un avis qui exprime la position propre du Comit, partir du rapport sign par les auditeurs et de la rponse tablie par le ministre dans le cadre de la procdure contradictoire.

1.1.2 La dimension interministrielle


Elle a t affirme depuis le dbut, pour mobiliser et mutualiser les ressources des diffrents ministres et homogniser les mthodes. Cette dimension interministrielle se manifeste aussi bien pour le Comit lui-mme que pour les quipes charges de raliser les audits.

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Pour ce qui est du Comit lui-mme, la dimension interministrielle se traduit : - dans la composition : 17 reprsentants des diffrents ministres budgtaires, dsigns parmi les membres du ou des corps de contrle de chacun dentre eux ; un prsident qui est un inspecteur gnral des Finances dsign par le ministre charg du Budget (cf. liste des membres en annexe 1) ; - dans la procdure de dlibration : lavis collgial sur un audit est prpar et rapport par un membre du Comit, qui appartient un ministre autre que celui dont relve le programme audit. Nayant pas de moyens daudits propres, le CIAP fonctionne avec des auditeurs mis disposition par les diffrents ministres pour la dure de chaque mission (en gnral trois mois). Il dfinit un programme de travail, en liaison avec les corps de contrle. Ceux-ci fournissent alors les ressources ncessaires (cf. liste des audits et des auditeurs en annexe 2). Chaque mission est ralise par une quipe daudit elle-mme constitue de manire interministrielle, avec trois membres comprenant : - un auditeur du corps de contrle du ministre dont relve le programme, qui est le coordonnateur de la mission ; - deux autres auditeurs venant de corps de contrle dautres ministres, et apportant ainsi un regard extrieur et complmentaire.

1.1.3 Une activit reconnue et intgre la procdure budgtaire


Les audits du CIAP sont transmis systmatiquement : - aux ministres et aux responsables de programme concerns ; - au ministre du Budget ; - la Cour des Comptes et aux commissions des Finances des deux assembles parlementaires, en application du droit de communication dont elles disposent. Lactivit du CIAP est ainsi reconnue et intgre la procdure budgtaire. Le Gouvernement rappelle le rle du CIAP aux principales tapes de la procdure budgtaire. En ce qui concerne la campagne du PLF 2012 : - en avril 2011, la circulaire du Ministre du Budget sur le volet performance des PAP 2012 prvoit que Les volutions proposes se limiteront la prise en compte des observations formules par le Parlement lors de la discussion du PLF 2011, des recommandations de la Cour des Comptes et du Comit interministriel daudit des programmes ; - en juin 2011, le Rapport sur lvolution de lconomie nationale et sur les orientations des finances publiques indique, dans son tome 2 (prsentation de la maquette budgtaire) que Les volutions proposes pour le PLF 2012 visent essentiellement rpondre aux recommandations formules par le Parlement, la Cour des comptes et le Comit interministriel daudit des programmes . Les commissions des Finances des deux assembles parlementaires font frquemment rfrence aux recommandations du CIAP dans les travaux des rapporteurs spciaux du PLF. Par ailleurs, la Mission dinformation sur la mise en uvre de la LOLF (MILOLF) de la Commission des Finances de lAssemble nationale se rfre galement rgulirement aux travaux du Comit.

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En ce qui concerne la Cour des Comptes : - le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaires de ltat relatif lexercice 2010, publi en mai 2011, fait rfrence aux travaux mens au cours du 7me cycle daudits du CIAP, notamment dans le domaine de la fiabilit des indicateurs ; - le rapport sur le bilan de la LOLF, publi en novembre 2011, cit galement plusieurs reprises lapport du Comit la mise en uvre de la loi organique. La prparation de ce rapport a dailleurs donn lieu une audition du prsident du CIAP par la formation inter chambres constitue cette occasion ; - une concertation est rgulirement mene entre la Cour et le CIAP, afin dviter les risques dintervention simultane des deux instances sur les mmes programmes. A ce propos, le Comit constate que nombre de services audits souffrent dune multiplication des missions daudit, de contrle ou dvaluation de toutes origines. Au-del des suites de la concertation avec la Cour des Comptes, le CIAP a donc t amen modifier plusieurs reprises son programme de travail, pour tenir compte de lexistence dautres missions, lies notamment la RGPP, la RATE, ou des circonstances particulires ayant ncessit des interventions ministrielles spcifiques (par exemple, laffaire du Mdiator, dans le domaine sanitaire). Le CIAP souhaite ainsi se positionner en complmentarit avec les autres instances de contrle (externes ou internes, ministrielles ou interministrielles), afin de limiter lalourdissement proccupant de la charge qui incombe des services dj confronts la mise en uvre de rformes de structure de grande envergure.

1.2 DES AUDITS RECENTRS SUR LE DISPOSITIF DE PERFORMANCE


Au cours de ses huit annes dactivit, le CIAP na cess de faire voluer ses mthodes, afin de sadapter la monte en puissance de la mise en uvre de la LOLF. Une rforme importante est intervenue depuis deux ans, se traduisant par un recentrage des audits sur le dispositif de performance des programmes audits.

1.2.1 Les audits gnraux mens au cours des premires annes dactivit du CIAP
Au cours de ses six premires annes, le CIAP a, pour lessentiel, travaill sur des audits gnraux, portant sur lensemble des aspects de la mise en uvre dun programme : primtre et structuration en actions, relation avec les autres programmes de la mission ou du ministre ; dispositif de performance ; dclinaison oprationnelle en BOP et en UO ; justification des crdits au premier euro (JPE), comptabilit danalyse des cots. Pendant cette priode, les attentes des partenaires du CIAP ont volu, avec la monte en puissance de lapplication de la LOLF : - la programmation pluriannuelle des finances publiques a rendu peu souhaitables les modifications de primtre en cours de priode programme, do une moindre demande pour les observations sur la maquette budgtaire ;

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- aprs le resserrement du dispositif de performance (de 1 400 indicateurs en PLF 2006, 1 030 en PLF 2010 et 1 010 en PLF 2011 et 2012), le Parlement a exprim une demande forte de stabilisation, afin que les volutions soient plus lisibles. Pour permettre un approfondissement de ses travaux, le CIAP a donc dcid de passer dun format daudits gnralistes des audits plus centrs sur une thmatique particulire.

1.2.2 Le recentrage sur le dispositif de performance opr depuis deux ans


Au cours de lanne coule, le CIAP a poursuivi la mise en uvre du nouveau format daudit adopt depuis octobre 2009. Il sagit daudits centrs sur le dispositif de performance, c'est--dire les objectifs et indicateurs de performance figurant dans les PAP et les RAP. Il faut souligner quil sagit daudits du dispositif de performance, et non daudits de performance portant sur le fond des politiques (les objectifs sont-ils bien atteints, les moyens sont-ils utiliss au mieux ?). On reste dans le champ de comptence du CIAP : lapplication des prescriptions de la LOLF.

Les audits du dispositif sont organiss autour de questions correspondant aux trois dimensions de la qualit dun dispositif de performance. - est-ce que le dispositif est pertinent ? La pertinence marque laptitude des objectifs et indicateurs choisis traduire la performance de manire significative et fidle (est-ce que les objectifs refltent bien la stratgie, est-ce que les indicateurs mesurent bien la performance ?) ; - est-ce que le dispositif est fiable dans les informations quil produit ? La fiabilit concerne, non plus la dfinition de lindicateur, mais la qualit des donnes de base et des traitements utiliss. Laudit apprcie dans quelle mesure la chane de production des indicateurs et les dispositifs de contrle interne prsentent une fiabilit suffisante. Il sagit dune dimension distincte de la pertinence (un ratio peut tre pertinent dans son concept mais, sil est calcul sur la base de chiffres fragiles, biaiss ou incomplets, il donnera une mesure non fiable de la performance) ; - est-ce que le dispositif est utilis ? Il s'agit de sortir des PAP et des RAP pour voir si, audel de la confection des documents budgtaires, le dispositif de performance est effectivement utilis dans la gestion des services et dans la conduite des politiques. Les dispositions de la LOLF sont en effet destines amliorer, non seulement la qualit de linformation du Parlement, mais aussi le pilotage et la gestion des administrations.

Pour permettre un approfondissement et une meilleure lisibilit de ses travaux, le CIAP sest dot doutils rnovs, offrant un appui mthodologique accru aux auditeurs, avec le nouveau guide pratique daudit du dispositif de performance dun programme , qui prsente la fois : - le contenu des investigations mener, avec notamment, une chelle standard d'apprciation appliquer, volontairement simple (qualit satisfaisante, acceptable, insuffisante) ; - le plan du rapport tablir ; - les tableaux types et la feuille de style utiliser, afin de prciser et dharmoniser les cadres de restitution des apprciations et des recommandations.

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Dans un souci de transparence lgard des services audits, comme des lecteurs des travaux effectus, ces diffrents outils sont mis en ligne sur le site du CIAP (www.performancepublique.gouv.fr / la performance de laction publique / les acteurs / le CIAP).

1.2.3 Les audits effectus au cours du 8me cycle


Lactivit du CIAP au cours de cette priode peut tre rsume comme suit (cf. en annexe 2, la liste des audits, des auditeurs et des programmes audits) : - 12 missions daudit dune dure de trois mois, ralises sur trois trimestres (4me trimestre 2010, 1er trimestre 2011, 2me trimestre 2011) ; - 40 auditeurs mis disposition, pour une dure de trois mois chacun, par les services dinspection gnrale ou de contrle gnral qui composent le CIAP ; - 19 programmes audits. Les missions ont port sur les PAP 2011, ainsi que sur les RAP 2010 (2009 pour les audits du 4me trimestre 2010).

Les 19 programmes audits (soit 11 % des 172 programmes du budget de ltat en PAP 2011) se dcomposent comme suit : - 10 programmes du budget gnral (9 programmes de politique, 1 programme support) ; - 9 programmes de missions hors budget gnral (4 de budget annexe, 1 de compte daffectation spciale, 4 de compte de concours financiers).

En termes de dispositif de performance, les 19 programmes audits reprsentent (cf. annexe 3, synthse chiffre des apprciations sur les objectifs et indicateurs) : - 83 objectifs (soit 17 % des 487 objectifs contenus dans les PAP 2011) ; - 175 indicateurs (soit 17 % des 1 008 indicateurs des PAP 2011) ; - 407 indicateurs ou sous indicateurs examins individuellement. Lorsquun indicateur est subdivis en sous indicateurs, ce sont ceux-ci qui sont tudis individuellement. Le total du nombre dindicateurs non subdiviss et du nombre de sous indicateurs donne le nombre de lignes du dispositif de performance audit.

Quil sagisse du nombre des programmes ou de la volumtrie du dispositif de performance, lchantillon audit au cours du 8me cycle reprsente donc, comme lanne prcdente, plus du dixime de lensemble du budget de ltat.

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1.2.4 Le bilan de huit annes dactivit


Depuis sa mise en place, le CIAP a ralis 147 missions 1 , mobilisant chacune, en moyenne, trois auditeurs pour une dure dun trimestre. Pour apprcier le champ budgtaire qui a t couvert, il convient de tenir compte du fait quau cours de ces huit annes, certains programmes ont t vus plusieurs reprises, soit dans leur primtre actuel, soit dans leur configuration antrieure. Lannexe 4 rcapitule ainsi les missions effectues, en les reclassant selon la nomenclature du PLF 2012. Cette prsentation, qui permet de faire abstraction des changements de maquette budgtaire intervenus pendant la priode, fait ressortir que : - sur les 125 programmes du budget gnral, 94 (soit 75 % du total) ont t audits au moins une fois. Parmi ceux-ci, 38 ont t audits au moins deux fois ; - sur les 52 programmes hors budget gnral, 15 (soit 29 % du total) ont t audits au moins une fois. Parmi ceux-ci, 4 ont t audits au moins deux fois ; - au total, sur lensemble des 177 programmes du budget de ltat, 109 (soit 62 % du total) ont t audits au moins une fois. Parmi ceux-ci, 42 ont t audits au moins deux fois.

A lissue de ces huit annes, on peut ainsi considrer que le CIAP, administration de mission institue pour accompagner la mise en place de la LOLF, a rempli lobjectif qui lui tait assign : - de 2003 2009, lessentiel de la maquette budgtaire a t couvert par des audits gnraux 2 permettant daccompagner la prparation, puis le dmarrage de la gestion en mode LOLF ; - depuis deux ans, le quart des programmes a fait lobjet daudits thmatiques, centrs sur le dispositif de performance. Au-del de son rle dans lapplication de la LOLF, le CIAP a galement contribu lessor de laudit interne dans les ministres, par le dveloppement continu de mthodes danalyse labores et appliques de manire collgiale avec lensemble des corps de contrle. Au total, ce sont prs de 300 auditeurs (certains ayant particip plusieurs missions), qui ont t forms dans le cadre du CIAP.

Les chiffres indiqus portent non seulement sur les audits des huit premiers cycles, mais aussi sur ceux du 4me trimestre 2011 (3 missions), en cours au moment de la rdaction du prsent rapport. 2 En complments des audits gnraux, il faut signaler 15 missions centres sur la thmatique de lanalyse des cots dans les ministres, ralises en 2005 (cf. annexe 4, in fine).

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PARTIE 2. LE PRIMTRE ET LA GOUVERNANCE DES PROGRAMMES

Avant dvaluer le dispositif de performance, les auditeurs du CIAP sont naturellement conduits examiner le primtre, la structuration et la gouvernance des programmes. Mme si ces rubriques ne sont plus au centre des audits, elles ont cependant donn lieu des observations quil convient de rappeler ici, car il sagit de questions qui conditionnent la bonne utilisation du dispositif de performance pour le pilotage des programmes. Les principales observations ainsi effectues au cours du 8me cycle, qui rejoignent souvent celles daudits antrieurs du CIAP, concernent : - le primtre des programmes ; - la gouvernance des programmes.

2.1 LE PRIMTRE DES PROGRAMMES


2.1.1 Des ajustements ponctuels de la maquette budgtaire
Bien quil soit souhaitable de stabiliser le primtre des programmes, notamment dans le cadre de la programmation triennale des finances publiques, certains ajustements demeurent ncessaires. En effet, pour que le dispositif de performance puisse prendre tout son sens, il faut que la structure du programme soit conforme la logique de la LOLF, ce qui implique dabord que le primtre du programme rassemble lessentiel (ou tout au moins une part significative) des moyens qui portent la politique considre. A contrario, il importe dviter quun programme porte des lments qui reprsentent une composante significative de la politique mise en uvre par un autre programme.

En ce sens, laudit du programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local a permis de constater que celui-ci avait retrouv son homognit par rapport aux activits de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP). Depuis 2011, a t ralis le transfert au programme 302 Facilitation et scurisation des changes des activits comptables et de recouvrement de la Direction gnrale des Douanes et des droits indirects (DGDDI), faisant suite aux recommandations de laudit de ce programme en 2009.

Laudit du programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement a montr que des crdits significatifs de politique du logement sont galement ports par les programmes 123 Conditions de vie dOutre-mer et 147 Politique de la ville .

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De tels recoupements de comptence sont a priori invitables, ds lors que la nomenclature budgtaire est fonde sur diffrents types de critres susceptibles de se croiser. En loccurrence, la maquette comporte des programmes dfinis tantt par la nature du besoin satisfaire (logement pour le programme 135), tantt par la zone gographique considre (Outre-mer pour le programme 123), tantt par la finalit atteindre (cohsion urbaine pour le programme 147). Dans la mesure o les crdits en faveur du logement ports par ces deux derniers programmes rpondent bien leur objet spcifique, il peut tre accept quils se situent en dehors du programme 135 qui constitue le vecteur principal de la politique de loffre de logement.

En revanche, plusieurs ajustements sont apparus ncessaires loccasion de laudit du programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi : - vis--vis du programme 223 Tourisme . Comme lavait dj soulign laudit ralis en 2009, ce programme de trs petite taille et qui ne reprsente quune faible part des crdits destins au tourisme, devrait tre supprim et rattach au programme 134, qui porte dailleurs dj ses effectifs. Leffort global de ltat en faveur du tourisme, qui dpasse largement le champ des programmes 223 et 134, serait mieux mis en valeur, soit dans le cadre dun document de politique transversale (DPT), soit dans le cadre dun jaune budgtaire ; - vis--vis du programme 180 Presse, livre et industries culturelles . Le CIAP na pu que ritrer les recommandations de ses prcdents audits (2006 pour le programme 134, 2008 pour le programme 180), visant au transfert des aides la diffusion de la presse, actuellement ports par le programme 134 (action 04), destination du programme 180 ; - vis--vis des programmes 102 Accs et retour lemploi et 103 Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi . Le programme 134 contient les crdits de personnels et de fonctionnement de la Dlgation gnrale lEmploi et la Formation professionnelle (DGEFP), qui sont affects au pilotage des programmes 102 et 103, relevant dune autre mission ( Travail et emploi ). Si cette situation se justifiait dans le cadre de lorganisation gouvernementale antrieure, avec un ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi, il convient de veiller ce que, lavenir, la localisation des moyens de la DGEFP soit cohrente avec celle de ses deux programmes dintervention.

2.1.2 La clarification des contributions des programmes support


Dans lapplication de la LOLF, il a t admis que, pour des considrations de meilleure gestion des effectifs, les moyens en personnel dun programme de politique soient logs dans un programme support. Pour faciliter la matrise effective de ses emplois par le responsable de programme, il convient que ceux-ci soient clairement individualiss dans une action miroir du programme support. Cette condition nest pas pleinement satisfaite pour le programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , dont les effectifs figurent au programme support 217 Conduite et pilotage des politiques de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer . En effet, laction miroir 15, qui porte ces effectifs, inclut aussi les emplois de lautre volet de la politique du logement (programme 109 Aide et accs au logement ), lequel relve dun responsable de programme diffrent. Il conviendrait donc que les programmes 135 et 109 disposent chacun dune action miroir spcifique.

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Par ailleurs, le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur sest vu transfrer, en 2009, 1 400 ETPT reprsentant la rmunration des ministres des cultes en Alsace Moselle, en provenance du programme 232 Vie politique, cultuelle et associative . Ces crdits, qui sont aujourdhui inclus dans laction 04 Pilotage des ressources humaines du programme 216, devraient faire lobjet dune action miroir spcifique au programme 232.

2.1.3 La prsentation de lensemble des ressources concourant une politique


Au-del de la contribution du programme support, il apparat ncessaire que la prsentation du primtre dun programme et de ses actions fasse plus clairement apparatre lensemble des ressources concourant la mise en uvre de la politique mene, savoir : - les moyens budgtaires propres du programme (crdits et ETPT) ; - les moyens budgtaires ports par le programme support, le cas chant ; - les autres ressources concourant la politique : ressources extra budgtaires (taxes affectes, ressources propres des oprateurs) ; dpenses fiscales ou niches sociales. Les audits du 8me cycle ont montr que, dans plusieurs cas, la prsentation des PAP et des RAP, trop exclusivement centre sur les crdits budgtaires directs du programme, ne permettait pas de situer lampleur de leffort consenti par ltat pour une politique donne, ni dasseoir un dispositif de performance qui soit la mesure de cet effort. De ce point de vue, deux des programmes audits se caractrisaient par une disproportion des dpenses fiscales rattaches, par rapport aux crdits budgtaires. Le montant des crdits du programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement (502 M en LFI 2011) est sans commune mesure avec le volume des dpenses fiscales rattaches, valu plus de 12,2 Md. Lapprciation de leffort de ltat en faveur de loffre de logement est dautant plus difficile que laudit a relev que certaines dpenses listes dans le PAP ne rpondaient pas totalement aux objectifs du programme. Tel est le cas, par exemple, de lapplication du taux rduit de TVA aux travaux damlioration et dentretien des logements, dont le cot est valu 5,1 Md, et dont un autre document annex au PLF 2011 prcise que lobjet est aussi de redynamiser le secteur du BTP et de lutter contre le travail clandestin . Le programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi , dot en 2011 de 1 070 M en CP, se voit galement rattacher de nombreuses dpenses fiscales, dont le montant est sensiblement suprieur (7,9 Md). Seule la plus importante dentre elles, la baisse de TVA pour la restauration, fait lobjet dun dveloppement particulier et dun indicateur de performance. Une meilleure prise en compte des dpenses fiscales devient donc aujourdhui hautement souhaitable, notamment pour des cas tels que les programmes 135 ou 134. Des progrs importants ont t faits rcemment avec les travaux du Comit dvaluation des dpenses fiscales et niches sociales, effectus en application de larticle 12 de la loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009 et publis en aot 2011. Dans le cadre des documents budgtaires, une meilleure mise en perspective peut maintenant prendre plusieurs voies complmentaires, avec des rythmes diffrents :

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- la recherche dune ventilation par action du cot des dpenses les plus significatives, pour aller au-del de la prsentation gnrale au niveau de lensemble du programme. A terme, on pourrait envisager de parvenir une vritable analyse des cots des dpenses fiscales, qui soit susceptible de contribuer la dtermination de cots complets , en sus du dversement des dpenses support dj opr dans les documents budgtaires ; - une rfrence accrue aux travaux existants dvaluation de lefficacit des dpenses fiscales, afin de nourrir lanalyse des politiques ; - la mise en place dindicateurs de suivi de la performance, pour certaines des dpenses fiscales les plus significatives. Un tel enrichissement des PAP et des RAP suppose que les responsables de programme soient plus pleinement associs aux travaux de chiffrage des cots et dtude dimpact raliss par la Direction de la Lgislation fiscale (DLF) et la DGFiP.

2.2 LA GOUVERNANCE DES PROGRAMMES


La seconde condition pour que le dispositif de performance puisse prendre tout son sens, cest que la gouvernance du programme permette au responsable de programme davoir une autorit relle et suffisante sur ses moyens. Cela conduit analyser successivement : - les relations extrieures du programme avec son environnement, notamment au sein de la mission ou du ministre ; - les relations internes, entre le responsable de programme et les responsables de BOP (RBOP) ou les directions qui participent au programme.

2.2.1 Les relations extrieures du programme


Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr est plac sous la responsabilit de la Direction gnrale de lEnseignement scolaire (DGESCO), qui est une direction pdagogique. Toutefois, ce sont essentiellement les directions support transversales du ministre, qui mettent en uvre les actions du programme. La vritable responsabilit oprationnelle relve, pour laffectation des personnels, de la Direction gnrale des ressources humaines (DGRH) et, pour lallocation des crdits, de la Direction des Affaires financires (DAF). Dans ces conditions, le DGESCO, qui est, en principe, responsable de lun des plus gros programmes budgtaires (18 Md de CP, 320 000 ETPT), a surtout un rle de dfinition des programmes scolaires. Il faut noter que des remarques analogues avaient t formules en 2009, lors de laudit du programme 141 Enseignement scolaire de second degr , qui est encore plus important (30 Md et 450 000 ETPT). Le CIAP ne peut donc que ritrer son avis soulignant la ncessit dlaborer une vritable charte de gestion ministrielle, quitte ce que ce texte prenne acte de lquilibre assez peu lolfien qui sest impos entre responsables de programme et directions de support, du fait de la taille des budgets grs et des spcificits du ministre.

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La gouvernance du programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire appelle des observations plus nuances. En ce qui concerne les relations avec les directions support, le directeur gnral pour la recherche et linnovation (DGESIP) est en voie dacqurir le statut dun vritable responsable de programme, avec le pilotage de la masse salariale qui lui a t transfr de la DAF, et une volution similaire en cours sur le volet de la gestion des ressources humaines. En revanche, la situation est encore perfectible en ce qui concerne les relations avec la Direction gnrale pour la Recherche et linnovation (DGRI), qui a la charge de la stratgie nationale de recherche et dinnovation, et qui est responsable de plusieurs programmes de recherche (172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires , 187 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et ressources , 193 Recherche spatiale ). En effet : - malgr la politique de guichet unique qui se met en place, la DGESIP, responsable du programme 150, reste affaiblie sur le pilotage du volet recherche universitaire, ds lors que la stratgie nationale de recherche et dinnovation relve de la DGRI ; - inversement, la DGRI, charge de dfinir les orientations et les priorits en matire de recherche, nest pas associe aux discussions menes par la DGESIP portant sur la mise en uvre de la stratgie nationale de recherche et dinnovation dans les universits. De plus, elle na pas connaissance des moyens engags, dans les UMR (units mixtes de recherche entre universits et organismes de recherche), par les universits. Pour amliorer la cohrence entre pilotage de la recherche universitaire et pilotage de la recherche nationale, il convient donc de poursuivre les dmarches engages pour instaurer un dialogue structur entre DGESIP et DGRI, ainsi que pour tablir des relations de travail effectives entre elles, en commenant par mettre en phase les calendriers des contrats entre ltat, les universits et les organismes de recherche.

2.2.2 Les relations internes du programme


Deux audits confirment que, en complment dune charte de gestion ministrielle, qui prcise les relations extrieures, une charte de gestion propre au programme est galement ncessaire pour clarifier les relations entre les acteurs de celui-ci.

La mise en uvre du programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr fait apparatre, au niveau dconcentr, une problmatique encore plus nette que celle qui vient dtre voque au niveau ministriel. En effet, du fait des spcificits de lenseignement primaire, ce nest pas tant au niveau des BOP (rectorats), quau niveau des UO (acadmies), que se situe le vritable lieu dintgration des exigences respectives du responsable de programme et des directions fonctionnelles. Les inspecteurs acadmiques ont un rle dterminant, au niveau dpartemental, dans le management et le suivi de lenseignement primaire. Avec la LOLF, les recteurs, qui sont en principe les interlocuteurs premiers du DGESCO en tant que responsables de BOP, et qui entretiennent aussi des relations troites avec la DGRH et la DAF, ont maintenant trouv leur place dans la gestion de lenseignement primaire. Il est donc ncessaire dtablir une charte de gestion du programme, afin de formaliser les relations

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du responsable avec ses RBOP, dans le cadre dun dialogue de gestion qui a t profondment renouvel.

Le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde constitue la fois un programme de politique et un programme support. Il rassemble en effet les moyens du ministre, lexception de ceux qui sont spcifiquement dvolus aux affaires consulaires, la coopration scientifique, technique et culturelle et laide publique au dveloppement (qui relvent respectivement des programmes 151 Franais ltranger et affaires consulaires , 185 Diplomatie culturelle et dinfluence , 209 Solidarit lgard des pays en dveloppement ). Le programme comporte les crdits de fonctionnement et de rmunration des services politiques du ministre et des ambassades ( lexception des services consulaires, ainsi que des services et instituts culturels), les dpenses de coopration militaire et de scurit, les contributions aux organisations internationales relevant du budget du ministre (hors aide publique au dveloppement), ainsi que les dpenses relatives aux fonctions de soutien transversal des cinq programmes du ministre, gres par la direction gnrale de ladministration (DGA). Le directeur gnral des affaires politiques et de scurit, responsable de programme, na pas autorit sur la DGA qui, bien que rattache au programme, exerce de manire autonome sa mission transversale, normative et rgulatrice. Nayant pas non plus autorit sur la direction de lUnion europenne, le responsable de programme ne peut assurer lunit du pilotage. Pour faire face aux difficults de gouvernance releves par laudit, sans remettre en cause le primtre du programme, une modification du responsable de programme pourrait tre envisage par le ministre. Le CIAP, pour sa part, souhaite que, tout le moins, soit tablie une charte de gestion du programme qui permette de clarifier les relations entre le responsable de programme et les responsables de BOP qui ne relvent pas tous de son autorit.

Les programmes 309 Entretien des btiments de ltat et 723 Contribution aux dpenses immobilires possdent dj, quant eux, leur charte de gestion qui rgle les relations avec de nombreux acteurs, tant lchelon national que rgional. Dans ces programmes de cration rcente et en rapide volution, une actualisation des deux chartes serait ncessaire pour prendre en compte la cration, en 2010, des BOP rgionaux, placs sous la responsabilit des prfets de rgion.

Le programme 147 Politique de la ville possde une charte de gestion inchange depuis 2006, alors que la consistance du programme a sensiblement volu depuis cette date. Lactuel programme 147 est issu de la fusion, en 2009, du programme 202 Rnovation urbaine avec lancien programme 147, initialement dnomm quit sociale et territoriale et soutien . Ce regroupement visait runir les deux volets de la politique de la ville, incarns par deux oprateurs, lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) et lAgence nationale pour la cohsion sociale (Acs). Toutefois, leffort de globalisation des moyens a t contrecarr par plusieurs lments. LANRU est presque entirement sortie du champ des crdits du programme, la suite de la dbudgtisation de la majeure partie de ses crdits. Par ailleurs, suite la RGPP, la gouvernance de la politique de la ville a t remanie. Le Dlgu interministriel la Ville, responsable de programme, a t remplac par le Secrtaire gnral du Comit interministriel

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des Villes (SG-CIV), ax plus sur lanimation de la politique interministrielle, que sur la gestion de crdits. Il a t relev que, sur un total de crdits du programme de 618 M en PLF 2011, le SG-CIV nen grait de fait directement que 12 M, compte tenu du poids des transferts lAcs et aux autres oprateurs, ainsi que des dpenses de remboursements de charges sociales. Laudit a conclu la ncessit de renforcer le rle moteur du Secrtaire gnral du Comit interministriel de la ville (SG-CIV), responsable du programme, notamment vis--vis des responsables de BOP et des oprateurs, ce qui suppose, entre autres, une actualisation de la charte de gestion du programme.

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PARTIE 3. LA PERTINENCE DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS

La pertinence est la premire dimension de la qualit du dispositif de performance. Elle marque laptitude des objectifs et indicateurs choisis traduire la performance de manire significative et fidle. Pour cette thmatique, les investigations des auditeurs portent sur les lments contenus dans la partie Objectifs et indicateurs de performance du PAP, complts par les fiches de documentation de chaque indicateur. Ces investigations portent sur la qualit de la dfinition retenue (grandeur choisie, formule de calcul, ratio). La qualit des donnes de base et des traitements utiliss pour mettre en uvre cette dfinition et aboutir la valeur chiffre de lindicateur ne sera examine que dans la partie suivante, au titre de la fiabilit. Les indicateurs de performance nont de sens que par rapport des objectifs prcis. Il convient donc dabord dexaminer la pertinence de ces derniers, avant de passer aux indicateurs proprement dits.

3.1 LA PERTINENCE DES OBJECTIFS


La pertinence des objectifs appelle trois remarques concernant : - la qualit de la prsentation stratgique, qui justifie notamment le choix des objectifs ; - la couverture de lessentiel des axes de la politique mene ; - la distinction entre objectif intermdiaire et objectif final.

3.1.1 La mise en perspective stratgique du projet annuel de performances


Le PAP de chaque programme commence par une partie Prsentation stratgique qui doit, en principe, montrer comment sarticule la dmarche du responsable de programme dans le cadre de la LOLF. Pour asseoir le pilotage par la performance, le PAP devrait ainsi avoir une approche en deux tapes : - la prsentation de la politique mise en uvre, qui doit comprendre : un rappel des finalits dintrt gnral (termes de larticle 7 de la LOLF 3 ), qui ont un caractre assez large et prenne ; une analyse des contraintes prendre en compte, en termes denvironnement et de ressources disponibles ; lannonce du choix daxes stratgiques concrets, pour agir court moyen terme ;

Art. 7 I de la LOLF : Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation .

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- la justification des objectifs et indicateurs, qui doit ensuite indiquer comment sont slectionns les outils de mesure de la performance, pour valuer au mieux la mise en uvre des axes stratgiques retenus. Il sagit donc de prsenter la dmarche qui est au cur de la LOLF, consistant passer de la sphre politique la sphre de la performance . Le format des PAP prvoit dailleurs que, lissue de la partie prsentation stratgique , figure une liste des objectifs et indicateurs quune telle approche permet de retenir et de justifier (terme de larticle 51 de la LOLF 4 ). Dans son prcdent rapport dactivit sur les audits du 7me cycle, le CIAP avait relev que, dans la majorit des cas, cette premire partie du PAP savrait dcevante. Loin dexpliciter une vritable dmarche stratgique (confrontation des finalits, des contraintes et des ressources, dbouchant sur un choix de priorits), elle constituait le plus souvent une simple description de lactivit du ministre et ne justifiant nullement le dispositif de performance prsent la suite. En rfrence ces travaux, la circulaire budgtaire du 7 avril 2011 sur le volet performance des PAP 2012 a soulign la ncessit de soigner la prsentation stratgique, partir de laquelle doit dcouler le dispositif de performance. Les audits du 8me cycle ont montr une situation en voie damlioration, avec des prsentations stratgiques satisfaisantes comme pour : - le programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire , qui offre une bonne mise en perspective stratgique des objectifs retenus, dans un contexte dvolutions juridiques et financires importantes des acteurs du programme ; - le programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , dont la prsentation stratgique est claire et fait bien apparatre la stratgie de dveloppement de loffre de logement, particulirement depuis la loi DALO.

Toutefois, la premire partie du PAP reste encore souvent perfectible, comme cest le cas : - des programmes 841 France Tlvisions et 842 Arte France , dont la prsentation stratgique ne prend pas en compte certains des aspects fondamentaux des missions de service public imparties par la loi n86-1067 du 30 septembre 1986 et par les dcrets portant cahier des charges des tablissements ; - du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur , dont la prsentation stratgique ne mentionne, en matire dimmobilier, que des projets concernant ladministration centrale, alors que la politique mene et le dispositif de performance concernent tout le ministre ; - du programme 147 Politique de la ville , dont la prsentation stratgique se limite un rappel du partage des rles entre les diffrents intervenants et de la rforme de la gouvernance de la politique de la ville, sans expliquer comment lon passe de la sphre politique (axes, enjeux, chantiers), la sphre performance , par le choix mthodologique dobjectifs et dindicateurs. Cette partie du PAP ne mentionne pas non plus le rle de chef de file du DPT

Lart. 51 5 de la LOLF dispose que le projet annuel de performances de chaque programme prcise notamment a) La prsentation des actions, des cots associs, des objectifs poursuivis, des rsultats obtenus et attendus pour les annes venir mesurs au moyen dindicateurs prcis dont le choix est justifi .

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quassure le programme 147, ni leffet levier quil est appel jouer quant la mobilisation de partenariats financiers locaux ; - du programme 178 Prparation et emploi des forces , dont la prsentation stratgique, trs complte, devrait tre remanie en vue de faciliter la comprhension des concepts sur lesquels se fonde la dfinition de la performance, dclairer le contexte oprationnel et de renforcer la cohrence des documents budgtaires (PAP, RAP).

3.1.2 La couverture de lessentiel des actions et des axes stratgiques du programme


Pour passer des axes stratgiques aux objectifs, il est ncessaire de faire des choix mthodologiques afin de dfinir les objectifs les plus aptes illustrer la dmarche de performance. Il convient donc de voir comment le jeu dobjectifs ainsi construit a concili les impratifs de slectivit (ne pas tre trop nombreux, tre assez prcis pour se prter une mesure de la performance) et de reprsentativit (couvrir lessentiel des priorits du programme et des actions constituant celui-ci). Dans la mesure de la performance, qui na de sens que pour ce qui est imputable au responsable de programme, il faut distinguer deux cercles danalyse : - la couverture des actions budgtaires du programme : il sagit de voir, en priorit, ce qui est strictement et directement imputable au responsable, car inclus dans le primtre budgtaire du programme ; - la couverture des autres volets de la politique mene sur ressources publiques : il convient galement de considrer des axes stratgiques dont la mise en uvre dpasse le strict primtre budgtaire du programme, mais qui reprsentent une composante significative de la politique mene.

3.1.2.1 - La couverture des actions budgtaires du programme


Pour ce qui est de la couverture du programme stricto sensu, les audits nont amen que des observations ponctuelles. Pour le programme 613 Soutien aux prestations de laviation civile de la mission Contrle et exploitation ariens , les principaux axes stratgiques de la mission portent sur la scurit et la sret du transport arien, mais aussi sur la matrise par la DGAC de sa performance conomique, axe sur lequel le dispositif de performance mriterait d'tre complt et amlior. Pour le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr , laction 01 Enseignement prlmentaire est certes couverte par lobjectif 1 Conduire tous les lves la matrise des comptences de base exigibles au terme de la scolarit primaire . Toutefois, lenseignement prlmentaire, qui mobilise plus de 86 000 ETPT, ne fait lobjet daucun indicateur spcifique, ni de considrations sur sa performance propre ou en lien avec lenseignement lmentaire, dans un programme dont lambition est celle de tout lenseignement primaire.

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Pour le programme 723 Contribution aux dpenses immobilires , les deux objectifs actuels noffrent quune reprsentativit limite. Ils ne rendent compte que de la politique de cessions et non des autres objectifs stratgiques de la politique immobilire de ltat, (rduction des surfaces, dveloppement durable, amlioration des conditions de travail des agents et daccueil des usagers, offre de terrains pour le logement social). Pour le programme 178 Prparation et emploi des forces , le dispositif de performance, qui repose sur sept objectifs, est pertinent et couvre correctement les actions. Toutefois, il convient de faire voluer sa structure pour la rendre plus lisible au regard des rfrentiels stratgiques (Livre blanc, loi de programmation militaire, contrats oprationnels des forces armes, dcisions prises dans le cadre de la RGPP). A cet effet, il a t propos de calquer la liste des objectifs sur les fonctions stratgiques dcrites dans le Livre blanc ( Connatre et anticiper , Prvenir , Dissuader , Protger , Intervenir ).

3.1.2.2 - La couverture des autres volets de la politique mene sur ressources publiques
Si la LOLF a pour but de mettre des responsabilits (et de la performance) en face des crdits , le suivi de la performance ne doit pas se limiter ceux-ci. Au-del du strict primtre budgtaire du programme, il faut considrer aussi les autres volets de la politique mene sur ressources publiques. Les audits du 8me cycle fournissent plusieurs types dexemples cet gard : - politique faisant appel des ressources extra budgtaires ; - politique faisant appel des dpenses fiscales ; - fonction transversale, anime par un programme et mene sur un champ beaucoup plus large, ministriel ou interministriel.

- La couverture dune politique faisant appel des ressources extra budgtaires Dans le programme 147 Politique de la ville , deux des cinq objectifs (4 Amliorer la qualit de lhabitat pour les habitants des quartiers concerns par le PNRU et 5 Matriser les cots et les dlais du programme de rnovation urbaine ) dpassent le contenu budgtaire du programme, puisquils concernent lANRU dont le financement est assur en quasi-totalit par des ressources extrieures. Ce choix permet de prendre en compte un volet majeur de la politique de la ville, savoir la rnovation urbaine qui bnficie de prs de 3 Md de ressources propres de lANRU (montant comparer aux 618 M de dotation du programme en 2011). Ces oprations entrent bien dans le cercle de responsabilit du SG-CIV, responsable de programme, puisque celui-ci, dfaut davoir la matrise budgtaire de lANRU, participe la tutelle de cet oprateur.

- La couverture dune politique faisant appel des dpenses fiscales Pour ce qui est des politiques faisant appel de manire significative des dpenses fiscales, les observations effectues sur le dispositif de performance prolongent ce qui a t dit prcdemment propos de la prsentation des programmes (cf. supra 2.1.3) : - pour le programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , en ligne avec la recommandation sur la ventilation des dpenses fiscales par programme et par action, il a t prconis galement que le dispositif de performance fasse une place lvaluation de la performance de dpenses fiscales ayant un effet de levier significatif ;

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- pour le programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi , il convient damliorer le dispositif de performance dj mis en place pour une dpense fiscale importante concerne (suivi des engagements pris par les organisations professionnelles en matire dinvestissement, de prix et demploi, dans le cadre de la baisse de la TVA sur la restauration). Deux autres audits illustrent la problmatique de fonctions (de support ou de pilotage) exerces bien au-del du primtre du programme concern.

- La couverture dune fonction support mene sur un champ ministriel Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur constitue un programme support restreint , c'est--dire ne portant pas lensemble des moyens de support et des emplois du ministre concern. On peut donc sinterroger sur le fait que, pour les principales fonctions support, le PAP prsente un dispositif de performance concernant des moyens qui vont bien au-del de ceux grs par le programme lui-mme et sont ports par dautres programmes. Le CIAP a considr que lesprit de la LOLF devait conduire concilier, dans la dfinition des indicateurs, les exigences de pertinence et celles dimputabilit laction du responsable de programme. Dans nombre de domaines, la performance est plus significative en se plaant lchelle du ministre, quen se limitant aux seuls moyens la main du responsable de programme support. Il convient donc alors dassouplir les critres dligibilit des indicateurs au dispositif de performance dun PAP, tout en signalant bien au lecteur les indicateurs champ largi ainsi retenus. Cest particulirement ncessaire dans le cas du MIOMCT qui comporte de grands programmes rassemblant chacun la quasi-totalit des supports ncessaires leur mission (notamment les effectifs, limmobilier et les systmes dinformation de la police et de la gendarmerie). De ce fait, un dispositif de performance qui sen tiendrait ce qui est strictement imputable un tel programme support restreint , ne reprsentant que 2,5 % des crdits du ministre, serait dun intrt limit pour le Parlement. Par ailleurs, il faut rappeler que le secrtariat gnral du MIOMCT est, au-del de la gestion des crdits inscrits au programme 216 dont il est responsable, investi par les textes dune large mission de pilotage densemble du ministre. Ses services sont, au moins pour limmobilier, expressment chargs du schma directeur du ministre. Ils sont aussi dlgataires de gestion de la part dautres responsables de programme au sein du ministre (immobilier, informatique, ressources humaines). Dans le cas du programme support 216, la prdominance dindicateurs champ ministriel apparat ainsi justifie.

- La couverture dune fonction de pilotage et danimation stratgique mene sur un champ interministriel Le programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local , qui porte essentiellement sur des objectifs propres la DGFiP, comporte aussi un objectif 10 Mettre en uvre la politique immobilire , pour lequel cette administration joue un rle de conduite et de pilotage doprations mises en uvre par lensemble des ministres. En lespce, et la diffrence du programme prcdent, le CIAP na pas souhait renforcer la prise en compte, par le dispositif de performance, de la fonction transversale exerce bien audel du primtre du programme 156.

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En liaison avec laudit concomitant des programmes 309 Entretien des btiments de ltat et 723 Contribution aux dpenses immobilires , le Comit a considr que les amliorations apporter pour rendre compte de la performance de la nouvelle politique immobilire de ltat, seraient mieux assures : - court terme, par un amnagement du dispositif de performance du programme 723, par exemple pour y rcapituler les rsultats obtenus par les diffrents ministres en matire de surface occupe par agent ; - terme, par la cration dun document de politique transversale (DPT) synthtisant les volutions, les moyens et les rsultats de la politique immobilire de ltat, dont la DGFiP (France Domaine) serait le chef de file.

- La question des documents de politique transversale (DPT) Llaboration des DPT, non prvue par la LOLF, rpond la ncessit de disposer dun instrument spcifique pour faire face latomisation des programmes et au fait que certaines politiques se dfinissent par des critres transverses (ou orthogonaux) par rapport ceux pris en compte dans la maquette budgtaire. Les audits ont montr que ces documents taient souvent dcevants : ils se limitent la juxtaposition de contributions ministrielles, sans vritable travail de coordination et de synthse des informations ; ils ne servent pas de support au pilotage dune vritable politique transversale. Dans ces conditions, le DPT ne peut produire ses effets que sil existe un vritable chef de file , capable dexercer un rle danimation effectif de la politique transversale.

3.1.3 La distinction entre objectifs intermdiaires et objectifs finals


Le nombre lev dobjectifs et dindicateurs contenus dans les PAP a conduit le Parlement souhaiter que soit hirarchise linformation dsormais trs abondante qui lui est fournie dans le cadre de la LOLF. Une premire mesure en ce sens est intervenue depuis 2010, avec la slection de certains indicateurs emblmatiques, qui sont repris dans la prsentation densemble de chaque mission budgtaire. Une autre forme de hirarchisation pourrait sappuyer sur la nature des objectifs.

Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr , comporte deux types dobjectifs : - ceux qui concernent le niveau des lves (objectifs 1 Conduire tous les lves la matrise des comptences de base exigibles au terme de la scolarit primaire et 2 Accrotre la russite scolaire des lves en zones difficiles et des lves besoins ducatifs particuliers ) ; - ceux qui concernent la gestion des enseignants (objectifs 3 Disposer dun potentiel denseignants qualitativement adapt et 4 Promouvoir un amnagement quilibr du territoire ducatif en optimisant les moyens allous ). des crdits qui ne financent pratiquement que des enseignants, le programme ne fait donc correspondre directement que 2 objectifs sur 4, reprsentant seulement 7 des 18 indicateurs du PAP.

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De plus, les indicateurs sur la matrise des comptences acquises par les lves ne mesurent pas directement la performance des enseignants, mais la russite des lves, qui en dpend videmment, mais qui rsulte de beaucoup dautres facteurs sur lesquels le responsable de programme na gure de prise. Quant aux indicateurs relatifs aux enseignants, ils savrent galement insuffisamment pertinents en matire de performance : - pour la formation dispense aux enseignants, levier daction principal du programme et lment-cl de sa russite, un seul indicateur de performance est tabli (indicateur 3.2 concernant la spcialisation des personnels se consacrant la grande difficult scolaire ou au handicap). Aucun autre indicateur nest propos, comme cela pourrait tre le cas de la mise en uvre des nouveaux programmes introduits en 2008, qui concerne tous les enseignants ; - les autres indicateurs sont des indicateurs de moyens (comme lindicateur 4.1 sur la dotation des acadmies), ou de gestion, qui mesurent la performance des services acadmiques, notamment les divisions ayant la charge des remplacements (indicateurs 3.3 et 3.4) ; - enfin, et surtout, le dispositif de performance naborde que trs marginalement ( travers le nombre dinspections et une formation particulire) la gestion des ressources humaines, qui reprsentent plus de 99 % des crdits du programme. A cet gard, il conviendrait dapprcier les comptences dtenues, celles acqurir, les moyens mis en uvre pour les obtenir, notamment la formation, avec ses rsultats, en termes de comptences des enseignants et de consquences bnfiques pour les lves. Au-del de questions ponctuelles sur la pertinence de tel ou tel indicateur, ces observations font ressortir la ncessit de hirarchiser le dispositif de performance, en faisant mieux apparatre la distinction entre deux types dobjectifs et dindicateurs qui doivent coexister : - les objectifs et indicateurs finals (en loccurrence relatifs aux lves), qui sont les plus parlants pour lvaluation de la politique mene, mais qui ne sont que partiellement la main du responsable de programme, - les objectifs et indicateurs intermdiaires (en loccurrence relatifs aux enseignants), qui se prtent plus directement une mesure de la performance du responsable de programme. Cette distinction recouvre dailleurs souvent une diffrence de nature et de disponibilit des donnes correspondantes : - les objectifs et indicateurs intermdiaires (ou de bonne gestion ), plus proches des moyens mis en uvre, peuvent tre suivis par des applications de gestion, avec une fracheur et une frquence des donnes disponibles se prtant sans difficult un suivi annuel ; - les objectifs et indicateurs finals (ou stratgiques) sont plus difficiles valuer, ncessitant souvent des outils spcifiques (en loccurrence, enqutes sur chantillons dlves), partir desquels un pilotage annuel peut tre malais ou trop coteux. Une problmatique analogue se dgage dautres audits du 8me cycle : - dans le programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire , la mesure de la performance en termes de niveau de formation ou dinsertion des tudiants, est affecte par des problmes de reprsentativit des chantillons constituer, ainsi que par le dcalage dans la disponibilit des enqutes effectues ; - dans le programme 147 Politique de la ville , la mesure de limpact socio-conomique sur les populations cibles connat des difficults analogues.

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La distinction entre objectifs intermdiaires et objectifs finals permettrait denvisager, non seulement de hirarchiser les donnes fournies au Parlement, mais deffectuer un suivi dans une perspective de moyen terme, plus pertinente pour lvaluation de la vritable performance dune politique (les objectifs finals, ou stratgiques), et pouvant tre lie la programmation pluriannuelle des finances publiques.

3.2 LA PERTINENCE DES INDICATEURS


Les audits du 8me cycle ont t loccasion de nombreuses remarques sur les 175 indicateurs (et 407 indicateurs ou sous-indicateurs) examins. Il en ressort certaines lignes directrices, qui rejoignent celles dgages lissue du 7me cycle et qui conduisent notamment veiller : - aux exigences de mesure de la performance propre chaque type de politique ; - ce que la prise en compte des indicateurs harmoniss pour les fonctions support nappauvrisse pas le dispositif de performance des programmes concerns.

3.2.1 Ladquation aux exigences de mesure de la performance propre chaque programme de politique
En ce qui concerne le programme 613 Soutien aux prestations de l'aviation civile , de la mission Contrle et exploitation ariens , les indicateurs techniques, dtermins prcisment par la rglementation de la scurit arienne, notamment dans le cadre dEurocontrol, refltent de faon satisfaisante la performance oprationnelle. En revanche, en matire de gestion, les indicateurs apparaissent perfectibles dans la mesure o ils ne refltent qu'imparfaitement les exigences qui simposent un budget annexe (quilibre financier, contrle de l'endettement, poids de la masse salariale).

Une problmatique similaire se dgage pour les programmes 841 France Tlvisions , 842 Arte France , 843 Radio France , 845 INA de la mission de compte de concours financiers Avances laudiovisuel public . Il convient, l aussi, de mieux rendre compte de la performance de gestion des organismes concerns, notamment en ce qui concerne le suivi de la masse salariale et lvolution des effectifs. Pour ce qui concerne plus spcifiquement le programme 843 Radio France , lopration de rhabilitation de la Maison de Radio France constitue un enjeu qui justifie dun suivi spcifique de la performance, avec un indicateur de respect des cots prvisionnels. Sagissant du programme 845 INA , linsertion professionnelle des diplms fait dj lobjet dune mesure spcifique (indicateur 2.1). Le suivi de la performance serait facilit en retenant une dfinition harmonise avec celle dautres programmes ayant des problmatiques similaires (par exemple, lindicateur 5.2 du programme 192 Recherche et enseignement suprieur en matire conomique et industrielle , ou lindicateur 1.1 du programme 142 Enseignement suprieure et recherche agricole ).

Dans le mme esprit, on peut relever que, dans le programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire , la quasi-totalit des indicateurs relatifs la formation retenus dans le PAP diffre des indicateurs slectionns par le MESR dans ses annuaires statistiques qui constituent, de par leur notorit, une rfrence. Sans mconnatre que ces deux

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documents sadressent des publics diffrents, on peut considrer que le suivi de la performance serait facilit par une homognit accrue dindicateurs portant sur une ralit identique.

Le programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi porte les crdits de certaines autorits administratives indpendantes, dont lARCEP qui a notamment en charge la gestion du spectre hertzien. Compte tenu de lenjeu budgtaire de cette politique, il convient de fixer un objectif spcifique doptimisation de la gestion du spectre hertzien utilis par les oprateurs de tlphonie mobile et de lassortir dun indicateur de performance.

Au programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , lenjeu budgtaire des sanctions encourues du fait de la loi DALO conduit complter lindicateur 1.4 actuel, portant sur les personnes reloges dans ce cadre, par un indicateur mesurant le nombre de dossiers ayant donn lieu condamnation de ltat, rapport au nombre annuel de demandes.

Le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde pose une question plus gnrale dadaptation du dispositif de performance la spcificit de la politique mise en uvre. Laudit a relev que trois des quatre objectifs du PAP, de nature politique, avaient un caractre trop gnral pour se prter rigoureusement une mesure de la performance (objectifs 1 Construire lEurope , 2 Renforcer la scurit internationale et la scurit des Franais , 3 Promouvoir le multilatralisme ). Corrlativement, il a t not une insuffisante appropriation du dispositif de performance par les acteurs du programme, qui reflte la difficult dapprhender, dans toutes ses dimensions, la complexit de laction diplomatique travers des indicateurs de performance quantitatifs. Pour faire face cette difficult, il pourrait tre envisag de rintroduire des indicateurs fonds sur une apprciation qualitative, comme cela avait t tent avant le PAP 2010. A cet gard, le CIAP a souhait rappeler que les dispositions de la LOLF faisant rfrence des indicateurs prcis (terme de larticle 51) doivent tre interprtes comme exigeant des indicateurs chiffrs et tablis sur une base objective et auditable. Il convient toutefois de prciser que ceci nimplique pas que lon se limite des donnes issues de la mesure dun phnomne physique (nombre dagents, de m2, de dossiers) ou financier (M), ce qui peut effectivement susciter des difficults au regard de laction diplomatique. Ainsi, par exemple, dans dautres domaines posant galement des problmes spcifiques dvaluation (dfense, recherche), des indicateurs de performance ont t dfinis partir du recensement dtapes ou de jalons franchis dans une procdure dtermine, ce qui fournit des lments chiffrs et auditables. Cest dans cette voie que peuvent tre recherchs des indicateurs plus pertinents pour la mesure spcifique de la performance de laction diplomatique.

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3.2.2 Lquilibre entre indicateurs spcifiques et indicateurs harmoniss des fonctions support
Depuis 2009, la Direction du Budget a encourag lutilisation dindicateurs harmoniss, notamment pour lefficience de trois fonctions support : - la gestion des ressources humaines (ratio grants /grs) ; - la bureautique (cot par poste de travail) ; - limmobilier (surfaces par agent et cots). Ds lors, dans la dfinition de son dispositif de performance, chaque responsable de programme est conduit faire un arbitrage entre : - standardisation, par le choix dindicateurs harmoniss, ce qui facilite les comparaisons inter programmes et correspond plus une logique dvaluation externe, comme cest le cas de la part du Budget ou du Parlement ; - appropriation, par le choix dindicateurs plus en prise avec des enjeux spcifiques au programme, ou plus parlants au niveau dconcentr. Par exemple, le ratio grants /grs se prte mal une dclinaison au niveau local car, dans la GRH, il est difficile disoler ce qui revient au niveau central (chane de paye, SIRH), au niveau rgional ou au niveau local. En revanche, le ratio de superficie par agent est, quant lui, tout fait dclinable. Les travaux du 8me cycle confirment le diagnostic effectu au cours du 7me cycle, quant la ncessit dtre attentif lquilibre entre indicateurs spcifiques et indicateurs harmoniss. Dans le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur , la majorit des indicateurs est conforme aux ratios harmoniss prvus par la circulaire budgtaire du 15 mars 2010 (13 des 17 indicateurs ou sous-indicateurs en sont directement issus). De ce fait, le dispositif peut tre considr comme pertinent en quelque sorte par dfinition , au regard dune discipline interministrielle, sans ltre ncessairement pour autant par rapport la ralit du programme, ce qui va lencontre de lappropriation par les acteurs oprationnels. Laudit a ainsi donn lieu des prconisations allant dans les deux sens. Dans le sens dune meilleure harmonisation : - sagissant de la fonction juridique, lindicateur de dlai de publication des textes dapplication des lois met nouveau en lumire lintrt dune normalisation des concepts quant lexpression du rsultat et la priode de rfrence, en cohrence avec la rcapitulation faite dans le PAP du programme 129 Coordination du travail gouvernemental conduit par le Secrtariat gnral du Gouvernement ; - concernant le systme dinformation et de communication, il conviendrait dajouter au PAP les trois sous-indicateurs harmoniss prvus par la Direction du Budget pour mesurer le respect des cots et des dlais prvus pour la ralisation des grands projets. Dans le sens dune meilleure prise en compte des spcificits du programme : - en matire de formation, ainsi que defficience informatique et bureautique, la pertinence des indicateurs spcifiques mis en place par le ministre a t valide ; - en ce qui concerne la fonction immobilire, a galement t juge plus pertinente ladaptation de trois sous-indicateurs harmoniss de respect des cots et des dlais, qui apprcie lcart au regard dune prvision initiale, et non de valeurs prdtermines de

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drapage qui se prtent moins comparaison, compte tenu de lhtrognit des oprations et des contextes ; - sagissant de la gestion des ressources humaines, lindicateur de respect de lobligation demploi des personnes handicapes est peu propice des comparaisons interministrielles compte tenu des fortes contraintes mtier spcifiques certains secteurs tels que lIntrieur, avec les forces de lordre sur le terrain. Un tel indicateur harmonis, dont lintrt nest pas contestable, gagnerait tre prsent, avec celui des autres ministres, dans un PAP mieux mme de lui donner toute sa signification, comme celui du programme 148 Fonction publique .

3.3 SYNTHSE SUR LA PERTINENCE


- Les rsultats du 8me cycle (2010-2011) Au cours du 8me cycle, lexamen de la pertinence a t effectu pour la totalit des objectifs et indicateurs prsents, pour les programmes audits, dans le cadre des PAP 2011 (cf. annexe 3). Ces investigations montrent que la monte en qualit du dispositif de performance se confirme, avec une trs grande majorit dlments considrs comme satisfaisants ou acceptables : - pour les 83 objectifs examins, la rpartition des apprciations est de 78 % de satisfaisants, 15 % dacceptables et 7 % dinsuffisants ; - pour les 175 indicateurs, la rpartition est de 57 % de satisfaisants, 27 % dacceptables et 16 % dinsuffisants ; - en descendant au niveau des 407 indicateurs ou sous-indicateurs 5 , la rpartition est de 54 % de satisfaisants, 29 % dacceptables et 17 % dinsuffisants. - Le bilan cumul du 7me et du 8me cycle (2009-2010 et 2010-2011) La comparaison avec les chiffres constats lan dernier nest que partiellement significative, ds lors que les programmes audits sont diffrents. De plus, comme on la dit, la liste des audits de chaque cycle nest pas construite en vue de fournir un chantillon reprsentatif de lensemble des programmes budgtaires. Enfin, il faut observer que la dfinition des indicateurs, value dans le cadre de la pertinence, na que marginalement volu dun exercice lautre. En revanche, il est intressant de dresser un bilan cumul des 7me et 8me cycles, puisque lon dispose alors dun chantillon total qui, dfaut dtre reprsentatif, est tout au moins significatif : il quivaut, en effet, prs dun quart de lensemble du budget de ltat (23 % du nombre de programmes, 29 % du nombre dindicateurs).

Lorsquun indicateur est scind en plusieurs sous-indicateurs, cest au niveau de chacun de ceux-ci quest examine la pertinence. Dans ce cas, on ne compte que les sous indicateurs. Le total indicateurs ou sousindicateurs correspond donc au nombre de lignes dans les tableaux des PAP prsentant les dispositifs de performance.

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Dans le domaine de la pertinence, le cumul des constatations effectues au 7me et au 8me cycle fait ainsi apparatre les rsultats suivants : - pour les objectifs, la rpartition des apprciations est de 64 % de satisfaisants, 21 % dacceptables et 15 % dinsuffisants ; - pour les indicateurs, la rpartition est de 48 % de satisfaisants, 28 % dacceptables et 24 % dinsuffisants ; - pour les indicateurs ou sous-indicateurs, la rpartition est de 48 % de satisfaisants, 29 % dacceptables et 23 % dinsuffisants.

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PARTIE 4. LA FIABILIT DES INDICATEURS

La fiabilit est la deuxime composante de lexamen du dispositif de performance. Elle concerne non plus la dfinition de lindicateur, mais la qualit des donnes de base et des traitements utiliss. Il sagit dune dimension distincte de la pertinence : un ratio peut tre pertinent dans son concept mais, sil est calcul sur la base de chiffres fragiles, biaiss ou incomplets, il donnera une mesure non fiable de la performance. Les investigations des auditeurs portent ici, non seulement sur les informations contenues dans les PAP, les RAP et les fiches de documentation des indicateurs, mais aussi sur lensemble du processus dlaboration des chiffres de performance ports dans les documents budgtaires. Dans ce domaine, les missions du CIAP sont conues comme des contrles de second niveau qui, partir de l'examen des diffrentes procdures en place, permettent de se prononcer sur le bon fonctionnement du processus de production des indicateurs. Ces investigations peuvent tre compltes, pour certains des indicateurs audits, par des contrles plus approfondis (de type premier niveau), destins soit tester les observations sur les procdures, soit tenir compte de risques particuliers. Les audits mens au cours du 8me cycle font ressortir : - un constat globalement positif ; - les perspectives damlioration envisageables.

4.1 UN CONSTAT GLOBALEMENT POSITIF


4.1.1 Des processus de production dune fiabilit satisfaisante ou acceptable dans prs de trois quarts des cas
- Les rsultats du 8me cycle (2010-2011) Sur les 175 indicateurs contenus dans les PAP 2011 des programmes audits au cours du 8me cycle, 161 ont t examins au titre de la fiabilit. En reprenant la grille dapprciation simplifie retenue par le CIAP, on aboutit la rpartition suivante (cf. annexe 3) : - fiabilit satisfaisante : 49 % ; - fiabilit acceptable : 32 % ; - fiabilit insuffisante : 19 %.

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Si lon descend au niveau des sous-indicateurs, sur les 407 indicateurs ou sous-indicateurs 6 contenus dans les programmes audits, les 378 indicateurs ou sous-indicateurs examins font apparatre une rpartition analogue : - fiabilit satisfaisante : 50 % ; - fiabilit acceptable : 25 % ; - fiabilit insuffisante : 24 %. Dans les deux approches, les trois quarts des lments examins prsentent donc une fiabilit satisfaisante ou acceptable. Il faut rappeler quil sagit ici dobservations issues dun contrle de second niveau, qui portent sur la chane de fabrication dun indicateur, ainsi que sur les procdures de contrle ou de suivi interne qui lentourent. Le fait quun indicateur soit considr comme tant dune fiabilit insuffisante ne signifie pas que le chiffre fourni soit faux, mais que le processus de production ne prsente pas une garantie suffisante de qualit. - Le bilan cumul du 7me et du 8me cycle (2009-2010 et 2010-2011) Cest maintenant la deuxime anne que, grce la standardisation du format de ses audits, le CIAP est en mesure de prsenter un bilan chiffr synthtique de lensemble des apprciations issues des diffrentes missions effectues. Comme on la dit prcdemment, la comparaison avec les chiffres constats lan dernier nest que partiellement significative, ds lors que les programmes audits sont diffrents. De plus, la liste des audits de chaque cycle nest pas construite en vue de fournir un chantillon reprsentatif de lensemble des programmes budgtaires. En revanche, il est intressant de dresser un bilan cumul des 7me et 8me cycles, puisque lon dispose alors dun chantillon total qui, dfaut dtre reprsentatif, est tout au moins significatif. Il quivaut en effet prs dun quart de lensemble du budget de ltat (23 % du nombre de programmes, 29 % du nombre dindicateurs). Dans le domaine de la fiabilit, le cumul des constatations effectues au 7me et au 8me cycle fait ainsi apparatre les rsultats suivants : - pour les indicateurs, la rpartition est de 46 % de satisfaisants, 28 % dacceptables et 26 % dinsuffisants ; - pour les indicateurs ou sous-indicateurs, la rpartition est de 47 % de satisfaisants, 26 % dacceptables et 27 % dinsuffisants.

Lorsquun indicateur est scind en plusieurs sous-indicateurs, cest au niveau de chacun de ceux-ci quest examine la fiabilit. Dans ce cas, on ne compte que les sous indicateurs. Le total indicateurs ou sousindicateurs correspond donc au nombre de lignes dans les tableaux des PAP prsentant les dispositifs de performance.

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4.1.2 Des programmes bnficiant de la proximit entre le dispositif de performance et les applications mtier
Les investigations effectues montrent que, au-del de circonstances propres certains services, la fiabilit rsulte largement de dterminants structurels, en fonction du type dindicateur considr. Certains programmes bnficient ainsi dun atout, dans la mesure o leur dispositif de performance est, pour lessentiel, proche, pour ne pas dire directement issu, des applications mtier existantes. Tel est notamment le cas du programme 178 Prparation et emploi des forces dont le dispositif de performance est, pour lessentiel, aliment par des donnes issues de systmes dinformation prouvs, utiliss dans des fonctions oprationnelles et de gestion courante. A cela sajoutent dautres lments favorables en termes de qualit de la gouvernance et du contrle interne.

Il en va de mme pour le programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local dont lessentiel des indicateurs proviennent des applications informatiques mtiers de la DGFiP aux donnes quotidiennement vrifies. L aussi, cet atout en termes de fiabilit est confort par dautres facteurs, tels que la prsence dune dmarche de contrle de gestion prouve, la certification des indicateurs dintressement (portant sur 7 des 29 indicateurs ou sous-indicateurs du programme), lutilisation systmatique de ces indicateurs dans le pilotage des services.

Un environnement favorable sobserve aussi dans les programmes 613, 612, 614 et 611 de la mission Contrle et exploitation ariens , dont le dispositif de la performance sappuie sur une organisation dite de pilotage par objectifs (PPO) mise en place par la DGAC, sous forme contractuelle entre le directeur gnral et chacun des directeurs et chefs de service. Ce dispositif prvoit un contrle interne exerc par un rseau de contrleurs de gestion correspondants PPO , prsents du niveau local au niveau central. Comme on lavait relev dans les prcdents audits, la fiabilit se trouve galement renforce par lexistence dun contrle des pairs exerc par la communaut professionnelle internationale concerne. Ainsi, au-del des contrles internes de la DGAC, les contrles externes raliss par des organismes europens (Eurocontrol), confrent une trs bonne garantie de fiabilit aux indicateurs techniques, ainsi qu'aux indicateurs conomiques relatifs aux prestations de navigation arienne, notamment pour les programmes 612 Navigation arienne et 614 Transports ariens, surveillance et certification .

4.1.3 Des difficults structurelles plus ou moins difficiles rsoudre


Les audits du 8me cycle ont fait ressortir galement des difficults structurelles pour certains types dindicateurs, auxquelles il sera plus ou moins difficile de remdier. - Les indicateurs fonds sur des systmes dinformation imparfaits On peut tout dabord citer le cas du programme 309 Entretien des btiments de ltat . Dans ce programme, encore trs rcent, la fiabilit de 2 indicateurs sur 3 a t juge tout juste

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acceptable du fait de l'emploi quasi exclusif de procdures manuelles, fondes largement sur des questionnaires annuels.

Dans le programme 147 Politique de la ville , les indicateurs issus de lObservatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), ou de lANRU, font lobjet dapprciations favorables. En revanche, certains indicateurs issus de Acs, autre grand oprateur du programme, souffrent dun dfaut de fiabilit en raison de limperfection de systmes dinformation. Tel est le cas de lindicateur 3.1 Part des crdits consacrs aux communes prioritaires (hors compensation des allgements de charges sociales) . Une fiabilit accrue suppose que lAcs rende oprationnel le systme dinformation GIS-PRO rnov, en vue de pouvoir mieux cerner les communes prioritaires lintrieur des contrats urbains de cohsion sociale.

Dans le programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , on observe un bon degr de matrise des risques pour les indicateurs rsultant soit de procdures de gestion de crdits de financement des logements sociaux ou de subventions ANAH, soit de procdures administratives trs codifies (DALO). En revanche, on observe des difficults dans la mesure de la fluidit du parc de logements sociaux. Le sous-indicateur 1.1.1, relatif au pourcentage de demandes les plus anciennes, surestime trs sensiblement le nombre de demandeurs pour de multiples raisons techniques, qui tiennent en particulier la disparit des systmes dinformation locaux et aux possibilits denregistrements multiples dun mme demandeur.

Face ces difficults, les rponses apportes par les responsables de programme montrent que des solutions sont en vue avec larrive de nouvelles procdures informatiques et, dans le cas du programme 135, linstauration dun numro unique de demandeur au plan national, afin dviter les doubles comptes.

- Les indicateurs composites Plus proccupant est le fait des indicateurs composites , qui amalgament des donnes en provenance de sources multiples et htrognes. La plupart des indicateurs du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur couvrent un champ ministriel, qui dpasse largement le primtre du programme support. De ce fait, la mesure de lefficience de la GRH, de la bureautique et de la fonction immobilire seffectue en collationnant des donnes relatives aux diffrentes composantes du ministre (prfectures, police, gendarmerie, scurit civile). Comme les concepts deffectifs grants ou grs, de poste bureautique (par opposition aux applications oprationnelles), de superficies ou de grands travaux ne sont pas harmoniss, la synthse des chiffres ainsi collects ne prsente aucune garantie de fiabilit. A cela sajoute le fait que, selon les cas, la gendarmerie, rcemment intgre dans le primtre ministriel, ou la scurit civile, sont ou ne sont pas pris en compte. Il faut dailleurs reconnatre que ces difficults sont clairement prsentes dans les indications mthodologiques des PAP et des RAP.

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Le programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire connat des problmes dagrgation encore plus ardus : - le renseignement des indicateurs est caractris par son htrognit. Il repose sur des sources diffrentes, en termes danciennet, de robustesse, de traitement automatis et de technicit des acteurs ; - une dizaine dapplications nationales, qui peuvent parfois tre alimentes par des applications maison , sont exploites pour la collecte des donnes, qui peut tre, selon les cas, automatise, semi automatise ou manuelle ; - enfin, dix acteurs nationaux, auxquels sajoute lensemble des 200 oprateurs de terrain, contribuent la production des valeurs. Laudit a ainsi mis en vidence des risques quant la fiabilit dindicateurs qui reprsentent des lments significatifs du dispositif de performance : - indicateur 1.1 Pourcentage dune classe dge titulaire dun diplme de lenseignement suprieur : risque li la diversit de sources denqutes non automatises, et bien que la source principale (Systme dInformation sur le Suivi de ltudiant) soit un instrument automatis de bonne qualit ; - indicateurs 6.2 Part des ressources propres lies des prestations de service sur les recettes totales des tablissements et 8.1 Part des ressources apportes aux oprateurs par les redevances sur titres de proprit intellectuelle : risque de non homognit des donnes du fait des pratiques htrognes des services comptables des tablissements ; - indicateur 6.4 Taux doccupation des locaux : enqute dclarative , sur des bases trs complexes, des oprateurs du programme ; - indicateur 7.3 Dynamisme des quipes de recherche : pratiques trs htrognes pour la dtermination de la proportion de temps pass la recherche par les enseignants chercheurs ; - indicateur 8.2 Part des contrats de recherche passs avec les entreprises dans les ressources des oprateurs : fiabilit des donnes sur les contrats mal assure, compte tenu du nombre dintervenants locaux.

Les rponses apportes par les responsables de programme laissent entrevoir des amliorations, horizon relativement rapproch pour le programme 216, et au prix dun effort de plus longue haleine pour le programme 150, qui est plus complexe.

- Les indicateurs ad hoc Cest sans doute dans le domaine des indicateurs ad hoc , c'est--dire crs spcifiquement pour les besoins du dispositif de performance, que les difficults seront les plus longues rsoudre. Il sagit de cas o la mesure de lefficacit socio-conomique ne peut tre effectue partir de sources administratives et dapplications mtier ou de gestion, ce qui exige, le plus souvent, la ralisation denqutes spcifiques sur chantillon.

Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr offre une bonne illustration de cette dichotomie. Les indicateurs des objectifs intermdiaires 3 et 4 (soit 11 indicateurs sur 18), relatifs aux enseignants, ne posent pas de problme de fiabilit, ds lors quils sont tablis partir des

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donnes des bases de gestion acadmiques (AGAPE), des logiciels locaux de gestion du remplacement et de lapplication de contrle national des emplois (CNE). Pour ce qui est des objectifs finals 1 et 2 relatifs aux lves, on constate que la moiti des indicateurs (6 sur 11) posent des problmes de fiabilit, tant issus dchantillons fragiles ou de donnes dclaratives incompltes : - lindicateur 1.1 Proportion dlves matrisant, en fin dcole primaire, les comptences de base en franais et en mathmatiques est assorti dune marge dincertitude qui dpasse la variation annuelle prsente ; - lindicateur 1.2 Proportion dlves matrisant en fin de CE1 les comptences du palier 1 du socle commun est tabli sur la base dun chantillon dont la reprsentativit nest pas assure, et partir dvaluations ralises par les enseignants eux-mmes, dont lhtrognit peut tre forte en labsence dtalonnage ; - lindicateur 1.3 Proportion dlves matrisant en fin de CM2 les comptences du socle commun (palier 2) prsente encore plus de problmes mthodologiques, qui appellent llaboration de tests standardiss et loptimisation des procdures de sondage pour rduire lamplitude actuelle des intervalles de confiance ; - les indicateurs 2.1 et 2.2, relatifs aux carts de niveau de connaissance entre les zones prioritaires et les autres, ne sont pas jugs fiables en raison du caractre incomplet et de la faible qualit des donnes recueillies, ce qui rend ncessaire dlargir les chantillons pour obtenir des informations sres et exploitables ; - lindicateur 2.5 relatif aux carts de taux dencadrement entre les zones prioritaires et les autres, souffre dune mthodologie peu matrise pour ltablissement et la collecte de donnes dclaratives. Il faut noter que ces difficults sont explicites, pour lessentiel, dans les indications mthodologiques des PAP et des RAP du programme 140.

Dans le programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement , on observe la fiabilit insuffisante de lindicateur 4.1 sur la part des primo-accdants dans les accdants. Cet indicateur s'appuie sur lObservatoire du Financement du logement (OFL) qui dispose dun chantillon de 40 000 dossiers de nouveaux prts immobiliers. Or, lcart entre le nombre doprations daccession fourni par lOFL et le nombre de mnages accdants fourni par lenqute logement de lINSEE est de 45 % pour lensemble des logements, et atteint 74 % pour les seuls logements neufs. Les raisons susceptibles dexpliquer des divergences aussi importantes nont pu encore tre dtermines avec certitude.

Dans le programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi , lindicateur 1.3 Suivi des engagements du contrat davenir pour la restauration dans le cadre de la baisse de la TVA , a t cr pour chercher valuer lefficacit socio-conomique dune dpense fiscale importante. Toutefois, sur trois sous-indicateurs, deux savrent dune fiabilit insuffisante, faute de donnes reprsentatives (investissements et emploi du secteur).

Dans ces divers exemples dindicateurs ad hoc , on bute donc sur le noyau dur, le seuil de rsistance des problmes de fiabilit.

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4.2 LES PERSPECTIVES DAMLIORATION


Si le constat de la situation actuelle apparat dans lensemble positif, on ne saurait sen tenir l. En matire de fiabilit, lobjectif des PAP et des RAP doit tre, sinon le zro dfaut, tout le moins une situation dans laquelle des difficults comme celles qui viennent dtre releves ne seraient plus que tout fait marginales. En ce sens, on peut relever trois pistes damlioration : - une sensibilisation accrue des services lie au dveloppement des processus de certification ou dautovaluation des certains indicateurs ; - la structuration des dispositifs daudit et de contrle interne ; - un saut qualitatif oprer pour parvenir des commentaires dignes de ce nom.

4.2.1 Une sensibilisation accrue des services, lie au dveloppement des processus de certification ou dauto-valuation de certains indicateurs
Deux lments en ce sens ont marqu lanne coule. Tout dabord, la circulaire budgtaire du 7 avril 2011, relative au volet performance des PAP 2012, a demand aux responsables de programme de procder une auto-valuation critique des indicateurs de mission, dont les rsultats sont discuts dans le cadre des confrences de performance. Par ailleurs, un dcret et une circulaire du Premier ministre en date du 29 aot 2011, ont prvu la gnralisation des dispositifs dintressement collectif, qui taient jusqualors essentiellement pratiqus dans les ministres financiers. Pour en asseoir le fonctionnement, la circulaire incite notamment les ministres retenir en priorit les indicateurs budgtaires, ou leur dclinaison. Or, de tels dispositifs saccompagnent le plus souvent dune forme de certification des indicateurs concerns, ce qui est un puissant levier damlioration de la qualit. Pour les ministres conomique et financier, cet lment avait dj t relev lors des audits des programmes 220 Statistiques et tudes conomiques (5me cycle), 302 Facilitation et scurisation des changes (6me cycle) et 305 Stratgie conomique et fiscale (7me cycle). Dans les audits du 8me cycle, tel tait le cas : - du programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local , dont 7 des 29 indicateurs ou sous-indicateurs ont fait lobjet dune certification de lIGF ; - du programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi , dont les indicateurs de lobjectif 4 Assurer le fonctionnement loyal et scuris des marchs , qui couvrent les activits de la DGCCRF, font galement lobjet de certification par lIGF.

4.2.2 La structuration de laudit et du contrle internes


Le dcret du 28 juin 2011, ainsi que la circulaire du Premier ministre du 30 juin 2011, ont organis la structuration de laudit et du contrle internes dans ladministration, avec

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notamment, la mise en place dinstances spcifiques, au niveau ministriel (mission ministrielle daudit, comit ministriel daudit) et interministriel (Comit dharmonisation de laudit interne). Ces mesures, sajoutant la poursuite du dveloppement du contrle de gestion, devraient tre mises profit pour, entre autres, mieux organiser et coordonner le processus de production des indicateurs de performance. Les audits du 8me cycle ont montr en effet que des progrs en ce domaine taient ncessaires, notamment l o la production dindicateurs souffre des difficults structurelles voques ci-dessus.

Sagissant du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur , il est ncessaire de mieux matriser les risques lis lhtrognit des chiffres alimentant les indicateurs portant sur lensemble des services du ministre. A cet effet, il conviendrait daccrotre le rle de la Direction de lvaluation de la performance, et des affaires financires et immobilires (DEPAFI), instance transversale charge de la production du PAP dans son ensemble, qui devrait mettre en place un contrle plus systmatique de certains indicateurs dans leur dimension financire et mtier.

Dans le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr , il convient de remdier au manque de coordination du contrle des indicateurs qui est effectu, tantt par la Direction gnrale de lenseignement scolaire (DGESCO), direction pdagogique responsable du programme (pour 8 indicateurs sur 18), tantt par les trois directions relevant du secrtariat gnral du ministre (DGRH, DAF, DEPP). Parmi celles-ci, la DEPP (Direction de lvaluation, de la prospective et de la pertinence) devrait voir affirmer son rle de contrle transversal, en tant que garante du respect des protocoles dlaboration des indicateurs.

Dans le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde , le manque de fiabilit de certains indicateurs (notamment pour lefficience des fonctions support transversales), conduit recommander de systmatiser le contrle interne par la mission ministrielle de contrle de gestion.

Dans le programme 147 Politique de la ville , le dispositif de performance repose essentiellement sur les lments fournis par ses deux grands oprateurs. Pour ce qui est de lAcs, dans le pass, quand les subventions taient engages au niveau national, la qualit des donnes tait systmatiquement vrifie par les services du sige de ltablissement. Or, depuis la dconcentration vers les dlgus rgionaux des engagements, ce contrle nest plus effectu. Mme si le responsable de programme na pas vocation intervenir directement dans les processus dlaboration des indicateurs par son oprateur, il lui appartient de veiller ce quun dispositif de contrle interne soit mis en place par lAcs (en sinspirant par exemple des pratiques de lANRU), tout le moins pour ce qui concerne les donnes entrant directement dans son champ de responsabilit.

Dans le programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire , la fiabilisation des indicateurs se heurte la multiplicit des procdures et des oprateurs. La

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DGESIP a confectionn un tableau des indicateurs du PAP qui rcapitule les rles exercs par les diffrents intervenants dans les phases de production des donnes, de gestion des processus et de pilotage. Face au dfi de lhtrognit du programme, il convient que le responsable se dote dun audit interne, qui puisse tre utilis, notamment, pour matriser les risques lis aux processus de centralisation et la qualit des donnes en provenance des tablissements.

4.2.3 Un saut qualitatif oprer pour parvenir des commentaires dignes de ce nom
Le CIAP a pour mission de fournir aux ministres une assurance sur la qualit des informations transmises au Parlement dans les PAP et dans les RAP . Les audits ne doivent donc pas se limiter la fiabilit des chiffres. Ils doivent aussi porter sur les commentaires, qui sont galement importants dans le compte rendu de la performance. Il faut en effet rappeler que le chiffre, ce nest que la moiti de lindicateur . En ce domaine, en se plaant dans la perspective dune mise en uvre progressive de la LOLF et du pilotage par la performance, les audits font apparatre que : - la construction du dispositif de performance est arrive maturit, avec la dfinition dindicateurs pertinents et la production des valeurs numriques ncessaires pour les renseigner ; - la consolidation du dispositif est en bonne voie, avec les travaux de fiabilisation des chiffres ; - la transparence est galement acquise, pour lessentiel, avec des indications mthodologiques compltes et honntes, qui donnent prcisment la porte et les limites des approches retenues pour mesurer la performance ; - en revanche, linterprtation et lexploitation du dispositif de performance sont trs insuffisantes, faute de commentaires dignes de ce nom. La partie Objectifs et indicateurs de chaque RAP comporte trois types de dveloppements : - les tableaux de chiffres ; - les prcisions mthodologiques ; - lanalyse des rsultats. Cest cette dernire rubrique qui devrait tre le cur du RAP, donnant tout son sens au chanage vertueux prvu par la LOLF, avec le projet de loi de rglement des comptes et de compte rendu de gestion . Or, lanalyse des rsultats est loin de tenir ses promesses. Dans la plupart des cas, elle ne reprsente quune part minoritaire, pour ne pas dire minime, du volume de texte consacr au dispositif de performance. Si lon prend lexemple des RAP 2010 des trois plus gros programmes audits au 8me cycle : - au programme 178 Prparation et emploi des forces (22 Md, 260 000 ETPT), la partie Objectifs et indicateurs occupe 16 pages, au sein de laquelle les rubriques Analyse des rsultats reprsentent 8 pages au total, pour un dispositif de performance de 10 indicateurs, subdiviss en 68 indicateurs ou sous-indicateurs ;

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- au programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr (18 Md, 320 000 ETPT), la partie Objectifs et indicateurs occupe 11 pages, au sein de laquelle lensemble des rubriques Analyse des rsultats ne reprsente pas plus de 3 pages au total, pour un dispositif de performance de 18 indicateurs, subdiviss en 55 indicateurs ou sousindicateurs ; - au programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire (12 Md, plus de 150 000 emplois financs directement ou indirectement), la partie Objectifs et indicateurs occupe 34 pages, au sein de laquelle les rubriques Analyse des rsultats ne reprsentent que 8 pages, pour un dispositif de performance de 26 indicateurs, subdiviss en 60 indicateurs ou sous-indicateurs. Sans mconnatre les difficults de mesure et dinterprtation de la performance, l Analyse des rsultats ne semble tre la hauteur, ni des enjeux budgtaires, ni de la taille du dispositif de performance mis en place. Au-del du volume, il faut ajouter que le contenu est galement dcevant. Les quelques pages consacres lanalyse des rsultats sont essentiellement de la description des volutions (a monte, a descend), quand ce nest pas un nime rappel de la politique suivie. Le commentaire proprement dit, qui interprte les volutions de la performance et les remet en perspective pour le pilotage des politiques, reste rduit la portion congrue. Dans la perspective dune mise en uvre progressive de la LOLF, aprs la construction du dispositif de performance, aprs la consolidation des chiffres, la qualit des commentaires apparat maintenant comme le nouveau chantier ouvrir. Ce nest que lorsque lon disposera dun vritable compte rendu (reporting) de pilotage par la performance, pouvant clairer la budgtisation future, que lon pourra considrer que la loi organique a pris tout son sens.

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PARTIE 5. LUTILISATION OPRATIONNELLE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE

Dans cette partie, le champ des investigations est beaucoup plus vaste. Il s'agit de sortir des PAP et des RAP pour voir si, au-del de la confection des documents budgtaires, le dispositif de performance est effectivement utilis dans la gestion des services et dans la conduite des politiques. Les dispositions de la LOLF sont en effet destines amliorer, non seulement la qualit de linformation du Parlement, mais aussi le pilotage et la gestion des administrations. Cela conduit examiner comment seffectue la dclinaison du dispositif de performance, c'est--dire le passage du niveau stratgique au niveau oprationnel, chacun ayant des caractristiques diffrentes : - au niveau stratgique, c'est--dire pour le dispositif des PAP et des RAP, les objectifs et indicateurs sont soumis des contraintes destines en assurer la lisibilit (nombre limit, slectivit, focalisation sur la performance) ; - au niveau oprationnel, cest la commodit qui prime. Le dispositif peut inclure, non seulement des indicateurs de performance, mais aussi des indicateurs de moyens ou dactivit, dautant plus parlants que lon se rapproche du terrain. De plus, ces indicateurs doivent couvrir la totalit des activits. La dclinaison du dispositif de performance stratgique au niveau oprationnel peut ainsi seffectuer selon plusieurs modalits : - par des indicateurs constituant la dclinaison directe d'un indicateur de performance national, en fonction de critres gographiques ou sectoriels ; - par des indicateurs intermdiaires, qui portent sur les moyens, les activits ou les produits ncessaires pour obtenir la performance retenue dans les indicateurs stratgiques ; - par des indicateurs complmentaires, portant sur des actions du programme qui ne seraient pas couvertes par les indicateurs stratgiques, en raison du caractre slectif de ceux-ci. La question de lutilisation oprationnelle est donc plus complexe apprcier que la pertinence et la fiabilit, dautant quil faut tenir compte la fois : - du pilotage dans le cadre de la vie propre du programme, organise selon la dclinaison oprationnelle de la LOLF, c'est--dire le dialogue de gestion avec les responsables de BOP et d'UO ; - des autres modes de pilotage, non formellement lis la LOLF, des acteurs de la politique (directives, tutelle, contractualisation avec les directions ou les oprateurs, dispositifs d'intressement, RGPP).

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5.1 LE PILOTAGE DES SERVICES DE L'TAT


L'utilisation effective du dispositif de performance des PAP au niveau oprationnel dpend de la conjonction de deux lments distincts : - il faut dabord que le dispositif stratgique soit dclin au niveau oprationnel ; - il faut ensuite que le dispositif ainsi dclin ne reste pas lettre morte et soit utilis dans le dialogue de gestion. A cet gard, les audits du 8me cycle font, comme prcdemment, ressortir des situations trs contrastes, entre : - des dispositifs convenablement dclins et utiliss ; - des dispositifs insuffisamment utiliss, avec dailleurs des perspectives dvolution diffrentes selon les programmes.

5.1.1 Des dispositifs stratgiques convenablement dclins et utiliss


Quatre audits ont fait apparatre un dispositif de performance la fois dclin au niveau oprationnel et utilis dans le dialogue de gestion. On retrouve l, notamment, les configurations favorables voques au 4.1.2, avec des indicateurs de PAP proches, voire directement issus, des applications mtier. Les indicateurs sont dautant plus fiables quils sont effectivement utiliss. La fiabilit et lutilit vont le plus souvent de pair.

Pour ce qui est du programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local , la DGFiP dispose dune forte culture de la performance, remontant la fin des annes 90 et hrite de ses deux ex-directions constitutives (DGI et DGCP). La dfinition dun dispositif de pilotage adapt aux nouvelles structures dconcentres a accompagn la fusion des deux rseaux. En particulier, linstitution dun chelon interrgional, largement ddi au dialogue de gestion, initie par la DGI, a t tendue lensemble des services. Le dispositif de performance de la DGFiP apparat ainsi robuste et bien ancr dans les modes de fonctionnement du management des diffrentes filires mtier. La majorit des indicateurs du PAP (15 sur 29 indicateurs ou sous-indicateurs) fait lobjet dune dclinaison oprationnelle directe dans chaque service concern.

Il en va de mme pour le programme 178 Prparation et emploi des forces . La cartographie des budgets oprationnels de programme est cohrente avec la rpartition du programme en actions et avec la rpartition des responsabilits administratives et oprationnelles au sein du ministre de la dfense. Il en rsulte une dclinaison aise des objectifs et une claire rpartition des responsabilits. Le dialogue de gestion est bien articul, mlant approches fonctionnelle et organique. Il est organis de manire structure au sein du programme et au sein de chaque BOP. Lutilisation oprationnelle du dispositif de performance apparat donc l aussi exemplaire, malgr la lourdeur du dispositif inhrente au domaine.

Une configuration favorable sobserve aussi dans les programmes 613, 612, 614 et 611 de la mission Contrle et exploitation ariens . En particulier, lappropriation des objectifs

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caractre technique du PAP par les services bnficie la fois de lexistence de chartes de gestion formalisant les objectifs fixs aux acteurs de chaque programme, ainsi que dun dialogue de gestion sappuyant sur une batterie dlments runissant les indicateurs du PAP, les indicateurs oprationnels du dispositif de pilotage par objectifs (PPO) et les indicateurs oprationnels locaux.

Enfin, une apprciation positive a galement t formule pour le programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement . La dclinaison des objectifs et indicateurs stratgiques est correctement assure au niveau gographique ou sectoriel. Ils sont complts par des indicateurs pertinents pour suivre des actions non couvertes par les objectifs stratgiques du PAP (par exemple, le suivi des schmas dpartementaux des gens du voyage).

5.1.2 Des dispositifs insuffisamment utiliss, avec des perspectives dvolution diffrentes
Quatre autres audits offrent lillustration dune utilisation oprationnelle actuellement insuffisante, assortie de perspectives dvolution plus ou moins rapide.

Tel est le cas du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur . Cet tat de fait rsulte de diffrents lments, dont notamment les mutations encore rcentes du primtre du ministre (gendarmerie, immigration), ainsi que la prdominance dindicateurs standardiss, jugs peu fiables, peu parlants, et donc peu utiliss. Il convient toutefois dassortir ce constat de deux remarques : - malgr la faible utilisation de dispositif du PAP, la dmarche de performance est loin dtre inexistante dans les services concerns, mais elle sappuie essentiellement sur des indicateurs spcifiques ; - ds lors que les indicateurs harmoniss sont appels perdurer, il faut faire avec et les rendre vivants dans le dialogue de gestion. Ceci suppose un triple effort de mise en cohrence des donnes issues des grandes entits du ministre, de dclinaison au niveau des BOP, ainsi que de calcul selon une priodicit plus frquente, mieux adapte aux exigences du pilotage des services.

Dans les programmes 309 Entretien des btiments de ltat et 723 Contribution aux dpenses immobilires , le dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables de BOP privilgie lligibilit et la priorit des oprations l'valuation de la performance. Les priorits ne sont pas sans lien avec les objectifs du dispositif de performance, mais elles ne se confondent pas avec eux. De ce fait, les indicateurs des PAP des deux programmes ne sont pas utiliss par les responsables oprationnels. Toutefois, les difficults actuelles paraissent largement transitoires, car imputables au caractre novateur de la dmarche de politique immobilire interministrielle et lincidence de la rforme des services dconcentrs de ltat dans un contexte de tensions budgtaires. Des amliorations sont en cours, en liaison avec la rgionalisation des crdits et la coordination avec le programme 333 Moyens mutualiss des administrations dconcentres .

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Laudit du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde , tout en faisant ressortir les progrs de la culture de la performance, observe que lutilisation oprationnelle du dispositif du PAP est encore insuffisante : - la mission ministrielle de contrle de gestion a mis en place des indicateurs de performance, de charges et de contrle de gestion des postes diplomatiques. Il est dsormais ncessaire de mieux articuler ce dispositif avec les objectifs et indicateurs stratgiques du PAP ; - une autre difficult tient au fait que le dialogue de gestion ministriel est essentiellement centr sur la rpartition des effectifs, dans le cadre dune programmation des ETPT rgion par rgion et poste par poste, qui reprsente une dmarche transversale la maquette budgtaire et aux diffrents rseaux, diplomatique (programme 105), consulaire (programme 151), culturel (programme 185) et de coopration (programme 209). Comme cela a t dit prcdemment (cf. supra 3.2.1), la ncessaire rappropriation du dispositif de performance pourrait tre facilite par la recherche dindicateurs permettant de mieux dapprhender les spcificits de laction diplomatique, pourvu que ceux-ci proviennent de donnes chiffres, tablies sur une base objective et auditable.

Pour ce qui concerne le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degr , les objectifs et indicateurs du PAP sont dclins au niveau des rectorats et des inspections acadmiques. Par ailleurs, les runions de prparation de la rentre scolaire, entre administration centrale et recteurs, bien antrieures la LOLF, sont devenues, depuis 2006, des runions de dialogue de gestion, qui abordent notamment les objectifs stratgiques de la politique ducative et le positionnement relatif de chaque acadmie au regard des divers indicateurs. Laudit a toutefois fait ressortir les limites dont souffre le dialogue de gestion au sein du programme : - imperfections du dispositif de performance, nuisant son appropriation, en ce qui concerne la dfinition des cibles des indicateurs, la prise en compte de la GRH, et les systmes dinformation ; - cogestion de fait par plusieurs directions de ladministration centrale qui nuit (malgr le dispositif MELUSINE permettant celles-ci de mettre en commun les donnes concernant chaque acadmie), une approche synthtique transversale du programme visant rapporter les rsultats obtenus aux ressources mises en uvre et aux leviers daction mobilisables ; - absence de pilotage direct, par les services rectoraux, responsables de BOP et interlocuteurs de ladministration centrale, de lenseignement primaire, qui reste de la responsabilit des IADSDEN. Comme on la dit prcdemment, ces difficults appellent des clarifications organisationnelles sans doute dlicates, aussi bien dans les relations extrieures du programme (cf. supra 2.2.1), que dans ses relations internes (cf. supra 2.2.2). Pour lheure, malgr une utilisation oprationnelle tout au plus acceptable du dispositif de performance, il convient de prendre acte des volutions encourageantes releves suite lentre en vigueur de la LOLF. Mme si le dialogue de gestion entre niveau national et niveau acadmique reste dune porte limite, il faut noter la ralit positive du pilotage dpartemental, voire acadmique, avec une relle appropriation de certains indicateurs du PAP, et, malgr des controverses idologiques persistantes, une progression de la culture de la performance sur le terrain.

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5.2 LE PILOTAGE DES OPRATEURS


Les audits du 8me cycle font ressortir deux types de remarques : - des observations ponctuelles concernant la cohrence encore insuffisante entre les documents budgtaires et les supports de pilotage ou de tutelle de certains oprateurs ; - une observation de porte plus vaste sur la progression relle, mais ardue, du pilotage par la performance des acteurs de lenseignement suprieur et de la recherche universitaire.

5.2.1 Une prise en compte encore insuffisante du PAP par certains oprateurs
Sagissant de la mission de budget annexe Contrle et exploitation ariens , on a relev que les modalits de dialogue de gestion garantissaient une bonne appropriation des objectifs du PAP par les services. Pour complter ce dispositif, il conviendrait d'laborer un contrat d'objectifs et de performance entre la DGAC et l'cole nationale de laviation civile (ENAC), oprateur du programme 611 Formation aronautique .

Pour ce qui est du programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi : - la dmarche de performance sest gnralise, sans tre encore tout fait complte, puisque 7 oprateurs sur 9 ont sign un contrat pluriannuel avec ltat ; - lexamen des contrats a t effectu pour cinq oprateurs. Pour Ubifrance, la convention dobjectifs et de moyens fixe des indicateurs qui sont en bonne concordance avec ceux du PAP et qui reprennent notamment lindicateur spcifique loprateur (2.1 Efficience du dispositif du dveloppement international des entreprises franaises . Sagissant des quatre autres organismes 7 , les objectifs et indicateurs assigns sont cohrents avec ceux du PAP, sans en constituer toujours la dclinaison directe, lorsque cela serait possible. Il convient donc de prsenter de manire plus explicite la contribution des oprateurs la performance du programme 134.

Dans les programmes 841 France Tlvisions , 842 Arte France , 843 Radio France , 845 INA , la cartographie oprationnelle est dune grande simplicit, du fait de lappartenance une mission de compte davances (un BOP et une UO uniques pour chaque programme). De manire gnrale, le dialogue entre le responsable des programmes et les organismes est globalement bien men. Les rsultats, en termes de pilotage par la performance au sens de la LOLF, ne sont toutefois vritablement assurs que lorsqu'il y a une concordance suffisante entre les objectifs et indicateurs du PAP, et ceux du COM, ce qui suppose que lon remdie aux distorsions constates.

Au programme 147 Politique de la ville , dont le responsable ne gre directement quun montant marginal de crdits, le pilotage des deux grands oprateurs (Acs et ANRU) est un enjeu majeur.

Agence nationale des frquences (ANFr), Institut national de la proprit industrielle (INPI), Laboratoire national de mtrologie et dessais (LNE), Association franaise de normalisation (AFNOR).

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Les documents qui structurent laction de lAcs, bnficiaire de la quasi-totalit des crdits budgtaires du programme, devraient plus explicitement faire rfrence au dispositif du PAP : - le contrat dobjectif et de performance (COP) pass avec loprateur, qui devrait tre le levier majeur de dclinaison du programme, ne traite en fait essentiellement que du fonctionnement de lagence et trs marginalement du dispositif de performance stratgique du PAP ; - le programme dintervention de lAcs, vot chaque anne en conseil dadministration, dtaille les objectifs et indicateurs de lagence. Or ceux-ci, bien quentretenant une parent avec les indicateurs stratgiques du PAP, nen sont pas toutefois la dclinaison ; - les conventions conclues avec les oprateurs locaux par les dlgus territoriaux de lAcs (prfets de rgion et de dpartement), sont tablies, elles aussi, sans rfrence aux objectifs et indicateurs du PAP. En ce qui concerne lANRU, le COP reprend certes les indicateurs du PAP du programme 147, mais parmi de nombreux autres indicateurs. Il convient donc que le responsable de programme, mme sil ne dispose pas de leviers financiers pour cette agence qui fonctionne hors crdits budgtaires, affirme davantage le lien avec les objectifs et indicateurs stratgiques, dans le cadre de lexercice de la tutelle. La mise en uvre de la politique de la ville suppose galement que lon sassure de la complmentarit des interventions des deux oprateurs. A cet gard, laudit a relev que le SG-CIV navait pas t associ la rdaction de la convention commune Acs-ANRU signe le 18 octobre 2010. Il est donc ncessaire de raffirmer le rle de pilotage et dimpulsion du SG-CIV, y compris vis--vis doprateurs qui, pour ntre pas directement financs par les crdits budgtaires, nen sont pas moins bnficiaires de ressources publiques, et ne sauraient donc sexonrer du respect du dispositif de performance prsent au Parlement.

5.2.2 La progression relle, mais ardue, de la dmarche de performance dans lenseignement suprieur et la recherche universitaire
Parmi les audits du 8me cycle, le programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire occupe videmment une place part, du fait du poids, de la diversit et de la multiplicit de ses oprateurs. - Les avances de la dmarche de performance Mme si la dclinaison oprationnelle des objectifs et des indicateurs nest ni parfaitement homogne, ni toujours cohrente, il est indniable quun dialogue de performance structur existe entre le responsable de programme et les oprateurs. Ce dialogue de performance avec les tablissements denseignement suprieur sorganise sur la base dun contrat comportant deux volets : - la part calcule selon le modle SYMPA (Systme de rpartition des Moyens la Performance et lActivit) qui incorpore des indicateurs dactivit (pour 80 %) et de performance (pour 20 %) ; - la part ngocie du contrat, qui engage chaque oprateur sur des rsultats portant, dune part, sur des indicateurs communs tous les tablissements, dautre part, sur des indicateurs spcifiques ngocis avec chaque tablissement.

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Lexamen de la dclinaison oprationnelle des objectifs et des indicateurs du PAP, fait ressortir des situations trs diverses au niveau local : - un quart des indicateurs du PAP se dclinent directement dans les universits travers le modle dallocation des moyens ou la part ngocie du contrat ; - certains indicateurs des universits correspondent une transformation plus ou moins profonde des indicateurs du PAP ; - certains indicateurs duniversits ne correspondent aucun indicateur du PAP ; - il existe un risque rsultant du dsquilibre entre les indicateurs utiles et les autres. Au niveau du dialogue de gestion interne aux universits, on constate galement une introduction, encore timide, mais encourageante, du management par la performance : - des processus internes de contractualisation sont frquemment engags, mme si des difficults demeurent, notamment vis--vis des IUT qui bnficient dune situation juridique particulire ; - nanmoins, la faible articulation entre le dispositif national de performance et les leviers daction de la performance locale rtroagit sur la pertinence du PAP. Le ministre a initi une dmarche visant une dclinaison territoriale des choix stratgiques nationaux. Les indicateurs nationaux sont apparus globalement peu adapts aux territoires et lutilisation d'autres indicateurs a t privilgie. Llaboration de stratgies territoriales tant prvue jusqu la fin 2011, il serait opportun dintgrer, dans le PAP 2013, le dispositif de performance pertinent pour les stratgies territoriales.

- Les limites de la dmarche de performance Les constats de la mission daudit conduisent toutefois relativiser la dmarche de performance : - le modle dallocation des moyens alloue, en 2011, 1,9 Md de crdits de fonctionnement. Ni les 7,6 Md de masse salariale (qui reprsentent pourtant les trois quarts des crdits du programme 150), ni linvestissement, ni mme lensemble du fonctionnement (424 M correspondent encore des actions spcifiques, notamment le plan licence), ne sont rpartis en fonction du modle ; - quant la part ngocie du contrat, elle ne porte que sur 4 % des crdits de fonctionnement, soit une proportion marginale du budget global des oprateurs. Ces chiffres permettent de resituer l'enjeu des indicateurs de performance et den relativiser la porte. De surcrot, le dispositif souffre dune carence dommageable en termes dinformations portant sur les cots et les dterminants de la dpense. Le dialogue contractuel tabli entre le ministre et les universits aboutit, quant lui, certes une amlioration qualitative, mais une reconnaissance financirement marginale de la performance compare des oprateurs. Le modle dallocation des moyens, qui constitue une avance, a donc besoin dtre rvis et stabilis. Il convient ainsi de mettre en place un plan daction pour amliorer la qualit du dispositif de performance et en assurer la mise en uvre dans les universits.

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Par ailleurs, si lutilisation oprationnelle du dispositif de performance sest intensifie depuis trois ans, celle-ci demeure fort htrogne. On assiste une juxtaposition de dispositifs de performance, qui se matrialise, au niveau des tablissements, par la coexistence dun premier tableau de bord illustrant la contractualisation avec ltat et dun second tableau de bord local . Nanmoins, les indicateurs nationaux agissent comme un cadre qui permet aux prsidents duniversit de relayer le message en interne, en transformant le dispositif de performance et en ladaptant leur tablissement. Au total, mme si lutilisation oprationnelle des indicateurs du PAP reste encore insuffisante, la diffusion de la culture de performance a connu, au niveau des prsidents duniversit, des avances importantes, ralises dans un laps de temps limit.

5.3 SYNTHSE SUR LUTILISATION OPRATIONNELLE


5.3.1 Un bilan chiffr encourageant
- Le bilan du 8me cycle (2010-2011) Globalement, sur les 175 indicateurs prsents dans les PAP 2011 des programmes audits au cours du 8me cycle, lutilisation oprationnelle a pu tre tudie pour 154 indicateurs, avec la rpartition suivante (cf. annexe 3) : - satisfaisante dans 50 % des cas ; - acceptable dans 28 % des cas ; - insuffisante dans 22 % des cas. Si lon descend au niveau des sous-indicateurs, sur les 407 indicateurs ou sous-indicateurs 8 contenus dans les programmes audits, les 362 indicateurs ou sous-indicateurs examins font apparatre une rpartition analogue de lutilisation oprationnelle : - satisfaisante dans 50 % des cas ; - acceptable dans 25 % des cas ; - insuffisante dans 25 % des cas. - Le bilan cumul du 7me et du 8me cycle (2009-2010 et 2010-2011) Dans le domaine de lutilisation oprationnelle, le cumul des constatations effectues au 7me et au 8me cycle fait apparatre les rsultats suivants : - pour les indicateurs, la rpartition est de 39 % de satisfaisants, 33 % dacceptables et 28 % dinsuffisants ;

Lorsquun indicateur est scind en plusieurs sous indicateurs, cest au niveau de chacun de ceux-ci quest examine lutilisation oprationnelle. Dans ce cas, on ne compte que les sous indicateurs. Le total indicateurs ou sous-indicateurs correspond donc au nombre de lignes dans les tableaux des PAP prsentant les dispositifs de performance.

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- au niveau des indicateurs ou sous-indicateurs, la rpartition est de 41 % de satisfaisants, 29 % dacceptables et 30 % dinsuffisants. Dans les deux approches, plus des deux tiers des lments examins prsentent donc une utilisation oprationnelle satisfaisante ou acceptable.

5.3.2 Un enjeu encore majeur pour la pleine application de la LOLF


Un tel constat, centr sur le dispositif de performance li la LOLF, doit cependant tre replac dans lensemble des outils mis en place par les ministres. Le fait que les indicateurs du PAP soient peu ou pas dclins ne signifie pas quil ny ait aucune culture de la performance dans les services ou les ministres concerns. Au contraire, les audits effectus cette anne confirment le diagnostic du 6me et du 7me cycle, savoir que la culture de la performance est maintenant largement diffuse au niveau local. De mme, le fait que les indicateurs du PAP, lorsquils sont dclins, soient peu ou pas pris en compte dans le dialogue de gestion, ne signifie pas quils soient inutiles. Mme si le dispositif stratgique nest pas directement utilis dans la budgtisation, il a quand mme une vertu relle qui est dinduire des rflexions et une remise en cause des modes dorganisation. Toutefois, linsuffisante utilisation des objectifs et indicateurs du PAP nest pas quune anomalie formelle. Elle rvle une dconnexion entre les instruments destins nourrir les documents budgtaires et les outils de la gestion au quotidien, qui est prjudiciable la crdibilit et la fiabilit du systme de contrle mis en place par la loi organique. Elle est galement lourde et dmobilisante pour les services qui souffrent de la multiplicit des obligations de compte rendu qui leur sont imposes. Il faut donc conserver les points de vigilance signals dans les prcdents rapports : - il y a encore trop de cas dabsence de prise en compte du dispositif stratgique du PAP au niveau oprationnel. En particulier, il est regrettable que, plusieurs annes aprs lentre en vigueur de la LOLF, ltat signe encore des contrats avec ses oprateurs qui ne se rfrent pas explicitement aux indicateurs prsents au Parlement pour les programmes qui les financent ; - mme sil est incontestable quil contribue appauvrir le dialogue de gestion, le durcissement de la contrainte budgtaire ne peut tre un prtexte pour ngliger le pilotage par la performance. Au contraire, la dmarche de performance doit tre maintenue au cur du dialogue de gestion. Elle doit notamment pouvoir sappuyer sur des outils efficaces de contrle de gestion, ainsi que sur des chartes de gestion qui prcisent les modalits dapplication de la LOLF pour chaque ministre et chaque programme ; - enfin, il faut se fixer des ambitions ralistes propos de larticulation entre performance et procdure budgtaire. Comme le soulignait la MILOLF dans son rapport 2009 Entre une illusoire automaticit et la quasi dconnexion actuelle, une voie moyenne existe certainement, consistant en une simple prise en compte, au stade de la discussion et de la dcision budgtaires, des performances constates. Si la performance ne saurait commander la budgtisation, elle devrait tout le moins contribuer lclairer. 9 .

Assemble nationale, rapport dinformation n1780 du 24 juin 2009, relatif la performance dans le budget de ltat, page 21.

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L aussi, tout en saluant les progrs raliss, il ne faut pas minimiser lenjeu de ce qui reste faire. La LOLF ne prendra tout son sens que lorsque les indicateurs que lon fait tablir par les services seront non seulement pertinents, fiables et interprts, mais aussi bien plus compltement appropris par les acteurs oprationnels.

5.3.3 Maturit lolfienne et matrise des indicateurs


Dans cette mise en perspective de lapplication de la loi organique, les travaux du 8me cycle amnent considrer un dernier lment. Dans les nouveaux chantiers de la LOLF, on a voqu la fiabilisation et lappropriation des indicateurs. Il faut aussi sattacher la matrise (ou la dcantation ) du dispositif de performance. Le programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local , qui bnficie dun dispositif de performance parmi les plus anciens et les plus aboutis, apparat prcurseur cet gard. Dans une circulaire du 31 mai 2011, la DGFiP a souhait que la mise en place dun dialogue de gestion unifi entre ses deux composantes aille de pair avec une utilisation plus slective et matrise des indicateurs . Lancrage confirm de la dmarche de performance dans les services doit ainsi permettre de clarifier les modalits de recours aux indicateurs, en distinguant : - les indicateurs de priorit , en nombre limitatif, qui seront les seuls tre assortis dobjectifs chiffrs prcis, et sur lesquels le dialogue de gestion sappuiera, mtier par mtier ; - les indicateurs de progrs , qui auront pour objet de servir de repre pour orienter laction des services. Ils ne seront pas assortis dobjectifs quantifis, mais de valeurs de rfrence (valeurs moyennes, fourchettes nationales, par catgorie de structure), qui ont vocation favoriser une rflexion interne une direction ou un service. Au fur et mesure que dautres programmes entreront leur tour dans une phase de maturit lolfienne , ils seront eux aussi amens chercher faire le tri, en vue dune utilisation plus slective des indicateurs. Dans le jardin de la LOLF , six ans aprs avoir beaucoup sem, on a vu foisonner les plantations. Le temps est maintenant venu de mettre un peu dordre, de tailler et de couper pour parvenir un ensemble harmonieux, qui se prte une utilisation raisonnable et raisonne. Dans nombre de cas, on commence aussi ressentir la ncessit de reprendre en main le dispositif dobjectifs et dindicateurs, de voir jusqu quel niveau il doit descendre, si lon veut conforter la culture de la performance, sans tomber dans le maquis des indicateurs, ou la dictature du chiffre. Cest au prix de ce dernier chantier dlagage, de dcantation, que le dispositif prvu par la loi organique pourra prendre tout son sens, en vue dune utilisation durable et soutenable, au service de la modernisation des administrations.

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ANNEXES
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ANNEXE 1

LISTE DES MEMBRES DU CIAP

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LISTE DES MEMBRES DU CIAP


PRSIDENT Philip DANE, Inspecteur gnral des Finances

MEMBRES REPRSENTANT LES MINISTRES Affaires trangres et europennes Agriculture, Alimentation, Pche, Ruralit et Amnagement du Territoire Budget, Comptes publics, et Rforme de l'tat Pierre COCHARD, Inspecteur des Affaires trangres Olivier BETH, Inspecteur gnral de l'Agriculture Danile LAJOUMARD, Inspectrice gnrale des Finances Marie-Jeanne AMABLE, Contrleur gnral conomique et financier Culture et Communication Dfense et Anciens Combattants cologie, Dveloppement durable, Transports et Logement Franois BRAIZE, Inspecteur gnral des Affaires culturelles Anne-Chantal LE NOAN, Contrleuse gnrale des Armes Jean TENNERONI, jusquau 17 avril 2011 Herv TORO, Inspecteur gnral de l'Administration du Dveloppement durable Claude de MARTEL, jusquau 3 juillet 2011 Annick GUERBER LE GALL, Inspectrice gnrale de l'Administration du Dveloppement durable conomie, Finances et Industrie ducation nationale, Jeunesse et Vie associative Enseignement suprieur et Recherche Intrieur, Outre-Mer, Collectivits territoriales et Immigration Fabrice DAMBRINE, Ingnieur gnral des Mines Jean-Pierre LETEURTROIS, jusquau 6 avril 2011 Franoise MALLET, Inspectrice gnrale de l'Administration de l'ducation nationale et de la Recherche Alain BILLON, Inspecteur gnral de lAdministration de lducation nationale et de la Recherche Alain LARANG, Inspecteur gnral de lAdministration Marianne BONDAZ, Inspectrice gnrale de l'Administration Justice et Liberts Sports Travail, Emploi et Sant Hlne MARSAULT, Administratrice civile, experte de haut niveau, Inspection gnrale des Services judiciaires Jean-Michel FAY, Inspecteur gnral de la Jeunesse et des Sports Maryse FOURCADE, Inspectrice des Affaires sociales Franois BRUN, Inspecteur gnral des Affaires sociales

SECRTAIRE GNRALE

Paule DAMILLEVILLE, Administratrice civile hors classe

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ANNEXE 2 LISTE DES AUDITS ET DES AUDITEURS DU 8ME CYCLE (2010 2011)

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Programmes audits Mission N Libell (PLF 2011)

Auditeurs

AUDITS RALISS AU 4me TRIMESTRE 2010


Dfense 178 Prparation et emploi des forces Andr FERRAGNE, Contrleur gnral des Armes Anne-Chantal LE NOAN, Contrleur gnral des Armes Jean-Paul BOLUFER, Contrleur gnral conomique et financier Claude SARDAIS, Inspecteur gnral des Finances Contrle et exploitation ariens 611 Formation aronautique 612 Navigation arienne 613 Soutien aux prestations de l'aviation civile 614 Transports ariens, surveillance et certification Enseignement scolaire Jean BRUNEAU, Ingnieur gnral des Ponts, des Eaux et des Forts Grard LEHOUX, Ingnieur gnral des Ponts, des Eaux et des Forts Myriem MAZODIER, Inspectrice gnrale de lAdministration, de lducation nationale et de la Recherche Grard LALLEMENT, Ingnieur gnral des Mines

140 Enseignement scolaire Franois LOUIS, Inspecteur gnral de lAdministration, de lducation nationale public du premier et de la Recherche degr Marc DUVAUCHELLE, Inspecteur gnral de lAgriculture Frdric JUGNET, Inspecteur gnral de la Jeunesse et des Sports

Administration gnrale et territoriale de l'tat

216 Conduite et pilotage des politiques de l'intrieur

Richard CASTERA, Inspecteur gnral de lAdministration Maxime De BLASI, Administrateur civil, Charg de Mission lInspection gnrale des Services judiciaires Gilles CHEVALIER, Contrleur gnral des Armes

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Programmes audits Mission N Libell (PLF 2011)

Auditeurs

AUDITS RALISS AU 1er TRIMESTRE 2011


Action extrieure de l'tat 105 Action de la France en Europe et dans le monde Antoine ANFR, Inspecteur des Affaires trangres Frdric CHARLET, Contrleur des Armes Grard GHYS, Inspecteur gnral de lAdministration, de lducation nationale et de la Recherche Bernard GAUDILLERE, Chef de mission Gestion des finances 309 Entretien publiques des btiments de l'tat de Contrle gnral conomique et financier et des ressources humaines Georges DEBIESSE, Ingnieur gnral des Ponts, des Eaux et des Forts Gestion du patrimoine 723 Contribution aux immobilier de l'tat dpenses immobilires Michel ROUZEAU, Inspecteur gnral de lAdministration 156 Gestion fiscale Gestion des finances et financire de l'tat publiques et du secteur public et des ressources humaines local Yves BONNET, Inspecteur gnral des Finances Jean-Jacques TREGOAT, Inspecteur gnral des Affaires sociales Batrice CAUSSE, Contrleur gnral conomique et financier Recherche et enseignement suprieur 150 Formations suprieures et recherche universitaire Marie-Hlne GRANIER-FAUQUERT, Inspectrice gnrale de lAdministration, de lducation nationale et de la Recherche Philippe MARCHAL, Inspecteur gnral des Ponts, des Eaux et des Forts Marie-Christine CHAPELLE, Contrleur gnral conomique et financier Ville et logement 147 Politique de la ville Michel PELTIER, Inspecteur gnral des Affaires sociales Hlne CAZAUX-CHARLES, Inspectrice des Services judiciaires Jean-Paul LE DIVENAH, Inspecteur gnral de lAdministration du Dveloppement durable

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Programmes audits Mission N Libell (PLF 2011)

Auditeurs

AUDITS RALISS AU 2me TRIMESTRE 2011


Avances l'audiovisuel public 841 France Tlvisions 842 ARTE France 843 Radio France 845 Institut national de l'audiovisuel conomie 134 Dveloppement des entreprises et de l'emploi Franoise MIQUEL, Chef de mission de Contrle gnral conomique et financier Jean-Charles AUBERNON, Contrleur gnral conomique et financier Bernard FALGA, Inspecteur gnral des Affaires culturelles Jean de SAINT-GUILHEM, Inspecteur gnral de lAdministration, de lducation nationale et de la Recherche Jacques SERRIS, Ingnieur gnral des Mines Didier LAVAL, Contrleur gnral conomique et financier Bertrand BRASSENS, Inspecteur gnral des Finances Jos GOMEZ, Inspecteur des Affaires trangres Ville et logement 135 Dveloppement et amlioration de l'offre de logement Jean CHAPELON, Ingnieur gnral des Ponts, des Eaux et des Forts Philippe COSTE, Conseiller gnral des tablissements de Sant Philippe REY, Inspecteur gnral de lAdministration

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ANNEXE 3

SYNTHSE DES APPRCIATIONS SUR LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS

- Cumul des apprciations du 7me cycle et du 8me cycle - Apprciations du 8me cycle (2010 -2011) - Rappel des apprciations du 7me cycle (2009 -2010)

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Synthse des apprciations portes sur les objectifs et indicateurs des programmes audits : cumul 7me cycle et 8me cycle (octobre 2009 - septembre 2011)

Apprciations sur la qualit


Non

Nombre Satisfaisant Acceptable Insuffisant tudi

Sans objet

+
Pertinence Objectifs Indicateurs totaux Sous-indicateurs seuls Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux Fiabilit Indicateurs totaux Indicateurs tudis* Sous-indicateurs seuls Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux Indicateurs et/ou sous-indicateurs tudis Utilisation Indicateurs totaux Indicateurs tudis* Sous-indicateurs seuls Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux Indicateurs et/ou sous-indicateurs tudis 149 302 367 571 95
63,8%

=
32
21,5%

22
14,8%

0 1
0,3%

0 0 0 0

144
47,7%

85
28,1%

72
23,8%

176
48,0%

105
28,6%

86
23,4%

0 1
0,2%

272
47,6%

164
28,7%

134
23,5%

302 282 367 571 534

131
43,4%

78
25,8%

73
24,2%

20
6,6%

131
46,5%

78
27,7%

73
25,9%

158
43,1%

90
24,5%

94
25,6%

21
5,7%

4
1,1%

252
44,1%

136
23,8%

146
25,6%

33
5,8%

4
0,7%

252
47,2%

136
25,5%

146
27,3%

302 249 367 571 483

96
31,8%

83
27,5%

70
23,2%

17
5,6%

36
11,9%

96
38,6%

83
33,3%

70
28,1%

135
36,8%

84
22,9%

96
26,2%

25
6,8%

27
7,4%

200
35,0%

140
24,5%

143
25,0%

36
6,3%

52
9,1%

200
41,4%

140
29,0%

143
29,6%

*Indicateurs tudis = (indicateurs totaux) - (indicateurs "non tudis" et "sans objet")

- 80 -

- 81 -

Synthse des apprciations portes sur les objectifs et indicateurs des programmes audits : 8me cycle (octobre 2010 - septembre 2011)

Apprciations sur la qualit


Non

Nombre Satisfaisant Acceptable Insuffisant tudi

Sans objet

+
Pertinence Objectifs Indicateurs totaux Sous-indicateurs seuls Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux Fiabilit Indicateurs totaux Indicateurs tudis* Sous-indicateurs seuls Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux Indicateurs et/ou sous-indicateurs tudis Utilisation Indicateurs totaux Indicateurs tudis* Sous-indicateurs seuls Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux Indicateurs et/ou sous-indicateurs tudis 83 175 304 407 65
78,3%

=
12
14,5%

6
7,2%

0 1
0,6%

0 0 0 0

100
57,1%

47
26,9%

27
15,4%

165
54,3%

85
28,0%

54
17,8%

0 1
0,2%

220
54,1%

116
28,5%

70
17,2%

175 161 304 407 378

79
45,1%

51
29,1%

31
17,7%

14
8,0%

79
49,1%

51
31,7%

31
19,3%

139
45,7%

69
22,7%

75
24,7%

21
6,9%

0 0

190
46,7%

96
23,6%

92
22,6%

29
7,1%

190
50,3%

96
25,4%

92
24,3%

175 154 304 407 362

78
44,6%

43
24,6%

33
18,9%

5
2,9%

16
9,1%

78
50,6%

43
27,9%

33
21,4%

131
43,1%

70
23,0%

73
24,0%

21
6,9%

9
3,0%

180
44,2%

92
22,6%

90
22,1%

22
5,4%

23
5,7%

180
49,7%

92
25,4%

90
24,9%

*Indicateurs tudis = (indicateurs totaux) - (indicateurs "non tudis" et "sans objet")

- 82 -

- 83 -

Synthse des apprciations portes sur les objectifs et indicateurs des programmes audits : rappel du 7me cycle (octobre 2009 - septembre 2010)

Apprciation sur la qualit


Non

Nombre Satisfaisant Acceptable Insuffisant tudi

Sans objet

+
Pertinence Objectifs Indicateurs totaux (= indicateurs tudis*) Sous-indicateurs seuls Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux Fiabilit Indicateurs totaux Indicateurs tudis* Sous-indicateurs seuls Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux Indicateurs et/ou sous-indicateurs tudis Utilisation Indicateurs totaux 66 127 63 164 30 45,5% 44 34,6% 11 17,5% 52 31,7% 52 40,9% 52 43,0% 19 30,2% 62 37,8% 62 39,7%

=
20 30,3% 38 29,9% 20 31,7% 48 29,3% 27 21,3% 27 22,3% 21 33,3% 40 24,4% 40 25,6%

16 24,2% 45 35,4% 32 50,8% 64 39,0% 42 33,1% 42 34,7% 19 30,2% 54 32,9% 54 34,6%

127 121 63 164 156

6 4,7%

0 0,0%

0 0,0% 4 2,4%

4 6,3% 4 2,4%

18 40 37 14,2% 31,5% 29,1% 95 18 40 37 Indicateurs tudis* 18,9% 42,1% 38,9% Sous-indicateurs seuls 63 4 14 23 6,3% 22,2% 36,5% Indicateurs et/ou sous-indicateurs totaux 164 20 48 53 12,2% 29,3% 32,3% Indicateurs et/ou sous-indicateurs tudis 121 20 48 53 16,5% 39,7% 43,8% *Indicateurs tudis = (indicateurs totaux) - (indicateurs "non tudis" et "sans objet")

127

12 9,4%

20 15,7%

4 6,3% 14 8,5%

18 28,6% 29 17,7%

- 84 -

- 85 -

ANNEXE 4

RCAPITULATION DES AUDITS EFFECTUS DEPUIS 2003 (Prsentation selon la nomenclature de programmes du PLF 2012)

____________

- 86 -

- 87 -

Mission

N prog.

Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012

Cycle d'audit

Date Avis

Observations sur les programmes audits

BUDGET GNRAL
Action extrieure de l'tat
105 Action de la France en Europe et dans le monde 3me mai-06

8me 185 Diplomatie culturelle et d'influence 2me

mai-11 fvr-05
Libell au moment de laudit "Rayonnement culturel et scientifique". Lactuel P. 185 regroupe les actions de "diplomatie dinfluence" du P. 209 pour les pays ligibles laction publique du dveloppement.

151

Franais l'tranger et affaires consulaires Prsidence franaise du G20 et du G8

5me

mai-08

Libell au moment de l'audit : "Franais ltranger et trangers en France".

332

Administration gnrale et territoriale de l'tat


307 232 Administration territoriale Vie politique, cultuelle et associative Conduite et pilotage des politiques de l'intrieur 2me 6me fvr-05 fvr-09
N du programme au moment de l'audit : 108.

216

2me

sept-05

Libell au moment de l'audit : "Soutien des politiques de l'intrieur".

8me

avr-11

Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales


154 conomie et dveloppement durable de l'agriculture, de la pche et des territoires 1er fvr-04
Audit portant sur l'ex P. 154 "Gestion durable de lagriculture, de la pche et dveloppement rural". L'actuel P. 154 rsulte de la fusion, au PLF 2009, de l'ex P. 154 avec l'ex P. 227 "Valorisation des produits, orientation et rgulation des marchs". Audit portant sur l'ex P. 227 "Valorisation des produits, orientation et rgulation des marchs". L'actuel P. 154 rsulte de la fusion, au PLF 2009, de l'ex P. 227, avec l'ex P. 154 "Gestion durable de lagriculture, de la pche et dveloppement rural" (cf. ci-dessus).

3me

sept-06

149

Fort

5me

mai-08

- 88 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

206

Scurit et qualit sanitaires de l'alimentation

4me

mai-07

9me 215 Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture 2me

avr-12 mai-05

Prvision 9me cycle Libell au moment de l'audit : "Soutien des politiques de l'agriculture".

7me

mai-10

Aide publique au dveloppement


110 Aide conomique et financire au dveloppement Solidarit l'gard des pays en dveloppement Dveloppement solidaire et migrations 4me mai-07

209

4me

sept-07

301

Anciens combattants, mmoire et liens avec la nation


167 Liens entre la nation et son arme 6me fvr-09

169

Reconnaissance et rparation en 6me faveur du monde combattant Indemnisation des victimes des perscutions antismites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

fvr-09

158

Conseil et contrle de l'tat


165 Conseil d'tat et autres juridictions administratives Conseil conomique, social et environnemental Cour des comptes et autres juridictions financires

126

164

Culture
175 Patrimoines 1er 3me 7me fvr-04 sept-06 mars-10

- 89 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

131 224

Cration Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture

2me 4me

sept-05 mai-07

Dfense
144 Environnement et prospective de la politique de dfense 2me fvr-05

7me 178 Prparation et emploi des forces 1er 8me 212 Soutien de la politique de la dfense 5me

mai-10 mars-04 avr-11 sept-08

9me 146 quipement des forces 3me

avr-12 mai-06

Prvision 9me cycle

Direction de l'action du Gouvernement


129 Coordination du travail gouvernemental 4me fvr-07

5me

mai-08

Audit portant sur l'ex P. 136 "Drogue et toxicomanie" (Mission Sant), intgr dans le P. 129 au PLF 2009. Prvision 9me cycle

9me 308 333 Protection des droits et liberts Moyens mutualiss des administrations dconcentres

avr-12

cologie, dveloppement et amnagement durables


203 Infrastructures et services de transports 1er sept-04
Audit portant sur le projet de l'ex P. 203 "Rseau routier national". L'actuel P. 203 rsulte de la fusion, au PLF 2009, de l'ex P. 203, avec les ex P. 226 "Transports terrestres et maritimes", P. 225 "Transports ariens" (pour partie) et P. 173 "Passifs financiers ferroviaires". Audit portant sur le projet de lex P. 226 "Transports terrestres et maritimes" de la Mission "Transports". L'actuel P. 203 rsulte de la fusion, au PLF 2009, des ex P. 203, 226, 225 (pour partie) et 173.

2me

janv-05

- 90 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits Audit portant sur l'ex P. 225 "Transports ariens" de la Mission "Transports" supprim au PLF 2009 et rparti entre le P. 203 (cf. ci-dessus), et le budget annexe "Contrle et exploitation ariens". Libell au moment de l'audit : "Scurit routire".

3me

sept-06

207 205

Scurit et circulation routires Scurit et affaires maritimes

4me 4me 7me

mai-07 sept-07 mars-10 juin-09 juil-05

170 113

Mtorologie Urbanisme, paysages, eau et biodiversit

6me 2me

Audit portant sur l'ex P. 113 "Amnagement, urbanisme et ingnierie publique", restructur et largi au PLF 2009 pour donner l'actuel P. 113. Audit portant sur l'ex P. 153 "Gestion des milieux et biodiversit". Au PLF 2008, il a t intgr au P. 181 "Protection de l'environnement et prvention des risques" (cf. ci-dessous). Au PLF 2009, les actions du P. 153 initial (paysages, eau et biodiversit) ont t intgres l'actuel P. 113.

3me

sept-06

6me 159 Information gographique et cartographique Prvention des risques 6me

juin-09 fvr-09

181

4me

fvr-07

Libell au moment de l'audit : "Prvention des risques et lutte contre les pollutions". Au PLF 2008, le P. 181 a intgr l'ex P. 153 (supprim), ainsi qu'une partie de l'ex P. 127 "Contrle et prvention des risques technologiques et dveloppement industriel" (Mission "Dveloppement et rgulation conomique"). Au PLF 2009, le P. 181 est revenu une configuration proche de son primtre initial, en conservant toutefois l'apport de l'ex P. 127, et en procdant des changes avec le P. 174 (cf. ci-dessous).

6me 174 nergie, climat et aprs-mines 5me

sept-09 fvr-08
Libell au moment de l'audit : "nergie et matires premires". Au PLF 2009, le P. 174 a intgr l'action relative la lutte contre le changement climatique (en provenance du P. 181), mais a perdu une partie de son action sur le dossier "aprs-mines" (transfre au P. 181).

- 91 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits Audit portant sur l'ex P. 217 "Conduite et soutien des politiques d'quipement" (Mission "Transports"). L'actuel P. 217 rsulte, pour l'essentiel, de la fusion de l'ex P. 217 et de l'ex P. 211 "Soutien aux politiques environnementales et dveloppement durable" (Mission "cologie et dveloppement durable" ; cf. ci-dessous). Audit portant sur l'ex P. 211 "Soutien aux politiques environnementales et dveloppement durable" (Mission "cologie et dveloppement durable"), intgr l'actuel P. 217 (cf. ci-dessus). Libell au moment de l'audit : "Conduite et pilotage des politiques de l'cologie, du dveloppement et de l'amnagement durables" (PLF 2008). Le changement de libell, au PLF 2009, traduit l'intgration du soutien en matire d'nergie et d'amnagement du territoire.

217

Conduite et pilotage des politiques de l'cologie, de l'nergie, du dveloppement durable et de la mer

2me

sept-05

2me

sept-05

5me

fvr-08

conomie
134 Dveloppement des entreprises et de l'emploi 3me sept-06
Libell au moment de l'audit : "Dveloppement des entreprises". L'actuel P 134 rsulte, entre autres, de l'intgration (au PLF 2009), de l'ex P. 199 (cf. ci-dessous, P. 302, Mission "Gestion des finances publiques et des ressources humaines").

8me 223 Tourisme 2me 7me 220 Statistiques et tudes conomiques Stratgie conomique et fiscale 5me

sept-11 sept-05 mars-10 mai-08

305

7me

sept-10

Engagements financiers de l'tat


117 Charge de la dette et trsorerie de l'tat (crdits valuatifs) Appels en garantie de l'tat (crdits valuatifs) pargne Majoration de rentes 5me fvr-08

114

145 168

- 92 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

Enseignement scolaire
140 Enseignement scolaire public du premier degr 4me fvr-07

8me 141 Enseignement scolaire public du second degr 1er

avr-11 juin-04

6me 230 139 Vie de l'lve 5me

avr-09 sept-08 fvr-07

Enseignement priv du premier 4me et du second degr Soutien de la politique de l'ducation nationale Enseignement technique agricole 6me

214

avr-09

143

5me

fvr-08

Gestion des finances publiques et des ressources humaines


156 Gestion fiscale et financire de l'tat et du secteur public local 2me janv-05

8me 221 Stratgie des finances publiques et modernisation de l'tat Conduite et pilotage des politiques conomique et financire Facilitation et scurisation des changes 6me

mai-11

218

avr-09

302

1er

fvr-04

Audit portant sur le projet de P. 199 "Rgulation et scurisation des changes de biens et services" (Mission "Dveloppement et rgulation conomiques"). Au PLF 2008, rpartition des actions entre le P. 199 renomm "Rgulation conomique" (partie DGCCRF restant dans la Mission DRE, puis intgre au P. 134 lors du PLF 2009) et l'actuel P. 302 (partie DGDDI transfre la Mission "Gestion des finances publiques et des ressources humaines").

6me 309 Entretien des btiments de l'tat 8me

juin-09 mai-11

- 93 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

148

Fonction publique

4me 7me

fvr-07 sept-10

Immigration, asile et intgration


303 104 Immigration et asile Intgration et accs la nationalit franaise 6me 6me fvr-09 fvr-09

Justice
166 107 182 Justice judiciaire Administration pnitentiaire Protection judiciaire de la jeunesse Accs au droit et la justice Conduite et pilotage de la politique de la justice 2me 4me 4me fvr-05 dc-06 mai-07

101 310

1er 1er

sept-04 sept-04
Libell au moment de l'audit : "Soutien de la politique de la justice et organisme rattachs". N du programme au moment de l'audit : 213.

7me 335 Conseil suprieur de la magistrature

sept-10

Mdias, livre et industries culturelles


180 334 Presse Livre et industries culturelles 5me sept-08
Au PLF 2012, le P. 334 intgre les crdits destins au financement de la politique du livre et des industries culturelles issus des P. 175 "Patrimoines", P. 131 "Cration" et P. 224 "Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture" de la Mission "Culture" et du P. 186 "Recherche culturelle et culture scientifique" de la Mission "Recherche et enseignement suprieur".

313

Contribution l'audiovisuel et 5me la diversit radiophonique

sept-08

Audit portant sur l'ex P. 713 "Soutien lexpression radiophonique locale" de lex-Mission du CAS "Cinma, audiovisuel et expression radiophonique locale", transfr la Mission "Mdias" au PLF 2009 sous le n312. Au PLF 2011, lactuel P. 313 rsulte de la fusion de lex-P. 312 "Soutien l'expression radiophonique locale" et de lex-P. 313 "Contribution au financement de laudiovisuel".

- 94 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

115

Action audiovisuelle extrieure

Outre-mer
138 123 Emploi outre-mer Conditions de vie outre-mer 1er 4me sept-04 fvr-07

Politique des territoires


112 Impulsion et coordination de la politique d'amnagement du territoire Interventions territoriales de l'tat 4me mai-07

162

5me

mai-08

Pouvoirs publics
501 511 521 541 542 Prsidence de la Rpublique Assemble nationale Snat La chane parlementaire Indemnits des reprsentants franais au Parlement europen Conseil constitutionnel Haute Cour Cour de justice de la Rpublique

531 532 533

Provisions
551 Provision relative aux rmunrations publiques Dpenses accidentelles et imprvisibles

552

Recherche et enseignement suprieur


150 Formations suprieures et recherche universitaire 3me mai-06

8me 231 Vie tudiante 5me

mai-11 mai-08

- 95 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits Audit portant sur l'ex P. 172 "Orientation et pilotage de la recherche". L'actuel P. 172 rsulte de la fusion, en LFI 2007, de l'ex P. 172 avec l'ex P. 194 "Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires". Audit portant sur l'ex P. 172 "Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires". L'actuel P. 172 rsulte de la fusion, en LFI 2007, de l'ex P. 172 avec l'ex P. 194 "Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires".

172

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

2me

fvr-05

4me

sept-07

187

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources Recherche spatiale

5me

sept-08

193 190

5me

mai-08 mai-05
Audit portant sur l'ex P. 188 "Recherche dans le domaine de l'nergie" intgr dans le P. 190 au PLF 2010. Audit portant sur l'ex P. 189 "Recherche dans le domaine des risques et des pollutions" intgr dans le P. 190 au PLF 2010. Audit portant sur l'ex P. 190 "Recherche dans le domaine des transports, de lquipement et de lhabitat". L'actuel P. 190 rsulte de la fusion, au PLF 2010, de l'ex P. 190 avec l'ex P. 188 "Recherche dans le domaine de l'nergie" et l'ex P. 189 "Recherche dans le domaine des risques et des pollutions".

Recherche dans les domaines 2me de lnergie, du dveloppement et de l'amnagement durables 4me

fvr-07

5me

sept-08

7me 192 Recherche et enseignement suprieur en matire conomique et industrielle 4me

sept-10 mai-07
Libell au moment de l'audit : "Recherche industrielle".

7me 191 Recherche duale (civile et militaire) Recherche culturelle et culture scientifique Enseignement suprieur et recherche agricoles 6me

mai-10 juin-09

186

6me

sept-09

142

6me

fvr-09

- 96 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

Rgimes sociaux et de retraite


198 Rgimes sociaux et de retraite des transports terrestres Rgimes de retraite et de scurit sociale des marins Rgimes de retraite des mines, de la SEITA et divers 7me mars-10

197

195

Relations avec les collectivits territoriales


119 Concours financiers aux communes et groupements de communes Concours financiers aux dpartements 5me sept-08

120

5me

sept-08

121 122

Concours financiers aux rgions 5me Concours spcifiques et administration 5me

sept-08 sept-08

Remboursements et dgrvements
200 Remboursements et dgrvements d'impts d'tat (crdits valuatifs) Remboursements et dgrvements d'impts locaux (crdits valuatifs)

201

Sant
204 Prvention, scurit sanitaire et offre de soins 1er juin-04
Audit portant sur l'ex P. 204 "Sant publique et prvention". L'actuel P. 204 rsulte de la fusion d'une part (au PLF 2009) de l'ex P. 204 et de l'ex P. 228 "Veille et scurit sanitaires" et d'autre part (au PLF 2011) de l'ex P. 171. Audit portant sur l'ex P. 228 "Veille et scurit sanitaires" (Mission Scurit sanitaire).L'actuel P. 204 rsulte de la fusion d'une part (au PLF 2009) de l'ex P. 204 et de l'ex P. 228 "Veille et scurit sanitaires" et d'autre part (au PLF 2011) de l'ex P. 171. Audit portant sur l'ex P. 171 "Offre de soins et qualit du systme de soins". L'actuel P. 204 rsulte de la fusion d'une part (au PLF 2009) de l'ex P. 204 et de l'ex P. 228 "Veille et scurit sanitaires" et d'autre part (au PLF 2011) de l'ex P. 171.

3me

mai-06

4me

sept-07

- 97 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

183

Protection maladie

6me

fvr-09

Scurit
176 Police nationale 1er 6me 152 Gendarmerie nationale 4me juin-04 sept-09 sept-07

Scurit civile
161 Intervention des services oprationnels 3me mai-06

7me 128 Coordination des moyens de secours 3me

sept-10 mai-06

7me

sept-10

Solidarit, insertion et galit des chances


304 Lutte contre la pauvret : revenu de solidarit active et exprimentations sociales Actions en faveur des familles vulnrables Handicap et dpendance galit entre les hommes et les femmes Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative 2me
janv-05 Audit des projets de P. "Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales" et "Conception et gestion des politiques de sant". Au PLF 2006, le P. 124 rsultait de la fusion de ces deux P. Au PLF 2011, lactuel P. 124 rsulte de la fusion du P. 124 "Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales" de la Mission "Solidarit, insertion et galit des chances" et du P. 210 "Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative" de la Mission "Sport, jeunesse et vie associative".

106

5me

sept-08

157 137

3me

sept-06

124

- 98 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis sept-07 Observations sur les programmes audits Audit portant sur l'ex P. 210 avant fusion (au PLF 2011) des programmes support des Missions "Solidarit, insertion et galit des chances" (programme "Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales") et "Sport, jeunesse et vie associative" (programme "Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative").

4me

Sport, jeunesse et vie associative


219 163 Sport Jeunesse et vie associative 4me 4me 7me sept-07 sept-07 sept-10

Travail et emploi
102 Accs et retour l'emploi 2me fvr-05
Audit portant sur l'ex P. 102. L'actuel P. 102 rsulte de l'intgration, au PLF 2008, d'une partie de l'ex P. 133 "Dveloppement de l'emploi" (supprim, cf. ci-dessous). Audit portant sur l'ex P. 133 "Dveloppement de l'emploi", supprim au PLF 2008 et rparti entre les P. 102 "Accs et retour l'emploi" et 103 "Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de l'emploi".

4me

sept-07

103

Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de l'emploi Amlioration de la qualit de l'emploi et des relations du travail Conception, gestion et valuation des politiques de l'emploi et du travail

5me

fvr-08

111

1er

fvr-04

155

2me

mai-05

7me

mai-10

Ville et logement
177 Prvention de l'exclusion et insertion des personnes vulnrables 2me sept-05
Libell au moment de l'audit : "Politiques en faveur de l'inclusion sociale".

6me 109 Aide l'accs au logement 6me

sept-09 fvr-09

- 99 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

135

Dveloppement et amlioration 4me de l'offre de logement 8me

fvr-07

sept-11 mai-05
Audit portant sur l'ex P. 147 "quit sociale et territoriale et soutien". L'actuel P. 147 rsulte de la fusion, au PLF 2009, de l'ex P. 147 avec l'ex P. 202 "Rnovation urbaine". Audit portant sur l'ex P. 202 "Rnovation urbaine". L'actuel P. 147 rsulte de la fusion, au PLF 2009, de l'ex P. 202 avec l'ex P. 147 "quit territoriale et soutien" (cf. ci-dessus).

147

Politique de la ville et Grand Paris

2me

5me

fvr-08

8me

mai-11

- 100 -

Mission

N prog.

Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012

Cycle d'audit

Date Avis

Observations sur les programmes audits

HORS BUDGET GENERAL


BUDGETS ANNEXES Contrle et exploitation ariens
613 Soutien aux prestations de l'aviation civile 3me sept-06

8me 612 Navigation arienne 3me 8me 614 Transports ariens, surveillance 3me et certification 8me 611 Formation aronautique 3me 8me

avr-11 sept-06 avr-11 sept-06


Libell au moment de l'audit : "Surveillance et certification".

avr-11 sept-06 avr-11

Publications officielles et information administrative


623 624 Edition et diffusion Pilotage et activits de dveloppement des publications

COMPTES D'AFFECTATION SPCIALE Contrle de la circulation et du stationnement routiers


751 752 Radars Fichier national du permis de conduire Contrle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers 4me mai-07

753

- 101 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

754

Contribution l'quipement des collectivits territoriales pour l'amlioration des transports en commun, de la scurit et de la circulation routires Dsendettement de l'tat

755

Dveloppement agricole et rural


775 Dveloppement et transfert en agriculture Recherche applique et innovation en agriculture 7me mai-10

776

7me

mai-10

Engagements en faveur de la fort dans le cadre de la lutte contre le changement climatique


781 Projets de lutte contre la dforestation dans le cadre du financement prcoce Actions des fonds environnementaux contre la dforestation dans le cadre du financement prcoce

782

Financement national du dveloppement et de la modernisation de l'apprentissage


787 Prquation entre rgions des ressources de la taxe dapprentissage Contractualisation pour le dveloppement et la modernisation de lapprentissage Incitations financires en direction des entreprises respectant les quotas en alternance

788

789

Gestion du patrimoine immobilier de l'tat


721 Contribution au dsendettement de l'tat Contribution aux dpenses immobilires 8me mai-11

723

- 102 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

Gestion et valorisation des ressources tires de lutilisation du spectre hertzien


761 762 Dsendettement de l'tat Optimisation de l'usage du spectre hertzien

Participations financires de l'tat


731 Oprations en capital intressant les participations financires de l'tat Dsendettement de l'tat et d'tablissements publics de l'tat 7me sept-10

732

7me

sept-10

Pensions
741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidit Ouvriers des tablissements industriels de l'tat Pensions militaires d'invalidit et des victimes de guerre et autres pensions 7me sept-10

742

743

Services nationaux de transport conventionns de voyageurs


785 Contribution lexploitation des services nationaux de transport conventionns Contribution au matriel roulant des services nationaux de transport conventionns

786

COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS Accords montaires internationaux


811 Relations avec l'Union montaire ouest-africaine Relations avec l'Union montaire d'Afrique centrale Relations avec l'Union des Comores

812

813

- 103 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

Avances divers services de l'tat ou organismes grant des services publics


821 Avances l'Agence de services et de paiement, au titre du prfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune Avances des organismes distincts de l'tat et grant des services publics Avances des services de l'tat

823

824

Avances l'audiovisuel public


841 842 843 844 France Tlvisions ARTE France Radio France Contribution au financement de l'action audiovisuelle extrieure Institut national de l'audiovisuel 8me sept-11 8me 8me 8me sept-11 sept-11 sept-11

845

Avances au fonds d'aide l'acquisition de vhicules propres


871 Avances au titre du paiement de l'aide l'acquisition de vhicules propres Avances au titre du paiement de la majoration de l'aide l'acquisition de vhicules propres en cas de destruction simultane d'un vhicule de plus de quinze ans

872

Avances aux collectivits territoriales


832 Avances aux collectivits et tablissements publics, et la Nouvelle-Caldonie Avances sur le montant des impositions revenant aux rgions, dpartements, communes, tablissements et divers organismes

833

- 104 Mission N prog. Libell des programmes dans la maquette du PLF 2012 Cycle d'audit Date Avis Observations sur les programmes audits

Prts des tats trangers


851 Prts des tats trangers, de la Rserve pays mergents, en vue de faciliter la ralisation de projets d'infrastructure Prts des tats trangers pour consolidation de dettes envers la France Prts l'Agence franaise de dveloppement en vue de favoriser le dveloppement conomique et social dans des tats trangers Prts aux tats membres de l'Union europenne dont la monnaie est l'euro

852

853

854

Prts et avances des particuliers ou des organismes privs


861 Prts et avances pour le logement des agents de l'tat Prts pour le dveloppement conomique et social Prts la filire automobile Prts et avances au Fonds de prvention des risques naturels majeurs

862

863 865

- 105 -

Cycle

Date avis

Objet de l'audit

Observations

AUTRES AUDITS RALISES AU COURS DES HUIT CYCLES 2003-2011


AUDITS DE PROJETS DE MAQUETTES MINISTRIELLES
1er 1er 1er fvr.-04 Projet de maquette de programmes du ministre des Affaires trangres fvr.-04 Projet de maquette de programmes du ministre de l'cologie et du dveloppement durable oct.-03 Projet de maquette de programmes du ministre de la Jeunesse et des sports

Projet de programme unique "cologie". Projet de programme unique "Sports".

AUDITS D'ANALYSE DE COUTS PAR MINISTRE


3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me 3me janv.-06 janv.-06 janv.-06 janv.-06 janv.-06 janv.-06 janv.-06 Culture Dfense et anciens combattants ducation nationale et recherche Affaires trangres Agriculture Justice Emploi, cohsion sociale et logement (sauf secteur Ville et logement)

janv.-06 Sant et solidarits janv.-06 Emploi, cohsion sociale et logement (secteur Ville et logement) janv.-06 janv.-06 janv.-06 janv.-06 janv.-06 janv.-06 quipement conomie, finances et industrie Outre-mer Jeunesse et sports Intrieur et collectivits territoriales cologie

AUDITS DE PROGRAMMES SORTIS DU CHAMP BUDGTAIRE


4me mai-07 Programme 711 "Industries cinmatographiques" (Mission "Cinma, audiovisuel et expression radiophonique locale") Programme 712 "Industries audiovisuelles" (Mission "Cinma, audiovisuel et expression radiophonique locale") Programme 213"Conduite et pilotage de la politique de la justice (hors Chorus)"
Programme supprim au PLF 2009, suite au financement du CNC par des taxes affectes. Programme supprim au PLF 2009, suite au financement du CNC par des taxes affectes. Programme supprim au PLF 2011 suite au passage dans lapplication CHORUS.

4me

mai-07

7me

sept-10

- 106 -