Ponencia preparada para el X Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad Catlica

de Crdoba, Crdoba, 27 al 30 de julio de 2011

El regionalismo como proyecto poltico local, como una consecuencia de la incorporacin tarda al sistema poltico: el caso del Movimiento Popular Neuquino.

Julin Gadano Universidad de San Andrs Universidad de Buenos Aires jgadano@udesa.edu.ar

Area temtica: Poltica Comparada Subreas temticas: Partidos polticos y sistemas electorales. Poltica subnacional en perspectiva comparada.
El propsito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollar. Pero el objetivo del equipo dentro del conjunto de reglas es ganar el juego a travs de una combinacin de aptitudes, estrategia y coordinacin; mediante intervenciones limpias y a veces sucias (North 1993: 15).

Resumen

A lo largo de las ltimas dcadas, se ha prestado atencin al impacto de la descentralizacin en la desnacionalizacin de los sistemas polticos. Se pueden encontrar tres grandes cuerpos explicativos en la literatura sobre desnacionalizacin partidaria: La heterogeneidad etnolingstica, el desarrollo econmico dispar de una regin con respecto al promedio nacional, y el federalismo fiscal. En todos los casos, la desnacionalizacin se entiende como el resultado de un fenmeno nacional. Este trabajo agrega una explicacin a la configuracin de sistemas partidarios con lgica subnacional en pases de alto grado de descentralizacin partidaria, como el caso de Argentina.

Abstract

Over the last decades, special emphasis has been placed on the impact that decentralization has had on denationalized political systems. Three main explanatory bodies may be found in literature as far as party denationalization is concerned: ethno-linguistic heterogeneity, regional economic development dissimilar to nationwide average growth, and fiscal federalism. In all cases, denationalization is seen as the result of a national phenomenon. This paper attempts to shed light on the party system layout based on sub national foundations within highly party-decentralized countries, as is the case of Argentina.

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Introduccin: Estado del arte, problema.

A lo largo de las ltimas dcadas, mltiples investigaciones y enfoques acadmicos han prestado atencin a los niveles subnacionales, ya sea para poner el foco en las capacidades de los gobiernos y en la gobernabilidad (Falleti, 2006; Hecock, 2006), en el impacto de la descentralizacin en la desnacionalizacin de los sistemas polticos (Calvo y Micozzi, 2005; Leiras, 2010; Chhiber y Kollmann, 2004) o viceversa- en los determinantes subnacionales de los sistemas partidarios nacionales (Moreno, 2003). Se reconocen como dos niveles diferentes el nacional y el subnacional y se pone el acento en sus comportamientos diferenciados. La literatura que se ocupa de los procesos de desnacionalizacin partidaria es vasta, y se ha desarrollado mucho en los ltimos tiempos. Se pueden encontrar tres grandes cuerpos explicativos en la literatura que se ocupa de la descentralizacin partidaria:
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1. Por un lado, hay una marcada tendencia a buscar las causas del regionalismo en factores tnicos, idiomticos, culturales o una mezcla de stos, es decir en la heterogeneidad etnolingustica (Smith, 1986; Posner, 2003; Alexseev, 2006; Crowley, 2001)

2. Otro grupo de investigaciones enfatizan en causas de tipo econmico, centrando el argumento en que ms especficamente en sistemas polticos de pases de diseo institucional federalcuando una regin es marcadamente ms prspera en trminos econmicos, crecen los incentivos a la separacin o cuando menos a la autonoma, y por consecuencia crecen los partidos que basan su contrato electoral en la apelacin a tal autonoma: los partidos autonmicos, federales, etc. En general estos argumentos se acompaan por el reconocimiento de una fuerte heterogeneidad causal, pero se basan en la primaca de la variable econmica1 (Bolton y Roland, 1996; Bolton y Roland, 1997; Tabellini, 1991; Chhibber, 1996; Torcal y Chhibber, 1995). Un ejemplo claro de ello sera la regin norte de Italia: aunque la argumentacin para la autonoma puede remitir a la nacionalidad e incluso a las diferencias etnolingsticas, en general la literatura reconoce en la prosperidad diferencial de esas regiones un factor ms relevante.

3. En tercer lugar, hay una argumentacin muy desarrollada en los ltimos aos que se emparenta con la anterior pero es al mismo tiempo diferente: la desnacionalizacin est fuertemente asociada con la descentralizacin poltico-administrativa, y ms especficamente con lo que la literatura ha bautizado como el federalismo fiscal. El argumento bsicamente remite a que este federalismo ha resultado o resultar, con el tiempo, en un fortalecimiento de instituciones y sistemas partidarios subnacionales, producto de incentivos a bajar de arena (Chhiber y Kollmann, 2004; Falletti, 2006, Leiras, 2010; Tommasi et. al., 2001; Jones et. al., 2002; Qian y Roland, 1998). Hay finalmente- un ltimo elemento a tener en cuenta para completar la forma en que este fenmeno ha sido analizado: en lo referido a la regin latinoamericana, las argumentaciones tienden a identificar a la desnacionalizacin de los sistemas partidarios como un fenmeno reciente y cuyo desarrollo es creciente en el tiempo. Calvo y Escolar (2005) y Leiras (2006) identifican a la desnacionalizacin de los sistemas partidarios como un fenmeno de los ltimos
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Es importante tener en cuenta que siempre se toma como una condicin necesaria que estemos hablando de pases con diseo institucional federal.

aos. Leiras lo asocia a la descentralizacin, mientras Escolar y Calvo lo vinculan en el caso argentino- a la cada en el caudal electoral de histricos partidos nacionales como la UCR (definida por los autores casi como indicador de su desaparicin como partido nacional) lo cual adems se manifest de modo ms agudo en las provincias con mayor nmero de electores. Pero en ambos casos, la desnacionalizacin se entiende como el resultado de un fenmeno nacional: El espacio que los grandes partidos dejaron vacante fue ocupado por distintas agrupaciones en distintas provincias (Leiras 2010: 231).

En sntesis, la literatura es vasta y rica. Sin embargo, se observa que en general se entiende a la desnacionalizacin como un proceso subordinado a lgicas nacionales: por un lado los sistemas polticos se conciben como ms o menos nacionalizados; y por otro se asume que la existencia de lgicas de juego subnacional es una consecuencia de esa desnacionalizacin 2. Los factores explicativos suelen ser as siempre exgenos al propio sistema subnacional: como producto de un incentivo econmico a la subnacionalizacin por la prosperidad de la regin o por el federalismo fiscal, o como resultado de la heterogeneidad etnolingstica del pas del que forman parte.

Este trabajo asume que existe un rea no explorada en profundidad en la literatura: explicar el surgimiento y desarrollo de sistemas de partidos subnacionales como producto ms de factores propios al distrito que a la lgica nacional de la que forman parte. Dicho de otro modo: entiendo que la literatura existente es dbil para explicar los casos de sistemas subnacionales en entornos de bajo federalismo fiscal, con baja heterogeneidad etnolingstica y con pocos incentivos econmicos a la autonoma distrital. No habra en estos casos incentivos al desarrollo de sistemas partidarios de lgica subnacional y sin embargo, hay casos que muestran lo contrario.

2. Marco analtico, tema de investigacin, pregunta de investigacin.

El tema de este trabajo pretende dar cuenta de un aspecto de la regionalizacin o desnacionalizacin poltica, entendida sta justamente como uno de los lmites posibles para un sistema de partidos, en el marco de lo definido ms arriba.

Como veremos ms adelante, uno de los problemas que aparece en este caso es lo que Snyder denomina the whole nation bias (Snyder 1999: 203)

Es importante definir los conceptos, ubicndolos en lo que Sartori ya hace tiempo defini como ladder of abstraction y Collier y Mahoney refinaron como ladder of generality (Sartori, 1970; Collier y Mahoney, 1993). Por lo que considero como necesario dedicar un par de prrafos a ubicar los conceptos en escala conceptual.

Qu se entiende por nacionalizacin/desnacionalizacin partidaria? Como define Leiras (2010) el trmino nacionalizacin designa de manera genrica la variacin interdistrital de los patrones de organizacin partidaria y comportamiento electoral. Ello significa que cuanto ms grande es esta variacin tanto ms desnacionalizado est un sistema de partidos. En trminos ms conceptuales, entiendo efectivamente a la competencia poltica partidaria como un juego en el que resulta crucial identificar weberianamente cmo se estructura el espacio de los sistemas polticos, en particular la dimensin territorial de este espacio, en el marco de lo que Caramani (2004) denomina el dualismo entre territorialidad y funcionalidad. Me refiero a un juego que se define por las formas de dominacin (dimensin funcional) que se estructuran en un espacio-tiempo determinado (dimensin territorial).

En este sentido, coincido con Caramani en la utilidad de la clsica definicin weberiana de grupo poltico3 como un grupo de dominacin que asegura al mismo tiempo su existencia y la validez de las normas que la hacen posible de un modo permanente en un territorio determinado. Para Weber, los aspectos territoriales y funcionales son la base de todo principio fundamental de organizacin y reflejan la imagen que las sociedades se construyen de s mismas No obstante, la distincin entre territorialidad y funcionalidad puede ser fructferamente aplicada a muchos otros aspectos para entender la estructuracin del espacio en los sistemas polticos: la membresa puede ser definida respecto de ambos lmites territorial y funcional; los canales de representacin pueden ser organizados en relacin con criterios territoriales o funcionales (estados, corporaciones) y clivajes pueden ser ordenados en un espacio bidimensional compuesto de dimensiones funcionales y territoriales (Caramani 2004: 15. El resaltado es mo. La traduccin es ma.).

Politischer Verband

Con esto quiero decir que un sistema poltico admite mltiples lmites y formas, pudiendo construir criterios de representacin que construyen ciudadana desde diversos niveles: espaoles, europeos, argentinos, neuquinos. Veremos ms adelante que esta dimensin resulta crucial para nuestro anlisis.

Este trabajo pretende agregar una explicacin a la configuracin de sistemas partidarios con lgica subnacional en pases de alto grado de descentralizacin partidaria como, de acuerdo al ndice de propensin institucional a la desnacionalizacin construido por Leiras (2010), es el caso de Argentina.

Mi argumento hace foco en los casos que se explican mas all de las tres variables detalladas ms arriba (heterogeneidad etnolingstica, prosperidad econmica, descentralizacin o valga la aclaracin- alguna combinacin entre las tres) y sostiene que es posible pensar hiptesis que planteen la posibilidad de que un sistema partidario se consolide a nivel subnacional como producto de factores endgenos4 al sistema poltico propio del distrito. La pregunta de investigacin de mi trabajo se plantea indagar sobre los factores que hacen posible la supervivencia de un partido de alcance regional cuando los factores exgenos (nacionales) no la explican. Cmo es posible que se estructure un sistema poltico subnacional en el marco de un sistema de incentivos segn el cual la literatura preexistente nos llevara a afirmar que debera ocurrir lo contrario? Interpretamos que en la Argentina, el caso de la provincia de Neuqun y del partido que la ha gobernado ininterrumpidamente desde 1962 el Movimiento Popular Neuquino- nos permiten hacernos esa pregunta. El caso neuquino merece preguntarse si no es posible pensar que los sistemas polticos a veces se estructuran a partir de lgicas que le son inherentes en s mismas.

Lo cierto es que la provincia de Neuqun viene siendo gobernada desde hace ms de 60 aos por el mismo partido, con la peculiaridad de que se trata de un partido provincial que nunca mostr intenciones de formar parte de tickets nacionales, ni siquiera como parte de una coalicin5. La investigacin de la que deriva este trabajo parte de dos preguntas:

El trmino endgeno no debe prestarse a confusin: no me refiero a una relacin endgena entre las variables explicativa y dependiente sino al sistema poltico subnacional.
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Salvo en su momento fundacional, sobre lo que nos referiremos ms adelante. 6

Qu factores actuaron como incentivo para que un grupo influyente de dirigentes polticos formara un partido provincial en 1960 y ms particularmente- sostuviera esa poltica en 1972/1973?

Qu factores hicieron posible que esa decisin resultara en un xito?

Podemos analizar la forma en que se estructuran los sistemas polticos usando los conceptos de Hirschman de loyalty, exit y voice6. Nos importan en este caso los dos ltimos para entender las decisiones que tom en su momento el grupo poltico que luego fund el MPN. Lo que Hirschmann nos plantea es que frente al output que recibe de una organizacin determinada, un individuo o grupo tiene potencialmente dos caminos: la huida del sistema y la reaccin. En algunos sistemas estos dos caminos estn siempre disponibles, incluso frente a una situacin de monopolio. En el caso del consumo, por ejemplo, yo puedo incluso dejar de consumir una categora de producto si no me satisface el producto. Por el contrario, hay algunos sistemas frente a los cuales la salida no es posible, ya que son definidas como de puro monopolio, por ejemplo la familia, la iglesia o agrega Hirschman- el estado. Frente al estado no hay salida: uno no puede abandonar la condicin de ciudadana, slo queda reaccionar (Hirschman, 1960; Caramani, 2004; tambin Rokkan 1974). Lo que yo pretender afirmar en este trabajo es que, cuando analizamos un sistema poltico a nivel subnacional, la salida es posible. El argumento de este trabajo se sostiene en que frente a una coyuntura crtica determinada, y frente al juego nacional, el grupo neuquino opt por una particular forma de salida: el cierre en la arena provincial planteando un juego a nivel local, y la adopcin del federalismo como bandera.

4. El caso de la provincia de Neuqun en Argentina. Un ejemplo de supervivencia por eleccin.

Analicemos brevemente el caso neuquino. Lo que hoy conocemos como Provincia de Neuqun fue creado como Territorio Nacional7 en 1884. Desde esa poca y hasta la dcada del 60/70 se trat de una regin con poca actividad econmica y muy escasa infraestructura 8. A principios

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Hirschmann (1977)

La Ley de territorios nacionales N 1.532 define a los territorios como distritos sin autonoma poltica, administrados por un delegado del presidente que asume todos los atributos del poder poltico: ejecutivo y legislativo. El fundamento de la territorialidad reside en que no hay la actividad suficiente como para justificar la autonoma poltica. No hay, bsicamente, elites con las que negociarla. 8 No es sencillo obtener informacin econmica respecto de los territorios nacionales dado que est escasamente sistematizada. La mayor parte de datos econmicos de la provincia proviene cuando no se especifica otra cosa- del COPADE (Consejo de

del siglo XX la actividad econmica se reduce a la fruticultura en el valle fronterizo con Rio Negro, la cra de ganado en el interior de la provincia y el comercio, muy ligado a los enclaves plantados por el estado nacional: el ejrcito primero, el ferrocarril luego y finalmente YPF 9. Estas ltimas dos actividades son las ms importantes durante la primera mitad del siglo, lo cual no es un dato menor, ya que reduce la importancia econmica y poltica de la Ciudad de Neuqun, que era muy menor a la que tiene hoy. Es decir que la actividad econmica durante la primera mitad del siglo pasado en la provincia pasa ms por el interior y consiste bsicamente en la ganadera (muy rudimentaria) y el comercio dirigido a los enclaves del estado federal. Un ejemplo claro de ello es el mundo que comienza a construirse alrededor del octgono fiscal de Plaza Huincul. Este octgono10 es el territorio que el Estado Federal entrega a YPF en 1922 para que desarrolle la explotacin petrolera en el rea. La empresa estatal de petrleo instala all su base de operaciones y construye en la prctica un Estado dentro del Estado: dentro del octgono est la planta, y tambin el barrio de los empleados de YPF, el hospital (exclusivo), la escuela, y un relativamente completo nivel de servicios. Fuera del octgono, comienza a desarrollarse una poblacin irregular, a la que los pobladores denominan barrio peligroso y que luego se transformar en un poblado en la dcada del 30, primero llamado Pueblo Nuevo y luego Cutral-Co. El pueblo de Cutral-Co se desarrolla a partir de los pobladores que se suman para trabajar en YPF como contratistas o eventuales, y de los comerciantes que arman sus negocios para venderle a la empresa o sus empleados. Una de esas familias son los Sapag: Canaan Sapag y sus hijos llegan del Lbano alrededor de 1910 y se instalan en los alrededores de Zapala (Covunco) en 1912. Desde 1913 se dedican al comercio originalmente en la ciudad de Zapala. La crisis del 30 golpea muy duro a la empresa familiar Sapag e hijos, y dos de los hermanos varones (Elas y Felipe) se instalan alrededor del octgono en 1931 y fundan una nueva empresa: Sapag y Compaa, posteriormente Sapag Hnos SA. Su primer comercio una carnicera- se denomin, casi premonitoriamente, La Casa del Obrero11. Los Sapag se convierten en un referente social y poltico de la zona, cumpliendo no slo una funcin de abastecimiento meramente comercial, sino tambin participando en cuanta organizacin comunitaria exista. Clubes deportivos, cooperadoras

Planificacin y Accin para el Desarrollo) de la Provincia del Neuqun, al cual le agradezco la colaboracin prestada. En otros casos se recogi de medios periodsticos de la poca y de materiales sueltos que me fueron provistos por entrevistados. 9 Fuente: COPADE. 10 En 1922, en PEN dicta un decreto otorgando una zona de reserva de 7.854 hectreas (denominada Octgono Fiscal) a YPF. El rea tiene como centro el Pozo N 1 correspondiente al rea de Plaza Huincul. Esta rea es controlada y administrada por YPF hasta 1966, ao en que cede su soberana a la Provincia de Neuqun. Fuente: COPADE y Municipalidad de Plaza Huincul.
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Fuente: Sapag (1994), www.sapag.com.ar y entrevistas realizadas especficamente para este trabajo. 8

escolares y comisiones de fomento registran el nombre de los hermanos Sapag siempre comprometidos y asumiendo situaciones de liderazgo12. El negocio de los Sapag en Cutral Co sigue el mismo modelo familiar: venderle a las organizaciones federales y a sus empleados. En un pueblo pequeo como aquel, esta relacin es clave para la legitimacin de la familia como un referente de peso: se trata de comerciantes que se afincan en la zona, fan sus ventas, dan crditos, ayudan a sus vecinos. Este liderazgo se consolida como un modelo de crecimiento poltico. Un caso paradigmtico de este modelo es el apoyo que los Sapag brindarn a los huelguistas del petrleo de Plaza Huincul. El apoyo en vveres e insumos a los huelguistas, que retiran del comercio Sapag y firman el compromiso de pagar cuando la huelga termine, consolida una relacin con uno de los dos gremios clave de la provincia: el SUPE.13

La Ley de Territorios Nacionales realmente condenaba a sus habitantes a la condicin de ciudadanos de segunda clase: no podan elegir presidente, legisladores o gobernador. Tampoco obviamente legisladores provinciales. Lo nico que la ley autorizaba era la posibilidad de elegir intendente en los poblados de ms de 5000 habitantes. En 1952 slo 4 poblados reunan tal condicin, y en dos de ellos gan un Sapag: en Zapala, Amado y en Cutral Co, Felipe14. Un importante elemento a tener en cuenta es que el liderazgo de los Sapag en Neuqun fue construido localmente, ms por imperio de las circunstancias que por decisin propia. Los Sapag se integran como dirigentes- al incipiente peronismo neuquino. Ambos hermanos son electos efectivamente por el Partido Peronista. Cul es, entonces, el soporte histrico del MPN, en sus orgenes? Identificarlos es clave para comprender mejor las caractersticas de las trayectorias posteriores. La literatura que explica el proceso desde una perspectiva histrica (Favaro, 2005; Secretara de Estado de la Gestin Pblica, Gobernacin de Neuqun, 2008) nos permite reconocer los apoyos de la primera institucionalizacin del MPN en 4 sectores:

Clase mercantil en ascenso, en general proveedora del estado en alguna de sus dependencias (ncleo del MPN). Sindicatos (los pocos que haba: bsicamente 2, SUPE y Unin Ferroviaria). Es importante no olvidar una de las variables independientes que postulamos: el

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Luis Felipe Sapag en www.sapag.com.ar El otro es la Unin Ferroviaria, a la que tambin apoyen con el mismo modelo unos aos despus. 14 Fuente: Datos electorales. Gobernacin de la Provincia de Neuqun 9

neoperonismo, que ubica a los sindicatos en una suerte de estado de vacancia poltica. Hemos repasado brevemente cmo esta relacin se consolida en hechos clave. El sector ganadero del interior, muy dbil y desorganizado, que sin embargo impone el primer candidato a vicegobernador en 1962 cuando el MPN apenas se haba fundado. Y un cuarto elemento, que ms que un sector es un factor de posibilidad: el apoyo de las organizaciones locales de la iglesia y las fuerzas armadas. Este elemento es clave para entender las coyuntura crtica que implica el perodo 1970/1971

La provincia de Neuqun se constituye como tal en el ao 1955, mediante la Ley 14.408 que convierte en provincias a todos los territorios existentes con excepcin de Tierra del Fuego. El golpe militar de 1955 suspende su aplicacin hasta 1958, ao en que tienen lugar las elecciones de gobernador y de convencionales constituyentes. Estas elecciones son las nicas que no gana el MPN sencillamente porque no existe. El peronismo estuvo proscripto, y sus dirigentes cumpliendo instrucciones del lder exiliado en Madrid- llamaron a votar por la UCRI. En el caso de Neuqun gan la UCRI como en la mayor parte de los distritos, pero hay que tener en cuenta que por otra parte la dirigencia peronista ni siquiera tuvo tiempo de organizarse. El triunfo de la UCRI fue ms el producto de una inercia nacional que de otra cosa15.

En 1961, la situacin es otra. El liderazgo del lder en el exilio aparece cuestionado por un sinfn de dirigentes que especulan con el final de ciclo y plantean alternativas de supervivencia con diversos matices que van desde el enfrentamiento al rgimen que derroc a Pern hasta el pacto con el mismo (McGuire, 1997; Favaro, 1995). Favaro (1995) describe al fenmeno luego bautizado como neoperonismo como un intento de continuidad del movimiento bajo otras formas partidarias con configuracin subnacional, producto principalmente de la imposibilidad de reemplazar el liderazgo nacional de Pern. Efectivamente, las estrategias del lder en el exilio solan perjudicar profundamente a algunos dirigentes locales; las rdenes de votar en blanco o de apoyar a grupos no peronistas no siempre fueron aceptadas por los dirigentes locales (Favaro, 1995). La creacin de partidos neoperonistas de perfil local estuvo motivada

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Un detalle secundario a los efectos de este trabajo pero al que prefiero hacer una referencia: la constitucin neuquina tuvo a los dirigentes peronistas (algunos de ellos luego fundadores del MPN) como espectadores: varios entrevistados coincidieron en reconocer por ejemplo que el diseo electoral de mayora y minora para la legislatura fue el producto de un acuerdo entre la UCRI y la UCRP, que se imaginaban alternando el gobierno de la provincia, en un escenario de peronismo proscripto o inexistente.

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por la reaccin frente a la actitud del lder, y por el localismo como estrategia necesaria frente a la imposibilidad de una estrategia nacional unificada16.

As, frente a la continuidad de la proscripcin, a partir de 1960 los dirigentes peronistas plantean -para las elecciones de gobernador en algunas provincias- una estrategia diferente: competir en elecciones bajo las reglas de juego aceptadas y presentarse a travs de listas en tickets provinciales creados al efecto. Es la iniciativa que la literatura luego bautizar como neoperonismo (McGuire, 1997). Los intentos ms conocidos fueron las uniones (Unin Popular en la provincia de Buenos Aires) y los partidos Tres Banderas, iniciativa esta ltima creada en primer lugar en la provincia de Mendoza17 y luego imitada en Salta y otras provincias.

Pero quizs el caso ms interesante es el del MPN, no tanto por su trascendencia al momento de su creacin sino porque fue el nico que sobrevivi al fin de la proscripcin y la vuelta de Pern en 1973. Efectivamente, tal y como se muestra en la tabla 1, el MPN triunfa en la eleccin de 1962 con el 48,4% de los votos, y a partir de ah gana en las 10 elecciones de gobernador que se sucedieron hasta la actualidad. La fundacin y el desarrollo del MPN como una opcin poltica diferente de las opciones nacionales es el producto de una serie de accidentes (o, para ser ms precisos, coyunturas crticas) de los cuales este trabajo argumenta que el primero es la proscripcin y la estrategia neoperonista: a nosotros nos dijeron en Buenos Aires: no hablen de peronismo, no hablen de resistencia, no cuestionen, no provoquen la proscripcin, y eso fue lo que hicimos. Hablamos de lo nico que podamos hablar que era sentido por el pueblo de la provincia: el federalismo18. Sobre el tema de las coyunturas crticas que a mi juicio explican el surgimiento y desarrollo vuelvo ms adelante.

5. Las Hiptesis. Coyunturas crticas y trayectorias dependientes que explican un camino autnomo.

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En realidad, hubo un claro intento de heredar a Pern a pesar de su voluntad, liderado por el lder sindical Augusto Vandor, que intent construir bajo la bandera del unionismo un partido laborista con la venia implcita del rgimen de la Revolucin Libertadora. Ver al respecto McGuire (1997) pp. 80-86. 17 Varios entrevistados coinciden en que el dirigente peronista Martnez Baca recibi un importante financiamiento de la familia Sapag, en quizs el nico intento de trasvasar las fronteras de la provincia. 18 Entrevista a Hctor Enrique Castillo, militante del MPN, funcionario provincial de carrera hasta 1983. Desde 1983 ocup cargos polticos diversos en la provincia, del cual el ms relevante es el de director de Prensa y Difusin de Felipe Sapag en sus dos gobiernos posteriores a 1983.

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Frente a lo que plantea la mayor parte de la literatura, este trabajo sostiene la hiptesis de que la existencia de un sistema partidario como el neuquino (conducido exitosamente y sin interrupciones por un partido provincial) se debe ms a factores propios de la regin que a causas nacionales. Mi hiptesis es que la desnacionalizacin o provincializacin- exitosa del sistema de partidos neuquino obedece a las trayectorias que en diferentes momentos- son disparadas por tres coyunturas crticas:

1. En 1958/1960, una serie de factores actan en conjunto como coyuntura crtica que dispara la opcin poltica neoperonista como una estrategia de supervivencia de dirigentes que todava se perciben a s mismos como parte del peronismo19 y que fundan un partido que se inscribe en dicha estrategia20. Estos factores son:

La tarda incorporacin de la provincia al juego nacional: En la provincia de Neuqun en tanto territorio nacional- el neoperonismo es un fenmeno que coincide temporal y polticamente con la conquista de la ciudadana. El peronismo provincial est poco desarrollado, y apenas localmente, cuando se desarrolla la estrategia neoperonista. Este es un factor necesario pero obviamente no suficiente, en tanto ello ocurre tambin en otras provincias de reciente provincializacin.21 Pero el argumento de este trabajo sostiene que la combinacin de incorporacin tarda y neoperonismo se constituyeron entonces en el primer factor de peso para el desarrollo de una trayectoria determinada, en un proceso subnacional.

La prctica ausencia o extrema desestructuracin de sectores con capacidad de influir en las decisiones de los lderes polticos (variable que por ejemplomuestra una configuracin bien diferente en la provincia de Rio Negro) lo cual aumenta los grados de libertad de la dirigencia poltica del MPN en cuanto a las preferencias respecto de alianzas a nivel nacional. Cuando llega el momento de la

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En tal sentido, resulta de utilidad comparar las trayectorias polticas posteriores de dos de los promotores ms importantes del MPN en 1961: Elas Sapag y Buenaventura Justo Vai. El primero de ellos se convierte en Presidente de la Junta promotora en 1961 elegida por una asamblea de la cual Vai es el secretario. E. Sapag se convirti en Senador vitalicio y en uno de los dirigentes ms importantes de la provincia mientras Vai retorn al Justicialismo y termin su vida en el ostracismo poltico. 20 El estatuto fundacional del MPN (una copia del cual me fue provista por Hctor Enrique Castillo) es de fuerte contenido federalista y sostiene que el MPN no tiene relacin con ningn partido nacional. Es un tpico estatuto neoperonista. Sin embargo, sus fundadores firmaron tambin un acta secreta que aunque al principio negada por los Sapag luego fue hecha pblica por Vai y otros dirigentes peronistas. Ese acta sostiene explcitamente que los miembros del MPN reconocen el liderazgo de Pern y retornarn al justicialismo una vez se levante la proscripcin. Una copia facsmil del acta puede leerse en Castillo (2005: 268-269). 21 Quizs el caso ms cercano a Neuqun es la experiencia de Chubut y el P.A.Ch. Explorar mejor y en forma comparada al caso chubutense con el neuquino es una tarea pendiente, pero me permito expresar la fuerte intuicin de que el Pach puede ser definido como el MPN que no fue

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provincializacin, la provincia de Neuqun no tiene sectores econmicos con la fuerza y los intereses para plantear una estrategia de incorporacin partidaria exitosa (como s es el caso de los productores de fruta de la vecina Ro Negro y la UCR). Las condiciones de provincias como Neuqun son ms una oportunidad que un problema para la dirigencia local, que se enfrenta a mayores grados de libertad. Y en ese caso (slo en ese caso) los jugadores locales son determinantes en sus elecciones cual coyuntura crtica que dispara una trayectoria determinada hacia tal o cual direccin. De hecho, la familia Sapag es ya uno de los principales actores econmicos de la provincia: la explotacin minera de un insumo bsico para la explotacin petrolera la Barita- en la zona de Cura Malln los convierte en la familia local econmicamente ms poderosa de la poca22. Finalmente, el impacto del fenmeno conocido como neoperonismo, entendido en combinacin con los dos factores anteriores- como coyuntura crtica que genera efecto del tipo trayectoria dependiente en el sistema de partidos provincial. Entendemos que en este caso aplica sencillamente lo que Pearson y Skocpol definen como trayectoria dependiente como la dinmica de self-reinforcing, o procesos de feedback positivo en un sistema poltico: A clear logic is involved in such path-dependent procesess: Outcomes at a critical juncture trigger feedback mechanisms that reinforce the recurrence of a particular pattern into the future. () Once actors have ventured far down a particular path, however, they are likely to find it very difficult to reverse course (Pierson & Skocpol, 2002) Usando un concepto de Snyder (1999) se puede afirmar que en el Neuqun de 1958/1960 los dirigentes peronistas locales no se enfrentan a upward accountability ni tienen a su disposicin una red de solidaridades ni incentivos a jugar nacionalmente en la oposicin. Para entender por qu las protoelites de Neuqun, Chubut o La Pampa juegan de una manera o de otra, tenemos que detenernos a observar por qu una vez determinadas las opciones que tienenentran a jugar ms sus divergent policy repertoires esto es, sus decisiones tomadas ms o menos en libertad (Snyder, 1999) que otras restricciones exgenas. Una de las consecuencias de la libertad de los hermanos Sapag para elegir entre los divergent policy repertoires es la construccin de una identidad provincial fuertemente
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Los datos los tomo de documentacin histrica y relatos de entrevistados. Tambin de Castillo (2005) y de www.sapag.com.ar 13

afincada en un ideario federalista, que juega como constructor de identidad incluso por encima de otras variables de clase o ideolgicas. 2. Entre 1968 y 1972, se constituye la que entiendo es la segunda coyuntura crtica23, clave para entender la supervivencia de esta experiencia autnoma: la provincia de Neuqun comenz a fines de la dcada del 60, durante el gobierno militar de Ongana, a ser receptora de importantes inversiones federales en el sector energtico, la ms importante de las cuales fue la destinada a la construccin de la represa El Chocn. Luego del Cordobazo24 y en un contexto de avance de la protesta social, el gobierno militar debe enfrentar en 1970 dos huelgas muy fuertes de los obreros de la construccin. El sindicato de la construccin era muy combativo, con muchos de sus integrantes de origen chileno y militancia en la izquierda. En este contexto, los militares le ofrecen el gobierno a Felipe Sapag. Los anlisis polticos de coyuntura de la poca25 asocian esa decisin al temor a la radicalizacin de la protesta y al intento de no repetir las respuestas de mano dura de Crdoba y Rosario que haban demostrado su fracaso. Sin embargo, es posible preguntarse, por qu Sapag? Entiendo que hay dos factores clave: la disposicin del gobierno a recurrir al nico experimento neoperonista que haba continuado como tal para gobernar la provincia en condiciones que eviten el incendio, y del otro lado del mostrador- la disposicin por parte de la dirigencia del MPN a aceptar la oferta de las fuerzas armadas, con la que en general haban construido localmente una relacin comercial fluida como proveedores en el pasado. No cuento con evidencia pero s la fuerte intuicin de que los comandantes militares locales influyeron en la decisin de ofrecerle el gobierno a Sapag. Esta decisin es clave porque se constituye en la

coyuntura crtica que consolida en la dirigencia del MPN la decisin de construir un camino autnomo. Hay dos elementos clave de esta coyuntura: Lejos de constituirse en un delegado del Presidente, Sapag construye una gestin que usa los recursos para construir polticamente, ubicndose siempre dentro de los lmites planteados por el rgimen pero lo ms cerca posible de los mrgenes. Un ejemplo de ello es la devolucin de tierras a los productores rurales del valle
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Hay, reconozco, un fenmeno que ocurre entre este perodo y el anterior, que dejo para futuras exploraciones porque entiendo que es secundario, pero sin embargo requiere ser profundizado: entre 1963 y 1966 el MPN construye con el gobierno radical del Dr. Illia una relacin que muestra una estrategia totalmente diferente de la planteada por el lder exiliado. Una estrategia de colaboracin pragmtica basada en el intercambio de votos por beneficios para la provincia. Esta estrategia ser la marca registrada del MPN en aos sucesivos. De hecho, el primer punto de esta estrategia diferencial es la propia presentacin a elecciones cuando Pern llama a la abstencin. Los dirigentes radicales entrevistados que fueron testigos de aquella relacin, definen a las reuniones entre el Presidente Illia y el Senador Sapag como de franco intercambio. 24 La ms importante rebelin popular urbana en la historia argentina, con fuerte presencia obrera y estudiantil, considerada una bisagra en la historia de las luchas sociales argentinas en el Siglo XX. 25 Diario Ro Negro. Varias ediciones entre febrero y octubre de 1970.

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de Guaaco, a los que el propio rgimen haba expulsado previamente, entregndolas a los propietarios legales, en general latifundistas que no vivan en la provincia. En 1971 el gobernador decreta la expropiacin de las tierras por Ley Provincial, desoyendo una recomendacin del gobierno central. Para garantizar la expropiacin el gobernador se traslada hacia la zona, en una decisin sobre la que los medios locales apuestan a su destitucin. Sin embargo, el gobierno nacional finalmente adopta una actitud pasiva, dejando hacer en la prctica al gobernador26. Lo curioso es que hechos como ste se repiten a lo largo de su gestin: Sapag es finalmente un funcionario interventor de la dictadura. Pero un juego en los lmites en su relacin con el poder central, combinado con la falta de opciones alternativas de ste, le permiten construir una imagen de justiciero hacia el pueblo neuquino frente a un poder central lejano y avasallante. Un ejemplo de ello es un testimonio de un dirigente del MPN: Don Felipe siempre recordaba esa poca como muy buena, porque como no haba legislatura poda resolver los problemas por ley, rpido y sin oposicin. Y frente a los hechos consumados el gobierno de los milicos siempre se achicaba. El gobierno provincial prest una amplsima colaboracin a un novedoso experimento de poltica pblica del gobierno nacional, en lnea con su poltica de reformas en materia de prestaciones de salud, y con fuerte apoyo y financiamiento externo. El resultado de esa colaboracin extrema fue un plan de salud ampliamente protectivo, de caractersticas de estado de bienestar, diseado desde arriba y sin los obstculos de la mayora del resto de las provincias: actividad sindical creciente, resistencia peronista, gobiernos militares. El Plan de Salud neuquino se instal en la memoria colectiva de casi todos los actores polticos de la provincia como un patrimonio a cuidar, y a la vez como un logro poltico del MPN27. El plan de salud es un ejemplo de maximizacin pragmtica de los recursos nacionales que los gobernantes neuquinos comenzaron a adoptar y sus electores a valorar. Entiendo que la salida de su gestin como administradores de la provincia entre 1970 y 197328 ya encuentra a los Sapag frente a una estructura de incentivos fuertemente favorable

26 27

Fuentes: Sapag (1994), Diario Rio Negro varias ediciones de 1971 y testimonios tomados de las entrevistas realizadas Mass et al (2009) 28 En cumplimiento de un Decreto Nacional que impeda presentarse como candidato a quien ejerciera cargos de gobierno, Felipe Sapag renuncia al gobierno provincial el 11 de agosto de 1972 (Diario Rio Negro. Varias ediciones entre el 15 y el 25 de julio de 1972. Tambin Sapag 1994: 187). Pero asume en su lugar el Ingeniero Pedro Salvatori, dirigente del MPN y muy

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a la autonoma. Situacin muy distante del resto de la dirigencia poltica peronista, hurfana de recursos y por lo tanto muy inclinada a apostar al liderazgo de Pern.

3. Finalmente, entre 1972 y 1973, se produce una tercera coyuntura que dispara la trayectoria definitiva, consolidando ahora s un feedback positivo a apostar a la autonoma federal como formato de construccin poltica e incluso de acumulacin econmica en la provincia. Una reconstruccin de los hechos de la poca permiten mostrar esta coyuntura en dos partes: Los intentos de la dirigencia peronista de disciplinar subordinadamente a los Sapag, ofrecindoles un 25% de los cargos a cambio de aceptar la candidatura a gobernador de Angel Romero. Sobre las causas de este intento hay muchas conjeturas y pocas certezas. Las ms importantes remiten a un histrico resentimiento del lder en Madrid con los Sapag, por el papel de mediador de Elas en representacin del Gral. Lanusse. Algunas otras ponen el acento en la irresoluble interna entre los que se fueron y los que se quedaron en el peronismo, interna congelada 18 aos que afloraba con fuerza en 197329. Lo cierto es que el PJ no muestra ninguna disposicin a otro tipo de salida que no sea la subordinacin a los Sapag30. El rechazo manifiesto de los Sapag a aceptar la subordinacin y la apuesta a la autonoma en una decisin que a primera vista aparece como audaz pero a la que una lectura ms fina de la situacin muestra como una apuesta segura. La Constitucin neuquina dispona un sistema electoral de mayora y minora, en el que el primer partido se llevaba el 60% de los cargos y el segundo el 40%. Si bien en 1973 no se hacan encuestas, los Sapag eran conscientes de que la posibilidad de salir terceros era remotsima. Por lo que aun perdiendo frente al PJ obtendran ms cargos legislativos (10 legisladores provinciales, 1 senador nacional y 1 diputado nacional) que lo que les ofreca el PJ, lo que aparece como un incentivo a la competencia. Un dirigente peronista, hoy funcionario del gobierno nacional lo resume claramente: Los Sapag sacaron cuentas, lo que les
estrecho colaborador del gobernador, habindose desempeado hasta ese momento como Presidente del COPADE. La provincia es una arena en la que los Sapag juegan sin restricciones. 29 Buenaventura Vai aparece nuevamente como un dirigente influyente en el PJ y de hecho termina siendo electo como Senador Nacional por la minora 30 Sobran datos periodsticos de la enorme presin que ejerci el Comando Superior peronista para forzar a los Sapag a subordinarse al PJ local. La presin incluy una visita de Juan Manuel Abal Medina, delegado personal de Pern en ese momento. Sin embargo, es difcil ir ms all de conjeturas respecto de las razones que motivaron una accin que a la distancia aparece como disparatada.

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ofreci el peronismo era peor que lo que sacaban solos saliendo segundos y encima eso no se lo deban a nadie. Era obvio que no iban a aceptar. Y a partir de ah el peronismo la vio pasar en Neuqun

Es evidente que a partir de la victoria de 1973 se consolid una trayectoria muy marcada. El MPN estuvo a partir de ah en condiciones de ofrecer los beneficios de jugar a ganador en un circulo virtuoso que no par de reproducirse hasta la fecha. Incluso se consolid una estructura partidaria que incluso pudo trascender a sus propios fundadores, creando reglas de juego interno y reglas de sucesin que han sido respetadas por todos, incluso los perdedores internos.

6. Marco Terico Este trabajo reconoce como marco terico-anlitico al institucionalismo histrico y en ese marco- entiende que el proceso iniciado en Neuqun en 1955 puede entenderse como un ejemplo de coyuntura crtica que dispara una trayectoria dependiente tal y como Pierson y Scokpol lo definen claramente (2002: 699-701). Entiendo y analizo al caso del MPN como un ejemplo de coyunturas crticas, feedback positivo y path dependence tal y como Pierson (2004) lo describe: como un enfoque histrico que busca modelar los conceptos de manera que permita reconocer la diversidad de modalidades de vinculacin entre eventos y eventos (Pierson 2004: 6)31

Este trabajo es un estudio exploratorio, situado en el contexto de descubrimiento, que intenta construir hiptesis fuertes y slidas, que declaran que las variables definidas como explicativas se conjugaron en coyunturas crticas que dispararon racionalidades dependientes alrededor de la cual comenzaron a girar los actores.

Este estudio reconoce un scope claramente subnacional. Nos parece que un approach subnacional agrega conocimiento, dado que los enfoques tericos actuales en general trabajan con un scope nacional lo que les impide ver las sutilezas de las diferencias entre cada distrito. As, la literatura afirma que la Argentina es un pas que en las dcadas recientes ha visto cmo crece la desnacionalizacin partidaria Entendemos que un enfoque subnacional en este caso nos sirve para evitar lo que Snyder inteligentemente ha definido como el whole nation

31

Una buena resea a este trabajo la realiza Juan Bautista Lucca en la Revista Uruguaya de Ciencia Poltica - Vol. 18 N1

17

bias o average bias (Snyder, 1999; Snyder, 2001). En muchos casos la literatura muestra cierta tendencia a trabajar con enfoques nacionales, construyendo definiciones que asumen que la nacin es una unidad cuando no necesariamente lo es. La crisis de los estados nacionales de los ltimos aos ha tenido un impacto metodolgico, desnaturalizando ese approach y abrindonos la puerta a bajar un grado en la escala. Este trabajo precisamente asume que ese scalling down es absolutamente necesario.

7. Mtodo.

Este trabajo es un estudio de caso. Como ya afirm, el objetivo de este estudio ha sido primariamente trabajar en lo que la literatura metodolgica denomina el contexto de descubrimiento con el objetivo de construir y afinar hiptesis slidas. Como ese es en primera instancia el inters que nos mueve el mtodo que adopto este approach entendiendo, como Gerring, que un estudio de caso es un estudio intensivo de una sola unidad con el objetivo de comprender una clase mayor de unidades similares (Gerring 2007). Es un trabajo que se reconoce tericamente en el institucionalismo histrico, por lo que es adems un estudio de caso diacrnico32 Este trabajo se construye desde el supuesto de que el caso neuquino nos permitir entender los mecanismos causales que explican la supervivencia de un sistema subnacional desde la propia lgica del sistema. Me interesa en esta instancia conocer ms los mecanismos que los efectos, por lo que un estudio de caso me ha parecido el approach ms apropiado. Dicho de otra manera, conocer en profundidad el caso se entiende como un primer paso y como condicin necesaria para poder hipotetizar con ms solvencia. El diseo de esta investigacin apunta entonces a entender los mecanismos causales y a construir un modelo que pueda sostener la validez interna de la relacin postulada entre las variables explicativas y a explicar en nuestro modelo.

El objetivo que el trabajo se propone es doble: por un lado, ajustar la hiptesis planteada, y por otro contrastar su validez interna.

8. La evidencia emprica

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Gerring (2001)

18

El trabajar en el contexto de descubrimiento desde un enfoque cualitativo no nos salva de buscar y construir slida evidencia. Entiendo que las hiptesis desarrolladas han podido construirse, basadas en slida evidencia. Es evidente tambin que una futura investigacin deber centrarse en validarlas y afinarlas, de manera de refinar el peso especfico de cada variable y sobre todo- de cada coyuntura. En concreto, he consolidado un cuerpo de informacin cualitativa trabajando sobre tres fuentes: 15 entrevistas a dirigentes polticos con protagonismo poltico en la provincia entre 1955 y la actualidad. 3 entrevistas a miembros de la familia Sapag 3 entrevistas a periodistas locales 3 entrevistas a dirigentes sindicales con protagonismo entre los aos 1955 y 1975, de los gremios SUPE y Unin Ferroviaria El hecho de que la provincia sea joven y de que estemos hablando de un evento cuyo origen no tiene tantos aos, nos permite recurrir a la perspectiva del actor en trminos comprensivistas de manera de reconstruir una verstehen de las opciones que se constituyeron en el framework real para tomar decisiones33.

Adicionalmente, trabaj con informacin secundaria de diversas fuentes, que me permiti en primera instancia preguntar mejor esto es: realizar las entrevistas con un grado de informacin bsica que me permiti desarrollar una estrategia ms eficiente. En segundo lugar, la informacin secundaria disponible me permiti situar las perspectivas subjetivas de los entrevistados en un contexto enriquecido por informacin ms objetiva sobre los hechos. La informacin secundaria consultada es la siguiente: Diario Rio Negro. Diversos ejemplares de diversos aos entre 1951 y 1974. Documentos, actas, manifiestos, cartas. En general me fueron facilitadas por los entrevistados. Libros producidos por los actores: biografas, testimonios. Estos libros son en general de menor valor como documentos acadmicos, pero de enorme valor como documentacin secundaria, dado que en general recopilan mucha informacin histrica. Sitios web de dirigentes polticos, revistas electrnicas, sitios de historiadores amateurs, sindicatos.
33

Ver al respecto Flick (2006) cap 2.

19

Entiendo que he logrado reunir una cantidad importante de informacin. Reconozco tambin que gran parte de esa informacin est pendiente de ser sistematizada.

Finalmente, un comentario respecto del porqu del caso. Gerring (2004) se pregunta cmo actuar para evitar el sesgo de seleccin en estudios de casos. Y en ese sentido cabe preguntarnos, cul es la manera correcta de llegar al caso? Es el MPN un caso tpico del funcionamiento de los sistemas de partidos en Argentina en los ltimos 60 aos? Definitivamente no lo es. Tampoco es un caso extremo, ya que en realidad no estamos frente a un continuo en el que podemos identificar claramente extremos. Hemos llegado al caso desde la hiptesis, por lo que podemos definir a nuestro approach como un mtodo de caso crucial. El MPN me aparece como un modelo contraintuitivo de lo que la literatura plantea que debera ocurrir, y ese es su valor como caso.

9.

Conclusiones preliminares

La descripcin y fundamentacin de las hiptesis es bastante clara y no se requiere agregar mucho, a mi criterio. A modo de conclusin preliminar, y tambin a modo de necesaria sntesis, pueden proponerse los puntos siguientes:

1. El MPN argentino es un caso crucial que nos muestra que la literatura de la descentralizacin no siempre puede explicar los procesos desde un scope nacional 2. Futuras investigaciones debern detenerse en una validacin ms extensa en cantidad de casos respecto de este fenmeno. Una comparacin con casos no exitosos tambin est pendiente. 3. La salida hacia el juego local se explica como un encadenamiento de coyunturas crticas que a su vez encadenan una trayectoria escalonada: a. En un primer momento, hacia el juego subnacional como una estrategia defensiva frente a la proscripcin y como una apuesta a futuro frente a la provincializacin b. En un segundo eslabn, se consolida un modelo provincial de gestin, desconectado de los clivajes nacionales, como una forma de reproducir las condiciones de la coalicin ganadora en un contexto de incertidumbre (dictaduras y proscripcin del peronismo, con un consecuente congelamiento de las opciones nacionales)
20

c. Por ltimo, la competencia por el liderazgo con el peronismo que se constituye en la trayectoria estratgica. Nace como un juego del gallina que se transforma para los Sapag en un juego de la seguridad.

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10. Referencias.

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22

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24

Figura 1. Resultados electorales del MPN. Elecciones para gobernador de la provincia.

70,00%
61,16%

60,00%
50,00% 40,00% 30,00%
48,40%

51,80%
46,20%

55,26% 47,43%

52,10% 44,20%

56,07%

48,27%

20,00% 10,00% 0,00%

1962 1963 1973 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional Electoral y de la Gobernacin de la provincia de Neuqun. Nota: Las elecciones de 1973 corresponden a la primera vuelta.

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