Universidade de Braslia Departamento de Economia

Srie Textos para Discusso

DESENVOLVIMENTO ECONMICO BRASILEIRO: UMA RELEITURA DAS CONTRIBUIES DE CELSO FURTADO

Constantino Cronemberger Mendes IPEA, Braslia DF, Brasil; e Joanlio Rodolpho Teixeira Departamento de Economia, Universidade de Braslia, DF, Brasil.

Texto no 320 Braslia, agosto de 2004

Department of Economics Working Paper 320 University of Brasilia, August 2004

UNIVERSIDADE DE BRASLIA DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

TEXTO PARA DISCUSSO No 320

DESENVOLVIMENTO ECONMICO BRASILEIRO: UMA RELEITURA DAS CONTRIBUIES DE CELSO FURTADO

Constantino Cronemberger Mendes IPEA, Braslia DF, Brasil; e Joanlio Rodolpho Teixeira Departamento de Economia, Universidade de Braslia, DF, Brasil

Braslia, 12 de agosto de 2004. Constantino Cronemberger Mendes e Joanlio Rodolpho Teixeira , 2004.

UNIVERSIDADE DE BRASLIA DEPARTAMENTO DE ECONOMIA Campus Universitrio Darcy Ribeiro Instituto Central de Cincias Caixa Postal 04302, 70910-900 Braslia, DF, Brasil. Tel.: (55-61) 3072498, 2723548 Fax: (55-61) 3402311 E-mail: econ@unb.b http://www.unb.br/face/eco Secretria da Srie de Texto para Discusso Camila Paula da Silva E-mail: camilaps@unb.br

Os autores agradecem as sugestes de Ricardo Bielschowsky/CEPAL, as contribuies de Marcos Formiga/CNI e as palavras de aprovao do Professor Celso Furtado. Ainda, o primeiro autor agradece ao IPEA e o segundo autor agradece ao CNPq pelo apoio a pesquisa. Os resultados deste estudo, porm, so de exclusiva responsabilidade dos autores. Para direcionar correspondncias, os endereos eletrnicos so: constantino.mendes@ipea.gov.br e joanilioteixeira@hotmail.com.br.

DESENVOLVIMENTO ECONMICO BRASILEIRO: UMA RELEITURA DAS CONTRIBUIES DE CELSO FURTADO

Constantino Cronemberger Mendes IPEA, Braslia DF, Brasil; e Joanlio Rodolpho Teixeira Departamento de Economia, Universidade de Braslia, DF, Brasil.

RESUMO Este trabalho faz uma releitura das contribuies de Celso Furtado ao desenvolvimento econmico brasileiro. Trata-se, primeiramente, dos avanos tericos no estruturalismo cepalino e de aspectos de sua passagem como ator poltico no perodo 1950-80. Duas questes especficas da anlise de Furtado so enfatizadas, a relevncia da questo regional e o papel do mercado interno como fator dinmico no processo de crescimento econmico. Nesse sentido, prope-se uma nova abordagem metodolgica do autor, aqui denominada de histrica-regional-estruturalista. Finalmente, algumas reinterpretaes da anlise do mesmo so feitas levando em conta o debate recente sobre o processo de desenvolvimento brasileiro, sugerindo ligaes em direo a sntese entre o paradigma cepalino e a abordagem denominada de dynamic capability.

ABSTRACT The paper shows some of the main contributions of Celso Furtado in Brazilian economic development. First, it is treated some aspects of his contributions to the structuralist theory and his role as policy maker in that process. After that, some specific aspects of Furtados analysis are emphasize such as the income distribution as well as the role of the domestic market as dynamic factor in the economic growth. In this vein, we propose a new view on the methodological approach of the Furtadian Analysis considered as historical-regional-structuralist. Finally, some particular interpretations of his analysis concerning the recent debate on the Brazilian development process are considered as insights towards a synthesis between the structuralist paradigm and the dynamic capability approach.

Palavras-chaves: Desenvolvimento Econmico; Brasil; Questo Regional; Celso Furtado. JEL Classification: O11; O14; O18.

Os autores agradecem as sugestes de Ricardo Bielschowsky/CEPAL, as contribuies de Marcos Formiga/CNI e as palavras de aprovao do Professor Celso Furtado. Ainda, o primeiro autor agradece ao IPEA e o segundo autor agradece ao CNPq pelo apoio a pesquisa. Os resultados deste estudo, porm, so de exclusiva responsabilidade dos autores. Para direcionar correspondncias, os endereos eletrnicos so: constantino.mendes@ipea.gov.br e joanilioteixeira@hotmail.com.br.

1. INTRODUO O debate sobre desenvolvimento econmico evoluiu de maneira cclica na teoria e poltica econmicas em perodos de maior ou menor interesse desde estudos seminais dos economistas clssicos (Smith, Malthus e Ricardo) que construram as bases da teoria do crescimento econmico. Recentemente, a discusso sobre desenvolvimento voltou a ter um papel importante na literatura terica com o uso de modelos de crescimento sofisticados, que incorporam elementos relativos ao progresso tecnolgico e outras variveis (educao, capital humano etc), a existncia de retornos crescentes, a incorporao de P & D, que ampliam as conexes entre crescimento e desenvolvimento econmicos. No caso do Brasil, em particular, no apenas a discusso terica, mas as implicaes em termos de polticas econmicas so fundamentais. A transformao do pas de uma economia primrio-exportadora para industrial deve ser avaliada considerando a incapacidade do pas superar, at hoje, as graves desigualdades econmicas e sociais que, em ltima instncia, podem ser vistas como diferenas regionais, limitadores da expanso do mercado interno e do crescimento e desenvolvimento nacional. Nesse sentido, Celso Furtado o autor que primeiro abordou de maneira efetiva a questo estrutural limitando o desenvolvimento brasileiro, considerando os papis das desigualdades regionais e do mercado interno. Sua importncia no se restringe ao aspecto terico, com seu mtodo prprio de anlise, mas, tambm, em termos prticos, por suas vrias passagens por cargos no governo central. Com a nfase dada aos aspectos especficos da obra desse autor, adota-se uma nova terminologia metodolgica da abordagem furtadiana que incorpora a questo regional como eixo central de anlise. Mesmo no contexto atual, as idias de Furtado continuam vlidas em certos aspectos, ao considerar o problema das desigualdades regionais e o papel do mercado interno como questes fundamentais ao crescimento e desenvolvimento econmico do pas. No panorama terico, os aspectos enfatizados no estudo so relacionados com abordagens associadas na linguagem influente da chamada dynamic capability (Pasinetti, 1993), entendida como um conjunto de caractersticas que estimulam a capacidade de rpida recuperao e desenvolvimento de uma organizao (indstria, regio e pas). Assim, este trabalho procura fazer uma releitura da obra de Furtado por meio de uma avaliao dividida em 3 sees, alm desta introduo e das concluses. Na primeira so consideradas suas principais contribuies tericas e avaliados os aspectos considerados centrais, o mercado interno e a questo regional, revelando uma nova leitura metodolgica ao incorporar o aspecto regional como central na sua anlise. Na seo seguinte, apresentada uma sntese do perodo 1940-80 em que prevalece o modelo de desenvolvimento de substituio de importao, e suas ligaes com a abordagem de Furtado. Na ltima seo, discutida a ruptura, nos anos 90, do modelo anterior com a adoo de polticas de cunho liberal e apresentada uma releitura dos aspectos centrais enfatizados (questo regional e mercado interno) no debate recente mostrando suas interfaces com a discusso original de Furtado. 2. CONTRIBUIES TERICAS DE CELSO FURTADO Celso Furtado considerado, junto com Caio Prado Jnior e Igncio Rangel, um dos patronos da economia poltica brasileira. Sua extensa bibliografia composta por cerca de trinta livros e mais de uma centena de artigos e ensaios. Porm, aqui, a anlise concentra-se naqueles seus estudos publicados at meados da dcada de 70, com algumas incurses posteriores do autor no mesmo tema. A leitura das contribuies mais significativas de Furtado cobre, portanto, o perodo conhecido como a Era de Ouro, de forte crescimento econmico e transformao social. Ele interpreta, assim, as influncias da readaptao sofrida pelo capitalismo no ps-II Guerra Mundial. Furtado se enquadra no tipo de analista referido por Dobb (Hobsbawn, 1998, p. 117) para o qual as questes fundamentais sobre o desenvolvimento econmico sero respondidas se forem ultrapassados os limites do tipo tradicional e limitado de anlise econmica cujo realismo sacrificado generalidade, e a menos que seja abolida a fronteira entre o que moda rotular como fatores econmicos e como fatores sociais. Sua abordagem terica pode ser avaliada em trs etapas: a primeira, construda a partir dos anos 40, analisa o subdesenvolvimento de um ponto de vista mais terico; a segunda, nos anos 50 aos 70, considera aspectos scio-econmicos e polticos, influenciados por suas experincias polticas; e a 2

terceira, nos anos 80, com sua transio para a problemtica do subdesenvolvimento no plano cultural. Trata-se, porm, de uma construo terica no usual da economia, no apenas por sua insistncia em adotar elementos multidisciplinares como em incluir delimitaes analticas em termo de espao e tempo (geografia e histria), noes ausentes na ortodoxia econmica. Cabe observar, ainda, o fato dele atuar como policy maker em certas ocasies servindo para readaptar sua anlise terica original, constituindo sua motivao poltica aliada ao tratamento terico do subdesenvolvimento. Furtado utiliza um mtodo analtico prprio, mesmo com todas as influncias que podem ser conectadas a ele1, denominado de histrico-estrutural (Bielschowsky, 2000, p. 34). Porm, em funo da leitura proposta neste estudo adota-se uma nova terminologia metodolgica a partir da concepo que sua abordagem compreende uma viso histrico-regional-estruturalista do subdesenvolvimento brasileiro. Isso respaldado pela afirmao de Pasinetti (1993) sobre o uso do termo mudana estrutural adotado por Perroux2 incorporado na abordagem institucional-histrica-descritiva dos estruturalistas e, em particular, por Furtado. Na mesma direo, Mallorquin (2000) considera a preocupao com a questo de espao (geografia) e tempo (histria) na sua anlise estruturalista do subdesenvolvimento. Tratamento semelhante pode ser encontrado, ainda, em Oliveira (2003) que observa a trajetria intelectual de Furtado ligada com a questo regional, em especial com o Nordeste brasileiro. O estruturalismo como sistema analtico concebido originalmente por Ral Prebisch no perodo inicial da CEPAL (Prebisch, 1949 e 1951) tem por base a caracterizao das economias perifricas (subdesenvolvidas) em contraste com as economias centrais (desenvolvidas). Os aspectos principais (Bielschowsky, 2000) nesse contraste referem-se a: baixa diversidade produtiva; reduzida integrao horizontal e vertical; insuficiente infra-estrutura; especializao em bens primrios; heterogeneidade tecnolgica; oferta ilimitada de mo-de-obra desqualificada e estrutura institucional incompatvel com a acumulao de capital e progresso tcnico. A partir dessa contextualizao realiza-se a anlise da forma de insero das economias subdesenvolvidas no ambiente internacional e as condies para a superao das situaes adversas das economias perifricas por meio de um processo de industrializao conduzido por um planejamento estratgico, tendo o Estado como agente principal. As principais contribuies de Furtado abordagem estruturalista so consideradas em trs aspectos principais: a incluso da dimenso histrica; a anlise das relaes entre crescimento e distribuio de renda e a nfase do sistema cultural como caracterstica especfica do subdesenvolvimento das economias perifricas. Considera-se aqui como mais uma contribuio terica de Furtado a nfase dada ao aspecto regional como limitante de um projeto nacional-integrado de desenvolvimento. Entendese que a partir de uma abordagem associada a de Perroux (1939) e Isard (1951)3, Furtado faz sua leitura do pas incorporando um fator geogrfico na dimenso analtica histrico-estrutural. Ao inserir no debate sobre o subdesenvolvimento a questo das desigualdades (sociais e de renda), o carter regional considerado como elemento central de anlise, enfatizando tambm do ponto de vista poltico, de maneira mais direta na regio Nordeste. Outras caractersticas particulares da abordagem de Furtado so (Mallorquin, 2000): a crtica teoria ricardiana das vantagens comparativas; a percepo do mercado, em geral, como entidade incapaz de se auto-regular, tornando necessria a interveno planejadora do Estado; a hiptese do subdesenvolvimento no como estgio (a la Rostow) que todas as sociedades tm que percorrer no seu caminho para o desenvolvimento, mas um processo qualitativamente distinto da experincia dos pases centrais e um produto necessrio tanto quanto o desenvolvimento do processo de expanso da economia capitalista mundial; a percepo da heterogeneidade estrutural e o dualismo dos pases dependentes, como o Brasil, reproduzindo tambm no plano domstico a assimetria entre centro industrializado e periferia explorada, aspecto este diretamente ligado ao problema das desigualdades regionais. A crtica de Furtado teoria das vantagens comparativas pode ser entendida contra a defesa exclusiva da dinmica econmica
Entre as principais influncias esto: Keynes, Friedrich List, Marx, Mannheim, Schumpeter, Kaldor, Kalecki, Joan Robinson, Perroux, Myrdal, Nurkse, Prebisch e Gilberto Freyre. 2 Perroux (1939, p.194) define a estrutura econmica como feita de propores e relaes que caracterizam... um conjunto econmico no espao (geografia) e tempo (histria). 3 Como essa vertente terica ampla para um detalhamento especfico, este estudo restringe-se ao contexto da abordagem estruturalista.
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de curto prazo que acaba por estrangular as possibilidades de desenvolvimento (de longo prazo), condenando com vigor a tese da vocao rural do Brasil. O apoio atividade primrio-exportadora pode ser mais direto, mas sem a industrializao e modernizao da economia a primeira opo pode vir a perpetuar os velhos problemas dos ciclos econmicos do perodo colonial. Contudo, a industrializao sem controle e planejamento pode, tambm, oferecer riscos se no semelhantes pelo menos to graves quanto ao anterior. Furtado, a la Keynes, considera que o capitalista obedece uma relao custo-benefcio cuja autonomia decisria, central no pensamento liberal, geraria desequilbrios levando a economia a crises peridicas. Essa linha de pensamento estava de acordo com os argumentos implcitos na compreenso que o sistema capitalista inerentemente instvel. Essa caracterstica ainda mais presente em economias com defasagens estruturais srias, como o caso do Brasil. Como alternativa, Furtado considera a ao coordenadora do Estado como nica capaz de planejar alternativas de crescimento de longo prazo, proporcionando o ambiente necessrio para investimentos de maior tempo de maturao (em infra-estrutura, pesquisa e cincia e tecnologia, p. ex). 2.1. Histria e (Sub)-Desenvolvimento Na primeira e mais relevante contribuio terica de Furtado ao estruturalismo, os estudos Anlise do Modelo Brasileiro (1961a) Desenvolvimento e Subdesenvolvimento (1961b), Dialtica do Desenvolvimento (1964), Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico (1966) e, obviamente, Formao Econmica do Brasil (1980, 17 ed.) compreendem as fontes principais da sua abordagem original. A partir da preocupao em responder sobre as razes das diferenas entre a estrutura econmica dos pases latino-americanos, em particular do Brasil, em relao aos pases desenvolvidos, ele apresenta a explicao na histria por meio de uma abordagem estruturalista das suas formaes econmicas. A sua anlise, inicialmente indutiva, explora a relao entre o processo histrico e as estruturas econmicas dos pases subdesenvolvidos compondo, conforme Bielschowsky (op.cit, p. 42), um mtodo muito atento s mudanas de comportamento dos agentes e trajetria das instituies, bem como ao exame dos desequilbrios tpicos de economias e sociedades em rpida transformao. Esse mtodo analtico esteve presente desde seu primeiro artigo publicado na Revista Brasileira de Economia (Furtado (1950)), bem como no livro A Economia Brasileira, de 1954, uma prvia da obra que tornaria o autor definitivamente conhecido mundialmente: Formao Econmica do Brasil. A estrutura diferenciada e subdesenvolvida do Brasil analisada em funo dos mecanismos de determinao da renda nacional nos ciclos da cana-de-acar, minerao e caf e, na fase mais recente, da industrializao. Surge dessa abordagem o papel do Estado e da maior participao poltica dos setores populares como uma forma superior e inevitvel de organizao das relaes scio-econmicas na sociedade moderna, fundamentada na primeira parte do livro Dialtica do Desenvolvimento (1964), configurando uma chamada teoria da mudana social. Furtado (1964, p. 22) mostra que as relaes econmicas (estrutura econmica) promovidas pelas inovaes cientficas mudam mais rapidamente que as relaes institucionais (superestrutura social), com a tcnica possibilitando uma srie de mudanas na evoluo histrica do pas, que pem em marcha um conjunto de reaes que provoca um aumento na produtividade mdia do sistema, que por sua vez causa maior disponibilidade de bens e servios e, finalmente, impulsiona o desenvolvimento cientfico que por sua vez causa novos avanos tecnolgicos. Esse modelo dinmico de crescimento de Furtado resulta em dois tipos de presses: o primeiro em relao a um passado colonial, associado a um grupo poltico dominante (oligquico, agrrio) que no quer ceder posies privilegiadas de poder, mesmo por fora das presses histricas; o segundo relacionado com a concentrao da propriedade privada dos meios de produo na mo de alguns grupos, mantida pelas prprias caractersticas do capitalismo, este tendo um papel fundamental na dinmica de reproduo capitalista. 2.2. Distribuio de Renda e (Sub)-Desenvolvimento A relao entre crescimento e distribuio de renda tem no livro Subdesenvolvimento e Estagnao na Amrica Latina (1964) a referncia central. A interao entre a estrutura de demanda e de 4

oferta determina nos pases perifricos latino-americanos constitui um padro peculiar de comportamento econmico com tendncia estagnao. importante observar que j em seu livro Perspectiva da Economia Brasileira (1958), o autor observava que o desenvolvimento tem como causa e efeito a desconcentrao na renda. Segundo ele, no h dvida alguma que o desenvolvimento exige e provoca essa redistribuio. Todavia, h fatores institucionais que podem impedir ou pelo menos entorpecer o desenvolvimento, atuando no sentido de manter a concentrao de renda...o regime de propriedade da terra prejudicial ao desenvolvimento porque propicia o surgimento de estruturas sociais desligadas do processo produtivo e inclinadas a altos padres de consumo (p. 49). Os obstculos institucionais decorrentes dos ajustamentos insuficientes ou atrasados do marco institucional que disciplina os distintos fluxos econmicos surgem, principalmente, na persistncia de formas anacrnicas de distribuio da renda que se traduzem em insuficiente vigor na demanda final para consumo ou investimento. No estudo Mito do Desenvolvimento (1974), o autor enfatiza a caracterstica do modelo brasileiro com uma tendncia estrutural para excluir a massa da populao dos benefcios da acumulao e do progresso tecnolgico. O diagnstico vigente nos anos 70 compreende a idia central que a dinmica econmica brasileira concentra renda (esta uma idia estagnacionista para taxas decrescentes de crescimento) e promove grande heterogeneidade social. Segundo Bielschowsky (2000, p. 39) Furtado foi um precursor da tese dependentista, pois sua interpretao foi elaborada e divulgada ainda nos anos 50. Essa tese seria posteriormente revista em funo da realidade de crescimento acelerado do Brasil, no perodo final dos anos 60 e incio dos 70, discutida no livro Anlise do Modelo Brasileiro (1972). Oliveira (2003) observa que a tentativa de Furtado buscar razes estruturais para a crise de expanso capitalista o conduz ao estagnacionismo como caracterstica intrnseca do sistema econmico. Mesmo com essa avaliao sendo posteriormente revisada, Bielschovsk (op.cit., p. 183) observa que tanto em sua fase estagnacionista como na ps-estagnacionista, o peso maior de sua (de Furtado) argumentao iria residir na idia de que a reestruturao agrria e a redistribuio de renda so reformas indispensveis para a reorientao do prprio estilo de desenvolvimento das foras produtivas brasileiras. Nesse contexto, quatro questes distributivas so atribudas s preocupaes analticas de Furtado: a redistribuio de renda (via tributao sobre as classes ricas, de forma a ampliar a poupana e os investimentos estatais); a relao entre concentrao de renda e crescimento econmico; a questo da reforma agrria e o problema das desigualdades regionais. 2.3. O Sistema Cultural e o (Sub)-Desenvolvimento A terceira contribuio de Furtado relacionada ao papel da cultura no subdesenvolvimento. Contudo, alguns trabalhos do autor nesse perodo tais como O Brasil Ps-Milagre (1981), A Nova Dependncia (1982) e No Recesso e ao Desemprego (1983) insistem na via do desenvolvimento das foras produtivas, do progresso tcnico, do investimento e do crescimento econmico. No livro de 1982 ele explicita mais uma vez sua questo fundamental: Teremos de renunciar a ter uma poltica de desenvolvimento...? Com as suas atribuies no Ministrio da Cultura do Governo Sarney, Furtado passa a estar mais dedicado aos temas culturais, que se tornam fonte da sua mais recente contribuio na anlise do subdesenvolvimento. dessa poca o livro Cultura em Tempos de Crise (1984). Em entrevista recente, Furtado (2003) observa que chegou ao mago da questo do subdesenvolvimento brasileiro quando introduziu o aspecto cultural. Segundo ele, especialmente no contexto de subdesenvolvimento alguns pases podem ter crescimento econmico, a partir de produtos primrios. Tero aumento de renda, o qual poder ser apropriado por uma minoria, por uma elite que adota, ento, padres de consumo e formas de viver tpicos dos pases ricos e totalmente incompatveis com o nvel de renda do prprio pas. Esse pas crescer economicamente, mas no se transformar, ao contrrio, se deformar. Essa avaliao se enquadra particularmente bem ao caso brasileiro, cuja absoro de tecnologia moderna de produo no contempla a economia nacional como um todo. Os aumentos da produtividade e da renda per capita, sem distribuio de renda, somente reproduzem padres de consumo dos pases mais ricos em grupos restritos, aumentando o fosso de desigualdade interna, que em ltima instncia so refletidas em desigualdades regionais e no limitado mercado interno.

2.4. A Questo Regional e o (Sub)-Desenvolvimento No obstante a aceitao das contribuies tericas, acima referidas, observa-se que as leituras no do a devida relevncia questo regional no arcabouo analtico do autor. Como observado por Buarque (2000, p. 61), antes de Furtado, no Brasil, havia um conjunto de Estados, com algumas identidades culturais. Depois dele, temos uma regio (o Nordeste), com identidade social, econmica, poltica, como nenhuma outra das regies do Brasil. Assim, procura-se destacar como aspecto diferencial na anlise das contribuies tericas de Furtado a sua leitura regional na interpretao histrico-estruturalista da relao desenvolvimento/subdesenvolvimento associado ao caso brasileiro. A abordagem regional que provm teoricamente dos estudos de Perroux (1939) e Isard (1951) conectada, sem dvida, com Furtado como primeiro analista no Brasil no que diz respeito s relaes entre os desequilbrios regionais existentes e a capacidade de crescimento do pas. As leituras do seu livro mais conhecido (Formao Econmica do Brasil) no consideram a questo regional como a mais importante dada a prevalncia da leitura histrico-estruturalista que consolidou o seu mtodo original de anlise. O tema regional considerado apenas fazendo parte das questes distributivas, ou seja, no contexto espacial das desigualdades, tratado a posteriori. Contudo, j na prpria composio dos captulos daquele livro possvel perceber o interesse do autor em diferenciar regionalmente a formao histrico-estrutural econmica do Brasil. Assim, podese encontrar um captulo (XI) tratando sobre a formao do complexo econmico nordestino e outro (XVI) sobre o Maranho (que junto com o Par), tratado como centro autnomo no norte, porm articulado com a regio aucareira (no Nordeste) e a economia mineira (tratada na terceira parte do livro) e, finalmente o captulo (XXXII) que trata do deslocamento do centro dinmico para o Sudeste (com o caf e, posteriormente, a indstria). No que diz respeito ao complexo nordestino, Furtado (op.cit., p. 61) observa que as formas que assumem os dois sistemas da economia nordestina o aucareiro e o criatrio no lento processo de decadncia que se inicia na segunda metade do sculo XVII, constituem elementos fundamentais na formao do que no sculo XX viria a ser a economia brasileira. Os dois sistemas produtivos apresentavam um carter de crescimento puramente extensivo, mediante a incorporao de terra e mo de obra, com tal caracterstica no implicando, segundo ele, modificaes estruturais que repercutissem nos custos de produo e, portanto, na produtividade. Ele considera, ainda, que a expanso da economia nordestina, durante esse longo perodo consistiu, em ltima instncia, num processo de involuo econmica: o setor de alta produtividade ia perdendo importncia relativa e a produtividade do setor pecurio declinava medida que este crescia (idem, p. 64). Na mudana do centro dinmico da economia para o Sudeste, ele observa que o desenvolvimento da primeira metade do sculo XX apresenta-se basicamente como um processo de articulao das distintas regies do pas em um sistema com um mnimo de integrao (p.238). Se, por um lado, o rpido crescimento da economia cafeeira entre 1880 e 1930 criou fortes discrepncias regionais de nveis de renda per capita, por outro dotou o Brasil de um slido ncleo em torno ao qual as demais regies tiveram necessariamente de articular-se. Essa anlise compreende, portanto, uma abordagem histrico-estruturalista (centro versus periferia) no apenas no contexto internacional, mas tambm do ponto de vista interno (regional) no caso especfico do Brasil. Assim, entende-se que o autor faz uma leitura regional de maneira a enfatiz-la como elemento central na evoluo do processo de industrializao e da implantao do modelo de substituio de importao no pas. Segundo ele (op.cit.,p.238) o processo de industrializao comeou no Brasil concomitantemente em quase todas as regies...Entretanto, superada a primeira etapa de ensaios, o processo de industrializao tendeu naturalmente a concentrar-se numa regio (Sudeste). A etapa decisiva de concentrao ocorreu, aparentemente, durante a primeira guerra mundial, poca em que teve lugar a primeira fase de acelerao do desenvolvimento industrial. ...Os dados de renda nacional parecem indicar que esse processo de concentrao se intensificou no aps-II guerra mundial. A conseqncia tem sido uma disparidade crescente nos nveis de renda per capita entre as diversas regies. Em particular, a regio Nordeste apresenta perdas substanciais, caindo sua participao relativa no total de 16,3% em 1948 para 9,6% em 1955. 6

Dessa forma, o autor prenuncia (p. 240-42) que essa disparidade de nveis de vida, que se acentua atualmente entre os principais grupos da populao do pas, poder dar origem a sries tenses regionais. A soluo desse problema constituir, muito provavelmente, uma das preocupaes centrais da poltica econmica no correr dos prximos anos. E continua prevendo que o processo de integrao econmica dos prximos decnios, por um lado, exigir a ruptura de formas arcaicas de aproveitamento de recursos em certas regies e, por outro, requerer uma viso de conjunto do aproveitamento de recursos e fatores no pas. Nesse momento Furtado considera a relao entre integrao regional e crescimento: de supor que, caso progrida essa integrao, a taxa mdia de crescimento da economia tender a elevar-se. Portanto, a questo da distribuio de renda no se restringe apenas aos aspectos gerais relativos ao problema de propriedade fundiria ou aos conflitos sociais advindos do carter inerente ao processo produtivo capitalista, mas a desigualdade regional se impe como tema fundamental, seno central, de anlise. A preocupao com a unidade, a integrao nacional, a viso conjunta do aproveitamento de recursos e fatores, associado ao receio de conflitos regionais, comprova que a questo regional conforma-se em tema singular de avaliao e compreende uma das bases da conformao estrutural heterognea do pas. As questes de propriedade da terra e de conflitos sociais assumem, assim, contornos regionais especficos. Defende-se, ento, que ao invs da natural compreenso de que o recorte regional surge da abordagem histrico-estrutural de Furtado, a anlise histrico-regional-estrutural se impe de partida em funo da evoluo histrica diferenciada das diversas regies do pas, definindo estruturas econmicas regionais distintas (elas prprias, heterogneas). Essa viso regional pode ser ainda captada em entrevista recente, em que Furtado (2003, p. 11) observa que o Brasil continua sendo uma constelao de regies de distintos nveis de desenvolvimento, com uma grande heterogeneidade social e graves problemas sociais. Em suma, as desigualdades econmicas e sociais (produto, renda, emprego, salrio, educao, sade, etc) so, em ltima instncia, os vrios aspectos das desigualdades regionais existentes ainda no pas. Portanto, as associaes entre o papel da distribuio de renda e do mercado interno e o crescimento econmico em sua abordagem analtica devem ser tratadas no somente refletindo a heterogeneidade social e produtiva, mas tambm questes geogrficas, particularmente no que diz respeito ao caso brasileiro. 3. AS CONTRIBUIES POLTICAS DE CELSO FURTADO O perodo entre os anos 40 e 80 caracteriza-se pela prevalncia, no Brasil, de um modelo de desenvolvimento que recebeu vrias denominaes: nacional-desenvolvimentista, de substituio de importaes, estatal-intervencionista, entre outras. A industrializao brasileira bastante peculiar profundamente influenciada por uma nova ordem mundial em que o Estado e o planejamento so colocados como elementos centrais ao desenvolvimento econmico. O reconhecimento de uma nova realidade, nesse perodo, faz Hobsbawm (1998, p. 117) relacionar a anlise de Galbraith de O novo Estado Industrial com os economistas da CEPAL, que criticavam a crena que os custos comparativos destinavam o Terceiro Mundo produo de bens primrios, e clamavam por sua industrializao. Duas ordens de fatores se destacam na converso da industrializao no ponto central do debate intelectual: a crena do capitalismo como a nica fonte de progresso e a idia que capitalismo avanado significava indstria. Na mesma direo situa-se a anlise da relao entre economia e poltica. A construo de uma economia forte necessitaria de um Estado ativo. A Alemanha bismarckiana um exemplo dessa concepo que, baseada na centralizao poltica e na interveno Estatal e incentivando principalmente a indstria, produz grandes avanos econmicos, tornando-a um dos protagonistas da 2 Revoluo Industrial. Outras expresses desse consenso so os instrumentos da teoria keynesiana, o fordismo norte-americano e o compromisso social-democrata, alm da contribuio do planejamento como mola central do desenvolvimento econmico, confirmando a lgica do Estado sobre o mercado, com os exemplos de planejamento racional (Mannheim) ou da pax social (Myrdal). Quando se observa a distribuio das escolas de pensamento econmico nacionais que atuaram no debate dos anos 50, a maioria absoluta compartilhava o papel fundamental da ao reguladora estatal. Bielschowsky (1988) apresenta um amplo grupo de desenvolvimentistas que vai de intelectuais de esquerda at representantes do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e aqueles que procuravam 7

limitar a interveno do Estado, em especial, a corrente liderada por Roberto Campos. Nesse panorama terico se situa a corrente mais progressista dos desenvolvimentistas liderada pela CEPAL e por Furtado, considerada nacional-desenvolvimentista. Esse contexto de adeso auxilia a anlise de Furtado, embora assimilado sob uma tica particular. As diferenas surgem no seu entendimento da evoluo do capitalismo em pases em condies estruturais desiguais. Enquanto nos pases desenvolvidos, onde surgiu a social-democracia, a diversificao das funes do Estado viria manter o crescimento e ampliar o bem-estar social via regulao de direitos trabalhistas, leis assistenciais etc, nos pases subdesenvolvidos o aumento da ao do Estado tornava-o agente responsvel direto no fomento do desenvolvimento. As diferenas entre os dois modelos so significativas, a partir do amadurecimento do capitalismo industrial e financeiro, do nvel tecnolgico e da magnitude da renda mdia dos trabalhadores nos pases desenvolvidos. O carter de Estado do bem-estar no foi preponderante no Brasil porque, segundo a viso geral presente at hoje, a distribuio da riqueza ocorreria posteriormente implantao do modelo de crescimento (noo do crescer primeiro para repartir depois). Assim, o papel do planejamento, do Estado e da burocracia estatal tem de ser visto dentro de projetos polticos distintos: o enfoque keynesiana e o New Deal americano, a tese de Furtado e o planejamento a la Roberto Campos e Delfim Neto. A polmica entre Eugnio Gudin e Roberto Simonsen, a criao da CEPAL e o debate desenvolvimentista, no ps-II Grande Guerra, produzem um corpo terico que fundamenta e consolida o projeto industrial no Brasil. O desenvolvimento industrial passa a ser pr-requisito do desenvolvimento nacional. Os fatores provenientes desse ambiente acabam refletindo um conflito ideolgico interno que se traduz numa forte disputa pelo controle do aparelho de Estado. Furtado interpreta esse fenmeno (interao economia/poltica) como um processo de ruptura que ocorre quando o desenvolvimento das atividades industriais colide frontalmente com a anterior insero do pas na diviso internacional do comrcio j que a industrializao via substituio de importaes volta sua ateno para o mercado interno em franco crescimento (da populao e do padro de vida). Ele define as alternativas que se abrem economia nacional como uma internalizao dos centros de deciso. Esse aspecto importante do ponto de vista da criao de sentimento de nacionalidade como atributo distinto de outros defensores do desenvolvimentismo com apoio do capital externo. A perspectiva da vinculao entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento do conjunto da estrutura social constitui produto da anlise furtadiana. A idia de substituio de importaes e da possibilidade de aprofundar o processo at o estgio de implantao da indstria pesada no pas combina trs elementos presentes na teoria cepalina: a diversificao da estrutura produtiva, o tamanho do mercado interno e a capacidade para importar. A novidade nessa primeira fase a adoo do consumo, priorizando a renda auferida pelos trabalhadores, como centro do processo de expanso sem conflitos do capitalismo. Essa concepo repercutiu na forma de atuao dos governos nacionais a partir de meados dos anos 40. O Estado assume cada vez mais o papel de planejador central da economia para incrementar a industrializao do pas. Acentuam-se as preocupaes com a tcnica e a prtica do planejamento, enquanto elementos da poltica econmica governamental. Como marco inicial, Ianni (1991, p. 68) chama a ateno para uma conferncia empresarial, em 1945, em que reconhecem a necessidade de um planejamento como tcnica de acelerao do desenvolvimento econmico num novo contexto poltico de redemocratizao do pas. Como esforo inicial mais efetivo para estabelecer um programa mnimo de investimento com o objetivo de industrializao, baseado em informaes e anlises mais modernas da economia brasileira, o BNDE firmou, em 19534, convnio com a CEPAL que levou constituio do Grupo Misto BNDECEPAL com o objetivo de se estabelecerem projees de longo prazo para a economia do pas em termos de crescimento, capacidade para importar e as necessidades de investimento global e setorial, entre outras. Em avaliao posterior, Campos (1997) considerou que o planejamento anterior era do tipo setorial e que existia a noo de que seria necessrio ter-se um planejamento global. A tcnica existente na poca era a
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O Plano SALTE previa investimentos setoriais (sade, alimentao, transporte e energia) para o perodo 1949-53, praticamente abandonado em 1952 (Ianni, op.cit., p. 101). O Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico (Plano Lfer), em 1951, correspondeu oficializao, no governo Vargas, das sugestes e projetos elaborados pela Comisso Mista BrasilEstados Unidos.

da CEPAL, que fazia projees de crescimento e da derivando a taxa de investimentos e procedendo-se a mobilizao de recursos para atingir a meta de investimentos. Nesse sentido, Campos, ento Presidente do BNDE, visita Prebisch (CEPAL) e solicita auxlio tcnico, ficando Furtado encarregado do Grupo Misto. Os trabalhos desenvolveram-se no perodo 1953-55 e no relatrio, ento, publicado. O perodo 1956-60 compreende o governo JK cuja poltica econmica sistematizada no Programa de Metas, que toma como base o estudo anterior. Nesse perodo, Furtado afirma que seria a partir das mudanas ocorridas dentro do sistema econmico nacional que haveria, em primeiro lugar, um real crescimento e desenvolvimento econmico de base industrial que na sua expanso necessitava de proteo, planificao e incentivo do Estado em relao ao setor industrial; gerao de polticas econmicas que estimulassem mudanas de hbitos de consumo; superao da arcaica ocupao fundiria; mudanas na distribuio da riqueza como meio de aquecer e expandir o mercado interno; diminuio das desigualdades regionais, entre outros itens. A partir desse quadro mundial e nacional, surge a questo do planejamento regional que teve a contribuio e participao direta de Furtado quando ele desliga-se definitivamente da CEPAL e assume uma diretoria do BNDE, no perodo de setembro de 1958 a julho de 1959. Ele nomeado interventor no Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) cujo estudo final produzido "Uma Poltica de Desenvolvimento para o Nordeste" marco da criao, em 1959, da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), primeiro rgo de desenvolvimento regional do pas e considerada uma experincia original no mundo. Furtado seria o seu primeiro Superintendente. Em documento da SUDENE de 1962, Ianni (op.cit., p. 161) salienta o diagnstico que a deficincia estrutural da economia nordestina, baseada em agricultura de subsistncia, e a presso demogrfica crescente agravariam problemas sociais e polticos, comprometendo a unidade e a segurana interna. Isso era decorrente da inexistncia de uma poltica global de desenvolvimento econmico para o Nordeste. Conforme Oliveira (2000, p.109) antecipando uma teorizao que somente veio a produzir-se nos anos 70, Furtado props uma reformulao da Federao nos moldes de um federalismo regional cooperativo. Ao contrrio da afirmao corrente (das elites locais) que o problema do Nordeste era a seca, Furtado afirma que o problema provm da reconfigurao do desenvolvimento brasileiro e da forma como essa regio est inserida na mesma. A causa (Bacelar, 2000, p.168-69) era a estrutura scioeconmica e poltica montada a sculos na regio. A explicao estava na nossa formao histrica. Com esse diagnstico regional semelhante ao nacional, no arcabouo histrico-estruturalista, possibilita um movimento terico-poltico cada vez maior na direo de uma regionalizao do modelo de substituio de importaes. Nos anos 60, Furtado elabora os dois primeiros planos de desenvolvimento para o Nordeste (Operao Nordeste) e deixa o Ministrio do Planejamento no governo Joo Goulart e retorna SUDENE, concebendo e implantando polticas de incentivos fiscais para os investimentos na regio Nordeste, posteriormente sendo expandido esse modelo para as regies Norte (SUDAM) e CentroOeste (SUDECO) incentivando a descentralizao da indstria em expanso no pas. Sua tese elaborada nos anos 60, que regimes fechados conduziriam inevitavelmente ao estrangulamento econmico, no ocorreu como previsto e anos mais tarde ele rev suas posies introduzindo o conceito de modernizao do subdesenvolvimento. Segundo Furtado (1999, p. 20) quando, em comeos dos anos 60, tomei conscincia de que as foras sociais que lutavam pela industrializao no tinham suficiente percepo da gravidade do quadro social do pas e tendiam a aliarse ao latifundismo e direita ideolgica contra o fantasma das organizaes sindicais nascentes, compreendi que muitas guas ainda teriam de correr para que emergisse uma sociedade moderna no Brasil. Confrontado com a ruptura pr-golpe militar, ele avalia as alternativas polticas diante dos desafios do desenvolvimento social e econmico. Nesse quadro, Furtado opta definitivamente pelo marco institucional e pela democracia como a melhor forma de conduzir o projeto de desenvolvimento e a consolidao da Nao. O desenvolvimento a nica possibilidade de garantir a humanizao da vida da maioria dos brasileiros. Sua preocupao com a transformao global da sociedade, com a incorporao de padres institucionais, culturais e econmicos que aproximem o pas da concepo de modernidade. Porm, como j previa Furtado (1968), o crescimento apoiado no mercado interno dependia, necessariamente, da prvia distribuio de renda. Por causa do anacronismo da estrutura agrria, o 9

crescimento provocou, em muitas regies, um aumento relativo da renda da terra, premiando grupos parasitrios. Na ausncia de uma poltica consciente que preservasse ao do Estado o seu carter social, improvisou-se em nome do desenvolvimento uma estrutura de subsdios que muitas vezes premiou os investimentos suprfluos ou aqueles que vinham permitir, dada a sua tendncia monopolstica, uma concentrao maior de riqueza em mos de grupos privilegiados. Os trabalhos posteriores dcada de 70 avaliam que o crescimento da economia brasileira, durante o regime militar, introduz certos aspectos do capitalismo contemporneo, como novos padres de consumo, urbanizao e surgimento de novos segmentos produtivos. Nos aspectos fundamentais permaneceram defasados os padres tecnolgicos e a modernizao da produo (aumento da produtividade e tcnicas de capital intensivo) e sem transformaes profundas, distantes dos padres de modernidade as questes dos direitos sociais, da participao poltica, da funo social do Estado e o problema da democracia. No livro Mito do Desenvolvimento (1974), o autor faz uma espcie de autocrtica do otimismo desenvolvimentista anterior e sedimenta sua tese de que a industrializao por si s incapaz de superar a situao de dependncia econmica, percepo essa que refora sua idia original de que o subdesenvolvimento no um mero estgio anterior ao desenvolvimento, concebida de maneira detalhada no estudo Desenvolvimento e Subdesenvolvimento (1961). No obstante sua importncia, o conjunto da sua obra e s polticas concebidas com base em suas idias receberam vrios questionamentos5. Posteriormente, ele faz uma releitura desse perodo e identifica os principais entraves existentes nas economias nacionais e regionais subdesenvolvidas: a exigidade da inovao tecnolgica e a abundncia na oferta de trabalhadores. Como o exrcito industrial de reserva muito grande, no h presses por elevao de salrios nem por polticas de distribuio de renda. A grande oferta de mo-de-obra e os baixos salrios acomodam os capitalistas, que no so obrigados a incorporar novas tecnologias nem a aumentar o rendimento do trabalho com base nas tcnicas de capital intensivo. H um raciocnio circular impedindo o desenvolvimento de se processar. A estagnao econmica mantm no poder os setores atrasados da sociedade, que no sofrem transformaes significativas. Como os obstculos ao desenvolvimento s podem ser removidos pela ao do Estado, este fica refm da cristalizao dos interesses retrgrados. O primeiro obstculo que o Estado necessrio ao projeto desenvolvimentista no pode existir sob esse arranjo institucional. Segundo, o controle ou limitao da ao corretiva do Estado frente aos interesses corporativos refora o perfil econmico do subemprego, do pequeno mercado consumidor, da industrializao problemtica, da falta de investimento, do pequeno escopo tecnolgico, do dualismo econmico (e sua ampla camada de subsistncia). O resultado um crculo vicioso: exrcito industrial de reserva; mo-de-obra barata; m distribuio de renda; reduzido mercado interno; falta de incentivo ao investimento tecnolgico; baixa produtividade. Assim refora-se a caracterstica do subdesenvolvimento, seja nacional seja regional. Nos anos 80 as fortes crticas ao modelo adotado anteriormente, bem como as condies prticas existentes no ambiente interno e externo, levaram ao esgotamento do modelo substitutivo de importaes nos moldes ento implementados. As caractersticas tecnolgicas mundiais (inovao gerencial e organizacional) mudaram radicalmente a base tcnica da indstria e conformaram um novo padro de desenvolvimento. A partir da segunda metade dos anos 80 novos paradigmas so colocados no debate internacional sobre crescimento econmico. A principal tendncia representada pelas tecnologias da informao e comunicao, com base na microeletrnica. Essa nova tendncia promoveu a necessidade de adaptao dos pases, inclusive o Brasil, ao novo contexto mundial, movendo-se para aes de apoio a uma nova base poltica da indstria na tecnologia e na formao de recursos humanos. O Brasil dos anos 80, porm, foi marcado por adoes de polticas de curto prazo em funo de tentativas de estabilizao

Dada a quantidade de conseqncias no previstas nas teses formuladas no incio dos anos 60, algumas de suas premissas deviam estar equivocadas: o papel das classes (e sua posio na luta poltica), a funo modernizadora atribuda burguesia industrial e a ao imparcial dos tcnicos (Francisco de Oliveira -Crtica Razo Dualista e Condies Institucionais do Planejamento; Simon Schwartzman - Bases do Autoritarismo Brasileiro); Wanderley G. Santos - Ordem Burguesa e Liberalismo Poltico); Guido Mantega - A Economia Poltica Brasileira; e A. Born - Estado, Capitalismo e Democracia na Amrica Latina.

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econmica e de ajustamento externo que acabaram comprometendo a adoo de uma poltica de crescimento de longo prazo6. Um aspecto legal chama a ateno, o Decreto Lei n 2.433, de 19 de maio de 1988, convertido em lei em setembro, que instituiu a poltica industrial j no final do governo Sarney7. Diagnosticou-se o fim do modelo anterior e previa-se uma abordagem mais moderna de complexo industrial com nfase no progresso tecnolgico. Entretanto, apesar das medidas de corte significativo de tarifas aduaneiras em diversos segmentos do setor industrial, os mecanismos e instrumentos previstos ainda incluam a utilizao de benefcios e incentivos fiscais e a criao de regimes especiais que no proporcionavam uma ruptura significativa com o modelo anterior. Contudo, pode-se observar, no final desse perodo, idias que vo ao encontro do defendido por Furtado ao longo dos anos, tal como a tese de Barros de Castro (em Bielschowsky, 2000, p. 50) que introduz a noo de crescimento via mercado interno de consumo de massa, produzido no efeito psPlano Cruzado (1996) e fortalecido no ps-Plano Real (1995). Isso mostra a compatibilidade entre o aumento real dos salrios (redistribuio de renda em prol do trabalhador) e a ampliao de bens e servios das empresas j instaladas no pas, inclusive multinacionais. No obstante essas observaes, os anos 80 inauguram a era das reminiscncias, tal como observado por Cpeda (2000) que considera Furtado organizando seu passado e ajustando as contas com a memria, a sua e a da gerao desenvolvimentista e partindo novamente para retomar os temas dos anos 50/60 ajustando-os frente aos desafios e aparncia de progresso unnime apresentados pelo capitalismo globalizado. 4. RELEITURA DE FURTADO NO PERODO RECENTE 4.1. ANOS 90: RUPTURA DO MODELO ANTERIOR Muitos estudiosos consideram que Furtado, nos anos 80 e 90, passou categoria de clssico como um autor necessrio compreenso do desenvolvimento brasileiro e da transio da economia mercantil para industrial. Porm, conforme Mallorquin (2000), boa parte dos economistas consideram as referncias conceituais de Furtado pouco explicativas dos desafios da economia nesse novo momento. No obstante a avaliao corrente nessa direo pode-se encontrar anlises de Furtado (1992) que contraria essa interpretao, quando ele observa, no incio dos anos 90, que a partir do momento em que o motor do crescimento deixa de ser a formao do mercado interno para ser a integrao com a economia internacional os efeitos de sinergia gerados pela interdependncia das distintas regies do pas desaparecem, enfraquecendo consideravelmente os vnculos de solidariedade entre elas. Percebe-se a convergncia das questes enfatizadas neste estudo quanto a limitada capacidade de superao do subdesenvolvimento nacional sem considerar a importncia do mercado interno e da questo regional. Furtado (op.cit.) observa um futuro desintegrador quando em um pas ainda em formao, como o Brasil, a predominncia da lgica das empresas transnacionais na ordenao das atividades econmicas, conduzir quase necessariamente a tenses inter-regionais, exacerbao de rivalidades corporativas e formao de bolses de misria, tudo apontando para a inviabilizao do pas como projeto nacional. O debate interno nos anos 90 manteria, ainda, a controvrsia sobre o papel do Estado na economia, questes associadas aos aspectos dinmicos (progresso tecnolgico) da estrutura produtiva nacional e os impedimentos macro e microeconmicos para a implantao de uma poltica de crescimento efetiva. As vrias linhas de pensamento econmico da mais liberal a mais intervencionista tratam sobre o tema seja discutindo aspectos da ao governamental seja revelando as falhas existentes do Estado ou do mercado e a necessidade (ou no) da interveno pblica para resolver os problemas da economia, aumentar a competitividade econmica e melhorar a qualidade de vida das pessoas. Do ponto de vista poltico o ano de 1990 constitui um marco na transio para um novo modelo de crescimento e desenvolvimento para o pas. A nova poltica industrial consubstanciada na Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE), no incio do governo Collor, prev o aumento da eficincia na
Como ressaltado por Formiga (2000, p. 249) desde o governo Geisel, o Brasil deixou de pensar a regio e a cidade. Pareceria, inclusive, que o discurso e a poltica econmica desse governo foram influenciados por No Recesso e ao Desemprego (Furtado, 1983), em Mallorquin (2000, p. 93).
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produo e comercializao de bens e servios mediante a modernizao e a reestruturao da indstria. Observa-se a predominncia de instrumentos de carter geral com a adoo de instrumentos seletivos apenas nos casos de capacitao tecnolgica e desenvolvimento de recursos humanos. O perodo 1995-2000 marcado pelo sucesso na estabilizao da economia, com o Plano Real adotado no final de 1993. A poltica industrial, contudo, no sofreu grandes mudanas daquela definida anteriormente. O contexto interno absorvido com situao de instabilidade financeira e recesso no contribuiu para que fossem implementadas aes mais efetivas no mbito de uma nova poltica de crescimento. O documento Nova Poltica Industrial: desenvolvimento e competitividade (PR, 1998) traz uma discusso das diretrizes bsicas e dos objetivos da poltica industrial vigente nesse primeiro perodo FHC. As reformas estruturais so consideradas importantes para favorecer a influncia dos mecanismos de mercado nas decises de aplicao de recursos. A liberalizao do comrcio exterior, a privatizao, o fim dos controles de preos, o comportamento mais liberal perante o capital estrangeiro e a criao de um ambiente macroeconmico mais estvel so as principais diretrizes para o alcance de maior eficincia e competitividade. Conforme Erber (2002, p. 645), a poltica industrial nos ltimos anos8 incorporou uma atitude liberal chamada eufemisticamente de uma poltica de competitividade. Prevaleceu uma viso de desenvolvimento em que a tripla abertura (abertura comercial, liberdade ao investimento direto estrangeiro e privatizao) compatibilizaria estabilidade e crescimento. Ele observa que tendo por pano de fundo as reformas institucionais preconizadas pelo Consenso de Washington, uma Poltica Industrial no s seria dispensvel como contraproducente. Se nos anos 90 os temas de Furtado passam a tratar sobre a natureza e os limites da globalizao, suas preocupaes persistem em tocar na questo do desenvolvimento nacional. Em texto publicado pela Revista da CEPAL (2000), Furtado observa que a via brasileira de desenvolvimento no tem que ser uma terceira via, mas tem que ser uma via prpria, resultado de um projeto nacional derivado das especificidades do pas, recuperando o mercado interno como o centro dinmico da economia. A maior dificuldade do Brasil, insiste ele, consiste em reverter o processo de concentrao de renda refletida regionalmente. Mallorquin (2000) observa que o desgaste do pensamento nico de matriz neoliberal, nos ltimos anos, coloca em evidncia questes como o padro desigual de trocas, os empecilhos propagao do progresso tcnico, os obstculos estruturais ao desenvolvimento e, principalmente, o alcance das polticas econmicas como mecanismos de defesa do espao da Nao. Ele sugere que esse fenmeno est ajudando a trazer de novo para discusso os argumentos da formao do capitalismo brasileiro desenvolvidos por Furtado em mais de cinco dcadas de trabalho. Para aqueles que procuram pensar a sociedade brasileira, observando os impactos sociais e econmicos de longo prazo, Furtado no s leitura obrigatria, um clssico, mas uma referncia necessria para a compreenso das ligaes sociais e econmicos que orientam o campo das alternativas e a construo do nosso futuro. 4.2. SCULO XXI: NOVOS CAMINHOS DO DESENVOLVIMENTO? Olhando em retrospectiva, os trabalhos de Furtado produzidos at a dcada de 70 so aqueles que provocaram um maior impacto no pensamento social brasileiro e constituem o eixo da sua abordagem terica histrico-regional-estruturalista. Ao longo do tempo seus argumentos receberam adaptaes, em funo das transformaes ocorridas na realidade scio-econmica nacional, mas que mantm intactas suas teses iniciais. Na realidade para entender Furtado hoje necessrio retomar o fio das reflexes que se forjaram naquela poca, observando no s as caractersticas j amplamente reconhecidas de sua obra, mas procurando experimentar novos padres de anlise, adaptados aos tempos atuais. Nesse sentido, nas suas anlises recentes publicadas pela CEPAL (2000) e pelo IBGE (2003), referidas anteriormente, a maior dificuldade do Brasil continua sendo reverter o processo de concentrao de renda, cujas feies

O documento Brasil 1994-2002, A Era do Real (www.planalto.gov.br) apresenta os fundamentos bsicos da poltica industrial praticada nos ltimos anos da dcada de 90 e incio do novo sculo XXI.

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regionais so patentes, e colocar o mercado interno como centro dinmico do crescimento nacional, aspectos esses enfatizados no presente estudo como centrais ao longo de sua obra e ainda atuais. Esse debate econmico ressurge no incio de uma nova etapa poltica interna, com a eleio recente do novo Presidente da Repblica, em que se discute a adoo de uma poltica de crescimento mais planejada e com efetiva participao do Estado9. A eleio de um Presidente com histrico de defesa do papel do Estado na economia, refora a corrente analtica que apia uma atuao pblica menos liberal na economia, com o mercado interno constituindo elemento fundamental, bem como inserindo uma agenda de desenvolvimento regional. Nota-se a preocupao na construo de uma poltica industrial distanciada de concesses de subsdios e articulada com medidas horizontais de fortalecimento do mercado e da infra-estrutura interna. As principais linhas da nova poltica so: planejada nacionalmente a partir das potencialidades regionais; seletiva e vertical; formada a partir da explicitao de metas a serem atingidas pelas empresas como contrapartida do apoio pblico; baseada na transparncia dos custos envolvidos e do retorno que a economia do pas poder receber, entre outras. Nesse sentido, configura-se o esforo de construo de um sistema nacional e inovador de competitividade que pressupe, entre outras coisas, combinar as polticas horizontais voltadas ao mercado interno com as verticais e setoriais, voltadas para a capacitao tecnolgica e as exportaes. O papel de destaque dado ao mercado interno, como elemento dinmico ao crescimento nacional, um dos pilares do pensamento de Furtado, pode, ento, ser visualizado juntamente com a questo regional na concepo programtica do novo governo. As consideraes anteriores tentam demonstrar que, ao invs da noo prevalecente que a viso regional de Furtado restringe-se ao Nordeste, sua abordagem ampla e sua influncia pode ser atestada ainda hoje, quando se encontra na agenda poltica de Ministrios Setoriais preocupaes semelhantes, como o caso do Ministrio da Integrao Nacional e seus projetos de recriao de rgos regionais, a SUDENE (Nordeste), SUDAM (Norte) e SUDECO (Centro-Oeste) ou dos programas de desenvolvimento regional includos no Plano Plurianual PPA - 2004/07 do novo governo, que configuram modelos regionais de desenvolvimento levando em conta as especificidades e as potencialidades particulares (histricas, culturais, produtivas, polticas etc) das diversas regies do pas. Como sntese do momento atual considera-se, por um lado, a existncia de uma tendncia ao apoio amplo de uma poltica industrial, j que poucos acreditam que mecanismos horizontais de poltica macro sejam suficientes. Em outras palavras, reconhece-se agora que a poltica industrial tem que ter forte contedo setorial. O avano de posies evidenciado por diagnsticos da balana comercial brasileira que usam o contedo tecnolgico das importaes e exportaes para identificar problemas e sugerir solues. Nesse sentido, a poltica industrial deveria visar, simultaneamente, o aumento das exportaes e a substituio de importaes o que mostra o recente surgimento de uma sntese (Arajo e Teixeira, 2003) envolvendo import substitution strategies (ISS) e export led growth (ELG). A estratgia associada a esse objetivo seria o de aumentar o contedo tecnolgico da estrutura produtiva brasileira para, simultaneamente, reduzir importaes e aumentar exportaes. Outro objetivo da poltica industrial seria o de reduo da desigualdade, atuando na proviso de servios sociais bsicos, um dos principais problemas da populao de baixa renda: saneamento bsico, sade, educao, habitao e transporte pblico. Segundo, atravs da vertente regional com a abordagem de plos ou arranjos produtivos locais. Por outro lado, como observado por Bielschowsky e Mussi (2002, p. 46), a predominncia da perspectiva liberal nos anos 90 no criou espaos para a criao de projetos ou novas estratgias na adoo de uma poltica de crescimento (industrial) no pas. luz da discusso anterior no possvel visualizar ainda quais sejam os mecanismos principais para a consecuo dessa nova estratgia poltica ou quais so as diferenas em relao s estratgias adotadas no perodo anterior. Em muitos aspectos a discusso atual sobre a necessidade ou no de uma nova poltica industrial e regional para o pas continua a mesma prevalecente na dcada passada.

O programa de governo do Partido dos Trabalhadores (PT) que elegeu o novo Presidente da Repblica (Lus Incio Lula da Silva) a partir de 1 de janeiro de 2003, trs as linhas gerais de uma nova poltica industrial e regional para o pas (www.pt.org.br) que respaldam os argumentos aqui enfatizados e que restauram os aspectos originais da anlise de Furtado.

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A preocupao que surge da anlise apresentada que muito provavelmente a insero do Brasil na economia mundial globalizada tende a ser amplamente diferenciada, segundo os diversos sub-espaos econmicos desse amplo e heterogneo pas. Essa diferenciao tende a alimentar a ampliao das histricas e profundas desigualdades scio-econmicas, se no forem adotadas polticas governamentais de reverso das desigualdades que explorem os potenciais endgenos da diversa base regional do pas, que tornam atuais as idias de Furtado sobre a importncia do mercado interno e da soluo dos problemas das desigualdades regionais para o desenvolvimento sustentvel do pas. Do ponto de vista da amplitude de viso analtica, observa-se que o objetivo maior da obra de Furtado consiste em considerar aspectos especficos ao contexto brasileiro daquilo que na linguagem da literatura atual chamado de dynamic capability (Pasinetti, 1993). Essa expresso pode ser entendida como um conjunto de caractersticas que estimulam a capacidade de rpida recuperao e desenvolvimento de uma organizao econmica e social (indstria, regio e pas), buscando expandir a sinergia no sentido de criar recursos e no meramente alocar os existentes. Do ponto de vista macroeconmico e institucional, a experincia tem mostrado que uma adequada combinao de governana e poltica econmica o caminho para expandir o investimento produtivo, promover mudanas estruturais, gerar crescimento e reduzir desigualdades. Nada mais estimulante ao investimento, a criao de recursos, assim como distribuio da renda e da riqueza, do que o prprio crescimento econmico, sustentado e bem orientado. Polticas bem sucedidas em estimular tal processo de desenvolvimento econmico geram competitividade domstica e internacional, alm de criarem ambientes favorveis ao financiamento dos investimentos necessrios ao crescimento econmico. Naturalmente, a combinao dos componentes da capacitao dinmica se baseia no conhecimento, difuso tecnolgica e implementao de projetos promissores viabilizando mudanas estruturais. Nessa perspectiva, pode-se fazer uma leitura das contribuies de Furtado semelhante argumentao de Pasinetti (1993) que enfatiza que a fonte primria de benefcios das relaes internacionais est no aprendizado (learning), enquanto vantagens comparativas e dotaes de recursos constituem fontes secundrias. Uma estratgia de desenvolvimento deve levar em considerao o potencial da vantagem comparativa dinmica (endgena) e no a abordagem esttica associada ao modelo ricardiano. O foco da anlise deve ter como preocupao fundamental a especializao na produo de mercadorias que permitem pas ou regio atingir, no perodo de tempo relevante, as maiores taxas de crescimento e produtividade. No caso de pases da dimenso do Brasil, o mercado domstico deve ocupar uma posio dominante, dada a importncia da demanda efetiva na configurao dos padres de consumo e investimento, sem excluir o papel importante do mercado externo. Finalmente, observa-se a importncia de um ambiente institucional que possa facilitar a soluo de problemas legais e sociais. Uma situao poltica-institucional relativamente estvel possibilita melhor planejamento das estruturas produtivas, fundamental para a gerao de recursos e a operacionalizao da 'dynamic capability'. 5. CONCLUSES Ao longo dos mais de 50 anos resumidos neste estudo, levando em considerao as contribuies de Furtado, pode-se perceber a extrema coerncia, sujeita a crticas e autocrticas, e persistncia do autor em torno dos aspectos aqui enfatizados e considerados desde a origem de sua anlise qual sejam o papel do mercado interno e a questo da desigualdade (regional) para a superao do subdesenvolvimento nacional. No perodo 1945-85 que predominou o modelo de substituio de importaes, a agenda poltica predominante no necessariamente converge com as idias defendidas por Furtado. Se no final dos anos 50 e incio dos anos 60, encontram-se algumas convergncias em funo, particularmente, de suas prprias passagens por cargos pblicos, a partir da segunda metade dos anos 60 at meados dos anos 80 definitivamente no podem ser vinculadas suas idias com as polticas adotadas no pas, que foram essencialmente distintas. Ao tentar fazer algumas ligaes entre as questes tericas e prticas de Furtado, referentes ao mercado interno e a questo regional, no perodo 1946-1963, encontram-se vrios exemplos: o Plano de 14

Metas, os Plano de Desenvolvimento do Nordeste, a SUDENE (governo JK) e o Plano Trienal (governo JG), que alguns autores chegam a defender a idia que este ltimo influenciou o PAEG, no incio do governo militar. Nesse novo contexto, a partir dos anos 70, pode-se dizer que as questes enfatizadas neste estudo foram relegadas ao segundo plano. No por acaso, atesta-se o aprofundamento da desigualdade de renda no pas ao longo do perodo ao mesmo tempo em que se mudava a nfase da industrializao substitutiva de importao com base no mercado interno para o mercado externo. A modernizao do subdesenvolvimento deixada como herana do perodo militar, que aprofunda as contradies de um modelo de desenvolvimento concentrador, capaz de absorver avanos tecnolgicos e novos padres de consumo ao mesmo tempo em que reduz a absoro de trabalho e aprofunda as disparidades (regionais) scio-econmicas. Na segunda metade dos anos 80, ele volta cena terica e poltica ao ocupar rapidamente o posto de Ministro da Cultura no governo Sarney, perodo em que se concentra na questo cultural e sua influncia no subdesenvolvimento do pas. Nessa fase a problemtica do desenvolvimento, ainda encontrada em observaes de Furtado, superada por debates sobre problemas de curto prazo (inflao e ajuste externo). Nos anos 90, a ruptura do modelo prevalecente anterior como que destri, terico e politicamente, qualquer ligao analtica com as lies de Furtado. A questo regional definitivamente passa a ter uma agenda secundria seno inexistente, culminando com a extino no incio dos anos 2000 dos rgos e dos instrumentos remanescentes de poltica regional (SUDENE, SUDAM e incentivos fiscais). Ao mesmo tempo, persistem as polticas de estmulo ao comrcio exterior em detrimento do mercado interno. Recentemente, a posse do novo presidente da repblica de partido historicamente defensor do papel ativo do Estado na economia recupera, pelo menos em termos de agenda programtica, questes relevantes que podem ser associadas novamente aos pontos aqui levantados (mercado interno e questo regional), como uma atualizao das idias originais de Furtado no ambiente atual de discusso sobre uma nova etapa de crescimento e desenvolvimento do pas. A questo regional ressurge com os projetos de recriao (em tramitao no Congresso Nacional) de rgo regionais (SUDENE, SUDAM e SUDECO) e propostas para uma poltica de integrao nacional e desenvolvimento regional conduzida pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI). Ademais, o PPA 2004-07 contm programas que podem ser vinculados com aes regionais explcitas. Ao mesmo tempo, o momento atual resgata alguns defensores do mercado interno como fator dinmico para uma nova etapa de crescimento do pas, sem necessariamente perder de vista a importncia complementar do mercado externo. Enfim, esse estudo demonstra que uma releitura de Furtado no apenas importante do ponto de vista de um entendimento da evoluo histrico-regional-estrutural do (sub)desenvolvimento brasileiro, como continuam sendo fundamentalmente atuais suas idias originais at hoje no totalmente aplicadas, no sentido de verem resolvidas questes, para ele, consideradas essenciais para o Brasil superar definitivamente o estgio de subdesenvolvimento ainda prevalecente. Fica clara, portanto, a mensagem que perpassa toda a obra de Furtado que o crescimento econmico no condio suficiente para superar o subdesenvolvimento, mas somente mediante a aplicao de reformas estruturais importantes, entre as quais, a superao das desigualdades scio-econmicas, que em ltima instncia esto refletidas em desigualdades regionais de renda, produto, educao, salrio, sade, etc. A diminuio dessas distores possibilitaria ao Brasil uma capacidade ampliada do mercado interno de forma a tornar-se uma fonte dinmica de um desenvolvimento econmico sustentvel, menos vulnervel s foras instabilizadoras externas sejam comerciais, tecnolgicas ou financeiras. Finalmente, nesse novo contexto maior a aceitao entre os estudiosos do crescimento nacional a importncia de um ambiente institucional que possa facilitar a soluo de problemas legais e sociais e em considerar aspectos especficos ao contexto brasileiro daquilo que na linguagem influente da literatura atual chamado de dynamic capability, conectadas s preocupaes analticas de Furtado.

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