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Una mirada econmica de las polticas y de las necesidades de informacin en educacin superior*

Pablo Gozylez
PROFESOR ADJUNTO, DEPARTAMENTOINGENIERA DE INDUSTRIAL, UNIVERSIDAD CIIILE DE

En este artculo se complementa desde el punto de vista econmico la revisin de las polticas seguidas en educacin superior en Chile durante la dcada de los noventa. Es decir, el foco del anlisis son los aspectos relacionados con en el financiamiento, la regulacin y los incentivos de los distintos actores. El centro del anlisis es el funcionamiento del mercado de la docencia en educacin superior, con particular nfasis en el tema de la informacin. La primera seccin revisa los fundamentos de la intervencin estatal en educacin superior, concluyendo sobre los instrumentos ptimos de intervencin para resolver cada problema. La segunda seccin describe las polticas y posteriormente se las analiza a la luz de los elementos propuestos en la primera parte. La tercera seccin describe el funcionamiento del mercado de la docencia en educacin superior en ms detalle, prestando especial atencin a su vnculo con el mercado laboral y las implicaciones que de all emergen. La ltima seccin concluye.

1. Marco terico para analizar las polticas


El enfoque econmico considera que la principal funcin de la docencia de educacin superior es proveer una fuerza de trabajo de profesionales y El autor agradecelos comentarios de Alejandra Mizala y Gregory Elacqua, as como a los participantcs del Seminario Observatorio del Empleo, organizado por la Universidad Adolfo Ibez, la Universidad de Chile y cl Ministwio de Educacin (diciembre de 2002).

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tcnicos cuyas calificaciones respondan a las necesidades actuales y futuras de la sociedad. Por supuesto, los sistemas de educacin superior tienen varios otros objetivos, entre los cuales se ha mencionado formar hombres y mujeres cultas y no meros especialistas, mover el conocimiento a travs de la investigacin y la transmisin de una cultura comn y estndares de ciudadana. En este trabajo nos concentramos en analizar los temas de docencia en educacin superior, excluyendo deliberadamente los relacionados con investigacin y extensin que no son atingentes al tema que nos preocupa, ya que la construccin de un sistema de informacin sobre el mercado laboral se justifica para mejorar los resultados del sistema de formacin de recursos humanos. En esta seccin ordenamos los elementos conceptuales que deben ser considerados en el anlisis de este sistema, presentando un modelo simple de referencia, y discutiendo posteriormente sobre el ordenamiento institucional y los incentivos establecidos por el sistema de financiamiento prevaleciente actualmente en Chile. En la perspectiva econmica sobre la eleccin de una carrera universita ria, o sobre estudiar o no hacerlo, los postulantes toman una decisin individual basada en sus gustos, capacidades y la informacin disponible. En la teora econmica, la educacin es considerada una inversin en capital humano, cuyo beneficio privado (apropiado por cada individuo) es un mayor salario en el futuro, fruto de una mayor productividad en el mercado laboral, y cuyos costos incluyen los de oportunidad (ingresos y ocios sacrificados), directos (aranceles, matrcula, transporte, libros) e indirectos. Los beneficios apropiados por las personas no son slo econmicos, sino tambin en mbitos psicolgicos, sociales, culturales y polticos, permitiendo en general disfrutar una mejor calidad de vida en mltiples dimensiones, independiente y complementariamente con los mayores ingresos futuros. La teora predice que una persona decidir educarse cuando el valor presente de los beneficios exceda el de los costos (ambos privados, es decir tal cual los percibe cada individuo, y descontados a la tasa de descuento relevante). Esto sera vlido tanto para aos adicionales de estudio como para eleccin entre carreras. Las personas tomarn sus decisiones en condiciones de incertidumbre, puesto que no saben qu salarios prevalecern en el futuro, los que dependern tanto de factores personales -como su capacidad y gusto por esa opcin-, como de factores externos y agregados -como la evolucin del aparato productivo y del mercado laboral respecto a la demanda y oferta de ese capital humano-. Tambin los verdaderos costos personales son inciertos, ya que dependern de su rendimiento (en algunas carreras no slo la dura cin es indeterminada sino tambin la posibilidad de graduarse), las alternativas perdidas, y otros eventos. Las decisiones bajo incertidumbre apuntarn al ptimo social ex ante (es decir antes de que la incertidumbre se disipe y los

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eventos se realicen) si son tomadas por individuos racionales, con perfecta informacin, los beneficios y costos privados y sociales coinciden, no hay restricciones de liquidez y los agentes son indiferentes ante los riesgos. El segundo supuesto es el tema de este trabajo y por tanto ser abordado en ms detalle en la parte III. El primero ser tambin discutido ah, en cuanto se relaciona con este. Los otros supuestos se vinculan a las polticas de financiamiento y regulacin, pues son los problemas que estas debieran intentar resolver. Esto nos permitir referirnos brevemente a la coherencia del resto de la poltica dentro de este marco y con el objetivo de este estudio. Los problemas que afectan a la educacin y que haran que, aun con perfecta informacin, las decisiones racionales privadas difieran del ptimo social, y que por tanto hacen necesaria la intervencin del estado, son los siguientes: (i) Extemalidades, es decir diferencias entre la rentabilidad privada de la educacin y la rentabilidad social, debido a que el beneficio para la sociedad de que una persona se eduque es mayor que el beneficio privado dado por un mayor salario futuro. Esto se explica, en primer lugar, porque el beneficio individual de la educacin aumenta si hay ms personas educadas, 10 que se ha denominado extemalidades de red (netzuorke.xternalities). Un segundo tipo de externalidades son las extemalidades fuera del mercado (non-mrket exterdities),que incluyen reduccin de la criminalidad, mayor cohesin social, innovaciones tecnolgicas y beneficios intergeneracionales (los beneficios que los padres derivan de su propia educacin y que transmiten a sus hijos). En pases en desarrollo hay otros efectos adicionales como disminucin de fertilidad y mejores estndares de nutricin y salud. Un tercer tipo de extemalidad se encuentra en las nuevas teoras de crecimiento. Diferentes autores han demostrado que un mayor nivel educacional de la poblacin puede producir una aceleracin de las tasas de crecimiento econmico, a travs de extemalidades en la productividad de otros trabajadores y una expansin de las posibilidades tecnolgica?. (ii) No percepcin adecuada de los beneficios privados por los agentes que toman las decisiones. As como las externalidades ocurren porque no se consideran los efectos de la educacin sobre personas distintas a quien realiza la inversin, dos factores hacen que los beneficios para la propia persona que se educa sean subestimados en la toma de decisiones. En primer lugar y
Es menos importante el carcter semipblico del bien en la medida rn que la parte ms relevante de esta propiedad estcaptada por el concepto dc cxtcrmlidades. IA no rivalidad en el consumo ocurre solo hasta los lmites de capacidad y, habiendo la posibilidad dc exclusin en cl consumo, podra estar adecuadamente captada por el sistema de precios. Haveman y Wolfe (1984). Ver, por ejemplo, Stiglitz (1987) y CEPAL/UNESCU (1992). Colclough (1996).

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especialmente en educacin escolar, los padres toman decisiones en favor de sus hijos, y los primeros podran no captar adecuadamente todos los beneficios que los segundos pueden derivar dc esta inversin. En segundo lugar, la educacin constituira un meritgood (bien de mrito o preferente), por lo que ni siquiera todos los beneficios individuales son adecuadamente considerados por las personas. Esto tambin puede llevar a reducir la demanda por educacin por debajo del ptimo social, lo que puede ser cnfrentado por los gobiernos haciendo obligatoria la escolaridad. Estos problemas no son normalmente considerados fallas de mercado propiamente tales. (iii) Aversin al riesgo: si los individuos son reticentes a tomar riesgos, subinvertirn, desde el punto de vista social, en capital humano, ya que los retornos de la inversin son muy inciertos e individualmente no diversificable?. Desde el punto de vista del estudiante, no solo es incierto el retorno dc la inversin en trminos del flujo de ingresos que efectivamente recibirn cuando se titulen, sino incluso puede ser incierto el que logren titularse. La ausencia de seguro para estos riesgos constituye una faha en el mercado de los seguros, que reducir la inversin en educacin por debajo del ptimo social. (iv) Fallas del mercado de capitales respecto al financiamiento de la educacin: las instituciones Gnancieras no prestan si no se pueden entregar garantas reales para hacer exigibles los reembolsos. Las instituciones financieras slo estarn dispuestas a prestar a los estudiantes por los cuales alguien pueda dar una garanta creble de pago. A lo anterior debe aadirse uno de los aspectos ms importantes que justifican la intervencin social del Estado, valido aun cuando se cumplan todos los supuestos de la competencia perfecta: la equidad. La competencia perfecta garantiza el uso ms eficiente de los recursos escasos dada la distribucin de factores, las posibilidades tecnolgicas y las preferencias de los consumidores. Lo anterior puede convivir con una distribucin de los bienes producidos muy desigual. La equidad es una de las preocupaciones fundamentales que el Estado debe atender, y para ello dispone de diversos iris trumentos, entre los cuales destaca el gasto social. El acceso a una educacin de calidad para toda la poblacin es esencial para una sociedad con mayor igualdad de oportunidades y la entrega de recursos educativos inversamente proporcionales al nivel de pobreza de los hogares puede justificarse en los mismos trminos. La preocupacin por la equidad debe balancear los problemas de incentivos que pueden generar este tipo de aportes, los cuales pueden distorsionar
Una de las soluciones para que las Personas se atrevan a invertir en activos ricsgosos cs la diversificaci,n de cartera, 11)que no cs posible para los trabajadores, actuales o futuros, que invierten en su propio capital humano.

UNA

MIRADA

ECONOMICA

DE LAS POI.PTICAS

EN EDUCACION

SUPERIOR

las decisiones individuales. En el caso de la educacin superior es muy importante considerar el tema de la equidad en una perspectiva ms amplia. Muchos de los problemas de equidad se originan antes de la enseanza superior, y con posterioridad al egreso, la mayora de los profesionales no formar parte del grupo en el cual deben concentrarse los esfuerzos del gasto social (ver discusin sobre rentabilidad que sigue). Contrariamente alas externalidades, la equidad no justifica subsidios a los estudiantes universitarios. Volviendo a las fallas de mercado, consideremos ahora algunas precisiones y las herramientas correctas para atenderlas. Los dos primeros tipos de externalidades de la educacin son especialmente importantes en la educacin bsica, y los efectos externos decrecen a medida que se transita desde la educacin media a la educacin superior. El tercer tipo puede ser ms significativo en educacin superior. Las externalidades positivas de la educacin justifican subsidios, que promuevan la actividad y acerquen la inversin deseada por las personas al ptimo social. El argumento de los bienes preferentes es menos relevante en educacin superior -aun cuando se puede argumentar que los jvenes que toman la decisin de postulacin no son lo suficientemente maduros o con la sufkiente visin de futuro, no parece haber mejores alternativas, ya que ellos son quienes mejor conocen sus preferencias y capacidades-. El problema de los bienes preferentes es ms importante en el caso de la educacin escolar, donde los padres son quienes toman las decisiones y el problema de los gobiernos es asegurar que estas coincidan con el mejor inters del nio, lo que ha llevado a medidas como las leyes de educacin obligatoria7. Por su parte, tanto la aversin al riesgo como las fallas en el mercado de capitales (Barr, 1993) pueden ser resueltas a travs de un prstamo contingente a ingresos. La contingencia a ingresos resuelve el problema de aversin al riesgo pero es difcil determinar la forma concreta ptima en que esta debe materializarse (porcentaje del ingreso creciente o constante, mnimo exento). Solucionar la falla en el mercado de capitales no requiere subsidios de tasa de inters. Cabe puntualizar, sin embargo, que, probablemente por el nfasis que se
En Chile, como en otros pases en desarrollo, la inequidad fundamental respecto de la educacin superior se relaciona con las posibilidades que tienen los estudiantes de hogares pobres para acceder a ella. Al menos un 40% de los estudiantes que ingres al primer ao bsico a comienzos dc los aos ochenta no llega a completar su enseanza media. Entre aquellos que la completan, la probabilidad de un estudiante ubicado en los dos primeros quintiles de obtcncr un puntajc en la IAA que le permita acceder auna institucin de ES es de solo un sexto en comparacin con la que posce un estudiante del quintil superior. A su vez, la probabilidad de acceso de un estudiante egresado de un establecimiento municipal es de un quinto en comparacin con la de un alumno proveniente de un establecimiento particular pagado (Jara, 1996). Munro (2001).

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ha dado a las externahdades, el peso de una historia de financiamiento y provisin pblica del servicio, y la fuerza del grupo de presin constituido por los estudiantes universitarios, a veces se olvida que la educacin sirve tambin objetivos privados, a travs de los efectos ya destacados sobre los perfiles de ingresos y el acceso a una mejor calidad de vida. Innumerables estudios han demostrado que el nivel de educacin est positivamente correlacionado con el nivel dc ingresos de las personas. Por lo tanto, los argtmentos a favor de apoyos estatales deben ser considerados en conjunto con la rentabilidad privada, que constituye un incentivo para el desarrollo del mercado, ya que la justificacin del apoyo a la docencia a travs de subsidios pblicos se fundamenta principalmente en la brecha entre la rentabilidad privada y la rentabilidad social. Sin embargo sobre esta brecha existe escasa evidencia emprica. Sobre las externalidades positivas en educacin, que producira una diferencia a favor de la rentabilidad social, la evidencia no es concluyente, y slo parece respaldar las externalidades fuera del mercadoR. En la mayora de los estudios sobre rentabilidad de la educacin, las rentabilidades privada y social estimadas normalmente difieren solo porque la segunda considera los costos para el sector pblico (ya sea gastos directos o subsidios), mientras la primera nicamente toma en cuenta los gastos privados para las personas que se educan. Estas estimaciones de te.w internas de retorno (TIR) de la inversin en educacin, basadas en ecuaciones de Mincer, intentan determinar el impacto promedio en ingresos de haber alcanzado un determinado nivel de educacin. Si las tasas internas de retorno sociales exceden a las tasas de descuento de los fondos que se utilizaran, esto implicara que ms recursos 1 Venniker (2001). De hecho, rara vez se corrige siquiera por los costosdirectos privados de educarse,considerndose solo una aproximacin al costo de oportunidad. NJ H ay varios temas relacionados con la validez de las estimaciones empricas que siguen el mtodo de Mincer. Primero, si los recursos no redundan en una expansin del sistemao del nivel al que SC dirigen, corno puede ocurrir si son captadospara aumentar las rentas de los actores o simplemente por ineficiencia de stos,entonces las tasasde retorno se mantendrn altas pero no valdr la pena dirigw recursos al sistema escolar hasta que no se produzcan cambios que permitan que mayores nxursos scan cfcctivamente aprovechados. Por otra parte, ciclos escolaresrelativamente expandidos tendern a bajar su rentabilidad, pese a lo cual invertir en ellos puede continuar siendo prioritaxio para mejorar su calidad; sin embargo, las diferenciales de calidad de la experiencia educativa no son consideradas en las estimacionesde tasasde retorno. Es ms, los estudios reflejan TIRpromedios, y no marginales, y es esperable que si los primeros postulantes admitidos son ms capacesque los ltimos (o marginales), entonces la TIR marginal estar por debajo de la TIRpromedio. Segundo,las estimacionesde tasasde retorno normalmente dej,anfuera las externalidades positivas asociadasala educacin y que sin embargo son intrnsecasa ella, algunas de las cuales tienen efectos positivos en el desempeo del sistema ecommico. Mientras esto subestima los retornos sociales,hay otros sesgosque afectan al coeficiente

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UNA MIRADA ECON6MICA DE IAS FOLfrICAS EN EDUCACI6N SUPERIOR

deben ser llevados al sector para su expansin. Al expandirse la matrcula y con ello el nmero de profesionales, los beneficios marginales de la acumulacin de capital humano se reducen, disminuyendo la tasa de retorno hasta que eventualmente se igualen con la tasa de descuento, momento en el cual se habr llegado a un equilibrio cn el volumen de recursos dirigido al sistema educacional (o al nivel especfico donde las tasas de retorno eran mayores). Al haberse consagrado la educacin bsica y media como un derecho bsico, la pregunta sobre rentabilidad pasa a ser menos importante para esos niveles, pero lo es para educacin parvularia y superior. Adems, solamente en el caso de esta ltima es razonable una poltica de recuperacin de costos. Esto ocurre cuando la rentabilidad privada es grande y muy superior a la rentabilidad de la inversin en capital fsico, pues entonces es pertinente basar la estrategia de expansin en el cobro de aranceles facilitando su pago a travs de crditos. Las respuestas de mercado deberan tender a eliminar esta brecha de rentabilidad, al expandir la oferta de profesionales, disminuyendo as sus salarios. Este ajuste podra entrabarse tanto por rigideces en la oferta de vacantes -que inhiben su expansin en respuesta a la mayor demanda-, como restricciones de liquidez que impiden a los postulantes financiar una inversin rentable. Respecto del primer problema, la mejor solucin parece ser la generacin de competencia en el mercado, que impedir la apropiacin de rentas por parte de las instituciones o de grupos de profesionales, lo que puede ocurrir si no hay libre entrada de instituciones. El segundo requiere relajar la restriccin de liquidez a travs de un crdito, no subsidiado, pero por las razones ya descritas, contingente a ingresos futuros. La brecha de rentabilidad entre capital humano y capital fsico puede mantenerse un tiempo, aun cuando el mercado opere eficientemente, durante el lapso que demora que los nuevos estudiantes obtengan su ttulo y puedan ingresar al mercado laboral. Sin embargo esta brecha es transitoria,
estimado en la regresin aun para reflejar los retornos propiamente privados, algunos en sentido opuesto, y que son discutidos en los libros de texto de economa laboral. Tercero, la rentabilidad de los distintos nivclcs estar fuertemente asociada a los patrones de desarrollo productivo nacionales, reflejando un equilibrio en un momento determinado del tiempo entre la oferta y la demanda dc un stock dado de los distintos niveles de educacin. Esto significa que la rentabilidad no puede ser extrapolada de un pas a otro, por muy similares que scan en tkrninos de producto interno per cpita o indicadores de desarrollo humano. Asimismo, para la toma dc decisiones de los postulantes interesar en realidad el valor esperado de esa variable en el futuro, y esto depender de distintos factores que hacen que la estimacin de rentabilidad sea una medida imperfecta de la verdadera variable dc decisin relevante, tema sobre el cual volveremos en la seccin siguiente. Cuarto, las TIR son vlidas para cambios marginales, y no para decidir grandes cambios cn los volmenes asignados de recursos a cada nivel o sector.

y tiende a ser eliminada en el largo plazo, a menos que sea acompaada de cambios tecnolgicos que sostengan un crecimiento sostenido de la demanda de trabajo de mayor calificacin. Estos temas son tratados en la seccin III de este articulo. Hasta principios de los noventa, algunos estudios para muestras de varios pases en desarrollo y desarrollados, coincidan en encontrar que la rentabilidad social de la educacin bsica era mayor que la educacin secundaria y esta que la educacin superior. En trminos de la rentabilidad privada, la superioridad de la educacin bsica se mantena, pero en algunos casos la educacin superior era ms rentable privadamente (por el elevado subsidio pblico a ese nivel) que la secundaria. Esta sabidura convencional ha sido desafiada ms recientemente. Algunos autores discuten varios problemas metodolgicos. En un anlisis que intenta capturar las externalidades positivas de la educacin, se encuentra que si bien la conveniencia de invertir en educacin bsica se mantiene para los pases de ingreso bajo, los pases de ingreso medio se beneficiaran ms de expandir su matrcula de educacin secundaria, mientras para los pases de mayores ingresos es ms rentable la educacin superio?. En pases en vas de desarrollo las tasas de retorno de la educacin superior son ms altas durante perodos de acelerada industrializacin. Esto parece ser confirmado en estudios para pases latinoamericanos de ingreso medio. En Argenti na, Brasil y Mxico ha habido un crecimiento en la rentabilidad privada de la educacin superior entre la dcada de los ochenta y los noventa, hasta superar el 20% anuaI16. Esta elevada rentabilidad refuerza las polticas de recuperacin de costos (por ser una inversin rentable) y una expansin de oferta de matrcula basada en el mercado (para que la formacin de profesionales se expanda ms rpido y con ello se responda a las demandas del mercado laboral). En este mismo sentido, estudios realizados por la CEPAL, muestran que la brecha salarial entre personas ocupadas con estudios universitarios y los ocupados con menos educacin ha aumentado lmamente7, estimulndose con ello la demanda por estudios superiores. Estimaciones basadas cn las
Lamcntablcmente las estimaciones de tasas de retorno sociales no suelen incorporar las extemalidades positivas de la educacin, que son difciles de estimar por falta de informacin. Por el contrario, solo restan de la rentabilidad privada aquellos costos que son asumidos por el Estado. :, Psacharopoulos (1994) y Schultz (19Xx). ld Knight et al. (1992) y Bennell (1996), p cm ver replica de Pscharopoulos (1997). ij Mingat y Tan (1996). Carnoy el al. (1993), utilizando el cjcmplo de Corea del Sur. :f Winklcr (1998). Ver Weller (2000, p. 167) y Stallings y Weller 12001, pp. 391-211).

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encuestas de hogares para los aos 90 revelan que las tasas de rendimiento de la educacin primaria son de solo lOo/ en la regin, de 11% para la secundaria y de 1Wo para el nivel universitario*. En general, existe un importante premio salarial para las personas con educacin universitaria. Segn seala Carlson, de quien tomamos el Cuadro 1, una educacin secundaria completa se ha convertido claramente en el punto de inicio para obtener remuneraciones ms altas. El principal premio se ubica, sin embargo, en el nivel de la educacin universitaria, y en Chile y Brasil alcanza el mximo entre los cinco pases del Cono Sur con 179Voy 1700/0para los hombres, respectivamente. En general, el premio a la educacin superior es ms alto para los hombres que para las mujeres. Adems, puede observarse que el premio a la educacin terciaria no universitaria es relativamente inferior, aunque estas estimaciones no corrigen por diferentes caractersticas de las poblaciones que atendieron una y otra modalidad ni tampoco consideran los distintos costos de ellas. El menor premio de educacin terciaria no universitaria tambin podra explicarse por patrones de desarrollo productivo que requieren ms profesionales o por una falta de confianza en la formacin tcnica por parte de los empresarios.

CUADRO 1. PREMTOS 1.AEDUCACION: A INGRESOS PERsON*S DE ENTRE15 Y 64 ANOSPORNIVEL EDUCACIONAL Y SEGN SEXO,TOMANDOCOMO RASEl.,, LNSENANZA SECUNDARIA COMPLETA: 1993-1999.

NIVEL
EDUCACIONAL

ARGFNTINA 1994 1999

BRASIL 1993 1999

CHILE 1YYti 1YYY

PARAGUAU 1994 199Y

URUGUAY 1994 1999

Menos que educacin secundaria


comuleta

64 62

44 45

52 52

70 71

61 60

53 33

63 58

63 64

63 62

Educacin secundaria completa Terciaria no universitaria Terciaria universitaria

I 90

123 203 177

I
259 233

,--

IIR

.<

121

H 1 lfi6 M / 176 Fuente: Carlson (2001).

1 133 108 1 112 1 116 1 132 1 196 228 217 188 270 296 279 181 189 214 173 272 224 224

BID

(1998, pp. 41 y 54).

Y5

En Chile, se han estimado retornos de 13% por cada ao adicional de escolaridad desde 1982, con saltos importantes de ingresos en caso de acceder a educacin superiorlg y tasas de retorno de 10% anual en media y 22Vo en educacin superio?. Adems se ha estimado que el premio a terminar educacin superior ha crecido durante la dcada de los noventa. Cuanta es la rentabilidad de la inversin en educacin superior es una pregunta fundamental para evaluar si la estrategia de financiamiento y regulacin es acertada o no. Por esto es abordada por Alejandra Mizala y Pilar Romaguera en este mismo volumen, quienes encuentran tasas de retorno de 16% por cada ao de educacin para los profesionales y de 10% anual para los no profesionales. Cabe mencionar que los resultados basados en ecuaciones de Mincer han sido cuestionados por estudios que utilizan bases de datos para un conjunto de pases y que analizan el impacto de la educacin sobre el crecimiento econmico. Pritchett apunta a la necesidad de un entorno de polticas eh ciente que permita que la mayor educacin sea efectivamente aprovechada en forma productiva. Se ha explicado la contradiccin entre los estudios comparativos entre pases y las ecuaciones de Mincer por errores de medicin en el nivel educacional de la poblacinZ3. En todo caso, esta es un rea de debate an abierta. En resumen, la principal intervencin del Estado respecto de los problemas que se han discutido en esta seccin es un crdito contingente a ingresos. Si bien el argumento de externalidades positivas puede ser vlido para justificar subsidios, es menos vlido en este nivel de formacin. Adems, la alta y creciente rentabilidad privada de la enseanza superior y la competencia imperante en el mercado indica que estos, en este momento, no son necesarios, y de establecerse, como veremos en la seccin 111, podran tener efectos perjudiciales en el agravamiento de fluctuaciones cclicas. Ms importante que destinar recursos a subsidios, parece necesario dedicarlos completamente a relajar la restriccin de liquidez que podra estar sosteniendo una rentabilidad privada en desequilibrio respecto de las necesidades del
Bravo y Marinovic (1999). Reyer (2001) y Sapelli y Torche (2002). 2: Sapelli y Torche (2002). Benhabib y Spiegel (1994), Fritchett (2001) y autores revisados por cstc ltimo contradicen la larga tradicin de resultados ms optimistas (ver Schultz, 1988, y m5.s recientemente Barro y Lee, 1993). Kmcgcr y Lindhal(2000). Despus de corregir por estos errores de medicin, el electo del cambio en el nivel educacional sobre el crecimiento no es significativu si se consideran cambios en cinco aos, pero es positivo y mucho mayor que las estimaciones basadas en ecuaciones de Mincer para pases individuales, lo que podra deberse, entre otros, a externalidadcs pwitivas dc la educacin sobre las tasas de crecimiento (y que no estn capturadas por mayores salarios). z

aparato productivo. Para que esta inversin en crditos se justifique, es necesario invertir fuertemente en sistemas de informacin, tanto respecto de calidad de la oferta institucional como de la situacin del mercado laboral. Esto permitira que una demanda informada disciplinara una oferta competitiva, e ira reduciendo los desajustes de TIK. Con la presente desinformacin, esta recomendacin puede ser una apuesta an arriesgada.

II. Poltica de financiamiento


a) Visin general

desde 1990

A partir de 1990 los gobiernos de la Concertacin enfatizaron el gasto social, en especial, el gasto en educacin. Razones enunciadas en trminos de equidad (mejores oportunidades para todos y materializacin de un derecho humano fundamental), de ciudadana democrtica (libertad y responsabilidad) y de competitividad internacional del pas, impulsaron a dichos gobiernos a poner en marcha una comprensiva reforma del sistema escolar* y a invertir fuertemente en educacin. A su vez, dentro del sector educacin, el nfasis mayor ha estado puesto en la necesidad de mejorar la equidad y calidad de la enseanza escolar. El principal argumento para concentrar los recursos estatales en el sistema escolar era que las externahdades atribuibles a la educacin son ms importantes en este nivel. Tambin la posibilidad de aportes privados es all ms difcil. Adems, la educacin superior ha estado secularmente concentrada en los estratos superiores de ingreso, mientras el argumento de la equidad exige que el gasto pblico se focalice en los sectores ms pobres. Adicionalmente, se reconoca que las mayores dificultades dc acceso a la educacin superior para los estratos de ingreso medio y bajo se explican, en buena medida, por la baja calidad de la enseanza inicial que reciben y porque un porcentaje mayor de los jvenes de esos estratos deserta antes de completar su educacin secundaria. Por tanto, cualquier aumento significativo de recursos pblicos destinados a educacin deba dirigirse prioritariamente hacia la educacin bsica y media recibida por estos estratos. De lo contrario se corra el riesgo de incurrir en un gasto socialmente regresivo. No obstante, entre 1990 y 1994, el incremento relativo de recursos pblicos dirigidos hacia educacin superior fue de 61%~~ mientras que el crecimiento del gasto dirigido al sistema escolar y preescolar borde el 46% (47%
Ver Arellano (2000), Garca Huidobro (1999) y Cox y Gonzlez (1998).

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si se excluye educacin bsica y media de adultos). La mayor parte del aumento del gasto en el sistema de educacin superior se canaliza a transferencias relacionadas con la investigacin -donde hay otro tipo de externalidades, no discutidas en este documento-, que experimenta un crecimiento de 168,5% contra 35,5% de las transferencias institucionales. Recin en 1995 el crecimiento del gasto en educacin superior acumulado desde 1990 pas a ser inferior al del sistema escolar. Hacia 1999, el crecimiento acumulado totaliza 167% en el sistema escolar y 123O10 educacin en superior. El gasto pblico por alumno en el subsistema de universidades que reciben aporte fiscal directo (casi dos mil dlares por alumno) es tres veces superior al gasto pblico por alumno matriculado en la enseanza bsica. En 1990, la relacin era de siete veces y en 1983 de once veces. Esta ltima proporcin es semejante ala de otros pases en desarrollo, mientras la actual -de 3 : I- se asemeja ms a la existente en pases desarrollado?. Entre 1999 y 2001 la prioridad se mantiene, pues el sistema escolar y preescolar acumula un 19,lVo (18,60/0si se excluye a adultos) contra un 4,9% en educacin superior (con una cada en los recursos destinados a investigacin de 6,5%). Cabe notar que la disminucin en el costo pblico relativo de la enseanza superior respecto de la enseanza escolar se explica tanto por un aumento de los recursos relativos canalizados al sistema escolar como por una reduccin en el costo pblico por alumno en las universidades con aporte fiscal, que bordea un 4OVoen el perodo, y que se explica por el importante aumento de matrcula a partir de 1990. Este aumento es sostenible fmancieramente por el cobro de aranceles a los estudiantes por parte de las instituciones. As, la expansin del mercado privado de educacin superior y las poltim cas de cobro en las universidades pblicas han hecho posible un fuerte incremento del gasto total en este nivel, dentro del cual la contribucin privada representa el 69,4Vo del total de recursos con que cuenta el sistema. Esto sita a Chile como uno de los pases con mayor aporte privado en la educacin superior entre los pases para los cuales OECII (2002) presenta informacin (Grfico 1). Seguramente este es uno de los ms importantes xitos de la poltica seguida durante la dcada de los noventa, permitiendo a Chile invertir un significativo porcentaje del PIB en educacin superior (1,8% contra 1,30/0 promedio de los pases de la OECD), sin descuidar los otros niveles
En 1999/2000, el promedio de los pases OECD es 3, y la misma fuente informa 3,9 para Chile. Nuestra estimacin es ms baja. El valor Para Brasil cs 17,5 y Zimbabwe 13,9. Por supuesto otros pases cn desarrollo presentan valores inferiores, como Argentina y UNguay que alcanzan 2,l; o Israel, 2,6. La estimacin por minimos cuadrados ordinarios de la relacin arroja un coeficiente de 0,96 para la fraccin de gasto pblico, con un K dc 0,2 y un F de 7,4.

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educativos. En el grfico resulta aparente esta relacin negativa entre la irnportancia del financiamiento pblico y la fraccin del PIB que se invierte en educacin.

La evolucin de los aportes institucionales pblicos se presenta en el cuadro 2 y su explicacin detallada en el cuadro Al, en el anexo. En lo que sigue se tomar como denominador la fila Z. Total aportes captulos 07 y 30 de ley depresupuestos(educacinsuperior)del cuadro 2. Esto excluye el gasto canay la imputacin de la deduccin de impuestos a lizado a travs de CONICYT las donaciones a instituciones de educacin superior efectuadas por empresas privadas. Esta es la referencia usualmente utilizada y se justifica en este trabajo, pues no se pretende analizar la investigacin o las donaciones privadas. Sin duda, el Aporte Fiscal Directo (AFD) canaliza el mayor volumen de recursos pblicos invertidos en la educacin superior en Chile, representando el ao 2003 un 45% del total traspasado por el Ministerio de Educacin, despus de haber llegado aun 59/0 en 1991. Esta contribucin es distribuida entre las universidades del Consejo de Rectore?, 95% de acuerdo a parmetros histricos que se remontan al aporte pblico que reciban esas instituciones en 1980, antes del cambio de las polticas de financiamiento, y 5%
T o d.d s 1as universidades creadas con anterioridad postcriormenle a nuevas instituciones. a 1981 y BUSscdcs, que han dada origen

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PABLO GONLALEZ ----

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sobre la base de indicadores que buscan aproximarse a un concepto de ehciencia. El primer gobierno de la Concertacin increment en un tercio real este aporte, pero desde mediados de la dcada pasada se ha estabilizado relativamente, incrementando su valor real principalmente debido a que se ha ido reajustando de acuerdo a las remuneraciones del sector pblico, que han crecido por sobre el IPC. El Fondo de Desarrollo Institucional (FDI) tiene un carcter muy similar al AFD, pero se distribuye sobre la base de un concurso pblico de proyectos restringido a las mismas universidades del Consejo de Rectores. Es un aporte creado a inicios de los noventa y que se ha fortalecido recientemente a travs del proyecto MECESUP. Si se suman estos recursos a los del AFD, la importancia de los apoyos institucionales restringidos a las universidades del Consejo de Rectores pasan de representar un 56% (1990) a un 59% (2003) del total de recursos fiscales invertidos en el sistema, con un crecimiento de 130% real. Eventualmente habra que sumar a esto el aporte a la Universidad de Chile, que data de la dcada de los ochenta pero se contabiliza explcitamente slo a partir de 1996, pues antes de esa fecha habra estado incluido en la partida Tesoro Pblico. Con esto, los aportes de este tipo se elevaran a 62% del financiamiento pblico. Aparte de las donaciones, slo dos de los aportes listados en el Cuadro 2 pueden ser captados tambin por las instituciones privadas establecidas con posterioridad a 1980: el aporte fiscal indirecto (AFI) y el programa de Forta lecimiento de la Formacin Inicial de Docentes. El primero premia a las instituciones que logran atraer a los 27.500 mejores puntajes en la Prueba de Aptitud Acadmica. Su importancia ha cado desde un 18% en 1990 a un 7%, reducindose leve pero sistemticamente desde 1992 su valor real. El segundo formaba parte de los programas creados a travs de los anuncios presidenciales del 21 de mayo de 1996. Se inscriba dentro de un conjunto de iniciativas destinadas explcitamente a mejorar la docencia escolar en el pas, en este caso por la va de mejorar la formacin de maestros. Correspondi slo a un 1% del total de recursos invertidos por el Estado en educacin superior y se termin de ejecutar en el ao 2002. El conjunto de recursos para ayuda estudiantil representa slo un 26/0 de los aportes totales del Estado al sistema de educacin superior, pero han crecido en 161% desde 1990, lo que es coherente con una poltica de financiamiento va recuperacin de costo. Hacia el 2000, haban aumentado en la misma proporcin que la suma de aporte directo y fondo de desarrollo institucional, pero estos ltimos se han mantenido prcticamente constantes desde esa fecha. Sin embargo, los fondos para crdito han crecido solo en 77%1,lo que quiere decir que se ha privilegiado el apoyo a travs de becas.

CUADRO

2.

APORTEs FISCALES DESTINADOS

AL ITEM DE ES SEGN LO PRESUPUESTADO SEGN IPC PROMEDIOi.

1990-2003

h-4 MILES DE PESOS DE 2003

Reoaracin v Otras 3.5 Becas de Pedagoga 3.6 Beca.Juan Gmez 1 Millas 3.7 Beca Hijos de Profesionales de la Educacuk 3.8 Beca Nuevo Milemo 4. Fondo de Desarrollo Institucional
I

l l I

I 1 l I

2.0
l 1 3,4 I 7,8 l 6,s 1 6.7 I 9,2 29,6 1 34.2

5,3 ~ 4,2 2,l 5. Ley 19.200 64 6. Convenio U. de Chile 17. Fortalecimiento de la 1 I l I Formac. Inic. de Docentes 1. Total aportes captulos y 01 30 de ley (educacin presupuestos de 108,O ~ 121,3 134,7 143,2 142,9 155,4

228,7

235,O

12,3 1 12.0 282,2 285,7

Fuente: www.mineduc.cl.

El Cuadro 3 presenta la importancia que tenan cn cl ao 199.5 y 2000 los principales componentes de ingresos para cuatro de las ms importantes universidades del Consejo de Rectores. Las instituciones que ms AFD reciben en trminos absolutos son las universidades de Chile y Catlica de Chile. Sin embargo, en ambas, el AFD entrega menores recursos que los ingresos provenientes de la venta de servicios. La Universidad Catlica de hecho obtiene un 43% de sus ingresos totales dc esta ltima fuente. Junto con los ingresos por aranceles, alcanzan dos tercios del total. Ambos aportes representaban un 45% de los recursos totales administrados por la Universidad de Chile en 1995, subiendo a 56O/oen 2000. Cabe destacar que gran parte de los ingresos por venta de servicios proviene de fuentes pblicas, ya sea a travs de proyectos de investigacin adjudicados por concurso o consultoras encargadas por el sector pblico. Estos, junto a otros proyectos contratados por el sector privado, en buena medida financian remuneraciones extraordinarias de sus acadmicos y no constituyen recursos de libre disponibilidad para mejorar la docencia, como s es el caso de los aranceles. Los aportes institu cionales parecen ser ms fundamentales para las universidades ms pequeas.
CUADRO ~.C~MP~~ICI~NDEIN~RE~~~DE~~~~~~~DA~~S~~~~~~~~*~*~ DEL CONSEJO DERECTORES.

Concepcin 1 De Santiago De Chile ] Catlica 1995 1 2000 1 1995 1 2000 [ 1995 1 2000 1 1995 1 2000

Fuente: Anuario .Kstadfico, Consejo de Kectores Universidades Chilenas, Santiago, 199.5 y 2000. Nota: El cuadro detalla solo las principales fuentes de ingresos, por lo que sus columnas no suman 100%. Los aportes institucionales corresponden al total de aporte reconocido como financiamiento fiscal (lo que no incluye las transferencias de organismos pblicos), cuyos dos principales componentes son el AFD y el ATI que han sido incorporados en forma explcita en el cuadro.

Por otra parte, las transferencias de investigacin y desarrollo administradas por CONICYT totalizaron 41 mil millones dc pesos en el ao 2003 lo que 102

significa un crecimiento de aporte fiscal asociado totaliza $12 mil millones casi 400% desde 1990, el 1996.

de 29Wo real desde 1990. La valorizacin del 50/o a las donaciones de empresas a las universidades en 2002. Aunque esto representa un incremento de crecimiento ms importante se produjo entre 199@

b) Acceso y equidad
El rpido incremento de la matrcula de educacin superior (6,4Yo promedio anual en la matrcula de pregrado en las universidades entre 1983 y 2002, 6,6% si se incluye posgrado y postitulo, 7% para los institutos profesionales y 2,3% para los CFT)* es otro indicador de xito del esquema de funcionamiento del sistema de educacin superior adoptado en los aos ochenta y de las polticas seguidas durante los noventa. En efecto, dicho crecimiento ha llevado a Chile a mejorar su tasa de cobertura, situndolo por arriba del promedio de los pases de ingreso medio (31Vo del correspondiente grupo de edad contra 25Vo). Menos favorable -aunque de ninguna manera negativa- ha sido la evolucin de la equidad en el acceso. En efecto, como muestra el Grfico 2 (en p. 104), en el ao 2000, la cobertura en el quinto quintil corresponde a siete veces la registrada en el primero. Sin embargo, el crecimiento de la cobertura en el primer quintil entre 1990 a 2000, ha permitido reducir esta brecha que, en el ao 1990, corresponda a nueve veces. Asimismo, entre 1990 y el 2000 se ha duplicado la cobertura de la educacin superior en los tres primeros quintiles, es decir, en la poblacin del 60% de hogares de menores ingresos del pas. El Grfico 2 permite apreciar visualmente el aumento en cada uno de los quintiles y cmo en el ao 2000 cada quintil ha superado la cobertura que tena el quintil inmediatamente superior a inicios de la dcada. Otro aspecto relacionado con la equidad tiene que ver con la composicin econmico-social de los alumnos de los diversos niveles y tipos de la enseanza superior. Como muestra el Cuadro 4, al comparar la distribucin de la poblacin que asiste por quintil de ingresos, se advierte que la participacin del primer quintil es similar en las universidades del Consejo de Kec tores y en los institutos profesionales, aumentando en los centros de formacin tcnica. Las universidades privadas sirven preferentemente a los grupos de mayores ingresos, lo que puede ilustrarsc, por ejemplo, en que el quintil ms rico tiene mayor importancia relativa en el sector dc universidades pri2x Ver Qlttp:// www.mineduc.cl/supc~ior/compcndio/doc/2.1.1~A.xls>, qun Bnlnner en este volumen. The World Bank (2001). y articulo deJosJoa-

103

lm~o GONZLEZ

+ I
1 II III Quintiles Fuente:MIUEPLAN (2001). IV V

1990 * 2000

vadas, donde ms de la mitad de sus alumnos provienen de este quintil y que este porcentaje supera en 116% a la proporcin que proviene del quintil IV. Mientras, en las universidades del Consejo de Rectores la diferencia es de solo llo/ y en los institutos profesionales y centros de formacin tcnica la diferencia es negativa -6% y -38%, respectivamente.

TIPO DE INSTITUCIN

SEdN QUINTIL DE INGRESO AUTNOMO

PER ClipITA DEI. HOGAR, (EN PORCENTAJE).

2000

UNIVERSIDADES

Consejo de Rectores Privadas


INSTITUTOS PROFESIONALES C. DE FORMACIN TCNICA
MIDEFIAN,

QUINTIL DE INGRESO.4u-rNoMo 1 II III IV 1 5,3 Y,2 17,7 28,4 1 6,4 ll,3 20,n 29,5 3217 2,5 4,l 12 2 25 7 55 5 67 14,3 2415 2811 2613 894 17,8 25,9 29,5 18,4

1OO;O
1OO,0 100,o

100,o

* Se excluye al serviao domstico puertas adentro y YUncleo Miliar. Elaborado a partir dc Encuesta CASEN,2000.

104

UNA MIKADA

ECONMICA

DE LAS POLfTICAS EN EDUCACK,N

SUPERIOR

Con respecto a la participacin del segundo y tercer quintiles, esta es mayor en los Institutos Profesionales y Centros de Formacin Tcnica. Naturalmente, estos resultados se relacionan con el acceso a crdito universitario y ayudas estudiantiles. Segn informacin de la Divisin de Educacin Superior del Ministerio de Educacin, en el ao 2000, el 66,0% de la matrcula de pregrado de las universidades con aporte fiscal directo (del Consejo de Rectores) reciba algn tipo de ayuda estudiantil. En cambio, los alumnos de las instituciones privadas no tienen acceso a crdito universitario ni a becas de arancel y solamente pueden acceder a los crditos CORFO para educacin superior y a becas Presidente de la Repblica. Desgraciadamente no existe informacin respecto de los factores que inciden en la eleccin de carreras e instituciones en Chile. No obstante, los resultados observados por nivel socioeconmico parecen ajustarse alo esperado tericamente. La mayor concentracin relativa de estudiantes de menores recursos en Institutos Profesionales y Centros de Formacin Tcnica3 es esperable por dos razones: Son carreras ms breves, por lo que les permite ingresar al mercado laboral ms rpido. Esto es importante en la medida en que el costo de oportunidad de no generar ingresos es ms apremiante si las restricciones de liquidez estn inversamente relacionadas con el nivel de ingresos. Son carreras menos exigentes en trminos de capital humano inicial, por lo que este es un resultado esperable dada la correlacin esperada de acumulacin de capital humano con el nivel socioeconmico y cultural de las familias de origen, agravado por la menor calidad y recursos con que cuentan los establecimientos a los que asisten. Sin embargo, todo lo dems igual, un estudiante de un nivel medio de ingresos preferir una universidad del Consejo de Rectores, donde tendr acceso a ayuda estudiantil. Es de esperar que estas instituciones capten a los mejores puntajes de todos los niveles socioeconmicos, excepto si hay instituciones nuevas que logran alcanzar gran prestigio, lo que puede variar segn la carrera. Los grupos de mayores ingresos prefieren seguir una carrera universitaria en una universidad privada ms que en institutos profesionales y centros de formacin tcnica, probablemente por una combinacin del prestigio de la profesin y la menor importancia de los mayores costos direcl l

La cohrrhlra corresponde al total de beneficios distribuidos sobre el total de la matrcula. El numerador considera a los alumnos que recibieron crdito fiscal y beca de arancel simultneamente. En el ao 2000, del total de ayudas estudiantiles, un X1,3% corrcspondc a crdito universitario, 14,4% a becas de arancel, 2,4% a becasJuan Gomz Millas, O,l% a Programas de Reparacin, 0,4% a becas de pedagoga y 1,5% a becas para hijos de profesionales de la educacin. Las becas Nuevo Milenio se abrieron en el 2001 especialmente para este segmento. Actualmente considera un presupuesto de 1,X mil millones.

105

-- _..

tos y de oportunidad entre instituciones.

para sus familias.

Probablemente

esto tambin

vara

c) Ayuda estudiantil
Indudablemente, dado el cobro de aranceles, sin un esquema de ayuda estudiantil, el acceso a la educacin superior estara restringido a los quintiles de mayores ingresos. Los aranceles promedio de las universidades con aporte fiscal (del Consejo de Rectores) representan un 9% del ingreso promedio del noveno decil y un 180/0 en el caso del sptimo decil. Para las instituciones universitarias de mayor prestigio, dichas proporciones suben a un 20/o y un 3Y/o respectivamente3. Probablemente, solo el quintil de mayores ingresos esta en condiciones de enfrentar el pago de aranceles sin mecanismos de ayuda. De all que durante los aos noventa, el esquema de ayuda a los estudiantes se haya ampliado en cuanto a su base de recursos y diversificado en trminos de cubrir diferentes necesidades de los alumnos. En total, los recursos pblicos para ayuda estudiantil aumentaron en un 118,3% durante el perodo 1990 y 2000, pasando en trminos reales de 26 mil millones d e pesos a 5.5 mil millones de pesos de 2000 (ver detalle en Cuadro 2 anterior). A esto debe aadirse la beca Presidente de la Repblica y las becas indgenas, parte de las cuales es obtenida por estudiantes de este nivel en razn de mrito y pobreza o ser miembro de los pueblos originarios, respectivamente. En el sistema de fondos solidarios establecido en Chile a partir de 1994 el pago del crdito se hace dependiente de los ingresos futuros del egresado. En otras palabras, el pago del estudiante al egresar depende de su nivel de ingresos. Si este es inferior a un determinado nivel, no hay pago, porque la inversin no result rentable. A partir de ese nivel, cancela una proporcin fija de sus ingresos. Se estableci tambin una ficha de acreditacin socioeconmica nica para todos los beneficiarios, lo que permite una mayor equidad en la distribucin de recursos entre las instituciones. La contingencia en los ingresos futuros fue adoptada antes por Australia33 y Suecia4. En cuanto a cobertura, el 79% de los estudiantes que actualmente solicita crdito a travs de este mecanismo lo obtiene, con casi un 60/o del valor promedio del arancel de su respectiva universidad. Junto a los crditos, una elevada proporcin de recursos estatales se gasta
:y j( Camhi y Latuf (2000). Ver ChapInan (1992: cap. 12) Ver Monis (1989).

106

UNA MIMDA

ECONMICA -^-

DE LAS POLTICAS EN EnucAcI6N -------

SUIR*oK

en becas de diverso tipo. Estas pueden clasificarse en dos categoras: (i) para pago de aranceles y (ii) sin restriccin de uso (es decir, pueden utilizarse para mantenimiento o para aranceles, pero con montos inferiores al valor de los aranceles). La primera categora incluye las becas listadas en el Cuadro 2 y cuenta con un presupuesto de alrededor de 18,6 mil millones de pesos. La segunda categora incluye las becas de reparacin y las becas indgenas, adems de la Beca Presidente de la Repblica (6,3 mil millones) y la Beca Primera Dama, con un presupuesto combinado cercano a la mitad de los recursos de la primera categora. Hasta hace un tiempo, los beneficiarios de ayuda estudiantil deban financiar los costos de los primeros meses de estudios sin saber si obten dran la beca sino hasta el trmino del primer semestre de cada ao. Las nuevas becas especiales para estudiantes de pedagoga y las becas Juan Gmez Millas, creadas en 1998, son entregadas antes de que el estudiante postule a una universidad. Se ha planteado extender esta frmula a todos los instrumentos de ayuda estudiantil, mediante una acreditacin ms temprana de los postulantes. Esto les permitira conocer sus posibilidades de financiamiento con antelacin, eliminando la tendencia de los alumnos a elegir su carrera e institucin no solo orientados por sus preferencias personales y la calidad de la educacin esperada, sino tambin considerando las posibilidades de apoyo financiero que tiene en distintas instituciones. El Cuadro 5 presenta la fraccin de poblacin de cada quintil estudiando en las universidades del Consejo de Rectores que accede a algn tipo de ayuda estudiantil (una o ms). Desgraciadamente, no es posible determinar la distribucin de los recursos, por lo que el cuadro refiere solo a nmero de personas. Los esfuerzos en trminos de focalizacin de la ayuda pueden estar significando mayores recursos en los quintiles ms pobres, lo que no puede apreciarse a partir del cuadro. Por provenir de una encuesta de hogares que no pretende medir directamente el fenmeno, los datos pueden tener problemas de representatividad, por lo que deben ser analizados con cuidado. Esto puede explicar el fuerte cambio entre 1990 y 1992, donde cae la cobertura en todos los quintiles (la cobertura de 1990 es un 59% mayor que la de 1992), en circunstancias en que los recursos prcticamente no cambian y la matrcula aumenta solo en 13,5%. Para este ao la diferencia entre la matrcula estimada a travs de la encuesta CASEN y aquella informada por cl MINEDUC es muy grande. Dado lo anterior, parece conveniente descartar la observacin para 1990. Entre 1992 y 2000 se observa un crecimiento en la cobertura de ayuda estudiantil especialmente en los quintiles de menores ingresos, no obstante el crecimiento de la matrcula y el aumento relativo de la proporcin de

107

matrcula proveniente de esos quintiles. Esto fue posible gracias al aumento de la ayuda estudiantil.
CUADRO 5. POBLACIN QUE ASISTE A LAS UNIVERSIDADES DEL C~NSEJJ~ DE RT.CTO~S SKXJN ACCESO A AYUDAS ESTUDIANTILES 1990 A 2000 (EN PORCENT&~E)). QUINTIL 1 DE INGRESO

AuTNoMo PEK
III 1 IV (

CAPITA Total

DEL HOGAR

II

Fuente: MIDCPLVV.

Debido ala limitacin de recursos pblicos para acceder a todas las necesidades de endeudamiento, en 1997 se estableci una opcin complementaria conocida como crdito CORFO, abierta a los estudiantes de todas las instituciones de educacin superior, incluidas las privadas. Bajo esta modalidad, los estudiantes pueden endeudarse con instituciones bancarias privadas y CORFO (institucin pblica a cargo del fomento productivo) entrega un seguro sobre cada crdito, que cubre hasta un 75% de las prdidas. Adems, el organismo otorga un pequeo subsidio de tasa de inters, al entregar recursos a la banca privada a una tasa de 5,5% real anual. Esta ltima cobra cerca de un 3% adicional por costos de administracin. A este sistema, pueden acceder estudiantes provenientes de familias con ingresos mensuales de hasta 120 UF (3000 dlares) y el monto del crdito puede llegar a un mximo de 1.50UF anuales considerando hasta un 200/0de ese monto para gastos de mantenimiento. Por diseo, el sistema est dirigido a estudiantes que llevan cursado un porcentaje razonable de su carrera, ya que estos tienen un riesgo menor de abandonar sus estudios en comparacin con aquellos que recin comienzan. La existencia de esta modalidad permite concentrar los recursos pblicos, y la recuperacin de crdito por parte de las universidades del Consejo de Rectores, en los estudiantes de ms bajos ingresos o en aquellos que cursen los primeros aos de sus carreras. El total dc recursos canalizados a travs de crdito CORFO alcanzaba hasta 1998 alrededor de 2,5 mil millones de pesos, contra un presupuesto fiscal anual del Fondo de Crdito que el ao 2000 lleg a 38,5 mil millones de

pesos, a los que adems se aaden recursos provenientes de recuperaciones de crditos anteriores y aportes propios de algunas universidades. Una promocin ms decidida de esta alternativa permiti que en el ao 2001, el total de prstamos CORFO alcanzara 17 mil millones de pesos anuales, 10 mil millones de los cuales fueron canalizados a pregrado. Otro instrumento para generar capacidad de pago en el mercado cs la libreta de ahorro para la educacin superior, creada sin subsidio fiscal por un banco privado. Se ha discutido la introduccin de incentivos fiscales y la provisin de un seguro contingente respecto del crecimiento de los aranceles. En el futuro, la combinacin de este ahorro para cubrir el perodo inicial de estudios y el crdito CORFO para financiar el resto de este, podra resultar una alternativa muy utilizada en todos los tipos de instituciones y para los jvenes provenientes de estratos medios de ingreso.

III. Anlisis de las polticas de financiamiento a) Mecanismos de ayuda estudiantil


El esquema de fondos solidarios existente actualmente en Chile da respuesta a las principales fallas de mercado existentes en el mercado de la docencia de educacin superior que deben ser resueltas a travs de un mecanismo de financiamiento. El subsidio de tasa de inters y de plazo no podra justificarse sino por externalidades, pero ya se ha dicho que estas son dudosas en este nivel y no han sido cuantificadas en Chile. Una beca, en tanto, se justificara cuando el costo administrativo de mantener el sistema de recuperacin de los prstamos es mayor que el valor esperado de la recuperacin del crdito, si las externalidades son muy grandes, o si el objetivo es premiar determinadas conductas o logros. Tambin se ha sugerido que estudiantes muy pobres temeran especialmente endeudarse, pero esto se resolvera informando adecuadamente sobre las caractersticas del sistema. De los anteriores, la retribucin a una determinada conducta o logro es la ms convincente dado el contexto hasta ahora descrito, pero este tipo de argumento slo se ha utilizado respecto de las becas Presidente de la Repblica. En cuanto a su diseo, el sistema establecido presenta siete problemas principales: Una tasa de inters de 2% que representa un subsidio directo. Un perodo mximo dc 12 aos para la recuperacin del prstamo, contado desde el trmino de los estudios. Transcurrido ese plazo, el saldo adeudado se condona.
l l

109

^-

El crdito disponible depende del Presupuesto Nacional, que es una consecuencia de los dos puntos anteriores. . Los costos de manutencin de los estudiantes y, en muchos casos, del valor total de los aranceles, no estn cubiertos por el crdito, lo que es una consecuencia de los tres anteriores. La incertidumbre respecto del crdito de que dispondr cada estudiante, tanto de un ao a otro como al comienzo de cada ao, ya que las decisiones de asignacin se informan hacia fines del primer semestre. Los estudiantes deberan conocer aun antes de postular con claridad los recursos con que contarn. La administracin del crdito por parte de las universidades, instituciones que no tienen ventajas comparativas en la materia. En el mediano plazo, esta modalidad tiende a descapitalizar a las universidades cuyos egresados obtienen menores rentas3 . No se aprovecha el sistema tributario en la recaudacin de crditos. Exclusin del esquema de ayudas estudiantiles de IP, Cn y universidades privadas creadas con posterioridad a 1981. Esto sesga las decisiones de los estudiantes y constituye una distorsin de la competencia entre las instituciones. Sin embargo, hay aspectos que deben resolverse para avanzar en este sentido37, notablemente relacionados con otros problemas de informacin. El subsidio dc la tasa de inters, por otra parte, tiene un impacto significativo en los costos del sistema, sin una contrapartida en equidad. Los subsidios representan un 62,7/0 del valor presente dc los recursos pblicos invertidos en el sistema de fondos solidarios, siendo el ms importante el subsidio de tasa de inters, que representa por s solo un 37,60/03*. La inefkiencia de los mecanismos de recuperacin permite que solo el 66,8% de los recursos prestados se recupere. Un problema que se agrava debido a la forma en que se han estructurado los subsidios fiscales surge por la creacin de nuevas carreras o expansin de matrcula por las universidades del Consejo de Rectores. Actualmente, hay incentivos para que las instituciones sigan esta conducta ms all de lo que sera ptimo desde el punto de vista social, pues por esta va
l l l l

Solo las becas Prcsidcntc dc la Repblica, las de grupos especficos y los crditos CORFO admiten la posibilidad de que parte de los fondos SCutilice con csc objetivo, pero sin la flexibilidad suficiente como para compensar el costo de oportunidad. Esto no sera necesariamente malo si cl nivel dc ingresos futuro es un reflejo apropiado de la calidad de la formacin, y si quienes postulan a la educacin superior tuviesen buena JI informacin al respecto. ,IR Ver Elacqua y Gonzlez (2003). Salamanca (1999).

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pueden incrementar sus ingresos. Posteriormente, cuando sus estudiantes han aumentado, pueden presionar sobre el presupuesto pblico para aumentar la asignacin de recursos para ayuda estudiantil y as hacer sostenible esta expansin. Complementariamente, si no logran recuperar los crditos porque las carreras no tenan suficiente demanda o la formacin era de mala calidad (o an por ineficiencia en la gestin de crdito), vuelven a exigir ms recursos del presupuesto pblico para minimizar los costos de una accin que debera tener efectos negativos sobre ellas mismas para que se desincentivaran estas acciones que perjudican al sistema en su conjunto. El principal freno a este tipo dc conductas no esta actualmente en los incentivos con que se desenvuelven los actores, sino en planos de los principios que guan la accin de las instituciones o la eficacia de presiones que puedan ejercerse desde el fisco para contenerlas. En el caso de las instituciones de mayor prestigio, tienen un incentivo adicional para no expandir carreras y matrcula: mantener su calidad y posicin en las preferencias de los buenos postulantes. Sin embargo, en el caso de estas instituciones los incentivos perversos estn puestos en el Estado, que ejercer presiones, tambin debido a los subsidios y las restricciones del presupuesto pblico, para que no aumenten los aranceles. Un sistema de informacin sobre el desenlace ocupacional de los egresados puede hacer mucho por resolver estas distorsiones de incentivos. Para ello requiere que se informe por carrera y por institucin. Esto abre un nuevo conjunto de problemas para comparar la informacin de este tipo, ya que estos desenlaces deberan tomar en cuenta las caractersticas iniciales de los estudiantes que asisten a las instituciones, en tanto sus posibilidades dependen de habilidades, redes sociales y otros factores que no estn homogneamente distribuidos entre instituciones. Otro problema con la ayuda estudiantil es que durante la dcada de los noventa la asignacin de recursos entre crditos y becas no ha priorizado suficientemente el crdito. Ambos tipos de ayuda estudiantil han crecido en forma importante, como se seal ms arriba, pero no se ha aclarado la magnitud de las externalidades involucradas. Tampoco se ha analizado en profundidad el funcionamiento del sistema de crdito, que permitira arrojar ms luces sobre los problemas que este tiene, ms all de los ms evidentes listados anteriormente. Como ya se ha dicho, los mecanismos de ayuda estudiantil que acabamos de revisar no se relacionan con la igualdad de oportunidades en una sociedad, sino con la resolucin de los problemas de restriccin de liquidez. Ya se ha planteado que el enfoque debe tener una perspectiva ms amplia, y por tanto debe atenderse por una parte a los problemas de desigualdad en el

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sistema escolar y, por otra, el crdito debe ser contingente a ingresos (para cumplir tanto una funcin de seguro como de equidad ex post). Ya se ha documentado la magnitud de la desigualdad en el acceso a la educacin superior en Chile. En todo caso, dadas las diferencias en la distribucin del ingreso, la seleccin por capacidades determinar una distribucin regresiva de estudiantes en educacin superior. Aun cuando los distintos colegios tuviesen exactamente la misma calidad de servicio y los mismos recursos, es esperable que el porcentaje de alumnos proveniente de familias acomodadas que puede acceder a educacin superior sea mayor que aquel proveniente de familias de menores recursos. Que esto no ocurra requerira gastar ms recursos por alumno proveniente de familias pobres, y eso no es lo que hoy est ocurriendo. Adems debera asegurarse que las escuelas a las que las familias asistan pueden efectivamente aprovechar los recursos con que cuentan, lo que puede significar remover restricciones en las que operan. En espera de que ambas cosas ocurran, un mayor acceso de estudiantes potencialmente capaces de hogares de menores recursos requerira promover cursos de nivelacin para candidatos pobres promisorios a la educacin superior y generar los incentivos para que estos mecanismos operen efectivamente. Siendo eficiente que los cupos limitados de educacin superior sean ocupados por los ms capaces, no esta claro dnde sera posible afectar los procesos de seleccin para promover estas conductas de accin afirmativa o discriminacin positiva, sin reducir efectivamente las posibilidades de acceso a los ms capaces (si suponemos que estn adecuadamente filtrados por los instrumentos de seleccin estandarizados y otras pruebas aplicadas por las universidades). Sin embargo, puede que parte de los ms capaces, desfavorecidos por el contexto inicial familiar y escolar, no obtengan los mejores resultados en una prueba de seleccin estandarizada, y mejoraran su rendimiento mediante cursos nivelatorios. Dejamos abierto el tema para futuras investigaciones. Con un buen sistema de ayuda estudiantil que corrija los defectos que hemos enumerado, el mercado funcionara en forma ms eficiente y, dadas las rentabilidades actuales, probablemente la expansin de matrcula sera aun mayor. El sistema de precios de las carreras reflejara costos de provisin en la medida en que la regulacin mantenga cl funcionamiento de la competencia. Para que este mercado funcione ms efectivamente requerira en lo esencial ms informacin. Pero antes de pasar a eso, es necesario atender los aspectos que, con todo, no estaran adecuadamente resueltos por el mercado.

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Aportes institucionales
Dentro de este contexto es necesario detenerse en la justificacin que tienen los aportes institucionales a las universidades del Consejo dc Rectores, que, como hemos visto, constituyen el grueso de los recursos pblicos. Su base puede encontrarse fuera de los aspectos que se han revisado hasta ahora. Un mercado funcionando en forma eficiente e informada estar respondicndo a los requerimientos desde el mercado laboral, pero no necesariamente a los otros objetivos del sistema. As como son necesarios otros instrumentos para el hnanciamiento de la investigacin, que no discutiremos en este trabajo, el resguardo de otros objetivos vinculados con la docencia puede requerir asegurar la sostenibilidad de instituciones pblicas que respondan al inters general de la sociedad, ms all de lo que pueden ofrecer instituciones privadas, que en el caso de las organizaciones sin fines de lucro -como la legislacin chilena establece, deben ser las universidades-, normalmente se constituyen en torno de objetivos comunes de carcter ideolgico3, en el sentido de compartir ciertos valores, metas y visiones del mundo. La pluralidad y la tolerancia muchas veces son incompatibles o al menos no pueden asegurarse en este tipo de instituciones. En todo caso, el hecho de que la universidad sea pblica no garantiza lo contrario, como lo prueba la intervencin militar de las universidades durante la dcada de los setenta y ochenta. Tampoco el carcter pblico garan tiza que persiga el inters social. A fin de cuentas, son instituciones dirigidas por personas que tienen sus propios objetivos. El rol de la regulacin es asegurar que los objetivos con los cuales se toman las decisiones al interior de las instituciones coincidan con los de la sociedad. Se trata de un clsico dilema agente-principal, donde el Estado intenta jugar a travs de incentivos y reglas, el rol de principal en nombre de la sociedad y los directivos de las instituciones son agentes cuyos objetivos individuales deben ser alineados en este sentido. Aunque analizar en profundidad este tema no es el objetivo de este trabajo, cabe mencionar que el sistema de gobierno de las universidades puede hacer ms o menos complejo este problema, asumiendo distintos niveles y rganos de toma de decisiones, ejecucin y control. Lo impar tante sera garantizar que la institucionalidad sea lo ms eficiente y eficaz posible para conseguir los objetivos sociales, lo que no parece garantizado en el sistema chileno actual. Uno de los temas centrales en las reformas pendientes al sistema de educacin superior es el diseo de los mecanismos que aseguren que las universidades estatales respondan efectivamente a las prioridades de la poltica

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pblica nacional y regional. El mecanismo principal de accountubility en el sistema chileno de educacin superior es la libre eleccin de instituciones y carreras. Un sistema abierto a la competencia responde mejor a los intereses privados de los estudiantes, que se manifiestan a travs de un voto de compra de educacin en una determinada universidad. Un sistema de acreditacin permitira evaluar la gestin y comprometera la atencin del personal directivo en el mejoramiento de los indicadores evaluados. Esto obliga a considerar en la definicin de indicadores todas las dimensiones que interesa resaltar del quehacer universitario. La acreditacin erige un conjunto de informacin, cuya medicin peridica tensionar al sistema y reforzar los mecanismos de eleccin. Si bien los mecanismos de acreditacin deben considerar los indicadores que evalan aspectos que no necesariamente interesan a los postulantes, y que tienen relacin con la produccin dc bienes pblicos, estos no sern tomados en cuenta en las elecciones puramente privadas. As, el control privado en este sentido no es suficiente, y deben disearse otros mecanismos, tanto de control como de financiamiento, para garantizar la produc cin de estos bienes. Sobre estas premisas, todos los pases tienen fuertes sistemas pblicos de educacin, que son financiados por el Estado. En Estados Unidos, por ejemplo, que tiene el sistema privado ms prestigioso del mundo, tres cuartas partes de la matrcula asiste a instituciones pblicas. Esta coexistencia de un sistema pblico y uno privado podra generar crticas vinculadas a rigideces introducidas al funcionamiento de los mecanismos competitivos. Desde el sector privado, por una competencia desleal por parte de instituciones pblicas, bcnefkiadas por aportes estatales ms all de la eleccin privada de las familias, y desde el sistema pblico, por las rigidices a 1 que son sometidas las universidades estatalesen su gestin. Nuestro as anlisis anterior justifica esta brecha de financiamiento, pero no arroja indicios respecto a cul debe ser el volumen de recursos involucrados. Tampoco explica por qu algunas instituciones privadas reciben aportes y otras no. Si se refuerzan los mecanismos competitivos en el mercado de educacin superior, es importante revisar el conjunto de normas legales que afecta la tramitacin de actos administrativos y dificulta la administracin del personal. El necesario control sobre el uso de recursos pblicos debe evolucionar hacia un sistema expost, basado en resultados sobre los que debe darse cuenta pblica. La administracin de personal debe ser crecientemente flexible en la descripcin de funciones, remuneraciones y cese de la relacin laboral. Sera importante que el diseo de los aportes institucionales y la rcgulacin sean analizados en ms profundidad en funcin de estos objetivos, de modo de mejorar su capacidad para alcanzarlos. Este es el tipo de justifica-

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cin que debiera estar detrs del AFD y el FDI. Una universidad pblica de excelencia requerira fortalecer y redefinir estos aportes. El AFI, en cambio, es un mecanismo de subsidio a la demanda abierto al conjunto de las instituciones. Los subsidios a la demanda normalmente se entregan a todas las instituciones en un determinado sector (casos de educacin escolar cn Chile, Holanda o Blgica), o se focalizan en los sectores ms pobres (varios experimentos en Estados Unidos y otros pases). En este conde texto, el AFT sera un caso bastante raro, pues no ampla las oportunidades la poblacin ms pobre y no crea competencia en el sistema porque esa competencia ya existe, pues las instituciones pueden cobrar por sus servicios. La competencia debiera llevar (si se cumplieran los supuestos) a que ese precio reflejara los costos de proveer el servicio, el que variar de acuer do a su calidad. Por otra parte, las instituciones ya tienen los incentivos a captar a los mejores postulantes, pues parte del producto final que logren depender de las capacidades iniciales de sus estudiantes. As, cl AFI sera un mecanismo que busca premiar la calidad de la docencia juzgada de acuerdo con las preferencias de los mejores postulantes, por encima del premio que puede obtenerse en condiciones competitivas a travs de un mayor precio. En rigor, al ser los estudiantes parte del insumo del proceso productivo, las instituciones destinarn recursos para subsidiar a los mejores alumnos, en un mercado en que por ausencia relativa de donaciones, si se compara con el caso de Estados Unidos, existen pocos recursos para ser usados con este fin (o tendran que provenir de subsidios cruzados en el interior de las instituciones).

IV. Anlisis econmico de la conexin entre el mercado laboral y la educacin superior: Zqu debe contemplar un sistema de informacin? a) Un modelo para el anlisis
En la parte II, explicamos que la teora econmica analiza la eleccin privada de educarse como una decisin de inversin en capital humano. Indicamos que la decisin se efecta en un contexto de riesgo, y analizamos algunos de los supuestos necesarios para que el inters privado coincidiera con el inters social. En esta seccin, corresponde analizar los dos supuestos que se relacionan directamente con la construccin de un sistema de infor Rotschild y White (1005).

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macin: la perfecta informacin y la racionalidad de los agentes que toman decisiones. La ausencia de perfecta informacin no puede ser solucionada a travs de ._ subsidios al costo de la adqursrcron de capital humano. Al no tener los postu lantes informacin perfecta, como se requerira para que las decisiones scan ptimas, pueden estar tomando decisiones sobre la base de percepciones que pueden ser incompletas o incluso errneas, con la consiguiente distorsin en la asignacin de recursos. En general, en todos los mercados se toman decisiones con un conjunto de informacin bastante restringido: The typical consumer is exposed to a relatively small subset of available information about products and services, and the consumer attends to an even smaller subset of information to which ha sido modehe or she has been exposed*. La adquisicin de informacin lada como un problema costo beneficio, conducta racional que lleva a explicar conductas de aparente racionalidad limitada. En materia educacional, las personas adquieren informacin principal, que son formas importantes de reducir mente a travs de sus redes sociales4 los costos de encontrar informacin. Las personas tambin pueden utilizar proxis a la calidad de las instituciones (por ejemplo, la apariencia externa del recinto y su entorno). Tanto las redes como la capacidad de procesar la infor macin estn distribuidas en relacin inversa al nivel educativo y socioeconmico de los hogares. Por lo tanto, emerge un rol del Estado respecto de democratizar la informacin, objetivarla, procesarla en lo posible y simplificarla. La produccin de informacin por parte del Estado se justificara tambin por sus caractersticas de bien pblico. Adems, existen amplias economas de escala en la produccin de informacin, y una vez producida, su difusin tiene un costo marginal muy bajo. Para los agentes privados individuales no tendra sentido producir y procesar una gran cantidad de informacin, pero la suma de los beneficios individuales puede exceder con creces los costos de produccin, por lo que el Estado debe asumirlos. Si bien sera tericamente posible que a un agente privado le resulte rentable la produccin de informacin, como en Estados Unidos, el tamao del mercado podra ser muy pequeo y en ningn caso, por lo dems, habra tamao para ms de un proveedor, por lo que sera necesario regular las posibles conductas monoplicas. Por otra parte, se ha destacado que no hay claridad respecto de qu informacin debe difundirse. Si bien es cierto que las instituciones podran difun:; Kardes (1994, p. 400). ,,~ Por ejemplo, Popkin (1991) y IIeiner (1985) Schneider (1999).

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UN.4 MIRADA ECONOMICA l..----_

DE LAS POLTICAS EN EDUCACI6N --~~

SUPERIOR

dir un conjunto de informacin a travs de pginas en internet, esta informacin ser difcilmente comparable entre instituciones, dificultando las comparaciones entre proveedores (como actualmente ocurre, por ejemplo, con los planes de las ISAPKES). Existe por lo tanto tambin un rol en la homogenizacin de la informacin a ser difundida y en velar por la veracidad de lo que se informa. Si bien desde la defensa del mercado en educacin se ha destacado que no es necesario que todos los consumidores estn informados para que funcionen las presiones competitivas al mejoramiento de la calidad (lo que se ha denominado teora del consumidor marginal)44, est claro que un mayor nmero de consumidores bien informados mejorar (y distribuir mejor) los resultados de la competencia. La difusin de informacin tambin es importante porque mientras mayor es el nmero de consumidores informados, ms eficiente ser el funcionamiento del mercado. Se intent abordar las fallas de informacin a travs de manpowerplanning4. A travs de este enfoque se intent inicialmente predecir la evolucin futura de las necesidades de mano de obra en los mercados laborales. Luego, con esta informacin, poda intervenirse el mercado educacional, por ejemplo, si la oferta de educacin superior fuese pblica, las proyecciones podran guiar la oferta de nuevas plazas de las distintas carreras por parte de las instituciones; alternativamente, si la oferta no es directamente controlada por el Estado, podra incentivarse o desincentivarse la demanda o la oferta de las distintas carreras, por ejemplo, mediante becas y otros subsidios. Si estas ltimas intervenciones desconocen el impacto que la informacin puede tener sobre las decisiones que toman los propios demandantes de educacin (los potenciales postulantes y sus familias), las consecuencias podran ser complejas. Aun cuando la autoridad no difunda sus propias proyecciones, los demandantes de educacin tomarn sus decisiones de inversin en capital humano considerando el conjunto de informacin (probablemente mucho ms restringido) que tengan. El hecho de que los demandantes no cuenlen con informacin perfecta no significa que no utilicen la que tengan disponible. Como mostraremos a continuacin, la mejor intervencin de la autoridad sera completar el conjunto de informacin y no intentar modificar la conducta de los agentes subsidiando algunas actividades en desmedro de otras. El siguiente ejemplo permite clarificar todos los conceptos principales para entender el fenmeno que nos preocupa. La Figura 1 muestra el equilibrio en
13 Ver Schneider (1999) y Buckley (2001). Pscl~aropoulos y Woodhall (1985).

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el mercado educacional, considerando el caso de la carrera de Arquitectura. Como es tradicional, para simplificar la exposicin, se supone que tanto las instituciones de enseanza como los estudiantes y los profesionales son homogneos, en el sentido de que los ltimos ganan el mismo salario y los segundos demoran el mismo tiempo en terminar de estudiar, digamos cinco aos. La demanda depende de los gustos y preferencias de las personas y la rentabilidad esperada de estudiar la carrera (valor presente esperado de los beneficios netos de costos). Todo lo dems constante, a mayor rentabilidad, mayor demanda. La oferta depende de los costos de los recursos requeridos para impartir la carrera. A mayor precio de la carrera, ms dispuestas a ofrecer vacantes las instituciones, porque les permite cubrir mayores costos marginales de provisin del servicio. Ntese que la demanda tambin depende del precio de la carrera a travs de los costos directos, que afectan la rentabilidad. Este mercado esta vinculado con la demanda y oferta de arquitectos, en la Figura 2, siendo afectado por la remuneracin de mercado (que determina la rentabilidad y por tanto la demanda) y porque a su vez determina el nmero de nuevos arquitectos que ingresan al mercado laboral cada ao. Supongamos que a partir de un equilibrio estacionario en el mercado laboral por arquitectos (en que la entrada de nuevos arquitectos despus de cinco aos de estudios requeridos para la titulacin equivale exactamente a la cantidad de arquitectos que se jubilan), se produce un aumento en la demanda por estos profesionales debido a un aumento exgeno en la demanda de viviendas. El equilibrio estacionario inicial se presenta como el punto B en las Figuras 1 y 2, con E, estudiantes de primer ao, un arancel PO,una remuneracin wO y A, arquitectos. El shockdesplaza la demanda de arquitectos de D, a D,. Como en el momento en que este shockse produce la cantidad de profesionales est constante, la remuneracin subir de wO a w,. Esto hace ms rentable estudiar la carrera de Arquitectura (pues los beneficios aumentan). Esto mueve la demanda por estudios de arquitectura de Do a D (cunto la mueve es un tema al cual volveremos ms adelante), llevando a un nuevo equilibrio con E, estudiantes pagando un precio de P,. Al cabo de cinco aos, cuando este mayor nmero de estudiantes vaya ingresando al mercado labora?, la oferta de arquitectos se ir desplazando hacia la derecha, desde A, a A,. Esto reducir el salario de los arquitectos a wiL, disminuyendo as la rentabilidad de estudiar esa profesin, reducindose la demanda por estudios de arquitectura de D a D2. De todas maneras, en los aos inmediatamente siguientes, el nmero de arquitectos seguir aumentando (pues la situacin con salario ms alto, wl, se mantuvo por cinco
Ntese que los cambios pueden producirse anta, si se permite la migracin de profesionales entre pascs o cl traslado de una carrera a otra convalidando ramos.

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b Estudiantes

Remuneracin 4

W, W2 W,,-

....\ 1 1

DI DO
Arquitectos

aos), por lo que cl salario seguir disminuyendo. Incluso puede que esto produzca que el salario caiga por debajo de wO, con lo que la demanda de estudios de arquitectura puede contraerse por debajo de la situacin inicial. Estos procesos de ajuste se conocen con el nombre de modelo de la telaraa. El proceso puede divergir, dependiendo de las elasticidades de demanda y oferta de largo plazo dc arquitectos47. Si el sistema es estable el
La oferta de largo plazo de arquitectos no ha sido dibujada en el Figura 2 para facilitar exposicin. El proceso sera divergente si el valor absoluto de la elasticidad de demanda menor que la de la oferta de largo plazo. la es

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. -.---~

PABLO GONZLEZ

nuevo equilibrio debera encontrarse con una remuneracin igual a la inicial (si no hay diferencias de gustos y habilidades entre las personas), de modo que la rentabilidad de estudiar la carrera se iguale a la rentabilidad de otras alternativas de inversin (en este caso la oferta de largo plazo de arquitectos sera una lnea horizontal), o levemente superior a la inicial, para compensar por atraer a la profesin a personas alas que les gusta menos 0 tienen menor habilidad innata para la arquitectura (en este caso, la oferta de largo plazo de arquitectos tendra pendiente positiva). Detrs de este proceso de ajuste, juega un rol clave la formacin de cxpectativas sobre los salarios que prevalecern en el futuro para los arquitectos (los salarios de otras profesiones no interesan en este ejercicio solo porque se supone que no varan, pero en realidad lo que le interesa a los postulantes son los salarios relativos entre profesiones). I,os procesos de formacin de expectativas fueron un rea clave de estudio de la economa durante la dcada de los ochenta. Las expectativas sern un determinante clave de cunto se desplaza la demanda por estudiar una carrera frente a cambios en las condiciones de los mercados laborales. Un proceso de formacin de expectativas adaptativas sera aquel por el cual las personas esperaran que la remuneracin que prevalecer en el futuro sera la misma que existe en el presente, o un promedio ponderado de las ltimas remuneraciones observadas en el mercado. Este es el tipo de proceso de formacin de expectativas que genera ciclos de aumentos y cadas en la cantidad de estudiantes que acabamos de describir, los que pueden ser inestables. Un proceso de formacin de expectativas racionales es el opuesto del anterior, requiriendo de gran cantidad de informacin y capacidad para procesarla. Mientras en el proceso adaptativo se consideraba solo la informacin proveniente de los salarios de mercado, en este proceso -que es ms consistente con la conducta de agentes racionales maximizadores de su bienesta-, se considera toda la informacin posible, incluyendo los determinantes fundamentales de los equilibrios de mercado de largo plazo. Si el proceso es de este tipo, los salarios prevalecientes en el mercado hoy sern correctamente decodificados como una seal transitoria por los postulantes, los que entendern que una vez que el mercado educacional haya respondido, la cantidad de arquitectos ser mayor y sus salarios se habrn ajustado para equilibrar la rentabilidad de las distintas inversiones. En este tipo de proceso de formacin de expectativas no hay fluctuaciones cclicas hacia la baja o el alza de los cupos de las carreras, ya que no hay vaivenes en los salarios en el mercado laboral. Habr un aumento inmediato en la demanda por la carrera de Arquitectura, que permitir un ajuste brusco en la cantidad de arquitectos (al cabo de cinco aos), que acercar al

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UNA MIRADA

ECONMICA

DE LAS POLTICAS EN EDIICACIN

SUPERTOR

nuevo equilibrio de largo plazo, y posteriormente se ir ajustando la cantidad de arquitectos en forma gnadual y sostenida hacia el equilibrio final. El funcionamiento del mercado ser ptimo, y no habr nada que el gobierno pueda hacer para mejorar la asignacin de recursos. En cualquiera de los dos casos polares de formacin de expectativas, la respuesta del mercado educacional ala seal del mercado laboral no ser auto mtica. Los postulantes que quieren estudiar Arquitectura aumentaran, siguiendo el aumento de la remuneracin de los arquitectos. Pero las instituciones oferentes tomarn tiempo en aumentar sus vacantes y responder a esta seal del mercado. A su vez, los estudiantes tomaran tiempo en formarse. Los primeros egresados de esta nueva demanda ingresarn al mercado laboral cinco aos despus de haber ingresado a estudiar la carrera. Lo que sabemos es que despus del cambio en las condiciones en el mercado laboral, el equilibrio en el mercado educacional cambiar, pero el proceso de pasar de un equilibrio a otro es largo y entraa fluctuaciones importantes. Las decisiones de las personas dependern de sus procesos de formacin de expectativas, su informacin, las acciones de las otras personas, sus preferencias y capacidades, etc. Consideremos qu puede hacer el gobierno frente a este tema, detenindonos primero sobre una poltica de manpower planing activa. Es sabido que si el proceso de formacin de expectativas es racional y se cumplen los supuestos de perfecta informacin, cualquier intervencin solo generar problemas. Pero consideremos el caso de un proceso de formacin de expectativas adaptativas. Un gobierno impaciente puede desesperarse al ver que hay escasez relativa de arquitectos frente a los aumentos de demanda, porque, por ejemplo, no dan abasto para implantar su nueva poltica de vivienda social. La primera propuesta tradicional podra ser subsidiar los estudios de arquitectura, de modo de alentar a ms estudiantes. Esta alternativa introducir una cua entre el precio de demanda y el precio de oferta privados, a la derecha del punto de equilibrio B, lo que lleva a un nuevo nmero de estudiantes de arquitectura mayor que E,. Lo nico que esto puede producir es una mayor fluctuacin cclica, pues el desequilibrio inicial es mayor. En el caso de que la oferta de enseanza superior fuese predominantcmente pblica y centralizada, el gobierno tendra una responsabilidad direc ta en asegurar que la oferta de cupos creciera siguiendo un aumento de la demanda. Si bien esto parece bastante obvio, uno de los problemas centrales en este tipo de sistemas es precisamente asegurar que esto realmente ocurra, pues no existen los mecanismos a travs de los cuales los cambios en la demanda laboral y por cupos de las carreras se trasladan efectivamente a una apertura de un mayor nmero de vacantes. Incluso el incremento de financiamiento pblico directo auna carrera especfica puede trasladarse en buena medida a mayores rentas institucionales.

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En el sistema chileno, por el contrario, los incentivos operan en el sentido correcto, pues los oferentes tienen incentivos a responder ala mayor demanda. Si hay mayor demanda por una determinada carrera, las instituciones de educacin superior abrirn un mayor nmero de vacantes (o entrarn nuevas instituciones para ofrecerlas), cuyo costo podrn solventar gracias a un cobro de arancel que en teora cubre los costos de produccin de esa mayor docencia. Ntese que este puede no ser el caso de algunas instituciones pblicas que deben mantener los aranceles artificialmente bajos para sus estudiantes como contrapartida al acceso a fondos para crdito universitario. En conclusin, los postulantes a educacin superior escogern su carrera en funcin de sus preferencias y sus perspectivas futuras en el mercado laboral. Debido a esto ltimo, es clave la informacin con que cuenten para la toma de decisiones y cmo la procesen, siendo particularmente relevante el proceso de formacin de expectativas. En general, la situacin presente del mercado laboral es una seal importante para los postulantes, pero la res puesta a ella variar tanto dependiendo de las preferencias de las personas como del proceso de formacin de expectativas. Cualquiera sea el supuesto de formacin de expectativas, en teora una poltica gubernamental activa de manpowerphningno conseguir una mejor asignacin de recursos que el mercado funcionando libremente, porque los agentes toman sus propias decisiones incorporando esa informacin ms la distorsin de incentivos que genera el gobierno, con mayores fluctuaciones cclicas y sin posibilidad de converger al ptimo social.

b) Recomendaciones

de informacin

Z$gnifka lo anterior que el gobierno no puede hacer nada para mejorar la eficiencia del mercado educacional? La respuesta tambin puede basarse en el modelo descrito anteriormente. Las polticas tendientes a mejorar la calidad de la informacin sobre el mercado laboral, en la lnea de lo que han hecho varios de los pases de la OECU como se describe en los trabajos de Jos Joaqun Brunner y Gregory Elacqua en este volumen, son clave para que los agentes tomen mejores decisiones. Del modelo simple se desprende que es importante la informacin sobre el mercado laboral actual, como remuneraciones, la evolucin del stock de profesionales, de matrcula por carrera, de egresados, de salidas del mercado laboral, y de proycccioncs sobre la situacin futura de las distintas carreras. Esta informacin es necesaria para que los agentes tomen decisiones mejor informadas, combinando sus preferencias y capacidades con sus perspectivas de desarrollo profesional futuro. Ntese que esto no garantiza que no haya errores ex post cn las decisiones que los agentes tomen (es decir evaluadas despus de que los

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UNAMIRN)I\ECONMICADT.LASPOI.~TICAS

EN EDUCACINSUPERIOR

eventos ya han ocurrido), pero no sera posible mejorarlas ex ante, y en este sentido son sin duda optimas. Respecto de remuneraciones, hemos ilustrado que es importante la informacin respecto de promedios, pero la dispersin es tambin relevante. A igualdad de promedios y preferencias, las personas ms hbiles escogern las carreras con mayor dispersin4. Asimismo, sera importante poder distinguir entre los resultados de egresados de distintas instituciones, y considerar de algn modo que las caractetsticas, especialmente del hogar de origen, de la poblacin estudiantil, que el Cuadro 4 nos mostraba difieren entre instituciones. Tambin son interesantes las polticas que permitan mejorar la capacidad de utilizar esa informacin, acercando ms el proceso de formacin de expectativas a la forma racional que a la adaptativa. En ese sentido no basta con un sistema de informacin que entregue datos sobre salarios en el presente, sino tambin sobre tendencias en el mercado laboral y perspectivas futuras, con un mtodo que pueda mejorar la informacin de la cual disponen los agentes individuales. Los costos de obtener informacin de este tipo son altos, por lo que no pueden ser asumidos por los postulantes o cada institucin. Las externalidades de esta informacin, si es de carcter pblico, son grandes, pues pueden ser aprovechadas por todos los usuarios (potenciales postulantes a educacin superior), los que adems ahorraran en costos personales de recoleccin. Por reflejar conocimiento experto, esta informacin debe contribuir a mejorar el conjunto de informacin con que cuentan los agentes, pero por su carcter exploratorio y predictivo, no puede ser determinista e infalible. Debe procurar ser representativa de la situacin actual y pasada, pero solo podr reflejar tendencias esperadas a futuro, las que necesariamente tendrn un amplio margen de error. Por limitaciones de las tecnologas humanas para predecir el futuro, es conveniente que las proyecciones conserven un nivel alto de generalidad, para evitar alinear los errores de decisin en un cierto sentido. Desde otra parte, tambin parecen interesantes polticas que incrementen la movilidad de profesionales entre pases, pero esto coloca su propio conjunto de problemas relacionados con la certificacin de competencias y calidad de los profesionales. Este tipo de medidas reduce el lapso de ajuste entre el equilibrio inicial y el final, reduciendo el riesgo de las fluctuaciones, las que generan costos especialmente debido a la irreversibilidad de la inversin en capital humano que deben realizar los agentes econmicos. Tambin puede acelerar los procesos de ajuste una mayor maleabilidad de las competencias, que permita trnsitos expeditos de una carrera a otra o una mayor Como demuestra tempranamente Koy (1951).

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flexibilidad en trminos del ajuste entre ocupaciones y carreras. Esto reduce adems los costos en trminos de irreversibilidad de las inversiones en capital humano. Otras disciplinas han destacado diversos elementos importantes en la eleccin de carreras. En ella juegan un rol central las caractersticas personales relacionadas con el trabajo (como intereses y habilidades) 49, objetivos personales y expectativas5, la propia percepcin de habilidades5, la imagen de una carrera y la exposicin a modelos de rol que se valoran, las experiencias de aprendizaje previa? y el desempeo exitoso de ciertas tareas. Se ha encontrado que el inters por la disciplina y la carrera y el realismo respecto de lo que se puede obtener de ella, explican la persistencia en continuar estudios en una determinada carrera54 y que los estudiantes que cambian de carreras o de instituciones educacionales tenan poca claridad respecto de lo que sera su experiencia. M uc h as veces los estudiantes de secundaria tenan poca informacin de los requerimientos de cursos necesarios para ser admitidos en las universidades y carreras a los que deseaban accede?. De esto se desprendera la necesidad de informar cuales son las caractersticas relevantes en las distintas ocupaciones y carreras, de modo que los estudiantes puedan compararlas con sus propias caractetisticas personales.

V. Conclusiones
Los fundamentos para la intervencin del Estado y las propias caractersticas del sistema de educacin superior hacen que las polticas ms adecuadas hacia este nivel sean distintas a las del resto de los niveles de enseanza. En educacin superior, la asociacin estrecha del capital humano adquirido con resultados en el mercado laboral junto con la rentabilidad privada de la inversin justifican el financiamiento a travs del cobro de aranceles. Las restricciones de liquidez y la aversin al riesgo que afectan a los postulantes fundamentan un crdito contingente a ingresos futuros. La competencia entre instituciones debera determinar precios que reflejen costos de produccin y que las vacantes de carreras respondan a las necesidades del mercado :: ;; 53 5, 55 iii Dawis y Lofquist (1984) y Holland (1973). Lent et al. (1994). Betz (2001). Lcnt et al. (1994). Kmmboltz (1994). Scymour y Hewitt (1997). Mortimer et al. (2002). Schneider y Stevenson(1999).

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laboral. Otro tipo de aportes estatales debera basarse en la produccin de


otro tipo de bienes que ciertas instituciones deberan garantizar (investigacin, pluralismo). El efecto de estas polticas se refleja en el alto financiamiento privado a educacin superior, que permite que Chile sea uno de los pases que ms recursos destina a este nivel sin distraer mayormente recursos pblicos en otras reas sociales ms apremiantes. Sin embargo, el diseo actual de las polticas genera ciertas distorsiones en los incentivos de los agentes que han sido discutidos en el texto y que la mayor disponibilidad de informacin contribuira a atenuar. Las necesidades de informacin solo recientemente estn siendo atendidas por las polticas. Los estudiantes, sus familias, las instituciones y otros actores (por ejemplo, el sistema financiero) requieren ms informacin para tomar mejores decisiones. La informacin en este mbito tiene caractersticas de bien pblico. Para servir mejor este propsito, la informacin debe ser homognea (comparable entre instituciones), simple, oportuna y veraz. Mientras mayor la proporcin de consumidores bien informados, ms ehciente debera ser el funcionamiento del mercado. La produccin de esta informacin tambin sirve objetivos de equidad, pues actualmente estn mal distribuidas tanto las redes sociales donde se puede obtener actualmente informacin como la capacidad de procesarla. Intervenciones distintas a la produccin de informacin, como subsidiar determinadas carreras, pueden provocar mayores distorsiones y fluctuaciones en el funcionamiento del mercado de educacin superior y en los mercados laborales. Las personas toman sus decisiones en funcin de la informacin que logran obtener y sus expectativas, dadas sus preferencias y habilidades, integrando los cambios en la demanda y oferta de las distintas carte ras. T,os ciclos en el mercado de carreras se producen porque formar estudiantes toma tiempo. Estos ciclos pueden ser atenuados en la medida en que la formacin universitaria permita una mayor polifuncionalidad o en la medida en que se avance en la movilidad de profesionales entre pases. El alza de remuneraciones en un determinado sector (como ha ocurrido recientemente en el caso de la docencia) puede llevar a que profesionales que la haban abandonado para dedicarse a otras actividades vuelvan a ella. Entre las necesidades de informacin se ha destacado la situacin del mercado laboral actual, como el perfil y la distribucin de ingresos asociados a cada carrera y la evolucin de la cantidad de profesionales (entradas y salidas). Tambin se requiere informacin sobre el mercado de educacin superior, como la matrcula por carrera, la evolucin reciente del nmero de egresados, la proporcin de matrcula de primer ao que termina y la duracin promedio de las carreras. Si bien tambicn son importantes los sistemas

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de informacin que aumenten la transparencia de la calidad de la formacin impartida por las distintas instituciones, este tema no es cubierto por este trabajo. Adems de la disponibilidad de informacin es importante mejorar la capacidad de convertirla en informacin til. Respecto de esto, sera til entregar informacin sobre tendencias en el mercado laboral y perspectivas futuras de las distintas carreras, pero esto tiene el riesgo asociado a los errores de prediccin. Finalmente, tambin son tiles las caractersticas relevantes de las distintas ocupaciones y carreras, de modo que los estudiantes pueden compararlas con sus propias caractersticas personales Es ptimo, pero caro, poder distinguir entre instituciones que dan una misma carrera. Un desafo es corregir por las caractersticas personales y familiares iniciales de los estudiantes.

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CUADRO Al. hORTES ,BL.KOS A LAS UNIERSIDAF.S IldLE.5 $199 87.328.522 nor (u&uddci, m.Wutosprofesuales ; centrasde formacint&,ica). Esun Apporte FiscalIndxecto aporte de tipo concursaHe cuyo criterio de dmdh,,rin ~1la matrkula de las alum nus de primer tiu con los nyxcs 27..500 puntajesen la Fmeha Aptitud Acadde mica. ndo de DesarrolloInsti- Fondo concwsahlcpua cl uuxciannentu de proyectosespecficos mlnrestruchlr; de L tucmnal acadmica administrava lasLJniversidades Conseiodc Rcctorcs. y/o en del

16.530.753

Fondo concursablc cl fmannanuentcde proyectosespecficos carctertdapan de rrveruui de Desemperiomal de infraeshuctura acad&mira mejoramientode tieeas y pnontariasdc desarrollo Parael Desarrollode en lasUnivemdadesdel Gmsejo de Rectores. Total de recwsosparalos29 proyecto 4.3oo.wo s Area. PdOdtalias bianuaks aprobados 1998:M$ 12.700.000. en FondoCompehhvopaa Fondo concunableparael fmanciamienmde pmywtos r~perifirosde c&cter aia~ El Meloranuentude la nul de mfracstmcbxa acadrmca mejoramientode &easpriodtaias en prr y pasy 8.596.000 alidad y Desempao de grado en lasUniversidades Comejo de Rertows.Total paracl primer concuu del la Fdurnr,n S,,e,nr convocadoy rcswko en 199y:M$20.000.000.~ del ?,,rl& S,,,,,jmo de Crd~ AP~~CS w Fond05suIdanosde Crtito Umversitanode las Universidades a 29.712.567 Consejode Rectores parael otorgamientodr rreditos a los estudiantes pagodc para to aranceles, dxstnbwdocn wrtud dc antecedentes sociaeconmicw. Aporte quedstnbuye el Estadoentrelar universidades Consejode Rertnresparz del Becas MINEDC beneficiara alumnosmwitnno de escasos recunusen el pagodel anncel dc las ca 11.467.615 ITeras Aporte creadoparaapoyarla recuperacin pate de lasuniversidades por acreedora Ley 19.0x3 519.000 de las fondosadeudados los bcncficrilnusdel Crd,toRscal. por Ekncficrahastapor un nulln de pesos anualesa alumnosmeritmiasegresados la de Becas,Juan GmezMilla enseanza subvencionada condiciones y socioeconmxas dcficitaias. En 19?19,2.47 2.434.494 1 estwlxmtesrecibieronestas becas. 236 834

3ecas Desempeo de La-

1 &

01

Fuente: <www.mincduc.cl>.
Nota: Desde 2001, se crean las becas milenio que cubren el arancel hasta $300.000, de carreras de nivel tcnico superior de LS, CP( e IF. El presupuesto 2002 ascicndc a $1,8 md dlones.

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