LOS PROGRAMAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN ARGENTINA*

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MARTINEZ

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INTRODUCCION En este captulo se presenta un anlisis de las polticas sociales dirigidas a combatir la pobreza en Argentina, centrndose en tres programas focalizados en los aspectos maternoinfantil y nutricional, de promocin productiva de los pobres rurales y de erradicacin de villas de emergencia instaladas en tierras fiscales. Estos programas constituyen innovaciones en el contexto nacional, ya que incorporan nuevas modalidades de formulacin, gestin, seleccin de beneficiarios y relacionamiento entre distintos niveles dc gobierno en el marco de las polticas de transfcrcncia dc funciones a las provincias. Se asigna nfasis al proceso de formulacin y aplicacin de polticas, programas y mecanismos y SC identifican las enseanzas relacionadas con el diseo de los programas, la distribucin de las responsabilidades institucionales y los modelos de gestin. LAS POLITICAS LA POBREZA SOCIALES Y LOS PROGRAMAS PARA COMBATIR

El pas inici los aos ochenta con un conjunto de prcticas, capacidades e instrumentos concebidos para situaciones muy distintas a las que la sociedad ha debido enfrentar desde entonces. Si bien en este perodo se observ un replanteo del papel del Estado, de las orientaciones estratgicas y de los criterios de asignacin de recursos, an persisten conflictos institucionales, inestabilidad en las polticas, incohcrcncia cn sus contenidos e importantes deficiencias en materia de gestin. A su vez, algunos indicadores reflejan el impacto de las polticas sociales aplicadas desde fines del siglo pasado.

Para la realizacin dc cstc trabqo sc cont con la colaboracin de Viviana Conet en el anlisis del Programa de Arraigo y de Oscar Libonnati en la elaboracin de la seccin las poltus sociales y los programas para combatir la pobreu.

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El marco pultico e institucional Argentina es un pas federal con una larga tradicin centralista. Las ambiciosas metas educativas establecidas en el siglo XIX, los sistemas cada vez ms extendidos de seguridad social y una amplia red sanitaria dctcrminaron que la presencia del sector pblico nacional fuera relativamente exitosa hasta los anos sesenta. El alfabetismo, la esperanza de vida y otros indicadores ubicaban a la Argentina en el conjunto de pases con mejor situacin relatival. Esa labor era complementada por una red de instituciones vecinales, mutuales y de colectividades que, sin financiamiento pblico, satisfacan diversas ncccsidades. Dcsdc entonces, este cuadro se hizo ms complejo. El imperfecto estado del bienestar sufri problemas dc financiamiento, fue vctima de su propia expansin y termin siendo apropiado por intereses corporativos. La incficiencia, la mala orientacin del gasto, la regresividad y cl deterioro generalizado configuraron una crisis que se manifest en el estancamiento dc aquellos indicadores. Al mismo tiempo, surgieron nuevos actores: los sindicatos se convirtieron en importantes proveedores de servicios, al tiempo que se reduca el papel de las restantes organizaciones sociales. El desarrollo de ese estado fue producto de la acumulacin de nuevas funciones, de la creacin dc mbitos especializados para enfrentar cada problema y de la reasignacin de competencias frente a distintas circunstancias polticas y presupuestarias. Las polticas sociales estuvieron permanentemente desarticuladas de las macroeconmicas, sufrieron notables discontinuidades y se caracterizaron por la escasa relacin que cxista entre sus componentes. Sus contenidos respondieron a pretensiones de universalismo raramente satisfechas y cl papel dc las provincias y los municipios fue poco significativo o residual. La pobreza no constitua un foco de atencin prioritario, y el Estado no logr articular una estrategia explcita para enfrentarla. Hasta fines de los setenta, las tasas relativamente modestas de crecimiento del producto aproximaban a la economa a una situacin de pleno emplco2. Por lo tanto, las polticas dirigidas a los sectores de mcnorcs recursos fueron asimiladas a las polticas de ingresos o salariales. Los nicos programas destinados a combatir la pobreza eran los dirigidos a emergencias, a lograr la incorporacin de los incapacitados al mercado laboral o los dc tipo asistencial. Los recursos institucionales disponibles mostraban importantes limitaciones para responder a las nuevas exigencias. Los ministerios estn estructurados para ejecutar polticas con escasas diferenciaciones en materia de cobertura o

En 1960 esos Indicadores era los ms elevados de Amrica Latina, slo superados por Uruguay. La esperanza de wda era dc 64,Y aos, la mortalidad infantil del 60 por mil y la tasa combinada de matriculacin en la educacin primaria y secundaria era del 81 por ciento. Si bien csos indicadores han mejorado, la tasa de superacin ha sido inferior a la de otros pases de desarrollo menor, entre ellos vanos de Amrica Latina como Chile, Costa Rica, Panam, Cuba y otros. Ia esperanza de vida actual es de 71,l aos, la tasa de alfabetizacin de adultos del 95,5 por ciento, el promedio dc aios de escolaridad de 9,2 anos y la tasa de mortalidad infantil del 29 por mil (PNUD, 1993 y 1994) Entre 1947 y 1975 las tasas de crecimlentn del empleo oscilaron entre el 2,4 y el 1,9 por ciento, pasando posteriormente a ser mfenores al 1 por aento, salvo durante el quinquenio 1985-90, en que alcanraro al 1,s por clento anual acumulatwo (lkbelto, A. y Lo Vuelo, R, 1992).

LOS PROGRAMAS

PARA COMBATIR

LA POBREZA

EN ARGIDIINA

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beneficiarios, tienen responsabilidades dispersas y cuentan con modelos Las provincias carecen gestin rgidos, burocrticos y centralizados. Con mecanismos propios y dc capacidad analtica y de ejecucin. municipalidades ocurre otro tanto, y su accin se reduce a la transferencia recursos a los menesterosos. De ah la importancia fundamental que revisten aspectos de organizacin y gestin. El contexto econmico

de de las de los

La inestabilidad, los conflictos entre actores y sectores, los permanentes cambios de polticas y la creciente incapacidad del Estado para orientar la economa constituyen cl contexto de las polticas sociales. En los aos setenta ya eran evidentes los sntomas de agotamiento del patrn de crecimiento y de organizacin econmica. Los intentos de reforma desembocaban en crisis recurrentes que se producan en contextos polticos de gran inestabilidad. En 1982, despus de la guerra dc las Malvinas, SC produjo una violenta cada del producto, tasas an mayores de inflacin, un fuerte atraso en las tarifas y salarios, un incremento del desempleo y la quiebra generalizada y la insolvencia de los sectores productivos y financieros. Las continuas crisis de financiamiento del sector pblico provocaron un agravamiento del deterioro de la infraestructura, el abandono de muchos servicios, la prdida de personal calificado y la transferencia de actividades a provincias con escasa capacidad de gestin. En 1983 asume el gobierno constitucional tras una dcada sin iniciativas en materia de poltica social. Aquejado por la crisis de la deuda, su poltica cs oscilante. La amplia legitimidad socia1 y cl xito inicial del Plan Austral de 1985 fueron seguidos por un perodo de dificultades que condujeron a frecuentes correcciones en las polticas y en los instrumentos. El deterioro del sector externo y de la situacin monetaria y fiscal fue agudizando el problema inflacionario y sembr incertidumbre, con un gobierno cuya debilidad poltica impeda adoptar medidas profundas. El resultado fue la crisis hiperinflacionaria de 1989, una vertiginosa cada del poder adquisitivo del salario, una recesin generalizada, un aumento del desempleo y estallidos sociales sin precedentes. En cstc escenario conflictivo SCexperimentaron nuevas modalidades de poltica que incorporaron imperfectos criterios de focalizacin basados fundamentalmente cn la localizacin geogrfica de la pobrcza3. El clima democrtico facilit que nuevos actores, como las ONG, SC insertaran en los procesos de decisin o participaran en programas estatales, mientras que las municipalidades pasaron a tener un papel ms protagnico. El 1989, el nuevo gobierno adopt una poltica de shock. El nfasis en la reduccin del gasto condujo a un dctcrioro an mayor dc la capacidad operativa

Estos criterios dc focalvacln sc aphcaron cn programas de viwcnda, para la recuperacin de vwiendas precarias y para la construccin pot autoayuda, en la promoan comumtana y en el Programa Alimentario Nacmnal que se puso en marcha en 1984. Se adoptaron otras polticas sociales dc cierta significaun en matena sanltaa y de medlcamcntos.

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Cuadro 2.1. Tasas de desempleo y subempleo ABo 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Fuenkz

Tasa de desempleo 2,60 4,20 6,00 5,50 4,70 6,30 5,90 6,00 6,50 8,ltl 8,60 6,90 6,90 9,90

Tasa de subempleo 4,50 S,OO 6,70 5,90 54 7,so 7,70 8,20 8,90 8,60 9,30 8,60 8,30 8,80

FIEL., a partir de estimaciones propias y datos del Instituto Nacional de Estadsticas y Chsos. Iris datos corresponden a los meses de abnl de cada ao.

de los servicios. Al reproducirse los episodios hiperinflacionarios, se sucedieron programas sin diseos rigurosos en materia de subsidios directos, promocin de microempresas y ayuda aliicntaria, los que enfrentaron muy serios problemas de ejecucin y tuvieron corta duracin. El Plan de Convertibilidad de 1991 provoc una importante reactivacin y un aumento en el poder adquisitivo del salario, profundizando el proceso de reestructuracin, de transferencia de actividades a las provincias, de privatizacin de empresas y de desreglamentacin. A pesar del xito alcanzado y de su impacto positivo sobre los indicadores de pobreza, la economa se mostr impotente para encontrar solucin al roblema del desempleo, que alcanzh niveles sin precedentes (Cuadro 2.1) B Las polticas sociales Desde fines del siglo pasado se llevaron a cabo polticas sociales basadas en criterios universalistas, como salud y educacin, constituyndose el Estado cn cl nico proveedor de servicios a los sectores en situacin de pobreza. Desde entonces fueron acumulndose regmenes especiales y distintas modalidades de

Entre 1991 y 1993, el PIB a ciento.

prer~os dc

mercado

crcc~

a las

siguientes tasas: 8,9, X,7 y 6,O por

LOS PROGRAMAS

PARA COMI~AIIR

I.A PORRE7.A EN ARGENTINA

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ampliacin de las prestaciones, atendiendo en muchos casos a las caractersticas especficas de los destinatarios. El resultado fue un remedo de estado de bienestar apropiado corporativamente y conducido con criterios clientelsticos, quedando marginados o postergados los pobres estructurales. En la actualidad, las principales lneas de poltica son las que se enumeran a continuacin. Educacin El servicio educativo brindado por el Estado es gratuito y de amplia cobertura, siendo su calidad el problema bsico, junto con las disparidades regionales. En 1992 el promedio de escolaridad en la poblacin mayor de 25 anos era de 9,2 aos, siendo superior para la poblacin femenina, el ms elevado de AmCrica Latina. Casi un tercio de la poblacin asiste regularmente a algn establecimiento educacional. En 1990 el 82 por ciento de la poblacin entre 6 y 23 aos estaba escolariaada, en comparacin con un 65 por ciento en 1980 (PNUD, 1993). El papel del Estado es fundamental: el 80,3 por ciento del total de alumnos asiste a cscuclas pblicas en el nivel elemental, el 73,7 por ciento en el nivel medio, el 72,4 por ciento cn cl superior no universitario y el 90,3 por ciento en el universitario (Cuadros 2.2 y 2.3). En los dos primeros, la responsabilidad ha sido atribuida a los gobiernos provinciales, estando en conclusin el proceso dc transfcrcncia de las escuelas. Salud La atencin mdica se canaliza a travs de tres vas: el sector de obras sociales, el sector pblico y el sector privado. Las prestaciones del Estado constituyen un sistema abierto que acepta en forma gratuita la demanda dc la poblacin. El Estado es el prestador ms importante, ya sea por el nmero de cstablccimientos (.53,1 por ciento del total) como por la cantidad de camas (64,l por ciento de la disponibilidad en 1980). El sistema de obras sociales atiende bsicamente a las familias de asalariados, con una cobertura del 75 por ciento de la poblacin en 1988. Los servicios privados conforman la oferta para los scctorcs de mayores ingresos. Todo ello hace que la poblacin en situacin de pobreza estructural con empleo informal SC: precisada a acudir a los servicios vea estatales5.

El sistema dc obras sociales constttuye un seguro de salud cuyo papel principal es el financiamiento de la atencin mdica. Algo menos de 300 entidades integran el sistema, a las que se agregan otras asocmdas al sector pbhco. Para 1988, 23.976.015 personas contaban con cobertura de alguna obra social, en tanto que el 25 por ciento restante no tena cobertura conocida. Si bien cl sector pbhco dlspone del 64 por clento de las camas necesarias para atender a ese 25 por ciento de la poblacin que no tiene cobertura privada o de obra social, entre los cuales se encuentra la mayor parte de la poblacin en situacin de pobreza, la atencin sanitaria de este sector sc ha dctenorado como consecuencia de los problemas de financiamiento del sistema (FIEL, 1993).

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Cuudru 2.2. Educacin-matrcula

por nivel y tipo de establecimiento

1961 1965 lY70 1975 19x0 19x5 1986 1987 1988

87,X X5,9

84-2
82,4 81.2 x0,3 80,4 x0,2 x0,3

12 12 15 17 1X 19 19 19 19

63,2 6X,2 67,2 69,0 69,3 70,7 70,6 71,5 73,7

26 31 32 31 30 29 29 28 26

x9,4 70,X 65,X 67,7 6X,1 67,0 69,7 70,3 72,4

10,6 29,2

342
2X,3 31,9 33,0 31,3 29,7 27,6

97,s 93,7 x5,3 X9,6 x1,7 XX,6 89,X 90,2 90,3

2s
633 14,7 10,4 1X,3 ll,4 10,2 93 9,7

Fuente: FIEL, en base a datos del Ministerio de Cultura y Educacin. Oficial: establecimiento oficial. Privado: establecimiento privado.

Cuadro 2.3. Evolucin de la matrcula por dependencia

1961 1965 1970 1975 1980 1985 1986 19x7 1988

3,x 4,4 %l 3,s 2,7 3,3 1,3 426

3.105 3.426 3.855 4.174 4.591 5.505 5.760 5.940 6.060

608

160 627 4,3 5,O 1,3 4,9 7,s 2,7 42 222 237 537 398 664 707 755 792 65 1,3 17,s 58 10,s

2s
2,4

63
6,4

126
1,9 3,7 4,8 3,O

7x9 975 1.243 1.327 1.hR4 1.810 1.859 1.937

EL
x,4 x,7 9,O

526
3,2 3,O

65 68
4,9

24

Fuente: FIEI., en base a datos del Ministerio de Cultura y Educacin.

LOS PROGRAMAS

PARA COMRATIR

IA POBRE7.A EN ARCZWITNA

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Seguridadsocial El sistema se inici en forma descoordinada y fue amplindose progresivamente. La cobertura de las jubilaciones alcanza al 63 por ciento de la poblacin mayor de 60 aos, pero la crisis del sistema hizo que las prestaciones sean insuficientes, constituyendo la causaprincipal del crecimiento de los nuevos pobres6. Adems, las pensiones,la proteccin contra riesgos profesionales, las asignaciones familiares y el seguro de vida no constituyen posibilidades significativas para los pobres estructurales, muchos de cuyos miembros no tienen acceso a ningn tipo de cobertura por su situacin ocupacional. La compensacin por desempleo est dirigida a quienes han cesado en la relacin laboral y han realizado un aporte previo al Fondo de Empleo, por lo que los que se encuentran en situacin de empleo precario e irregular no tienen acceso a la misma. Asistenciaalimentaria Constituye la lnea de accin ms antigua, con casi 30 aos de experiencia acumulada. El Programa Alimentario Nacional, el de cobertura ms amplia, estuvo vigente entre 1984 y 1989 y atendi a ms de 1.200.000de familias con la entrega mensual de una caja de alimentos a un costo superior a los USS 150 millones anuales7. En 1990 se crearon los Bonos Solidarios canjeables por alimentos. El programa se inici con gran expectativa por ser novedosoy de bajo costo operativo, pero se derrumb rpidamente por evidencias de corrupcin y excesiva politizacin. Ante el fracaso, se resolvih transferir los fondos a las provincias. Algunas los destinaron a la entrega directa de alimentos, otras reforzaron sus comedores infantiles y escolares o encararon programas de generacin de microproyectos productivos. A pesar de los recursos asignados,es escasay poco confiable la informacin sobre las necesidades,la magnitud y la localizacin, as como sobre el destino de los recursos, la cobertura, la efectividad con respecto al costo y al impacto. El programa de comedores se extiende a todo el pas, con excepcin de la capital, y se supone que alcanza a 700.000nios. En el aspecto maternoinfantil, la nacin gira recursos a las provincias para la compra de leche.

Las polticas de vivienda consisten en crdito y construccin directa. En las operaciones del Banco Hipotecario Nacional, hasta hace cuatro aos la tasa de

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El sistema en 1992 cubre a un total de 3.250.000 jubilados y pensionados. En 1985 csc nmero era 2.700.000. Esta ampliacin responde a una extensin de los beneficios a sectores antes no alcanzados. Durante el perodo de ejecucin, el PAN no tuvo un seguimiento sistemtico. Luego fue objeto de evaluaciones globales, pero sin determinar su impacto sobre la shacin nutricional de los beneficiarios.

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intcrcs estaba fuertemente subsidiada. Su gestin fue poco transparente y SC orient bsicamente a los sectores de ingresos medios. El Fondo Nacional de la Vivienda reuni a lo largo de su historia una masa de recursos que se estima en US$ 10.000 millones, construyendo slo 350.000 unidades de vivienda cn algo ms de quince anos*. La recuperacin ha sido nula o insignificante y el programa muestra problemas serios en cuanto al diseo y adjudicacin de las obras. Sus beneficiarios no comprendan a la poblacin pobre estructural. Los recursos de la poltica social El anlisis de los recursos de la poltica social permite identificar un cuadro de cambios que afectan negativamente la continuidad y la calidad de los servicios, con un deterioro del gasto per cpita en los sectores en los que los principales beneficiarios son los grupos pobres. A la vez, SCincrementa la administracin de recursos por parte de las provincias, crecen los gastos asistenciales y se observa una mayor participacin del sistema de seguridad en el total. Se enumeran a continuacin algunos datos reveladores de estas tendencias. El gasto social SCcaracteriz por grandes oscilaciones: hasta 1985 fue el instrumento bsico para la reduccin del gasto estatal y luego, en el perodo 198588, fue el principal contribuyente a su expansin. La crisis no alter en forma significativa los volmenes del gasto social, en gran medida debido a la rigidez de sus componentes. Desde 1990 se produjo un crecimiento del gasto social: en 1992 el gasto pblico social de los gobiernos nacional, provinciales y municipales se estimaba en el 16,85 por ciento del PIE, porcentaje prximo al promedio registrado desde 1980, y en 1993 cl mismo ascendi al 18 por ciento (Cuadro 2.4). La mitad del gasto corresponde aproximadamente a seguridad social y asignaciones familiares, destinndose a educacin y salud algo ms del 3 por ciento del PIB (Cuadro 2.5). El proceso de descentralizacin est modificando la participacin de las jurisdicciones en el gasto social. El porcentaje del gasto social efectuado por los niveles intermedios de gobierno (las provincias) y los niveles inferiores (los municipios) ha pasado del 37 por ciento en 1980 al 45 por ciento en 1993 (Cuadros 2.6 y 2.7). Se ha ido produciendo una disminucin significativa en el gasto por beneficiario debido a la expansin de la cobertura: en enseanza primaria la cada fue de un 10,2 por ciento entre 1980 y 1993 (Cuadro 2.8) en salud

Sc financiaba con un aporte cfcctuado por cl trabqador y por el empleador. El mismo fue sustituido en 1992 por una alcuota del impuesto a los combustibles. La recaudacrn anual es prxima a los US$l.OOO millones (FPVS, 1992). 9 Los datos se basan en el Presupuesto General de la Nacin para 1994, los estudios rcabzados por la Secretara de Programacin Econnnca del Mimsterio de Economa y Obras Pbkas (Flood y Harriague, 1993) y elaboraaones de FIEL. 10 Ia matrcula dc la cnsctianza elcmcntal aument un 40 por ciento en el perodo 19X0-93, la sccundana un X7,5 por c~cnto y la tcrclana y superior un 122,2 por ciento. Ello implic una disminucin del gasto por henefloano del 10, el 44 y el 34 por ciento en cada uno de esos niveles (Anexo 1).

LOS PROGRAMAS

PARA COMBATIR

IA POBRIZA

EN ARGENTINA

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Cuadro 2.4. Composicin del gasto pblico total en trminos del PIB 1980-81 % PIB 1993 % PIB Diferencia porcentual

Finalidad

Gasto social Funcionamiento Estado Infraestructura Deuda pblica Gasto total

16,82 6,06 7,52 3,98 34,37

18,02 4,66 2,49 1,66 24,83

+7 - 23 - 67 - 58 - 23

Fuente: FIEL, en base a datos del Ministerio de Economa y Obras Pblicas. Corresponde al gasto de la nacin, provincias y municipalidades.

Cuadro 2.5. Composicin del gasto pblico social como proporcin del PIB

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

3,32 3,37 2,so 2,78 3;34 3,50 3,79 4,13 3,69 3,35 3,32 3,37 3,33

3,47 4,54 3,46 3,26 3,40 3,81 3,99 4,15 3,93 3,70 3,75 3,81 3,42

0,87 o,s2 o,s3 0,76 0,a 0,66 0,76 O,M 0,63 0,53 0,67 0,62 0,53

0,56 OH 0,39 0,45 0,57 0,82 0,83 0,89 0,74 0,90 0,56 0,56 464

37.24
6,76 4,72 4,48 w 6,16 6,19 6363 w 4,48 6,08 6,SO 7,62

1,09 0,92 0,57 00 0,53 0,63 0,8Y 0,X1 0,4h 0,49 0,47 0,62 054

0,67 0,68 0,43 0,46 0,42 0,63 0,68 0,75 0,m 0,6S 0,69 0,89 0,76

16,20 17,44 12,60 12,83 13,91 16,20 17,20 18,13 15,73 14,ll 15,54 16,77 16,85

Fuente: Fhd y Haniague (1993). a Gobierno central (incluido empresas), provincias y municipios. b Incluye relaciones laborales.

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Cuadro 2.6. Participacin cn el gasto total por jurisdicciones

(Porcentajes)
Respomabilidad jurisdiccional GastopCblico social 1980.81 1993 Restogasto 1980-81 1993 Total gastopblico 19811-81 1993

Gobiernonacional Gobiernos provinaales Municipios

Fuente:

63 31 6

55 38 7

13 23 4

60 30 10

68 21 5

51 35 8

Ministerio de Ikonoma y Obras Pblicas.

Cuadro 2.7. Gasto social por jurisdicciones (Millones de pesoscorrientes de 1993,ajustado por el IPC) Promedio
1986-88 1989-90 1991

-. Gastopblico
Subtotal gastopblico, social yen recursoshumanos 36.771,6 Gobierno nacional Gobierno provincial Gobierno municipal Erogaciones totales Gobierno nacional Gobierno provincial Gobierno municipal Fuente:
23X3,6 1980-81

AflUQl
1992 1993

1982.85

29.733,Q

37.277,7

38.938,O

36.234,4

40.584,8

46.475,O

11.387,9 2.150,l
75.074,o

51.16X.6
20.0322 3.873,2

17.993,4 20.627,2 21X7,1 10.175,O 14.307.6 14.814.3 1.564,6 2343,0 2.606,7 60.15X,0 65.435,O 69X8,0 46.095,7 43.017,2 34.586,2 16.616.7 22.151.1 21.100,2 27227 3.98976 4.471,6

19.318.4 21.706,8 25.832,O 13.913,9 16.037,s 17X3,0 3.0021 2840,s 3.100,o 58.738,5 64296.6 69.168,O 32647,3 36.599,4 39.530,O 20.976,7 22.805,O 24.303,O 5.114,s 4.8923 5.335,o de

FIEL, en base a datos de la Secretara de Programacin Economa.

E.conmica del Ministerio

un 11 por ciento, en seguridad social un S,7 por ciento (si bien el gasto muestra un aumento del 48 por ciento), lo que SCtradujo en un deterioro sustancial en la calidad de los serviciosy prestaciones. Se ha modificado la participacin de algunos componentes tradicionales del gasto social. En particular las erogacionesorientadas al financiamiento de vivienda social y al pago de subsidios familiares, que a comienzos de los aos ochenta representaban el 4,2 y el 6 por ciento respectivamente del gasto social total de los tres niveles de gobierno, han disminuido su participacin relativa al 2,2 y al 3,s por ciento en cada caso, con cadas absolutas del orden del 34 por ciento en el caso del gasto en vivienda y del 43 por ciento en las asignacionesfamiliares. Entre las tinalidades que aumentaron su importancia en el gasto social, adems del caso ya mencionado de

LOS PROGRAMAS

PARA COMBATIR

1.A POBREZA

EN ARGENTINA

53

los gastos en jubilaciones y pensiones, figura la finalidad bienestar social (que comprende a los programas de asistencia y promocin social), que increment su participacin relativa del 35 por ciento cn 1980 al 4,7 por ciento en 1993, lo que implica un aumento absoluto del 68 por ciento. El gasto social total consolidado de la nacin y las provincias no tiene carcter redistributivo, ya que afecta en proporciones similares a los hogares clasificados por estratos de ingreso. El 21 por ciento del total de las erogaciones sociales se dirige al quintil de menores ingresos, mientras que el 18 por ciento se destina al de mayores ingresos. Si se considera el gasto social per cpita, cl cuadro cs an ms negativo: cn cl primer quintil corresponden $ 953 por habitante, al quinto $ 1.390 y al promedio de la poblacin total, $ 1.158. Si se excluyen los gastos correspondientes a seguridad social, el gasto remanente est orientado hacia los sectores de menores ingresos: el quintil inferior recibe el 32 por ciento del gasto pblico social y $ 603 per cpita, o sca un 24 por ciento por encima dc la media nacional (Cuadro 2.9). Es decir, los sectores de menores ingresos han sido los principales usufructuarios del gasto pblico en educacin elemental y media y del gasto orientado a hospitales pblicos, con componentes regresivos en materia de seguridad social y vivicnda13. Slo pueden realizarse estimaciones poco sistemticas de los recursos asignados a los programas destinados a combatir la pobreza. Los crditos presupuestarios dc la Administracin Nacional para 1994 ascienden a aproximadamente 40.000 millones de pesos. Si SCadopta un criterio amplio de clasificacin, basado en el tipo de poblacin que predominantemente recibe las prestaciones estatales, esa estimacin puede alcanzar a cerca de 3.000 millones, o sca el 7,3 por ciento del gasto total de la Administracin Nacional y el 12 por ciento del gasto social ($23.909 millones)4. En cuanto a los gastos provinciales y municipales, no es posible determinar cl carcter de los bcncficiarios, siendo ste

11 De los tres programas especficos que se analizan en la seccin II, un de ellos, el Programa Arraigo, no supone gastos adicionales sin transferencia de propiedad. Es decir, consliluye un cas de poltica que puede realirarse en el marco de rcstncclones presupuestarms. Los dos programas restantes constituyen mamfestaciones de innovaciones de poltIcas que participan del incremento del gasto. 12 Las estimaciones se basan en la encuesta permanente de hogares. No obstante, para el anlisis ~610 se utiliz la informacin del Gran Buenos Aires (Capital Federal y 19 municipalidades del con urbano), cuya poblacin representa aproximadamente el 33 por ciento del total nacional. 13 Se han realizado estudios sobre la distribucin de la carga tributaria. Los mismos plantean la probabilidad de que el gasto social, neto de la carga impositiva, tenga un sesgo progresivo (Ahumada y otros, 1994). 14 Los programas ms importantes se encuentran en el mbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (que realiza el 21,s por ciento del gasto orientado a sectores de bajos ingresos) yen el de Salud y Accin Social (13,4 por clento del total), mientras que la asistencia del Tesoro puede considerarse que en un 56 por ciento es para financiar seticios a los sectores pobres, puesto que al ya mencionado gasto en vivienda social debe agregrsele el subsidio del Tesoro, por 851 millones de pesos, para la construccin de infraestructura social bsica.

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ROBERTO

MARTINEZ

N.

Cuudro 2.8. Comportamiento del gasto en educacin (Millones de pesos)

Diferenciaporcenhd 1993vs.I980-81

1993 Elemental Matrcula Gastoa Gasto por beneficiario (S)

S.XUddO

1992

1991

1980-81

6.364.154 4.063 638 2.502.8SE 2.086 833

6.193.223 3.751 606 2.380.047 1.928 810

6.026.881 3.734 620 2.263.263 1.679 742

4.526.685 2.991 703 1.334.762 1.995 1.495

40,60 35,80 -10,20 87,SO 4@ 44,30

Matrfcula Gasd Gasto por beneficiario ($) Terciariolsuperior Matrcula Gasto Gasto por beneficiario ($)

1.008.231 1.540 1.527

1.008.231 1.092 1.083

1.008.231 1.021 1.013

473.650 1.062 2.341

122,20 45,oo -ZA,80

Fuente: FIEL, en base a datos del Ministerio de Cultura y Educacin y del Ministerio de Ekonoma. a Millones de pesos corrientes.

Cuadro 2.9. Impacto del gasto pblico social sobre quintiles de distribucin del ingreso

COC+lS GSP tola1 Millones $ En porcentaje s por persona

Seciores sociales

ll

II1

Iv

TCd

8.173,O 21,4 953,o 5.170,0 32,l 603,O 3.002,O 13,6 350,o

7.52S,o 19,7 1.177,o 2.901,o 18,O 454,o 4.624,O 20,9 723,0

8.090,O 21,2 1.144,o 3.068,O 22,4 510,o 4.482,O 20,3 634,0

7.469,O 19,s 1.2S6,O 2.539,O 15,8 427,0 4.931,o 22,3 829,0

6.984,O 18,3 1.390,o 1.897,O ll,8 377,0 5.087,O 23,0 1.012,o (1993).

38.241,O 100,o 1.558,O 16.115,O 100,O 488,O 22.126,O 100,o 670,O

Millones $ En porcentaje s por persona Seguros sociales Millones de $ En porcentaje $ par persona Fuente:

Secretara de Programacin Econmica (1994) y Flood y Hatiague

I.OS PROGRAMAS

PARA COMBAIIK

LA POBREZA

EN ARGENTINA

55

uno de las mayores problemas para la cuantificacin orientacin de las polticas. El panorama de la pobreza

y tambin para la

Diversos estudios han contribuido a la comprensin de la dimensin, el alcance y la localizacin de la pobreza. Sin embargo, el panorama resultante es parcial y, con referencia a ciertos aspectos especficos, ya superado por la dinmica del proceso de reestructuracin econmica y dc reforma del Estado. Se cuenta con mediciones basadas en el mtodo de lnea de pobreza y de ncccsidades bsicas insatisfechasm. Esas mediciones arrojan el siguiente panorama: La evolucin de los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas del total del pas en el perodo 1980-91 es favorable: mientras que en 1980 el 24,4 por ciento de la poblacihn estaba en la categora de NBI, ese porcentaje se redujo al 19,3 en 1991, es decir, 6,23 millones de personas (Cuadro 2.10). La reduccin se observ cn cl conjunto del pas y en todas las jurisdicciones provinciales. La disminucin en el porcentaje de la poblacin con carencias se registr tambin en relacin a diversas dimensiones consideradas en la medicin, registrndose en mayor medida en los indicadores rcfcridos a las necesidades educacionales, mientras que en materia de vivienda y servicios sanitarios el cambio ha sido poco signilicativo o los indicadores se han mantenido estables (Cuadro 2.11). Esos indicadores muestran notables variaciones entre las difcrcntcs regiones del pas. Mientras en el total del pas la proporcin de jefes de hogar sin asistencia escolar es del 3,9 por ciento y del 23,7 por ciento con nivel primario incompleto, cn Chaco esos porcentajes son del ll,9 y el 35 por ciento, mientras que en la Capital Federal son del 1 y el 7,4 por ciento. Lo mismo ocurre en materia de vivienda: en Misiones el 66,4 por ciento de
15 Estn realizndose dwcrsos csfucnos para determinar la dimensin efectiva y cl destino del gasto social. Entre cllos estn los que sc vienen llevando a cabo en la Secretara de Programacin Econnuca del Mimsteno de Economa. Adems, cn su seno sc ha consfttudo una Comisin para cl Estudio dc la Pobreza en la Argentma. 16 Los datos podran ser oblcto de cucst~onamxntos en funun de las estrategias de mcdrcln, la confiabilidad, su cobertura o las insuficiencias en el procesamiento. A ello se suman las violentas oscilaciones dc la economa, lo que rclativiza el valor de los rclcvamicntos y de los anlisis por su falta de rcphcacin, perdiendo por consiguiente yen forma rpida su capacidad para reflejar la realidad. El mdtodo basado cn la lnea de pobreza se basa en el conjunto de bienes y servicios requeridos para satisfacer las ncccsldades mnimas (ahmcntacin, vestimenta, transporte, salud, vivienda, educacibn, etc.). Ia canasta de alimentos denominada lnea de indigcncla sc corrtge por el cocficientc dc Engel para incluir los gastos referidos a otros bienes y servicios. La determinacin de hogares y poblaan pobres resulta de comparar el ingreso de los hogares con el valor de la lnea de pobreza. Ix>s datos provienen de la encuesta de hogares, la que se aplica en algunas grandes zonas urbanas cxcluswamcntc. Por dicha razn, la mayora de los anlisis se reducen al Gran Buenos Aires. La metodologa para la dctcrnvnacln de las NB1 conslstc en mediciones sobre el hacinamiento, la calidad dc la tiwcnda, la escolaridad y la ocupaan. En Bcccaria y Fresneda (1992) puede encontrarse un anlisis dc la pohrca cn Argentina en relaun a otros pases de Amrica Latina.

56

ROBERTO

MARTINEZ

N.

Cuadro 2.10. Poblacin en hogares con necesidadesbsicasinsatisfechasen 1980 y 1991segn divisiones polticas territoriales

1980 Poblacin

Total del pas Capital Federal Buenos Aires 19 partidos Kesto catamarca Crdoba COtietS Chaca Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa cruz Santa Fe Santiago del !J.stero Tierra del Fuego Tucumn Fuente: Nota:

27.432.999 2.797.719 10.734.839 6.797.691 3.937.148 204.196 2.361.074 648.354 690.433 250.627 892.900 292.363 403.405 202506 161.958 1.177.059 580.522 232.762 374.137 653.070 461.789 209.802 103.769 2.432827 585.155 23.135 958.598

6.683.623 192.737 2.336.532 1.666.864 672.668 77.156 434.069 262.038 325.314 80.529 238.604 147.232 172.871 35 906 52.844 239.896 235.888 84.197 132550 278.891 121.301 58.618 24.663 505.470 269.465 6 220 370.032

24,4 629 21,s 24.5 17.1 38,l 18.4 40,4 47,l 321 26,7 so,4 429 17,7 326 20,4 40,6 36.2 35,4 427 26,3 27,9

32245.467 2.871.519 12482.016 7.924.424 4.557.592 261.783 2734.630 790.786 834.128 350.158 1.009.940 396.428 507.096 256.315 219.322 1.400.118 782.131 380.300 500.774 858.251 525.488 283.550 155.791 2.776.388 666.857 66.314 1.135.384

6.232085 201.134 2127.468 1.542.004 585 464 73.421 382872 240.064 319.276 74.964 189.751 151.027 178.318 31.674 58.271 242.046 256.737 81.639 110.823 315.638 101.478 59.407 22.329 452.470 244.996 14.756 301496

19,3 7.0 17,0 19,s W 28,O 14,o 30.4 38,3 21,4 18.8 38.1 35,2 124 26.6 17,3 328 21.5

221
36,8 19,3 21,o 14,3 16.3 36.7 22,3 26.6

23.8
20.8 46,l 26,9 38,b

INDIX, Censos Nacionales de Poblacin de 1980 y 1991, Documento de Trabajo NQ 3 (Cuadro PI). las NB1 estan definidas de acuerdo con la metodologa utilizada por INDEC en La pobreza en la Argentina (Serie Lktudios INDEC, Nl, Buenos Aires, 1984). De acuerdo con la informacin proveniente de slo 4 de los 5 indicadores seleccionados en dicho estudio. Hacinamiento: hogares que tienen ms de tres personas por habitacin. Vivienda: hogares que habitan en una vivienda de tipo no convencional (pieza de inquilinato u otro tipo). Condiciones sanitarias: hogares que no tienen ningn retrete. Asistencia escolar: hozares aue tienen al& nbio en edad escolar aue no asiste a la escuela. a Porcentaje de la poblacin>n hoiares con necesidades bsicas insa&echas sobre el total de la poblacin en hogares de cada divisin poltica territorial.

LOS PROGRAMAS

PARA COMBATIR

LA PORRE7.A EN ARGEKIINA

57

Cuadro 2.11. Indicadores de necesidades insatisechas. Total del pas: 1980-91

Cspeeidad de subsistencia Jefes de hogar sin asistenciaescolar Jefesde hogar con primaria incompleta Mujeres de hogar sin asistenciaescolar Jefesde hogar sin asistenciaescolaro primaria incompleta y que viven en viviendas dc tipa inconvenienteincluyendo casastipo B CondIcionesde la viviends y scrvieiossanitarios Poblaan en viviendas deficitarias, incluyendo casastipo B Poblacin en viviendas deficitarias, excluidascasastipo 1% Viviendas u hogarescon hacinamiento por cuarto Viviendas sin accesoa la red pblica de agua Viviendas sin caera de aguadentro de Ia vivienda Viviendas sin accesoa red pblica de agua,perforacl& o pozo Viviendas sin retrete con descarga agua de Viviendas con prso precario Educacin Nios de 5-9 anosque nunca asistieron Nios de 6-12 aiios que no asisten Nios de 5 alos que no asisten Nios de lo-14 aos que nunca asistieron Nilas de 6-7 anosque no asisten Jvenes14-19afios que asistena primaria Nidos de 5-9 arios que ya no asisten,pero asistieron Nifios de lo-14 aos que ya no asisten,pero asistieron Indicadores de tscolarizacln Tasade escolarizacin 5 akas Tasa de escolarizacin 6.12 aos Tasa de escolarizacin 13-17 axos Tasa de escolarizacin 18-22 aos

52
324 829 18,l 31,l 13,0 8,4 4w 25,6 624 25,6

329
2x7

62

ll,6 44,56 18,43 41,27 66,74 2284 13.19 16,69 5X,16 20,3l 47,72 26,72 10,37 6,52 35,54 1,8S 8,42 8,60 2,02 15,16 64,4 93,zi 38,71 7,42

W 29.0 9,4 7,o 27,s 20,2 3,3 14.2 630

8.6
ll,7 6s 40,o 0,9 10.5 86 4,O 10,o 60,O 93,s 52,s 13.9

152

3,6 2.3 036

3,6 521 Ll 7J

84.8 97.5 66,1 26,s

Puente: Censo Nacional de Poblacibn y Vwienda, 1991, Secretara de Pmgramacin F.conmica. Dll, NecesIdades bsicas msatlsfechas, 1993 y DT6,1994, Para la poblaun rural.

la poblacin reside en viviendas deficitarias, mientras que en la Capital ese porccntajc alcanza al 43, siendo el porcentaje para todo el pas del 29 (Comit Ejecutivo para el Estudio de la Pobreza en Argentina (CEPA), 1994). La pobreza rural tiene su manifestacin cn el elevado porcentaje de hogares con NBI, muy superiores a los de las zonas urbanas. En 1991, el 44,6 por ciento de los jefes de hogar tenan educacin primaria incompleta, el 66,7 por ciento de la poblacin habitaba en viviendas deficitarias y cl 10,4 por ciento de los nios entre 5 a 9 aos nunca haban asistido a la escuela (Cuadro 2.11).

58

ROBERTO

MAKHNEZ

N.

Cuadro 2.22. Porcentaje de hogares y poblacin debajo de la lnea de pobreza

Perodo a

Total aglomerado Gran Buenos Aires Poblacin

29,9 32,4 25,9 41,4 42,6 33,8

Partidos del Gran Buenos Aires Poblacin

37,l 39,4 31,6

Partidos del Gran Buenos Aires Poblacin

46,4 48,6 39,3 64,3 56,l 48,3 40,7 30,8 2679 25,4

Mayo 1988 Octubre 1988 Mayo 1989 Octubre 1989 Mayo 1990 Octubre 1990 Mayo 1991 Octubre 1991 Mayo 1992 Octubre 1992

56,s
Sl,O 41,8 35,2 26,s 23,5 22,2

W3
21,6 19,3 17,8

Fuente: Comit Ejecutivo para el Estudio de la Pobreza cn Argentina (CEPA), 1993. NOta: Lnea de pobrera (LP) factor ajustado (coeficiente de Engel) y adulto equivalente por hogar. a Los ingresos corresponden al mes inmediato anterior.

En cuanto a la lnea de pobreza, los estudios SC refieren bsicamente al Gran Buenos Aires, y muestran el notable impacto de las hiperinflaciones vividas. Por ejemplo, en mayo dc 1989 el 25,9 por ciento de la poblacin se hallaba por debajo de la lnea de pobreza, pero en slo cinco meses y con la hiperinflacin de por medio, dicho porcentaje se elev al 47,4 por ciento en octubre de 1989. Superadas stas, se produjo un recuperacin acentuada en los ltimos aos como consecuencia de la estabilizacin: en 1992 el porcentaje decreci al 17,8 por ciento (Cuadro 2.12). Cruzando ambas mediciones, algunos estudios han diferenciado entre pobres estructurales y nuevos pobres. Esta conceptualizacin ilustra aspectos de la dinmica de la pobreza y su creciente heterogeneidad. Los primeros enfrentan graves problemas de vivienda, de infraestructura social y de acceso a los servicios, con algunas de las necesidades bsicas insatisfechas. Corresponden a zonas marginales del territorio nacional, o son habitantes urbanos de villas o asentamientos. Su nmero, como se seal, no presenta mayores diferencias a lo largo del perodo 1980-90. Ello puede explicarse por los indicadores utilizados y por su escasa sensibilidad a las alternativas coyunturales. Sin embargo, el gran crecimiento se registra en los empobrecidos, que pasan de 4,2 por ciento de los hogares al 18,4 por ciento en cl mismo perodo (Cuadro 2.14). Estos estn compuestos por familias que han perdido su insercin en los mercados laborales formales, con la consecuencia de una pronunciada contraccin del consumo y de la articulacin social, a los que se suman grupos con caractersticas etareas especficas, como es la tercera edad, por el deterioro en las remuneraciones y

LOS PROGRAMAS

PARA COMBAIIR

LA P0BRW.A

EN ARGENTINA

59

prestaciones de los sistemas de previsin social. Esta situacin se explica por el deterioro del salario real, particularmente durante los episodios de elevada inflacin. La participacin de los salarios en el ingreso an SChalla por debajo de los existentes hace dos dcadas: sta era del 45 por ciento en 1974, disminuyendo al 28 por ciento en 1989 y recuperndose al 33,99 por ciento en 199217 [Cuadro 2.13). A su vez, la reestructuracin productiva y la disminucin del tamao del Estado agudizaron el desempleo: en 1980 la tasa cra del 2,6 por ciento, creciendo hasta alcanzar el 9,9 por ciento en 1993 (Cuadro 2.1). Otros datos aportan elementos de juicio adicionales sobre las condiciones de vida y que explican la importancia de los programas estudiados: i) en materia de hbitat y vivienda, la carencia de bao con arrastre afecta a las tres cuartas partes de la poblacin con ncccsidadcs bsicas insatisfechas del conurbano bonaerense, el 32,6 por ciento de los hogares de pobres estructurales vive en condiciones de hacinamiento y ms del 90 por ciento vive en zonas con infraestructura urbana regular o inadecuada (CEPA, 1993 y CIPPA, 1991), ii) en materia de salud, un tercio de la poblacin no tiene cobertura sanitaria, del cual el 70 por ciento est constituido por pobres, y iii) las zonas rurales de las provincias ms pobres registran los niveles crticos ms elevados en todos los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas: sobre 522 unidades territoriales incorporadas al mapa de la pobreza, las 104 con ms del 40 por ciento dc hogares con NB1 pertenecen a zonas rurales de las economas regionales (CEPA, 1994). Si bien algunos indicadores agregados sobre la situacin socia1 no resultan totalmente negativos, ya que los indicadores globales de desarrollo humano estn fuertemente condicionados por los niveles de alfabetismo y por la esperanza de vida, que en el caso de Argentina muestran el impacto de las polticas de prestacin de servicios sociales de cobertura universal, hay signos evidentes de deterioro: 14 millones de habitantes sin acceso a agua potable, casi 10 millones sin servicios de salubridad adecuados, 9 millones sin servicios de salud regulares, conforman un cuadro que es an ms grave si SC lo contrasta con los cambios ocurridos en otros pases (PNUD, 1994).

17 Fstimactones de PIEL. 18 La reestructuractn ha producido una sustancial desindustrializacin, dismmuycnd la parttcipacin de la mdustria en la generaan del PB. Ello ha provocado un aumento rclativ de la importancia de los sewictos dentro de la estructura de gcncrac6n del producto y del empleo. Se ha producido tambin un cambio en las contribuaones dc las dIstintas ramas industriales, con un deterioro de algunas intensivas en la utilvacin de mano de obra, y un camblo en el perfil medio de los establecimientos, fenmeno que ha dado lugar a una creciente heterogeneidad en la estructura productiva. La mutacin tecnolgica y de organizacin ha rcprcscntado una modificacin en los procesos y productos, con lo que sc estn alterando fuertemente las habilidades requeridas por las empresas productoras de bienes finales y por sus proveedores. Esta creciente diferenciacin ha tentdo consccucnctas de extrema importancia sobre el ingreso de los asalariados, sobre la composictn de la mano de obra ocupada y sobre el comportamiento de los desempleados. Sc ha producido un aumento en la participacin del sector informal en la estructura de la ocupacin no agricola.

60

ROBERTO

MARTINEZ

N.

Cuadro 2.13. Participacin de los salarios en el PIB Participacin en el PIB 22,37 22,36 31,78 31,30 23,72 x28 30,63 30,26 30,82 30,40 29,02 27,28 30,70 31,33 33,99

Ano 1970 197.5 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Fuente: FIEL.

Cuadro 2.14. Evolucin de la pobreza. Gran Buenos Aires, 1980-90

1980 Pobres estructurales Empobrecidos Total pobres No pobres Total poblacin 16,4 4,2 20,6 79,4 100,o

1988 16,2 16,8 33,0 67,0 100,o

1990 16,l 18,4 34,5 65,5 100,o

Crecimiento relativo 1980-90 -1,8 338,l 67,4 -17,5

Fuente:

Minujin (1992)

LOS PROGRAMAS

PARA COMBATIR

LA POBREZA

EN ARGEhTNA

61

Las polticas sociales frente a la pobreza La creciente visibilidad del problema de la pobreza dio lugar a mltiples iniciativas en materia de polticas. En esta materia las responsabilidades son difusas, con cambios frecuentes en la localizacin de las competencias, reorientaciones y cuestionamientos sociales a la falta de respuestas sistemticas y eficaces. Los programas surgen como reaccin frente a problemas coyunturales, sin articulacin entre sus fases desde la formulacin hasta la cvaluacin y sin modelos de gestin adecuados (Anexo 1). Sus destinatarios no responden a criterios rigurosos de focalizacihn, aun cuando sta pueda inferirse en algunos casos a partir de la autoseleccin de los participantes por la naturaleza o el mbito de oferta de la prestacin. Sin mecanismos para identificar reas problemticas, definir prioridades o coordinar a los distintos niveles de gobierno u organismos, son generalizados los problemas de incquidad, ineficacia y dilapidacin de recursos. En este contexto SCva planteando la necesidad de corregir los atributos de los programas. Si bien el proceso recin comienza, pueden ya advertirse reorientaciones. Se ha iniciado una reconversin de los programas asistenciales a otros de formacin de capital humano con prestaciones mas complejas. Se observa un lento trnsito hacia criterios ms precisos de focalizacin y se reconoce la necesidad de institucionalizar el seguimiento y la evaluacin. An con estos sntomas, persisten los problemas derivados de la falta de una estrategia. Como reaccin y para superarlos, cn los ltimos aos se anunci repetidamente el propsito de alcanzar una poltica integral para combatir la pobreza. El Plan Social de 1993 es un conjunto de programas que se hallaban en ejecucin, con diferentes fuentes de financiamiento y con destinatarios muy diversos: simplemente era una acumulacin de acciones y declaraciones. Su rgano de coordinacin no logr articular las acciones ni se establecieron mecanismos operativos nuevos. El Plan ha tenido problemas de continuidad, de asignaciones presupuestarias y de disponibilidad de recursos. Esta situacin, denunciada por sectores de opinin y advertida por el gobierno, condujo a la creacin, en febrero de 1994, de la Secretara de Desarrollo Social en el mbito de la Presidencia, a la que se asign la responsabilidad de coordinar los programas para combatir la pobreza. En cambio, es evidente la existencia dc una estrategia institucional explcita de transferencia de funciones a las provincias. El proceso de descentralizacin ha reducido el campo de accin del gobierno central. En la nueva arquitectura fiscal, las lneas bsicas de las polticas estarn localzadas en las provincias, anticipndose que la nacin slo actuar en lo que SCrelaciona con la pobreza a

19 El 7 de enero de 1993 el presidente de la nacin anunci el Plan Soaal. En el discursa manifestaba la intencin del gobierno de consolidar un revolucionario giro copermcano en la administracin de la invcrsln social. El Plan articulaba acciones que se realizaban en forma dispersa en distintos ministerios, incorporaba otras con financiamiento internaaonal y pona en marcha reformas institucionales. En el Plan Social se incorpor como uno de sus componentcs una modificacin en el rgnnen de obras sociales, determinando la libertad de eleccin.

62

KOBERTO

MARTINEZ

N.

travs de medidas compensatorias, en el fortalecimiento de otros niveles de gobierno, en la atencin de problemas que por su naturaleza exceden la capacidad provincial y por medio de programas destinados a atacar problemas prioritarios, muy especficos y con duracin limitada, haciendo uso del financiamiento compartido.

PROGRAMAS ESPECIFICOS

CONTRA LA POBREZA

Argentina no cuenta con programas focalizados con una larga trayectoria temporal, con continuidad institucional o con resultados que puedan ser evaluados. Por ello, los programas que SCanalizan son de reciente diseo y revisten un inters especial, ya que pueden interpretarse como primeros intentos de abordar en forma sistemtica y focaliiada algunos problemas vinculados a la pobreza. Por otra parte, estos programas suponen modos alternativos de definir la relacin entre el gobierno nacional y las provincias, modificada a travs del proceso de descentralizacin. Son, por lo tanto, experimentos institucionales en materia dc asignacin de responsabilidades para el diseo y la ejecucin de programas. Las enseanzasderivadas de los procesos de institucionalizacin son sumamente valiosas para la formulacin de polticas en un contexto nacional con escasatradicin en este campo, que carece de una cultura de cvaluacin de la gestin pblica y en el que estn concertndose las nuevas relaciones entre distintos niveles de gobierno.
El Programa Maternoinfantil y Nutricional (PROMIN)

El PROMIN procura lograr la cobertura total de la madre y el nio con medidas de asistencia,promocin y proteccin de la salud con el fin de disminuir las tasas de morbilidad y mortalidad, asignando un papel estratgico al nivel de atencin primaria y primer nivel de referencia, al desarrollo temprano de capacidades y a la complcmentacin nutricional. Integra, por lo tanto, los aspectos de salud, educativos y de nutricin. Surge como respuesta a las condiciones sanitarias y alimentarias que afectan a los nios y las madres de familias pobres. Constituye un intento de introducir una mayor racionalidad y alcanzar una mayor ekiencia. Para ello, procura institucionalizar un modelo de gestin con focalizacin rigurosa, con definicin central de un conjunto de prestaciones y ejecucin descentralizada.

20 El promedio nacional de mortalrdad infantil es del 25 por mil, pero ms de la mitad de las muertes son evitables. Como se seala en el documento del proyecto del Banco Mundial el 74 por ciento de la mortalidad neonatal del pas es de causa reducible total o parcialmente con un buen control del embarazo, buena atencih del parto y diagnstico y tratamiento precoz del recin nacido. En cl grupo de nios de 1 a 4 aos, el 72,8 por ciento de las muertes son de causa reducible total o parcialmcntc.

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Los antecedentes El PROMIN forma parte de un proceso de cuestionamiento dc polticas orientadas al aspecto maternoinfantil tanto cn materia de salud como dc educacin preescolar y dc nutricin. En cuanto a lo primero, esas polticas estuvieron centradas en la asistencia a la enfermedad y la recuperacin de la salud. El resultado es un gasto en salud relativamente alto (del orden dc 3,5 por ciento del PIB) e indicadores sanitarios insatisfactorios y en muchos casos en proceso de deterioro2. Aquellos diagnsticos caracterizan al sistema por una accesibilidad limitada al cuidado de la salud, insuficiente capacidad dc resolucin de los servicios primarios, inadecuada distribucin del personal, dficit dc capacitacin y gerencial, irregular provisin de insumos, ineficiencia en la asignacin de recursos y escasa integracin intrasectorial e intersectorial (Banco Mundial, 1992 y Katz, J. y otros, 1993). En los restantes aspectos, la maternidad y los nirios hasta dos aos son objeto de un programa especial que se ha reducido a la distribucin de lcchc y a la educacin de la madre. La atencin a nios dc dos a cinco aos se realiza a travs de comedores infantiles y jardines de infantes. Los primeros estn ubicados en zonas de pobreza crtica y surgieron de la iniciativa comunitaria, incrementndose su nmero a partir dc la hiperinflacin. Precarios y con escaso equipamiento, funcionan con el respaldo de la comunidad22. Los jardines dependen de las reas educativas provinciales o municipales, con escasa focalizacin. Los nios son atendidos por maestras que tienen reducida capacitacin en el tratamiento pedagogico de niios en situacin de riesgo. Ofrecen copas de leche y meriendas reforzadas y en unos pocos casos atienden comedores. Los centros integrales y los hogares dc cuidado diario brindan una prestacin educativa y nutricional, complementada por actividades recreativas y de extensin comunitaria, con las mismas carencias y necesidades. El programa de comedores escolares es el que ha estado vigente durante ms tiempo y cl que alcanza al mayor nmero de bcneticiarios entre los programas estudiados. En ausencia de marcos normativos desde la descentralizacin, su administracin por las provincias se realiza en forma muy heterognea. El programa Tiene por objeto rehabilitar centros de salud (CS) para la atencin de la madre embarazada y de niiios hasta los dos aos de edad y suministrar alimentacin complementaria para embarazadas y niros menores de seis aos, la instalacin de centros de desarrollo infantil (CDI) y la rehabilitacin y

21 El 40 por ciento de cse gasto est dirigido a mcdlcamentos. Argentina tiene una relacin habitantes-mdico superior a la de los pascs industriahzados (370, mientras que en los Fstados Unidos es 540). No obstante, las tasas de mortalidad (30 por ciento) son nolablcmcntc mayores, lo que indica la ineficirncia del sistema (Banco Mundial, 1992). 22 Cuentan con recursos que provenan hasta 1991 del Programa Nacmnal de Comedores lnfantllcs, intermediados por los municipios o instituciones no gubernamentales. A partir de 1992 estn financiados por las provincias.

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reorganizacin del programa de comedores escolares. Su cobertura se ampla a medida que se incorporan nuevasprovincias. Responde a una doble focalizacin: las zonas en las que predomina la poblacin pobre con NB1 y las madres y nios. El criterio geogrfico adopta como unidad al radio censal, zona mnima de agregacin de datos definida en funcin de la superficie y la poblacin. Las zonas de Cocalizacinse identifican a partir de la constatacin de una elevada correlacin entre el porcentaje de hogares en el radio censa1con jefes sin educacin primaria completa y otros indicadores de pobreza estructural. Este enfoque implica que se selecciona a zonas, considerando que todos los hogares que habitan en ellas son sujetos del programa, lo que permite cubrir en cada una de ellas un promedio del 6.5 por ciento de los pobres estructurales y una proporcin variable, no despreciable, de los nuevos pobres. Esta modalidad de focalizacin facilita adems la asignacin de responsabilidades de ejecucin, ya que las zonas suelen coincidir con demarcacionesjurisdiccionales. El programa tiene objetivos de fortalecimiento institucional, en la medida cn que no aspira a poner en marcha nuevosservicios, sino a mejorar la eficiencia y la eficacia, reorientando los centros de salud y mejorando en forma prioritaria las prestaciones efectuadas a la poblacin con mayores necesidades. Comprende el reciclado dc las instalaciones fsicas, la programacin de los centros, la redefinicin de sus actividades, la puesta en prctica de medidas de educacin comunitaria, la medicin de la poblacin atendida cn variables crticas y la concertacin interinstitucional a nivel de barrios. Por ello, constituye una experiencia innovadora en materia de reconversin de servicios estatales. Adems articula diversos niveles y mbitos de gobierno y organizacionesprivadas y comunitarias, reforzando las unidades de formulacin y supervisin de polfticas y los hospitales dc referencia. Los mecanismos de coordinacin y de participacin a todos los niveles tienen por objeto lograr mayor coherencia, efectividad y transparencia23. En materia de desarrollo infantil, la estrategia consiste en la transformacin progresiva de comedores infantiles y jardines de infantes con el fin de brindar una oferta integral en materia de nutricin, control del crecimiento y desarrollo, estimulacin y pedagoga preescolar, convirtindolos en centros de desarrollo infanti124. Se implantan nuevas modalidades de gestin integrada, superando las barreras tradicionales impuestas por la atribucin de competencias institucionales y se redefinen los perfiles profesionales: participan unidades de salud y educacin en forma conjunta, y el encargado del centro asume un papel
23 Toda embarazada recibe complementac~n alimentaria durante todo el embarazo, incluyendo acciones de procreacin responsable a travs de informacin, difusin y promocin. Se atiende al recin nacido, con acciones de inmunizacin, capacitacin para la lactancia, control del crecimiento y el desarrollo y control de la desnutricin. Por otra parte, se Ilcvan a cabo medidas de salud ambiental. El proyecto contempla los elementos necesarios para llevar a cabo las actividades y ofrece asistencia financiera para cubrir las necesidades de personal. Por el grado de desarrollo del proyecto, no pueden realizarse evaluaciones acerca dc su cobertura. 24 Estos centros summlstran allmcntacin adecuada (almuerzo y merienda) y funcionan en forma articulada con los Centros de Salud de la zona Sus coordmaciones operativas se formalizan a travs de convenios

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multifuncional. La reconversin es, por lo tanto, compleja, con multiplicidad de actores movilizados y con un rcdisco profundo de las prestaciones. La ejecucin es descentralizada con un conjunto nico de prestaciones definido centralmente. El papel de las municipalidades, a las que SCconsidera unidades de programacin, y de las i)NG vara en funcin de las capacidades existentes. Por otra parte, SC procura que el modelo de gestin alcance a la totalidad del sector pblico, reproduciendo algunos dc sus atributos en materia de oferta de servicios, orientacin por resultados y focalizacin. En particular, el subsistcma de seguimiento y evaluacin apunta a generar medios para el seguimiento sistemtico dc la ejecucin, midiendo productos, resultados e impactos e integrando un sistema de informacin sobre los beneficiarios y las prestaciones, con datos sobre crecimiento, peso y desarrollo de aptitudes. La administracin del sistema de informacin constituye el instrumento del gobierno nacional para desempear su papel de orientador y garante de la calidad. A la vez, est prevista la realizacin de auditoras social& realizadas por entidades ajenas al sector pblico, con el fin de alcanzar mayor transparencia. Si bien an no se dispone de dalos que permitan una evaluacin de proceso, los sistemas han sido instalados y se encuentran en funcionamiento. Los recursos del programa son $ 160 millones, de los cuales 100 corresponden a un prstamo del Banco Mundial, 40 constituyen la contraparte nacional y 20 millones son los aportes provinciales y municipales. La participacin del Banco determin que el programa deba elaborarse satisfaciendo sus requerimientos, mucho ms exigentes con respecto a las prcticas habituales de la administracin nacional. Ese financiamiento constituye un marco que supone restricciones a la discrecionalidad de las autoridades para introducir modificaciones en el diseo o en el funcionamiento del programa, a la vez que brinda ciertas garantas de continuidad durante la ejecucin. Esos recursos corresponden a la primera fase, ya que est prevista su ampliacin posterior incorporando a otras provincias, sin estar an definido el momento de la puesta en marcha de las fases siguientes. Slo se atendern municipios del Gran Buenos Aires, Rosario, Tucumn, Mendoza y Entre Ro?. Esta es una decisin poltica, aun cuando en los tres primeros casos se trata de zonas crticas, tanto por la presencia de grupos importantes en situacin de pobreza estructural, como dc los problemas particulares enfrentados. Los recursos asignados estn calculados en funcin del nmero de pobres de cada jurisdiccin, teniendo en cuenta la infraestructura y los servicios existcntcs. Las jurisdicciones incorporadas al programa reciben el total de los recursos necesarios para inversin y para los gastos operativos que demande su ejecucin durante el primer ao, disminuyendo el porccntajc al 70 y al 40 por ciento en los dos aos

25 Ias municipios del Gran Buenos Alres son Florencio Varela, en la zona sur, y tres dc la lona oeste. Fstos municlplos fueron seleccionados por el gobierno provincial. Iii total de la pohla&n maternoinfantil en situacin de pobreza estructural es de 1.433.328 hahltantcs, o sca cl 23 por ciento del total.

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siguientes, El propsito es transferir progresivamente la carga y asegurar la sustentabilidad. En el marco del proceso de descentralizacin, el programa constituye una innovacin. El gobierno nacional ha ido transfiriendo la gestin de las polticas sociales a las provincias. Las polticas son objeto de concertacin en el marco de Consejos Federales (de salud, de educacin, de vivienda), procurndose a travs de medios legislativos y de acuerdos interjurisdiccionales la homogeneidad de criterios y de prestaciones. A su vez, los recursos que se afectaban a estas polticas se han transferido a las provincias, integrndolos en forma global a los recursos coparticipados, con unas pocas excepciones cn las que se mantiene el compromiso de gasto para fines especficos. El programa define un conjunto de prestaciones que deben absorber las provincias que participan, las financia casi en su totalidad, asume el endeudamiento externo y se reserva el control dc la calidad, el seguimiento y la evaluacin. Es, por lo tanto, de definicin central y de ejecucin descentralizada, con ninguna discrecionalidad por parte de las Constituye, adems, el nico instrumento de provincias para reformularlo. intervencin directa de que dispone la Secretara de Salud del gobierno nacional, lo que explica la alta prioridad que se le acuerda en la actualidad. El programa constituye una experiencia piloto cn la reformulacin de las relaciones entre la nacin y las provincias, incorporando adems a los municipios.

El proceso institucionalizaciny lu aplicacin de

Tras un largo proceso provocado por cambios en la conduccin de la Secretara de Salud, la formulacin se puso en marcha cn octubre de 1991, resultado de iniciativas de funcionarios con actuacin en anteriores gestiones ministeriales, de demandas generadas por la accin de esclarecimiento de entidades profesionales como la Asociacin Argentina de Pediatra y UNICEF, orientadas a lograr que el problema de la niez reciba una mayor atencin en las polticas pblicas. Cuando en definitiva se adopt la decisin, se firm un convenio con UNICEF para la elaboracin del proyecto haciendo uso de recursos provistos por el Banco Mundia126. La unidad de formulacin interactu con las dependencias de la Secretara. Durante la preparacin se evidenciaron dificultades debido a que esta ltima careca de una comprensin adecuada de los requerimientos de la elaboracin de un programa de esta complejidad, que incorpora componentes ajenos a su competencia, as como por las demandas operativas de sus programas. Aprobada la operacin con el Banco, esa Unidad se convirti en unidad coordinadora, conservando la mayora de los tcnicos del equipo de UNICEF, y debi asistir a las provincias en la elaboracin de sus componentes y prestar asistencia tcnica para posibilitar el desarrollo de fases
26 Esa umdad estuvo integrada por 20 tamos. El costo de la misma operacin realizada por UNICEF fue de $650.000 hasta el momento dc la aprobacin del programa. La dotacin para la umdad de coordinacin era de 24 tcmcos, conforme al dweo elaborado por el equipo de UNICEF. Ex plantel fuc superado cn cxccso una vez que cl programa inici sus actividades dependiendo directamente de la Secretara de Salud.

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posteriores. Este result ser un aspecto crtico: las provincias no cuentan con recursos tcnicos suticientes, sus administraciones son dbiles y sus acciones se caracterizan por la desorganizacin, la improvisacin y, con frecuencia, el clientelismo. Durante la fase de formulacin, por lo tanto, debieron ajustarse a las previsiones, atendiendo a las particularidades locales e institucionales y a las capacidades de gcstin27. La formulacin se convirti en una operacin de elevada complejidad por la necesaria articulacin entre la nacin y las provincias, reas del gobierno provincial, municipios, ONG y organizaciones sociales. La capacidad de estos actores difiere, no suclc existir complementacin y los mecanismos para el dilogo y la concertacin son dbiles o incxistcntes. Todo ello convirti a la unidad central en un ente no slo tcnico, sino de gestin y promocin poltica, identificando, eludiendo o resolviendo tensiones y conflictos. Una consecuencia fue que el componente de asistencia tcnica, en principio previsto para propsitos especficos, se reorient hacia el fortalecimiento de capacidades que pudieran luego movilizarse para satisfacer los requerimientos del programa28. Este hecho, si bien tuvo una fundamentacin adecuada, incorpor ambigedad al diseo original, dando lugar a una mayor discrecionalidad en la utilizacin de los recursos y a mayor incertidumbre sobre el impacto. De igual manera, cn algunos mbitos provinciales se manifestaron resistencias a la integracin de servicios al programa, en particular de parte de los servicios educativos con respecto a los CDI. La ejecucin se inici en 1993, ya que cl prcstamo se formaliz dos aos despus de la iniciacin de la formulacin y un ao despus de la conclusin del proyecto bsico. Esta demora se debi no slo al tiempo requerido, sino tambin al ritmo de anlisis de la propuesta por el Banco Mundial, a inercias burocrticas y a la propia complejidad de la tramitacin tcnica y poltica. Se constituyeron las unidades de coordinacin central, provinciales y loca1es29.Durante cl perodo SC puso de manifiesto la inadecuacin de las normas para la administracin de programas. de este tipo, ya que se requirieron ajustes y modificaciones en los procedimientos normales para la administracin de recursos, la compensacin de personal y las compras y contrataciones. Los subproyectos de la municipalidad de Florencio Varela, Gran Tucumn y Gran Rosario han comenzado a funcionar.

27 En el caso de Mendoza, el paquete alimentario debi adaptarse para haccrse convergente con los programas provinciales que se llevaban a cabo, de importante desarrollo y reputada eficiencia. 28 A ese propsito se destinan $5.000.000. El programa ha alegorizado a las provinnas cn tres tipos: aquellas pmvincias con elevada capacidad y grado de preparacin previa, cuatro incorporadas en 1994 y trece provincias cuyo ingreso esl diferido. Conforme a cllo se han disefiado las acciones de asistencia. 29 La primera depende del Ministerio de Salud y Accin Social a trav& dc la Secretara de Salud. Ias segundas varan segn los arreglos provinciales, requiriendo soluc~oncs ad hoc. En cl caso de las provincias, una variable fundamental para determinar cl arreglo institucional ha sldo la capacidad de los municipios. Las situaaones varan notablemente, desde Rosarlo con una tradicin de gobicmo local y de programas sociales, hasta Tucumn, con municlpws extremadamente dbiles.

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Los restantes cuentan con dictamen favorable de la unidad coordinadora central (Anexo 2).
Los problerrw enfrentados y las cuestionespendientes

Los problemas SCrcficrcn a las exigenciasde las relaciones institucionales por la participacin de distintos niveles y mbitos de gobierno. Adems, el programa ha debido hacer frente a numerosas situaciones en las que los procedimientos administrativos se constituyeron en verdaderos obstculos y restricciones. Para superarlas se recurri a convenios de costo compartido, eufemismo que encierra la posibilidad de utilizar vas administrativas ms expeditivas, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Estos aspectos ponen de manifiesto algunos interrogantes sobre la capacidad del programa para afectar las modalidades dc operacin de los sectores pblicos vinculados a la problemtica de la madre y el niiio, para el traspaso de las enseanzas y para el compromiso de los funcionarios con sus propsitos, modalidades y contenidos. A su vez, por el hecho de haberse elegido el mbito geogrfico como criterio de focalizacin, su aplicacin estricta plante problemas de distribucin de responsabilidades en casosde no coincidencia con los lmites jurisdiccionales. La unidad de coordinacin central debe disolverse una vez concluida esta fase del programa, lo que abre un interrogante acerca de la capacidad de los servicios de lnea para proseguir con la tarea tcnica, en particular en cuanto a la asistenciatcnica y al seguimiento y la evaluacin. Este ltimo aspecto, de gran importancia debido a la ausencia dc una cultura de evaluacin, parecera constituir una prioridad que deber encararse sistemticamente.
Las ensennza~resultantes

Pueden identificarse algunos factores que desempearon un papel positivo: i) la prioridad acordada por constituir el nico instrumento de accin directa en las provincias de que dispone la Secretara de Salud, ii) cl marco brindado por el financiamiento del Banco Mundial, poniendo al programa al margen de presiones clientelsticas y estableciendo restricciones al cambio en su contenido y formas de operar, iii) la capacidad tcnica del equipo de formulacin y el respaldo de UNICEF, que lo puso a salvo de presiones polticas y burocrticas, iv) la continuidad de ese equipo en la fase de ejecucin, asegurando la coherencia y la persistencia en los criterios, v) la orientacin dada por ese equipo y su participacin en el diseo de los componentes provinciales, lo que permiti acelerar su formulacin y asegurar su calidad tcnica, vi) los recursos para asistencia tcnica para el fortalecimiento de las provincias, y vii) los criterios delinidos con respecto a la focalizacin, los paquetes de prestaciones, las modalidades de gestin y los sistemasde seguimientoy evaluacin. Tambin pueden mencionarse otros aspectosde carcter ms general: i) la capacidad previa de las provincias y municipios constituye un factor esencialpara

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la facilitacin del diseo, la adjudicacin de responsabilidades y la celeridad para iniciar las acciones, ii) las resistencias generadas por los programas ms innovadores ponen de manifiesto rigideces en la percepcin y en el ejercicio de las competencias profesionales establecidas; es de anticipar, por lo tanto, que cunto mayor sea el grado de integralidad dc las medidas relacionadas con la pobreza, mayor ser la inadecuacin de los esquemas habituales dc distribucin de funciones dentro del estado, iii) la reducida capacidad dc los niveles provinciales y municipales dificulta y demora la ejecucin; por lo tanto, una condicin para afirmar la descentralizacin es el fortalecimiento institucional de las organizaciones pblicas y sociales del nivel local, y iv) los procedimientos administrativos no se adecuan a los requerimientos de programas focalizados; es preciso revisar los procedimientos de todos los niveles que intervienen cn la formulacin y aprobacin, de manera de reducir el tiempo de la tramitacin y acelerar la ejecucin. El Programa Social Agropecuario (PSA) El PSA, puesto en marcha en 1993, tiene algunas caractersticas que lo hacen particularmente interesante. Es un primer intento sistemtico de atencin a la pobreza rural y la culminacin de un proceso de maduracin en este tema, ya que resulta de la acumulacin de experiencias del sector pblico y de ONG. A la vez, integra una estrategia sectorial de reconversin productiva. Procura responder a un diseo integrado, de ejecucin descentralizada, con participacin activa de los productores y utilizando recursos tcnicos existentes. Los antecedentes La organizacin social de los minifundistas es dbil y dispersa, ~610 alcanza visibilidad local y regional y su capacidad para incidir en los procesos de formulacin de polticas ha sido nula. Tradicionalmente, las polticas agropecuarias se dirigieron a la regin pampeana, y circunstancialmentc a las restantes regiones productivas. Los subsidios, la proteccin de mercados y los regmenes de privilegio distorsionaron la realidad econmica de las restantes regiones y postergaron la resolucin de problemas. Todo cl10 explica la ausencia dc antecedentes en materia dc programas especficamente orientados a combatir la pobreza rural. El agravamiento de las situaciones regionales y el surgimiento de un clima social y poltico ms sensible ha hecho que fuera prestndose una mayor atencin

30 Segn estimaciones de la Direccin de Plamfxacin y Lksarrollo Agropecuario de la Secrerara de Agricultura, Ganadera y Pesca dc la nacin, en hase al Censo Agropecuario de 1988, el nmero de productoresminifundistas es de 194.000, de los cuales 130.000 correbpondcn a jurisdicciones cuyos porcentajes de explotaciones u hogares rurales con necesidades bsicas insatisfechas son superiores al promedio nacxmal (Baco, lYY3). La estimacin de la pobreza rural puede realizarse a travs de datos censales: el mapa de pobreza elaborado por la Secretara de Programacin Econmica permite cuantlhcar los hogares con NB1 por departamento.

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a la pobreza rura131. En ello, las ONG han desarrollado una importante actividad, desplegando su accin en particular en las regiones del norte del pas, mediante proyectos de crdito y asistencia tcnica innovadores y participativos. El Estado nacional tambin encar algunas iniciativas, con programas como los del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) y el financiado con recursos del Fondo Internacional dc Desarrollo Agrcola (FIDA) y el BID.
Elprograma

Los beneficiarios son los productores minifundistas que solicitan tener acceso a sus prestaciones. El criterio de selectividad se basa en el nivel de ingresos provenientes dc la explotacin y en la capitalizacin de t5sta32.El objetivo es, para los productores con posibilidades de evolucin, la reconversin hacia alternativas con oportunidades dc mercado, la incorporacin de tecnologas, la diversificacin y el mejoramiento de las tcnicas de conservacin de la cosecha. Para los productores mas pobres, se propone la generacin de emprendimicntos productivos asociativos(EPA) en agroindustria o servicios a la produccin, o la reconversin o calificacin de mano de obra. Adems, se incorporan recursos que la Secretara administra regularmente para subsidios a productores en situaciones de emergencia,reorientndolos hacia la reconversin de su produccin. Participan las organizacionesde productores, los organismos pblicos y las ONG. El PSA tiene un propsito de promocin de la organizacin, ya que se estimula el desarrollo de formas asociativaspara la compra de insumos, la utilizacin de servicios de maquinarias, el crdito solidario y la asistencia tcnica (Anexo 3). Los recursos totales movilizados durante el primer ao ascendieron a %34 millones, provenientes de apropiaciones del Plan Social y de la Secretara de Agricultura. De ellos, 24 millones se destinaron a la ayuda de emergencia, alcanzando a 43.260 productores. La distribucin para EPA entre provincias se realiza de acuerdo con cupos definidos en funcin de la cantidad de pequeos productores. Este criterio objetivo evita la puja por las apropiaciones, an cuando las estimaciones resultantes no corresponden totalmente a las exigencias dc la focalizacin.

31 Se observa un proceso dc reduccin en la cantidad de explotaciones. la partictpacin del minifundio en el total dc explotaciones se redujo de 234.335 en 1969 a 194.658 en 1988. Ia pobreza rural se concentra en las regiones del nordeste y noroeste, que son las que tienen mayor proporcin de minifundistas. 32 El nivel de los ingresos no debe ser superior al valor mensual de dos salarios carrespondlentes al pen agropecuario permanente. El monto de la capitalizacin en mqoras y capital de explotacin de la unidad no debe superar el valor equivalente al de un tractor mediano -70-80 HP- semiamortizado, o sea aproximadamente $20.000. Tambitn deben satisfacerse otras condiciones: i) cl productor y su familia deben realizar trabajos directos dentro de la explotacin, y sta debe ser su vivienda permanente, ii) no debe existir contratacin de trabajo asalariado, admitindose los casos de contratacin de empleo transitorio, di) no deben haber otras fuentes de ingresos, exceptundose los casos de los extraprediales provenientes de remuneracin por trabalos transitorios u la elaboracin artesanal, no superiores al salario de un pen rural.

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El ritmo de ejecucin no cumpli con las expectativas iniciales, por la demora cn la disponibilidad de los recursos. En 1994, los recursos ya afectados son inferiores a los previstos. Por consiguiente, el Programa enfrenta el desafo de asegurar la disponibilidad de recursos para alcanzar sus objetivos originales. En marzo de 1994 se haban destinado 1,7 millones a EPA, con un 20 por ciento adicional para asistencia tcnica. Para entonces se haban aprobado 201 proyectos que benefician a 2.783 familias. DC csc total, 56 son para autoconsumo, 121 de tipo tradicional y 24 proyectos innovadores. La meta para 1994 es alcanzar a 1.800 EPA, beneficiando a 15.000 familias con un presupuesto de 15 millones de pesos sobre un total de 25 millones para el programa. La estimacin del costo de salarios de las unidades que participan en la ejecucin es, para ese presupuesto, del 3 por ciento, y los costos operativos dc algo menos del 20 por ciento. Se prev que se destinarn 1,l millones para la formacin de nuevos grupos y 2,4 millones a capacitacin. El PSA est a cargo de una Unidad Tcnica de Coordinacin Nacional, integrada por cuatro especialistas con amplia trayectoria en materia dc desarrollo rural, dependientes directamente de la conduccin poltica del sector. Esos funcionarios no forman parte del plantel permanente de la Secretara. Cuentan con el apoyo de dos rganos encargados de la coordinacin interinstitucional, el asesoramiento estratgico y la formulacin de polticas. El primero est integrado por representantes de organismos pblicos ejecutores de programas de pobreza rural y representantes de ONG. El Consejo Asesor est formado por personalidades con trayectoria y legitimidad social en materia rural. Adems, la Secretara ha designado a un rcprcscntantc en las provincias, quien cuenta con la colaboracin de representantes de los organismos provinciales, del INTA, de las ONG y de los pequenos productores. La Unidad Tcnica Provincial desempea un papel crtico en la ejecucin, pues tiene la responsabilidad de asegurar la focalizacin adecuada. Coordina la accin cn el mbito provincial, y lleva a cabo funciones de identificacin de reas, apoyo a la formacin de grupos, elaboracin de propuestas y evaluacin, asignacin de prioridades y aprobacin de proyectos. A su vez, define las ncccsidades de capacitacin y de apoyo tcnico y administra el sistema de evaluacin, que consiste cn la supervisin directa, la realizacin de informes trimestrales por los grupos y cl scguimicnto cxtcrno dc la cuarta parte dc los proyectos. La evaluacion del impacto est prevista, aun cuando por la etapa de ejecucin en la que se halla el programa no se cuenta con los diseos e instrumentos para ello. En el contexto de la transferencia de funciones a las provincias, el PSA es uno de los pocos programas en los que la nacin contribuye con el financiamiento y asume directamente la responsabilidad operativa. La Unidad Central cumple funciones de orientacin general, fijacin de criterios, normas y procedimientos y Las Unidades ejerce cl liderazgo en el estmulo de la capacidad local. Provinciales pucdcn as adecuar su accin a las situaciones que deben enfrentar, haciendo uso de una importante capacidad de decisin en materia de promocin, Por otra parte, los rganos de aprobacin de proyectos y evaluacin. coordinacin y asesoramiento permiten la articulacin interinstitucional, la

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transparencia y el consenso. La participacin de las ONG permite disponer de una capacidad tcnica que es limitada en el sector pblico, as como aportar proyectos y conocimiento de los problemas locales. Adems, la participacin de representantes de entidades de productores permite que stos participen en las instancias de evaluacin y asignacin dc recursos. El proceso de institucinnalizacin y [a ejecucibn del proyecto La puesta cn marcha cont con un amplio apoyo de la Secretara, que se bas en la capacidad tcnica y negociadora del equipo central. Mediante la realizacin de talleres se elaboraron y acordaron criterios y procedimientos, entre ellos los referidos a las dimensiones a considerar en la evaluacin de las solicitudes y su ponderacin. El equipo central desempe en ese proceso el papel de impulsor y articulador, complementando su accin con la tarea de capacitacin. La constitucin de las unidades provinciales represent un importante desafo. La seleccin del personal dio lugar a un proceso en el que debi ponerse en juego rigor tcnico y apoyo poltico para eludir aspiraciones clientelsticas. Adems, se enfrentaron situaciones diversas: en las provincias con mayor historia y experiencia, con recursos humanos y con redes de tcnicos, la consolidacin Ello explica que estas unidades no sean uniformes, result ms rpida. particularmente en cuanto a la representacin campesina. Por otra parte, en este proceso se manifestaron diferentes orientaciones profesionales e inercias institucionales. As, en lo que se refiere al privilegio o la compatibilizacin de los aspectos productivos y sociales, o a la consideracin del papel de la asistencia tcnica, se suscitaron debates que ilustraron las dificultades asociadas al traslado de experiencias microsociales a programa pblicos de mayor escala. La velocidad con que comenzaron a financiarse proyectos se vio facilitada por la existencia de actividades de organizaciones nacionales, provinciales y ONG. Su respuesta fue rpida, con una mayor eficacia para la presentacin de grupos por parte de las ONG y del INTA y un importante aporte de los municipios. La capacitacin de tcnicos fue un recurso para homogeneizar procedimientos, enfatizando las metodologas dc participacin y de evaluacin. El acceso a la informacin, la identificacin previa de necesidades y el habito de actuar en el marco de proyectos, explican que los grupos preconstituidos hayan sido los primeros en presentar sus solicitudes. Si bien ello permiti acelerar el inicio de la puesta en prctica del programa, repiti el riesgo comn a este tipo de programas: los que tienen ms capacidad para aprovecharlos no son los que se hallan en situacin ms crtica, tanto en lo que se refiere a las condiciones de vida como a la articulacin social. Para contrarrestarlo, se asignaron recursos a las unidades provinciales para que cn cl futuro identifiquen y promuevan la formacin de nuevos grupos. A pesar de esta labor de promocin, un aspecto problemtico se refiere al alcance cfcctivo del programa. El reducido nmero de ONG, la debilidad de 10s mecanismos locales y la cspccificidad dc los programas del INTA hacen que sea

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previsible que las unidades provinciales deban acrecentar sus tareas de promocin. DC igual manera, es probable que se generen tensiones en las actividades de asistencia ttcnica, ya que los recursos locales pueden resultar insuficientes para atender la complejidad dc los problemas sociales, productivos e institucionales. La marcha del programa se vio dificultada por problemas dc disponibilidad de recursos: lentitud y rigidez de los procedimientos de liberacin de fondos, intervencin de mltiples instancias administrativas, restricciones normativas, consecuencias operacionales de las polticas de contencin del gasto, etc. Todo ello revel la inadecuacin de normas y mecanismos a un programa que requiere flexibilidad, delegacin, discrecionalidad en la base y atencin al ciclo biolgico de la produccin. De igual manera, puso de manifiesto la existencia de distintas culturas de organizacin dentro del sector pblico, no superables por las decisiones del nivel poltico. Otro aspecto que incide sobre el programa es la incertidumbre con respecto a los recursos. No existe certeza acerca de los montos disponibles para 1994, aun cuando se prev que no permitirn alcanzar las metas, ni se ha concretado los fondos de otros ministerios para la emergencia. Tampoco se cuenta con recursos para los EPA en la escala deseada. Restricciones y obstculos semejantes debieron enfrentarse en el manejo de fondos, aspecto de particular importancia, ya que es preciso contar con ventanillas en todo el pas y flexibilidad en los procedimientos. Las ensennzas resultantes Entre los aspectos que desempearon un papel positivo cabe mencionar: i) la importancia del marco otorgado por una poltica sectorial y el apoyo poltico recibido, ii) la aptitud demostrada por el equipo de conduccin para superar presiones clientelsticas y preservar la coherencia de las acciones, iii) la formulacibn compartida dc criterios, metodologas y procedimientos, iv) la experiencia de ONG y dc los programas gubernamentales, pudiendo advertirse que en aquellos casos en que la capacidad es ms dbil, cl proceso de institucionalizacin fue ms dificultoso, v) el carcter centralizado del diseo y la conduccin, que asegura homogeneidad de criterios, respeto a la focalizacin y cobertura relativamente homognea del territorio nacional, vi) la descentralizacin, con amplia capacidad de decisin en las unidades provinciales, vii) la participacin en las decisiones de representantes dc entidades pblicas, ONG y beneficiarios, viii) la integracin de mecanismos de asesoramiento y coordinacin en el centro, lo que promueve la capacidad reflexiva, el aprendizaje, el respaldo social del programa y la interaccin entre los actores del desarrollo rural. Adems de los problemas, las restricciones y los obstculos ya sealados, tambin incidieron sobre la marcha del programa: i) las presiones locales para incidir en la constitucin de los equipos tcnicos, en los criterios de distribucin de recursos y en la aplicacin de las normas sobre focalizacin, ii) las dudas y

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sospechasde las autoridades provinciales acerca de la invasin de jurisdicciones por parte de un programa nacional, lo que ha obligado a realizar actividades sistemticas de convencimiento, iii) la debilidad de los programas y de las instituciones vinculadas al mbito rural, lo que lleva a concentrar la asociacin con unos pocos organismosy ONG, limitando el desarrollo futuro del programa, iv) la ausencia previa de espacios pblicos para la atencin de los problemas campesinos, y v) la lentitud en la identificacin, la Cormaciny el desarrollo de nuevos grupos, lo que hace disminuir la maduracin del proceso y la velocidad de ejecucin, con cl riesgo de diferir la atencin de los grupos con mayores necesidades favoreciendo a aquellos insertos en las redes institucionales de las ONG y de los organismos pblicos con competencia en materia de desarrollo rural. El Plan Arraigo El Plan Arraigo es el primer programa que aborda la regularizacin de asentamientos humanos precarios establecidosen tierras dc propiedad fiscal. Se lo concibe como cl punto de partida de procesos de saneamiento, desarrollo comunitario y reorientacin de recursos para vivienda social. Su ejecucin ha puesto de manifiesto graves problemas, con importantes enseanzaspara los programas orientados a alterar las condiciones de vida a partir del mejoramiento del hbitat.
Las atiecedeties

Las polCticasde vivienda se caracterizaron por su alto costo, ineiiciencia y regresividad. La poblacin de menos recursos fue satisfaciendo sus necesidades de manera precaria e irregular. Sin encontrar opciones accesiblesen el mercado, acudi a diversas estrategias, entre ellas la ocupacin de tierras baldas, en muchos casos de propiedad fiscal. As nacieron y crecieron las llamadas villas miseria y asentamientos que adquirieron el carcter de permanentes, constituyndose en escenario de marginamiento y desintegracin social. Si bien el problema se origin hace muchas dcadas, las intervenciones pblicas provocadas por presiones ejercidas en perodos de activacin poltica han sido espordicas y parciales, oscilando entre medidas especficasy polticas Las medidas se orientaron hacia las de erradicacin compulsiva. municipalidades, dando lugar a decisiones de ventas de tierras o a la convalidacin de las ocupaciones a travs del reconocimiento legal y la expansin de los servicios. El clientelismo, el apremio por superar situaciones conflictivas y la escasacapacidad de los gobiernos locales explican cl carcter disperso y de emergencia que han tenido las respuestas. En torno a ellas se desplegaron estrategias de movilizacin de poder y se originaron tensiones entre los intendentes y los rganos deliberativos. Las consecuencias fueron la falta de continuidad, la escasa acumulacin de enseanzasy los mltiples problemas derivados dc transferencias mal planificadas y deficientemente realizadas.

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Tambin debi enfrentarse el importante problema de la escasez de tierras para la reubicacin y la carencia de normas para la subdivisin y la regularizacin.

El programa
El programa tiene por objeto lograr la regularizacin de la propiedad de los asentamientos irregulares a travs de la venta a sus ocupantes y de la concertacin de medidas de carcter urbano y ambiental. La nocin en que se apoya es la de alcanzar el arraigo como medio para el desarrollo social y la integracin, radicando a la poblacin en el lugar donde est asentada. Los destinatarios son ocupantes de tierras fiscales que no posean otro bien donde vivir. El programa no abarca a ocupantes irregulares de predios de propiedad privada. La iniciativa del proceso de transfcrcncia corresponde a los ocupantes, ya que cada barrio, a travs de sus organizaciones, debe iniciar los trmites ante las unidades ejecutoras. La venta se efecta en forma indivisa a una organizacin comunitaria. En sus orgenes pueden encontrarse claves para la interpretacin de su desarrollo. El programa se inici sin una definicin precisa dc metas o de las atribuciones de los niveles dc gobierno participantes. Result de la convergencia de dos procesos en marcha: la reforma del Estado y las demandas sociales para resolver el problema de la ocupacin ilegal de tierras. Esos procesos culminaron con la adopcin de un marco legal que permite una accin sistemtica, para la coordinacin y para los proyectos complementarios. Ese marco form parte de la legislacin de cmcrgencia dictada para la contraccin del Estado y dc su patrimonio. La sancin de la Ley de Ventas de Tierras Fiscales design como organismo de aplicacin a la Comisin dc Tierras Fiscales -Programa Arraigc+ dependiente de la Presidencia de la nacin. Estas disposiciones legales fueron complementadas por otras originadas en diferentes niveles de gobierno, las que reconocieron que la ocupacin de tierras es irreversible por la cantidad de familias involucradas y por la imposibilidad de brindar otras soluciones. El programa tuvo as un mandato amplio y ambicioso para atender a un problema extremadamente complejo y sensible, ya que el reconocimiento de la usurpacin afecta las bases del sistema jurdico, Antes de la sancin de la ley, algunas jurisdicciones se haban adelantado, como la capital y Buenos Aires, formulando polticas alternativas a las tradicionales de erradicacin o relocalizacin, y creando instancias de participacin y concertacin. La nacin reconoci la existencia de estos antecedentes y cre su propia comisin en el mbito dc la Presidencia, presidida por la Subsecretara de Accin Poltica del Ministerio del Interior. Esta ubicacin es reveladora con respecto a los criterios que habran de orientar su puesta en marcha. Instalada en mayo de 1991, la comisin impuls y promovi mesas de concertacin, debiendo realizar el relevamiento de tierras y censos y coordinar y convenir proyectos globales de capacitacin, reordenamiento urbano y vivienda. Adems, deba realizar la regularizacin de los ttulos de propiedad.

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La sancin de la Ley de Tierras inici una segunda etapa. Por una parte, determin la organizacin de la oferta de la tierra de propiedad nacional y su transferencia a las provincias y municipios a traves de unidades ejecutoras, que tendran a su cargo la preparacin de los relevamientos, las mensuras y las subdivisiones, procederan a la venta indivisa a las organizaciones intermedias, identifkaran adquirentes y garantizaran cl cobro. Los convenios entre la nacin y las provincias deban asegurar que stas realizaran la planificacin y cl diseo urbano y ambiental y la provisibn de equipamiento, el fortalecimiento de las Direcciones de Tierras y la inversin de las recuperaciones. La Comisin de Tierras Fiscales tiene rango de Secretara de Estado y participa en cl gabinete. En su origen estaba prevista su articulacin con otros programas vinculados a la vivienda social, lo que no se llev a cabo. A travs de un acuerdo con el PNUD, dispone de financiamiento para la sistematizacin del programa y el desarrollo de los marcos jurdicos y dc procedimientos. Las unidades ejecutoras cuentan con sus propios presupuestos. Los costos dc la regularizacin urbana estn a cargo de las provincias. El programa ha transferido ms de 3.900.000 metros cuadrados de tierras por un total de % 8.500.000 a 70 organizaciones integradas por cerca de 20.000 familias (76.633 habitantes) con un promedio de 200 metros cuadrados por familia33. Esas operaciones se han realizado en la Capital (4 villas), Buenos Aires (47), San Juan (6) y Rosario (8). En 27 casos se ha comenzado el pago, registrndose ya moras en 17 de cllos. El precio promedio por familia es de $ 550, con un variacin que oscila entre $ 1.733 en San Juan, y $ 47 en Avellaneda (Buenos Aires). Los problemas Un programa de esta naturaleza requiere la utilizacin dc mltiples instrumentos y la participacin de diversos niveles y agentes gubernamentales, adems de los siguientes elcmentos: i) existencia de ttulos de propiedad de la tierra, dc origen nacional y transferibles a las otras jurisdicciones como paso de intermediacin frente a los beneficiarios, ii) proyectos urbansticos municipales complementados por obras dc empresas de servicios pblicos privatizadas, iii) recursos y iv) la articulacin de mltiples actores. Estos requerimientos, como se ver, desbordaron la capacidad del programa. Para satisfacer esos requerimientos, el programa necesita contar con diagnsticos e informacin sobre las tierras disponibles dispersas en registros catastrales vagos, extensos y complejos, sin una dctcrminacin clara acerca de su utilizacin y sus ocupantes. Su falta provoc problemas para la definicin de criterios de urgencia y prioridades, para su gestin, para la realizacin de 33
IA plazo de pago es dc 5 a 10 anos, con un mters del 9 por ciento sobre saldos de deuda. las condiciones de pago son: 5 por c~cnto dentro de los 30 das de ratificado el convenio. Cuando se abona el 30 por ciento del precio, SCotorga la escritura pbhca con hipoteca. EI precio del metro cuadrado oscila entre $0,32 y $8. Ia falta de cumplimiento de las obligaciones puede acarrear la rescisin del contrato con prdida de todo lo pagado.

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evaluaciones de su desarrollo y su impacto y agudiz los problemas existentes entre niveles de gobierno. Dcsdc su origen, el programa se debate en torno a su identidad: saneamiento del Estado o poltica social. Se acus al programa de improvisacin (Kesselmann, 1994), por no haber sido formulado a partir de informacin confiable. A pesar de lo ambicioso dc sus objetivos, no se hicieron previsiones sobre aspectos que trascendieran la transferencia de los ttulos de propiedad, como el mejoramiento de viviendas, el ordenamiento urbano, la promocin y la organizacin social. Por otra parte, la importancia que revisten los temas vinculados a la reduccin del patrimonio estatal se manifiesta en los alcances efectivos del programa, ya que est dirigido a solucionar slo una parte del problema, la de las tierras fiscales. Al operar por impulso, los impactos son dispersos, sin consecuencias significativas sobre la marginalidad o cl hbitat. La coordinacin prevista con los gobiernos provinciales y municipalidades careci de mecanismos y de voluntad poltica para permitir la complementacin de los esfuerzos. La formulacin estuvo centrada en las normas jurdicas, sin que se anticiparan actividades planificadas para alcanzar metas de ejecucin, lo que imposibilita la evaluacin del programa por la carencia de objetivos claros y resultados mensurables. El programa no est consolidado, ni lo estn sus relaciones con otros mbitos de poltica. Su marco institucional sufri continuas rcdcfiniciones. En algunas provincias, la falta de unidades ejecutoras obstaculiz el avance del programa, siendo sta una de las razones por las que se tendi a utilizar modalidades distintas de las establecidas en el programa. Por circunstancias polticas y por dificultades experimentadas en las relaciones con los mbitos especializados provinciales, cl programa nacional actu directamente, proccdicndo a la transferencia directa de tierras. La descentralizacin ha tenido resultados positivos en aquellas jurisdicciones que contaban con un apoyo local adecuado, aprovechando sus capacidades, planes de accin y recursos humanos. Como consecuencia, el programa no se ha aplicado an cn ciudades en las que existe una elevada proporcin de la poblacin que vive en circunstancias que corresponden a la definicin del programa. Se han registrado problemas en materia de regularizacin dc servicios, disposiciones municipales y superacin dc conflictos legales precxistentes34. La falta de coordinacin, los distintos objetivos de los actores y la improvisacin con que el programa se ha puesto en prctica quedaron ampliamente expuestos. Tambin qued en evidencia el conflicto entre relocalizacin (componente tradicional dc las polticas) y arraigo o radicacin, la tensin entre los aspectos urbansticos y los vinculados a las condiciones de vida y de organizacin social,

34 Estos tuvieron una manifestacin casi explosiva a inicios de 1994con los mtentos de erradicacin de villas afectadas por la construccin de autopistas En uno de esos cawb haba intervenido el programa, con un decreto de transferenaa de las ticrrab que luego fue desconoado por el gobierno. La reaccin de los vecinos de las zonas cn las que se pensaba relocahzar a la poblacin de la Villa 31 de la capital desencadenun proceso de protestas y peticiones que an no se ha resuelto.

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as como la disparidad de criterios entre los distintos mbitos y niveles de gobierno en presencia de objetivos ambiguos. Los problemas registrados en la ejecucin ponen de manifiesto que sta requiere la existencia de organizacionescomunitarias que puedan convertirse en sujeto de las transferencias. En algunos casos, stas fueron creadas aprcsuradamcnte, asignndoseprioridad a la celeridad de la escrituracin en vez de la consolidacin del proceso de organizacin. Se tuvieron en cuenta consideracionesvinculadas a las instalaciones de accesoy al impacto poltico en la eleccin de los mbitos de trabajo, sin adoptarse medidas adecuadas para facilitar su consolidacin. La debilidad de estas organizaciones, su escasa representatividad, unidas a la complejidad de la operacin y de los proyectos subsiguientes, hicieron que el proceso posterior a la firma del boleto de compraventa se caracterizara por la incertidumbre, los conflictos y el eventual desinters de las poblaciones. Esos problemas rcpcrcutcn sobre la amortizacin de las deudas y el impulso de participacin. Parecera que el incumplimiento o la morosidad no estn asociados al nmero de beneficiarios o socios de la cooperativa, sino que existe la percepcin de un relativo abandono por parte del programa, de la expectativa frustrada dc que luego de la transferencia se lograra la provisin de servicios y la construccin de infraestructura, y an de la incertidumbre con respecto al monto total de la operacin. En definitiva, la poblacin se compromete cn la medida cn que visualiza una modificacin real en las condiciones de vida y la posibilidad de la subdivisin luego de la compra por la organizacin intermedia. En las situaciones en las que existe una organizacin consolidada y legtima como representante del barrio, el esfuerzo y los compromisos parecen mantenerse,participando la comunidad en el proyecto de consolidacin. Pero cuando el incumplimiento frustra esas esperanzas, la transferencia de la propiedad deja de tener sentido y la situacin se revierte. Por otra parte, al limitarse el programa a la transferencia de dominio, los problemas posteriores quedan sin resolucin debido a la ausencia dc competencias claramente definidas. Muchas de las situaciones creadas deben ser resueltas, por ejemplo, por la Subsccrctara de Inmuebles Fiscales del Ministerio de Economa, la que por sus funciones y su capacidad no est preparada para encargarsede estos problemas. El resultado es una suerte de caos institucional caracterizado por la ausencia de metas, reglas y prcticas claras, en que las organizaciones de base carecen de interlocutores estables, un aumento del escepticismoy, en definitiva, un agravamiento de las situacionesiniciales.
Las enseanzas resultantes

El Plan Arraigo es un caso particular de programa con objetivos mltiples, de articulacin no claramente especificada o mutuamente conflictivos, que no forman parte de una poltica integrada y que responden a consideraciones circunstanciales y con metas difusamcntc definidas. Puede entoncesplantearsela hiptesis de que muchos de sus problemas son compartidos por otros programas con los mismos atributos. Improvisados, voluntaristas, sin apoyo tcnico, con

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escasapreocupacin por los mecanismosinstitucionales y con una capacidad de gestin limitada, estos programas son exponentes de un sector pblico que no est preparado para atender a las poblaciones en situacin de pobreza y con escasaorganizacin social. Por ello, las enseanzasresultantes son casi obvias, pero no lo son si se las coloca en el contexto de esacategora dc programas. Estos programas son configuraciones de marcos jurdicos, objetivos, recursos, capacidades tcnicas, relaciones interinstitucionales y mecanismos de participacin. La falta de coherencia entre estos elementos, o la violacin de algunas de las disposiciones que se relacionan con los mismos, afectan individualmente su eficacia. Su complejidad requiere movilizar significativos recursos polticos, encontrar los mecanismos adecuadospara las relaciones interjurisdiccionales y disponer de capacidad tcnica suficiente. El programa tuvo importancia para desbloquear un problema que durante dcadas no haba sido abordado en forma sistemtica y con la intencin de darle una resolucin definitiva, pero enfrent la dificultad de carecer de antecedentes que pudieran permitir anticipar problemas y programar su superacin. El diseo debe estar precedido de diagnsticos rigurosos. Ello implica identilicar los factores intervinientes y estimar el impacto de cada alternativa. El programa sobreestim el papel de la capacidad poltica y de la movilizacin inmediata, as como el impacto de las normasjurdicas. Es conveniente establecer desde un principio mecanismosde coordinacin y concertacin, con el fin de identificar las medidas necesariastanto durante la transferencia de los activos como en las etapas de consolidacin. Estos programas no pueden visualizarse con una perspectiva esttica o especfica, ya que sus procesos no culminan con la adopcin de una medida o la transferencia de un recurso, sino que generan dinmicas propias, estimulan el planteamiento de demandas,dan lugar a expectativasy a reinterpretaciones de sus objetivos explcitos. Sin un esquemasistemtico de seguimiento y sin una evaluacin de los procesos, los resultados y los impactos, esa riqueza puede perderse, con consecuenciasnegativassobre su legitimidad y con un eventual agravamiento de las situacionesque se pretenda remediar. El problema hace que deban atenderse al mismo tiempo aspectosjurdicos, urbansticos, socioorganizativos, econmico-linancieros, cte. El abordaje multiinstitucional y multidisciplinario es, por lo tanto, esencial. El programa puede constituir el instrumento para ello, identificando medidas, determinando recursos y definiendo interacciones. Ninguno de estos aspectos fue considerado, pero fueron apareciendo en forma secuencial como ejes que deben resolversesin que existiesela capacidad para ello. Las organizaciones sociales no pueden generarse por iniciativa estatal: son el resultado de la dinmica de las comunidades y su fortalecimiento puede verse alentado siempre que exista la base social para ello. El programa invent en algunos casosesasorganizaciones,impulsado por la necesidad de acelerar la ejecucin. Ello pone de manifiesto a su vez que la poltica de organizacin social debe ser un componente esencial de los programas,

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creando capacidades sin las cuales pueden quedar sin la base necesaria para asegurarla sustentabilidad de los procesos. Debe reducirse la incertidumbre para los beneficiarios. La claridad y la precisin de los compromisos, responsabilidadesy modalidades operativas constituye una condicin necesaria, tanto para el programa como para la consolidacin de las organizacionessociales.
Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES

Las conclusiones y recomendaciones obedecen a causalidades mltiples, con factores que se realimentan en un proceso de interaccin que es propio de las realidades sociales afectadaspor los programas. De ah que la superacin de los problemas no pueda ser consccucncia de acciones lineales, de la satisfaccin de un conjunto relativamente pequeo de condiciones ncccsarias o de actos imperativos respaldados por la voluntad poltica. Por el contrario, lo planteado permite anticipar que slo ser el producto de esfuerzos prolongados y sostenidos, de cambios profundos en las prioridades y en el funcionamiento del Estado, de la creacin de una capacidad social al nivel local y comunitario y del desarrollo de modalidades de gestin ms eficaces,transparentesy sensiblesa las situaciones de pobreza.
El papel de las polticas sociales y su insercin en el conjunto de las polticas pblicas

El panorama que se observa en las polticas sociales contrasta con la relativa sistematicidad, el carcter integrado, la coherencia y la articulacin entre las polfticas y su aplicacin en el campo de la reforma econmica. El proceso de reestructuracin careci de una estrategia social coherente que lo acompaaray que fuera anticipando y remediando los costosde la reconversin, preservando al mismo tiempo los recursos humanos. Los programas en este campo sufrieron cambios permanentes, tuvieron una orientacin errtica y respondieron a polticas ambiguas. No existi mecanismo alguno que introdujera coherencia en las polticas estatales, y la delimitacin de las competencias ministeriales evidenci el divorcio entre las concepcionesy los objetivos. Esa carencia tuvo consecuenciasindeseadasen materia de legitimidad social y de confianza en la predisposicin y la capacidad del gobierno para dar respuesta a las situaciones ms apremiantes. La conclusin es la necesidad de crear mbitos gubernativos en el mximo nivel de gobierno que permitan formular estrategias que articulen las polticas macroeconmicas y productivas con la promocin social, la satisfaccin de las necesidadesbsicas,la racionalidad del gasto, la activacin de las iniciativas socialesy la reforma institucional. Ello permitira superar las viejas limitaciones de los esquemas de planificacin asegurando la coherencia en una accin integrada, y facilitando que las polticas para combatir la pobreza alcancen la categora de polticas de Estado. Si este propsito no se logra, es probable que se resientan la viabilidad y la sustentabilidad de las reformas econmicas.

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La autoridad social para la integracin de las polticas sociales y los consejos por zonas territoriales Existen serios problemas para lograr que los esfuerzos y los recursos de los distintos mbitos de gobierno tengan resultados convergentes. En ausencia de una programacin social, las acciones responden a situaciones apremiantes, a impulsos tecnocrticos o a la posibilidad de acceder al financiamiento externo. Es necesario, por lo tanto, disponer dc capacidad tcnica y analtica para el diagnstico y el anlisis de los aspectos sociales, la generacin dc alternativas dc accin, la gestin de programas, el seguimiento y la evaluacin que alimenten a una autoridad social que debe establecerse para conducir las polticas orientadas a la pobreza. Adems, en un proceso de redefinicin de las relaciones entre la nacin y las provincias, es preciso tener en cuenta que estas polticas pasan a ser responsabilidad primaria de estas ltimas. La nacin puede desempear un papel de promocin y orientacin, as como concurrir en auxilio de las situaciones ms deficitarias. Pero sin la intervencin de las provincias y los municipios, sin la conccrtacin de acciones y sin eficiencia a este nivel, no podr existir una poltica social eficaz. La consecuencia es que la convergencia de los diferentes niveles de gobierno es necesaria y prioritaria, debindose recurrir a mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y a instrumentos Ello puede lograrse a travs de la complementarios para promoverla. constitucin de consejos por zonas territoriales para facilitar la convergencia de los esfuerzos y la utilizacin del financiamiento compensatorio por parte del gobierno nacional. La reconceptualizacin de programacin de la pobreza y la unidad socioterritorial

Los programas se basan en interpretaciones de la pobreza fuertemente impregnadas por la orientacin disciplinaria, las perspectivas de organizacin y los atributos dc las herramientas disponibles. La consecuencia es que la conceptualizacin operativa de la pobreza abstrae componcntcs, recurre a sus manifestaciones externas e ignora diferenciaciones internas, simplificando una Se utilizan instrumentos realidad sumamente compleja y heterognea. unilaterales destinados a encarar slo una de las expresiones de la pobreza, proveyendo recursos o facilitando el acceso a los servicios: la propiedad dc la tierra, la disponibilidad del crdito, la salud y la nutricin. Obviamente, ninguno de ellos por s mismo ataca la totalidad del problema, ni es capaz de resolverla, aun cuando su impacto pueda ser estratgico. El problema que se presenta es cmo lograr que la cspccializacin de los programas sea compatible con una conceptualizacin integral de la pobreza. Esa convergencia es dificultosa, se ve postergada por las presiones institucionales y corporativas, con el resultado de que se asigna prioridad a las metas ms fciles de medir y directamente vinculadas a la utilizacin de los insumos o a los productos ms que a los resultados o al impacto.

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Si la pobreza es una condicin de vida, los programas deben incorporar explcitamente los medios para que las medidas adoptadas influyan sobre esa condicin, articulando sus productos y resultados con las dems variables que puedan intcrvcnir. Ello requiere: i) definir los programas desde la base socioterritorial de ejecucin, constituyendo a sta en unidad de programacin y haciendo confluir en ella los aportes de proyectos e instituciones, ii) una mayor atencin a los aspectos vinculados a la ejecucin, la coordinacin y la concertacin, iii) una gerencia estratgicacon capacidad suficiente para negociar con otras instituciones y con la comunidad, iv) equipos multidisciplinarios, metodologas integradas y modalidades de participacin, ya que los propios beneficiarios pueden proporcionar la informacin ms pertinente sobre el impacto de las medidas sobre sus condiciones de vida. Es decir, la integracin de los programas debe estar definida desde la poblacin-objetivo conforme a estrictos criterios de focalizacin.
La adecuacin del Estado, la superacin de las fronteras sectoriales y la gestin por resultados e impactos

El anlisis puso de manifiesto la inadecuacin de los arreglos estructurales y las modalidades operativas del sector pblico. Los programas enfrentaron problemas de competencias, requiriendo complejos mecanismos de coordinacin, acuerdos y negociaciones para establecer responsabilidades y obtener contribuciones. La parcializacin del Estado conforme a criterios de diferenciacin estructural y especializacin funcional hace que prevalezcan las consideracionessectoriales, reforzando y agravando el problema de la definicin unilateral de la pobreza. Los mltiples intentos de coordinacin, los mecanismos y las normas son siempre insuficientes para superar las inercias y rigideces burocrticas y disciplinarias. Esa estructura que se muestra inelicaz responde a una realidad social superada y a una poca en que existan otras prioridades y conceptos acerca del papel del Estado. Fundada en la nocin del ciudadano homogneo, titular de derechos de carcter universal, la administracin pblica est regida por un aparato normativo que se basa en medios, reglas y procedimientos que supuestamente aseguran la neutralidad de su accin y la provisin de prestaciones universales y tambin homogneas. Las consideraciones vinculadas a los resultados y los impactos son cxtraias a sus prcticas tradicionales, pues los criterios de evaluacin establecidos son de tipo legal y formal. Por el contrario los programas focalizados suponen el reconocimiento de la heterogeneidad de las situaciones sociales, algn grado de discriminacin, de selectividad y de adecuacin a la poblacin que recibe los beneficios. Las prioridades actuales no estn, cn consccucncia,adecuadamenteatendidas por un Estado que reproduce modelos de organizacin del siglo XIX. De all la necesidad de redefinir la estructura estatal, iniciando un proceso de reforma basado ms bien en los atributos de la poblacin atendida que en los

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instrumentos. Es decir, la organizacin del Estado debe responder a los fines perseguidos y no a los medios para ejecutarla, superando los criterios sectoriales de divisin del trabajo y dc asignacin de responsabilidades para llegar a estructuras de organizacin especializadas en los problemas de poblaciones especficas, superando el viejo esquema de organizacin a partir de la oferta, para pasar a una estructuracin basada en las necesidadessociotcrritoriales. De ah la importancia dc crear mbitos con competencias intersectoriales pero orientadas al tratamiento integral del problema de la pobreza, localizando en ellos los programas ms significativos.
Las nuevas funciones del Estado y los recursos humanos

A pesar de estar concebidos como proyectos con identidad propia, los programas enfrentaron rigideces administrativas y normativas y demoras burocrticas. Su ejecucin requera flexibilidad, adecuacin a las condiciones enfrentadas, celeridad y legitimidad social, requisitos que supuestamentepodra satisfacer la forma de organizacin adoptada. Las reglamentacionescentradas cn los procedimientos, las rutinas de vigencia universal y la falta de atencin a los fines constituyen atributos genricos compartidos por los niveles de gobierno con los que los programas deban interactuar y de los cuales dependan. Adems, cuando se ponen en marcha programas innovadores, debe recurrirse a mecanismos alternativos para hacer ms expeditiva la accin y la disponibilidad de los recursos. La consecuencia es que la lgica de los proyectos no es suficiente para la eticacia de ta accin. El proyecto es un instrumento conceptual y operativo para estructurar esa accin, darle sentido en funcin de objetivos y metas, definir responsabilidades y facilitar el seguimiento. Pero el proyecto no se desenvuelveen un vaco institucional. Est inserto en un aparato extremadamente complejo que impone restricciones, que funciona de acuerdo con su propia lgica y que es insensible a los requerimientos de lo excepcional e innovador. No es suficiente disear estructuras y procedimientos exclusivamente para la operacin del proyecto. Los programas dirigidos a combatir la pobreza tienen, por lo tanto, que formularse en el marco dc una rcfuncionaliiacin del Estado que incremente su capacidad para actuar orientado por resultados e impactos y no por procedimientos y estndares. Esas nuevas funciones suponen la modificacin de estructuras, normas, procedimientos y un cambio cultural, con una mayor flexibilidad. Ello dcbc dar lugar a la programacin del fortalecimiento institucional, con nfasis en la acumulacin de capacidad analtica y gerencial, incorporando nuevas tecnologas y abriendo posibilidades a una gestin asociada con organizaciones comunitarias y profesionales.
La descentralizacin y el papel de la autoridad central

A pesar dc sus difcrcncias, los programas enfrentaron incertidumbres y tensiones ocasionadas por problemas polticos y de capacidad operativa a nivel provincial y local. Adems, cada uno adopt un concepto distinto de la

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descentralizacin. La experiencia muestra que la descentralizacin no es un proceso lineal, unvoco, de revisin normativa y de redistribucin de competencias. Es un conjunto de caminos alternativos para la definicin de responsabilidades,de enseanzas de maduracin, con puntos de llegada que no y siempre coinciden. La creciente responsabilidad de las provincias, la mayor discrecionalidad al nivel operativo y la mayor respuesta a las demandas locales son tres aspiraciones cuya satisfaccin puede alcanzarse a travs de diferentes diseos,pero el adelanto que se logre en una de ellas no necesariamenteimplica avancesen las dems. En el campo social -y particularmcntc cn los programas de pobreza- esas aspiraciones deben jerarquizarse, asignando prioridad a las relacionadas con la flexibilidad y la respuestafrente a determinadas situaciones. Si ello no se logra, o si dichos caminos se transitan con demasiada rapidez, la calidad de los servicios se resentir& la frustracin y el fracaso tomarn el lugar de la acumulacin de experiencias y la efectividad ser baja. Esta situacin no slo es inaceptable desde la perspectiva del buen uso de los recursos pblicos, sino tambin del carcter impostergable de la satisfaccin de las necesidades a que van dirigidos los programas de lucha contra la pobreza. Lo anterior implica grandes riesgos en cuanto a la equidad de estos programas. Por fuerza, las primeras en aprovechar los programas son aquellas jurisdicciones y organizaciones con mayor capacidad institucional acumulada. Por cierto, stas no son las que enfrentan las situaciones ms apremiantes de pobreza. La consecuenciaes que deben alentarse las polticas de fortalecimiento institucional, an con independencia de los programas sociales especficos, pues las mismas apuntan a variables crticas para el xito de los procesos de descentralizacin y de los programas de lucha contra la pobreza. Pero a la vez no puede esperarsea que se genere aquella capacidad para ejecutar 10s programas, en particular los que responden a definiciones territoriales, ni son stos imaginables sin la participacin y el compromiso de los gobiernos provinciales y municipales. Esta es una conclusin que encierra una aparente paradoja: la ms rpida descentralizacin, entendida como transferencia de funciones a niveles subordinados de gobierno, implica importantes riesgos,pero sin ella no es posible alcanzar un nivel de efectividad aceptable en acciones centradas en lo local. En consecuencia, es necesario adoptar medidas tendientes a dotarlos de recursos tcnicos y operativos, lo que a su vez exige una autoridad social central con capacidad para brindar cooperacin y realizar acciones sistemticas de fortalecimiento y de financiamiento complementario con esepropsito.
El fortalecimiento institucional a nivel local y social

Si bien las carencias ms notables para la ejecucin de los programas se acrecientan cuanto ms bajo cs el nivel de gobierno, los niveles locales ofrecen el punto de partida para una estrategia de fortalecimiento institucional. Las experiencias indican que la organizacin de base y la capacidad del municipio son elementos crticos, aun en situaciones de carencia de recursos. En cuanto a las ONG, su orientacin hacia los microproyectos les confiere una cierta rigidez para

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insertarse en programas pblicos de alcance masivo. Su capacidad para actuar en este plano es restringida, lo que limita su contribucin cuantitativa. Por otra parte, las ONG suelen generar clientelas cerradas, persistiendo en la accin con grupos determinados, con baja rotacin y con dificultades y resistencias a la graduacin, con el riesgo de que estos programas pblicos reproduzcan apoyos que ciertos grupos ya reciben, afectando su equidad. Por ltimo, estas entidades no estn libres de orientaciones corporativas, utilizando a los grupos como medios para acrecentar sus recursos por asistencia tcnica sin por ello aumentar su impacto. El fortalecimiento institucional en este caso debera orientarse a incrementar la capacidad analtica y de evaluacin y a desarrollar metodologas que permitan combinar su capacidad dc trabajo intensivo con los grupos con las aspiraciones de replicabilidad y extrapolacin, La consecuencia es que los programas deben contener elementos de fortalecimiento institucional y de promocin de la organizacin social, con metodologas adecuadas y con mecanismos de evaluacin rigurosos y transparentes. Deberan utilizarse regularmente modalidades de contratacin de servicios con metas precisas, supervisin estrecha y evaluaciones sistemticas, diseando las acciones de fortalecimiento conforme a las necesidades detectadas y los compromisos asumidos. La capacidad tcnica y la construccin de redes Los casos analizados ponen dc manifiesto la importancia de disponer de equipos tcnicos capacitados, con legitimidad social y respaldo institucional. En los casos exitosos, esos equipos derivaron su conocimiento de su actuacin fuera del Estado: no eran funcionarios de carrera, sino que provenan de organismos internacionales, de ONG o dc centros dc investigacin. Esta caracterstica constituye a la vez un sntoma y una posibilidad. Como sntoma, evidencia las limitaciones de la burocracia estatal para disear o poner en marcha programas innovadores, rigurosos y transparentes. Tales tcnicos responden en mayor medida a criterios profesionales que institucionales, su orientacin se concentra cn la problemtica sustantiva y no en los procesos de organizacin35. La consecuencia cs la conveniencia de adoptar una poltica estatal dc recursos humanos ms flexible. En cuanto a los programas, la capacitacin de los recursos humanos debe ser intensa, convirtindola en componente central de la estrategia de institucionalizacin y en una forma de lograr legitimidad, construir consenso y desarrollar procedimientos. Puesta en estos trminos, la necesidad de apoyo poltico es ms compleja dc lo que parece. Las experiencias son ilustrativas al respecto. En el caso del Plan Arraigo, su ubicacin en la Presidencia no fue un factor que contribuy a hacerlo ms eficaz; por el contrario, lo someti a urgencias polticas que llevaron a distorsionar los modos operativos fijados en la

35 Adems, Ia militancia y la experiencia de base no son suficientes para imprimir tcnicos mnimos para hacer que los programas sean viables.

los atributos

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Ley de Tierras, En los otros dos casoshicieron falta escasassealespara que los equipos tcnicos pudieran operar con cierta autonoma en base a su capacidad. Es decir, el apoyo poltico es tambin una variable dependiente, afectada por el comportamiento y el prestigio dc los equipos tcnicos. De ah que una estrategia de consolidacin de estos programas deba procurar la construccin de redes tcnicas y profesionales que les proporcionen sustentoy legitimidad, a la vez que sirvan como mecanismos adicionales para la identificacin de problemas y el ejercicio del control social.
La focalizacin y las metodologas para la identificacin de zonas

Los programas responden a criterios de focaliiacin definidos en forma diferente. No obstante, y a pesar de su rigor, la dinmica de los procesos hace que el accesoa los servicios o las prestacionesprovoque o acente cierta falta de equidad. Los que estn ms organizados, tienen mayor experiencia o SChallan ms cerca de los efectores o de los ejecutores son los que en primer lugar toman contacto con los recursos de los programas. Es por ello que corresponde insistir en que la variable crtica parece ser la capacidad de articulacin social. An en esta dimensin, la pobreza es heterognea. Por ello, es preciso encontrar los indicadores y las metodologas para identificar a los ms marginados y menos articulados con el fin de llegar a ellos. Las condiciones materiales de vida o los atributos socioeconmicos pueden constituir criterios insuficientes para una focalizacin eficaz. El acceso a los servicios estatales, la pertenencia a redes sociales, la insercin social e institucional, junto a las percepciones y actitudes, podran medirse e incorporarse como criterios para la seleccin de los destinatarios de las medidas. Es decir, a los instrumentos habituales constituidos por los mapas de pobreza trazados a partir de datos censales o encuestas de hogares, habra que agregar otros referidos a mapas de oferta institucional, sociogramascomunitarios, mediciones cualitativas de tipo intensivo sobre paneles de grupos pobres, cte. De esta forma se pondra en prctica una concepcin ms amplia de la pobreza, menos sesgada disciplinariamente y que incluya las apreciaciones de los posibles destinatarios.
La cultura de la evaluacin y la informacin pblica

Se ha sostenido que el sector pblico est estructurado en torno a procesos en vez de resultados. Es por ello que el control se superpone a la evaluacin. Ello explica en gran medida la ausenciade sistemasde seguimiento y evaluacin. Los existentes se centran en el uso de los recursos o, a lo sumo, en los productos generados, sin abarcar en general el problema dc la cficicncia, de la efectividad en funcin del costo o del impacto. La conclusin es la necesidad de institucionalizar una cultura de la evaluacin de manera de generar una demanda social por ella como expresin de los valores de eficiencia, transparencia y control social. Ello se lograra mediante el establecimiento de mbitos responsables de auditora externa con participacin social en sus rganos de

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decisin, de rutinas de informacin pblica sobre la marcha de los programas, cl desarrollo de metodologas, la capacitacin de funcionarios y la generalizacin de la evaluacin como prctica administrativa.
La capacidad gerencia1 como condicin para la eficiencia y la efectividad

Los casos analizados ilustran sobradamente el papel de la gerencia de programas. En el diseo mismo, cl PROMIN descuenta ahorros significativos en lo maternoinfantil, apuntando a la vez al aumento de la cobertura y a la focalizacin. El PSA, de igual manera, permite reorientar recursos asistenciales hacia la reconversin productiva a trav& de mecanismos a la vez directos, veloces y transparentes. Todo ello es posible a partir dc una definicin adecuada de las prestaciones, de una adjudicacin precisa de las responsabilidades y de la existencia de cierta flexibilidad en la gestin. Ambos programas suponen adems, en forma explcita, cl intento de institucionalizar nuevas maneras de operar transferibles a las provincias, as como la incorporacin dc nuevas prcticas en los organismos centrales. Constituyen verdaderos proyectos piloto, no slo en sus dimensiones sustantivas, sino en sus contribuciones a la invencin de un nuevo Estado. En una situacin nacional en la que los recursos dedicados a lo social no son escasos, pero cuyos resultados son cuestionables, la atencin al desarrollo de la capacidad gerencia1 parece ser una condicin necesaria para aumentar la racionalidad y lograr una mayor efectividad.
La construccin de polticas y la acumulacin de conocimientos

Sc ha sealado que los programas son culminaciones de procesos en los que intervienen demandas sociales, y que representan la percepcin de necesidades que conforman los programas pblicos y la maduracin cn las experiencias. Esos procesos implican acumulacin de conocimientos, construccin de supuestos sobre la realidad y evaluaciones implcitas sobre el poder y la capacidad de los distintos actores. Qued de manifiesto que la viabilidad tcnica, poltica e institucional es mayor cuanta ms atencin se prcstc a los antecedentes, ms se valore la experiencia y mayor sea la capacidad para identificar y discriminar los factores intervinientes. Por lo tanto, cs preciso generar capacidad analtica para la interpretacin de estos procesos, para la identificacin del aprcndizajc y para alimentar a los participantes en los procesos de construccin de los programas pblicos. Las instituciones acadmicas, los recursos profesionales existentes y las ONG no pueden quedar excluidos de este proceso. Por el contrario, deben multiplicarse los mecanismos para su participacin cn distintas instancias del ciclo de polticas, a la vez que es necesario promover la generacin de mbitos para el debate de los problemas sociales con el tin de lograr una mejor comprensin de la misma y multiplicar las alternativas de que dispone la sociedad.

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REFERENCIAS

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ANEXO 1. PROGRAMAS SOCIALES EN EJECUCION Ministerio de Salud y Accin Social

Programa de norma&a&n y evaluacin mdico-asistencial

Hospitales pblicos de todas las jurisdicciones, con acciones normativas, evaluativas, racionalizacin del funcionamiento, equipamiento y mejoramiento de la calidad de las prestaciones. $ 22 millones. No focalizado.
Programa de atencidn maternoinfantil

Apoyo nutricional para nios de hasta cinco aos y para las embarazadas pertenecientes a grupos con NBI. Remesasa las provincias para compra de leche y distribucin a 770.000 nios y 300.000 madres embarazadas. Distribucin de frmacos. $ 108,9 millo nes. Cierta focalizacin por la naturaleza genrica de los beneficiarios. Autoseleccin.

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Programa deprevencin, promociny proteccih de la salud Prevencin y vigilancia epidemiolgica. $129,7 millones. No focalizado. Programa deproteccinal envejecimiento a la vejez y Dirigido a la ancianidad con NB1 o en situacin de pobreza aguda. Complementacin alimentaria, atencin sanitaria y medicamentos. Fortalecimiento de asociaciones de ancianos y habilitacin de Hogares y Centros de Da. Cobertura estimada: 200.000 ancianos. $ 124 millones. Focalizado por autoseleccin. Programa de desarrollode unidadeseconmicas solidarias (PROSOL) Subsidios para el acceso a la tierra, al crdito, a la infraestructura y a actividades productivas (huertas y granjas comunitarias y microemprendimientos productivos). $ 47,2 millones. Dirigido a la poblacin en situacin de pobreza, sin criterios explcitos de focalizacin. Programa deproteccindel menory la familia Promocin y proteccin a travs de la provisin de resguardo a menores, discapacitados y ancianos en estado de abandono o peligro moral o material. Promueve la constitucin de familias sustitutas. !72,g millones.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Programa de atencindepensiones conkbutivas y otrasprestaciones no Asiste a personas de edad avanzadao discapacitados carentes de recursos. 242.107beneficiarios del programa. Las pensionespor vejez e invalidez y a madres de siete o ms hijos carenciados ascienden al 47 por ciento. El clculo para sectoressocialespobres es de $99,4 millones. Programa de subsidiosde desempleo Vigente desde 1991. Para personascomprendidas en la Ley de Contrato de Trabajo desempleadasy que hayan cotizado al Fondo Nacional de Empleo por un perodo mnimo de 12 meses. La prestacin oscila entre los $120 y %400. Beneficiarios actuales:60.000. $300,9 millones. Programa intensivode trabajo Empleo transitorio a travs de la contratacin directa por el Estado por tiempo determinado para participar en obras pblicas. La seleccin de beneficiarios es responsabilidad de la oficina de empleo local (provincial o

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municipal). La nacin transficrc los fondos. Beneficiarios previstos: 50.000 puestos de trabajo. Programa de empleojuvenil Contratacin de jvenes para prctica laboral y trabajos de formacin. Beneficiarios: 30.000.

Programas especialesde empleo Reconversin y/o readaptacin laboral de trabajadores excedentes sectores reestructurados. Programa de reinsercin laboral Financiado por la capitalizacin y diferimiento de las indemnizaciones por despido con crdito a tasa preferencial a los empresarios. Una experiencia con 1.750 beneficiarios. Meta: 10.000 trabajadores. El total presupuestario para estos programas de empleo es de $231 millones.

Ministerio

de Cultura y Educacin

Programar compeawforios Transferencia de recursos directamente a las comunidades educativas para mejoramiento de la calidad de la educacin en 1.000 escuelas primarias con 415.000 alumnos, creacin de 1.000 bibliotecas populares en escuelas carenciadas y mejoramiento de la infraestructura escolar y construccin de salas de jardn de infantes. $126 millones. Programa de articulacin educacin-trabajo Asistencia tcnica a las jurisdicciones educativas provinciales y municipales para un mejor ajuste de la oferta educativa a las necesidades de los mercados de trabajo regionales. $1 milln. Presidencia de la Nacin Programa Arraigo Transferencia crdito. de dominio a pobladores de villas y asentamientos. Sin

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Ministerio

de la Economa

Plan campo unido de desarrollo social agropecuario Creado cn 1993 bajo la denominacin Programa Social Agropecuario. Beneficiarios potenciales: 195.000. El crcdito presupuestario de 1994 asciende a 7 millones de pesos. A ellos hay que agregar 8 millones del Fondo Nacional del Tabaco y recursos adicionales de otras fuentes.

ANEXO 2. EJECUCION DEL PROGRAMA MATERNOINFANTIL NUTRICIONAL

La cobertura actual del programa es la siguiente: CIII 1 65 45 57 40 Hosp. 1 1 2 1

Localizacin Plorcncio Varela Rosario Tucumn Mendoza Zona Oeste GBA

Municipios 1 2 3 4 3

Poblacin 135.000 165.000 280.000 270.000 610.000

cs 28 34 39 33 80

cs : Centros de Salud CDI : Centros de Desarrollo Infantil IIosp : Hospitales del primer nivel de referencia fos costos involucrados son, en dlares: Florencio Varela Tucumn Rosario 8.074.790 25.729.620 18.740.050

Estas sumas atienden a la infraestructura y al equipamiento existcntcs, as como de las necesidades percibidas. El criterio es homogeneizar la satisfacci6n de los requerimientos a que obedecen las prestaciones. A su vez, la distribucin por rea es de algo ms del 50 por ciento para el componente de salud, el 37 por ciento para el desarrollo infantil, cl 5 por ciento para nutricin. El resto se dedica a seguimiento, capacitaciny unidades provinciales.

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ANEXO 3. COMPONENTES

DEL PROGRAMA SOCIAL AGROPECUARIO

Est integrado por los subprogramas de Emergencia Socioeconmica y Productivos Asociativos (EPA) y de Climtica, de Emprendimientos fortalecimiento del autoconsumo y dc capacitacin. Funciona a travs de fondos rotatorios en cada provincia. Las recuperaciones pasan a engrosar los fondos administrados a nivel provincial. Est previsto que esos fondos se incrementen con aportes de las provincias y de organismos internacionales y donaciones. La emergencia El apoyo de emergencia atiende a minifundistas cuyas explotaciones se encuentran cn zonas declaradas en situacin de emergencia o desastre agropecuario. Es una modalidad que vena aplicando la Secretara, consistente en aportes en dinero reintegrables o no, o bien en refuerzos a lneas dc trabajo cn el mbito provincial y que intenta allegar recursos para la reiniciacin de los procesos productivos. Su instrumento bsico es un padrn de productores de base territorial, contando con una modalidad operativa probada y con la participacin de las organizaciones de pequeos productores. Su incorporacin al programa respondi a la intencin de articular estas acciones con programas de reconversin productiva, superando la fase meramente asistencialista. Los emprendimientos autoconsumo productivos asociativos y el fortalecimiento del

Apoya la creacin o el fortalecimiento de actividades productivas generadoras de bienes o servicios agropecuarios y agroindustrialcs mediante formas asociativas. Es condicin para acceder a este financiamiento que los productores estn organizados o se organicen a estos fines en grupos de por lo menos seis personas de diferentes unidades minifundistas bajo distintas modalidades (grupo de hecho, consorcio, asociacin civil sin fines de lucro, cooperativa, etc.), pudiendo adems aceptarse solicitudes de ms de un grupo de productores cuando la mayor escala convenga econmicamente y compcnsc los mayores costos administrativos. Tambin pueden presentar solicitudes las instituciones de apoyo tcnico como organizaciones no gubernamentales, delegaciones zonales de los Ministerios de Agricultura, municipios, agencias de cxtcnsin del INTA o de universidades, cooperativas, asociaciones gremiales, etc. Cada proyecto cuenta con asistencia tcnica, la que es contratada por el programa. El monto de la misma no puede exceder del 20 por ciento del total del proyecto. Ha financiado distintos tipos de actividades: En curso de realizacin cuya rentabilidad ha sido demostrada. El mximo es de $ 1.200, con un monto mximo por ao por EPA ser de $ 50.000.

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Una misma familia/grupo puede solicitar crdito del PSA hasta tres aos consecutivos. Se financia la remuneracin de la mano de obra familiar y ajena para actividades de cosechay los clcmcntos o materias primas que se consumen en un ciclo productivo necesariospara las actividades anteriores y posteriores a la cosecha. Tambin comprende el financiamiento de capital fijo, pero excluyendo la compra de tierras o el refinanciamiento de deudas. El plazo de amortizacin vara segn la naturaleza del cultivo, llegando hasta los 10 aos. La tasa de inters es del 6 por ciento anual sobre el saldo. Actividades de rentabilidad conocida no realizadas por pequeios productores de la zona, o que han sido hechaspor medianos y grandes productores con tecnologas posibles de adoptar por minifundistas: incorporacin de actividades posteriores a la cosecha,como clasificacin y empaque, secado, prcticas de cultivo, sanidad animal, etc. En estos casosse establecencondiciones especiales por el mayor riesgo involucrado. Implica adems un fuerte componente de asistencia tcnica, tanto en los aspectosproductivos como en la gestin, seguimiento y evaluacin. La evaluacin de la experiencia se hace a partir del primer ciclo productivo y, si es positiva, se incorpora a la modalidad anterior. El monto de la operacin es semejante, mientras que el pago de la mano de obra familiar no puede ser contemplado. Los plazos de amortizacin son ms prolongados, con una tasa de inters del 4 por ciento sobre los saldos. Actividades que requieren experimentacin adaptativa en campos de pequeos productores o no producen retornos incrementales durante la vida til del proyecto. Dos ejemplos de esta lnea son la incorporacin de un nuevo producto y las actividades destinadas a recuperacin del medio ambiente, como la disminucin de carga animal y el favorecimiento de la recuperacin forestal. En estoscasosel financiamiento es otorgado por una nica vez y la tasa de inters, cuando obtenga una rentabilidad que permita recuperar todos los fondos otorgados, se fija en el 4 por ciento. El fortalecimiento del autoconsumo procura la incorporacin de nuevos bienes alimenticios y la disminucin de los gastosde la familia. Tiene los mismos requerimientos asociativos que la lnea anterior. El monto de cada operacin es de un mximo de $2.000 por grupo, no pudiendo exceder los $100 en promedio por familia, para: i) capital de giro o de trabajo, con la familia aportando la mano de obra y ii) capital fijo o inversiones (alambrados, cercas, invernculos, etc.) y/o para la compra de herramientas y/o reproductores de granja y/o equipos pequeos para la extraccin de agua o sus partes (canos, motores, bombas, molinos, cte.). El plazo mximo para la recuperacin coincide con un ciclo biolgico completo. Este se realiza en forma solidaria segn las condiciones del grupo: dinero, devolucin de semillas o de cras, u otras propuestas. Con respecto a la tasa de inters, el criterio es flexible, entendindose que estas operaciones constituyen un subsidio al minifundista.

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La capacitacin Est destinado a facilitar la mejor insercin de los minifundistas en el sistemaproductivo. Se orienta a promover la consolidacin de grupos asociativos y la conformacin de nuevos grupos. Son destinatarios de estas actividades funcionarios, tcnicos, promotores y productores.