COSTA RICA: LA RESPUESTA ESTATAL FRENTE A LA POBREZA*

JUAN DIEGO TRILlOS

INTRODUCCION El alivio de la pobreza es un imperativo moral, poltico y econmico, esencial para garantizar el desarrollo sostenido de una sociedad en el largo plazo. Histricamente, el Estado costarricense lo ha entendido as, al encarar acciones buscando que el crecimiento econmico est acompaado de un mejoramiento efectivo en las condiciones de vida de los estratos de menores ingresos; esta tradicin se ha visto apoyada y reforzada por un sistema poltico estable. En este captulo se analiza la respuesta estatal al combate contra la pobreza, analizando tres programas que abarcan distintos tipos de intervencin: el de Informtica Educativa, los Talleres Pblicos de Capacitacin-Produccin y el Cupn Alimentario. Con este anlisis se busca extraer enseanzas concretas de poltica, tanto para el pas como para la regin. LA POLITICA SOCIAL EN COSTA RICA

La dcada de 1940 marca el inicio de la institucionalizacin de la poltica social, al ampliarse el marco jurdico para que cl Estado intervenga cn la prestacin de servicios sociales masivos en campos distintos a la educacin y la salud, que hasta cntonccs haban sido sus principales reas de accin (Trejos, 1991). Producto de la concertacin entre la Iglesia catlica, el partido comunista, y el gobierno del presidente Caldern (1940~44), se crearon la Universidad de *
Este trabajo es producto de un esfucn.o de cooperacin entre el Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas de la Universidad de Costa Rxa y la Asociacin Alternativas de Desarrollo. En su elaboracin colaboraron investigadores de ambas instituciones, entre los cuales cabe destacar a Xinia Picado G., quien prepar una primera evaluacin del Programa de Talleres Pblicos; Mara Ins Senz, quien recopil, orden6 y realiz un primer anhsis de los Programas de Informtica Educativa y del Cupn Almxntario, y Adrin G. Rodrguez, que revis parte del material escrito y colabor en la elaboracin de las conclusiones finales. No obstante, la redaccin e interprelacin final, as como los errores u omisiones que pueda contener so de entera responsabilidad del suscrito.

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JUAN DIEGO TRETOS

Costa Rica (UCR), la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), cl Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y se aprobaron las Garantas Socialesy el Cdigo de Trabajo, elementos que configuraron el marco institucional de la poltica social hasta principios de los aos cincuenta.
Caractersticas y evolucin de la poltica social

Sin embargo, recin despusde la guerra civil de 1948se configur un estilo de desarrollo en el que se buscabaun complemento explcito entre el crecimiento econmico y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Dicho estilo de desarrollo implic la introduccin de reformas institucionales, econmicas y sociales. La reforma institucional procur tecnilicar y profesionalizar al Estado, incluida la abolicin del ejrcito, y consolidar la democracia. La reforma econmica se orient a darle al Estado un papel protagnico en la modernizacin y la diversificacin de la agricultura, y la promocin de la industrializacin sustitutiva de importaciones. La reforma social se encamin a ampliar el horizonte de accin de la polftica social, mediante la creacin de nuevas instituciones, con autonoma administrativa y financiera dentro del sector pblico, as como el fortalecimiento de las instituciones y los programas existentes(Garnicr c Hidalgo, 1991).
De las aos cincuenta alfinal de los setenta

Este estilo dc desarrollo dio resultados positivos durante 30 aos, aunque deben distinguirse dos etapas. La primera abarca las dcadasde 1950y 1960. En lo econmico, esta etapa corresponde al auge del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones dentro de un mercado regional. En lo social, se procur universalizar la cobertura de los servicios prestados por el Estado, especialmente en materia de educacibn y salud. Mediante la creacin de instituciones autnomas en diversos campos se procur crear programas sociales que favorecieron en mayor medida, aunque no exclusivamente,a los estratos de bajos ingresos. Entre ellas cabe sealar el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y el Instituto de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). La segunda etapa comprende la dcada de 1970. En lo econmico se caracteriz por el agotamiento del estilo de crecimiento, que empez a encontrar sus lmites estructurales, incrementados primero por la crisis energtica y ms tarde por la crisis de la deuda. En lo social, a los esfuerzos por concretar la universalizacin de los programas de salud y educacin, se sumaron esfuerzos pioneros de focalizacin del gasto social. Las dos medidas ms importantes fueron la creacin del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en 1971,
1 Estas medldas se iniciaron durante el ~C~CCTOcl ltimo goblemo de Jos Figueres (1970-74) y cuyo lema fue la guerra a la mlsena.

COSTA IUCA: LA lUJSPUE.SIA L!.STATAL FRENTE A LA POBREZA

16.5

destinado a atender directamente los problemas de la pobreza, y del Fondo dc Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) en 1974. Este fondo, que antcccdc en ms de una dcada a los actuales fondos de inversin social y que ha movilizado ms de US$ 1.000 millones desde entonces ermiti crear nuevos programas de apoyo a los pobres o fortalcccr los cxistcntcs?P Los programas de lucha contra la pobreza surgieron en un contexto de crecimiento econmico, con una concepcin de complementariedad con las polticas sociales universalistas y como respuesta a evidencias, no totalmente sistematizadas, de que no toda la poblacin estaba accediendo efectivamente a los programas sociales ni beneficindose en igual medida del crecimiento alcanzado. Se asign nfasis a la salud y la educacin, y se apoy directamente la formacin y el mcjoramicnto de los recursos humanos en su etapa inicial de desarrollo, incrementando su potencial a largo plazo.

La dcadade 1980
El inicio de esta dcada marc la ruptura del estilo de desarrollo que haba venido adoptndose. La crisis econmica y los programas de estabilizacin y cambio estructural llevaron a un primer plano la necesidad de la compensacin, para aliviar el costo de la crisis y del ajuste. Este giro del desarrollo social hacia la compensacin sent las bases dc un cambio en la concepcin de la poltica social, que se profundiz a principios de los aos noventa. La crisis econmica implic, entre 1980 y 1982, una disminucin de los recursos reales de las instituciones sociales, que condujo a un deterioro de la calidad de los servicios ms que a una reduccin en su cobertura (Sanguinetty, 1988a y 1988b; Banco Mundial, 1990). El gobierno del presidente Monge (1982-86) enfrent la crisis con un proceso de estabilizacin hctcrodoxo, que inclua programas de apoyo a los pobres dentro de un plan de compensacin social, que capt recursos externos e internos para financiar un programa transitorio de ayuda alimentaria, un programa de subsidios por empleo y programas de apoyo productivo a los pobres, que se dirigieron tanto al sector informal urbano (crdito y capacitacin) como al sector campesino (crdito y alimentacin). En este contexto se crearon los talleres pblicos. Este proceso tambin contempl la proteccin y el fortalecimiento de las instituciones sociales, y se incrementaron los recursos y SC adoptaron medidas para mejorar la eficiencia administrativa y la coordinacin interinstitucional e intersectorial. La coordinacin era importante en un sector pblico que haba crecido a travs dc la creacin de instituciones especializadas con autonoma administrativa y en no pocos casos con independencia financiera. Estos esfuerzos surgieron desde los aos setenta con la creacin de las presidencias ejecutivas en cada institucin autnoma y del sistema nacional de planificacin, pero recin cn 1983 se avanz con la creacin del Consejo Social. Este cs presidido por el

Una descripcin de las caractersticas de IODESAF

puede encontrarse en lrejos y otros (1993)

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JUAN DI~GOIXEJOS

segundo viccprcsidcnte de la Repblica, transformndose en la Autoridad Social, integrada por los ministros del sector social, junto al de planificacin y al de la presidencia como asesores. La creacin de este consejo estuvo acompaada de una sectorizacin que se mantiene hasta el presente, donde los ministros de cada subsector social (Salud, Educacin, Trabajo, Vivienda y Cultura) se transformaron en susrectores3. Durante el gobierno del presidente Arias (1986-90), el nfasis en lo econmico se centr en el cambio estructural, promovindose un sector exportador no tradicional a mercados situados fuera de la regin centroamericana. En el mbito de la poltica social, se continuaron los esfuerzos por mejorar la eficiencia de las instituciones sociales,incluyendo experiencias de descentralizacin y uso de administradores privados en el sector de la salud y mejoras en la selectividad geogrfica de los programas de nutricin. En este perodo surgieron dos programas de apoyo a los pobres, que se caracterizaron por un mayor papel del sector privado en su ejecucin, el Bono Familiar para la Vivienda (BFV) que busca ampliar las posibilidades de la poblacin pobre para acceder a la vivienda propia y el Programa de Informtica Educativa (PIE), que busca subsanar el deterioro en la calidad de la educacin bsica y reducir las brechas entre estratos de ingresos. En el mbito labora1 y siguiendo esquemas ms tradicionales, se reactiv el subsidio por empleo y se inici en el MTSS otro programa de apoyo crediticio a la microempresa.
Los aos novenia

Este decenio se inici con la asuncin al poder del gobierno del presidente Caldern (1990-94). En el mbito econmico implic una aceleracin y una profundizacin de las reformas de cambio estructural. En el mbito social se promovi una contraccin de la poltica social tradicional, y del Estado en general, un incremento del asistencialismo como poltica de lucha contra la pobreza, aunque asignando menos recursos, un mayor protagonismo de los organismos internacionales en su formulacin y la bsqueda de un mayor espacio para el sector privado4. Poco se avanz sin embargo en los esfuerzos por descentralizar la accin de las instituciones, aunque se desarrollaron propuestas en ese sentido. Se establecieron cl Cupn Aliicntario, cl Bono Escolar y el BFV se transform de un crdito subsidiado a un regalo. Esta orientacin
3 4 5 Esto es posible gracias a que la ley General de Administracin Pblica, aprobada en 1919, introdujo un rgimen jurdico que fortaleci la accin directiva del gobierno, en particular sobre los entes descentralizados. Ello se concret en proyectos de ley como la ley de Democratizacin Ekonmica del Sector Pblico, que busca posibilitar el suministro privado de los setvicios sociales sustantivos en educacin y salud. Esta ley no ha recibido an el aval legislativo. El sector de la salud cs el que ms ha avanzado con propuestas de reforma apoyadas con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM). Las reformas buscarn fortalecer el papel rector del Ministerio de Salud, cuyo financiamiento del RID sc aprob en diciembre de 1993, readecuar cl modelo de atencin con un nfasis cn la prevencin y atencin integral y la descentralizacin de la CCSS. Esto ltimo se lleva a cabo con el apoyo financiero del BM y se halla en proceso de negociacin.

COSTA RICA: 1.A RFSPKJFSTA ESTATAL

FRENTE! A LA POBREU

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implic una nueva concepcin en el mbito costarricense, de que el gasto social debe focaliarse totalmente en los pobres.
Los resultados de la poltica social

Una esperanza de vida de 75 aos, una mortalidad infantil de 15 por mil y un alfabetismo adulto del 93 por ciento, indican que Costa Rica ha alcanzado un conjunto de indicadores socialesque se acercanms a los que registran los pases industrializados y superiores para su escala de desarrollo econmico (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, 1993). El xito es ms claro si se contrastan estos guarismos con los del resto de Amrica Central, pases con los que comparti no slo un mismo territorio sino tambin un modelo econmico similar. En ellos, la esperanza de vida es de 64 arios, la mortalidad infantil supera los 54 por mil y el alfabetismo adulto llega apenasal 67 por ciento. La comparacin permite destacar cl papel diferenciador que puede desempear el Estado, en particular con una poltica social activa, aunque una mayor homogeneidad tnica y cultural y una favorable relacin poblacidtierra son tambin factores que contribuyen a explicar estosresultados (Lizano, 1990).
Los recursos de la poltica social

Como la provisin de los servicios sociales ha descansado casi exclusivamente en el Estado, la importancia asignada a la poltica social puede aproximarse por la magnitud de los recursos pblicos destinados a esosfines7.
Lu magnitud y h evolucin del gasto social

En 1992,el gasto pblico social alcanz a USS 1.230millones para un monto per cpita de US$ 390, lo que equivale al 19 por ciento del producto interno bruto (PIB) y al 44 por ciento del gasto pblico total. El Grfico 4.1 muestra la evolucin a partir de 1980. Del cuadro se desprende que el gasto pblico social se redujo drsticamente durante la crisis de principios de los aos ochenta, tanto en trminos reales como en relacin al PIB y al gasto pblico total. Entre 1980y 1982 el gasto social se redujo a un ritmo anual del 18,5 por ciento, superior al 9,4 por ciento en que se redujo el gasto pblico total o al 4,8 por ciento en que se
Pienso que los pases centroamericanos compartieron un mismo modelo econmico, definido en sentido estricto. Economas agroexportadoras dc caf, con enclaves bananeros; un proceso de industtializacin sustitutiva de importaciones que se imci en los afios setenta, en el marco de un mercado comn que estableci una zona de libre comercio, un arancel externo comn y un instrumental de poltica econmica tambin comn. Panam, por su parte, comparte el mismo territorio pero sigui un modelo de desarrollo totalmente distinto por lo que las comparaciones so menos slidas. En cl Anexo 2 se detallan las fuentes cxxtentcs, las instituciones incorporadas y los pasos seguidos para construir una scric comparable de gasto social. Ektc abarca la totalidad del gasto pblico dedicado a sewicios sociales, incluyendo concesin neta de prstamos y gastos de capital, segn la clasificacin funcional, esto es, salud, educacin, seguridad social, vivienda y seticios culturales.

168

JUAN DIEGO TRFJOS

Grfico 4.1. Evolucin del gasto pblico social, 1980-1992

Porcentaje 140 o Indice

40 20 0 80 81 82 83 84 85 86 87 8.8 89 SO 91 92

Ciaste 8OCklI total

% del PIE

Gasto 8OC.percApita
% del Qasto POblico

Fuente:

Ministerio de Hacienda, Banco Central y segunda Comisin para la Reforma del Estado

redujo el PIB. Este deterioro se produjo en ausencia de un ajuste fiscal, pues el dficit se expandi hasta el 9 por ciento del PIB en 1982. A partir de 1983 se inici la recuperacin, y la economa creci a un ritmo medio anual del 12,4por ciento hasta 1986,en que super los guarismos de 1980, tanto en trminos reales como en relacin al gasto pblico total. Luego se mantuvo estable en trminos reales hasta 1989,con una expansin promedio del 3,8 por ciento, en el marco de enrgicas medidas destinadas a reducir el desequilibrio fiscal. El gasto social parece haber sido un componente prioritario dentro de las polticas de ajuste en esedecenio. Sin embargo, a partir de 1990ese patrn se quiebra. Dentro de un marco de crecimiento econmico, se produjo un ajuste fiscal muy fuerte, en magnitud y velocidad, que afect desproporcionadamente a los gastos sociales. En este lapso, la poltica social perdi prioridad y se torn subsidiaria de la poltica econmica. A pesar de ello, en 1992 el gasto social represent en trminos reales un ll por ciento ms que su valor en 1980 y un mayor peso dentro del gasto pblico total, no as en relacin con el PIB. En trminos per cpita la evolucin es similar, con la diferencia de que no logr en ningn momento recuperar los niveles reales de 1980. Al final

En trmmos per dpita y utilizando otros deflactores de precios, el dworcio entre la evolucin de la economa y el gasto social se empieza a percibir desde 1Y87. Vase el Anexo 2.

COSTA RICA: LA RESPUESTA ESTATAL FRENTE A LA POBREZA -

169

del perodo el gasto social per cpita result un 20 por ciento inferior al que exista 12 aos antes. La estructura y la evolucin sectorial del gasto social mostrada cn Cuadro 4.1 no refleja, a nivel de macrosectores sociales, cambios significativos en su composicibn. El sector de la salud mantiene su predominio y en conjunto con la educacin siguen absorbiendo cerca dc las dos terceras partes del gasto social, evidenciando que la prioridad en programas universales,que buscan la formacin de recursos humanos, no ha cambiado sustantivamente. Sin embargo, vista en trminos per cpita, la evolucin el gasto social evidencia un importante deterioro acumulado y grandes cambios dentro de los macrosectores y en el tiempo. En 1992, el gasto social per cpita en educacin fue un 17 por ciento inferior al registrado en 1980. El sector ms afectado fue la educacin secundaria, rea que se torna crtica pues estuvo acompaada en este lapso por un descensoen la escolaridad de un 50 por ciento en 1980,a un 40 por ciento diez aos ms tarde (EEUNNMIDEPLAN, 1992). En el sector de la salud, la prdida acumulada,efImayor (20 por ciento) y concentrada mayoritariamente en la atencin primarla . Ello podra explicar la aparicin a fines de los aos ochenta de enfermedades ya prcticamente erradicadas, prevenibles por vacunacin o por el control del medio ambiente. En el sector de la seguridad social tambiCn SCcvidencia un deterioro, con una cada acumulada del 24 por ciento que se concentra en los programas de atencin a los grupos vulnerables12. Por el contrario, en el mbito de los programas de vivienda, los subsidios directos, en particular el BFV, explican su mejor evolucin y como se ver a continuacin permiten que los pobres mantengan su participacin global cn cl gasto social.
El gasto social y los pobres

Las estimacionesexistentesrcspccto a la distribucin del subsidio que surge del gasto social por grupos de ingreso, seiialan que a principios de los aos ochenta la fraccin del subsidio que surge de los programas socialesrecibida por los pobres era equivalente a su peso relativo, que el subsidio provena

La comparacin con el ao 1980 puede ser cngafiosa, pues ese ao marc cl fmal de 30 aos de econmicoun lustro de auge econmico generado por los altos precios del y fuerte crecimiento caf. Enesamedida puede corresponder a niveles no sostenibles de gasto. 10 Si bien es cierto que una reduccin del gasto real no significa automtica ni inmediatamente una reduccin de los seticios, pues puede estar acompafiada de mejoras en la eficiencia, estas restricciones han sido mayores en los gastos de capital. Este proceso de desinversin tiene resultados mediatos muy significativos. 11 Por atencin primaria sc considera el gasto del Ministerio de Salud (MS) y sus instituciones adscritas, pues ah sc concentra cstc tipo de sctncio en particular a partir de 1979, en que concluye el traspaso de hospitales a la CCSS.No obstante, sta es ~610una aproximacin, pues cl MS contina con algunos selvicios curativos y la CCSS ha estado apoyando con insumos la atencin primaria del MS. 12 Aqu se incluyen las instituciones y programas que atienden exclusivamente a los nifios abandonados o maltratados, las madres solas, los anaanos, los discapacitados,los indgenas y los pobres en general.
9

170

JUAN DIEGO TRE!JOS

Cuadro 4.1. Evolucin del gasto social per cpita, 1980-92 (Cifras relativas)
Tara media de variacin anual 1~81.82 Gasto social total E!.ducaci General PIeeSCOlar Primaria Secundaria F0I-nkXin profesional Universitaria Salud Atencin primaria Atencin curativd Aguay alcantatillado Seguridad social Pensiones y jubilaciones Apoyo grupos vulnerables Vivienda Gestin y financiamiento Subsidios directos Ordenamiento urbanolrural Otros scticios sociales -20.9 -20,3 -22,6 -12,l -22,s -23,6 -23,l -IS, -22,3 -22,8 -22,7 -ll,6 -16,6 -20,o -13,6 -33,2 -33,7 -40,l -32,7 -10,o 1983.86 3,9 5,7 4,9 12,0 1987.89 1990.92 Variacidn
llCUi?lUlldU

Eshucnua relativa 1990 1992 100,O 2732 59,8 4,O 35,8 20,o 7,7 32,5 3792 10,o El,9 61 s5 65,4

1981-92 -20,o -17,l -19,9 66,O -15,o -33,6 35,o -19,3 -19,5 -68,O -1,9 -14,5 -23,8 4,9 -49,8 -14,o -79,5 2.602,4 -31,7 -4638

Ll
-2-7

46
4,4 7,7 13,7 8,3 8,7 -0,l 0,3 -5,l -9,9 -3,s -12,s -3,8 3,8 -13,7 -l9,9 42,l -24,O 4 -103

loo,0
26,3 61,9

40
-2,4 -3,s -5,0 10,2 -3,3 3,8 -12,2 9,l -5,4 -64 -8,l -5,2 2.V ll,8 133,3 -0,6 -12,8

LO
34,9

56
3,O 14,3 5,7 8,7

W
4,7 33,4 36,9

w
899 22,2 ll,0 17,3

25,2
67,2 7,7 26,7 47,6 52,4

52
17,6 lS,9 91,9 15,7 7,l

344
9-1 8,9 39,4 51,7 LO

65
35,4 1,3 63,3

16

Puente: Estadsticas Fiscales del Ministerio de Hacienda y de la Segunda Comisin para la Reforma del Estado. Nota: LOs gastos sociales han sido deflactados por el ndice de precios al consumidor. Los detalles sobre su composicin sectorial aparecen en el Anexo. a Los datos dentro de cada sector se relativizan con relacin al total del sector. La estructura se refiere al gasto social total.

fundamentalmente de programas universalistasde educacin general y de salud, y que representaba un ingreso en especie que equivala al 80 por ciento de su ingreso autnomo (Taylor-Dormond, 1991;Trejos, 1990). En el Cuadro 4.2. se presenta una estimacin del gasto pblico social que recibe el primer quintil de la distribucin del ingreso, e indica que los resultados anteriores parecen mantenerse13. Del cuadro se desprenden dos conclusiones: en primer lugar, a pesar de que los grupos pobres reciben una porcin

13 En el Anexo 2 se detallan los pasos seguidos, las fuentes de informacin utilizadas, y los criterios de asignacin para cada subprograma.

COSI-A RICA: LA RESPUESTA

FBTATAL

FRENI-E A LA PORRE7.A

171

Cuadro 4.2. Estimacin de la participacin del 20 por ciento ms pobre en el gasto social por subpcrodos (Cifras relativas)
Porcentaje del gasto social recibido Sector social 1980-82 1984-86 20,7 1989.91 20,9 Distribucin del gasto social 1980-82 1989-91

Total Educacin Salud Seguridadsocial Vivienda Otros sectores

Fuente

213
18,6 29,4 20,2 17,7 23,3

18,7
24,s 16,6 20,3 23,3

17,l
25,3

100,o 21.2
47) 24,3 5,5 L9

100,o 18,9
46,3

15,s 23,l
23,6

19,4 14,0
193

Nota:

Elaboracin propia co base a estadsticas fiscales del Ministerio de Hacienda y de la Segunda Comisin para la Reforma del Estado y encuestas de hogares del Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas, la Direccin General de Estadstica y Censos y el Ministerio de Planificacin Nacional. Los hogares han sido ordenados segn su ingreso per cpita, vase Anexo 2.

importante del gasto social, ste no se ha orientado con mayor nfasis hacia dichos grupos (es decir, no est ms focalizado). En segundo trmino, los programas para combatir la pobreza, en particular el BFV, si bien no han logrado hacer que una mayor porcin del gasto social llegue a los pobres, por lo menos han evitado un deterioro de su participacin. LA POBREZA, SUS CARACTRRISTICAS, DETERhIINANTES EVOLUCION Y

La extensin y la intensidad de la pobreza depender de la metodologa seguida y de la coyuntura del perodo en que se realiza la estimacin. Para la segunda mitad de los aos ochenta, las estimaciones ms completas de pobreza segn insuficiencia de ingresos oscilan entre cl 17 y el 25 por ciento de las familiasr4. Dichas estimaciones tienden a confirmar el mayor tamao de las familias pobres y la mayor extensin e intensidad de la pobreza en el mbito rural. Por lo menos las tres quintas partes de las familias pobres residen en las zonas rurales, proporcin que alcanza los dos tercios cn el caso de las familias cn situacin de pobreza extrema. La brecha de pobreza se sita por debajo del 5 por ciento del ingreso familiar, lo que indica que el fenmeno se asocia ms con un problema de distrrbucin que de insuficiencia estructural de recursos.

14 Dentro del concepto de ingresos insuficientes, las estimaciones de la CEPAL

(1991, 1992) se

ubicanen esterango,no aslasdel BancoMundial (1993) el BID (Morleyy Alvarez,1992)que y SCencuentransistemticamente debajo. El tratamientode los ingresosy las lneasde por pobreza utilizadas explican estas discrepancias.

172

JUAN DIEGO TREYOS

GrJco 4.2. Evolucin dc la pobreza y del producto per cpita, 1960-92

Porcentaje

S, -

SS

85

87

89 0

7,

7s FAMILIAS

75

77 POBRES

79

SI -

SS

95

87

89

91

PIB PERCAPITA

FAM. POBRES

EmHog.

Fuente:

Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas, IICE (1988) y Banco Central de Costa Rica.

Evolucin de la pobreza

Las informaciones disponibles que se resumen en el grfico 4.2 muestran que, vista como una insuficiencia de ingresos, la incidencia de la pobreza marcha a la par del ciclo econmico. Durante los aos sesentay setenta, la pobreza se habria reducido en el marco de un fuerte crecimiento econmico (Piera, 1979; Fields 1980; CEPAL, 1991)r6. Esta vinculacin es ms clara durante los anos ochenta, en que los grupos urbanos asalariados de baja calificacin se muestran como los mas vulnerables a coyunturas restrictivas (Sauma y Trejos, 1990)17.Los primeros aos de la dcada de 1990 muestran, segn la encuesta continua dc hogares, un fuerte repunte de la pobreza durante 1991,en el marco dc un proceso de estabilizacin ms ortodoxo, aunque cl proceso se revirti a partir de 1992 (Trejos, 1994).

15 A menos que se indique lo contrario, las mediciones de pobreza corresponden a tasas obtenidas a partir de lneas de pobreza. 16 En un mercado de trabajo en el que predominan las relaciones salariales, el ingreso familiar depende marcadamente de esta fuente. As, la incidencia de la pobreza evoluciona junto con la tasa de desempleo y el nivel de los salarios reales (Treja, 1992). 17 La encuesta continua de hogares es la que permite tener una visin global de este perodo. No obstante, como ella capta slo una parte del ingreso (ingreso laboral en dinero y transferencias corrientes) tiende a sobredimensionar la magnitud relativa de la pobreza, aunque permite destacar la tendencia (vase el Grfico 4.2).

COSTA

RICA:

LA RESPUESTA

ESTATAL

FRENTE

A LA POBREZA

173

Caractersticas

de los pobres

El Cuadro 4.3 recoge algunas caractersticas de las familias pobres. Los datos indican que las familias pobres son ms numerosas por la presencia de una mayor cantidad de nios, lo que se traduce en una mayor carga de dependientes por ocupado. Ello significa que los nios sufren en mayor proporcin el flagelo de la pobreza y la transfieren de una generacin a otra a travs del ciclo de desnutricin, problemas de aprendizaje y de salud, abandono temprano del sistema educativo e insercin precoz y precaria en el mercado de trabajo. Una estrategia que busque erradicar la pobreza debe darle un tratamiento prioritario al binomio madre-nio a travs del apoyo integral en materia de salud y educacin. La atencin primaria de la salud, los centros de atencin integral de nios, los estmulos para retenerlos dentro del sistema educativo y los servicios de calidad son algunas reas de intervencin. Como el acceso y el mantenimiento de los nios en la escuela primaria cs bastante generalizado tanto entre las familias pobres urbanas como en las rurales, programas que busquen mejorar la calidad de la educacin para estos grupos, como el Programa de Informtica Educativa, se tornan de mayor inters. Cuadro 4.3. Algunas caractersticas de las familias por estrato de ingreso y zona, 1986 (Cifras absolutas y relativas)

Porcentaje de familias Composicin del hogar Personas por hogar Menores de 12 aos por hogar Ocupados por hogar Dependientes par ocupado Educacin Tasa de escolaridad primaria Tasa de escnhidad secundaria Aos de educacin del ,efc Aos de educaah jefe mujer Acceso a los seMcios de salud % Jefes con seguro cnfwmcdad Mujcrcs jefes de hogar % Mujeres jefes Paticipaci6n laboral Tasa de participacin jefe Tasa de participscin jefe mujer Tasa de desempleo abierto Condiciones devivienda % Sinvivienda propia % Con vivienda en mal estado % Con 3 0 ms personashposento Ortgen de los ingresos % De ingresos laborales/ingreso total % De ingresos salariales/ingreso total

18,l

81,9

ll,1 2: 089 438

8879

24,s

75-5 4,4

4.2
185

1.1

2:
12
3,8 90,s 30,o 2: 75,3 14,3 75,0 31,4 31,3 68,9 20.6 63,8 47,9

1,8
96.1 63.9 834 7,9 xz5 21,8

1.2 1-6 138

91,7 35.7 3,7 3.3 68,9 21,4 723 29,6 10,2 36,8 61,s 18,2 65,6 49.2

94.6 46,4

68 67
83,0 17.0 84,O 51,7 3.9 30,9 31,s 1.8 SO,2 61,2

95,2 520 438 4J 53.1 38,9 65,X X0 l7,4 SO,2 43,5

93.1 31,s 5,l 4.5 83,4 ll,8 86,O 44,4 3.6 33,3 4z7 5,9 85,0 61,-l

822
55.3 421

7.6

21,5

268 33

124
69.2 51,8

Tl,4 61,O

Fuente:

IICE

(1988)

174

JUAN DIEGO TREJOS

Las familias pobres no parecen diferir de las no pobres en cuanto al nmero de personas potencialmente activas (alrededor de tres por familia), aunque s presentan una menor y menos exitosa incorporacin al mercado de trabajo, lo que explica tambin su alta dependencia por ocupado y el peso de los ingresos primarios en los ingresos familiares. En el caso de los hombres, la menor educacin explica el predominio de la precariedad del empleo, esto es, mayor desempleo y desempeio de ocupaciones en el sector informal urbano y tradicional agrcola. Cerca del 9 por ciento de los jefes de hogares pobres trabaja en el sector informal urbano y cerca del 40 por ciento en el sector agrcola. Los primeros representan al 59 por ciento de las familias urbanas pobres con jefe ocupado, y los segundos al 79 por ciento de las familias rurales pobres con jefe ocupado (Trejos, 1994). Como la baja educacin es producto de un retiro del sistema educativo que empieza a observarse en la educacin secundaria, ello destaca la importancia de programas de capacitacin como los talleres pblicos que busquen sufragar esas deficiencias y aumentar las posibilidades de una insercin ms productiva. En el caso de las mujeres y en especial las que estn a cargo del hogar, la baja educacin, junto con la presencia de nios, se transforman en barreras que les impiden acceder completamente al mercado de trabajo o las obligan a retirarse prematuramente despus de una insercin precoz. Ello adquiere particular intensidad en las zonas urbanas donde la inactividad y la jefatura femenina tiende a traslaparse en los hogares pobres (Trejos, 1992 y Pollack, 1987). Aqu se reafirma la pertinencia tanto de los programas de capacitacin como aquellos que busquen el cuidado, la educacin y la proteccin de los nios y aun de aquellos dc corte asistencial que, como cl Cupn Alimentario, pretenden apuntalar las posibilidades de consumo de estas familias. Estos programas de apoyo al consumo son tambin importantes entre los hogares pobres con jefe inactivo de las zonas rurales, donde un menor acceso a la seguridad social acrecienta el riesgo de pobreza y, con carcter compensatorio y transitorio, entre los hogares pobres cuyo jefe se encuentra desempleado, pues son estos hogares los que muestran en general una mayor vulnerabilidad en ambaszonas (Trejos, 1994).
Determinantes de la pobreza

Los resultados de anlisis de sensibilidad utilizando modelos logit indican que las mayores reducciones en la probabilidad de pobreza de los hogares se asocian con el incremento en el nivel educativo de los jefes de hogar, especialmente entre familias urbanas y entre familias rurales no finqueras (Rodrguez y Smith, 1994). Le siguen en orden de importancia la incorporacin de un segundo miembro al mercado de trabajo, y mejoras en la condicin de empleo, tales como el cambio de un empleo transitorio a uno permanente, o de un empleo informal a uno formal. Entre las familias rurales finqueras, un factor que reduce signilicativamente la probabilidad de pobreza es el tener un empleo fuera de la tinca, as como cl estar ubicado cn el sector agrcola de exportacin.

COSTA RICA: LA RFSPLJESTA ESTATAL

FRENTE A LA POl3REZ.A

175

En la mayora de los casos, las reducciones en la probabilidad de pobreza son ms significativas si las familias residen en el Valle Centra?*. A partir de estos resultados se derivan algunas implicaciones de politica que se relacionan con los programas analizados. La comprobacin de que la residencia en el Valle Central incrementa cl efecto reductor de la pobreza de mejoras en el nivel educativo y en la condicin dc empleo, implica la necesidad de que este tipo de polticas tenga una dimensin regional explcita. El Programa de Informtica Educativa tiene esadimensin. El Programa de Talleres Pblicos y el Cupn Alimentario, por el contrario, tienen un sesgourbano. Otra implicacin es que el impacto favorable de un empleo permanente y de la disponibilidad de empleo fuera de la finca indican la necesidadde esfuerzos de desarrollo, particularmente de desarrollo rural, mediante los cualesse generen esos empleos. El programa de Talleres Pblicos busca apoyar en esa misihn. Una tercera implicacin es que las polticas de educacin y empleo no deben ser vistas como esfuerzos separados. Nuevamente, el programa de talleres pblicos parece cumplir este requisito. PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Aunque la focalizacin no ha sido un eje central en el diseo de la poltica social, es posible identificar un conjunto de programas estatalesque en su diseo o aplicacin buscan llegar selectivamentea los pobres. El perfil de cada uno de los 38 programas identificados se presenta como Anexo 1 y se resume en el Cuadro 4.4. Una estimacin preliminar de los recursos que manejaron estos 38 programas cn 1992 indica que equivalen aproximadamente al 17 por ciento del gasto social en ese aor9. En trminos del nmero de programas, recursos y beneficiarios, los de salud son los predominantes. Son programas diseados para que los pobres accedan efectivamente a los programas universales de salud. Su xito puede visualizarse tanto en trminos de los indicadores de salud logrados, como por el hecho de que este campo proviene casi la mitad del gasto social que llega a los pobres. Se caracterizan en conjunto por llegar en mayor proporcin a las familias rurales, zona donde se concentra la pobreza. Este hecho,junto al tipo de apoyo prestado a las familias pobres (proteccin y mejoramiento del capital humano), muestran su pertinencia y congruencia con el diagnbstico de la pobreza. Los programas de educacin buscan asegurar la permanencia y el aprovechamiento de los estudiantes provenientes de hogares pobres en programas universales de educacin bsica. Por el tipo de servicio que apoyan (educacin general), tienen amplia capacidad para Ilegar a familias pobres rurales, lo que se manifiesta en una alta cobertura aparente. Estos programas,
18 En esta zona se encuentran la capital y las tres ciudades ms grandes del pas, y en ella habitan dos terceras partes de la poblacin del pas. 19 Existen importantes dificultades para tratar de estimar los recursos y los costos de estos programas, pues la mayora estn insertos dentro de instituciones cuyas prcticas contables no permiten tales separaciones. Por cllo estos datos deben considerarse con cautela.

176

JUAN DIEGO TRFJOS

Cuadro 4.4. Sntesisde los programas socialespara combatir la pobreza, 1993 (Cifras absolutasy relativas)

TOtal Salud Educacinc Seguridad social Vivienda Capacitacin Apoyo productivo

ASi&ZiCid CDlIlp~US&XiO

Apoyo organizacin social

38 8 5 4 2 2 8 6 1 2

8 1 2 1 -1 -1 3 13 1

16 7 1 2

10 . 2 1 1 1 4 -2 1

4 . -

100,o 45,9 9,o

32
23,3 OS 4,3

100,o 48.1 26.1 1s

3.6
02

1 1

1~5
18,3 0,2 0,4

122
Ll

04

37,s 55,s 728 48 16,3 23 51 29,4 14,o 48

Fuente: Elaboracin monia con base en el Anexo 1 La misma personapu>de verse beneficiada por varios programas y se considera entonces varias veces. Se refiere a un promedio ponderado de la cobertura aparente, esto es, beneficiarios sobre poblacin objetivo suponiendo cero filtraciones. Se calcula sobre los programas en que se puede estimarla cobertura aparente. Los datos sobre programas, recursos y beneficiarios excluyen el proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin General. Este programa se inicia en 1993 con un financiamiento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo por USJ 61,s millones.

junto con los de salud, movilizan ms de la mitad de los recursos y llegan al 75 por ciento de los beneficiarios totales de los programas de lucha contra la pobreza ya analizados. Reproducen as el nfasis que muestra la poltica social en estos campos y su pertinencia es clara al apuntar a la formacin y proteccin de los recursos humanos en las etapas iniciales y bsicas de vida, y se constituyen en mecanismos de mejoramiento de las oportunidades de los pobres y en un medio para romper la reproduccin intergeneracional de la pobreza. Los programas tradicionales de seguridad socia1o de proteccin a grupos vulnerables (nios abandonados, ancianos y discapacitados) canalizan pocos recursos (3 por ciento) y llegan a escasosbeneficiarios (2 por ciento). Asimismo la cobertura aparente dentro dc cada programa es muy rcducida2. Los programas asistenciales,por cl contrario, movilizan una porcin importante de recursos (12 por ciento), alcanzan al 18 por ciento de los beneficiarios y muestran una apreciable cobertura. Siguen criterios ms elaborados de selectividad. Algunos, incluso, se encuentran sobredimensionados, en el sentido de que

20 Una parte importante de los programas estudiados no han dimensionado la poblaun objetivo a atender; otros incluso ni siquiera establecen metas anuales. Aqu se ha tratado de cuantificar la poblacin objetivo en forma independiente y rclativizando a los beneficiarios efectivos contra ella (cobertura aparente). Vanse los perfilcs del Anexo 1.

COSTA RICA: LA RE.SPUE.STA LL5TATAL FREZNTE A LA POBREZA

177

atienden a un nmero de beneficiarios superior al estimado como su poblacin objetivo. A pesar de su protagonismo e importancia reciente, en ellos no puede descansaruna estrategia de lucha contra la pobreza. Los programas de vivienda, escasosen nmero pero que movilizan grandes cantidades de recursos (23 por ciento), llegan a un reducido conjunto de beneficiarios, pues corresponden a soluciones individuales muy costosas. Si bien la pertinencia de estos programas no es cuestionable, pues tanto la ausencia de vivienda propia como su estado de deterioro y su tamao relativo insuficicntc son problemas dominantes entre los pobres (Cuadro 4.3), el hecho de haberse financiado a costa de otras polticas de lucha contra la pobreza, en particular de aquellas que dependen del FODESAF, junto a un enfoque excesivamente sectorial (slo construccin de viviendas), los scfralan como un problema que requiere evaluacin y reforma dentro de una estrategia de combate contra la pobreza21. Los programas de apoyo productivo, a pesar de ser tan numerosos como los de salud, se diferencian dc Cstosen que en su mayora surgieron a partir de los aos ochenta, canalizan pocos recursos y muestran coberturas reducidas. Menos numerosos pero con las mismas caractersticas anteriores en cuanto a recursos, beneficiarios y coberturas, son los programas de capacitacin y los de generacin de empleos de emergencia. Ambos apuntan a problemas claves de los pobres, que les impiden insertarse en el mercado de trabajo o en actividades con productividad suficiente para generar los ingresos necesarios para superar los umbrales de pobreza. Similar caracterizacin puede hacerse de los programas que procuran aumentar o darle voz a las comunidades pobres, que muestran ademsun desarrollo muy incipicntc. En sntesis, Costa Rica ha realizado un importante csfucrzo por configurar una estrategia integral de combate contra la pobreza. El nfasis en la inversin en recursos humanos es una direccin que no debe abandonarse,especialmente en un marco de ajuste estructural. No obstante, la escasa importancia y el desarrollo .alcanzado en aspectos claves como la capacitacin, el apoyo productivo y la organizacin comunal, as como el exceso de protagonismo reciente de la poltica econmica a costa de la social, sealan aspectos que requieren acciones rectificadoras si quieren consolidarse los logros alcanzados y concretar efectivamente un estilo de desarrollo en que la superacin de la pobreza sea el objetivo que gue tanto la poltica econmica como la social. Por ello, aunque Costa Rica cuenta con muchos de los elementos para estructurar una estrategia que permita combatir eficazmente la pobreza, como programas especficos exitosos, una infraestructura institucional consolidada, una organizacin sectorial con un Consejo Social y una autoridad social, no puede afirmarse que ella sea suficientemente completa y coherente. El resultado de las

21 Al crearse el BFV en 1988 se decidi fmanaarlo, entre otras fuentes, con el 33 por ciento de los recursos del FODESAF. Como el IWDL!.SAI histricamente haba destinado menos del 10 por ciento a esa Qea, esta reasignacin de recursos del fondo se hizo a costa de otros programas, en particular los de alimcntactn, nutricin y atencin primaria.

178

JUAN UIIXO

TREJOS

elecciones presidenciales de febrero de 1994, cn las que triunf el partido de oposicin con una propuesta ms integral de ataque a la pobreza, ofrece condiciones favorables adicionales para concretar esa estrategia. Programas especificospara combatir la pobreza En esta seccin se realiza un anlisis detallado de tres programas representativos de combate contra la pobreza, que difieren entre s por la coyuntura econmica en que surgen, sus fuentes de financiamiento, el tipo de apoyo brindado a los pobres y las formas de diseo y ejecucibn. El primero son los Talleres Pblicos de Capacitacin y Produccin (PTP), iniciados por el INA durante la crisis econmica y financiado con recursos propios de la institucin. Esta experiencia se ha considerado como una iniciativa novedosa dc capacitacin del sector informal (CEPAL, 1990: 125) y muy exitosa en cuanto al nmero de egresados, a las relaciones con la comunidad y a la incorporacin de la fuerza de trabajo subutilizada (BID/PNUD, 1993; CEPAL/UNESCO, 1992: 170). El segundo es el Programa de Informtica Educativa (PIE), iniciado cuando la economa haba comenzado a crecer nuevamente y estaban introducindose importantes reformas econmicas. En slo tres anoslogr abarcar a un tercio de la matrcula en la enseanzaprimaria y SCconsidera como uno de los ms avanzadosy completos de este tipo en el mundo (CEPAL, 1990: 123). El tercer programa es el Cupn Alimentario (PCA), como mecanismo compensador en medio de esfuerzospor restablecer el equilibrio macroeconmico dentro de una concepcin ms ortodoxa de ajuste, y es uno de los primeros programas cuyos bcncticiarios se seleccionan con base en el Sistema Unico de Beneficiarios (SISBEN).
Los TaLhes Pblicos de Capacitacih y Produccih

Los talleres fueron creados por el INA a partir de 1981, recogiendo las ensenanzasde sus experiencias previas durante el segundo lustro de los afros setenta y las actividades tericas metodolgicas del Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre Formacin Profesional (CINTERFOR). El primer taller se inici en 1982, y para 1985 el programa se encontraba consolidado y hacia fines de los aos ochenta pareci estancarse.
Caractetisticas generales

El PTP fue diseado considerando las caractersticasy las necesidadesde la poblacin del sector informal urbano al que est dirigido22. Por ello contempla una flexibilidad horaria, una enseanzano escolarizada, basada en el cliente y centrada en el aprendizaje mediante la prctica, la ausencia de requisitos

22 El FTF contemplaba su expansin a las zonas rurales, aunque sta ha sido muy dtbil. talleres cn operacin slo uno se ubica en la zona rural.

De los 14

COSTA RICA: LA RJZ.SPUE?STAESTATAL

FREiiTFi A LA POBREZA

179

acadmicosde ingreso, la unin de la capacitacin con la generacin de ingresos y el apoyo interinstitucional ms all de la simple capacitacin. Su diseiio tambin contemplaba un principio de temporalidad que finalmente SC ha perdido, tornando el programa ms rutinario e inflexible (Blanco y Snchez, 1991). Su objetivo general es mejorar la productividad del sector informal y busca incidir en ste en cuatro niveles: reduccin de gastos familiares, obtencin de ingresos complementarios mediante la venta de la produccin, formacin de microempresas y otorgamiento de certilicados ocupacionales que faciliten la incorporacin al sector formal o la continuacin de la capacitacin dentro del esquema regular (Jimnez-Veiga, 1983). En la prctica, aunque se ha logrado la generacin de microempresas y de ingresos complementarios, el programa se ha visto obstaculizado al fracasar la cooperacin interinstitucional y los apoyos complementarios. Del mismo modo, la vinculacin con el sector formal o con la capacitacin regular ha sido dbil. Ello significa que el impacto del programa se ha concentrado en la reduccin de los gastos familiares por medio de la produccin para autoconsumo (Organizacin Internacional del Trabajo, OIT, 1992), por lo que es un programa que tiene metas muy limitadas y requiere buscar mayores encadenamientos. Los talleres pblicos son locales que cuentan con bodegas, espacio para labores administrativas y para formacin-produccin, incluyendo maquinaria y equipo. Estn abiertos de lunes a viernes con horarios alternos de 7:30 a 21 horas. En su disero se asign mucha importancia al hecho de que operaran en las noches y los fines de semana para permitir la capacitacin a los que tenan algn trabajo. Los sondeosrealizados mostraron que la operacin durante el fin de semana es poco comn, lo que significa que el PTP se est dirigiendo con mayor nfasis hacia los desocupados e inactivos, lo que rcducc su impacto potencial y explicara la fuerte presencia femenina entre los asistentes. Los talleres son administrados por un director y cuentan con un conserje, dos guardias, dos oficinistas y un nmero variable de instructores facilitadores, dependiendo de las especialidadesimpartidas. Los problemas presupuestarios han hecho que personal administrativo deba rotar entre talleres y se rcdujcra la nmina de instructores. Sin embargo, el problema ms serio parece ser la ausencia de una capacitacin y motivacin para que los instructores cumplan su papel de facilitadores de este proceso de enseanza. Hasta 1992, el PTP ha capacitado a cerca de 40.000 personas, con un promedio de alrededor de 5.000 por ao, aunque con una reduccin del 24 por ciento en el ltimo ao (Cuadro 4.5). El primer dato equivale al 18 por ciento de la poblacin inserta en el sector informal y al 21 por ciento de las personaspobres urbanas en edad de trabajar. Ello significa que en el mediano plazo puede tener un impacto potencial significativo. No obstante, la capacidad instalada le permite atender por ao a slo cerca del 2 por ciento de la poblacin estimada del sector informal urbano. Como el 75 por ciento dc los alumnos son mujeres, cifra que alcanz al 81 por ciento en 1992 (INA, 1993), ello explica la concentracin en cursos de corte y confeccin, artesanay peluquera (Cuadro 4.5). Un elemento

180

JUAN DII?GOIKI3JOS

que muestra la rigidez del programa es el hecho de que las especialidades no parecen haberse actualizado ni compatibilizado con las demandas del mercado (Blanco y Snchez,1991). Grupo objetivo y mecanismo de seleccin El grupo objetivo es la poblacin marginada inserta en el sector inormal urbano (Chang, Reuben y Snchez,1985), aunque sta nunca fue dimensionada ni se fijaron metas concretas de cobertura. Se sigui un criterio de selectividad geogrfica donde se seleccionaron comunidades,inicialmente sobre la base de un mapa de pobreza existente (OFIPLAN, 1979) y luego, a travs de diagnsticos realizados por el INA (Alvarado y Mora, 1984). No obstante, dos talleres han sido instalados en comunidades no pobres y slo tres en comunidades realmente marginadas, el resto si bien se ubica en zonas pobres, stas no son de extrema pobreza (Blanco y Snchez,1991:81). La seleccin final de los beneficiarios descansaen el director del taller. Sin embargo, ste no cuenta con los instrumentos de seleccin adecuados ni con los mecanismos de control necesarios, por lo que es factible la presencia de fdtraciones, sobre todo en los talleres ubicados en zonas no pobres o en zonas menos pobres, donde la autoseleccin geogrfica deja de operar. Tambin existen evidencias de que ciertas condiciones del PTP, como la necesidad de que el usuario aporte los materiales, una base educativa mnima para poder aprovechar la capacitacin, patrones de conducta que permitan el establecimiento de metas y la capacidad para trabajar por ellas, as como los requerimientos de organizacin comunal, estaran excluyendo a las personas en situacin de pobreza extrema, quienes no han logrado resolver las necesidades bsicas de alimentacin (Blanco y Snchez,1991). Los apoyos del IMAS desde 1983, y ms recientemente del Consejo Nacional de Prstamos,CONAPE (1989) y del propio INA (1991) en forma de ayuda en dinero, prstamosy becas, parecen ser an insuficientes para permitir el acceso de los grupos ms pobres. Costo.7 recursos y Para 1992el costo de operacin del programa, incluidos los instructores, los guardias y los conserjesque presupuestariamentese ubican en otras partidas, se estim en 91 millones de colones, lo que equivale a un gasto anual por estudiante de 23.000 colones (US$ 169). En este ao se gast una tercera parte menos que en 1987 y un 23 por ciento menos que el ao anterior, reduccin que estuvo acompaada de una contraccin mayor en los rubros de mantenimiento y suministros (Cuadro 4.5). Esta reduccin, que refleja tanto prdida de prioridad dentro de la institucin como dificultades financieras del INA, hizo que el PTP pasara de representar el 6 por ciento del gasto del INA en 1987 al 3 por ciento en 1992,proporcin muy reducida del presupuestototal de la institucin. Los gastos de instalacin de los talleres han provenido del INA, de las comunidades, de

COSTA RICA: LA RESPUESTA

ESTATAL

FRENTE A LA PORREZA

181

Cuadro 4.5. Algunos indicadores sobre los talleres pblicos (Cifras absolutas y relativas)

APiO --

Indicadores
Talleres Por regin (%) Regin Central - AMSJ -Resto Resto del pas Alumnos Por regin (%) Regin Central - AMSJ - Resto Resto del psis Alumnos/taller Por curso (%) Alimentos AltesWlfa Confeccin ConstrlKcin metal Ebanistera Electricidad Fitotecnia Mecanografa Panificacin Peluquera Pesca Soldadura Recursos (millones de colones) cnlones1992 Montoltaller Montolalumno (miles 1992) % Presupuesto INA % Materialesa

1986 10 80,O 60,O 20,o 20,o 4.002 88,9 56,3 32,6 ll,1 400 09 10,3 59,Y w 7,s w 67 13,') 04 w 60 L7 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

1987 14 78,6 so,0 28,6 21,4 6.387 ab,7 38,9 47,a 13,3 456

1988

1989 15

1991 14 as,7 so,0 3s,7 14,3 5.233 89,9 45,2 44,7 10,l 374 4,9 19,s s1,3 3,4 10,o

1992 14

78,6 so,0 28,b 21,4 4.396 90,6 so,3 40,3 9A 314 2,3 16,3 59,7 2,9 12,3 w L4 w 60 S,l 60 w 119,7 84 27,2

78,6 so,0 28,6 21,4 5.728 92,l 53,3 38,8 7,9 409 3,9 18,8 so,4 3s 10,4 w 0,9 60 0,o 12,l 0,o w

80,O 46,7 43,3 20,o 5.863 90,a 39,s s1,o 92 391 42 14,4 so,2 S,4 ll,7 0,4 1,s w w ll,9 w f-v 119,7 &O 20,4 4J 14,0

93,3 44,4 48,9 637 285 w 18,6 56,s 3,O 9,9

L.7
14,7 58,7 2,7 72 W-J 42 637 04 4,4

12
06 o,o 40 9,l WJ 60 117,3 ay4 22,4 4,7

2.2
40 w 0,9

66
w 60 90,7

02
0,o 136,l 9,7 21,3 5>9 s9,o

65
22,7 3,O OJ

02

Fuente: Instituto Nacional de Aprendizaje. NOtas: AMSJ = Area Metropolitana de San Jos ; n.d. = No disponible a De los gastos de operacin de los talleres, excluyendo instructores, guardias y conserjes.

182

JUAN DIEGO TREIOS

otras instituciones pblicas, especialmente las municipalidades, y de donaciones externas. El financiamiento de los gastos de operacin del PTP proviene de los recursos presupuestarios del INA, institucin que cuenta con linanciamiento propio originado en un impuesto sobre la nmina de las empresas. Este origen de los recursos en principio le restara vulnerabilidad financiera a la institucin y al PTP. No obstante, la institucin se ha visto obligada a mantener un supervit para apoyar las metas fiscales del sector pblico y se le han establecido restricciones para la contratacin de personal, aun de reemplazo. Entre 1987y 1992,el supervit oscil entre un 13 y un 37 por ciento de los ingresos, alcanzando un promedio del 30 por ciento entre 1990 y 1992. Slo el supervit en 1992 equivale a 13 veces el gasto del PTP. La restriccin en la contratacin de personal afecta al programa, ya que los instructores son trasladados a los cursos regulares del INA.
Organizacin instihtcional

Dentro del INA, el PTP dependa en sus primeros aos de la Direccin de Programas Especiales,en la que se realizaba un control global del programa, y se ejerca una mayor coordinacin, seguimiento e intercambio de experiencias. Posteriormente, debido a su crecimiento y complejidad, el programa se traslad a las direcciones regionales respectivas, manteniendo distintos y cambiantes nexos con las autoridades superiores. Con ello, el programa qued acfalo, limitando su capacidad de rctroalimentar y de establecer lneas generales de operacin, perdindose la efectividad institucional para superar los problemas administrativos y tcnicos. As si bien se realizan diagnosticos en los que se delimitan sus problemas, stos no se traducen en medidas correctivas (INA, 1991). El programa dej de crecer, se hizo rutinario y tendi a reducirse. El PTP asignaba mucho nfasis a la participacin de otras instancias pblicas como medio de garantizar un apoyo integral a la poblacin objetivo, en que la capacitacin era slo un componente. Otras instituciones se encargaran de dar apoyo en promocin social, educacin en materia de organizacin, y crdito para microempresas. No obstante, slo el IMAS ha apoyado al PTP, perdindose la capacidad de ejercer una influencia permanente en la condicin de los usuarios. Del resto de las instituciones no se ha obtenido el apoyo requerido, producto de su desinters y de la ausenciade una accin ms decisiva por parte de las autoridades del INA.
Participacin comunitatia

La participacin de la comunidad fue establecida como condicin inicial para la instalacin de un taller, y la comunidad era la encargada de conseguir el terreno y el local. Este hecho, si bien pudo excluir a comunidades sin capacidad de organizacin, mostr ser positivo y la participacin comunal fue muy intensa en los inicios del programa. Aunque se ha vuelto menos intensa, an persiste

CO.STA RICA: LA RESPUESTA

ESTATAL

IIWNTE

A LA POBREZA

183

cierto celo comunal en torno a los talleres, y las autoridades del INA han enfrentado fuerte oposicin cuando han querido cerrar o trasladar un taller, mostrando que cs visto como un logro propio y que las comunidades perciben su utilidad. Los talleres han contribuido positivamcntc al desarrollo de algunas organizaciones comunitarias, dando lugar a la creacin de comits comunales o juntas de usuarios. Estas ltimas a veces han fomentado la creacin de cajas chicas para la compra de materiales y el mantenimiento del taller. Tambin se han creado dos asociaciones de mujeres, una de ellas con el fin de establecer una fbrica de prendas de vestir (Blanco y Snchez, 1991). En la actualidad predominan otros intercambios talleres-comunidad, como la relacin con escuelas de enseanza primaria, aunque se estima que stos son an insuficientes. Control, vigilancia y evaluacin Al iniciarse el programa existi la determinacin de eectuar un seguimiento para planificar su desarrollo as como evaluar su diseo y cjccucin novedosos (INA, 1981). Se realizaron encuestas en las que se investigaba la eventual demanda, y con intervalos de dos a cuatro aos se realizaron evaluaciones de los talleres, algunas incluso con la participacin de otras instituciones, aunque en todos los casos con la ausencia de los beneficiarios. No obstante, estos esfuerzos se centraron en la caracterizacin socioeconmica de los usuarios, aunque insuficiente para determinar la presencia de filtraciones, y en su grado de satisfaccin. No profundizan en el impacto cuantitativo de los talleres, esto es, la generacin de microemprcsas, insercion en empleos formales o mejoramiento de los ingresos o el consumo medio de los usuarios. Con el tiempo, estas deliciencias aumentaron ya que la labor de evaluacin fue debilitndose y en 1990 el sistema de evaluacin se releg al mnimo en cuanto a funciones e importancia (INA, 1992). Logros y problemas El principal logro del PTP es haber capacitado cerca de 40.000 personas en ll aos. Esta cobertura tiene su justificacin en un diseo cuidadoso que tom en cuenta las caractersticas y ncccsidades de la poblacin objetivo, aunque con metas limitadas. Se constituye as en una opcin -quiz la nica- para que los sectores pobres tengan acceso a una capacitacin tcnica que les permita una Otro aspecto positivo es la mejor insercin en el mercado de trabajo. movilizacin de esfuerzos comunitarios a su alrededor. Desafortunadamente, las debilidades metodolgicas de las evaluaciones existentes no permiten conocer el impacto real del programa en trminos de oportunidades de trabajo abiertas o mejoramiento de las condiciones laborales y comunales. Este es un aspecto que demanda una accin inmediata, sin la cual no podr emitirse un juicio definitivo sobre las bondades o las debilidades del programa.

184

JUAN DIEGO TREZOS

An as, es posible identificar varios problemas que debilitan cl impacto final del PTP y que exigen de accionescorrectivas. El fracaso de la cooperacin interinstitucional redujo el apoyo integral y con ello su impacto potencial. Los requisitos de incorporacin estn excluyendo a los ms pobres sin que se hayan logrado contrarrestar estas barreras. La ausencia de seguimiento y evaluacin, los cambios institucionales, la extincin de la euforia y la mstica inicial puesta en l, la ausenciade capacitacin adecuadade los instructores y la prdida de apoyo poltico lo han transformado en un programa acfalo, rutinario e inflexible para adaptarse a las cambiantes condiciones.

El Programa de Informtica Educativa (PIE)

El PIE surgi en 1988 de una vaga promesa de campaa que antecede al gobierno del presidcntc Arias y que se resume en una computadora en cada escuelay la modernizacin de la educacin costarricense. Fueron antecedentes del programa la creacin de la Asesora de Informtica en el Ministerio de Educacin Pblica (MEP) a partir de 1983 y la instalacin dc una docena de centros experimentales de computacin cn centros de educacin secundaria.
Caractetisticas generales

El programa fue diseado cuidadosamente por una comisin de alto nivel tcnico, integrada por el presidente Arias para darle cuerpo a la idea, la cual se bas en dos seminarios organizados por el MEP durante 1987. De ella surgi la propuesta de crear laboratorios en las escuelas primarias, de usar la computadora como complemento educativo y no como simple forma de transferir informacin, de basarse en los maestrospara su ejecucin, de apoyar el cierre de la brecha de calidad entre las escuelas y subsanar al mismo tiempo las limitaciones que el ambiente social y familiar crea a los nios dc los hogares pobres, un ente privado para su ejecucin. Este organismo privado sin fines de lucro, la Fundacin Omar Dengo (FOD), tendra entre sus objetivos dotar al MEP de los recursos econmicos y tecnolgicos necesariospara llevar a cabo el proyecto (Badilla, 1991). La creacin de la FOD ha sido vista como un casopoco comn en que el gobierno desea proteger cl proyecto de su propia burocracia (Papert, 1993)y eventualmente, aunque con menos xito, de los propios polticos. El programa tiene como objetivos especficos contribuir al mejoramiento de la calidad de la educacin primaria y al desarrollo de una nueva actitud entre estudiantes y maestros frente a la ciencia y la tecnologa, as como estimular procesos de aprendizaje, creatividad y pensamiento lgico en los alumnos y los docentes (Fonseca, 1991)23.

23

El mejoramiento la calidad de la educacin fue unapreocupacin de central del gobierno del presidente Arias y el PIE contribua a ello. La misma inclua medidas adicionales de capac~taan de maestros, pruebas de control de aprendizaje y la bsqueda recursos externas

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El programa se inici con una licitacin privada en la que los cotizantes deban aportar tanto el equipo como los programas, e incluso montar pruebas piloto. Se seleccion a IBM, que ofreci como programa cl lenguaje Logo Escritor, basado en el enfoque cognoscitivo sobre cl aprendizaje de Jean Piaget, as como el asesoramiento del Dr. Papcrt, creador del lenguaje y de su equipo de investigacin del Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT). Cada laboratorio cuenta con 20 computadoras en red y una impresora. Rccicntemente se han empezado a introducir computadoras con disco duro, para trabajo individual y no en red, aunque no existe consenso dentro de la FOD sobre la mejor opcin. Los alumnos asisten dos horas a la semana y trabajan en pares, supervisados por el maestro encargado del laboratorio, quien ha sido previamente capacitado y al que se le remunera como recargo de jornada. El PIE empez en febrero de 1988 con el entrenamiento de los maestros que se haran cargo, a partir de marzo, de los primeros laboratorios. Este entrenamiento fue realizado por los instructores nacionales, quienes haban sido previamente capacitados en el MIT. El proyecto fue planificado, en su primera parte, para ser ejecutado en tres etapas anuales consecutivas. La meta era instalar 210 laboratorios con una cobertura de 210.000estudiantes. Sin embargo, en 1989 el MEP y la FOD acordaron reducir el ritmo de implantacin y concentrar esfuerzos y recursos en la profundizacin cualitativa del programa. Este hecho, junto a los conflictos surgidos con el nuevo titular del MEP, que asumi en 1990y que desde el inicio busc detener el programa, hicieron que no se abrieran laboratorios en 1990 ni en 1991. El programa volvi a expandirse en 1992 y para 1993 se haban instalado 160 laboratorios (76 por ciento de lo programado) y estaba atendindose a 133.000estudiantes, o sea el 30 por ciento de la matrcula en escuelaspblicas y al 63 por ciento de lo programado. Con ello existe por lo menos una escuela con laboratorio en cada cantn (unidad administrativa intermedia) del pas.
Grupo objetivo y mecanismo de seleccin

La poblacin objetivo est constituida por estudiantes de la enseanza prccscolar y primaria que asisten a centros educativos pblicos en las zonas rurales y urbanas marginadas. La seleccin de los beneficiarios sigue un criterio geogrfico, que agrega a la situacin socioeconmica criterios adicionales relativos a la regionalizacin del MEP, la densidad de la poblacin matriculada, asignando nfasis a escuelasde cerca de 1.000alumnos, el radio de influencia del establecimiento educativo y el inters y disposicin de la comunidad para aportar la infraestructura fsica en que se instalar el laboratorio. La seleccin final de las escuelasla realizan conjuntamente el MEP y la FOD. Cabe sealar que en

para infraestructura y materiales. In importante es que con el PIE se decide otorgar prioridad a los pobres, en vez de ampliar las brechas se busca cerrarlas desde un principio, condicin necesaria dentro de una estrategia de desarrollo tendiente a erradicar la pobreza.

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general no han existido presiones para modificar los criterios de asignacin establecidos,con el fin de favorecer a determinadas comunidades. Aunque no se dispone de informacin sobre la distribucin de los beneficiarios por estratos de ingreso, el hecho de que cerca de una tercera parte de los nios que asisten a escuelaspblicas pertenecen al 20 por ciento de los hogares mas pobres, con tasas de escolaridad del 90 por ciento (Direccin General de Estadstica y Censo, DGEyC, 1988), sugiere que el PIE tiene gran potencial para llegar a los grupos ms pobres, en particular si se toma en cuenta el esfuerzo explcito por ubicar los laboratorios en zonaspobres. No obstante, los requisitos de densidad estudiantil y de aporte comunitario podran estar dejando fuera, como el PTP, a la poblacin en situacin de pobreza extrema, particularmente la residente en zonas rurales dispersasy que asistenen general a escuelasunidocentes.
Costos y recursos

Como intervienen muchas instancias, algunas privadas y otras con aportes en especie, es difcil cuantificar los costos del programa. Las estimaciones realizadas para 1992 y considerando 10s160 laboratorios, sugieren un costo de operacin de 293 millones de colones al ano, con un costo de 2.279 colones por alumno (US$17). Los gastos de inversin acumulados ascienden a 555 millones de colones de 1992,para una inversin promedio por laboratorio de 3,4 millones de colones (cerca de US$2.5.000). D e esta inversin, el aporte de la comunidad representa el 12 por ciento. Un problema por resolver es el relativo al mantenimiento y la reposicin del equipo. El financiamiento del programa es diversificado, actuando la FOD con gran xito como catalizador de esfuerzosy recursos. El PIE arranc con una donacin de la USAID por US$8 millones, recibidos en tres etapas. Un 60 por ciento de 10s fondos se destinaron a la compra del equipo y el resto a crear un fondo patrimonial, cuyo rdito cubre los gastosde operacin de la FOD. Las juntas de educacin, junto con las comunidades y los docentes, aportan la infraestructura para el laboratorio, bsicamente acondicionando una aula. El MEP financia el sobresueldo de los encargadosde los laboratorios y de los instructores regionales. Distintas instituciones pblicas han colaborado con aportes en especie y en dinero. Organismos internacionales, como el PNUD y el BID, han colaborado con consultores o aportes no reembolsables.
Organizacin institucional

La FOD ha logrado concretar una serie de colaboraciones institucionales que no slo le han permitido atraer recursos al PIE, sino que tambin le han posibilitado contar con un equipo humano de alto nivel. Las relaciones entre cl MEP y la FOD se han regido por convenios y contratos aprobados por la Contralora General de la Repblica, los cualeslas ha vuelto ms transparentesy han protegido finalmente al PIE. Un convenio de cooperacin define los aportes

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de cada institucin, en virtud del cual el MEP aporta el personal docente requerido y la FOD el equipo, los programas de computacin, la capacitacin y el mantenimiento. Un contrato de comodato regula el prstamo de las computadoras, propiedad de la FOD, en tanto que un contrato de uso le permite al MEP aportar las instalaciones en que opera la FOD. Internamente la FOD ha organizado el PIE en tres reas bsicas: pedaggica, de investigacin y administrativa, y cuenta con cuatro programas de apoyo. Estos son el centro de recursos, la red de teleproceso, el programa de mantenimiento y el centro de evaluacin y desarrollo de programas educativos de computacin. Como el xito del programa descansaen los maestrosresponsables de los laboratorios, se ha asignado mucho nfasis a su capacitacin. Para ello exististe programa de entrenamiento en servicio, uno de asesoray seguimiento, un y una revista (INOVA) que sirve de vnculo permanente. Estas actividades son desarrolladas por un equipo de personas denominadas instructores coordinadores, nacionalesy regionales. A raz del cambio de gobierno producido en 1990, las relaciones entre el MEP y la FOD se volvieron tirantes, ya que cl nuevo ministro no slo no apoyaba el programa, sino que busc explcitamente debilitarlo. Con la reduccin de los sobresueldos a los encargadosde laboratorio y de sueldo a los instructores, la no reposicin de vacantespor retiro, junto a limitaciones adicionales en la seleccin y capacitacin del personal, se redujo el nmero efectivo de horas de funcionamiento de los laboratorios y se produjo el cierre parcial de 22 laboratorios y el cierre total de tres. Tambin se desechel proyecto para que la FOD expandiera cl programa a los centros de educacin secundaria. Se estima que con el cambio de gobierno producido en mayo de 1994, el PIE se volver a revitalizarse, con la meta de abarcar al 50 por ciento del estudiantado.
Participacin comunitaiia

El PIE establece como punto de partida para la instalacin de un laboratorio, el aporte de infraestructura por parte de la comunidad, con el fin de garantizar el compromiso y la identificacin de la comunidad con el proyecto. Este aspecto reviste importancia, pues al sentirlo como un logro propio, los laboratorios y el equipo se encuentran protegidos, sobre todo teniendo en cuenta que SC cncucntran en barrios con gran delincuencia. El PIE ha buscado retribuir a la comunidad el apoyo recibido, estableciendo el Programa de Informtica para las Comunidades (PICO), a travs del cual se le brinda capacitacin en cultura informtica general, uso de software, acceso a informacin y asesora informtica. El PICO utiliza los laboratorios en horas no lectivas y cobra por el servicio, de manera que se autofinancia y apoya al proyecto de telemtica y al sistema dc apoyo global. El PICO funciona en 40 centros y ha proporcionado capacitacin a cerca de 3.000 personas.

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Control, vigilancia y evaluacin Aunque se realizaron varios intentos por evaluar el PIE, el carcter innovador del programa y su complejidad hacen que sus resultados sean muy preliminares para evaluar el impacto en la calidad de la educacin y en el mejoramiento de los alumnos y los maestros. A partir de 1993, un grupo de investigadores de la FOD, con el aporte de dos investigadores externos y el financiamiento del BID, han iniciado el desarrollo de una metodologa especfica para realizar esta evaluacin. Logros y problemas El PIE ha sido novedoso en su planteamiento y ejecucin, y muy exitoso en cuanto al cumplimiento de las metas lijadas, en particular mientras cont con cl apoyo poltico necesario. Tambicn ha tenido xito en cuanto a que ha logrado motivar, comprometer y reactivar al cuerpo docente. No se sabe, por carecerse de evaluaciones apropiadas, cul ha sido el impacto sobre la capacidad de aprendizaje de los estudiantes, aunque resulta obvio el efecto motivador que ha producido en ellos. El xito operativo se ha basado en lo que Fonseca (1991) denomina las decisiones estratgicastomadas. Estas pueden resumirse en: uso de un proveedor privado, uso de criterios de selectividad geogrfica, un enfoque integral e innovador sobre la introduccin de la informtica en la escuela, la promocin de la participacin de la comunidad, la vinculacin de la capacitacin con el seguimiento y la asesora,y la bsqueda del impacto real desde el inicio, sin agotarse en programas pilotos de escasacobertura y difcil reproduccin. Las litaciones corresponden al campo administrativo, en particular en las relaciones entre el MEP y la FOD, ha quedado cvidcnte que a pesar de las previsiones tomadas, ste seguir siendo un elemento crucial para el buen desenvolvimiento del programa. Otra dificultad no resuelta es como llegar a los ms pobres, ya que los criterios seguidos no lo permiten y adicionalmente se presentan problemas de infraestructura, costos y de diseo si se trata de llegar a ellos. Por ltimo, resulta obvio que el programa por s slo no es suficiente para resolver el problema de la calidad de la educacin general y no se tiene claro cules acciones adicionales deben complementar este esfuerzo.
El Programa Cupn Alimentarti (PCA)

El PCA surgi tambin como una promesa de campaa que ejecut el gobierno del presidente Caldern a partir de 1990 y tiene como antecedentes inmediatos las acciones que cl Ministerio dc Salud (MS) vena desarrollando en el campo de la nutricin desde 1950 (vase el Anexo l), programas que en su conjunto haban sido calificados de muy exitosos (Pfeffermann y Griflin, 1989: 17). Internacionalmente, su contraparte son los tradicionales programas de cupones para alimentos.

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Caractersticas generales

El diseo del programa parte de un diagnhstico equivocado, utilizado profusamente durante la campana electoral, que planteaba que la pobreza se haba intensificado durante la segunda mitad de los aos ochenta (vase el Grfico 4.2). Fue diseado inicialmente por funcionarios del MS del rea de nutricin, quienes propusieron un Bono Alimentario Nutricional (BAN), consistente en un paquete de ciertos alimentos, seleccionados con criterios nutricionales y de apoyo al pcquco productor agropecuario, junto con acciones integrales en el campo de la salud y aplicando una selectividad geogrka (Ministerio de Salud, 1990). El BAN, que empez a utilizarse en agosto de 1990, tena las mismas caractersticas del programa de paquetes dc alimentos que desde 1979 cjccutaba cl MS para las familias con nios severamentedesnutridos. Este diseo, si bien operaba adecuadamente en ese programa, ya que debe atender a una poblacibn muy reducida de alrededor de 2.000 familias, gener rpidamente problemas operativos cuando se trat de ampliar su escala hasta 50.000familias mensuales. Problemas adicionales en los criterios de sclcccin de beneficiarios dentro de las zonas seleccionadas, llevaron a su suspensin en febrero de 1991 (Novygrodt, 1991 y FODESAF, 1991). Una comisin tcnica interinstitucional se encarg, en dos meses,de redefinirlo, transformndolo en el Cupn Alimentario, y su ejecucin se traslad al IMAS. El objetivo del PCA es complementar el ingreso de las familias en situacin de pobreza y con caractersticasespecialesde vulnerabilidad, mediante la entrega de cupones que se cambian por alimentos. Adicionalmente, buscaba realizar proyectos de mejoramiento comunal (cuidado y reparacin de edilicios y dc lugares pblicos como parques, escuelasy centros de salud) a travs del trabajo voluntario. Esto ltimo no se ha logrado, ya que el cupn se entrega sin condiciones. El PCA tiene as objetivos ms limitados que el BAN, al excluirse las consideracionesde tipo nutricional y de apoyo a la produccin. El PCA consiste en la entrega de hasta cinco cupones mensuales por familia, dependiendo del tamao y la situacin socioeconbmica,por un perodo mnimo de tres meses,prorrogables a seis. En 1993,el valor del cupn fue de mil colones (US$ 7,03), en los dos aos anteriores este monto fue de 750 colones (US$ 6,14 en 1991 y US$ 559 en 1992). Confrontado con la lnea de pobreza extrema (costo per cpita de la canastade alimentos), el cupn no llega a superar el 30 por ciento de esa lnea, lo que indica que consiste apenas en un complemento reducido de los requerimientos nutricionales. Ello es ms claro si se tiene en cuenta que existe una amplia lista de alimentos a los que pucdc acceder la familia y que puede incluso incorporar otros productos no alimentarios de primera necesidad. El cupn es cambiado en los comercios minoristas autorizados, no pudiendo recibirse dinero a cambio ni ser utilizado para licores o cigarrillos24. Tiene as un menor costo administrativo que el BAN.
24 Se denomina cupn cada monto de mil colones entregado por el KA. As, el trmino ticnc a un doble uso, como documento mediante el que se otorga el beneficio y como unidad de medida del mismo.

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Cuadro 4.6. Algunos indicadores sobre el Programa de Cupn Alimentario, 1991-93

Aos Indicadores 1991 1992

199T 60,6 126,9 1.000,0 790 662,2 5.112,7 10.931,o 76,9 49,8

Beneficiarios Familias (miles) Cupones Totales (miles) Valor unitario (Colones) Valor unitario (USS) Subsidio Millones de colones 1992 Miles de US$ Subsidio familiar Colones 1992 US$ Cobertura aparente % de familias pobres

23,s 286,8 750,o

61

454 557,2 750,o 596 417,9 3.112,3 9.000,o 67,0 31,0

261,9 1.761,6 10.961,O 89,8 15,0

Fuente: Instituto Mio de Ayuda Social. a Cifras preliminares.

Los sistemasde informacin del PCA no permiten identificar claramente el nmero de familias beneficiadas, pues no totalizan por familia sino que lo hacen por cupn entregado, y el IMAS ofrece constantemente datos diferentes. El Cuadro 4.6 se ha elaborado usando para cada ao una misma fuente, la Direccin de Planificacin del IMAS, y suponiendo que cada familia recibe un promedio de cuatro cupones durante tres meses. Es claro que con ello se estima un lmite superior o mximo de cobertura. Teniendo en cuenta estas limitaciones, los datos indican un aumento en la cobertura del programa. Los estudios realizados para 1992 indican que el 34 por ciento de las familias corresponden a familias encabezadaspor mujeres solas, el 36 por ciento a ancianos y el 16 por ciento a discapacitados, grupos vulnerables a los que asignaCnfasisel PCA (IMAS, 1993).
Grupo objetivo y mecanismo de seleccin

La poblacin objetivo son las familias en situacin de pobreza extrema, aunque se asigna nfasis a ancianos, mujeres solas e incapacitados. Estos criterios se tornan incongruentes con el diseo de temporalidad que tiene la ayuda e implican una superposicin de poblaciones objetivo con el programa de pensiones a indigentes que administra la CCSS (vase el Anexo 1). Para la

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seleccin de los beneficiarios se sigue un criterio de selectividad geogrfica, concentrando los esfuerzosen los distritos consideradoscomo prioritarios por su bajo nivel de desarrollo social (MIDEPLAN, 1987). Dentro de estas zonas, se aplica un cuestionario para determinar su condicin socioeconmica. Este cuestionario ha evolucionado hacia lo que se conoce como el sistema de seleccin dc beneficiarios (SISBEN), implantado por el IMAS a partir de 1992, con apoyo del Banco Mundial. Este sistema es una copia sin modificacin del esquema chileno, utilizndose el mismo instrumento de recoleccin, con las mismas variables, y construyndose un ndice resumen utilizando los mismos ponderadores calculadospara Chile. Adolece por lo tanto de las mismas limitaciones apuntadas para el modelo chileno (Raczynski, 1991y Pfeffermann y Griffin, 1989),aumentadaspor la posible incompatibilidad con una pobreza que tiene origen ruralZ. Los resultados preliminares de la encuesta contratada por MIDEPLAN, entre diciembre de 1992 y enero de 1993, para determinar el acceso a los programas sociales, muestran que el 44 por ciento de los beneficiarios pertenece al primer dccil de la distribucibn del ingreso familiar per cpita (aproximadamente pobreza extrema) y un 14 por ciento al segundo (resto de pobres). Ello sugiere la presencia de fuertes fdtraciones, a pesar de definirse como programa focalizado. costos y recu*sos El PCA es financiado por el FODESAF, mientras que el IMAS aporta el costo administrativo de su ejecucin. Para 1992, este costo administrativo se estim en un 9 por ciento del costo total del programa. El cuadro 4.6 resume los datos sobre costos y subsidios recibidos por las familias en los ltimos aos, sin imputar el costo administrativo. Organizacininstitucional La ejecucin del PCA est centralizada en el Ih4AS sin ninguna coordinacin o participacin de otras instituciones. La participacin del FODESAF como ente fmanciador se limita a negociar con el IMAS el monto del cupn y la magnitud de los recursos a presupuestarcn cl programa. Cabe sealar que el IMAS no tiene dimensionada la poblacin objetivo y que el crecimiento del programa responde ms a factores de tipo electoral que a un intento por cumplir con cierta meta de cobertura.

2.5 Cabe selhkar que en 1992 se realiz una encuesta nacmnal, contratada por MIDEPIAN, con el fin de validar el sistema, tanto en tCrminos de variables a incorporar como en cuanto a ponderaciones. Los resultados de ese estudio no estn an disponibles y se trabaja mientras cc~n la rplica chilena.

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Dentro del IMAS, la administracin del programa est descentralizada en las ll oficinas regionales con que cuenta la institucin, denominadas Centros de Accin Social, que aplican el SISBEN, sclcccionan los beneficiarios y entregan los cupones, para lo cual a cada oficina se le ha asignado una cuota. Existe una pequea unidad central que controla el programa y totaliza la accin del PCA. Esta organizacin se torn muy vulnerable al clientelismo poltico y en los meses previos a la eleccin presidencial, la oficina central centraliz la seleccin de beneficiarios y la entrega de cupones sin un mayor control sobre el cumplimiento de requisitos por parte de los usuarios.
Participacin comunitatia

El PCA prev la formacin dc comits comunales para organizar y controlar el cumplimiento de los trabajos voluntarios que, en teoria, deberan aportar los beneficiarios. Si bien el IMAS informa la constitucin de 150 comits, stos no han operado en la prctica, ya que el IMAS no dispone de recursos para darles apoyo y seguimiento, ni parece existir mucho inters por parte de los beneficiarios de aportar trabajo voluntario, trabajo que por la composicin dominante de los beneficiarios (ancianos, discapacitados y madres solas), no parece tampoco muy factible.
Control, vigilancia y evaluacin

Aunque se dise un sistema de control y seguimiento en varios niveles, en la prctica slo se aplica un sistema computarizado que produce informes trimestrales sobre la ejecucin presupuestaria y la cobertura geogrfica. Este se limita a contabilizar los cuponesentregadosy el gasto realizado, y como se indic, no parece permitir totalizar beneficiarios en trminos de familias, y menos an verificar si cumplen los criterios de seleccin. Esto ltimo ha quedado en manos de las oficinas regionales, las que deberan realizar muestreos de veriticacin, pero no disponen de los recursos para llevarlos a cabo.
Logros y problemas

El principal logro del PCA es la cobertura alcanzada,aunque no se conozca claramente la importancia que pueden tener las filtraciones. Un segundo logro es el esfuerzo por establecer un sistema computarizado y nico de seleccin de beneficiarios, aunque est pendiente an la etapa de adaptacin al medio local. Sus limitaciones giran en torno a la duplicacin de esfuerzosinstitucionales, la inconsistencia entre los criterios para acceder al programa y el carcter transitorio asignado, la vulnerabilidad al clientelismo poltico y la ausencia de control y participacin comunal.

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CONSIDERACIONES FINALES En este captulo se analiz la respuestaestatal al combate contra la pobreza en el marco de la poltica social. El anlisis cubri dos niveles, abarcados en secciones separadas. La primera SCdedica al estudio global de las polticas sociales, con nfasis en los programas de lucha contra la pobreza. La segunda tiene un carcter ms especfico, y est dedicada a la evaluacin dc tres programas que abarcan distintos campos de intervencin estatal en el mbito social. En esta seccin se presentan las principales conclusiones y recomendacionesdel estudio. Conclusiones El Estado costarricense ha mostrado una larga tradicin en el suministro de servicios sociales, que se apoya y refuerza en un sistema poltico estable. Los programas universalistas en materia de salud y educacin general se han ido complementando, sobre todo a partir de los aos setenta, con programas selectivos orientados hacia los grupos ms pobres, dirigidos a subsanar las desigualdades persistentes y a mejorar por este medio la cficicncia, la eficacia y la equidad de la poltica social. Esta tradicin se sustent cn una concepcin de la poltica social como complementaria y no subsidiaria de la poltica econmica, que prevaleci desde los aos cincuenta y que permiti absorber cantidades crecientes de recursos, formular un marco institucional muy amplio y desarrollado y mejorar la calidad de vida de los costarricenses. No obstante, la crisis econmica de los aos ochenta y las polticas de estabilizacin y ajuste posteriores han generado fisuras en ese consenso. La poltica social ha perdido papel protagnico dentro dc la actividad estatal y se debate entre esfuerzos de reforma para restaurar su capacidad .de impacto y propuestas y experiencias concretas que buscan reorientar y limitar su papel y su accin. Por ello, aunque Costa Rica dispone de un conjunto favorable de condiciones para establcccr una estrategia completa y coherente de combate ala pobreza, no puede afirmarse que sta exista. Ello resulta obvio cuando se analizan los programas concretos de apoyo a los pobres. Tales programas, si bien manifiestan una congruencia con el perfil de la pobreza en el pas, encuentran aspectos fundamentales con desarrollos incipientes, escasascoberturas e impactos insuficicntcs. Este parece ser el caso de los programas de apoyo productivo, de capacitacin, de organizacin de la comunidad y de apoyo para coyunturas recesivas. Estas insuficiencias parecen acrecentarse en el caso de los pobres residentes en las zonas rurales, que constituyen precisamente la mayora. El estudio con ms detenimiento de tres programas cspccficos, seleccionadosen funcin de sus diferencias en cuanto al origen temporal, rea de intervencin, forma dc organizacin y fuente de financiamiento, permite determinar que si bien cada uno puede mostrar un conjunto de logros, ninguno se

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encuentra libre de problemas. El PTP presenta como su debilidad bsica su escasa capacidad instalada y sus limitados objetivos. Una ampliacin del programa slo tiene sentido si primero se lleva a cabo una evaluacin de su impacto y eficiencia y si se reformula procurando enfatizar la vinculacin con empleos formales o con la formacin profesional regular. El PIE presenta como debilidad la prdida de selectividad a costa dc la ampliacin de la cobertura y el esfuerzo debe canalizarsehacia su profundizacin aunque ello implique enfrentar mayores costos marginales. Por ltimo, el PCA muestra como su principal debilidad la duplicacin de esfuerzos, y la recomendacin principal girara en torno a su absorcin por parte dc los programasexistentesque est duplicando. Enseiianzas de poltica El anlisis realizado y la comparacin de los tres programas permiten derivar adicionalmente una serie de enseanzas que conviene sistematizar y que pucdcn resultar tiles tanto para introducir reformas concretas cn ellos como para otros programas que no han sido objeto de un estudio particular. Un primer aspecto se relaciona con la calidad de los recursos humanos involucrados en su diseo y ejecucin. Los programas de lucha contra la pobreza requieren un diseo cuidadoso que involucra un correcto diagnstico y una solucin adecuada, as como un seguimiento constante con miras a su mejoramiento y ajuste. Ello slo es posible si SCcuenta con recursos humanos altamente calificados. El PIE es un buen ejemplo de la forma en que este elemento puede subsanar las limitaciones dadas por la estrechez de tiempo en que se debi disear y ejecutar y cmo el aporte de estos recursos permite consolidarlo y mejorarlo. El PTP, si bien su diseo cont con el aporte de recursos humanos calificados, que pudieron recoger los desarrollos conceptuales existentes y adaptarlos cn la forma especfica de talleres pblicos altamente flexibles y con elementos de generacin de ingresos, este aporte fue perdindose en el tiempo cuando las reformas administrativas dentro del INA eliminaron la gestin central del programa y debilitaron las medidas de evaluacin y apoyo logstico, incluido el docente. El programa entonces dej de crecer y empez a debilitarse. En el caso del PCA el escaso tiempo para el diseo estuvo acompaado de un diagnstico equivocado o insuficiente, no slo sobre la evolucin dc la pobreza, sino tambin sobre el marco institucional existente. Los diseadores tampoco recogieron la experiencia internacional de programas similares en pases desarrollados y en desarrollo, ni adoptaron un sistema de seleccin de beneficiarios acorde con las caractersticas de la pobreza del pas. Ello hizo que el programa fuera muy vulnerable y fue entonces utilizado ampliamente con un criterio de clientelismo poltico para las elecciones presidenciales de febrero de 1994. Un segundo elemento en torno al diseo y la ejecucin se refiere a la integralidad o independencia de las acciones de apoyo propuestas. Las intervenciones ms integrales tienen un efecto mayor que aquellas independientes o sin coordinacin. Aunque la informacin disponible no

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permite evaluar esta dimensin, en parte porque existen diferencias entre el diseo y la prctica, es posible diferenciar los programas por la consideracin de este elemento. El PTP es el que muestra un enfoque ms integral: capacitacin y generacin de ingresos y consumo, becas de estudio y financiamiento para la produccin. Es obvio que esta concepcin tiene en principio una mayor probabilidad de mejorar la productividad de las familias pobres cuyo jefe o principal generador de ingresos est inserto en el sector informal. Ofrecer capacitacin a stos, sin apoyo adicional que compense el costo de no gcncrar ingresos momentneamente, los excluye del programa. Pero no basta que el enfoque sea amplio; se requiere que todos sus componentes acten en forma coordinada. En el programa de Talleres Pblicos el apoyo en la forma de becas y financiamiento fue muy limitado, por lo que el programa parece haber terminado ofreciendo como principal beneficio ayuda a la gente a producir para su propio consumo (OIT, 199244). El antecedente del PCA, el BAN, tambin se diseri con un enfoque ms amplio: apoyo al consumo, atencin de la salud, apoyo a la produccin agrcola en pequea escala (pobres rurales). La ayuda consista en un conjunto de alimentos que tuvieran impacto nutricional y apoyaran a campesinos pobres y las familias se seleccionaban a travs de los puestos dc salud primaria asignando nfasis al riesgo nutricional. Al pasarse al PCA, estos elementos se perdieron. El PIE busca mejorar la calidad a travs de dos elementos, la introduccin de la computadora como herramienta de aprendizaje, y el cambio de actitud y la motivacin y capacitacin del personal docente. Resulta obvio que aqu se requiere un apoyo adicional en infraestructura, materiales, capacitacin gcncral de los maestros, diseos curriculares apropiados y sistemas de control del aprovechamiento, aspectos que estara cubriendo, en principio, el Proyecto de Mejoramiento de la Calidad dc la Educacin. Un tercer elemento en relacin con la ejecucin tiene que ver con la capacidad de coordinar acciones y esfuerzos interinstitucionales, ya que por esta va se puede incrementar cl impacto y la eficacia del programa. El PIE es el ms exitoso en este aspecto, ya que la FOD sirvi como catalizador que posibilit coordinar y obtener una serie de apoyos de otras instituciones pblicas y privadas, lo que permiti activar cl programa. Por el contrario, el PTP, si bien su diseo prevea la coordinacin requerida con otras instancias pblicas, no fue capaz de consolidarlas, tanto por debilidades en la gestin de las autoridades del INA como por desinters de los otros agentes. El resultado fue la entrega de un paquete que no corresponda al diseo y una menor eficacia. El PCA, por su parte, muestra la situacin inversa a la coordinacin, esto es, una duplicacin innecesaria de esfuerzos. Cuando se cre, ya exista un conjunto de programas que atendan a la misma poblacin, incluso en la misma forma. Si la poblacin objetivo son las familias que no pueden generar permanentemente ingresos como las madres solas con hijos, los ancianos y los discapacitados, estn atendidas por la CCSS mediante el Programa de Pensiones No Contributivas. Si la poblacin objetivo son familias pobres con ninos con riesgo nutricional, ellos son del resorte del MS con su programa dc Paquetes de Alimentos. Si el programa tiene efectivamente un criterio compensador, atendiendo a los que no pueden generar

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ingresos temporales (dcscmpleados o pequeos productores en nuevos asentamientos) stos son atendidos por el Programa de Auxilio Temporal del MTSS o por el Programa de Apoyo a Pequeos Campesinosdel 1DA26. Si estos programas funcionan mal, la solucin ptima no parece ser crear uno adicional. Un cuarto elemento vinculado con la ejecucin exitosa del programa se relaciona con la continuidad de esfuerzospara provocar resultados permancntcs. Cuando los programas surgen de una promesa de campaa, como el PIE y el PCA, muestran un amplio apoyo y dinamismo durante esa administracin, pero empiezan a enfrentar problemas cuando cambia el gobierno, especialmente si ello implica tambin cambio de partido poltico. Esto es importante, pues una estrategia de lucha contra la pobreza, en principio, no puede basarse en programas creados para cumplir con promesassurgidasal calor de una contienda electoral. En primer lugar, porque dichas promesas pueden responder a un diagnstico equivocado de la situacin, y no ser ms que el producto de la necesidad de ganar votos. En segundo lugar, porque la necesidad de cumplir con dichas promesas puede implicar que la ejecucin de los programas carezca de un adecuado proceso de planeamiento. En tercer lugar, porque dichos programas pueden ser vulnerables al clientelismo poltico, en cuarto lugar, porque la prioridad que se le asignepuede variar de un gobierno a otro. Esto, que ha sido ampliamente documentado con relacin al PIE, pero que tambin est presente en el PTP, puede traducirse en un desperdicio de recursos y pone dc rclievc la necesidad de lograr un consenso para arribar a intervenciones integrales y flexibles pero permanentes si se quiere llevar a cabo una estrategia efectiva de combate contra la pobreza. Sc necesita pasar, como lo seala el BID/PNUD (1993), de polticas gubernamentalesa polticas de Estado. Un quinto elemento vinculado con la gestin de los programas se relaciona con formas de gestin descentralizadas y el uso de proveedores privados como mecanismos para incrementar la eficiencia en la ejecucin de los programas. Aunque la descentralizacin y la prestacin privada de los servicios no son elementos difundidos en la accin del Estado costarricense, el PIE es el que muestra esquemasms novedosos y mayor eficiencia a juzgar por la capacidad que mostr la FOD, ente privado ejecutor, en disear y realizar las dos primeras etapas en dos aos de acuerdo con lo programado. Tambin el diseo del PIE otorg mucha importancia a cubrir rpidamente la totalidad del pas, para lo cual incorpor este elemento explcitamente en los criterios de seleccin de escuelas. Ello se vio facilitado por la dispersin geogrfica que muestran las escuelas primarias y la divisin administrativa del MEP en 17 oficinas o direcciones regionales. El PTP tiene una organizacin ms centralizada, en la que 12 de los 14 talleres se encuentran en la regin central del pas y dependen directamente del jefe de dicha direccin. Cada taller muestra asimismouna limitada capacidad de gestin. El otorgamiento de una mayor autonoma financiera y administrativa podra mejorar el funcionamiento del programa e incluso es posible plantear la

26 En el Anexo 1 se detallan las caractersticas de cada programa mencionado

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gestin de estos talleres por parte de ONG, quienes han mostrado cn otras latitudes ofrecer una oferta de capacitacin ms prxima a las necesidades de los pobres, ms cerca de sus lugares de trabajo y el empleo de los mismos artesanos de experiencia como formadores de tiempo parcial (King y McGrath, 1994). El PCA muestra una dispersin geogrfica un tanto mayor: 11 oficinas regionales del IMAS intervienen en la seleccin de las familias y la distribucin de los cupones. Estas, sin embargo, se concentran en los principales centros urbanos, no tienen independencia administrativa ni financiera c incluso se excluyeron de la sclcccin de beneficiarios durante los meses previos a las elecciones. En este lapso, la sclcccin se concentr en la oficinas centrales del IMAS y SC abandonaron los criterios tcnicos de identilicacin de beneficiarios. Un sexto elemento del diseo y la ejecucin de los programas de combate a la pobreza es el relacionado con la capacidad efectiva del programa para llegar a la poblacin objetivo sin filtraciones y en la magnitud del servicio requerido. Esto alude a los mecanismos dc sclcccin y a la pertinencia y la escala de los programas. Con relacin a los criterios de sclcccin, existe en el pas una aversin histrica contra la focalizacin, y cuando ella ha sido ncccsaria, se ha dado preferencia al uso de la selectividad geogrfica. Los tres programas siguen este criterio, por lo menos en sus acciones iniciales. En tanto la pobreza tenga una concentracin geogrfica y sea por lo tanto posible identificar focos de pobreza, este mecanismo resulta eficiente. El problema observado es que ste no siempre se cumple, como en el PTP, en que por presiones polticas o de las comunidades, se instalaban en lugares donde no viven los pobres o como en el caso del PIE, en que este criterio debe ceder a dos adicionales como la dispersin geogrfica y el tamao del centro educativo. El KA utiliza adems el SISBEN, y manifiesta junto a las limitaciones sealadas en el modelo chileno, su falta de adaptacin a las caractersticas del pas. La encuesta de inversin social realizada para validar las variables y determinar las ponderaciones se realiz con posterioridad a la iniciacin del sistema. Adicionalmente queda la limitacin del uso de un mecanismo que selecciona a los beneficiarios, asignando Cnfasis al mtodo de necesidades bsicas insatisfechas, y se utiliza para un programa cuya poblacin objetivo est compuesta por las familias con ingresos insuficientes. Tambin interesa destacar la medida cn que los programas evaluados responden a la caracterizacin de la pobreza y de sus detcrminantcs. La pobreza en Costa Rica tiene un componente rural muy importante, especialmente fuera del Valle Central. Esto indica que los programas para combatir la pobreza deberan tener un componente regional explcito. En la prctica esto slo ocurre en el PIE, aunque slo parcialmente, pues el programa no llega a zonas rurales dispersas. Los programas de Talleres Pblicos y del Cupn Alimentario, por el contrario, tienen un importante sesgo urbano, que limita la consecucin de sus objetivos. As, de los 14 talleres pblicos, slo uno SC cncucntra en las zonas rurales, mientras que todos los 11 Centros de Accin Social (CAS) se encuentran en zonas urbanas. En el caso del PCA, sta es una limitacin muy importante, pues significa que una persona de la zona rural ticnc que desplazarse al CAS ms cercano, lo cual puede implicar grandes distancias. En el caso del PTP, el sesgo

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urbano constituye un problema menos serio, pues uno de los objetivos centrales es brindar capacitacin a grupos informales urbanos. No obstante, ello implica que no se est atendiendo a los grupos pobres vinculados con la produccin agrcola. Junto a la adecuada seleccin de los bcneliciarios est el problema de la cobertura o la escala. El PTP muestra una reducida cobertura puntual. Si bien durante 11 aos ha logrado capacitar a cerca de 40.000 personas, la capacidad instalada slo lc permite atender a cerca de 5.000 personas por ao, lo que equivalc del 2 al 3 por ciento del empleo en el sector informal urbano. En el PCA se observan problemas de cobertura ya que atiende, en el mejor de los casos,a dos tercios de las familias en situacin de pobreza extrema o a un tercio de las familias ubicadas debajo de los umbrales de pobreza. Este programa permite ejemplificar el problema de pertinencia del servicio o subsidio provisto, ya que el cupn equivale a menos dc un tercio del costo per cpita de la canasta de alimentos, y se asigna temporalmente a una poblacin que por sus caractersticasde seleccin, muestran que su problema de generacin de ingresos es estructural, permanente o por lo menos de largo alcance. Un sptimo elemento apunta al origen del financiamiento y ello puede hacer que los programas sean ms o menos vulnerables a los vaivenespolticos o las coyunturas econmicas. Los programas compensatorios, como pretende ser cl PCA, deberan tener un financiamiento anticclico, esto es, que se incremente en perodos recesivose inflacionarios, que es cuando los ingresosde los pobres se ven ms deteriorados. El FODESAF, al depender en mayor medida de un impuesto a las planillas 0 nminas, no tiene ese carcter, aunque el aporte proveniente del impuesto sobre las ventas puede reducir el efecto cclico del anterior. El PTP tiene el mismo inconveniente anterior sumado a las restricciones adicionales que se le han impuesto al INA para cumplir las metas fiscales. La FOD estuvo dos aos sin crecer debido a la vulnerabilidad que le asigna su dependencia, en una fraccin significativa, del presupuesto nacional. No obstante, su financiamiento mixto y mltiple parece constituir una buena opcin para reducir dicha vulnerabilidad. Los tres programas analizados,incorporan en su diseo la participacin de la comunidad, que constituye el octavo elemento de gestin que conviene resaltar. Mientras que en el PCA la participacin comunitaria no ha funcionado en la prctica, en los otros dos programas se ha concentrado en el apoyo para crear la infraestructura donde funcionar el programa. Ello es importante, pues implica una participacin de la comunidad en la decisin final de si lo desean y una compenetracin con ste una vez que est funcionando. Ambos programas tambin contemplan grados diversos de retroalimentacin con la comunidad, el PIE por la va del programa de capacitacin PICO y eventualmente a travs del uso de la red de telemtica para facilitar actividades productivas.

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Por ltimo, los programas de lucha contra la pobreza, si bien deben tener un carcter de continuidad para producir impactos apreciables, deben tener la flexibilidad necesaria para irse ajustando a las nuevascondiciones, a las nuevas facetas que adquiere el fenmeno de la pobreza y a las formas novedosas de gestin que van desarrollndose. Ello es posible slo si se cuenta con un sistema de evaluacin, vigilancia y seguimiento, sistema en que es omiso todo el sector pblico costarricense y en que los programas de lucha contra la pobreza no resultaron una excepcin. Los esfuerzos realizados son insuficicntcs, discontinuos cn cl tiempo y con nfasis cn aspectosms administrativos que en la medicin del impacto real. Sin su desarrollo no parece factible poder llevar a cabo una adecuada estrategia para combatir la pobreza. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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Anexo 1. Sntesis de los programas de apoyo a los pobres, 1993

Polticas en materia de salud

Instituei Mo deiniciaei0n Obj&VO

lipo deler.icio

Poblaun

objetivo

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ESTATAL

FREhTE

A LA POBREZA

203

Polticas en materia de salud (continuacin)

Ariademisiaein Ob,ctNo

300279

147.168

36% n.d.

251% .d.

PNICCSS

cas

204

JUAN

DIEGO

TREIOS

IrttcG

Minirtctio dc Educacin Pbka (MEP)

Mininterio de Educaan Pblica (MP)

MEP/MOd

AB0 de iniciacin

E.sce,asycolegion pbbcorcn zonas co problemarde pbrera

7.890 4%

n.d

FODFSAFPN

PN

COSTA RICA: LA RESPUESTA

ESTATAI,

FRENTI? A LA POBREZA

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Poliicas en materia de seguridad social

FODESAFMAS

FODE.sSAF,PN, comunidad

94.2
20.863

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JUAN DIEGO TREJOS

5cs3misrocmprssas S.MOiiwJ .d. 47% 2% niflon .d. 1% 37%

428

80.9

COSTA RICA

LA RESPUISTA

ESTATAL

PRENlZ

A LA POBREZA

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Polticas en materia de apoyo productivo (continuacin)

4.513 familiaa n.d. n.d.

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JUAN DIEGO TRFJOS

19%

348%

91%

26%

104%

FODESAF

COSTA RICA: LA RLWUESTA

ESTATAL

FR!ZNTE A LA POBREZA

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Anexo 2. Estimacin y asignacin del gasto pblico social

La preocupacin y el desarrollo dc la poltica social en Costa Rica no ha estado acompaada de un desarrollo paralelo cn las estadsticas sobre gasto pblico social. Las estimaciones publicadas por el Ministerio dc Planificacin (MIDEPLAN, 1991) mezclan dos series que resultan inconsistentes entre s y los esfuerzos por actualizar la serie ms antigua, ofrecen estimaciones hasta 1988 (Banco Mundial, 1990). Por ello, un anlisis de la evolucin del gasto social a partir de los aos ochenta pasa por la reconstruccin de la informacin bsica. En este anexo se revisan las fuentes existentes y se detalla el proceso de reconstruccin seguido. Caractersticas de las fuentes existentes

Existen tres series sobre gasto social con diferencias temporales, de clasificacin institucional y de criterios de registro. Estas son la del Ministerio de Planikacin como parte del Sistema de Indicadores Sociales en su primera ctapa (MIDEPLAN-SIS), la de la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda (MH-STAP) y la de la Secretara Tcnica de la Segunda Comisin Bipartidista para la reforma del Estado (STCOREC-II). La serie MIDEPLAN-SIS presenta estimaciones dc 1975 a 198.5 con prdida de detalle institucional para 1980 en tres sectores y con errores de transcripcin y sumas, algunos imposibles de identificar. Existe una actualizacin del Banco Mundial hasta 1988, en la que se introducen ligeros cambios en el dato del sector de la educacin y se agrega agua al sector de la salud. Las cstimacioncs SC refieren slo al gasto. La serie MH-STAP presenta estimaciones de 1987 a 1992 y se ofrecen estimaciones tanto de ingresos como de gasto, siguiendo la metodologa del Fondo Monetario Internacional. La serie STCOREC-II ofrece estimaciones a partir de 1980 y parciales hasta 1991, aunque no incluye la funcin Otros Servicios Sociales. Las estimaciones son comparables en tcrminos dc los criterios de registro y en menor medida en cuanto a la clasificacin institucional con la serie anterior. Criterios seguidos en la construccin de la serie Se tom como base la serie MH-STAP, pues es la ms completa en cobertura institucional, es el dato oficial que utiliza actualmcntc cl gobierno y SC constituye en un sistema de informacin que seguir ofreciendo estimaciones en el futuro. No obstante, se consider necesario realizar cuatro ajustes. Primero, SC incorpor dentro del subscctor agua, la parte correspondiente de la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia (ESPH); luego SCsumo dentro del sector dc salud, incluyendo la parte del Instituto Nacional de Seguros (INS) correspondiente al rgimen de riesgos del trabajo. Segundo, se sustituy el dato del BANHVI por el

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estimado por la STCOREC II que capta mejor los subsidios del bono familiar de la vivienda. A l se lc agreg lo gastado por el IMAS en este rubro. Tcrccro, el gasto del sector educacin bsica se desagregapor nivel educativo utilizando la relacin relativa segn los presupuestosdel MEP entre primaria y secundaria y la matrcula para asignar los gastos administrativos por nivel. Cuarto, SCrealiza un reordenamiento sectorial, pasando el subsector agua al sector de la salud y reordenando cada sector (subtotalizando) en subsectores analticamente significativos. Como la Serie del MH-STAP cubre slo el perodo 1987 a 1991, fue necesario completar la serie hasta 1980.Para ello se utilizaron las estimacionesde la STCOREC-II a nivel de cada institucin y respetando la clasificacin institucional. Cabe indicar que ambas fuentes utilizan los mismos criterios de registro (criterio caja) y la misma fuente bsica de informacin por la que no existen mayores problemas. Las nicas dificultades surgen en el caso de la atencin primaria y cl FODESAF, en que la STCOREC-II tiene una mayor desagregacin y en la ausencia de estimaciones de STCOREC-II para Otros Servicios Sociales. En el caso de la atencin primaria simplemente se sumaron consolidadamente el mayor detalle y en el caso de FODESAF, aunque se trataron de compatibilizar los datos, existen dudas de que ello se haya logrado plenamente y es un rea que requiere mayor trabajo. Por ltimo, si bien el sector Otros servicios sociales est compuesto de 10 instituciones adicionales al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes (MCJD), stas en general estn adscritas a ste o dependen de transferencias incluidas en su presupuesto. Por ello, la serie se empalm segn la evolucin del gasto efectivo del MCJD de cada ao segn la Contralora General de la Repblica. La clasificacin final de las instituciones por subsectoresse presenta en el siguiente cuadro. Una vez constituida la serie de gasto pblico social, sta se relativiza en relacin a la poblacin, el tipo de cambio y la inflacin. Para transformar las cifras a trminos per capita se utiliz la estimacin de la poblacin que surge de la revisin del censo de 1984 y las proyecciones al 2025 (MIDEPLANKELADEDGEYC, 1988), en su hiptesis recomendada. Para convertirlo a dlares de 1992, se utiliz cl tipo de cambio promedio entre los ingresos y egresos corrientes de la balanza de pagos. Este alcanz en 1992 el valor promedio de $13426 por dlar. La transformacin a trminos reales es ms discutible, pues no hay consenso acerca del mejor ndice a utilizar. Existen tres deflactores que son los ms comnmente utilizados: el ndicc de precios al consumidor (IPC), el ndice de precios implcito del consumo final del gobierno general (IPICG) y el ndice de precios implcito del valor agregado del gobierno general (IPIVAG). En un perodo de grandes ajustes de precios como el decenio de 1980la seleccin no es neutral y los resultados pueden ser inversosdependiendo del ndice que se utiliza. El siguiente arreglo numrico muestra las tasas medias de variacin del gasto social per cpita para los perodos considerados y segn los tres ndices alternativos.

COSI-ARICA: LA RLSPUESTAESTATAL FRENTEA LA POBREZA

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Cuadro 4.A.l.

Clasificacin final de las instituciones por sectores

Sector de la educacin Educacin bsica: Formacin profesional: Universitaria: Sector de la salud Atencibn primaria: Atencibn curativa: Aguay alcantarillado: Sector de la seguridad social Pensionesy jubilaciones: Protec. grupos vulnerables:

MEP INA, ECGA, CUNA, CUCA, CUP CONARE, ITCR, UCR, UNA, CONAPE MS, OCIS, CTAMS. CCSS(SEM), INS (SRT) ICAA, ESPH (agua) MTSS, CCSS,(SIVM) DESAF, IMAS, PANI, CONAI, CNREE, FNCA, JISSJ, SPMA

Sector de la vivienda Gestibn y financiamiento: MIVAH, INVU Subsidiosdirectos: IMAS (Vivienda), BANHVI Ordenamiento urbano/rural: Municipios, IFAM Fuente: Elaboradopor el autor. No(as: MEP= Mmisterio de lzkiucacin Pblica; INA= Instituto Nacional de Aprendizaje; ECGA= EscuelaCentroamericana Ganadera;CUNA= Colegio Universitario de de Alajuela; CUCA= Colegio Universitariode Cartago;CUP= Colegio Universitario de Puntarenas; CONARE= ConsejoNacionalde Rectoresde las Universidades Estatales CostaRica; ITCR= Instituto Tecnolgico CostaRica; UCR= Universidadde Costa de Rica; UNA = UniversidadNacional;CONAPE= ConsejoNacionalde Prstamos; = MS Ministerio de Salud;CCSS (SEM)= Segurode Maternidady Enfermedad; (SRT)= INS Seguro de Riesgos de Trabajo; ICAA= Instituto Costarricensede Acueductosy Alcantarillados; MTSS= Ministerio del Trabajo y SeguridadSocial; CCSS= Caja Costarricense SeguroSocial;SIVM = Segurode Invalider,Vejezy Muerte; DESAF= de DireccinGeneralde DesarrolloSocialy Asignaciones; IMAS = Instituto Mixlo de Ayuda Social; PANI= Patronato Nacional de la Infancia; CONAI= Comisin Nacional de AsuntosIndgenas; CNREE= ConsejoNacionalde Rehabilitacin EducacinEspecial; y JPS.SJ=Junta de ProteccinSocialde San Jos;MIVAH= Ministerio de Vivienda y Asentamientos Ilumanos; INVU = Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; BANHVI = BancoHipotecarioparala Vivienda.

Cundro 4.A.2. Tasas medias de variacin del gasto social per cpita segn perodo, IPC, IPICC; c IPIVA<; Perodo 1981-82 1983-86 1987-89 1990-92 1981-92 ZPC -20,2 9,3 193 -5,7 -1,9 ZPZCG -9,9 1,6 -0,7 -5,3 -2,7 ZPNAG -4,5 O,l -1,3 -5,2 -2,4

Fuente: Elaboradopor el autor

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JUAN DIEGO TREJOS

El ndicc dc precios que se utiliza depende si interesa ms el poder adquisitivo del gasto o el quntum de servicios que est detrs de ese gasto. Aunque lo ms adecuado sea una mezcla de cllos, se ha utilizado en este caso el IPC, que es el de uso ms generalizado en el pas. Estimacin del gasto social que va a los pobres La cuantificacin del gasto social que perciben efectivamente los pobres pasa por dimensionar el gasto social e identificar a los beneficiarios especficos y dentro de ellos a los que se considerarn pobres. Se utiliza el gasto social pblico cuantificado segn la metodologa descrita anteriormente. Esto significa que se trabaja con cl gasto social bruto y no se intenta aproximar definiciones ms netas del Gasto Social, menos an llegar a una estimacin del subsidio neto recibido por las personas2. Por otra parte, como interesa comparar cambios temporales en la porcin del gasto social que llega a los pobres, conviene emplear una aproximacin relativa de la pobreza con el tin de no utilizar una regla elstica en la medicin. Por ello se han usado como aproximacin de los pobres al 20 por ciento ms pobre de las familias segn su ingreso per cpita, porcin de poblacin que se ubica dentro del margen cn que fluctan las estimaciones de pobreza por la va del ingreso. Para identificar beneficiarios efectivos de los distintos programas sociales se utilizaron encuestas de hogares especficas, correspondientes a los anos 1983, 1986,1988 y 1992. Las dos primeras realizadas por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas de la Universidad de Costa Rica, la primera denominada Encuesta sobre Gasto Social y la otra Encuesta sobre las Caractersticas Socioeconmicas de las Familias. La Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares fue realizada por la Direccin General de Estadstica y Censos en 1988 y en 1992, el Ministerio de Planificacin contrat una Encuesta denominada encuesta de Inversin Social. De sta ltima shlo fue posible obtener unos pocos cruces, por lo que la mayor parte de la asignacin descansa en las otras fuentes. Para el clculo de porcentaje del gasto que llega a los pobres no basta conocer cuntos pobres acceden efectivamente a cada programa, sino que debe buscarse una medicin de la intensidad del consumo. Como la intensidad del consumo y su gasto difiere entre programas, fuc necesario en la parte del gasto separar la atencin primaria de salud cn actividades de prevencin y programas de nutricin, y la parte de atencin curativa en hospitalizacin y consulta ambulatoria. Los criterios especficos de asignacin y grado de desagregacin utilizado se presentan a continuacin.

27 Algunos conceptos dstintos de gasto social pucdcn consultarse en Irarrzaval concepto de subsldm se encuentra cn Selowsky (1979).

(1993), el

COSTA RICA: 1.A RFSPUFAYTA ESTATAL

FRENTE A LA POBREZA

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Cuadro 4A.3. Criterios especficos de asignacin y grado de desagregacin del gasto social Sector de la educacin Primaria y preescolar: Secundaria: Formacin profesional: Superior: Sector de la salud Atencin primaria Medicina prcvcntiva: Nutricin y alimentos: Atencibn curativa Consulta ambulatoria: Hospitaltzacin: Aguas y alcantarillado:

Alumnos que asistena escuelaspblicas. Alumnos que asistena colegios pblicos. Estudiantes que asistenal INA. Estudiantes en centros de educacinsuperior pblicos. Nmero dc consultasal MS. Personasque asistena centros infantiles. Nmero de consultasa la CCSS. Nmero de dlas de internamiento en hospitalesde la ccss. Familias conectadasa red pblica de catieria.

Sector de la seguridad social Monto pensincontributtva recibida. Pensionesy jubilaciones: Proteccin grupos vulnerables Monto pensinno contrtbutiva recibida DESAI? . IMAS: Famtliascon ayuda alimentaria. PANI: Menores de 12 anos. JPSSJ: Personastotales del estrato. otros: Monto pensinno contributiva. Sector de la vivienda Gestin y financiamiento: Subsidiosdtrectos: Orden.urb/rural: Sector de otros serviciossociales: Fuente: Elaboradopor el autor. Famihascon prcstamo del INVU. Familias con RFV para 1992y ayudasen dmero para arosprevios. Poblacin del estrato. PoblaciBndel estrato.

Con el lin de suavizar las variaciones coyunturales y mostrar ms la tendencia de largo plazo se utilizaron promedios trienales de los gastos sociales reales. Estos trienios, las encuestas de asignacin y el tipo de coyuntura son:

Ttienio 1980-82 1984-86 1989-91

Ao encuesta 1983 1986 1988 y 1992

Tipo coyuntura Crisis Estabilizacin expansiva Cambio estructural