1 SISTEMA BINOMINAL CAMBIO NECESARIO O SISTEMA ELECTORAL DESPRESTIGIADO? I. INTRODUCCIN.

El presente ensayo est circunscrito en la democracia representativa, sobre un tema actual que es el sistema binominal, el cual no es ms ni menos democrtico que otros sistemas aplicados en pases a los cuales no se les critica ni se les discute su democracia ni su forma de elegir en el momento de votar. Es reconocido que el sistema binominal ha logrado crear las coaliciones polticas ms estables y duraderas de la historia de Chile, pero ste le est entregando, a su vez, al elector pocas posibilidades lo que ha generado, segn mi impresin, el desinters, especialmente de los jvenes, por ir a votar. Durante los ltimos aos se ha discutido en muchas oportunidades de la necesidad de reformar o cambiar el sistema binominal, sin embargo este sistema ha favorecido incluso a sectores que lo critican, lo que lleva, segn lo que uno percibir, a la ciudadana a tener la percepcin de que el sistema binominal en algunos casos no es tan malo como se dice, sino ms bien goza de un desprestigio poltico por el clsico discurso de que no favorece a las minoras. La hiptesis enunciada para el trabajo es el sistema electoral binominal tiene desventajas que lo hacen un sistema desprestigiado en la percepcin ciudadana, lo que exige un cambio II. IMPORTANCIA Y FUNCIN DEL SISTEMA ELECTORAL A. IMPORTANCIA Un sistema electoral es el mecanismo o instrumento mediante el cual se transforman los votos en escaos. Son un conjunto de normas que especifican la forma en que los electores eligen a sus representantes o partidos polticos, ya sea para la eleccin de Presidente, senadores, diputados, alcaldes y/o concejales.

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2 El sistema electoral es un aspecto importante dentro de una democracia ya que permite precisar las relaciones de poder entre los distintos sectores de la sociedad. El conjunto de normas que permiten seleccionar candidaturas, distribuir el peso o importancia de las regiones dentro del sistema y, finalmente llevar a cabo la transformacin del voto en escaos afecta al rgimen poltico al colocar incentivos especficos para el desarrollo y/o proliferacin de partidos polticos, la inclusin o exclusin de determinadas fuerzas polticas, promover o restringir acuerdos polticos entre fuerzas polticas en disputa, o sobre representar un rea geogrfica.1 De esta forma, las reglas que norman un sistema poltico democrtico son vitales para el mismo por cuanto, a partir de dichos procedimientos, se pueden estimular determinadas configuraciones de poder. B. FUNCIN El sistema electoral afecta simultneamente diversos aspectos del funcionamiento poltico de una sociedad. Los incentivos que generan distintos pactos electorales y los objetivos que persiguen no siempre fluyen en una misma direccin. Por otra parte, un sistema electoral debe estar orientado a fomentar la efectividad del gobierno, idea que supone que la resolucin de conflictos es ms fcil en ambientes en los que se promueve la formacin de alianzas y se fortalecen incentivos para impedir el quebrantamiento del sistema de partidos, lo que va generando incentivos para construir mayoras efectivas que apoyen la agenda que se fije de gobierno y permitan la gobernabilidad. Se han analizado los efectos e incentivos del sistema electoral sobre el sistema poltico chileno, encontrando como aquellos de mayor
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Fuentes, Claudio y Ros, Marcela; Una reforma necesaria. Efectos del sistema binominal, FLACSO CHILE, enero 2007, pg. 5

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3 relevancia; la convergencia hacia posiciones moderadas, la facilitacin de la negociacin sobre la confrontacin, as como la oposicin al fraccionamiento partidario. Sobre al primer punto, en el sistema electoral chileno las coaliciones saben que las posiciones extremas de su sector las elegirn por sobre su oponente, por estar ms cerca de sus intereses o quiz su ideologa, por lo que los bloques tendern hacia un acercamiento al centro del espectro poltico, buscando atraer a los votantes moderados, lo que implica ofertas polticas ms mesuradas. Dentro de estos anlisis Eugenio Guzmn tambin seala que bajo un marco presidencialista las coaliciones tambin buscan controlar el gobierno, para lo cual se requiere obtener votaciones mayoritarias. Sin embargo, un sistema electoral tambin debe permitir una correcta representacin de la diversidad de intereses polticos que existen en una sociedad. El grado de representatividad generado por un determinado sistema electoral est dado por la forma en que se distribuyen de acuerdo a una adecuada distribucin de los sufragios. Si la poblacin percibe que la brecha entre el voto y el resultado final en el Congreso es demasiado grande, se ver afectada ltimamente la legitimidad del sistema. Encontrar un equilibrio adecuado entre representatividad y

gobernabilidad no responde a criterios meramente tcnicos. Se trata de un equilibrio que debe estar necesariamente sujeto a la deliberacin democrtica de las fuerzas polticas y sociales en cada comunidad poltica.2 Los sistemas electorales deben velar por hallar equilibrio entre el poder de incidencia y participacin de los ciudadanos en el proceso electoral y la fortaleza y disciplina de los partidos polticos. La participacin de ciudadana est estrechamente ligada a la importancia de los comicios para los resultados polticos. Si los resultados
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Fuentes, Claudio y Ros, Marcela; Una reforma necesaria. Efectos del sistema binominal, FLACSO CHILE, enero 2007, pg. 7

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4 de los procesos electorales estn predeterminados, existe baja

competencia o el poder de los cargos a elegir es insignificante, no existirn estmulos para la participacin electoral de mayoras. Esto se puede apreciar en algunos aspectos, en nuestro sistema binominal, donde al haber listas con candidatos que no satisfacen a los votantes o no se sienten representados por ellos, eligen no votar o anulan su voto III. EN QU CONSISTE EL SISTEMA BINOMINAL? El sistema binominal es el sistema electoral que rige la seleccin de los representantes al Congreso Nacional y est regulado en la Ley N 18.700 Orgnica Constitucional de votaciones y escrutinios publicada en el Diario Oficial (D.O) con fecha 06 de mayo de 1988 y que fue modificada por la Ley N 18.799 publicada en el D.O. el 26 de mayo de 1989, en cumplimiento a lo que establece el artculo 18 inciso 1 de la Constitucin Poltica de la Repblica de 1980. Este sistema, reemplaz al existente, hasta el 11 de Septiembre de 1973, que fue establecido por el D. L. N 710 de 1925. El sistema electoral binominal naci como parte de un largo y oscuro proceso de reformas institucionales realizadas durante el rgimen militar que finaliz con las reformas constitucionales hechas en el ao 1989. Una de las controversias que este sistema genera tiene relacin con lo que se dice y se discute sobre si tiene o no legitimidad y ha sido objeto de fuertes y, aunque hasta el momento, infructuosos ataques. La discusin sobre el binominal ha estado marcada por posturas dogmticas, tanto a favor como en contra. El sistema permite la eleccin de representantes utilizando un sistema de representacin proporcional con lista abierta. Es por tanto un sistema electoral perteneciente a la familia de los sistemas de representacin proporcional. Lo distintivo del sistema es que tanto en las 19 circunscripciones senatoriales como en los 60 distritos de diputados se eligen slo dos representantes, la magnitud ms pequea para un sistema proporcional. As de esta forma el elector puede votar por uno de los dos candidatos de cada lista.

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5 Adicionalmente, cada lista puede estar integrada por varios partidos polticos que tpicamente han formado coaliciones o pactos. En trminos especficos, de los dos escaos a distribuir el primero se asigna a la candidatura ms votada de la lista ms votada. El segundo escao es asignado dependiendo de los siguientes dos escenarios: Si las dos candidaturas de la misma lista obtienen un total de votos que excediere el doble de los que pudiese alcanzar otra de las listas en competencia, entonces los dos escaos son designados para la misma lista, lo que constituye una variante del sistema de DHondt. El segundo escenario es si ninguna lista obtuviere los dos cargos, elegir un cargo cada una de las listas o nminas que obtengan las dos ms altas mayoras de votos totales de lista o nmina, debiendo el Tribunal Electoral proclamar senadores o diputados a aquellos candidatos que, dentro de cada lista o nmina, hubieren obtenido las ms altas mayoras. El sistema binominal chileno opera en ambas cmaras del Congreso Nacional y convive con un sistema mayoritario para la eleccin del presidente y los alcaldes y con un sistema proporcional para la eleccin de concejales en los municipios. Cada regin elige dos senadores salvo la V, VII, VIII, IX, X y Regin Metropolitana que eligen cuatro senadores en dos distritos binominales 3. En forma estricta este es un sistema electoral proporcional impuro, es decir, con una baja proporcionalidad. Sin embargo, buena parte de la dinmica poltica que genera es ms parecida a la de los sistemas mayoritarios. Cabe sealar que para varios autores la supuesta volatilidad del binominal originara inestabilidad, para otros, esta situacin derivara del fraccionamiento del sistema de partidos, producto de la falta de moderacin e incentivos a la negociacin, como los existentes bajo el sistema de representacin proporcional vigente hasta 1973. En el ao 2001 Nohlen seala que el binominal reduce la cantidad de partidos, excluyendo a los ms pequeos que
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Esto debe cambiar con la creacin de la regin de Arica-Parinacota y la regin de Los Ros

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6 no pactan; no trasforma una mayora relativa de votos en una mayora absoluta de escaos, es proporcional para las coaliciones ms grandes y no evita el multipartidismo. En contra de la opinin que el binominal reduce el nmero de partidos, Jos Miguel Cabezas y Patricio Navia sealan el ao 2005 que no encuentran evidencia que concluya que los incentivos institucionales interfieran en la cantidad de partidos, mantenindose el multipartidismo. Esto explicara su continuidad, en gran parte debido a los complejos acuerdos de las elites partidarias que regulan la competencia. IV. PRINCIPALES INCONVENIENTES QUE SE ENCUENTRAN EN EL SISTEMA BINOMINAL. Un primer inconveniente que se seala en la literatura es que este sistema no permite representar en forma efectiva y real a las mayoras. Debido a que en cada distrito basta que un pacto obtenga el 33,4% de los votos para que logre igual nmero de escaos que el pacto que gana el 66,6% de los sufragios4 se tiende a generar una fuerte sub-representacin de la mayora a favor de la segunda fuerza poltica. Incluso puede pasar que dos candidatos de una misma lista que logren el primero y segundo en el total de votos individuales, slo salga el primero, pero no el segundo, situacin que se ha dado en ms de una oportunidad. Por lo tanto, no se reflejan en forma correcta las preferencias de los electores, debido a que slo es necesario obtener ms de un tercio de los sufragios para lograr el 50% de los escaos. Un segundo argumento, vinculado con el anterior, plantea que, comparado con un sistema mayoritario, el binominal llevara a la polarizacin, porque al slo necesitar una lista ms de un tercio de los votos, no le es necesario buscar los votos del centro5. Es decir, en la prctica, a cada coalicin le basta con el voto duro de sus partidarios ms cercanos, sean estos de derecha o izquierda, y, por lo tanto, los partidos tienen incentivos para endurecer sus discursos ms que para suavizarlos. En consecuencia, no incentiva la
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Navia, Patricio; Una propuesta para terminar con el sistema binominal; Fundacin Chile 21, Coleccin ideas n 16, Diciembre 2001, pgina 2 5 Ibd., pgina 3.

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7 competencia poltica por el centro, porque esos electores pueden optar por una u otra opcin sin afectar el resultado final de cada partido. La dificultad para doblar y obtener ambos asientos hace que los partidos prefieran no intentar doblar, sino evitar ser doblados. De lo anterior se deriva un tercer argumento contra el binominal que postula que dicho sistema desincentiva la competencia electoral entre las dos principales coaliciones o fuerzas polticas. Como seala Navia, el binominal opera como un seguro contra la derrota y por lo mismo disminuye el poder y opciones de los votantes, lo que a su vez tiende a generar mayor abstencin. Por otro lado, el sistema exacerba la competencia entre los partidos o sectores dentro de cada coalicin. Eso contrarrestara los incentivos a negociar y mantenerse unidos entre socios de una misma coalicin. Un cuarto inconveniente en contra del sistema binominal expresa que ste es contrario a los partidos pequeos para los que les resulta prcticamente impenetrable por no alinearse con uno de los dos bloques principales. Todos los senadores electos desde 1989 han provenido de las filas de las coaliciones centrales y en la Cmara ha habido slo 8 perforaciones del binominalismo. La barrera de entrada implcita es demasiado alta. Tal situacin acontece porque para los partidos ms pequeos es difcil lograr en un distrito ms de un tercio de los votos necesarios para asegurarse la obtencin de un parlamentario. Esta situacin entrega un gran incentivo a los partidos a aliarse o unirse en pactos. Pero pueden existir agrupaciones a las que, por razones ideolgicas o de otro tipo, les sea inaceptable afiliarse a una de las grandes coaliciones, por lo que se condenan a quedar fuera del Congreso. En consecuencia, esta situacin sera contraria al pluralismo y a la tolerancia de las distintas visiones polticas que debe tener una democracia. Un cuarto inconveniente es que los resultados de las elecciones son extremadamente previsibles desde el momento en que se configuran las listas. En 90% o poco ms de los distritos est bastante resuelto que la eleccin slo discernir cul de los candidatos de cada coalicin entrar al Parlamento. Lo

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8 anterior se agrava porque la presencia de un candidato fuerte en la lista desalienta la concurrencia de otro similar, desmotivado porque en su horizonte estar solamente el objetivo de aportar votos para que el primero asegure su eleccin.6 Finalmente, otro problema del sistema binominal chileno, aunque no del sistema en s mismo, es que los distritos electorales estn mal diseados ya que existe fuerte sobre representacin de algunas regiones y sub representacin de otras en proporcin a la poblacin. En este caso los opositores al sistema alegan que el diseo de las circunscripciones fue realizado adrede a favor de la alianza de derecha. En lo concreto en la Cmara de Diputados estn sub representadas la Regin Metropolitana y la VIII Regin y sobre representadas el resto de las regiones7. Es por esta razn que en muchos pases existen instituciones especiales, pluralistas y transparentes, que van cambiando cada cierto tiempo las circunscripciones para evitar el gerrymandering8, esto es, el arreglo o manipulacin consiente del diseo de las circunscripciones con el objeto de ayudar a un determinado grupo o sector poltico. Los crticos del sistema binominal acusan de gerrymandering a los diseadores del sistema binominal, particularmente en lo referente a la Cmara de Diputados. Ms all de las consecuencias electorales y polticas del Binominalismo, quizs el ms grave de sus efectos sea el de favorecer el distanciamiento ciudadano de la poltica. Porque deja fuera a todo aquel que intente representar aspiraciones o entusiasmos minoritarios y fuerza a los partidos a intentar representarlo todo, perdiendo identidad e igualndose. Con ello, la prdida de identificacin ciudadana con los actores del sistema democrtico es
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Auth, Pepe; De un sistema proporcional excluyente a uno incluyente; Fundacin Chile 21, pg.7 Nohlen, Dieter; Sistemas Electorales y Partidos Polticos; Fondo de Cultura Econmica, 1994, pgina 49. 8 Proviene del nombre del gobernador de Massachussets, Elbridge Gerry. En 1812, la legislatura de Massachussets re dibuj los lmites de los distritos electorales para favorecer a los candidatos del partido republicano jeffersoniano. Los periodistas que observaban el nuevo mapa electoral se percataron de que uno de los nuevos distritos tena la forma de una salamandra (en ingls: salamander), a la que pusieron por nombre Gerry-mander. El trmino tuvo xito y en la actualidad se sigue utilizando en la jerga de la ciencia poltica.

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9 creciente. Y la adhesin es frgil cuando no se fundamenta en algn grado de reconocimiento e identidad9. V. VENTAJAS O MRITOS DEL SISTEMA BINOMINAL Una primera ventaja dice relacin a que este sistema lleva a los partidos polticos a tomar posiciones moderadas, es decir, buscan el centro poltico. Esta idea es importante porque pretende mejorar uno de los problemas ms relevantes de que se responsabiliza al sistema proporcional antes de 1973, es decir, la polarizacin de las posturas polticas. En esa poca se gener un pluralismo polarizado al que se atribuye parte del quiebre institucional que sufri el pas. Los apologistas del sistema binominal postulan que eligiendo a slo dos representantes por distrito se hace ms difcil la existencia de un multipartidismo polarizado, incentivando la formacin de conglomerados polticos que representen a las grandes tendencias electorales. As se pone trabas a los personalismos, los liderazgos locales y las pequeas tendencias. El sistema binominal, como los sistemas mayoritarios, entorpecen el surgimiento de partidos pequeos y extremistas facilitando segn algunos expertos la estabilidad de los grandes partidos. Esta visin se fundamenta en que al elegirse solamente dos escaos por distrito no queda espacio para la representacin de partidos pequeos y extremos. Por lo mismo es necesario crear grandes conglomerados polticos, los cuales para disputarle el electorado a su oponente deben necesariamente buscar las posiciones intermedias. En otras palabras, los partidos tienen incentivos para adoptar polticas y conductas orientadas al centro poltico, generando una tendencia de competencia poltica centrpeta, a fin de captar ms votos.10 La segunda ventaja a favor del sistema binominal, que tiene estrecha relacin con la primera, es que favorece la creacin de al menos dos grandes bloques polticos al establecer una barrera de entrada muy alta a terceras
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Auth, Pepe; De un sistema proporcional excluyente a uno incluyente; Fundacin Chile 21, pg.9 Guzmn, Eugenio; Reflexiones sobre el sistema binominal; Estudios Pblicos, N 52, Invierno, 1993, pgina 308
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10 fuerzas polticas. Ello, a su vez, traera muchas de las bondades atribuidas a los sistemas electorales mayoritarios, donde tambin tienden a existir slo dos grandes fuerzas polticas. Dificulta la llegada al parlamento y por lo mismo la subsistencia de los partidos con posiciones extremas en el espectro poltico y que pueden marcar o significar un obstculo a la gobernabilidad o la estabilidad de los partidos. Tambin les dara a los votantes una alternativa clara entre las dos principales alternativas, una para ser gobierno y la otra como una oposicin fuerte y coherente. Favorecera la formacin de gobiernos mayoritarios evitando uno de los males comunes de Amrica Latina y en particular de Chile hasta 1973. Por otro lado tendera a generar partidos con bases de apoyo amplias y no segregadas por razones socio-econmicas, religiosas, tnicas o regionalistas En los sistemas proporcionales que permiten los pactos se produce un efecto de chorreo de votos. Este consiste en el hecho de que un partido pequeo por ir en una lista conjunta con uno mucho ms grande, puede optar a un cargo pblico sacando una votacin mnima. Esto es difcil que suceda en el sistema binominal, ya que tpicamente se eligen a las mayoras dentro de los dos principales pactos. Este efecto de chorreo slo se puede producir en el binominal cuando un candidato es extremadamente fuerte y logra una votacin tan amplia que permite doblar y, entonces, saca a su aliado de pacto, a pesar de que este obtenga pocos votos. O, tambin, cuando los partidos negocian privilegiar o blindar a un candidato de un partido pequeo mediante la no presentacin de otros candidatos competitivos en un distrito. La tercera ventaja, posiblemente el ms relevante, a favor del binominal se deriva de los dos anteriores. Este apunta a la tesis de que el sistema binominal crea condiciones que favorecen un gobierno estable y mayor gobernabilidad, comparado con un sistema proporcional. La reduccin del nmero de partidos, la competencia centrpeta y moderada y la formacin de dos grandes coaliciones seran condiciones que tienden a disminuir la volatilidad electoral y poltica en el sistema, generando incentivos a la creacin de mayoras polticas estables y fuertes que favorecen la gobernabilidad. Manuel Ojeda M

11 Una cuarta ventaja, a mi parecer, dice relacin sobre lo que se dice con respecto a que el binominalismo limita la renovacin de la Cmara y que un cambio de sistema abrira paso a tasas mayores de recambio de los liderazgos en el Congreso. La verdad es que si observamos la realidad de nuestros diputados, veremos que los ndices de renovacin son comparativamente altos respecto de democracias con otros sistemas electorales. Un quinto merito del sistema binominal dice relacin a la percepcin de la ciudadana. En una encuesta CEP el 50% seala que el sistema debe ser cambiado. Sin embargo, el 78% seal que debiera favorecer la existencia de pocos y grandes bloques polticos; y el 55% apunt que lo importante es que el Congreso represente a las grandes mayoras del pas. Al mismo tiempo, 71% reconoce que muchos partidos dificultan la gobernabilidad y generan inestabilidad. Es decir, se valora justamente aquello que el sistema binominal ha favorecido: la existencia de grandes bloques para una mayor gobernabilidad, y una adecuada representacin de las grandes mayoras. Estos nmeros nos indican que para el ciudadano comn el sistema binominal goza de desprestigio o mala fama, ya que lo quieren cambiar pero, apoyan lo que el mismo sistema promueve. Para los defensores del binominalismo lo importante es que ste ayudara a crear bloques mayoritarios estables, lo cual posibilitara la estabilidad y la gobernabilidad del pas. La estabilidad y gobernabilidad adquiere una relevancia enorme en contraste con el trauma que registra la conciencia poltica nacional como resultado de la inestabilidad del sistema de partidos antes de del quiebre poltico institucional de 1973. VI. CONCLUSIN. Como conclusin, podemos establecer despus de lo descrito, que una de las virtudes que ha hecho que Chile se destaque por su estabilidad poltica, es justamente el sistema de partidos que posee. Al tener 5 6 partidos importantes, permanentes, organizados en prcticamente dos coaliciones, ideolgicamente identificables por los electores, permite que estos se preparen

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12 para cada eleccin bajo el sistema binominal. Este sistema de elecciones ha demostrado que ms que ser un componente desestabilizador poltico de Chile ha sido todo lo contrario pudindose considerar incluso como una contribucin al quehacer poltico nacional. La tentacin a adoptar otro sistema como el proporcional es muy grande, pero por el momento bajo mi perspectiva el sistema binominal es el que el pas requiere. Esto quiere decir que ms que cambiarlo SE DEBE MODIFICAR. Mantener las virtudes del actual sistema binominal y mejorar sus defectos se puede lograr sin cambios traumticos, lo que se lograra aumentando los escaos en ambas cmaras y hacer que estos excedentes sean asignados en forma proporcional y compensatoria con una barrera de entrada para las listas del 5% de los votos a escala nacional, como lo recomienda la concertacin posterior al informe Boeninger, quedando esta barrera definida en la parte media con respecto a lo que propona el PC (3%) y RN (7%). El cambio radicara en mantener los 120 escaos actuales en los mismos 60 distritos binominales y aumentar 30 escaos para un distrito nico nacional compensatorio, que sern disputables entre aquellas listas que consigan el 5% de los votos a escala nacional, manteniendo el voto su condicin de nico y preferencial. Para el senado, de las 19 circunscripciones senatoriales con 38 escaos, se recomienda aumentar a 60 escaos, de los cuales 10 seran para Santiago por el nmero de electores, pasando de 2 a 5 circunscripciones, quedando la eleccin de 44 senadores por sistema binominal y 16 por el sistema compensatorio de circunscripcin nica nacional, eligindose cada 4 aos 30 senadores binominales y 8 compensatorios dentro de los que alcancen la barrera del 5%. El sistema binominal es cuestionado por la exclusin a grupos minoritarios, pero tambin creo que es bastante cuestionable que se disee un sistema a la medida de grupos especficos como puede ser el caso del PC. Pero, tambin se debe aclarar que una de las causas de exclusin de este partido, en

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13 particular, es su propia negativa a negociar y moderar posiciones que le permitan entrar en la Concertacin. No se debe perder de vista que todo sistema electoral es por definicin excluyente y que en todo proceso e elecciones habrn grupos que se sentirn excluidos o marginados. No se puede omitir u olvidar que no existe un sistema electoral perfecto. Lo democrtico de un sistema electoral no va en relacin a si es mayoritario o proporcional, sino del respeto a los electores y por los derechos electorales como la universalidad del voto, la igualdad del voto, el voto secreto y la libertad del voto. La mayora de las criticas que se han hecho no han considerado que el sistema binominal est produciendo o ha producido lo que la gente quiere, y que se traduce en la existencia de pocos y grandes bloques polticos lo que se ha establecido por medio de encuestas, lo que me lleva a afirmar que el sistema binominal est DESPRESTIGIADO ante la opinin pblica, que el elector tiene una mala percepcin por la poca capacidad de informarse sobre el tema. Finalmente, quisiera establecer que al igual que era tiempo de efectuar las ltimas modificaciones constitucionales para aumentar la calidad democrtica nacional durante el 2005, es muy probable que en el futuro se modifique el sistema binominal y ojal sea como se ha planteado en esta conclusin y que no es idea del autor , sino que es la proposicin de Sergio Diaz y Juan Esteban Montes del IDEP de la Universidad Andrs Bello, pero tengo la percepcin que aun queda mucha rencilla poltica del pasado y pueda ser un retroceso ms que un avance en la estabilidad poltica.

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