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Planejamento territorial urbano e poltica fundiria

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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL LUIZ INCIO LULA DA SILVA Presidente

MINISTRIO DAS CIDADES OLVIO DUTRA Ministro de Estado ERMNIA MARICATO Secretria-Executiva JORGE HEREDA Secretrio Nacional de Habitao RAQUEL ROLNIK Secretria Nacional de Programas Urbanos ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental JOS CARLOS XAVIER Secretrio Nacional de Transpor te e Mobilidade Urbana JOO LUIZ DA SILVA DIAS Presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU AILTON BRASILIENSE PIRES Diretor do Depar tamento Nacional de Trnsito Denatran MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA Presidente da Empresa de Trens Urbanos de Por to Alegre Trensurb

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APRESENTAO

A criao do Ministrio das Cidades representa o reconhecimento do Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva de que os imensos desafios urbanos do pas precisam ser encarados como poltica de Estado. Atualmente cerca de 80% da populao do pas moram em rea urbana e, em escala varivel, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns que foram agravados, ao longo dos anos, pela falta de planejamento, reforma fundiria, controle sobre o uso e a ocupao do solo. Com o objetivo de assegurar o acesso moradia digna, terra urbanizada, gua potvel, ao ambiente saudvel e mobilidade com segurana, iniciamos nossa gesto frente ao Ministrio das Cidades ampliando, de imediato, os investimentos nos setores da habitao e saneamento ambiental e adequando programas existentes s caractersticas do dficit habitacional e infraestrutura urbana que maior junto populao de baixa renda. Nos primeiros vinte meses aplicamos em habitao 30% a mais de recursos que nos anos de 1995 a 2002; e no saneamento os recursos aplicados foram 14 vezes mais do que no perodo de 1999 a 2002. Ainda pouco. Precisamos investir muito mais. Tambm incorporamos s competncias do Ministrio das Cidades as reas de transporte e mobilidade urbana, trnsito, questo fundiria e planejamento territorial. Paralelamente a todas essas aes, iniciamos um grande pacto de construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), pautado na ao democrtica, descentralizada e com participao popular, visando coordenao e integrao dos investimentos e aes. Neste sentido, foi desencadeado o processo de conferncias municipais, realizadas em 3.457 dos 5.561 municpios do pas, culminando com a Conferncia Nacional, em outubro de 2003, e que elegeu o Conselho das Cidades e estabeleceu os princpios e diretrizes da PNDU. Em consonncia com o Conselho das Cidades, formado por 71 titulares que espelham a diversidade de segmentos da sociedade civil, foram elaboradas as propostas de polticas setoriais de habitao, saneamento, transporte e mobilidade urbana, trnsito, planejamento territorial e a PNDU. Como mais uma etapa da construo da poltica de desenvolvimento, apresentamos uma srie de publicaes, denominada Cadernos MCidades, para promover o debate das polticas e propostas formuladas. Em uma primeira etapa esto sendo editados os ttulos: PNDU; Participao e Controle Social; Programas Urbanos; Habitao; Saneamento; Transporte e Mobilidade Urbana; Trnsito; Capacitao e Informao.

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Com essas publicaes, convidamos todos a fazer uma reflexo, dentro do nosso objetivo, de forma democrtica e participativa, sobre os rumos das polticas pblicas por meio de critrios da justia social, transformando para melhor a vida dos brasileiros e propiciando as condies para o exerccio da cidadania. Estas propostas devero alimentar a Conferncia Nacional das Cidades, cujo processo ter lugar entre fevereiro e novembro de 2005. Durante este perodo, municpios, estados e a sociedade civil esto convidados a participar dessa grande construo democrtica que a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Olvio Dutra Ministro de Estado das Cidades

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O DESAFIO DA INCLUSO TERRITORIAL POLTICA DE APOIO ELABORAO E REVISO DE PLANOS DIRETORES: UMA OUTRA VISO DE PLANEJAMENTO E DE CIDADE PRINCPIOS, BASES E DESAFIOS DE UMA POLTICA NACIONAL DE APOIO REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL POLTICA DE PREVENO DE RISCOS EM ASSENTAMENTOS PRECRIOS POLTICA DE REABILITAO DE REAS CENTRAIS

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O DESAFIO DA INCLUSO TERRITORIAL

O Ministrio das Cidades tem como competncia institucional elaborar polticas de apoio ao planejamento e gesto territorial e fundiria urbana . Trata-se de uma poltica de apoio a municpios e Estados, j que o planejamento urbano e a gesto territorial dos municpios de competncia dos governos locais. Embora se trate de poltica a ser desenvolvida no mbito de cada um dos municpios, o papel do governo federal na viabilizao de sua implementao fundamental, no apenas porque este concentra parcela significativa dos meios de financiamento implementao desta poltica, mas tambm em funo da conhecida fragilidade tcnico-institucional de boa parte dos municpios para levar a cabo esta importante tarefa. O envolvimento do governo federal ainda mais premente e estratgico se considerarmos o marco regulatrio da poltica urbana nacional representado pelo Estatuto das Cidades, aprovado pelo Congresso Nacional em 2001. O compromisso do prprio governo federal com a implementao do Estatuto, cuja aplicao concreta nas cidades depende do estabelecimento de processos inovadores de planejamento urbano e gesto fundiria locais, requer uma atuao decidida do Ministrio das Cidades no sentido de disponibilizar meios e recursos, assim como mobilizar e sensibilizar o pas para a necessidade de sua implementao. H mais de vinte anos o governo federal no tem atuado no campo do planejamento territorial urbano. A nica e derradeira referncia a estratgias nacionais neste campo se deu-se no perodo autoritrio, conectada ao projeto de integrao nacional dos governos militares e a prticas tecnocratas e anti-democrticas. A democratizao do pas veio acompanhada de avanos no campo da gesto urbana, especialmente no reconhecimento do direito moradia e cidade e na incorporao dos mais pobres como objeto de polticas urbanas. Entretanto no se retomou no pas, at o momento, a agenda de um novo ordenamento territorial como componente fundamental de um projeto de desenvolvimento. bastante significativo que mesmo quando o governo federal formulou os chamados "Eixos Nacionais de Desenvolvimento" estes desconsideravam a existncia de uma rede de cidades e seu possvel papel na estratgia proposta. A proposta de um ordenamento territorial como suporte a um projeto de desenvolvimento para o pas est em formulao, na escala dos municpios o imediatismo e pragmatismo da gesto tm promovido a hegemonia de prticas distintas. Desta forma, o modelo que ainda estrutura o crescimento de nossas cidades reproduz a cultura urbans-

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tica herdada do perodo autoritrio um modelo excludente, que desconsidera as necessidades da maioria dos moradores, que segrega e diferencia moradores "includos" na urbanidade formal e moradores dela excludos, com inequvocos impactos scioambientais para a cidade como um todo. Trata-se de um modelo baseado na expanso horizontal e no crescimento como ampliao permanente das fronteiras, na subutilizao tanto das infraestruturas quanto da urbanidade j instaladas e na mobilidade centrada na lgica do automvel particular. Um projeto de desenvolvimento do pas pautado pela incluso social e ampliao da cidadania no pode prescindir da tarefa de questionar fortemente este modelo, em todas as escalas territoriais, e, mais ainda, propor alternativas. Estas alternativas passam evidentemente pela insero, no centro da agenda do planejamento, da questo do "lugar" dos mais pobres na cidade, o que implica necessariamente na gesto fundiria urbana. Este portanto, para o Ministrio das Cidades, o eixo central da poltica e, conseqentemente, dos programas e aes propostos: um projeto de "incluso territorial" das maiorias, que garanta no apenas a melhoria imediata das condies urbanas de vida dos mais pobres como tambm a construo de um modelo mais includente e democrtico de cidade para o futuro. Esta alternativa passa tambm pelo aproveitamento mais intenso das infraestruturas instaladas, pela reabilitao e democratizao de reas consolidadas, degradadas ou subutilizadas. As polticas e aes do Ministrio das Cidades que tratam desse tema, conduzidas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), esto detalhadas em cada uma das quatro partes deste Caderno, contemplando dois movimentos simultneos e complementares para cumprir esta misso: um movimento de incorporao e requalificao da cidade real, uma ao curativa tanto pela regularizao dos assentamentos de baixa renda consolidados como de gerenciamento e remoo de risco nos assentamentos precrios, reconhecendo os plenos direitos moradia j constitudas nas cidades uma ao preventiva, no sentido de evitar a formao de novos assentamentos precrios no pas, de ocupaes e usos predatrios do solo, do patrimnio cultural e ambiental e de apropriaes indevidas dos investimentos coletivos; O pressuposto destas aes o respeito autonomia municipal, a construo de parcerias locais e a participao da cidadania na concepo, execuo e fiscalizao da ao.

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A primeira parte trata da "Poltica de Apoio Elaborao e Reviso de Planos Diretores: uma outra viso de Planejamento e de Cidade", que tem como misso estimular os Municpios para a construo de novas prticas de planejamento territorial e gesto democrtica e participativa, com o apoio elaborao de Planos Diretores Municipais e implementao do Estatuto da Cidade. O anexo, "Princpios e Diretrizes para elaborao e Reviso de Planos Diretores Municipais participativos" traz uma orientao conceitual, programtica e metodolgica que pretende servir de referncia para a elaborao de Planos Diretores, principalmente para os municpios que recebem recursos subsidiados ou financiados pelo Governo Federal (MCidades, DI-HBB, MinC, MMA, PNAFM, PMAT). A metodologia proposta se contrape prtica tradicional de Planos Diretores normativos, tecnocrticos e com restrita legitimidade social, visando Planos Diretores que resultem de um pacto construdo pela sociedade para assegurar a sua implementao e controle. A segunda parte, "Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel: princpios, bases e desafios", trata da poltica de enfrentamento do tema da irregularidade urbana, cada vez mais presente nas nossas cidades, marcadas por vastas reas ilegais, informais e precrias. Tem como pressuposto que a soluo desta questo condio essencial para qualquer perspectiva de sustentabilidade urbana. Aborda o Programa "Papel Passado", criado em 2003, para o apoio regularizao fundiria de assentamentos precrios em reas urbanas ocupadas por populao de baixa renda. Destaca ainda o processo de construo de um novo marco jurdico para a questo fundiria urbana, uma nova relao com a Cmara Federal (CDUI) e novas prticas cartorrias com a ANOREG e a IRIB, alm da construo de uma poltica nacional para a utilizao do patrimnio imobilirio federal nas cidades, envolvendo imveis da Unio, INSS, RFFSA, terrenos de Marinha, etc. A terceira parte trata da "Poltica Nacional de Preveno de Risco em Assentamentos Precrios". A anlise aqui revelada partiu da constatao do nmero recorrentemente de mortes por escorregamentos em encostas, que ocorrem nos perodos de chuva, em aproximadamente 2% dos municpios brasileiros, principalmente em favelas e assentamentos precrios das maiores regies metropolitanas. apresentada aqui a operao de um conceito necessrio e inovador na preveno e remoo do risco. Por fim, a quarta parte trata da "Poltica Nacional de Apoio Reabilitao de Centros Urbanos", que em parceria com a Caixa Econmica Federal e o programa Monumenta do

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Ministrio da Cultura, traz um processo de gesto integrada, pblica e privada, de recuperao e reutilizao do acervo edificado em reas j consolidadas da cidade, compreendendo os espaos e edificaes ociosas, vazias, abandonadas, subutilizadas e insalubres, a melhoria dos espaos e servios pblicos, da acessibilidade e dos equipamentos comunitrios. Por meio do repovoamento dos centros com atividades econmicas e moradia popular, este programa expressa um novo modelo de planejamento e ao para as cidades, em contraposio ao modelo de desenvolvimento urbano baseado na expanso permanente das fronteiras, periferizao dos mais pobres, abandono e subutilizao das reas consolidadas e dotadas de infra-estrutura. O MCidades busca dessa forma estimular os municpios e cidados a construrem novas prticas de planejamento do territrio municipal e de gesto democrtica por meio de uma ao direta, traduzida em programas, aes e transferncia de recursos financeiros; e, uma ao indireta, de disseminao desta nova cultura urbana democrtica, includente, redistributiva, sustentvel traduzida em aes de sensibilizao, mobilizao e divulgao. Utilizando os mais diversos meios para contemplar a diversidade dos municpios e respeitar as realidades locais, as aes so realizadas com parceiros locais, na sua maioria entidades e segmentos integrantes do Conselho das Cidades. Alm dessas aes de competncia especfica, o MCidades tem participado e fomentado aes de carter interministerial diretamente ligadas gesto territorial urbana. Sob a coordenao da subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Articulao Poltica da Presidncia da Repblica tem trabalhado no aperfeioamento de mecanismos de estmulo s formas de cooperao intermunicipal, como os consrcios, e na formulao de critrios para a criao e fuso de municpios. Com o Ministrio do Planejamento, Casa Civil, Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, tem colaborado para construir espaos de planejamento territorial no governo, tais como o Grupo de Trabalho das Regies Metropolitanas e Meso-Regies prioritrias, introduzindo a agenda intra-urbana na pauta do planejamento de governo. Ainda com o Ministrio do Planejamento, tem procurado aproximar a gesto fundiria do patrimnio pblico federal da gesto fundiria local, trabalhando em parceria com Ministrios e empresas federais. Todas essas aes tm contribudo para aumentar a qualidade da interlocuo entre governos e atores locais e governo federal, fortalecendo a Federao. Finalmente, todos os programas, aes e polticas do Ministrio das Cidades, conduzi-

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das pela SNPU, tm sido debatidas e reformuladas no interior do Comit de Planejamento Territorial do Conselho das Cidades, instrumento fundamental de construo democrtica e participativa da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano que desejamos para o pas.

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Poltica de apoio elaborao e reviso de planos diretores: uma outra viso de planejamento e de cidade

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ANTECEDENTES
O Ministrio das Cidades (MCidades), organismo federal responsvel pela formulao de polticas e estratgias na rea do desenvolvimento urbano tem, na Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), a funo de apoiar os municpios para a implementao do Estatuto da Cidade e o fortalecimento dos processos de planejamento e gesto territorial e urbana. Assim, a SNPU exerce a sua misso de estimular, articular e apoiar processos participativos e democrticos, contribuindo para a organizao humanizada do espao urbano, ampliando o acesso sustentvel terra urbanizada e infraestruturada e mitigando a cultura da excluso territorial, predominante nas cidades brasileiras. O Ministrio estimula os municpios a construrem novas prticas de planejamento territorial e de gesto democrtica, apoiando por meio de uma orientao conceitual, programtica e metodolgica a elaborao de Planos Diretores Municipais e a implementao do Estatuto da Cidade. A partir da nova viso de planejamento do territrio municipal, com base no Estatuto da Cidade, foi realizada uma avaliao da trajetria recente dos Planos Diretores no Brasil e a atuao do Governo Federal na temtica, nas ltimas dcadas. Esta trajetria apresenta um acervo de Planos Diretores com os seguintes traos predominantes: marcados por uma viso tecnocrtica no seu processo de elaborao, construdos quase que exclusivamente por especialistas em planejamento urbano, desenvolvidos por consultorias ou escritrios tcnicos contratados, com baixa integrao tanto dos quadros tcnicos dos Municpios, quando existentes, como das diversas secretarias

O MINISTRIO ESTIMULA OS MUNICPIOS A CONSTRUREM NOVAS PRTICAS DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL E DE GESTO DEMOCRTICA, APOIANDO POR MEIO DE UMA ORIENTAO CONCEITUAL, PROGRAMTICA E METODOLGICA A ELABORAO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS E A IMPLEMENTAO DO ESTATUTO DA CIDADE

do municpio. No entanto, no havia a preocupao com a constituio de uma capacidade local de planejamento e gesto urbana e territorial; uma vez entregue e aprovado o Plano Diretor normalmente inexistia um quadro tcnico capaz de implement-lo; construdos com baixa e seletiva legitimidade social e poltica, dialogando preferencialmente com setores e interesses da rea imobiliria urbana e excluindo da discusso e das decises entidades representativas do movimento popular ligadas a temas tais como: luta por moradia, transportes, sade, educao, reforma urbana, etc; com uma viso de participao consultiva de "validao de diagnsticos e propostas" baseada em audincias pblicas formais, sem repasse de informaes, em linguagem inacessvel e sem poder de deciso; de um lado, planos excessivamente normativos, portadores da concepo de cidade idealizada pelos tcnicos, sem incorporar o territrio e seus atores como espao social complexo de conflitos e alianas; por outro lado, as inmeras diretrizes contidas nesses planos no apresentavam os instrumentos necessrios para sua efetiva viabilizao. Embora, os instrumentos de poltica urbana tenham sido regulamentados em 2001 com o Estatuto da Cidade, alguns deles j estavam sendo aplicados em vrios municpios brasileiros.

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COM A CRIAO DO MINISTRIO DAS CIDADES HOUVE UMA ALTERAO FUNDAMENTAL. O PROGRAMA PASSA A DENOMINARSE PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA GESTO MUNICIPAL URBANA E BUSCA A CONSTRUO DE UMA NOVA ORDEM URBANSTICA, REDISTRIBUTIVA E INCLUDENTE, COM A INCORPORAO DA CONCEPO DE PROCESSOS PARTICIPATIVOS NA ELABORAO E IMPLEMENTAO DE PLANOS DIRETORES

Dessa forma, desenvolveram-se Planos que, de modo geral, no conseguiram constituir efetivas ferramentas para o fortalecimento da gesto territorial e urbana e, ainda, aprofundaram o modelo urbanstico perverso de cidades excludentes e segregadas. A atuao do Governo Federal no tema dos Planos Diretores, em anos recentes, foi marcada por uma fragmentao e disperso de recursos em vrias fontes e programas de instituies e de ministrios distintos que apoiavam a elaborao de Planos Diretores com perspectivas diferenciadas. Dentre eles, cabe destacar o PRODETUR Programa de Desenvolvimento do Turismo, que apia a elaborao de Planos Diretores, orientadores dos investimentos em infraestrutura para o turismo, e o Subprograma Desenvolvimento Institucional (Habitar Brasil BID), que apia a elaborao e reviso de Planos Diretores, como instrumento integrante de um conjunto de aes para o enfrentamento da precariedade habitacional urbana. Com recursos do Oramento Geral da Unio, cabe destaque para o Programa Gesto Urbana e Metropolitana, vigente no Plano Plurianual (PPA) 2000-2003, onde foram claramente detectados problemas de ordem quantitativa e qualitativa relacionados aos resultados obtidos quanto aos processos e produtos, bem como natureza da relao operacional estabelecida entre a antiga Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU), a CAIXA e os Municpios.

A avaliao desse Programa, em especial a Ao Estudos para Formulao de Planos Municipais de Desenvolvimento Urbano Sustentvel, aponta para trs caractersticas de seu desempenho. A primeira caracterstica que marcou essa Ao foi um procedimento baseado no repasse de recursos oramentrios do Oramento Geral da Unio (OGU) e seu acompanhamento burocrtico, sem uma viso crtica do contedo dos Planos Diretores desenvolvidos e, sobretudo, de seus mtodos participativos em geral protocolares, calcados em Audincias Pblicas, sem uma prtica efetiva de capacitao e integrao na discusso dos setores tradicionalmente excludos. Ou seja, a prevalncia de um modelo de participao "consultiva" e no de efetiva construo coletiva e partilhamento de informao, decises e poder. A segunda, o Programa era totalmente indiferente existncia dos demais, no se relacionando com aqueles outros do ponto de vista conceitual ou metodolgico. No foi estabelecido nenhum tipo de dilogo ou complementaridade, ao ponto de Municpios possurem recursos duplicados de mais de uma fonte para a mesma finalidade de elaborar o Plano Diretor, com contedos e abordagens diversas, tais como: Plano Diretor Urbano, Plano Estratgico, Plano Urbano Ambiental, etc. A terceira, diz respeito aos aspectos operacionais da relao entre SEDU,a CAIXA e os municpios. Detectou-se a ausncia de uma prtica de trabalho integrado com a CAIXA, por meio da GEURB, GIDUR e REDUR no acompanhamento e, especialmente, no apoio metodolgico e conceitual aos municpios, para dar qualidade aos processos participativos e aos produtos resultantes das diferentes etapas de elaborao/reviso dos Planos Diretores contratados pelo Programa. Prevaleceu uma cultura tcnico-burocrtica

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de monitoramento baseado na cobrana e avaliao de produtos e prazos da Ao, e sua aprovao para efeito de liberao de recursos, na tradio de "acompanhamento e medio de obras" que marcou o gerenciamento de contratos da CAIXA. O Programa Gesto Urbana e Metropolitana1 , atravs da Ao Estudos para Formulao de Planos Municipais de Desenvolvimento Urbano Sustentvel, utilizou recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) a fundo perdido para apoiar financeira e tecnicamente as prefeituras para a elaborao de seus Planos Diretores Municipais. Deste perodo, encontram-se ainda em execuo 20 (vinte) contratos com recursos do OGU de 2001 e 2002 no valor de R$ 1.519.200,00, sendo 3 (trs) deles em estgio final de concluso, 6 (seis) no iniciados e 11(onze) em andamento. Mesmo com os parcos recursos do Programa para 2003, foram contratados e encontra-se em fase de execuo o apoio realizao de 8 (oito) Planos Diretores, no valor de R$ 589.547,00.

NOVA POLTICA PARA O APOIO ELABORAO E REVISO DE PLANOS DIRETORES


A partir da criao do Ministrio das Cidades, em 2003, houve uma alterao fundamental na estratgia de atuao do programa, que passa a denominar-se Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana e

O Programa de Gesto Urbana e Metropolitana possua trs aes: Estudos para Formulao de Planos Municipais de Desenvolvimento Urbano Sustentvel, Consultoria nas reas de habitao, saneamento e infra-estrutura urbana para municpios e Financiamento aos municpios para a modernizao da administrao e da gesto dos setores sociais bsicos.

busca a construo de uma nova ordem urbanstica, redistributiva e includente, com a incorporao da concepo de processos participativos na elaborao e implementao de Planos Diretores. Na mudana de concepo foram consideradas as seguintes orientaes estratgicas: fortalecimento da capacidade de planejamento e gesto territorial e urbana dos municpios, bem como na implementao do Estatuto da Cidade; adoo de processos democrticos e participativos de planejamento e de gesto; difuso de uma prtica permanente de planejamento, integrando as polticas de habitao, transporte, saneamento, poltica fundiria e os processos de urbanizao de assentamentos precrios; construo de um projeto territorial comum, onde conflitos, problemas e potencialidades so elementos importantes na reconstruo de espaos humanizados, solidrios e includentes; apoio aos municpios e sua populao com subsdios, diretrizes e procedimentos para a construo democrtica do Plano Diretor; o reconhecimento de saberes diversos sobre o local, vivncias, necessidades e anseios dos habitantes desses territrios que devem ser incorporados como expresso de prticas solidrias, de culturas diversificadas, no restritos ao saber tcnico, nem aos grupos sociais e econmicos dominantes; a pactuao entre os diferentes setores da sociedade civil com o Poder Pblico para garantir a legitimidade do Plano, assegurada com a ampla participao destes setores na elaborao e na implementao deste Plano; promoo de uma integrao intermi-

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nisterial para simplificar, otimizar e ampliar linhas de financiamento; incentivar a criao de rede de universalizao de apoio tcnico aos municpios. CAIXA (GIDUR/REDUR), Universidades, ONG's, Associaes Profissionais (CONFEA, FNA, ABEA, FISENGE). Nessa perspectiva, alguns desafios fundamentais se colocam para qualificar o processo de elaborao dos Planos Diretores Municipais: Trabalhar o processo de elaborao dos Planos em estreita relao com o Planejamento Regional, o ZEE (zoneamento ecolgico econmico) e o Plano de Ordenamento Territorial; Construir um dilogo articulado da poltica de desenvolvimento urbano com a poltica de desenvolvimento econmico social dos municpios, o que implica em fazer o debate do desenvolvimento urbano como dimenso integrante do projeto de desenvolvimento do municpio. Sob esse enfoque, a participao dos diversos agentes sociais e econmicos da ordem pblica e privada imprescindvel para articular consistentemente tanto a leitura da cidade quanto a definio de quais os temas prioritrios a serem enfrentados no municpio; Como decorrncia do ponto anterior, vale tambm destacar a necessidade de integrar a Poltica Oramentria e Fiscal do municpio com o Plano Diretor, de modo a viabilizar o financiamento do desenvolvimento urbano; Criar estrutura institucional para o planejamento e gesto territorial e urbano com a promoo de polticas de capacitao tcnica institucional e de mecanismos permanentes e democrticos de participao social.

A PARTICIPAO DOS DIVERSOS AGENTES SOCIAIS E ECONMICOS DA ORDEM PBLICA E PRIVADA IMPRESCINDVEL PARA ARTICULAR CONSISTENTEMENTE TANTO A LEITURA DA CIDADE QUANTO A DEFINIO DE QUAIS OS TEMAS PRIORITRIOS A SEREM ENFRENTADOS NO MUNICPIO

Desenvolver Campanha Nacional de Sensibilizao e Mobilizao para a Elaborao, Atualizao e Implementao de Planos Diretores Participativos. Nessa linha de requalificao do Programa, para alm do simples repasse de recursos oramentrios do OGU e seu monitoramento burocrtico, que marcou o anterior Programa de Gesto Urbana e Metropolitana, enfatiza-se um novo direcionamento de esforos para a sensibilizao e capacitao de tcnicos municipais, estaduais e de rgos federais para a elaborao e acompanhamento de Planos Diretores, por intermdio de Oficinas Regionais e Locais de Sensibilizao e Capacitao.

Foram realizadas as seguintes Oficinas envolvendo tcnicos de municpios:


Em 2003 16 municpios na regio do Cariri, na Paraba; 18 municpios do Piau, em parceria com o Governo do Estado (Secretaria das Cidades); foram sensibilizados, em conjunto com o Ministrio do Turismo, gerentes estaduais do Programa de Desenvolvimento do Turismo (Prodetur) e do Banco do Nordeste, equipes dos municpios e dos estados envolvidos com Prodetur, Bancos do Brasil e do Nordeste; no Maranho, em conjunto com o governo do Estado (Gerncia de Desenvolvimento das Cidades e Municpios)

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foram sensibilizados tcnicos de rgos estaduais, de universidades e dos maiores municpios do Estado; com o apoio do Governo do Estado do Paran (ParanCidades e Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano), foram envolvidos rgos pblicos afins, universidades e os representantes das 18 associaes microrregionais de municpios do Estado do Paran; em Mariana foi realizada sensibilizao de tcnicos de Municpios com stios histricos urbanos de todo o pas, alm de tcnicos do IPHAN/MinC; em Santa Catarina foram capacitados tcnicos de municpios com menos de 10 mil habitantes; no Acre, em parceria com o Governo do Estado foram capacitados tcnicos de 13 dos 27 municpios do estado. Em 2004 foram capacitados tcnicos e lideranas de 08 (oito) municpios do Consrcio dos Municpios do Lago de Trs Marias/MG; de 47 (quarenta e sete) Municpios do Estado de Tocantins; de 07 (sete) Municpios do Par e 1 (um) Municpio de Mato Grosso numa Oficina de Integrao entre os Planos Diretores Municipais e o Plano de Desenvolvimento Sustentvel da BR-163. Em segundo lugar, no intuito de evitar duplicidades, a Ao tem buscado estabelecer parcerias com os demais rgos federais envolvidos no tema, de forma a otimizar os recursos e articular as aes do Governo Federal no tocante Elaborao de Planos Diretores municipais, cujas iniciativas coexistem em diversos ministrios e com enfoques e pblicos diferenciados. Para isso, foi construdo um

Documento de Referncia nico para todos os programas, com a consolidao e unificao das intenes, diretrizes e princpios a serem observados na elaborao dos Planos Diretores pelos municpios, em consonncia com o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001)2. Outra linha de ao envolve a materializao efetiva das parcerias no mbito do Governo Federal, envolvendo o Ministrio da Cultura (BID / Monumenta) para planos diretores em cidades com patrimnio histrico tombado; o Ministrio do Meio Ambiente, envolvendo recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente que podero ser implementados para Planos Diretores integrados Agenda 21; o Ministrio do Turismo, recursos para Planos Diretores dos municpios do Prodetur II/Nordeste; e, parceria com o Ministrio da Fazenda/CAIXA para elaborao de Planos Diretores com a reestruturao do PNAFM (Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios). Merece destaque a reviso das instrues normativas do Programa. Em parceria com o agente operador do Programa, a CAIXA, buscase aperfeioar e divulgar os critrios de seleo dos beneficirios, as diretrizes, componentes, modalidades e aspectos a serem observados na elaborao dos Planos, alm de aprimorar os aspectos operacionais da relao Ministrio das Cidades, CAIXA e municpio.

Este documento, denominado " Termo de Referncia para a elaborao de Planos Diretores", foi publicado, em forma de livro, juntamente com um conjunto de artigos, com o ttulo "Plano Diretor Participativo: Guia para sua elaborao pelos municpios e cidados", em parceria com o CONFEA/CREA. Seu contedo pode ser acessado atravs do stio internet do Mcidades (www.cidades.gov.br)

Planejamento territorial urbano e poltica fundiria

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Uma outra ampliao do Programa a abertura para o apoio aos estados na capacitao de municpios com a criao da Modalidade de Insumos para a elaborao ou reviso de Planos Diretores. No tocante aos aspectos operacionais do Programa, verificou-se a necessidade de uma viso de trabalho integrado com a CAIXA, por meio da GEURB, GIDUR e REDUR no acompanhamento dos municpios, para qualificar os produtos resultantes das diferentes etapas de elaborao/reviso dos Planos Diretores contratados. Assim, busca-se romper a cultura tcnico-burocrtica de acompanhamento baseado na cobrana de prazos e produtos da Ao, em direo a uma prtica de trabalho solidrio e cooperativo entre Ministrio das Cidades, CAIXA, Municpios e lideranas locais. Para isso, fundamental a capacitao das equipes da GIDUR/CAIXA envolvidas na operacionalizao, uma vez que so os tcnicos que efetivamente mantm interlocuo direta com os municpios beneficirios, visando a disseminao dos novos conceitos e diretrizes calcados no iderio da Reforma Urbana e do Estatuto da Cidade, trabalhando os diversos aspectos a serem observados no acompanhamento, elaborao e implementao dos Planos Diretores.

Diretores, como mostra o aumento significativo que o Programa teve de R$ 589.547,00 em 2003 para R$ 5 milhes em 2004. No entanto, o nmero surpreendente de 648 municpios e 8 estados que encaminharam consultas prvias neste ano, demonstra que o valor ainda est muitssimo aqum das necessidades da Ao, que conseguiu atender apenas 56 municpios e 3 estados, ou seja, menos de 10% da demanda efetiva com os recursos disponveis. Alm disso, o nmero estimado 3 de 2.326 municpios com obrigatoriedade de elaborar ou revisar seus Planos Diretores, sendo que 1.700 at 2006, de acordo com o Estatuto da Cidade, proporciona uma noo de magnitude das necessidades de recursos para a Ao.

CRITRIOS E INDICADORES INICIAIS DA NOVA POLTICA NA SISTEMTICA 2004 DE APOIO AOS PLANOS DIRETORES Ampliao dos recursos disponibilizados e previstos para o Plano Plurianual (PPA) Um esforo bem sucedido foi a ampliao dos recursos disponibilizados no PPA 2003-2007 para o Programa Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana, Ao Apoio Implementao do Estatuto da Cidade e Elaborao de Planos

Elaborao do Documento de Referncia para apoiar os municpios na elaborao ou reviso do Plano Diretor A concepo do Documento de Referncia contribui para o processo de capacitao e formao de equipes locais, tcnicos, cidados e lideranas dos municpios. O objetivo oferecer aos mesmos um instrumento que apresente as diretrizes, princpios e procedimentos para a elaborao de Planos Diretores, de maneira acessvel, auxiliando-os no s na sua construo democrtica, mas potencializando a sua implementao em um processo permanente e participativo de planejamento e gesto territorial e urbana.

3 Na estimativa dos municpios com obrigatoriedade de elaborar ou revisar seus Planos Diretores no puderam ser computados aqueles que se enquadram nos critrios, onde o poder pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do Art. 182 da Constituio Federal e Inseridos em rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito

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Estabelecimento de Critrios de atendimento prioritrio para a seleo de Municpios a serem apoiados pela Ao do Ministrio das Cidades em 2004
A definio dos critrios de prioridade no atendimento dos municpios com recursos do OGU 2004, nesta Ao, teve como ponto de partida a obrigatoriedade de Planos Diretores estabelecida no Estatuto da Cidade e as aes prioritrias do Governo Federal. Nos termos do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor obrigatrio para as cidades: com mais de vinte mil habitantes; integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o poder pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do Art. 182 da Constituio Federal; integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Em relao aos critrios estabelecidos com base nas aes prioritrias de governo, a questo dos municpios localizados em Regies Metropolitanas (RMs) merece destaque, em especial, nas 9 RMs4 definidas na dcada de 70 e em duas metrpoles regionais 5 em situaes de risco e escolhidas como estratgicas pelo Governo Federal em seu Plano de Ao Prioritria. Por serem essas regies grandes
As onze regies crticas selecionadas so compostas por: So Paulo (SP), Rio de Janeiro(RJ), Recife (PE), Belo Horizonte (MG), Salvador (BA), Fortaleza (CE), Belm (PA), Porto Alegre (RS), e Curitiba (PR). Estas onze regies so compostas por 209 municpios e concentram 32% da populao brasileira. 5 RIDE (DF) e Manaus (AM)
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concentradoras de populao cerca de um tero da populao brasileira vive nessas metrpoles e pelo quadro de precariedade social, econmica, ambiental e urbana que as caracteriza, exigem uma ao articulada e concentrada dos diferentes rgos federados que nelas atuam para reverter este quadro. Por estarem enquadrados tanto no Estatuto da Cidade quanto nas prioridades de Governo, essas regies receberam um peso maior em relao aos demais critrios. Outro critrio de destaque utilizado diz respeito aos municpios com acelerado crescimento populacional, especialmente os municpios de fronteiras agrcolas e de minerao, onde se tem um quadro de agravamento social, ambiental e econmico, pelos desmatamentos de extensas reas e por uma migrao de populao, intensa e crescente, para os municpios localizados nestas regies. Os critrios j referidos e os que sero listados a seguir so referenciais que expressam prioridade e focalizao com o objetivo de enfrentar as imensas e perversas desigualdades territoriais e sociais existentes. Assim, outros critrios utilizados na Sistemtica 2004, no processo de seleo de municpios para a Ao de Apoio Implementao do Estatuto da Cidade e Elaborao de Planos Diretores, foram: municpios com taxa de crescimento populacional igual ou superior a mdia da regio; municpios com ndice de Desenvolvimento Humano igual ou inferior a 0,65; municpios integrantes de reas prioritrias de ao do Governo Federal Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD); Municpios que possuam reas com incidncia de situao de risco: deslizamento de encostas conforme relao do Ministrio das Cidades ou

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declarao da Defesa Civil; municpios que possuam unidades de conservao federais, segundo classificao da Lei 985/2000 Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) ou municpios inseridos nas reas prioritrias para conservao, utilizao sustentvel e repartio de benefcios da biodiversidade brasileira, segundo Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Biodiversidade Biolgica Brasileira (PROBIO); municpios que possuam rea de preservao do patrimnio cultural, no mbito federal (Decreto Lei 25/37); municpios que constam do Arco de Desmatamento, conforme relao estabelecida pelo Ministrio do Meio Ambiente. A partir do estabelecimento do Comit de Planejamento Territorial do Conselho das Cidades, estes critrios esto sendo revistos em conjunto com os parceiros do Conselho, assim como uma estratgia de acompanhamento e monitoramento dos processos em andamento est sendo construda.

A PARTIR DO ESTABELECIMENTO DO COMIT DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL DO CONSELHO DAS CIDADES, OS CRITRIOS ESTO SENDO REVISTOS EM CONJUNTO COM OS PARCEIROS DO CONSELHO. UMA ESTRATGIA DE ACOMPANHAMENTO E MONITORAMENTO DOS PROCESSOS EM ANDAMENTO EST SENDO CONSTRUDA ..

Alm disso, um processo de capacitao dos tcnicos da CAIXA (GIDUR e REDUR), juntamente com os municpios selecionados foi estruturado no mbito do Programa Nacional de Capacitao das Cidades. Este processo tem, tambm, o pressuposto de criar uma nova cultura de relacionamento entre o Ministrio, a CAIXA e os municpios, centrada em uma postura solidria de fortalecimento dos municpios para a implementao da Ao, buscando garantir, mais do que uma atitude simplesmente avaliadora e fiscalizadora dos resultados, qualidade nos processos.

Estabelecimento de uma relao integrada com a CAIXA e Municpios


Foi estabelecida uma sistemtica de reunies com a CAIXA e seus rgos relacionados a esta Ao GEDUR/DIDUP/GECOE/ GENOA/GEPAD para qualificar a relao do Ministrio com seu agente tcnico operacional, no apoio e monitoramento dos municpios contratados com recursos do OGU, com vistas a elaborar ou revisar seus Planos Diretores.

Situao dos Planos Diretores Sistemtica 2004 Com base nos critrios e diretrizes anteriormente descritos, o quadro e o mapeamento a seguir apresentam o resultado inicial da distribuio territorial dos municpios apoiados pelo programa, bem como a estimativa dos municpios com obrigatoriedade de elaborar ou revisar seus Planos Diretores.

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Municpios Demanda OGU 2004

Municpios Atendidos OGU 2004

LEGENDA Demanda Total Estimada Demanda 2004

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PRINCPIOS E DIRETRIZES PARA ELABORAR E REVISAR OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS


O Plano Diretor deve ser discutido e aprovado pela Cmara de Vereadores e sancionado pelo prefeito de cada municpio. O resultado, formalizado como Lei Municipal, a expresso do pacto firmado entre a sociedade e os poderes Executivo e Legislativo. Os princpios que norteiam o Plano Diretor esto contidos no Estatuto da Cidade. Nos termos do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor est definido como instrumento bsico para orientar a poltica de desenvolvimento e de ordenamento da expanso urbana do municpio. O Estatuto da Cidade delega ao Plano Diretor a funo de definir as condies a que a propriedade deve conformar-se, para que cumpra sua funo social. Os procedimentos propostos nesse guia respeitam a diversidade das regies e municpios brasileiros. De modo algum devem ser lidos como 'receita pronta' para elaborar Planos Diretores em srie, idnticos e padronizados, sem qualquer relao com a realidade social, poltica e territorial local de cada municpio. Os Planos Diretores atendero sempre mais diretamente aos seus objetivos, quanto mais forem abertos inovao e criatividade, e quanto mais estimulem a participao dos cidados e a produo coletiva, trabalhando com temas diversificados e abrangentes, como as polticas federais de preservao cultural e ambiental, de turismo, de mobilidade urbana e outros, que so assuntos a serem discutidos e incorporados no Plano Diretor sempre de acordo com as especificidades de cada cidade.

Planejamento Participativo: Construir cidades melhores e mais justas


Todos os cidados esto habilitados a participar do planejamento de sua cidade e podem intervir na realidade de seu municpio. Para que essa capacidade saia do plano virtual ou potencial se concretize na forma de ao participativa, os processos de elaborar planos e projetos tm de prever mtodos e passos que todos os cidados compreendam com clareza, em todos os municpios. Garantir de fato, possibilitar que os diferentes segmentos da sociedade participem nas atividades de planejar e gerir a polticas urbanas e territoriais um grande desafio. A atividade de construir e elaborar o Plano Diretor de cada cidade deve servir para incentivar os municpios a avaliar e implantar todo o sistema de planejamento municipal. Esse planejamento implica atualizar e compatibilizar cadastros; integrar polticas setoriais, os oramentos anuais e plurianual, com o plano de governo e as diretrizes do Plano Diretor; capacitar equipes locais; sistematizar e revisar a legislao. A atividade de construir e elaborar o Plano Diretor tambm uma oportunidade para estabelecer um processo permanente de construir polticas, de avaliar aes e de corrigir rumos. Democratizar as decises fundamental para transformar o planejamento da ao municipal em trabalho compartilhado entre os cidados e assumido pelos cidados, bem como para assegurar que todos se comprometam e sintam-se responsveis e responsabilizados no processo de construir e implementar o Plano Diretor. Fazer planejamento territorial definir o melhor modo de ocupar o stio de um municpio ou regio, prever os pontos onde se localizaro atividades e todos os usos do

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espao, presentes e futuros. Pelo planejamento territorial, pode-se converter a cidade em benefcio para todos; podem-se democratizar as oportunidades para todos os moradores; podem-se garantir condies satisfatrias para financiar o desenvolvimento municipal; e podem-se democratizar as condies para usar os recursos disponveis, de forma democrtica e sustentvel. O Plano Diretor, portanto, deve interagir com as dinmicas dos mercados econmicos. Nesse sentido que se pode dizer que o Plano Diretor contribui para reduzir as desigualdades sociais porque redistribui os riscos e os benefcios da urbanizao. O objetivo fundamental do Plano Diretor estabelecer como a propriedade cumprir sua funo social, de forma a garantir o acesso terra urbanizada e regularizada, reconhecer a todos os cidados o direito moradia e aos servios urbanos. Nesta perspectiva, o Plano Diretor, deixa de ser um mero instrumento de controle do uso do solo para se tornar um instrumento que introduz o desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras. Para isso, por exemplo, necessrio que assegure espaos adequados para a proviso de novas moradias sociais que atendam demanda da populao de baixa renda; que preveja condies atraentes para micro e pequenas empresas itens vitalmente importantes para que haja crescimento urbano equilibrado; para que se evite ocupao irregular e informal do territrio do municpio; e outros. O primeiro passo, em todos os municpios, conhecer a estrutura fundiria e suas tendncias de desenvolvimento. A partir desse conhecimento, cada municpio deve escolher dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade os que mais favoream a incluso social, em cada municpio

e em cada mercado local. O Estatuto da Cidade oferece vrios desses instrumentos: de Regularizao urbanstica e fundiria; a possibilidade de criar Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); utilizao compulsria de terrenos e imveis considerados subutilizados; fazer valer o Direito de Superfcie; obter Concesso Especial para Fins de Moradia; destinar patrimnio pblico para programas de moradia, dentre outros. O Plano Diretor portanto indica os objetivos a alcanar, explicita as estratgias e instrumentos para atingir os objetivos e oferece todos os instrumentos necessrios para que estes objetivos sejam cumpridos. Alm disso, tambm orienta os investimentos estruturais a serem feitos pelos agentes pblicos e privados. O Plano Diretor tem de definir o papel e atuao de cada agente, de forma pactuada; tem de prever critrios e formas pelas quais sero aplicados os instrumentos urbansticos e tributrios, dentre outros; e tem de prever tambm as aes estratgicas a serem implementadas. Para tanto, cada municpio pode estabelecer, em seu Plano Diretor, e escolhidos dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, os instrumentos que mais ampliem as condies favorveis para financiar o desenvolvimento urbano. Esses instrumentos so, por exemplo: a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a utilizao mais adequada do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a Transferncia do Direito de Construir, as Operaes Consorciadas, O Plano Diretor deve articular outros processos de planejamento j implementados no municpio e na regio, como a Agenda 21, planos de bacia hidrogrfica, zoneamento ecolgico econmico, planos de preservao do patrimnio cultural, planos de desenvolvimento turstico sustentvel, dentre outros. Conforme o Estatuto da Cidade, nem todos

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os municpios brasileiros so obrigados a elaborar seu Plano Diretor. Apesar disso, o Ministrio das Cidades recomenda que todos os municpios brasileiros o faam. O Plano Diretor importante instrumento para o pleno desenvolvimento do municpio e para que a cidade e a propriedade cumpram mais satisfatoriamente suas funes sociais. Em todos os casos, obrigados pelo Estatuto da Cidade, ou no, desejvel que todos os municpios brasileiros conheam a sua realidade, que se dediquem a reduzir as desigualdades, a prevenir a degradao ambiental, a melhorar a qualidade de vida e a buscar o pleno desenvolvimento sustentvel de suas potencialidades. Elaborar e aprovar o Plano Diretor sempre ser providncia indispensvel para implementar a maioria dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.

O MINISTRIO DAS CIDADES RECOMENDA QUE OS REPRESENTANTES DO PODER LEGISLATIVO PARTICIPEM DESDE O INCIO DO PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO DIRETOR, EVITANDO ALTERAES SUBSTANCIAIS E RADICALMENTE DISTINTAS DA PROPOSTA CONSTRUDA PELO PROCESSO PARTICIPATIVO

Construir o Plano Diretor: Atividade participativa O Plano Diretor deve ser elaborado e implementado com a participao efetiva de todos os cidados. O processo deve ser conduzido pelo poder Executivo, articulado com os representantes no poder Legislativo e com a sociedade civil. importante que todas as etapas do Plano Diretor sejam conduzidas, elaboradas e acompanhadas pelas equipes tcnicas de cada Prefeitura Municipal e por moradores do municpio. A participao dasociedade no deve estar limitada apenas solenidade de apresentao do Plano Diretor, em Audincia Pblica. O Ministrio das Cidades recomenda que os representantes do poder Legislativo participem desde o incio do processo de elaborao do Plano Diretor, evitando alteraes substanciais, radicalmente distintas da proposta construda pelo processo participativo. Os vereadores podem colaborar muito tambm para

dar boa redao ao texto de lei. Esse cuidado importante para facilitar a aplicao da lei e a implantao das medidas previstas no Plano Diretor, alm de evitar pendncias judiciais posteriores. Recomenda-se ainda que o Ministrio Pblico, juzes e registradores dos cartrios existentes no municpio tambm participem, desde o incio, do processo de elaborar o Plano Diretor. Para elaborar o Plano Diretor, a Prefeitura deve definir uma equipe de coordenao, formada de tcnicos de diversos setores da administrao. Se necessrio, essa equipe poder ser complementada com outros profissionais especialistas, ou consultores, a serem contratados. Em todos os casos, os contratos desses especialistas e consultores devem incluir clusulas que prevejam a transferncia eficaz de conhecimento e a efetiva capacitao da equipe local que participe da elaborao do Plano Diretor. As equipes e o nmero de profissionais especialistas contratados, bem como os saberes e competncias profissionais exigidos deles devem corresponder capacidade da estrutura permanente do municpio ao qual caber implementar cada Plano Diretor. importante envolver entidades profissionais de assistncia tcnica, especialmente nos municpios onde haja programas pblicos (como engenharia e arquitetura pblicas, assistncia judiciria e profissionais especializados na mobilizao social, dentre outros) e convoc-las para o trabalho participativo de elaborar o Plano Diretor.

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O trabalho comea pela equipe interna, em cada Prefeitura. O primeiro passo organizar as informaes j disponveis na Prefeitura legislao, estudos, dados, mapas, relao de interlocutores potenciais. Ao mesmo tempo, deve comear tambm o trabalho de sensibilizar e mobilizar a sociedade civil entidades, instituies, movimentos sociais e cidados em geral. O Plano Diretor construo coletiva e atividade de participao. Para que todos possam entender e interferir nos processos de decidir sobre os mecanismos e instrumentos de gesto e planejamento urbano, necessrio que a Prefeitura propicie espaos nos quais convivam todos os que trabalhem para elaborar o Plano Diretor; esses espaos so importantes para socializar informaes e para a efetiva capacitao e participao dos cidados no processo decisrio. Tambm para que todos entendam e possam interferir no processo, fundamental que o Plano Diretor seja construdo em linguagem acessvel e clara, da discusso redao final. O Plano Diretor deve ser construdo num processo realmente participativo, em discusso entre iguais e por decises conscientes e esclarecidas. Deve ser um conjunto de regras simples, que todos entendam. Entender o Plano Diretor condio essencial para saber defend-lo e aplic-lo. Para que o processo de elaborar o Plano Diretor seja pblico e transparente importante construir estratgias eficazes de comunicao pblica, de amplo alcance. Rdio, televiso, jornais, internet, cartilhas, teatro, carro de som so meios muito teis para mobilizar os cidados e divulgar as informaes e propostas, na medida em que sejam sistematizadas nas diversas etapas e eventos. indispensvel usar tambm, nessa divulgao, as redes sociais estabelecidas na sociedade civil organizada associao de moradores, entidades de

O MOMENTO DE COMEAR A ELABORAR O PLANO DIRETOR PODE SER UM BOM MOMENTO PARA INSTALAR O CONSELHO DA CIDADE OU SEU EQUIVALENTE, QUE SE TORNAR O FRUM PERMANENTE PARA DISCUTIR A CIDADE, MOBILIZAR OS CIDADOS E FACILITAR A INTEGRAO DE POLTICAS

classe, ONGs, entidades profissionais, sindicatos e instituies que tradicionalmente falam diretamente aos cidados, como a igreja, a rede escolar, dentre outras. A populao deve saber onde encontrar documentos para consulta, em prdios da Prefeitura e em outros pontos da cidade. No caso de j haver redes e estruturas de oramento participativo, muito importante envolv-las no processo de elaborar o Plano Diretor de cada cidade. O momento de comear a elaborar o Plano Diretor pode ser bom momento para instalar o Conselho da Cidade ou equivalente, que se tornar frum permanente para discutir a cidade, para mobilizar os cidados e para facilitar a integrao de polticas.

"Ler a cidade e o territrio": Leitura participativa


1 etapa: leituras tcnicas e comunitrias
"Ler a cidade" a primeira etapa de elaborao de um Plano Diretor. Nessa etapa, tratase de identificar e entender a situao do municpio a rea urbana e a rea rural, seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades. A leitura da cidade comear por leituras tcnicas e leituras comunitrias, independentes, mas realizadas no mesmo perodo. Diferente do processo tradicional de construir diagnsticos, a atividade de "Ler a cidade" no leitura exclusiva de especialistas, e pressupe olhares diversos sobre uma mesma realidade. A leitura tcnica ajuda a entender a cidade, pela comparao entre dados e informaes

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socioeconmicas, culturais, ambientais e de infra-estrutura disponveis. Esse trabalho deve ser feito pela equipe tcnica da Prefeitura e, se necessrio, pode ser complementado com estudos contratados ou que envolvam universidades regionais ou outras instituies de ensino e pesquisa. Mais do que reunir dados globais e mdias locais do municpio, a leitura tcnica deve revelar a diversidade, as desigualdades entre a zona urbana e rural, ou entre bairros de uma cidade; deve reunir anlises de problemas e tendncias de desenvolvimento local e, sempre que possvel, deve considerar o contexto regional de cada municpio; dentre outros. A leitura da cidade constitui um processo de identificao e discusso dos principais problemas, conflitos e potencialidades, do ponto de vista dos diversos segmentos sociais. Deve contemplar as possveis alternativas para a soluo dos problemas detectados, procurando enfocar todo o territrio do municpio. Nenhuma leitura jamais exclusivamente tcnica, ou expresso, exclusivamente, das idias de quem a elabore. Isso significa que at os problemas, os conflitos e as avaliaes de potencialidades podem variar conforme os grupos sociais que os elaborem. A leitura participativa, portanto, ocasio para que todos conheam vises e modos de pensar diferentes dos seus. Desta forma, as leituras tcnicas produzidas pelos profissionais da Prefeitura ou por consultores devem ser enriquecidas com as leituras comunitrias, feitas pela populao, sob os pontos de vista dos diferentes segmentos socioeconmicos: empresrios, profissionais, trabalhadores, movimentos populares, entre outros. A leitura da cidade rene registros de memria das pessoas e grupos sociais, aponta elementos da cultura e da vivncia e, assim, permite que se construam releituras coletivas

dos conflitos, problemas e potencialidades. Para alimentar e consolidar a leitura comunitria importante que o pblico encontre as informaes sistematizadas na leitura tcnica, construdas em linguagem acessvel maioria; essas informaes so importantes para orientar as discusses, no sentido de estabelecer uma compreenso geral do municpio. Dentre os aspectos que todos devem conhecer destacam-se, por exemplo, a distribuio dos equipamentos pblicos e de infra-estrutura existentes na cidade; a relao entre terras disponveis para habitao e possibilidade de acesso a elas (para diferentes faixas de renda); localizao e caracterizao das reas mais importantes (ou mais ameaadas) para preservao ambiental e cultural, dentre outros.

Mapas do municpio
Os mapas so importante recurso para facilitar a leitura da realidade local, porque ajudam a visualizar as informaes reunidas nas leituras tcnica e comunitria, e a localiz-las no territrio. Dentre os mapas temticos bsicos que se devem reunir, podem ser citados:

A - Mapas temticos sobre o territrio


Para visualizar os fatores condicionantes e as potencialidades fsico-ambientais (geomorfologia, clima, hidrografia, vegetao, solos, dentre outros). Devero ser identificadas as reas mais expressivas para a preservao ambiental, a comear pelas unidades de conservao ambiental, j estabelecidas pelo municpio, Estado e Unio, para atividades rurais do municpio e para proteo de mananciais. Mapear riscos para ocupao urbana - Identificar as reas de risco, de escorregamento, eroso, inundao, contaminao do subsolo ou outros fenmenos desse tipo, e as reas

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O OBJETIVO FUNDAMENTAL DO PLANO DIRETOR ESTABELECER COMO A PROPRIEDAD E CUMPRIR SUA FUNO SOCIAL, DE FORMA A GARANTIR O ACESSO TERRA URBANIZADA E REGULARIZADA, RECONHECER A TODOS OS CIDADOS O DIREITO MORADIA E AOS SERVIOS URBANOS

cidade e na regio; localizar reas de maior incidncia de acidentes de trnsito; quantificar frota de veculos, nibus, automveis, bicicletas, plos geradores de trfego, dentre outros.

degradadas que exijam aes especiais de recuperao. Mapear reas para preservao cultural Indicar rea e/ou elementos de interesse, para que sejam oficialmente protegidos pelo poder Pblico, em seus diferentes nveis de governo, se houver. Identificar reas de preservao de patrimnio histrico e cultural, tombadas ou protegidas e as reas de valor cultural ou simblico para a comunidade. Mapear a estrutura fundiria indicar situao da propriedade da terra (regular e irregular), a distribuio e forma de uso da propriedade,como por exemplo, imveis, lotes ou glebas vazios, especialmente os que j sejam servidos de infra-estrutura. Esse tema importante para que se apliquem os instrumentos legais, e demandar esforo especial dos municpios; mesmo os municpios que j tm cadastros atualizados, na sua maioria ainda no reuniram todas as informaes indispensveis para encaminhar solues. Mapear a evoluo histrica da cidade e do territrio o ncleo inicial da cidade, seus marcos de origem, referncias histricas e culturais, principais perodos e fatores que determinaram a forma de ocupao. Mapear a insero regional do municpio especialmente em relao circulao de pessoas, de mercadorias, de bens e servios. Para alimentar e consolidar a leitura devem ser analisados e mapeados os vnculos entre municpios, sejam vizinhos ou no. Mapear indicadores de mobilidade e circulao indicar e mapear os deslocamentos da populao, circulao viria, transportes na

B - Mapas de caracterizao e distribuio da populao e seus movimentos


Populao por bairro e densidade; Populao por faixa etria e escolaridade; Populao por condies de emprego e de renda familiar; Crescimento ou evaso de populao.

C - Mapas de uso do solo


Mapa da ocupao atual do territrio atividades e formas de uso e ocupao do solo j existentes, formais e informais, regulares ou no, vazios urbanos e zona rural, reas habitacionais, indicando diferentes padres existentes na cidade, reas com edificaes de maior altura, densidades habitacionais, morfologias.

D - Mapas da infra-estrutura urbana


servios e equipamentos e nveis de atendimento; redes de infra-estrutura (esgotamento sanitrio, gua, luz, telefone, drenagem, TV a cabo, infovias e outras); redes de equipamentos (educao, sade, cultura, esporte e lazer, etc.); populao atendida por rede de gua, esgotos e drenagem.

E - Mapas da atividade econmica do municpio


economias predominantes, inclusive as informais e sua importncia local e regional;

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O ESTATUTO DA CIDADE OFERECE MAIS DE 30 INSTRUMENTOS PARA QUE O MUNICPIO TENHA CONTROLE EFETIVO SOBRE O SEU TERRITRIO. A GRANDE INOVAO QUE, ALM DOS INSTRUMENTOS TRADICIONAIS DE PLANEJAMENTO URBANO DE NATUREZA NORMATIVA, O ESTATUTO APRESENTA UMA SRIE DE NOVOS INSTRUMENTOS PARA INDUZIR O DESENVOLVIMENTO E A INCLUSO TERRITORIAL DA POPULAO MARGINALIZADA E PARA FAZER A GESTO DEMOCRTICA DO MUNICPIO

atividades em expanso ou em retrao, no s em termos de nmero de empregos e de empresas, mas de sua participao na composio da receita do municpio. Dinmica imobiliria. Analisar o mercado imobilirio, tendncias em curso (reas em retrao, em expanso, entre outras) e novos produtos imobilirios. Legislao. Levantar a legislao urbanstica, leis de uso do solo, parcelamento, cdigos de obras, posturas ambiental e patrimonial nos mbitos municipal, estadual e federal, que incidem no municpio; analisar a atualidade dessa legislao (onde e se a legislao est ou no sendo aplicada; onde as formas de ocupao contrariam, tm contrariado ou podem vir facilmente a contrariar a legislao em vigor e por qu). Estudos existentes. Levantar planos, estudos e projetos sobre o municpio, seus problemas, locais integrados, sociais, econmicos, demogrficos, ambientais; potencialidades e vocao (por exemplo, estudos feitos em fruns de desenvolvimento da Prefeitura ou outras instituies). Confrontar as leituras tcnica e comunitria. Sugerimos que essas leituras sejam sobrepostas; que se confrontem os dois modos de ler a cidade, para identificar informaes e referncias convergentes e divergentes. Essas leituras, depois de confrontadas, devem ser sintetizadas em textos e mapas, nos quais se identifi

quem as principais tendncias, problemas, conflitos e potenciais do municpio. Os mapas devem ser acessveis e estarem disponveis para todos os participantes da elaborao do Plano Diretor e muncipes em geral. Nesse ponto do trabalho, afloram alguns dos temas e conflitos mais importantes para a cidade; que podem ser, por exemplo, o direito moradia versus a necessidade de conservao do meio ambiente, em rea de proteo ambiental ocupada irregularmente; a tendncia de verticalizao, em ncleo histrico; a concentrao de lotes vagos nas reas centrais versus a expanso das periferias em reas sem infra-estrutura ou ambientalmente frgeis; problemas de circulao versus problemas de congestionamento; ocupao de encostas ou de reas inundveis.

2 etapa: formular e pactuar propostas


Nem todas as questes so igualmente relevantes em todos os momentos da histria de uma cidade. A partir da fase de leitura, sero definidos os temas prioritrios para o futuro da cidade e para a reorganizao territorial do municpio. De nada adianta um Plano Diretor tratar de dezenas de aspectos da cidade e no ter capacidade para intervir sobre eles. Portanto, importante trabalhar com perspectiva estratgica, selecionando temas e questes cruciais para a cidade e que, se enfrentadas rapidamente e com eficcia, podem redefinir o destino da cidade. Para cada tema prioritrio devem-se definir as estratgias e os instrumentos mais adequados, considerando-se as caractersticas e os objetivos da cidade, que estaro contidos no Plano Diretor. Essas estratgias e instrumentos so os caminhos e os meios para construir a cidade que se deseja, e devem ser discutidos e pactuados com todos os participantes do

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processo, para assegurar as condies necessrias para transformar a realidade de cada municpio. Alguns exemplos de temas prioritrios: Tema: Esvaziamento econmico e populacional do municpio. Objetivo: Criar condies para gerar emprego e renda, e reverter o processo. Estratgias: Definir e assegurar espaos nos quais se possam desenvolver atividades econmicas rurais e urbanas, geradoras de oportunidades de emprego e renda; simplificar a legislao; requalificar imveis desocupados, para micro e pequenas empresas. Tema: Moradia digna para todos. Objetivo: Ampliar a oferta de novas moradias. Estratgias: Fazer a regularizao fundiria das reas irregulares; delimitar reas para habitao de interesse social (reas de ZEIS); incentivar as cooperativas e a construo civil; prevenir a ocupao das reas de risco. Tema: Patrimnio ambiental e cultural ameaado de degradao. Objetivo: Proteger as reas ameaadas. Estratgias: Delimitar as reas a serem protegidas; rever a legislao; redirecionar as formas de ocupao que ameaam o patrimnio, sendo o caso. Tema: Riscos ambientais. Objetivo: Reduzir riscos de escorregamentos, eroso, inundao e contaminao do subsolo. Estratgias: Implantar o gerenciamento de riscos; planejar as intervenes de segurana e de recuperao de reas degradadas; estabelecer gesto sustentvel das guas pluviais urbanas; implantar o controle de

ocupao de reas de risco. Tema: Expanso ilimitada do municpio para as periferias. Objetivo: Conter a expanso. Estratgias: Otimizar a infra-estrutura instalada; induzir a ocupao dos vazios urbanos, suprimir a rea de expanso urbana, coibir novos parcelamentos em reas perifricas; requalificar as reas degradadas. O Plano Diretor deve incluir diversos enfoques: devem-se considerar aspectos ambientais, culturais, tursticos, econmicos e sociais, de forma articulada, mesmo que esses temas no se apresentem, de incio, como eixos estratgicos. Os traos especficos de cada municpio devem ser tratados sempre como tema prioritrio no Plano Diretor: se o municpio inclui peas importantes do patrimnio cultural ou ambiental; se municpio turstico, industrial, rural; ou outros. Se o municpio estiver na rea de influncia de algum grande projeto, os impactos da implementao desse projeto devem ser tratados como um dos temas centrais do Plano Diretor. Nesse caso, particularmente, indispensvel que os empreendedores pblicos e privados envolvidos no projeto participem na discusso do Plano Diretor. Universalizar o acesso ao saneamento ambiental, com as diretrizes para os sistemas de abastecimento de gua, de drenagem, de esgotamento sanitrio e dos resduos slidos, e explicitar o modelo de gesto, tambm so temas que devem ser tratados como fundamentais no Plano Diretor. recomendvel que, ao final da etapa de formular e pactuar propostas para o Plano Diretor, os temas centrais, objetivos e estratgias sejam discutidos e decididos com os

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diversos segmentos da sociedade e com todas as instituies envolvidas na elaborao do Plano Diretor. Esse momento fundamental para avaliar e corrigir rumos e definir a linha bsica do Plano Diretor.

3 etapa: definir os instrumentos


Os instrumentos so ferramentas que viabilizam as intenes expressas no Plano Diretor. Os objetivos e estratgias devem estar estreitamente articulados com instrumentos de planejamento e de poltica urbana. O Estatuto da Cidade oferece mais de 30 instrumentos para que o municpio tenha controle efetivo sobre o seu territrio. A grande inovao que, alm dos instrumentos tradicionais de planejamento urbano de natureza normativa, o Estatuto apresenta uma srie de novos instrumentos para induzir o desenvolvimento e a incluso territorial da populao marginalizada e para fazer a gesto democrtica do municpio. Os instrumentos para regular o desenvolvimento urbano podem, se bem aplicados, simultaneamente controlar o uso do solo, influenciar o mercado de terras, arrecadar e redistribuir oportunidades e recursos. A legislao urbanstica, particularmente as leis de parcelamento do solo e de uso e ocupao do solo, devem ser revistas e incorporadas ao Plano Diretor. O Estatuto da Cidade (art. 40) estabelece ainda que os instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira dos municpios devem adequar-se aos objetivos do planejamento territorial. Isto significa que deve haver coerncia entre o modo de aplicar tributos (como IPTU, ISS e, inclusive, a Lei Oramentria) e o Plano Diretor do municpio. As propostas de investimentos, inseridas no Plano Diretor, devem orientar as prioridades de

governo definidas no Programa Plurianual (PPA) do municpio, nas diretrizes oramentrias e nos oramentos anuais, que sero elaborados depois de o Plano Diretor estar aprovado. importante observar quais instrumentos so adequados realidade municipal; e se colaboram para que a cidade atinja os objetivos e encaminhe com sucesso as estratgias definidas no Plano Diretor. O cap. IV do Estatuto da Cidade, que trata da gesto democrtica, oferece os instrumentos para que o municpio implante o processo de planejamento participativo; a se prope que se abram canais de participao direta e representativa, como as conferncias e os conselhos. As conferncias so espaos coletivos de amadurecimento poltico, pela participao de diferentes segmentos e pela explicitao das diversas idias de construo de uma cidade. Realizadas sobre assuntos de interesse do municpio, as conferncias devem aglutinar idias e propostas; e quando couber, devem ter representantes das esferas estadual e federal de governo, especialmente em conferncias em que se discutam matrias de competncias concorrentes (por exemplo, relacionadas ao patrimnio cultural e ambiental). As conferncias so importantes para enriquecer o debate e para que todos os segmentos envolvam-se e comprometam-se tambm na implementao, no controle e na fiscalizao do Plano Diretor. Nas conferncias, elegem-se os delegados que formaro os conselhos. Os conselhos municipais so rgos colegiados, dos quais participam representantes do poder pblico e da sociedade civil, que acompanham, controlam e fiscalizam a implementao do planejamento territorial. Alm das conferncias, as audincias pblicas tambm so requisito obrigatrio no processo de discusso para a aprovao do

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OS CONSELHOS MUNICIPAIS SO RGOS COLEGIADOS, DOS QUAIS PARTICIPAM REPRESENTANTES DO PODER PBLICO E DA SOCIEDADE CIVIL, QUE ACOMPANHAM, CONTROLAM E FISCALIZAM A IMPLEMENTAO DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL. ALM DAS CONFERNCIAS, AS AUDINCIAS PBLICAS TAMBM SO REQUISITOS OBRIGATRIOS NO PROCESSO DE DISCUSSO PARA A APROVAO DO PLANO DIRETOR NA CMARA MUNICIPAL

Plano Diretor na Cmara Municipal, sendo condio para validao da lei municipal que institui o Plano Diretor. Em alguns municpios, a Lei Orgnica Municipal determina a quantidade de audincias, que deve variar de acordo com a populao e com a proposta de participao popular de cada municpio. Cabe Prefeitura dar ampla divulgao e facilitar o acesso aos documentos e informaes produzidos durante todo o processo participativo de elaborao do Plano Diretor. Essa divulgao e a possibilidade de conhecer documentos e informaes so indispensveis para que parcela significativa da populao participe efetivamente nos debates, at a aprovao final do Plano Diretor.

elaborao do Plano Diretor e dever ser coerente com a capacidade de gesto do municpio. Por exemplo, atravs do Conselho da Cidade, no Sistema de Gesto e Planejamento do Municpio, ou estruturas assemelhadas. A concluso do Plano Diretor no encerra o processo de planejamento. Ajustes podem e devem ser feitos. recomendvel que o prprio Plano Diretor determine os meios e a sistemtica para revis-lo. Conforme o Estatuto da Cidade, a lei que institui o Plano Diretor dever ser revista pelo menos a cada 10 anos. A reviso e os ajustes devero ser discutidos e acordados de forma integrada com os demais fruns de discusso atuantes no municpio, consolidados em conferncias municipais e articulados com as demais aes implementadas pelos diferentes nveis de governo.

SISTEMTICA 2005
Para a sistemtica 2005, aps discusso com o Comit de Planejamento Territorial do Conselho Nacional das Cidades, est sendo formulada uma proposta de agrupamento do conjunto de critrios de 2004 em quatro focos gerais de priorizao: implementao do Estatuto da Cidade e seus critrios de obrigatoriedade de elaborao ou reviso de Planos Diretores; estmulo s prticas de Gesto Democrtica e Participativa, com a demonstrao da existncia e funcionamento efetivo de Conselhos da Cidade ou similares como mecanismos permanentes de participao e democratizao da gesto; combate excluso, com o apoio a municpios com altas taxas de crescimento populacional e proporo de domiclios em condies de precariedade, irregularidade e/ou incidncia de situaes de risco, deslizamento de encostas;

4 etapa: o sistema de gesto e planejamento do municpio


A lei do Plano Diretor deve estabelecer a estrutura e o processo participativo de planejamento para implementar e monitorar o Plano Diretor. O monitoramento compreende avaliaes, atualizaes e ajustes sistemticos, que devem estar definidos na lei. O Plano Diretor deve definir tambm as instncias de discusso e deciso do monitoramento, como os conselhos, sua composio e suas atribuies. A forma como o sistema de gesto e de planejamento ser implementado e monitorado, para garantir o controle social, depender da montagem acordada no pacto de

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integrao das Polticas Pblicas, com o apoio a municpios alvo de programas prioritrios das polticas governamentais com impactos no desenvolvimento urbano: Programa do Arco do Desmatamento, Projeto Orla de gerenciamento costeiro (MMA); Plano de Ordenamento da rea de Influencia da BR-163 (Interministerial); Faixa de Fronteira e Mesorregies prioritrias (MIN); Ao Metropolitana (Mcidades); Apoio a populaes tradicionais (quilombolas e indgenas) e ribeirinhas; Unidades de Conservao Federais Lei 9.985/2000, PROBIO e reas de Preservao do Patrimnio Cultural no mbito federal.

OS RESULTADOS VO DEPENDER DA MOBILIZAO E CORRELAO DE FORAS LOCAIS EM CADA UM DOS MUNICPIOS. PARTICULARMENTE, DA MOBILIZAO E PRESENA DOS MOVIMENTOS E ATORES QUE OPERAM A REFORMA URBANA NA PERSPECTIVA DA LUTA POR CIDADES MAIS JUSTAS E INCLUDENTES

CONSIDERAES FINAIS
Retomando o mote da obrigatoriedade legal de elaborao/atualizao de PDs, abrangendo cerca de 2.308 municpios em todo o territrio nacional, sendo 1.700 at outubro/2006, duas consideraes finais se colocam no desafio da requalificao deste instrumento na lgica de uma outra poltica de planejamento e ordenamento territorial. A primeira diz respeito disputa de orientaes metodolgicas e de interesses no processo de elaborao/reviso dos planos e seus resultados. Especialmente, o desafio desses processos em formarem arenas democrticas e representativas das foras sociais, polticas e econmicas, que possibilitem a negociao e pactuao de projetos de cidade e de desenvolvimento urbano, respeitando as peculiaridades regionais e locais. A tradio tecnocrtica hegemnica na conduo conceitual e metodolgica dos planos, os modelos consultivos e seletivos de participao, e o mercado de venda de pacotes de Planos por empresas " especializadas" so fatores fortemente presentes nesta disputa e constrangedores destas arenas.

No entanto, os resultados vo depender da mobilizao e correlao de foras locais, em cada um dos municpios. Particularmente, da mobilizao e presena dos movimentos e atores que operam a plataforma da reforma urbana na perspectiva da luta por cidades mais justas e includentes. Nesse sentido, um passo significativo foi dado com a aprovao pelo Conselho Nacional das Cidades da proposta de uma Campanha Nacional de Sensibilizao e Mobilizao para a elaborao de Planos Diretores Participativos em 2005, considerado o ano estratgico do tema. O projeto de mobilizao proposto nessa campanha de formao de comits estaduais e municipais descentralizados, potencializa a ao dos atores no cenrio do territrio e o alcance da nova poltica proposta. A segunda considerao resgata para o debate a imprescindvel e complexa tarefa de articulao do repertrio de instrumentos de incidncia no planejamento e ordenamento territorial e ambiental. Alm do Plano Diretor, h um conjunto desses instrumentos dos quais se destacam o Zoneamento Ecolgico Econmico, a Agenda 21, os Planos de Recursos Hdricos e de Bacias Hidrogrficas, na perspectiva mais ambientalista, embora no exclusivamente; os Planos de Desenvolvimento Regional, na perspectiva mais econmica, embora no exclusivamente; e os Planos Plurianuais Municipais (em geral combinados com as Leis Oramentrias Anuais) na tica mais administrativa oramentria local. A tnica da formulao e implementao

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desses instrumentos no escapa lgica setorial compartimentada da administrao e das polticas pblicas no mbito federal, estadual e municipal, que conspiram contra qualquer possibilidade de ao integrada. Como essa lgica estrutural na formao do Estado Brasileiro, a sua superao tarefa complexa, permanentemente recolocada a cada nova conjuntura, em todos nveis de poder. Mas entende-se que a pulso conjugada de trs reas de polticas pblicas o mpeto de planejamento urbano e territorial retomado em novos moldes com o Estatuto da Cidade e a criao do Ministrio das Cidades no governo Lula, associado consolidao

da tica transversal da poltica ambiental, e aos movimentos concretos de rearticulao econmica e territorial apropriados pela Poltica de Desenvolvimento Regional colocam, na ordem do dia e na Agenda do Governo Federal, a premncia de um Plano de Ordenamento Territorial para o pasprevisto desde a Constituio Federal de 1988, orientador dos Planos diretores locais.

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Princpios, bases e desafios de uma poltica nacional de apoio regularizao fundiria sustentvel

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INTRODUO
O modelo de desenvolvimento scio-econmico que comandou a urbanizao acelerada no Brasil produziu cidades fortemente marcadas pela presena das chamadas "periferias". Dezenas de milhes de brasileiros no tm tido acesso ao solo urbano e moradia seno atravs de processos e mecanismos informais e freqentemente ilegais , auto-construindo um habitat precrio, vulnervel e inseguro em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos, cortios, casas de frente e fundo, bem como nas ocupaes de reas pblicas, encostas, reas de preservao, beiras de reservatrios e rios. Todo esse processo foi o resultado de sculos de dominao e apropriao privada das terras/reas pblicas, decorrendo da um aparato jurdico-institucional, econmico, social e ideolgico que definiu a propriedade da terra como um valor fundamental de controle das classes dominantes. A histria da apropriao da classe dominante que se apresenta de forma distinta nas diferentes regies do pas, porm no menos excludente e concentradora, resulta nas atuais cidades, sejam pequenas, mdias ou grandes, com servios urbanos precrios e concentrados, a maioria de habitaes precrias e em reas irregulares, alto custo da terra, dentre outras caractersticas de irregularidade. Destaque-se que o processo de urbanizao acelerado, a partir da dcada de 1960, apenas acentua "o lugar dos pobres" nas cidades e a eles destinam as piores condies na estrutura urbana existente ou em construo. A combinao entre mercados de terras especulativos, sistemas polticos clientelistas, prticas elitistas de planejamento urbano e regimes jurdicos excludentes, que afirmam os direitos individuais de propriedade sobre o

A PARTICIPAO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS, OS NOVOS GOVERNOS MUNICIPAIS, AS ENTIDADES NO GOVERNAMENTAIS E UM CRESCENTE NMERO DE PROFISSIONAIS PREOCUPADOS COM A QUESTO URBANA PRODUZIRAM MOBILIZAES EMTORNO DE LUTAS URBANAS, A PARTIR DA DCADA DE 70, ESPECIALMENTE RELATIVAS MORADIA E AO TRANSPORTE, ALM DE INICIATIVAS IMPORTANTES E INOVADORAS DE GOVERNOS MUNICIPAIS

princpio constitucional da funo scioambiental da propriedade e da cidade, faz com que o processo de desenvolvimento urbano informal no seja a exceo, mas sim a regra de produo social do espao urbano no Brasil. A partir da dcada de 1970 a participao dos movimentos sociais urbanos, os novos governos municipais, as entidades no governamentais e um crescente nmero de profissionais preocupados com a "questo urbana" produziram mobilizaes em torno de lutas urbanas, especialmente, relativas moradia e ao transporte, alm de iniciativas importantes e inovadoras de governos municipais. Neste contexto, a Constituio Federal de 1988 consignou um captulo sobre a poltica urbana e o Estatuto da Cidade lei Federal n 10.257/01 e a MP 2.220/01 estabelecendo instrumentos jurdicos e urbansticos fundamentais para reduzir o quadro catico de excluso social urbana vigente no pas. Essas constataes inicias so confirmadas por dados do IBGE/MUNIC (2000), sobre a precariedade e a ilegalidade das nossas cidades. As favelas esto presentes em 80% das cidades mdias entre 100 e 500 mil habitantes, e em 45% daquelas entre 20 e 100 mil habitantes. Os assentamentos irregulares ou ilegais esto presentes at em pequenas cidades 36% das cidades com menos de 20 mil habitantes tm loteamentos irregulares e 20% delas tm favelas. Trata-se de fenmeno estruturante da

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ordem urbana brasileira, e como tal tem que ser enfrentado, j que, em suas formas variadas, tal processo de acesso informal ao solo e moradia tem aumentado a cada dia nas cidades grandes, mdias e tambm nas cidades pequenas. De fato, apesar da forte ligao que se estabelece entre o fenmeno do desenvolvimento urbano informal e as grandes cidades (mais de 97% das cidades com mais de 500 mil habitantes tm favelas), a precariedade e ilegalidade da maior parte do territrio esto hoje presentes em cidades de todos os tamanhos e em todas as regies do pas. H ainda que se destacar que embora com avanos importantes, a realidade fundiria apresenta caractersticas extremamente preocupantes, que exigem aes integradas e que contemplem iniciativas de natureza jurdica, institucional, legislativa e sobretudo de programas integrados que promovam com agilidade o acesso terra das populaes de baixa renda, no s para regularizao das reas ocupadas, como tambm a oferta de reas livres urbanizadas.

cativa. reas j ocupadas esto se adensando e novas ocupaes tm surgido, cada vez mais, em reas de preservao ambiental, reas de proteo de mananciais, reas pblicas e reas de risco. A urbanizao da pobreza tem tido todo tipo de implicaes nefastas scioambientais, jurdicas, econmicas, polticas e culturais no s para os ocupantes dos assentamentos, mas para as cidades como um todo.

Incremento da "indstria da informalidade" Fomentada pela ao e pela omisso do Poder Pblico, bem como pela combinao entre liberdade urbanstica e a formao de redes sociais nos assentamentos informais, a dinmica de preos nos mercados informais tem chegado a nveis absurdos em 2003 uma palafita de 6m no Recife custava US$1.300! sendo que as variaes dos preos no mercado informal refletem a diversidade de processos de acesso informal ao solo e moradia nas cidades, verificada no somente entre assentamentos diferentes, mas tambm dentro de cada assentamento. Tolerncia 100% Em que pesem suas implicaes, os processos de desenvolvimento urbano informal tm sido cada vez mais tolerados pelo Poder Pblico, seja por omisso ou por aes ambguas, sem que haja uma compreenso de que, em ltima anlise, tal tolerncia gera direitos. Tem havido uma aceitao crescente de que as reas consolidadas devam ser urbanizadas (com servios, equipamentos e infra-estrutura), mas h pouca informao acerca dos altssimos custos, absolutos e relativos das obras de urbanizao. A mera promessa da urbanizao das reas tem elevados os preos no mercado informal de maneira impressionante. H um processo generalizado de

RETRATO DA IRREGULARIDADE FUNDIRIA NO BRASIL


Nas duas ltimas dcadas, e mais especialmente nos ltimos anos, programas de regularizao de assentamentos informais vm sendo gradualmente formulados e implementados por governos estaduais e locais no Brasil. A breve anlise de algumas dessas experincias permite realizar um breve diagnstico, apresentado a seguir, da regularizao e da irregularidade fundiria no pas.

Avano do processo de favelizao O processo de produo informal do espao urbano est avanando de maneira signifi-

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deteriorao das reas j urbanizadas, dada a combinao entre a precariedade dos materiais e tcnicas utilizados nas obras com a maior presso sobre a infra-estrutura decorrente do adensamento de tais reas, com o que a infra-estrutura logo se torna obsoleta. Alm disso, as reas urbanizadas no tm sido devidamente incorporadas ao sistema fiscal dos municpios. Em todas as regies, a irresponsabilidade fiscal tem sido agravada pela irresponsabilidade territorial das administraes locais.

FOMENTADA PELA AO E PELA OMISSO DO PODER PBLICO,BEM COMO PELA COMBINAO ENTRE LIBERDADE URBANSTICA E A FORMAO DE REDES SOCIAIS NOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS,A DINMICA DE PREOS NOS MERCADOS INFORMAIS TEM CHEGADO A NVEIS ABSURDOS EM 2003 UMA PALAFITA DE 6M NO RECIFE CUSTAVA US$1.300

tado a regularizar reas e lotes, raramente se estendendo tambm para propor a regularizao de construes, negcios informais, prdios e reas nos centros urbanos, bem como de ocupaes para fins urbanos em reas rurais.

Poucas gotas no oceano da informalidade A maioria da populao que vive informalmente se encontra a descoberto de qualquer forma de interveno pblica. Isso decorre da relativa insuficincia dos programas de regularizao face diversidade de situaes existentes. Alm disso, os programas de regularizao efetivamente empreendidos tm sido formulados sem que exista uma devida compreenso das causas do fenmeno de desenvolvimento informal, com o que com muita freqncia, produzem efeitos perversos e acabam por contribuir para o processo de segregao scio-espacial. Polticas isoladas As intervenes do Poder Pblico atravs de programas de regularizao tm se dado de maneira isolada, setorial, sem que haja a devida integrao entre tais programas e o contexto mais amplo das polticas urbanas de planejamento e gesto territorial, produo habitacional de interesse social e oferta de terra urbanizada para populao de baixa renda, reabilitao de centros urbanos, ocupao de va zios urbanos, captura de mais-valias urbansticas e modernizao do cadastro fiscal. Alm disso, programas de regularizao tm se limi-

Dissociao entre urbanizao e legalizao Na maioria dos programas de regularizao, a nfase maior dada urbanizao das reas tem sido dissociada no apenas de programas de melhoria habitacional (que ficam a cargo de processos de autoconstruo individuais e/ou coletivos) e de programas socio econmicos que busquem a plena integrao das comunidades, mas tambm das polticas de legalizao das reas e lotes. As dimenses de urbanizao e legalizao tm sido pensadas como se fossem processos separados, ou, com muita freqncia, como se a legalizao fosse um resultado automtico da urbanizao. Como conseqncia, os poucos programas que chegam ao estgio da legalizao tm tido que criar solues jurdico-polticas que com freqncia no refletem a ordem urbanstica. Os problemas da fragmentao Em todos os nveis do central ao local programas de regularizao so marcados por problemas estruturais de fragmentao e disputas de poder institucional dentro do programa, entre secretarias e/ou ministrios, entre nveis governamentais , o que faz com que os recursos existentes sejam mal despen-

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didos e no cheguem devidamente aos beneficirios. Os programas tambm tm sofrido com a falta de continuidade devido sobretudo a mudanas das conjunturas polticas locais.

jurdicas no tm sido exploradas, e tem havido pouca criatividade. Alm disso, no tem sido feito um esforo de validao de novos instrumentos pelas agncias de crdito e financiamento e pela sociedade em geral. Importncia da titulao Devido aos problemas com a legalizao, poucos programas chegaram a esse estgio, e um nmero ainda menor chegou ao registro das reas e dos lotes. Talvez por isso esteja tomando fora uma interpretao de que ttulos no seriam importantes, bastando a percepo de segurana da posse para os ocupantes. Embora seja verdade que tal percepo o fator principal para que as pessoas comecem a investir na consolidao de suas casas, do ponto de vista dos ocupantes, a titulao importante por uma srie de razes: segurana jurdica, conflitos domsticos, separao conjugal, herana, problemas com vizinhos, acesso a endereo e a formas de crdito etc. E, tambm, do ponto de vista dos interesses da cidade, j que a titulao pode contribuir para uma certa estabilizao dos mercados imobilirios e para possibilitar formas de interveno mais articuladas e racionais. Entretanto, ainda h uma resistncia titulao por parte do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e de parte da opinio pblica.

Falta de recursos financeiros Os programas de regularizao no tm sido acompanhados de fontes de recursos adequadas, j que as previses oramentrias so incompatveis com os objetivos propostos, no havendo fundos especficos para os programas. Alm disso, os recursos do planejamento urbano no tm sido devidamente aproveitados para esse fim, e os recursos de agncias internacionais tm sido dispersos, sendo que no tem havido uma avaliao sistemtica de tais programas.
A falcia da participao popular A qualidade poltica dos programas varia enormemente, mas de modo geral os processos de participao popular na formulao e implementao dos programas tm sido pouco significativos, processo esse agravado pela criao artificial de formas de participao como resultado sobretudo de exigncias de agncias financiadoras nacionais e/ou internacionais.

A escolha dos instrumentos jurdicos de legalizao Tem havido pouca reflexo acerca dos instrumentos jurdicos a serem utilizados para a promoo da legalizao dos lotes. A nfase dada a ttulos de propriedade individual plena tem ignorado a necessidade de solues jurdicas coletivas para problemas coletivos. Quando os instrumentos coletivos so usados, isso no tem sido feito de maneira compatibilizada com a ordem urbanstica e com uma maior considerao das implicaes jurdicas dos instrumentos adotados. As possibilidades

Compatibilizando escala, padres e direitos Talvez o maior problema dos programas de regularizao seja a dificuldade de conciliar a escala das intervenes com os padres tcnicos (urbansticos e ambientais) exigidos dos assentamentos e com os direitos a serem reconhecidos. Esses trs fatores tm que ser pensados conjuntamente para a sustentabilidade dos programas e para que os mesmos

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A QUALIDADE POLTICA DOS PROGRAMAS VARIA ENORMEMENTE,MAS DE MODO GERAL OS PROCESSOS DE PARTICIPAO POPULAR NA FORMULAO E IMPLEMENTAO DOS PROGRAMAS TM SIDO POUCO SIGNIFICATIVOS. PROCESSO ESSE AGRAVADO PELA CRIAO ARTIFICIAL DE FORMAS DE PARTICIPAO COMO RESULTADO, SOBRETUDO, DE EXIGNCIAS DE AGNCIAS FINANCIADORAS NACIONAIS E INTERNACIONAIS

sobretudo, a disponibilizao de reas urbanas servidas para esse fim). Com freqncia, as solues jurdicas adotadas pretendem engessar os processos de mobilidade compra/venda/aluguel em um esforo intil, que somente gera mais informalidade.

tenham um impacto significativo na realidade. Os programas mais consistentes no tm impacto significativo em face da escala do problema; j os programas de mais larga escala com freqncia tm comprometido os padres tcnicos. Conforme dito acima, solues jurdicas individuais para problemas coletivos tambm limitam o alcance dos programas. A diversidade de formas urbansticas no tem se refletido em uma diversidade de normas jurdicas.

Novas tecnologias e sistemas de informao Programas de regularizao tm utilizado pouco as possibilidades das novas tecnologias e sistemas de informao que, por sua vez, alm de altos custos encontram obstculos na falta de capacitao dos governos locais. Em suma, os objetivos dos programas de regularizao promoo de segurana jurdica e integrao scio-espacial no tm sido traduzidos em instrumentos, mecanismos e processos adequados, com o que a experincia brasileira, at agora, tem sido bastante limitada.
Embora no se reduza de forma alguma aos grupos sociais mais pobres, a produo informal do habitat entre tais grupos precisa ser urgentemente enfrentada, dadas as graves conseqncias scio-econmicas, urbansticas, ambientais e polticas do fenmeno no apenas para os moradores dos assentamentos informais, mas tambm para as cidades e para a populao urbana como um todo. certo que, desde meados da dcada de 1980, alguns poucos municpios tm tentado enfrentar tal problema atravs de programas de regularizao dos assentamentos informais mas, em que pesem avanos importantes aqui e ali, no todo, tais programas ainda so a exceo do quadro dos municpios brasileiros nos quais a questo est presente. Do ponto de vista do Governo Federal, at 2002, a despeito da existncia de alguns programas de apoio e algumas poucas linhas de financiamento para os Municpios, inexistia no

O "day after" dos programas de regularizao Uma vez urbanizadas as reas/legalizados os assentamentos, o Poder Pblico no tem mantido uma presena nas reas, que logo comeam a sofrer um processo de deteriorao. Os programas de regularizao no tm levado a proposta de integrao urbana, social e cultural. Assim, as reas antes informais e suas comunidades continuam estigmatizadas. Entre liberdades individuais e funes pblicas Preocupados em garantir que os beneficirios da interveno pblica sejam efetivamente os ocupantes das reas informais, os programas de regularizao no tm encontrado um equilbrio entre o respeito aos direitos e liberdades individuais dos ocupantes e a funo pblica dos programas (o reconhecimento dos direitos de moradia social e,

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mbito federal uma poltica integrada e compreensiva acerca da questo. Reconhecendo a dimenso, a gravidade e as implicaes do processo de desenvolvimento urbano informal, em 2003, o Governo Federal, atravs do Ministrio das Cidades formulou, pela primeira vez, uma Poltica Nacional sobre a questo, de forma a orientar os programas especficos, em todas as esferas governamentais, que visam regularizao dos assentamentos informais j consolidados em reas urbanas. A seguir, a Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel apresentada, discutindo sua natureza, seus pressupostos e seus objetivos gerais e especficos, bem como as bases do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel que a expressa, notadamente as estratgias de apoio jurdico, financeiro, urbanstico e administrativo-institucional que compem o Programa. Prope-se, ainda, uma discusso crtica acerca das principais aes de mobilizao, articulao e interveno que foram empreendidas no mbito do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel em 2003 e 2004, indicando os principais desafios de vrias ordens existentes ao avano da ao governamental. Ateno especial ser dada discusso especfica acerca da regularizao fundiria de assentamentos informais consolidados em terras de domnio da Unio.

expressasse os objetivos da interveno do Governo Federal. Nesse contexto, o Mcidades, atravs da Secretaria Nacional de Programas Urbanos SNPU, props e discutiu, em todo pas e, pioneiramente, os termos de uma Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria.

Natureza da Poltica Nacional


De imediato, deve-se dizer que qualquer iniciativa do Governo Federal tinha necessariamente que levar em conta a distribuio de competncias jurdico-polticas estabelecidas pela Constituio Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade sobre a questo do controle do uso do solo em geral e da regularizao fundiria em particular, visando formular uma poltica nacional que fosse condizente com a ordem jurdica em vigor e com os processos scio-polticos historicamente construdos no Brasil. Nesse contexto, o Governo Federal reconheceu o papel central dos Municpios e, em menor escala, dos Estados, no enfrentamento dos problemas decorrentes dos processos de desenvolvimento informal do solo urbano e na formulao e implementao dos programas de regularizao fundiria dos assentamentos informais consolidados em reas urbanas. Como se sabe, o problema do desenvolvimento urbano informal de grande escala, o que requer uma interveno ampla do Poder Pblico. Nesse sentido, a ao do Governo Federal tem como caracterstica apoiar, complementar e/ou suplementar a

PRINCPIOS DA POLTICA NACIONAL DE APOIO REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL


At 2002, existiam alguns poucos programas federais direta ou indiretamente relacionados com a questo dos assentamentos informais, como o Programa Habitar Brasil BID e o Promoradia/FGTS 6. Porm, inexistia uma poltica nacional que os articulasse e que

Ver Caderno da Poltica Nacional de Habitao Secretaria Nacional de Habitao, Ministrio das Cidades.

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ao dos governos municipais e estaduais, intervindo de forma mais direta mas sempre em parceria com os Municpios e com os Estados apenas nos casos em que os assentamentos informais consolidados a serem regularizados estejam situados em terras de domnio da Unio ou de rgos do governo federal, especialmente os que se enquadrem nos critrios da Medida Provisria n 2.220/2001 (Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia). Em que pesem os limites da ao do Governo Federal, seu papel da maior importncia, especialmente porque, dadas a extenso e as implicaes do problema do desenvolvimento urbano informal, faz-se necessria uma ampla frente integrada de aes intra e intergovernamental, alm das diversas formas de parcerias entre o estado e a sociedade civil, para o enfrentamento do problema, sendo que as melhores condies de promover e liderar a formao dessa frente encontram-se no Governo Federal.

EMBORA NO SE REDUZA DE FORMA ALGUMA AOS GRUPOS SOCIAIS MAIS POBRES,A PRODUO INFORMAL DO HABITAT ENTRE TAIS GRUPOS PRECISA SER URGENTEMENTE ENFRENTADA,DADAS AS GRAVES CONSEQNCIAS SCIO-ECONMICAS,URBANSTICAS, AMBIENTAIS E POLTICAS DO FENMENO NO APENAS PARA OS MORADORES DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS, MAS TAMBM PARA AS CIDADES E PARA A POPULAO URBANA COMO UM TODO.

Pressupostos da Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel


Alm disso, deve-se salientar que o Governo Federal entendeu que programas de regularizao formulados em qualquer nvel governamental tm uma natureza intrinsecamente curativa, remedial, devendo sempre, para terem sentido e serem sustentveis, ser implementados em um contexto amplo de polticas pblicas, urbanas e habitacionais, em todas as esferas governamentais, para interveno no mercado imobilirio e controle efetivo dos processos de acesso ao solo urbano, visando assim quebrar o ciclo perverso que tem historicamente produzido a informalidade urbana e prevenir a continuada produo ilegal das cidades.

Nesse sentido, programas de regularizao devem ser necessariamente combinados com: planejamento urbano includente e gesto democrtica dos instrumentos, mecanismos e processos de uso e ocupao do solo urbano, nos termos do Estatuto da Cidade, de forma a induzir a ocupao de vazios urbanos, a reabilitao de centros urbanos e a plena materializao da funo scio-ambiental da propriedade urbana, especialmente pela considerao da questo da regularizao fundiria como um dos eixos centrais quando da formulao dos Planos Diretores Municipais; produo de novas opes de moradia social e de lotes urbanizados para os grupos de menor renda pelo Poder Pblico em todas as esferas governamentais; abertura de novas linhas de crdito oficial e financiamento habitacional especialmente para a populao entre 0 e 3 salrios mnimos; utilizao de polticas fiscais e extrafiscais redistributivas e de mecanismos de captura das mais-valias urbansticas pelo Poder Pblico, sempre nos termos do Estatuto da Cidade; e criao de mecanismos e processos de diversas ordens para atrair o setor imobilirio formal para a produo regular de lotes urbanizados (e mesmo com edificaes) para a populao de baixa renda, em lugares adequados, preos acessveis e em quantidades suficientes.

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Contudo, no h mais como ignorar a magnitude do problema j consolidado dos assentamentos informais e a urgncia de enfrent-lo. Nesse contexto, o Ministrio das Cidades coordenou ao longo de 2003 um amplo processo de discusso das bases de uma "Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel", partindo dos seguintes pressupostos: O reconhecimento do direito moradia e segurana da posse como direitos humanos fundamentais, de acordo com a Constituio Brasileira de 1988 e nos termos da Campanha Global da ONU pela Segurana da Posse executada pelo Programa de Assentamentos Humanos UN-Habitat; o acesso terra urbana como efeito jurdico do princpio constitucional da funo socioambiental da propriedade (tanto privada quanto pblica) e da cidade; a supremacia do Direito Pblico sobre o Direito Privado na regulao da ordem urbanstica e na interpretao e aplicao do Estatuto da Cidade; a compreenso da natureza curativa dos programas de regularizao, que devem ser implementados em um contexto amplo de polticas pblicas em todas as esferas governamentais; a necessidade de conciliao entre a regularizao urbanstica e ambiental com a regularizao jurdica e patrimonial; e a necessidade de contribuir para a renovao dos processos de mobilizao social em torno da discusso acerca do desenvolvimento urbano informal, especialmente pelo reconhecimento da participao popular efetiva das comunidades diretamente envolvidas em todas as etapas dos processos de regularizao. Alm disso, cabe destacar que, nos termos do marco jurdico lanado pela Constituio

Federal de 1988 e consolidado pelo Estatuto da Cidade e pela Medida Provisria n 2.220/2001, existem hoje no Brasil duas situaes distintas quanto aos assentamentos informais: 1 - assentamentos onde os moradores tm o direito coletivo regularizao independentemente da vontade do Poder Pblico, e, 2 - assentamentos onde as polticas de regularizao ainda se inserem, como era tradicionalmente o caso, no mbito da ao discricionria do Poder Pblico. Assim, nos termos da lei, nem todo assentamento informal tem que ser regularizado, como o caso, por exemplo, de ocupaes muito recentes. Nem mesmo em assentamentos informais consolidados em reas urbanas tudo regularizvel. Por exemplo, devido a razes ambientais, o Poder Pblico pode no reconhecer o direito dos moradores a continuarem na rea ocupada. Mas a grande novidade da ordem jurdica que, nesses casos, o direito de moradia continua prevalecendo, com o que o Poder Pblico tem que oferecer condies concretas e aceitveis de relocao dos moradores. Em todos os casos, porm, ainda que tenha caractersticas jurdicas especficas no caso dos assentamentos informais consolidados no tempo, a questo da regularizao fundiria em reas urbanas um aspecto do direito social, constitucionalmente assegurado cidade. Objetivos da Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Conforme mencionado, a Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, proposta pelo Ministrio das Cidades partiu do princpio de que a regularizao fundiria um processo amplo que no pode, ou no deve, ser reduzido a sua dimenso jurdica. A regularizao jurdica das reas e lotes tem necessariamente que ser conciliada com

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a regularizao urbanstica e ambiental dos assentamentos, bem como com a introduo de programas socioeconmicos (especialmente de gerao de emprego e renda) e outros programas governamentais que proponham a plena integrao social dos moradores de assentamentos informais economia da cidade e sociedade urbana, removendo definitivamente as barreiras fsicas, simblicas, jurdicas e administrativas que separam a cidade formal/regular da cidade informal. Os principais objetivos gerais dessa Poltica Nacional so: apoiar os Municpios e Estados na implementao do Estatuto da Cidade, com nfase nos novos instrumentos de regularizao fundiria indicados no Estatuto da Cidade e na MP n 2.220/2001 e na ampliao e democratizao do acesso, por parte da populao de menor renda, terra urbanizada; promover a integrao, em todos os nveis de governo, de programas de regularizao (combinando urbanizao e legalizao) com polticas includentes de planejamento urbano e estratgias democrticas de gesto urbana; e promover o reconhecimento de maneira integrada dos direitos sociais e constitucionais de moradia e preservao ambiental, conferindo aos direitos reais o mesmo estatuto do que a propriedade advinda da compra e venda. Os principais objetivos especficos da Poltica Nacional so: promover o reconhecimento dos "novos" direitos reconhecidos pela ordem jurdicourbanstica em vigor (usucapio especial urbano, concesso de direito real de uso, concesso de uso especial para fins de moradia e direito de superfcie) e sua plena utilizao, enfatizando que so novas

formas de direitos reais de propriedade, visando remover os obstculos de natureza administrativa e registrria que impedem sua utilizao; priorizar a utilizao coletiva desses instrumentos de forma a dar solues jurdicas coletivas a problemas urbanos e sociais que so essencialmente coletivos; buscar a remoo dos obstculos regularizao fundiria que advm da legislao federal - fundiria, cartorria, urbanstica, ambiental, processual, administrativa, tributria e penal - em vigor; criar condies para o pleno reconhecimento e validao dos ttulos representativos dos novos direitos acima mencionados pelas agncias de crdito e financiamento pblicas e privadas, bem como pela opinio pblica; e incentivar diversas formas de parcerias com a sociedade civil, promovendo ampla participao popular em todas as etapas das intervenes de regularizao fundiria e contribuindo para a renovao dos processos de mobilizao social em torno da discusso acerca do desenvolvimento urbano informal, de forma a conduzir a plena incluso social das comunidades que vivem em assentamentos informais.

ESTRATGIAS DO PROGRAMA NACIONAL DE APOIO REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL


Com base nesses pressupostos e objetivos da Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, o Mcidades, atravs da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), definiu os termos de um "Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel", buscando especialmente promo-

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ver a necessria compatibilizao entre objetivos, princpios, mecanismos, processos e recursos. O Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel est estruturado em torno de seis estratgias principais que so fundamentalmente integradas, quais sejam, estratgias de apoio jurdico, financeiro, urbanstico e administrativo/institucional, alm das aes diretas em terrenos ocupados de propriedade da Unio e o apoio a municpios.

DEVE-SE DIZER QUE QUALQUER INICIATIVA DO GOVERNO FEDERAL TINHA NECESSARIAMENTE QUE LEVAR EM CONTA A DISTRIBUIO DE COMPETNCIAS JURDICO-POLTICAS ESTABELECIDAS PELA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E PELO ESTATUTO DA CIDADE SOBRE A QUESTO DO CONTROLE DO USO DO SOLO EM GERAL, E DA REGULARIZAO FUNDIRIA EM PARTICULAR, VISANDO FORMULAR UMA POLTICA NACIONAL CONDIZENTE COM A ORDEM JURDICA EM VIGOR E COM OS PROCESSOS SCIOPOLTICOS HISTORICAMENTE CONSTRUDOS NO BRASIL

Estratgias de apoio jurdico


As estratgias de apoio jurdico buscam principalmente: discutir a necessidade de reviso da legislao federal direta e indiretamente ligada questo da regularizao fundiria; promover aproximao, dilogo, informao e sensibilizao de atores jurdicos fundamentais no processo de regularizao fundiria, como Juzes e Corregedores, Ministrio Pblico, OAB e Faculdades de Direito, Registradores Pblicos etc., visando sobretudo o reconhecimento dos novos direitos coletivos consolidados pelo Estatuto da Cidade e a viabilizao do registro imobilirio dos mesmos; prestao de assistncia scio-jurdica a organizaes no-governamentais e associaes de moradores, para a propositura de aes de usucapio especial urbano e para o requerimento da concesso de uso especial para fins de moradia; e difundir uma nova cultura jurdica baseada no princpio da funo socioambiental da propriedade urbana e da cidade. Nesse sentido, o Ministrio das Cidades tem participado ativamente do processo de

reviso da Lei Federal de Parcelamento do Solo Urbano n 6766/79, procurando incorporar a dimenso de regularizao dos assentamentos, bem como a ampliao da oferta de lotes populares pelo setor privado, cooperativas, atravs de parcerias pblico/pblico ou pblico/privado. Essas estratgias tm no Programa de Capacitao para a Regularizao Fundiria uma de suas formas principais de atuao.

Estratgias de apoio financeiro


As estratgias de apoio financeiro visam, principalmente: construir novos programas capazes de apoiar financeiramente Municpios, Estados e organizaes no governamentais com aes de regularizao fundiria; captar recursos da iniciativa privada para a formao de parcerias pblico-privadas; e captar recursos de agncias internacionais de financiamento e cooperao para apoio financeiro a programas de regularizao em todas as esferas governamentais.

Estratgias de apoio urbanstico


As estratgias de apoio urbanstico buscam, principalmente: promover aproximao, dilogo, infor-

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mao e sensibilizao dos atores essenciais como AGB, CONFEA, CREA, IAB, FNA, FISENGE, Faculdades de Arquitetura e Urbanismo, Faculdades de Engenharia, Faculdades de Geografia, Associao Nacional de Gegrafos e outras entidades profissionais que atuam na rea do urbanismo, para prestao de assistncia tcnica a custos mais baixos e com padres especficos no contexto de programas de regularizao; e enfrentar os problemas decorrentes da ocupao informal de reas de risco e outras reas de valor ambiental.

A SNPU COLABORA NA INTEGRAO INTERMINISTERIAL PARA PROMOVER A REGULARIZAO URBANSTICA, JURDICA E SOCIAL DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS CONSOLIDADOS EM TERRAS DA UNIO E DE OUTROS RGOS DO MBITO FEDERAL, COM BASE NA MP 2.220/2001, E REMOVER, SEMPRE QUE POSSVEL, OS OBSTCULOS REGULARIZAO DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS EM TERRENOS DE MARINHA

Estratgia de ao em terrenos ocupados de propriedade do governo federal


De imediato a SNPU estabeleceu parcerias e colabora na integrao interministerial para: promover a regularizao urbanstica, jurdica e social dos assentamentos informais consolidados em terras da Unio e de outros rgos do mbito federal como RFFSA, INSS, INCRA e outros, com base na MP n 2.220/2001; remover, sempre que possvel, os obstculos regularizao de assentamentos informais em Terrenos de Marinha; e

Estratgias de apoio administrativo/institucional


Finalmente, as estratgias de apoio administrativo/institucional propem, principalmente: promover a construo das bases de um dilogo permanente com as Prefeituras e rgos municipais e estaduais, visando fortalecer a discusso da regularizao fundiria no contexto dos processos de elaborao de Planos Diretores Municipais e disseminar o uso democrtico dos processos e instrumentos do planejamento urbano, tais como as ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social, para minimizar a presso do mercado imobilirio e garantir a permanncia dos ocupantes nas reas regularizadas; apoiar a reviso do marco regulatrio urbanstico municipal e dos parmetros construtivos, especialmente nas ZEIS; montar um Banco de Experincias de Regularizao Fundiria, Legislao e Leitura para orientar os programas municipais e estaduais de regularizao fundiria; e promover troca sistemtica de informaes entre Unio/Municpios/Estados, visando subsidiar processos de tomada de deciso.

Estratgia de apoio a Municpios


Da mesma forma, a SNPU coordena uma srie de aes visando prestao de apoio tcnico e financeiro para: celebrao de convnios de cooperao tcnica para agilizao e aprimoramento de programas municipais e estaduais de regularizao fundiria; realizao de cadastros municipais para identificao, mapeamento e cadastramento das irregularidades urbanas; assistncia tcnica e jurdica aos Municpios e Estados para montagem e/ou aperfeioamento de programas municipais de regularizao fundiria; formao de uma rede de parceiros para prestao de apoio tcnico, jurdico e social

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aos Municpios e Estados nas aes de regularizao fundiria; formao de parcerias para discutir a regularizao urbanstica, jurdica e social em bens prprios municipais e estaduais e propriedades privadas, com base no Estatuto da Cidade; criao de um sistema de informao que possa identificar os diferentes regimes de posse, suas conseqncias e as condies de regularizao fundiria em andamento; analise e reviso de polticas de regularizao existentes, no sentido de prov-las, acompanh-las e avali-las; e divulgao junto aos Municpios, Estados e sociedade das aes do Ministrio das Cidades e do escopo dos programas disponveis, bem como de outras fontes de recursos existentes como o Programa de Subsdio para Habitao (PSH), Habitar Brasil BID, Crdito Solidrio (HBB), Pr-Moradia e de discusses promovidas com outras possveis fontes tais como o Banco Mundial, Cities Alliance, agncias de cooperao de governos estrangeiros, ONGs internacionais, Lincoln Institute of Land Policy, UN-HABITAT e PNUD. Na sistemtica 2004 foi dada prioridade aos: Municpios com aes de regularizao urbanstica e fundiria j iniciadas, contando com recursos de programas do Governo Federal; Municpios e Estados conveniados com o Ministrio das Cidades; Municpios e Estados com assentamentos informais de baixa renda em reas identificadas como patrimnio da Unio, Rede Ferroviria Federal S A, Atuarquias Federais e outros rgos federais; Municpios e Estados com projetos de regularizao para reassentamento de famlias oriundas de reas de risco.

METAS QUALITATIVAS E QUANTITATIVAS DE CURTO, MDIO E LONGO PRAZO FORAM DEFINIDAS E UM PRIMEIRO ESFORO, AINDA INCIPIENTE, DE TERRITORIALIZAO DO ALCANCE DO PROGRAMA J FOI REALIZADO

Municpios e Estados que possuam aes em andamento que identifiquem processos de planejamento urbano e gesto participativa. Municpio que tenha Plano Diretor atualizado e aprovado luz do Estatuto da Cidade, comprovado por lei municipal. Municpios integrantes de Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas. Municpios integrantes de consrcios.

REALIZAES E DESAFIOS DO PROGRAMA NACIONAL DE APOIO REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL


Ao longo de 2003 e 2004, as estratgias anteriormente descritas foram materializadas, no mbito do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, atravs de uma srie de aes de mobilizao, articulao e interveno que foram concebidas e empreendidas pela SNPU para lanar, consolidar, legitimar e expandir o Programa nacionalmente. Algumas metas qualitativas e quantitativas de curto (2003-4), mdio (2003-6) e longo prazo (2003-7) foram definidas, e um primeiro esforo ainda incipiente de territorializao do alcance do Programa foi feito. A partir de 2004, o Programa contou com uma ao no Oramento da Unio inserido no Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios. A seguir so apresentadas algumas das realizaes e os desafios que se colocam para a implementao dos objetivos da Poltica Nacional de Regularizao Fundiria, atravs das estratgias

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e critrios do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria.

A discusso no Governo Federal como um todo


Antes de se proceder discusso do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel em si mesmo, preciso destacar que o grande desafio colocado ao Ministrio das Cidades, no mbito do Governo Federal como um todo, consiste em inserir a questo da regularizao no centro da agenda de ao poltica do Governo Federal, o que envolve um trabalho sistemtico e combativo de informao, articulao interministerial e presso por recursos oramentrios adequados. Nesse sentido, merece destaque a criao em 2003 de um Grupo de Trabalho sobre o tema da regularizao fundiria, no contexto do Comit de Articulao Federativa presidido pela Casa Civil da Presidncia da Repblica. O Comit uma iniciativa pioneira que se prope a aprimorar as relaes do Governo Federal com os Municpios e Estados, de forma a modernizar e dinamizar o complexo e distorcido federalismo brasileiro. O GT sobre regularizao fundiria coordenado pelo Ministrio das Cidades e conta com a participao de representantes da Frente Nacional de Prefeitos, da Confederao Brasileira de Municpios e da Associao Brasileira de Municpios; representantes da Casa Civil, do Ministrio da Justia, do Ministrio do Planejamento (Secretaria do Patrimnio da Unio), da Advocacia Geral da Unio; do Instituto de Registro Imobilirio do Brasil (IRIB) e da Associao Nacional dos Notrios e Registradores (ANOREG); etc. Embora o GT tivesse sido originalmente criado para discutir uma proposta restrita de regularizao fundiria, encaminhada ainda em maro de 2003 pela Frente Nacional de

Prefeitos preocupada sobretudo com a questo da modernizao do instituto jurdico dos Terrenos de Marinha , o Ministrio das Cidades conseguiu ampliar o escopo da discusso sobre a regularizao fundiria, que passou a ser centrada em trs eixos iniciais: a discusso sobre a funo socioambiental do patrimnio pblico da Unio, incluindo a questo dos Terrenos de Marinha ocupados; a questo da ao dos cartrios de registro imobilirio no contexto dos programas de regularizao fundiria; e a necessidade de compatibilizao entre as bases cadastrais utilizadas pelos Municpios e as anacrnicas bases cartorrias, especialmente atravs da utilizao de sistemas de geo-referenciamento. Diversas reunies foram promovidas em 2003 e 2004, e, ainda que de maneira incipiente, o GT j teve o mrito de, ao colocar a discusso sobre a regularizao fundiria na pauta de parte do Governo Federal, contribuir para organizar o temrio das questes a serem discutidas e legitimar importantes discusses e propostas, bem como para formar parcerias necessrias com destaque para as parcerias promissoras com o Instituto de Registro Imobilirio do Brasil (IRIB) e com a Associao dos Notrios e Registradores do Brasil (ANOREG).

Apoio jurdico. A nova ordem jurdico-urbanstica


Uma das aes mais significativas do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, em 2003, foi a promoo de um conjunto de eventos que visavam difuso e discusso nacional, entre os operadores do Direito e gestores urbanos em

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geral, da nova ordem jurdico-urbanstica consolidada pelo Estatuto da Cidade e pela Medida Provisria n 2.220/2001, a qual, dentre outros avanos importantes, reconhece o direito coletivo regularizao fundiria. Foram promovidas duas Jornadas de Discusses Temticas e trs Seminrios Nacionais, sendo que as bases conceituais da ordem jurdica foram discutidas no importante Seminrio "A Nova Ordem Jurdico-Urbanstica", promovido em So Paulo pelo Ministrio das Cidades em parceria com o Instituto de Registro Imobilirio do Brasil, Ministrio Pblico de So Paulo, Escola Paulista de Magistratura e Lincoln Institute of Land Policy, com participao de dezenas de juzes, promotores, defensores pblicos e registradores, bem como de urbanistas de diversas formaes e posies institucionais. Uma outra ao iniciada em 2003 no mbito do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel foi a participao ativa do Ministrio das Cidades no processo de reviso da Lei Federal n. 6.766/1979, que regula o parcelamento do solo urbano, e cuja mudana crucial para o avano dos programas municipais e estaduais de regularizao fundiria. Mesmo aqueles municpios que j conseguiram avanar no enfrentamento da questo da regularizao fundiria ainda encontram obstculos legais de vrias ordens: urbansticos (Lei Federal n 6.766/1979); ambientais (Cdigo Florestal, leis ambientais); fundirios (Lei de Patrimnio da Unio); cartorrias; processuais; obstculos relativos lei de desapropriaes; etc. Criando uma slida parceria com a Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior CDUI da Cmara dos Deputados no encaminhamento de projeto de lei que j se encontrava tramitando, e que re-escreve a Lei Federal n 6.766/1979, o Ministrio das

Cidades props ao Deputado Relator, Doutor Evilsio Farias, que o escopo da nova lei fosse ampliado no sentido de tratar no apenas de parcelamento do solo, mas tambm de regularizao fundiria. Trata-se de uma oportunidade histrica de superar todos os mencionados obstculos legais ainda existentes, e a discusso teve suporte em um muito bem sucedido Ciclo de Audincias Pblicas promovido pela CDUI com apoio do Ministrio das Cidades em outubro e novembro de 2003. Em 2004, esse processo tem continuidade atravs da criao de um grupo de trabalho, que sistematizou todas as contribuies internas e externas ao Ministrio, encaminhando esse material ao Relator do projeto e submetendo-o discusso no mbito do Comit de Planejamento Territorial e Poltica Fundiria, do Conselho Nacional das Cidades, que criou um GT ampliado para acompanhamento de todo o processo de reviso da lei, junto ao Congresso Nacional. Como j apontado acima, o escopo do projeto se ampliou, transformando-o numa verdadeira "Lei de Responsabilidade Territorial", que completa o ciclo do Estatuto da Cidade, constituindo o novo marco regulatrio da produo e regularizao a respeito de assentamentos humanos no pas.

Apoio jurdico. A ao dos cartrios de registro imobilirio


Dentre as principais questes trabalhadas nas estratgias de apoio jurdico, utilizadas no Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, est a discusso acerca da ao dos cartrios de registro imobilirio no contexto dos programas de regularizao. Dados os inmeros relatos provenientes de pessoas de diversas partes do pas, indicando a impossibilidade de levar a cabo o registro da regularizao fundiria, o que indispensvel,

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ISENTAR DE CUSTAS DE REGISTROS A REGULARIZAO DO PARCELAMENTO E DA PRIMEIRA MATRCULA DOS LOTES QUE ENTRARO NO MERCADO. EM GRAVATA, NO RIO GRANDE DO SUL, ESSA J UMA REALIDADE MUNICIPAL, DESDE A INICIATIVA DO CARTRIO DE REGISTRO DE IMVEIS. A PARTIR DA, OUTROS CONVNIOS MUNICIPAIS SE SUCEDERAM

dado o carter constitutivo do registro imobilirio no Brasil, a SNPU convocou uma Jornada de Discusses Temticas sobre a questo para identificar a origem da dificuldade, bem como para apontar alternativas para sua superao. Nessa oportunidade, foram identificadas trs ordens de problemas: os altos custos do registro; os procedimentos exigidos para o registro da regularizao; e, as prticas dos cartrios e oficiais de registro que estariam inviabilizando o avano dos programas municipais e estaduais de regularizao. Em funo dessa discusso e das articulaes polticas que se seguiram com a ANOREG e com o IRIB, grandes avanos foram conseguidos ainda em 2003. Quanto questo dos custos dos registros, a ANOREG se posicionou publicamente de maneira favorvel gratuidade do registro dos parcelamentos regularizados e das primeiras matrculas resultantes, seja de aes de usucapio especial urbano, seja de polticas de concesso de uso especial para fins de moradia/concesso de direito real de uso. A gratuidade j se encontra hoje em lei (Lei 10.931/2004), emlei (lei 10.931/2004), inserida como emenda ao Projeto de Lei que revisava condies contratuais e registrarias para a incorporao imobiliria. Teve incio a discuo no Ministrio das Cidades de um termo de compromisso com a ANOREG, visando isentar de custas de registros a regularizao do parcelamento e da primeira matrcula dos lotes que entraro no mercado. Em Gravata-RS, essa j uma realidade municipal, a partir da iniciativa do Cartrio de

Registro de Imveis e, a partir dessa, outras parcerias correntes em convnios municipais se sucederam. A idia transformar essa prtica numa orientao nacional da ANOREG para todos os registradores do Brasil, visto que atualmente, esta gratuidade j legal. Outro grande avano se deu em relao aos procedimentos seguidos para o registro da regularizao fundiria. Cada Estado procede de uma determinada forma nos termos dos Provimentos existentes, sendo que os cartrios do interpretaes diversas aos Provimentos e com freqncia suscitam dvidas. As exigncias burocrticas so enormes e, com freqncia, as Prefeituras Municipais principais responsveis pela regularizao so tratadas pelos cartrios como se fossem empreendedores privados, e mesmo empreendedores privados de m-f. A proposta feita pela prpria ANOREG a criao de um Conselho Nacional normativo regulador dos cartrios, a quem caberia definir de maneira uniforme e simplificada as regras para o registro da regularizao fundiria, para pr fim assim s divergncias atuais que tm na prtica impossibilitado o registro da regularizao mesmo dos programas mais avanados, como o de Porto Alegre-RS. Alm disso, o estabelecimento de novos procedimentos relativos ao registro da regularizao esto sendo includos na reviso da Lei 6.766. Ainda em relao aos procedimentos, uma dimenso ainda mais difcil ser a de compatibilizar as anacrnicas bases cartorrias com as bases cadastrais dos municpios, visto que se tratam de sistemas profundamente distintos. Para promover essa compatibilizao, a proposta a utilizao de geo-referenciamento, na forma do que j foi proposto para as reas rurais pela Lei Federal n. 10.267/2001. O desafio definir os critrios para que isso possa acontecer tambm nas

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reas urbanas, considerando as limitaes da capacidade atual de gesto dos municpios. Outro fator importante em relao ao dos cartrios de registro imobilirio diz respeito s suas prticas. Se, por um lado, existem os cartrios que recusam-se a envolver-se nos processos de regularizao fundiria, colocando obstculos de toda ordem ao registro (muitas vezes por razes ideolgicas), por outro lado, tambm existe uma falta de compreenso de grande parte das Prefeituras Municipais acerca da importncia de envolver os cartrios em todas as etapas do processo da regularizao fundiria. fundamental, nesse sentido, que parcerias sejam formadas com os cartrios. De fato, foi mediante a formao de uma slida parceria que se tornou possvel a entrega de milhares de ttulos de concesso de uso especial para fins de moradia pelo Municpio de So PauloSP, em 2003, devidamente registrados. Os cartrios e todos os operadores do Direito tm que ser envolvidos na busca de uma soluo jurdica adequada para a questo da regularizao dos assentamentos informais ocupados. O desafio colocado ao Ministrio das Cidades o de dar continuidade a essa discusso e consolidao da parceria com a ANOREG e o IRIB, para que os avanos j conquistados se transformem em regras gerais vlidas para todo o pas, o que passa pela insero dos princpios acima discutidos no contexto da mencionada "Lei Federal de Parcelamento do Solo e Regularizao Fundiria de reas Urbanas Ocupadas".

do conflito crescente entre as polticas que visam a proteo do direito social de moradia e as polticas de preservao ambiental, especialmente porque argumentos ambientais tm sido utilizados com muita freqncia para introduzir obstculos nos programas municipais e estaduais de regularizao fundiria. Colocando nfase na idia de "passivo ambiental", tais argumentos no permitem uma discusso mais adequada realidade brasileira sobre "passivo socioambiental". Na impossibilidade de compatibilizao plena ou mesmo parcial entre os dois direitos constitucionalmente protegidos, direito ambiental e direito moradia, faz-se necessria a criao de alternativas efetivas de moradia para a populao de baixa renda. O Ministrio das Cidades est participando ativamente do processo de discusso, no Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), de um projeto de Resoluo que prope tratamento especfico para a regularizao em reas de preservao permanente. Trata-se de discusso que com certeza tambm merece um lugar de destaque no processo de reviso da Lei Federal n 6.766/1979, para que a questo da ocupao de reas de proteo ambiental tenha um tratamento inequvoco que combine o direito moradia com o direito difuso a um meio ambiente sadio e seguro.

Apoio Jurdico. Os "novos" instrumentos


Um dos objetivos especficos do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel o pleno reconhecimento, como formas de direito real, dos institutos da concesso de direito real de uso, da concesso de uso especial para fins de moradia e do usucapio especial urbano, sobretudo quando utilizados coletivamente. Para isso, em 2003, foi iniciado um trabalho de validao desses

Apoio Jurdico. Regularizao e preservao ambiental: um falso conflito


Uma das aes lanadas em 2003 pelo Programa Nacional de Apoio a Regularizao Fundiria Sustentvel foi a discusso acerca

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instrumentos (bem como do direito de superfcie), que passa pela difuso de informaes e das experincias existentes de sua utilizao, bem como pela assistncia jurdica para propositura das aes judiciais ou procedimentos administrativos na linha do trabalho feito, dentre outros, por importantes entidades como a Fundao Bento Rubio, no Rio de Janeiro, e pelo Projeto "Plos Reprodutores de Cidadania" da Universidade Federal de Minas Gerais. Foi dado assim um destaque especial necessidade de que os cartrios de registro imobilirio promovessem o registro dos novos institutos, debate esse que precisa ser aprofundado. Alm disso, o desafio colocado ao Ministrio das Cidades promover a aceitao desses novos ttulos tambm pelos bancos financiadores e agncias de crdito pblicas e privadas, especialmente pela Caixa Econmica Federal, assim como por todos os programas que envolvem transferncias de recursos entre entes federativos, de modo que no sejam tratados como formas inferiores de aquisio de propriedade. imprescindvel pensar em produes coletivas para os problemas jurdicos dos assentamentos informais. No se trata somente de formular solues tcnicas de tratamento coletivo de esgoto ou gua, mas tambm de solucionar os problemas jurdicos coletivos, atravs de instrumentos coletivos como o usucapio ou a concesso coletiva.

Apoio financeiro
No que se refere s estratgias financeiras, em 2003, o Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel discutiu e preparou, atravs de um trabalho conjunto com as GIDUR e, posteriormente, com a GENOA, da equipe da Caixa Econmica Federal, para lanamento em 2004, do Manual de Operaes e a Instruo

Normativa referentes a trs aes de transferncia de recursos a fundo perdido com recursos do Oramento Geral da Unio OGU. A primeira linha de transferncias se destina a Municpios e Estados que ainda no iniciaram nenhum tipo de regularizao fundiria e que pretendem fazer o levantamento das irregularidades existentes, para identific-las, cadastr-las e mape-las. A segunda modalidade se presta para a montagem, formatao e implantao de programas municipais e/ou estaduais de regularizao. A terceira modalidade se destina queles Municpios e Estados que j realizaram investimentos em urbanizao no contexto de programas prprios de regularizao fundiria, mas no conseguiram avanar especificamente na conduo das aes coletivas de usucapio especial urbano e/ou na montagem do aparato necessrio para o reconhecimento da concesso de uso especial para fins de moradia. Essa terceira modalidade especialmente importante e original, pois est aberta no s para o Poder Pblico, mas tambm para organizaes do terceiro setor ONGs, fundaes, associaes, etc. que prestam assistncia s cio-jurdica s comunidades moradoras de assentamentos informais, o que constitui uma inovao de enorme importncia histrica para o avano das polticas pblicas de crdito no Brasil. Em 2004, foram disponibilizados cinco milhes de reais no Oramento Geral da Unio para apoiar as aes de regularizao. A SNPU recebeu 223 consultas prvias envolvendo 126 municpios, e somando uma demanda total de recursos de cerca de 93 milhes de reais. A seguir so apresentados os dados relativos a 146 reas nas quais h ao direta de regularizao fundiria com contrato efetivado

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(OGU), selecionados a partir dos critrios de priorizao apresentados anteriormente. Alm disso, a tabela traz informaes detalhadas acerca das demais reas nas quais, atravs de convnios, parcerias e demais instrumentos h ao de acompanhamento e gesto do Programa Nacional de Regularizao Fundiria.

estimular que os programas de arquitetura e engenharia pblica nas universidades incluam a prestao de assistncia tcnica para os programas de regularizao.Tambm com o intuito de estimular nacionalmente a discusso no sentido de que a regularizao fundiria seja pensada no corao do planejamento urbano,

Apoio urbanstico
Com o objetivo de promover entre os profissionais do urbanismo e gestores pblicos a discusso acerca da centralidade da questo da regularizao fundiria e da necessidade de trat-la no como poltica isolada, mas no contexto do Plano Diretor Municipal, o Programa de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel realizou em 2003 a primeira do que se espera seja uma srie de teleconferncias sobre o tema, promovida em parceria com o sistema CONFEA, utilizando sua rede de comunicao prpria. Em 2004, uma segunda Teleconferncia foi promovida para esclarecer dvidas e orientar tcnicos da Caixa e dos municpios a elaborarem seus planos de trabalho para a contratao com o Programa de Regularizao. Uma bem-sucedida mesa-redonda foi promovida para apresentao do Programa, com abertura para participao de espectadores arquitetos, engenheiros, gelogos, etc. de diversas partes do pas. Alm disso, foram feitos contatos com escolas de arquitetura e engenharia visando a

do Plano Diretor Municipal e do Estatuto da Cidade, o Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel foi apresentado e discutido durante a Conferncia Nacional "Cidade Cidad" promovida em dezembro de 2003 pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) da Cmara dos Deputados. Em 2004, ocorreram vrios seminrios e debates em todo o pas onde esto sendo discutidos os primeiros resultados das aes de regularizao fundiria implementadas em todo o pas.

Apoio administrativo-institucional
No contexto das estratgias de apoio administrativo-institucional, foram assinados em 2003 e 2004, diversos "Convnios de Cooperao Tcnica para agilizao e aprimoramento de Programas de Regularizao Fundiria" com vrios Municpios (Vitria/ES, So Vicente/SP, Santos/SP, Guaruj/SP, Cubato/SP, Pedra do Fogo/PB, Alhandra/PB, Caapor/PB, Pitimbu/PB, entre outros ) e Estados (MT e RJ). Contudo, na inexistncia de recursos financeiros e de equipe adequada, nesse primeiro

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momento os convnios foram, sobretudo, uma oportunidade poltica para o Ministrio das Cidades celebrar parcerias em torno da questo da regularizao fundiria. A partir de 2004, foram feitas oficinas de capacitao e planejamento das aes com os municpios j conveniados, de forma a estabelecer planos de trabalho conjunto, com metas e responsabilidades de cada um dos convenentes. Nesse sentido, foi realizada na Baixada Santista uma oficina de capacitao para fins de Regularizao Fundiria de Assentamentos Precrios com a participao de diversos atores locais, da Secretaria do Patrimnio da Unio e de sua Gerncia Regional no Estado de So Paulo. Estabeleceu-se um amplo pacto de cooperao tcnica entre os municpios, e entre estes e a SPU e o MCidades com vistas resoluo dos entraves que persistem para a regularizao de assentamentos situados em reas da Unio. Definiu-se um plano de ao que ensejar a distribuio de tarefas executivas e de mobilizao dos atores envolvidos.

objetivos foram publicados em jornais de diversas cidades nos estados do RN, BA, MG e AL; membros da equipe do Programa participaram de dezenas de eventos em diversas cidades ministrando palestras e participando de debates, mesas-redondas, entrevistas, seminrios, conferncias municipais e estaduais (de preparao para a Conferncia Nacional das Cidades), encontros acadmicos, etc.; e atendimento e encaminhamento de centenas de demandas trazidas ao Ministrio das Cidades por pessoas e entidades pblicas e privadas de diversas partes do pas, especialmente em relao a conflitos fundirios envolvendo rgos do governo federal.

REGULARIZAO DE ASSENTAMENTOS EM TERRAS PBLICAS FEDERAIS


Conforme mencionado, uma das questes que mais diretamente se relaciona com a ao do Governo Federal diz respeito regularizao fundiria dos assentamentos informais consolidados em terras de domnio da Unio.Trata-se de questo da maior importncia, ainda que os dados existentes sejam muito precrios devido falta de um cadastro adequado do patrimnio da Unio. H muitos indicadores de que o nmero de pessoas vivendo em assentamentos informais em terras de domnio da Unio particularmente em Terrenos de Marinha significativo. Ao longo dos sculos, a terra pblica no Brasil tem passado por um processo de privatizao intensiva, muito do qual tem se dado ilegalmente atravs de processos diversos tais como invases, grilagem, abusos burocrticos e dos cartrios e outras prticas escusas , que em parte determinaram a atual estrutura fundiria concentrada do pas. Particularmente no

Apoio a Municpios, Estados e a sociedade


Uma srie de outras aes foram cumpridas pelo Programa de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel em 2003: um espao especifico foi criado no stio do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br) para organizao e disponibilizao de todos os materiais resultantes das aes do Programa, incluindo a formao de um ainda inicial Banco de Experincias, Legislao e Leituras sobre regularizao fundiria; uma ampla Rede de trocas sistemticas de informaes (por email) sobre o tema foi criada, atingindo no final de 2003 a milhares de pessoas e organizaes de todas as partes do pas; artigos apresentando o Programa e seus

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que tange terra da Unio, h muito tm sido identificados problemas de demarcao, identificao e documentao, bem como de apropriao indbita, grilagem, corrupo e clientelismo. Quando no privatizada por setores econmicos com controle da mquina pblica, a terra pblica tem servido para construir clientelas e esferas de poder poltico, atravs de sua distribuio para os mais pobres, sob a forma de "favores" pessoais. Da mesma forma, so bem reconhecidos os problemas do sistema de gesto e controle do Patrimnio da Unio, que tem sido burocrtico, ineficiente, errtico e com freqncia arbitrrio, j que o exerccio da discricionariedade supe a existncia de princpios claros que tratem igualmente todas as situaes semelhantes. Assim como acontece com o patrimnio dos outros entes federativos, dezenas de milhares de bens da Unio (prprios ou de seus institutos, autarquias e empresas) encontramse vazios ou subutilizados, enquanto uma parte considervel foi ocupada por assentamentos informais j consolidados. Parte dos bens da Unio regida por institutos jurdicos antigos e mesmo anacrnicos por exemplo, os Terrenos de Marinha , cuja finalidade ainda pode ser vlida, mas que certamente necessitam de ampla renovao. Tal atualizao dos institutos jurdicos requer em alguns casos uma reviso legislativa, mas de modo geral a gesto e o controle do patrimnio pblico necessitam, desde j, de novas prticas poltico-institucionais concebidas luz do mencionado conceito de ordem pblica, e que podem melhorar significativamente sua gesto sem que necessariamente se proceda a uma reviso legislativa.Tambm nesse contexto, os princpios do Direito Administrativo tradicional no so suficientes para oferecer solues. Um dos grandes desafios colocados ao Governo Federal Executivo, Legislativo e

O PROBLEMA DA OCUPAO INFORMAL DE TERRENOS DE MARINHA ATINGE CENTENAS DE MILHARES DE PESSOAS, SENDO PRECISO CRIAR AS CONDIES PARA QUE OS MUNICPIOS POSSAM AGIR NO SENTIDO DE PROMOVER A REGULARIZAO FUNDIRIA.

Judicirio exatamente o de repensar a noo de patrimnio da Unio. Se o "patrimnio da Unio" de ser compreendido como "patrimnio da federao", tal mudana conceitual requer a considerao no apenas do novo contexto de articulao federativa e, especialmente, o lugar dos Municpios no pacto federativo, mas, sobretudo, do novo contexto da articulao do Governo Federal com a sociedade. Em especial, deve-se ressaltar que o princpio da funo socioambiental da propriedade urbana tambm se aplica propriedade pblica. Trata-se de discusso que requer muita reflexo, e esforos no devem ser medidos no sentido de evitar solues generalizantes como a abolio imediata de certos institutos ou a municipalizao sem maior qualificao das terras da Unio. fundamental que uma ampla discusso seja promovida nacionalmente para que critrios claros sejam definidos de forma a tratar diferentemente as distintas situaes. Nesse processo, cuidados especiais devem ser tomados para impedir que as mudanas nas prticas poltico-institucionais e quaisquer eventuais revises legislativas acabem por levar privatizao indevida e desnecessria do que resta do patrimnio pblico da Unio, j que com muita freqncia o cumprimento dos compromissos do Governo Federal para com a sociedade como o reconhecimento do direito social de moradia pode e deve conviver com a manuteno da propriedade pblica. A ordem jurdico-poltica, no que tange o patrimnio da Unio em vigor, inequvoca somente quando das terras pblicas da Unio

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onde existem assentamentos informais de baixa renda, j consolidados, sobre os quais se apliquem os princpios constitucionais do Estatuto da Cidade e da Medida Provisria n 2.220/2001. Quanto s demais situaes, os critrios de ao discricionria ainda esto por ser construdos para que os objetivos constitucionais e governamentais sejam concretizados.

Regularizao fundiria de ocupaes em Terrenos de Marinha e em outras reas e imveis de domnio da Unio
Nesse contexto, em 2003, o Ministrio das Cidades, atravs da SNPU, organizou uma Jornada de Discusses Temticas para identificar os obstculos existentes regularizao de assentamentos informais de baixa renda implantados em terrenos de Marinha, nos quais, por fora da interpretao at ento dominante de um dispositivo constitucional, continuava a prevalecer o instituto do aforamento, no sendo possvel a aplicao direta da concesso de uso especial para fins de moradia. Ficou claro na Jornada que a dimenso do problema da ocupao informal de terrenos de Marinha enorme, atingindo centenas de milhares de pessoas, sendo preciso criar as condies para que os Municpios possam agir no sentido de promover a regularizao fundiria. Em especial, ficou claro tambm que nesses casos o Governo Federal deve agir em conjunto com os Municpios na titulao. A partir de ento, a SNPU e a Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU) estabeleceram parcerias entre si e com diversos Municpios, de forma a contribuir para a remoo dos obstculos existentes e, assim, possibilitar a regularizao jurdica de assentamentos informais de baixa renda implantados em terrenos de marinha.Tais parcerias foram materializadas

atravs da discusso e/ou assinatura de Contratos de Cesso Gratuita do Aforamento das reas ocupadas para os Municpios (Rio de Janeiro, Recife, Municpios da Baixada Santista e Fortaleza), para que esses possam proceder legalizao das reas e dos lotes, desde que os assentamentos informais a serem regularizados faam parte de programas municipais de regularizao fundiria e que aes de urbanizao j tenham sido cumpridas nesses assentamentos pelos Municpios. Sobre estes temas esto sendo apreciados os sub-aforamentos e concesses especiais para as ocupaes. At julho de 2004 j se encontravam em processos de regularizao iniciados em terras da Unio 50 mil famlias. Da mesma forma, o Ministrio das Cidades e o Ministrio da Previdncia comearam a discutir a melhor forma de dar uma funo socioambiental aos imveis ocupados irregularmente e subutilizados do INSS, tanto no contexto dos programas de regularizao, quanto em programas de repovoamento e reabilitao de reas centrais degradadas. Simultaneamente, foi estabelecida uma articulao com a Comisso de Liquidao da Rede Ferroviria Federal (RFFSA), outra grande proprietria de imveis vazios, subutilizados ou ocupados por assentamentos informais. Deste processo de articulao foi assinado entre o Ministrio das Cidades, o Ministrio dos Transportes, a Comisso de Liquidao da RFFSA, a Caixa Econmica Federal, a Secretaria do Patrimnio da Unio e o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. O objetivo operacionalizar a alienao de imveis no operacionais de propriedade da RFFSA visando regularizao fundiria e proviso habitacional de interesse social. Esse Convnio firmado no dia 11 de maio de 2004 permitir tambm a proposio de solues para o reassentamento da populao de

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baixa renda que vive em faixa de domnio rea operacional considerada de alto risco. As aes previstas no Convnio esto sendo desenvolvidas por um Grupo de Trabalho composto por representantes dos convenentes, que definiram os critrios de seleo dos imveis e a metodologia do trabalho. Hoje j se encontram em processo iniciado de regularizao em terras da RFFSA cerca de 10 mil famlias.

CONSIDERAES FINAIS
Em todos os casos aqui apresentados, o grande desafio colocado ao Ministrio das Cidades era e ainda o de promover a definio e a aprovao de uma Poltica Nacional criteriosa que trate de uma mesma maneira todas as situaes que sejam semelhantes, afirmando prticas e experincias que possam ser replicadas, dando conta assim da dimenso apontada ao problema e suas inmeras variveis. O atual tratamento dado em respostas a demandas concretas dos Municpios tem sido, com certeza, importante para impulsionar as experincias isoladas para uma escala maior, construindo entendimentos e fluxos mais amplos, levando aos poucos a questo da regularizao fundiria para o centro da poltica pblica nacional. Mas somente a aprovao de uma tal poltica nacional ampla e articulada poderia garantir no apenas a segurana jurdica plena dessas prticas, mas tambm a segurana urbanstica e ambiental necessrias para a realizao da cidade e da cidadania para todos. Conforme apontado, a regularizao fundiria um processo amplo que no se reduz a sua dimenso jurdica ou urbanstica ou ambiental. A regularizao jurdica deve ser acompanhada da regularizao urbanstica e da regularizao ambiental dos

assentamentos, bem como da introduo de programas socioeconmicos e demais programas sociais que visem a plena integrao social dos moradores de assentamentos informais economia da cidade e sociedade urbana. Apenas processos que levem a cabo as trs formas de regularizao apontadas, somadas das necessrias polticas sociais a cada caso, podero remover as barreiras fsicas, simblicas, jurdicas e administrativas responsveis pela existncia histrica de uma "cidade formal" e de uma "cidade informal" no urbanismo brasileiro. Para tanto, os apontamentos referentes Poltica Nacional de Regularizao Fundiria e ao Programa Nacional de Regularizao Fundiria esto alinhados com as demais polticas urbanas desenhadas pelo Mcidades. Assim como j dito, essencial que as aes de regularizao fundiria envolvam e sejam pactuadas por diversos agentes pblicos e privados. Os demais programas da SNPU de Capacitao, de Apoio Elaborao de Planos Diretores, de Preveno e Erradicao de Risco e de Reabilitao de reas Centrais se somam aos programas e aes do Mcidades no sentido de viabilizar o enfrentamento dos desafios colocados.

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Poltica de preveno de riscos em assentamentos precrios

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MODELO DE URBANIZAO. OS RISCOS E A POLTICA DE PREVENO


No Brasil, os principais processos associados a desastres naturais so os movimentos de massas e as inundaes. Se as inundaes causam elevadas perdas materiais e impactos na sade pblica, so os movimentos de massas escorregamentos, eroses, enxurradas e processos correlatos que tm causado o maior nmero de vtimas fatais. Um levantamento do nmero de vtimas fatais associadas a processos de escorregamentos de encostas, realizado pelo Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo IPT, mostra que os acidentes graves relacionados com escorregamentos atingem de forma recorrente um nmero relativamente pequeno dos 5.563 municpios brasileiros, num fenmeno que se repete a cada perodo chuvoso mais severo. Na figura 1 esto localizados os municpios que apresentaram, nos ltimos 17 anos, acidentes de escorregamentos com vtimas fatais. Se, em princpio, os escorregamentos podem ocorrer em todas as reas de elevada declividade, observa-se que no Brasil eles atingem com particular gravidade os assentamentos precrios favelas, vilas e loteamentos irregulares implantados em encostas serranas e morros urbanos. Nestes locais, a natural vulnerabilidade do terreno alia-se carncia de infra-estrutura urbana, padres de ocupao inadequados, elevada densidade da ocupao e fragilidade das edificaes, potencializando tanto a freqncia das ocorrncias quanto a magnitude das conseqncias. Para se fazer frente a esta situao, h aqueles que defendem a remoo extensiva das favelas situadas em reas de risco. Alis, em vrias localidades, aes judiciais tm buscado obrigar as prefeituras a remover milhares de Figura 1. Municpios vulnerveis a escorregamentos

habitantes de favelas devido a problemas de risco. Essa posio, alm de desrespeitar o direito da populao em permanecer em seu local de moradia, no consegue dar conta da magnitude do problema e acaba, s vezes, utilizando a justificativa do risco para remover favelas de reas para as quais se volta o interesse imobilirio. Apesar da inexistncia de dados adequados sobre o nmero de habitantes em favelas e loteamentos irregulares no Brasil, se forem considerados, como aproximao, os cerca de 16 milhes de domiclios com carncia de infra-estrutura (IBGE, 2000), fica evidente a impossibilidade de uma poltica de remoo extensiva responder necessidade de segurana da populao. De fato, as moradias em risco constituem-se numa parcela menor

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UM LEVANTAMENTO DO NMERO DE VTIMAS FATAIS ASSOCIADAS A PROCESSOS DE ESCORREGAMENTOS DE ENCOSTAS,REALIZADO PELO INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLGICAS DO ESTADO DE SO PAULO, MOSTRA QUE OS ACIDENTES GRAVES RELACIONADOS COM ESCORREGAMENTOS ATINGEM DE FORMA RECORRENTE UM NMERO RELATIVAMENTE PEQUENO DOS 5.560 MUNICPIOS BRASILEIROS,NUM FENMENO QUE SE REPETE A CADA PERODO CHUVOSO MAIS SEVERO.

do total de moradias das favelas. O mapeamento de risco realizado pela prefeitura do municpio de So Paulo em 2002 indica a existncia de cerca de 12 mil moradias em risco alto ou muito alto de escorregamento, para um total 291.983 domiclios implantados em favelas. Assim, para o municpio de So Paulo, uma poltica de gerenciamento de risco deveria incrementar a segurana de cerca de 4% dos domiclios em favelas e no remover o total de 291.983 domiclios. Esta situao no difere sensivelmente nas demais grandes cidades brasileiras. Este quadro mostra que necessrio contrapor ao conceito de remoo de favelas em risco, a proposta de remoo do risco, por meio do incremento da segurana da populao mais vulnervel. Esta poltica de remoo do risco tem sido implementada h cerca de 10 ou 15 anos, com avanos e recuos em funo de mudanas nas administraes municipais, em vrias cidades do Pas, como Belo Horizonte, Rio de Janeiro ou So Paulo. O exemplo da Regio Metropolitana do Recife merece ser estudado com profundidade: organizados em torno do Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife (CODERM), o governo do estado e as 14 prefeituras da regio implementaram um programa com o sugestivo nome de "Viva o Morro", mostrando ser possvel viver com segurana nos morros a partir de um programa de defesa social que considera a

presena cotidiana do poder pblico nas reas de risco e a mobilizao e participao efetiva das comunidades. preciso tambm discutir as posies que defendem que a erradicao dos riscos j est contemplada nos programas de urbanizao de favelas. A urgncia da atuao na questo de risco no permite que se espere todo o tempo necessrio para se proceder urbanizao integral dos assentamentos posto que vtimas podem ocorrer j no prximo perodo de chuvas. necessrio implementar, nos municpios, um programa especfico de reduo de riscos que se articule harmonicamente e seja complementar aos programas de urbanizao integral e regularizao fundiria dos assentamentos precrios.

DIRETRIZES GERAIS DA AO DE PREVENO E ERRADICAO DE RISCOS


A partir dessas consideraes iniciais, e baseado na anlise de polticas municipais bem sucedidas implementadas em vrios municpios do Pas, prope-se uma poltica preventiva de reduo de riscos em encostas que contemple os seguintes elementos: elaborao do diagnstico tcnico do problema, por meio de um mapeamento de riscos que compreende no s a identificao, localizao e caracterizao dos setores de risco, mas tambm a avaliao do nvel de risco e das conseqncias potenciais em cada setor; implantao de planos de defesa civil de carter preventivo, apoiados no mapeamento de riscos, no monitoramento pluviomtrico, no acompanhamento da evoluo das situaes de risco e na definio de estados de alerta e respectivas aes preventivas e de resposta a acidentes;

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informao pblica e mobilizao das comunidades em risco, com o apoio sua organizao em torno de ncleos de defesa civil; planejamento das intervenes de reduo de riscos, com o estabelecimento de prioridades de implantao e de critrios que compatibilizem as intervenes especficas de reduo de riscos com os programas gerais de urbanizao e regularizao fundiria dos assentamentos precrios; levantamento de fontes de recursos financeiros necessrios para a implantao das intervenes de reduo de riscos consideradas prioritrias; e, implantao de polticas de controle urbano que desacelerem o processo de formao de novas reas de riscos. Com base nessa concepo de preveno de riscos, e reconhecendo que esta atividade constitui uma atribuio municipal, a poltica do Ministrio das Cidades fundamenta-se no apoio ao dos municpios, por meio do desenvolvimento da capacitao de equipes locais; do fomento troca de experincias; do apoio tcnico e financeiro ao planejamento para reduo de riscos; e da articulao dos vrios nveis de governo no sentido de levantar os recursos financeiros necessrios para a implantao das intervenes de segurana. So diretrizes da poltica: articulao com as aes dos demais rgos do governo federal, de modo a congregar esforos e competncias especficas; apoio ao municipal, reconhecendo que as prefeituras so o agente capaz e com atribuies e responsabilidade para implementar os programas de gerenciamento de riscos urbanos;

APESAR DA INEXISTNCIA DE DADOS ADEQUADOS SOBRE O NMERO DA POPULAO MORADORA EM FAVELAS E LOTEAMENTOS IRREGULARES NO BRASIL,SE FOREM CONSIDERADOS,FICA EVIDENTE A IMPOSSIBILIDADE DE UMA POLTICA DE REMOO EXTENSIVA RESPONDER NECESSIDADE DE SEGURANA DA POPULAO.

incorporao da experincia j disponvel nos vrios municpios brasileiros que tm priorizado a ao preventiva de defesa civil; integrao da poltica de preveno e reduo de riscos s polticas de gesto do territrio urbano e de urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos precrios; apoio participao e a mobilizao popular, por meio de ncleos de defesa civil formados entre a populao moradora em reas de risco; e, articulao das aes e recursos dos governos federal, estaduais e municipais.

MODALIDADES DE AO
A ao do Ministrio das Cidades busca apoiar tanto os municpios que j desenvolvem programas de gerenciamento de riscos de carter preventivo nos quais se pretende potencializar as aes j implantadas, no sentido de aumentar a eficincia dos esforos desenvolvidos quanto aqueles em que as aes de defesa civil restringem-se resposta a acidentes e que necessitam estabelecer estruturas e equipes capacitadas para implementar a poltica de preveno de riscos. Esta ao, indita na rea de polticas nacionais de desenvolvimento urbano, composta por trs modalidades: (a) capacitao de equipes municipais; (b) elaborao de planos municipais de reduo de riscos; e, (c) articulao dos esforos dos trs nveis de governo. Com a primeira modalidade, pretende-se

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contribuir para o fortalecimento das equipes de defesa civil organizadas em torno do Sistema Nacional de Defesa Civil, coordenado pela Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional do governo federal. A capacitao das equipes municipais envolve a elaborao de cursos de treinamento descentralizados, apoiados em material e estratgias didticas elaboradas pelo Ministrio das Cidades e em uma rede de instituies regionais (universidades e institutos de pesquisa) capazes de adaptar o material bsico para as realidades locais e em implementar os cursos de treinamento; a implementao de uma rede nacional de discusses e divulgao e troca de experincias; a organizao de seminrios e encontros de discusso; e, a produo de material bibliogrfico. Com a segunda modalidade elaborao de planos municipais de reduo de riscos pretende-se apoiar tcnica e financeiramente os municpios no planejamento das intervenes estruturais de reduo de risco, estabelecendo as intervenes mais adequadas para cada setor de alto risco, a ordem de prioridade de implantao, os recursos financeiros necessrios, bem como as possveis fontes de recursos disponveis. A terceira modalidade de ao tem por objetivo congregar os esforos e recursos dos governos federal, estaduais e municipais no sentido de implantar as intervenes estruturais de segurana consideradas prioritrias pelos planos municipais de reduo de riscos. Para isso, devero ser realizadas audincias pblicas, envolvendo rgos governamentais, ministrio pblico, comunidades diretamente envolvidas e a sociedade em geral, em que os resultados dos planos municipais sero discutidos visando construo de parcerias e acordos de cooperao para a implantao das intervenes.

ATIVIDADES IMPLEMENTADAS E PRINCIPAIS RESULTADOS OBTIDOS


O ano de 2003 foi dedicado elaborao da estrutura bsica da poltica, a partir das experincias concretas em implementao no Pas. Neste sentido, foram desenvolvidos contatos com os responsveis pelas principais aes de gesto de risco de carter preventivo implementadas por prefeituras e governos estaduais em vrias regies brasileiras e organizados, em conjunto com prefeituras, governos estaduais, universidades e instituies de pesquisa, um seminrio nacional de controle de risco (Recife, agosto de 2003) e um seminrio sobre habitao em encostas (So Paulo, outubro de 2003). A avaliao das experincias em andamento, bem como das demandas e necessidades levantadas por equipes municipais, subsidiaram a estruturao da ao de "preveno e erradicao de riscos", inserida no "Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios" do Plano Pluri-anual de Ao 2004-2007 do Governo Federal. Em 2004, primeiro ano de operao desta ao, o Ministrio das Cidades contou com recursos oramentrios de R$ 2,7 milhes. Estes recursos foram investidos na organizao do programa de capacitao de equipes municipais e no apoio financeiro direto aos municpios visando elaborao dos Planos Municipais de Reduo de Riscos. Os municpios atendidos foram selecionados a partir de um processo de chamada pblica, em que os interessados enviaram ao Ministrio cartas de consulta prvia que explicitavam objetivos, recursos pretendidos e forneciam informaes a respeito da magnitude do risco no municpio e das aes de preveno de risco em desenvolvimento. Trinta e sete municpios interessaram-se em desenvolver aes de preveno de riscos em

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parceria com o Ministrio das Cidades. Em funo da restrio dos recursos oramentrios, no foi possvel atender em 2004 totalidade das solicitaes encaminhadas, tendo sido necessrio estabelecer critrios tcnicos de priorizao. Foram priorizados os municpios que apresentam maiores nveis de risco e cujas administraes j desenvolvem aes de preveno de risco, no sentido de potencializ-las, aumentando a eficincia dos esforos desenvolvidos. Os critrios de priorizao levaram em conta as seguintes variveis: nmero de acidentes graves nos ltimos 2 anos; nmero de moradias em risco alto ou muito alto; valor dos investimentos realizados pela prefeitura nos ltimos 2 anos; existncia de mapeamento de risco; existncia de estrutura municipal voltada para a preveno dos riscos; e, apoio da prefeitura organizao e participao das comunidades mais vulnerveis. Com base nestes critrios, esto sendo atendidos, em 2004, 19 municpios, nos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia e Pernambuco.

DESAFIOS E NECESSIDADES
Os municpios atendidos neste primeiro ano de operao da ao de preveno e erradicao de riscos em assentamentos precrios esto entre aqueles que apresentam os maiores problemas e que j se encontram relativamente bem estruturados para gerenci-los. Assim, a ao do Ministrio das Cidades surge como uma contribuio efetiva para os programas em andamento, propondo como principal avano o desenvolvimento do planejamento municipal para reduo dos riscos. Com base nos planos municipais de reduo ser possvel buscar a cooperao entre vrios rgos dos governos federal, estaduais e municipais, visando a levantar recursos para a

implantao das intervenes prioritrias. Aumentar a capacidade de investimento dos municpios e evitar a disperso dos recursos normalmente escassos configuram-se como uns dos principais desafios a serem enfrentados para se conseguir uma reduo efetiva dos nveis de risco no Pas. necessrio tambm investir mais fortemente em programas de capacitao, treinamento e no intercmbio direto entre as equipes municipais, no sentido de permitir a divulgao e a avaliao das experincias bem sucedidas e mobilizar o conjunto de municpios vulnerveis para o desenvolvimento de polticas preventivas de reduo de riscos. A ampliao do programa de treinamento dever contemplar o estabelecimento de convnios com governos estaduais, a formao de uma rede nacional de instituies de ensino capazes de se encarregar dos cursos de treinamento nas diversas regies, o desenvolvimento de metodologias de anlise e de planejamento para a preveno de riscos, a elaborao de estratgias didticas diferenciadas, como as de ensino distncia, e o estreitamento da articulao com os rgos do Sistema Nacional de Defesa Civil, especialmente com a Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional.

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Poltica de reabilitao de reas urbanas centrais*

foto: Custdio Coimbra

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* Este texto foi escrito com a colaborao do arquiteto Milton Botler, responsvel pelo Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais durante o ano de 2003.

AS ORIGENS DO ESVAZIAMENTO DOS CENTROS


O processo de urbanizao acelerada por que passou o pas, alm de promover a transferncia populacional da rea rural para a urbana, concentrou boa parte destes fluxos migratrios em poucos territrios. Nas Regies Metropolitanas, sobretudo, desencadeou-se um padro de urbanizao calcado na reproduo permanente de eixos de expanso horizontal. Este modelo de desenvolvimento urbano crescimento atravs de expanso permanente da fronteira urbana foi fortemente impulsionado pelo planejamento econmico e territorial e, particularmente pelas polticas federais de financiamento e produo habitacional e de infra-estruturas, principalmente sistemas de circulao e de saneamento. Do ponto de vista da produo habitacional, a disponibilidade de crdito a juros subsidiados voltado sempre para a produo de imveis novos, permitiu classe mdia das grandes cidades constituir novos bairros e novas centralidades na cidade gerando, alm da expanso horizontal, o paulatino esvaziamento dos centros tradicionais. Do ponto de vista da estratgia de produo e financiamento das infra-estruturas, centros tradicionais foram abordados apenas como centros econmicos saturados, devendo ser objeto de descentralizao das atividades, inclusive administrativas. Para os setores de menor renda, a alternativa do loteamento ou conjunto habitacional (lotes, apartamentos ou casas prprias) nas periferias consagrou-se como o modelo hege-

mnico, justificado pelo impacto do preo dos terrenos mais baixos na franja externa. Todo o desenho da poltica habitacional a partir da praticada por agentes pblicos ou pelo setor privado seguiu a mesma lgica gerando tambm um desenho de produo de infraestrutura na mesma direo, embora, neste caso, ao contrrio das novas centralidades de classe mdia, a proviso da infra-estrutura tenha se dado a posteriori 7. Desta forma os mercados habitacionais tanto de classe mdia como de baixa renda pressionaram fortemente no sentido da expanso centrfuga, esvaziando reas centrais. As polticas de planejamento e, principalmente, de regulao do solo tiveram forte interao com o modelo acima descrito. Dentre os inmeros instrumentos que compunham os acervos dos "planos de desenvolvimento integrados", destacamos alguns que, de forma mais bvia, evidenciam um modelo que orientou o tipo de urbanizao brasileira desde ento: os planos de desenvolvimento econmico, destinados a promover uma adequada articulao das redes de produo industrial. O 1 PND fora orientado para a produo de bens de consumo durveis, priorizando as indstrias da construo civil e automobilstica, enquanto o 2 PND priorizou a produo de bens de capital, segundo uma poltica de substituio de exportaes. Neste sentido, os planos de transportes, desenvolvidos para viabilizar a circulao de mercadorias, bens e servios, consumaram a priorizao do transporte terrestre, de carga e individual, desencadeando uma notvel ampliao da malha viria, desde
7

CARDOSO, Adauto L A produo e reproduo dos assentamentos precrios paper apresentado ao Ministrio das Cidades, Braslia, 2003. MARICATO, Ermnia Brasil Cidades, alternativas para a crise urbana.Petrpolis, Vozes, 2001

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a dcada de 1960, com impactos considerveis sobre o futuro da estrutura urbana das cidades brasileiras, reforado pelos planos habitacionais e de saneamento, voltados para a dinamizao do setor da construo civil. Para organizar e regular espacialmente todas essas relaes, os planos de ordenamento territorial (PDDIs), alm de demarcar os eixos de expanso de investimentos tambm induziriam o uso e ocupao do solo das cidades, principalmente atravs da atribuio de potenciais de aproveitamento do solo e das polticas de preservao, interagindo fortemente com o modelo de desenvolvimento por expanso de fronteira na direo das periferias8. O iderio de modernizao, naquele momento, centrava-se na renovao urbana, na introduo do "novo" em substituio s antigas estruturas herdadas do passado, sem compromissos com a memria ou com as funes simblicas que, tradicionalmente, eram desempenhadas nos centros urbanos de origem, os ncleos histricos das cidades. No raro, os planos metropolitanos, atravs das leis de uso e ocupao do solo deles decorrentes, desestimulavam a permanncia dos usos institucionais nos centros tradicionais. Ou ainda, de forma mais explcita, sob o argumento da modernizao e racionalizao da mquina estatal, determinavam a relocao desses usos para novos centros administrativos. Alm disto, ao distribuir potenciais de aproveitamento do solo em novas centralidades, abria a possibilidade de valorizao imobiliria nas novas frentes de expanso das cidades.

PRESERVAO DO PATRIMNIO E AS INICIATIVAS DE "REVITALIZAO"


A poltica de preservao, por outro lado, antenada ao iderio urbanstico internacional, atravs das cartas patrimoniais, trataria de regular sobre a proteo dos stios edificados que deixariam, aqui, de ter uma "utilidade" para pertencer a um universo simblico que remetesse origem, beleza e capacidade inventiva local, bem como forma peculiar de ocupar o espao9. O que se estabeleceu foi, portanto, uma relao paradoxal, do ponto de vista conceitual e metodolgico, no momento em que as funes materiais e simblicas passaram a ser dissociadas do patrimnio edificado. Nos centros tradicionais, operou-se uma espcie de reducionismo, restringindo-se o patrimnio cultural aos seus elementos tangveis, em oposio s atividades ali desempenhadas, ou melhor, natureza das atividades que, enquanto intangveis, deram significado ao prprio patrimnio edificado. Nessa perspectiva, o patrimnio edificado pde ser legalmente protegido nos zoneamentos das cidades. Mas, desprovidos de outras funes, ou significados, que no a composio de um acervo de representao da histria e da cultura local, escrita em pedra e cal, perderam sua eficincia urbanstica sob a perspectiva do modelo de expanso urbana adotado. Selado, portanto, o destino de inadequao dos centros tradicionais aos "tempos modernos", restaria, num primeiro momento, a batalha intelectual pela preservao do patrimnio

ROLNIK, Raquel Planejamento Urbano nos anos 90 novas perspectivas para velhos temas in RIBEIRO,Luis Csar Q. e JNIOR, Orlando A S. Globalizao, Fragmentao e Reforma Urbana.Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1994

FERNANDES, Edsio & RUGANI, Jurema - Cidade, Memria e Legislao. A preservao do patrimnio na perspectiva do direito urbanstico. Belo Horizonte. Instituto dos Arquitetos do Brasil/ Departamento de Minas Gerais 2002

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cultural edificado ameaado, ainda, pela perda do valor imobilirio decorrente das restries urbansticas impostas pelas legislaes de proteo. Os centros foram, ento, finalmente esvaziados, perderam populao e atividades. Permaneceram, ou para ele migraram, em condies precrias, fragmentos de populaes sem renda para manter ou mesmo se apropriar daquelas informaes que atribuem valor simblico quele patrimnio. Degradaram-se os espaos pblicos e o acervo edificado, proliferaram os cortios e foram gerados vazios urbanos no corao das cidades. As iniciativas de "revitalizao" seguiram, inicialmente, os preceitos contidos nas cartas patrimoniais, com alcance restrito aos stios histricos, ou parcelas deles, estimulados por polticas de preservao desenvolvidas ainda na dcada de 1980. Salvo os casos de cidades histricas, a exemplo de Ouro Preto, onde necessariamente o stio histrico era praticamente a prpria cidade, pouco se atingiu, no sentido de conservar a cidade e sua vida. O caso emblemtico de Olinda guarda, at hoje, uma significativa importncia por ter adequado os instrumentos financeiros do extinto BNH para a recuperao, para fins de habitao, dos imveis que compunham seu stio histrico. Na maioria dos casos, contudo, onde os stios histricos so reduzidos a fragmentos de cidades expandidas, ao restauro eventual dos imveis histricos, no se conseguiu agregar atividades, ou mesmo uma poltica, ou uma ao cultural consistente que garantisse a sustentabilidade das aes de recuperao.

DOS PROGRAMAS GLOBAIS DE REVITALIZAO AS POLTICAS DE REABILITAO


J na dcada de 1990, em pleno cenrio de globalizao da economia, comea a se esbo-

ar um novo tipo de atuao sobre os centros tradicionais. Na verdade, a agenda internacional imps um programa de reutilizao dos centros tradicionais, atrelada a uma estratgia de fortalecimento da capacidade competitiva das cidades em atrair investimentos, sob um contexto de mudana do perfil e papel de economias urbanas marcadas pelos fenmenos da desindustrializao e globalizao. Vinculada a processos de planejamento estratgico derivados de metodologias de planejamento empresarial destinadas a ampliar mercados, os chamados projetos urbanos em reas centrais passam a fazer parte da construo das chamadas vantagens competitivas e ser acionados para atrair os chamados setores econmicos de ponta nos mercados globais. Barcelona, Londres ou Baltimore, por exemplo, passaram a exportar modelos de recuperao dos centros tradicionais, obedecendo a um programa urbano comum de cidades globais, baseado na renovao e modernizao das infra-estruturas, sobretudo aquelas ligadas telecomunicaes e tecnologias de ponta, oferecendo, alm de uma infra-estrutura adequada para as novas exigncias de gesto empresarial, um cenrio carregado de significados culturais capazes de construir uma imagem da cidade ao mesmo tempo contempornea e histrica, constituindo-se em forte atributo de promoo mercadolgica. No ambiente de globalizao da economia, para pertencer ou integrar-se rede de cidades globais mesmo como nichos de globalizao esses investimentos em modernizao das infra-estruturas criariam as condies necessrias atrao de novas empresas e de novos investimentos. Alm disso, no caso das cidades globais, concentradoras de um vasto patrimnio imobilirio nas mos das grandes corporaes do capital industrial e finan-

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ceiro, sobretudo a recuperao dos centros tradicionais implicava a recuperao do valor imobilirio de seus bens. Aliado a isso, as estratgias, o imaginrio e o forte marketing criado em torno da recuperao dessas reas centrais privilegiariam um elevado padro de vida, disponibilizado para um pblico detentor de renda suficiente para recuperar e conservar os "charmosos" imveis. Assim, na maioria das aes inspiradas pelo novo paradigma ocorre uma homogeneizao dos centros tradicionais em torno de um programa urbano comum, voltado a atender as demandas do pblico globalizado e seus padres de consumo, contidos, principalmente, na qualidade e variedade dos servios e da paisagem. A historicidade como atributo artstico e, portanto, carregada de valor incorporada como um dos elementos bsicos de uma estratgia de valorizao, transformando centros histricos em objetos de desejo do capital global 10. Para alm das imposies da globalizao da economia, da real necessidade de integrao das cidades s redes globais, o imaginrio da globalizao rapidamente reverberou sobre todos os procedimentos conceituais e metodolgicos das polticas de reabilitao das cidades de forma que, globalizadas ou no, cidades dos pases emergentes assumem sem pestanejar uma nova agenda de poltica urbana e seus instrumentos planos estratgicos/projetos urbanos em reas centrais. A generalizao do modelo, ento, passou a atingir de forma parcial as cidades

10

GARCIA, Fernanda Sanchez - Cidade espetculo poltica, planejamento e city marketing.Curitiba: Palavra 1997

brasileiras. Nas grandes cidades brasileiras, as tendncias internacionais atingiram apenas determinados espaos simblicos das reas urbanas centrais. Nichos de globalizao, com centros de negcios, como fragmentos menores que procuram conectar-se s redes globais, mas que permanecem restritas, principalmente, a atividades ligadas ao turismo e ao entretenimento aspectos que figuram dentro do programa urbano de cidades globais, centradas no setor tercirio. Proliferam-se, assim, reas tratadas como "bibels" urbanos, providas de equipamentos de lazer, ao gosto internacional, povoados de cafs, bares, restaurantes e centros culturais, dentro das restritas opes que possuem as cidades brasileiras para integrar-se, de alguma forma, no cenrio da economia globalizada. Entretanto, no campo da insero dos processos de esvaziamento/ reabilitao das reas centrais, no contexto mais amplo das cidades e economias urbanas dos pases emergentes, que residem os maiores limites e inadequaes da aplicao da agenda internacional nas polticas de reabilitao. Em primeiro lugar, porque os processos de globalizao atingem as economias urbanas das cidades dos pases centrais em um momento em que essas esto basicamente consolidadas em termos de expanso demogrfica e com um grau bsico de urbanidade j garantido para a grande maioria da populao (habitao digna/infra-estrutura bsica/equipamentos implantados) etc. No caso das economias urbanas brasileiras, a nova agenda trazida pela globalizao atinge cidades incompletas, precariamente assentadas e em pleno processo de expanso de fronteiras. Neste contexto, o esvaziamento de reas centrais consolidadas e providas de infra-estrutura e equipamentos em cidades onde estes atributos esto longe de ser generali-

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zados ou universais, tm um impacto bastante perverso. Trata-se muitas vezes de um vasto estoque imobilirio sem utilizao, em contraste com a realidade nacional de elevado dficit habitacional. Enquanto o dficit de novas moradias calculado em 6,5 milhes 11 de novas unidades, existem hoje quase 5 milhes de domiclios urbanos vagos. Em Recife e no Rio de Janeiro os imveis vagos chegam a 18% do total de domiclios da rea urbana. S na cidade de So Paulo so 400 mil domiclios urbanos vagos, a maioria situada em reas consolidadas e centrais. Por outro lado, do ponto de vista da economia urbana, as reas centrais viram proliferar atividades ligadas ao setor informal, constituindo-se em locus por excelncia de expanso de atividades ligadas a este setor, em pleno processo vertiginoso de crescimento da informalidade nas economias urbanas em nosso pas. Vendedores ambulantes e catadores de lixo ocupam parte significativa dos espaos pblicos e, juntamente com os moradores de rua, cortios e favelas situados em reas centrais reiteram a especificidade dos processos por que passam as economias urbanas em nossas cidades. Uma poltica de reabilitao de reas centrais, no contexto de um projeto de desenvolvimento includente, no pode ignorar estas especificidades, sob pena de aprofundar processos de excluso territorial e de degradao. Trata-se, neste mbito, de uma poltica de reabilitao urbana que crie as condies e os instrumentos necessrios para conter e reverter o processo de expanso, repovoando e

dinamizando reas centrais esvaziadas de forma multiclassista, rompendo com a cultura da periferizao e da segregao urbana e melhorando a possibilidade de integrao de vastos setores economia urbana 12.

POLTICA DE REABILITAO NO GOVERNO FEDERAL-TRAJETRIA EM ANOS RECENTES


Iniciativas recentes, no Brasil experimentadas a partir do ano 2000 procuraram reintroduzir a dimenso da reabilitao urbana em programas federais. Foi nesta direo que a Caixa Econmica Federal iniciou a implantao do "Programa de Revitalizao de Stios Histricos" PRSH 13 e o Ministrio da Cultura o Programa "Monumenta". Financiado com recursos do BID e do Governo Federale contrapartidas locais, o Programa Monumenta busca no apenas restaurar imveis integrantes de stios histricos tombados pelo IPHAN, como tambm propiciar aes de fortalecimento institucional (como treinamento de equipes e atualizao de legislao urbana e educao patrimonial), formao de mo de obra para restauro e fomento de atividades econmicas.

12

SILVA, Helena M. B Habitao no centro de So Paulo: como viabilizar esta idia? So Paulo LABHAB/FAUUSP/CEF. 2000 O Programa de Reabilitao de Stios Histricos (PRSH) foi lanado em dezembro de 2000 pela Caixa Econmica Federal. Em maro de 2001 foi firmada uma Cooperao Tcnica entre a Caixa Econmica Federal e a Embaixada da Frana, onde foi definido o desenvolvimento dos "Estudos de Viabilidade de Reabilitao de Imveis para Uso Habitacional em Stios Histricos".

13

11 6,5 milhes dficit habitacional Fundao Joo Pinheiro, 2000. 4.580.147 nmero de domiclios vagos em reas urbanas Censo IBGE, 2000.

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A PERSPECTIVA DE REUNIR CONDIES FAVORVEIS PARA A CONSTRUO DE UMA POLTICA DE REABILITAO ARTICULADA FOI ABERTA A PARTIR DO INCIO DO NOVO GOVERNO COM A CRIAO DO MINISTRIO DAS CIDADES E DE UMA ABERTURA INDITA POR PARTE DOS GESTORES DOS DIFERENTES PROGRAMAS EM CONSTRUIR, DE FORMA ARTICULADA, UM PROGRAMA DE REABILITAO DE REAS URBANAS CENTRAIS, INCLUDO NO PROGRAMA DO GOVERNO FEDERAL E NO SEU PLANO PLURIANUAL.

Atualmente so 26 stios histricos tombados pelo IPHAN que fazem parte do programa. Embora o programa tenha avanado significativamente na direo de superar o simples restauro de monumentos isolados e considerar contextos e aes mais amplos, sua interveno ainda bastante restrita a setores especficos de centros histricos que foram objeto de tombamento federal e, sobretudo, a imveis pblicos, j que as estratgias de financiamento de imveis privados prevem apenas o restauro de fachadas e coberturas. J o PRSH, da Caixa, tendo como foco as reas protegidas como patrimnio cultural (no apenas as tombadas por lei federal) procurou disponibilizar financiamento e arregimentar parceiros para reabilitar imveis vazios, destinando-os para o uso habitacional. Sem um fundo especfico de financiamento, contando apenas com recursos do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) a Caixa viabilizaria algumas aes de reabilitao, agregando recursos da lei federal de incentivo cultura, via renncia fiscal, para complementar os custos da recuperao de imveis histricos que abrangem obras de restauro, que por isto ultrapassam os tetos de financiamento estabelecidos pelo PAR. Do ponto de vista metodolgico, o PRSH contaria com a parceria do governo francs, procurando adaptar s condies locais as experincias que acumularam em reabilitao

urbana atravs da delimitao de Permetros de Reabilitao Integrados (PRI). Atravs do PRI, identificam-se os imveis com potencial para reabilitao, quantifica-se os custos de recuperao e mobilizam-se os interessados. Alm disso, a metodologia do PRI prev a ao pblica integrada, com melhoria da infra-estrutura, dos servios e dos equipamentos pblicos sem, entretanto, contar com recursos do prprio programa para esta finalidade. A Caixa implantou a metodologia dos PRIs em 9 centros urbanos e viabilizou as primeiras unidades reformadas. Alm das limitaes decorrentes da inexistncia de fundos especficos, o que reduz sobremaneira a escala de atuao do programa, o foco nas reas e imveis protegidos reduz as possibilidades do alcance do mesmo, j que o esvaziamento dos centros vai muito alm da questo do patrimnio histrico. Por fim, a ausncia de uma poltica nacional de reabilitao e a fragmentao das aes em torno do tema permitiu, at o momento, intervenes em pequena escala, no se constituindo ainda em eixo da poltica habitacional e urbana, negociada entre as distintas esferas de governo federal, estadual e municipal. Entretanto, as experincias desenvolvidas no mbito do PRSH foram extremamente importantes para detectar os limites, obstculos e necessidades de reviso de programas, normas e manuais para que uma ao de reabilitao em grande escala seja possvel. Enquanto a Caixa partia para a experimentao do PRSH, o IPHAN apresentava a formatao do "Programa Urbis", como uma resposta, de certa forma complementar ao Monumenta, mas sem oramento nem padres de financiamento especficos. O Urbis contribuiria, conceitualmente, com um exemplar modelo de gesto, sem necessariamente convergir ao Caixa/PRSH, pelo menos

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quanto aos critrios de elegibilidade. Nem mesmo o PRSH estabeleceu, at 2003, qualquer relao explicita de complementaridade ao Monumenta, embora estivessem presentes muitas vezes nos mesmos stios histricos. Finalmente, diante da inexistncia de uma poltica habitacional e de desenvolvimento urbano que incentive a reabilitao de forma massiva, os efeitos multiplicadores possveis da ao do Monumenta so limitados.

diferentes programas (Monumenta/PRSH/IPHAN) em construir de forma articulada um Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, includo no programa do Governo Federal e no seu Plano Plurianual. 2004/2007.

POLTICA DE REABILITAO PRINCPIOS E DIRETRIZES


A Poltica Nacional de Reabilitao de reas Urbanas Centrais parte do pressuposto que a reabilitao urbana consiste no processo de recuperao e reapropriao, pelos cidados, de reas j consolidadas da cidade. O processo de reabilitao se realizar, preferencialmente, a partir de iniciativas que promovam a utilizao dessas reas j consolidadas, de forma a disponibilizar o estoque imobilirio para atender s demandas habitacionais emergentes no pas. Neste sentido, a poltica de reabilitao urbana dever promover a diversidade de usos e de atividades voltadas para o desenvolvimento urbano, social e econmico, compreendendo a reutilizao de edificaes ociosas, de reas vazias ou abandonadas, subutilizadas ou insalubres, bem como a melhoria da infra-estrutura, dos equipamentos e dos servios urbanos. A priorizao das chamadas reas urbanas centrais representa uma estratgia de construo de uma poltica de reabilitao urbana, com a perspectiva de que possa se estender, paulatinamente, para outras reas consolidadas das cidades, para outras centralidades. As reas urbanas centrais renem, atualmente, os elementos mais favorveis para a implementao dos princpios e instrumentos contidos no Estatuto das Cidades. Para este

A AO MUNICIPAL E ESTADUAL
Alguns Municpios e Estados tem implementado polticas de reabilitao de centros no pas, para alm e independente da atuao do PRSH e Monumenta. Destaca-se, em particular, a experincia recente do municpio de So Paulo, inseridas no mbito de reviso de seu Plano Diretor, que conjuga a aplicaes de instrumentos urbansticos (como as ZEIS-3), metodolgicos (como os Permetros de Reabilitao Integrada do Habitat) e a articulao de investimentos para promover uma ao em sua rea central que conjuga uma agenda explcita de poltica habitacional, ao social e recuperao urbanstica. Esta experincia, em curso, assim como as aes de municpios como Porto Alegre e Recife e diferentes momentos da poltica para as reas centrais do Rio de Janeiro, pavimentam um caminho que parece seguro do ponto de vista da ao do governo local e propcio para uma entrada decisiva do governo nacional. A perspectiva que tende a reunir condies favorveis para a construo de uma poltica de reabilitao articulada foi aberta a partir do incio do novo governo com a criao do Ministrio das Cidades e de uma abertura indita por parte dos gestores dos

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propsito, numa definio preliminar, as reas urbanas centrais compreendem um bairro ou um conjunto de bairros consolidados, articulados em torno do ncleo original da cidade, dotados de infra-estrutura urbana, acervo edificado com potencial habitacional, servios e equipamentos pblicos, servios de vizinhana e oportunidades de trabalho. Apresentam, porm, processos de evaso de populao e de atividades e (ou) degradao fsica relativa infra-estrutura e ao ambiente construdo. A Reabilitao, portanto, um processo de gesto de aes integradas, pblicas e privadas, de recuperao e reutilizao do acervo edificado em reas j consolidadas da cidade, compreendendo os espaos e edificaes ociosas, vazias, abandonadas, subutilizadas e insalubres, a melhoria dos espaos e servios pblicos, da acessibilidade e dos equipamentos comunitrios na direo do repovoamento e utilizao de forma multiclassista. A poltica de reabilitao deve atender s seguintes diretrizes: Integrar as aes apoiadas com recursos do Oramento Geral da Unio: Plano de Preservao, Programa Monumenta, Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais e Plano Diretor Promover a conservao do patrimnio construdo cultural e ambiental das reas centrais de forma a melhorar a qualidade de vida da populao e dos usurios das reas centrais urbanas Estimular a consolidao da cultura da reabilitao urbana e edilcia nas reas urbanas centrais em oposio cultura dominante das novas construes, da periferizao e da expanso horizontal das cidades brasileiras. Promover e apoiar a integrao das

aes pblicas municipais atravs de planos de gesto para reabilitao das reas centrais. Estimular a gesto integrada e participativa. Promover a gesto democrtica da cidade por meio da participao da populao na formulao e implementao da poltica urbana e a integrao da gesto pblica e privada na reutilizao das reas j consolidadas da cidade. Fortalecer os vnculos da populao com os bairros onde moram. A identificao e a valorizao dos vnculos que a populao mantm com o bairro so fatores fundamentais para aumentar a coeso social e garantir a diversidade social. Para isso necessrio criar estruturas de organizao e participao que envolvam, ao longo de todo processo, essa populao, os novos moradores que sero atendidos pelo programa e os movimentos sociais organizados. Contribuir para a reduo do dficit habitacional por meio da ocupao dos vazios urbanos e da recuperao do acervo edilcio, preferencialmente para o uso residencial, articulando esse uso a outras funes urbanas. Apoiar a permanncia e incluso social da populao de baixa renda que reside ou trabalha na regio, por meio da gesto de aes de melhoria das condies de acesso moradia, ao trabalho e aos servios pblicos Reforar as funes econmicas e os pequenos negcios. Garantir a permanncia dos pequenos negcios que, em geral, oferecem grande nmero de empregos e estimular a criao de novos empregos na regio, contribuindo para o fortalecimento das funes econmicas e

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NO CASO DAS AES DE REABILITAO J EM ANDAMENTO, O MINISTRIO E A CAIXA ECONMICA FEDERAL ESTO AMPLIANDO A AO METODOLGICA E O ALCANCE DO PROGRAMA PARA AS "REAS URBANAS CENTRAIS", AT ENTO RESTRITA AOS STIOS HISTRICOS, COM O OBJETIVO DE FORNECER CONTRIBUIES PARA POLTICAS DE REVITALIZAO DE CENTROS HISTRICOS, ENFATIZANDO O USO HABITACIONAL COM VOCAO SOCIAL

destinados promoo da habitao e requalificao dos espaos pblicos, de infraestrutura, equipamentos e mobilirio.

POLTICA DE REABILITAO E SUAS ESTRATGIAS: A INTEGRAO DAS AES DO GOVERNO FEDERAL


O Ministrio das Cidades busca promover a integrao e a transversalidade nas aes celebrando convnios com parceiros estratgicos, como o Ministrio da Cultura Programa Monumenta, IPHAN e Ministrio do Turismo PRODETUR fortalecendo a interveno em municpios de atuao comum. Outras parcerias esto sendo realizadas conforme o Plano de Reabilitao Municipal assim indicar. No caso das aes de reabilitao j em andamento, o Ministrio e a Caixa Econmica Federal esto ampliando a ao metodolgica e o alcance do Programa para as "reas Urbanas Centrais", at ento restrito aos stios histricos, com o objetivo de fornecer contribuies para polticas de revitalizao de centros histricos, enfatizando o uso habitacional com vocao social. O Programa redefine o campo de atuao do programa existente na Caixa, ampliando os limites de atuao para alm dos stios histricos, buscando estimular e consolidar no pas a cultura de reabilitao urbana e promover a articulao da poltica de reabilitao das reas urbanas centrais com a poltica urbana dos municpios, incorporando ao Plano Diretor e leis decorrentes dos instrumentos do Estatuto da Cidade, para fazer valer a funo social da propriedade e propiciar a reduo do preo e combater a manuteno de imveis vazios, ociosos e subutilizados, de carter especulativo ou no.

simblicas das reas centrais. Estimular a atuao integrada do setor pblico e da iniciativa privada com vistas articular os investimentos, pblicos e privados, no reaproveitamento do parque edificado, na conservao e melhoria da infra-estrutura, dos servios e dos equipamentos pblicos. Impulsionar o desenvolvimento tecnolgico e a formao profissional para a reforma e adequao dos edifcios para novos usos. importante destacar que a reforma de edifcios para adequao a novos usos ainda uma prtica incipiente no Brasil, sendo necessrios o desenvolvimento de tcnicas, produtos e a formao de mo de obra adequada s suas caractersticas, podendo resultar no impulso s atividades deste segmento no setor da construo civil. Alm de oferecer soluo habitacional a proposta de reforma ou reciclagem de edifcios contribui para recuperar o patrimnio histrico, reverter o processo de abandono e, por vezes, se tornar indutor de outras iniciativas de reabilitao do entor n. Adequar a legislao urbanstica para que os padres e as normas de construo (cdigo de obras e edificaes) sejam adequados para a reforma e reciclagem dos edifcios para produo de habitao. O Programa busca tambm definir financiamentos especficos e apropriados

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Considerando que a gesto do uso e ocupao do solo, bem como a poltica urbanstica de competncia municipal, o Programa de Reabilitao atua como apoiador, fomentador e mobilizador das aes a serem coordenadas e implementadas pelos municpios.

Este apoio se d a partir das seguintes estratgias:


a) Apoio Financeiro (Oramento Geral da Unio OGU) para Planos, Projetos e Obras, sendo que os recursos do oramento da Unio podem custear a elaborao de planos e projetos de reabilitao. Ou, pode haver a disponibilizao de linhas de financiamento para produo habitacional e para projetos de transporte e mobilidade b) Apoio Institucional c) Apoio Fundirio a) Apoio Financeiro para Planos, Projetos e Obras Em 2004, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos est apoiando com recursos do OGU Oramento Geral da Unio, dez municpios para a Elaborao de Planos de Reabilitao em reas Urbanas Centrais (Porto Alegre, Recife, Vitria, Salvador, So Lus, Belo Horizonte, Piracicaba, Amparo e Pelotas). O Programa prev para o perodo 20052007 recursos do Oramento para apoiar a "Elaborao de Planos de Reabilitao de reas Urbanas Centrais" e "Projetos de Infra-estrutura e Requalificao dos Espaos Pblicos". A primeira modalidade contempla a formatao de Planos, Programas e Projetos de Reabilitao que definiro as reas que sero reabilitadas e o conjunto de aes, estratgias, meios e projetos de intervenes integrados

necessrios para a requalificao dos espaos urbanos centrais. Os planos definiro, tambm, Porto Alegre, Recife, Vitria, Salvador, So Lus, Belo Horizonte, Piracicaba, Amparo e Pelotas os custos e prazos para a concretizao das aes a serem implementadas. Esta modalidade inclui, ainda, a elaborao dos programas e projetos necessrios para promover a reabilitao de reas centrais nos diversos aspectos - tcnicos, institucionais, jurdicos, sociais, econmicos, culturais e financeiros. Essa modalidade permite a contratao de: Elaborao e implementao de planos de reabilitao, planos de gesto, projetos, pesquisas de demanda, estudos de viabilidade e outros estudos e pesquisas voltados reabilitao do permetro escolhido; Promoo e divulgao dos projetos de reabilitao locais; Consultoria especializada jurdica e fiscal; Formao, montagem e capacitao de equipes tcnicas locais; Sistema de informaes georreferenciadas para monitoramento e avaliao da implantao dos projetos locais; Montagem de rede de assistncia tcnica e apoio implementao de aes de reabilitao urbana que permita o intercmbio e a difuso de experincias; Adequao da legislao urbanstica; Definio do permetro de reabilitao; Levantamento de imveis vagos; Projetos complementares dos planos municipais; e, Estudo e anlise da dinmica de mercado. Na segunda modalidade, apoio a "Projetos de Infra-estrutura e Requalificao de Espaos de Uso Pblico em reas Centrais", o Ministrio das cidades, atravs da SNPU, apia a elaborao e execuo de projetos com aes integradas que resultem na construo e me-

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lhoria da infra-estrutura dos espaos pblicos e na melhoria das condies de vida da populao residente e usuria das reas urbanas centrais. Os projetos definiro tambm os custos e prazos para a concretizao das aes a serem implementadas. Essa modalidade permite a implantao, ampliao, melhoria e adequao da infraestrutura urbana, compreendendo aes em servios pblicos, mobilirio urbano, espaos pblicos, equipamentos comunitrios e mobilidade e acessibilidade. Na sistemtica de 2005 as reas selecionadas para interveno e implantao de projetos integrados de reabilitao devem constituir-se em reas urbanas centrais de regies metropolitanas e stios histricos ou conjuntos urbanos identificados pelo patrimnio nacional e atender aos seguintes pr-requisitos 14 : Dispor de acervo edificado com potencial de uso habitacional, Apresentar processos de evaso de populao e de atividades, ou Apresentar processo de degradao social, bem como degradao fsica relativa infra-estrutura e ao ambiente construdo.

Produo Habitacional
Atravs dos vrios programas geridos pela Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades e operacionalizados atravs da CAIXA, esto sendo disponibilizados recursos para financiamento de reformas emcentrais, so eles:

imveis para uso habitacional em reas Arrendamento Residencial (PAR): Beneficia famlias com renda mensal de at seis (06) salrios-mnimos, disponibilizando crdito para aluguel com opo futura de compra e para a construo de moradias destinadas a arrendamentos em regies metropolitanas, capitais e centros urbanos com populao igual ou superior a 100 mil habitantes. Crdito Associativo: Atendimento s necessidades habitacionais de populao de baixa renda, por intermdio da concesso de financiamentos a famlias que ganham de 3 a 5 salrios mnimos, organizadas de forma associativa, possibilitando a construo e a aquisio de terrenos. Carta de Crdito: Carta de Crdito Individual financia a aquisio de imvel novo ou usado, a construo em terreno prprio e a reforma de moradias, beneficiando famlias com renda mensal de at 12 salrios-mnimos. Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH): Beneficia pessoas fsicas com renda de at R$ 580,00, complementando o valor de compra da moradia. Subsidia tambm a aquisio de moradias para quem ganha at R$ 1.000,00 por ms.

Transporte e Mobilidade Urbana


A Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana apia projetos e obras que promovam o aumento da mobilidade urbana, de forma sustentvel, favorecendo os deslocamentos no motorizados e o transporte coletivo, com vistas a reduzir os efeitos negativos da circulao urbana. No Programa Trilhos Urbanos busca contri-

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Manual para Apresentao de Propostas Sistemtica 2004 - responsvel pela gesto Ministrio das Cidades.

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buir para a melhoria da prestao de servios de transporte metroferrovirio estaduais ou municipais por meio da modernizao dos sistemas existentes. b) Apoio institucional A proposta concentrar a atuao do Governo Federal nos territrios onde existam terrenos pblicos ociosos; cidades com trens operados pela CBTU e Trensurb e nos centros com potencial de renovao, articulando e integrando tambm as aes e recursos dos demais ministrios com atuao em centros. Esta ao realizada por intermdio de planejamento conjunto com municpio e/ou estados visando elaborao dos planos de reabilitao que integrem todos os programas, aes, financiamentos locais e federais. Dessa forma, o Programa de Reabilitao tem atuado como espao de articulao de aes do Ministrio das Cidades (poltica fundiria, habitao e mobilidade urbana) e de outros Ministrios (Cultura, Planejamento, Turismo, empresas e rgos federais detentores de patrimnio imobilirio em reas centrais), com vistas integrar e potencializar os investimentos que esto sendo feitos nestas reas. Entre os integrantes deste espao de articulao que tem como objetivo viabilizar e gerar escala no Programa de Reabilitao est o Ministrio da Cultura, que opera o Programa Monumenta; o IPHAN, que elabora planos de preservao para stios histricos; o Ministrio de Turismo, atravs do PRODETUR, que estimula atividades para ampliar o potencial turstico; o Ministrio de Planejamento, por meio da Secretaria de Patrimnio da Unio, que responsvel pela gesto das reas pertencentes ao Patrimnio Federal e Terrenos de Marinha, reas no operacionais que podero ser destinadas para os planos de

reabilitao com usos e funes diversas. Alm disso, o Ministrio do Planejamento responsvel pelo acompanhamento do processo de liquidao a empresas federais como a Rede Ferroviria Federal SA. H, ainda, a CBTU e a TRENSURB, empresas que fazem parte do Ministrio das Cidades, e que so gestoras dos programas de modernizao de trens metropolitanos, operando sistemas em centros urbanos importantes, estratgicos para a reabilitao destas reas. O quadro da pgina seguinte ilustra a complementaridade dos programas em alguns municpios de regies metropolitanas que so prioritrias na ao do Governo Federal. c) Apoio Fundirio O Programa prope a utilizao do patrimnio imobilirio, terrenos e imveis ociosos e subutilizados sob domnio da Unio, Empresas e Autarquias Federais para integrar programas e projetos de reabilitao e regularizao. Para esta ao importante considerar a existncia de imveis vagos pertencentes ao Governo Federal- parte do Patrimnio da Unio e de autarquias como INSS, RFFSA, entre outros. Em 2003 foi estabelecido um Grupo de Trabalho Interministerial, sob a coordenao do Ministrio do Planejamento e participao ativa do Ministrio das Cidades que definiu as diretrizes gerais para a gesto e disponibilizao do estoque imobilirio pblico no mbito federal. A partir destas diretrizes gerais, e levando em considerao que cada ente, rgo ou empresa federal tem uma legislao prpria que rege seu patrimnio, para cada um dos rgos citados est sendo estabelecido um procedimento e uma forma de atuao para que estes terrenos sejam melhor aproveitados, sobretudo para usos residenciais.

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Dessa forma, tanto com a comisso Liquidante da Rede Ferroviria Federal, como com a Secretaria do Patrimnio da Unio e o INSS esto sendo celebrados convnios que possibilitam, de acordo com diferentes arranjos institucionais e financeiros, a utilizao deste patrimnio. Apresentamos a seguir um levantamento preliminar de terrenos passveis de utilizao pertencentes ao Governo Federalem reas urbanas centrais, sobre os quais existe interesse de desenvolvimento de projetos de reabilitao: A reabilitao das reas centrais dos municpios-sede das regies metropolitanas crticas, definidas pelo Mcidades, exige, alm de um planejamento especfico de reabilitao urbana, um esforo voltado para o repovoamento das reas abandonadas, que em princpio deve atender a todas as camadas da populao. Nesse esforo, papel do Governo Federal apoiar programas habitacionais para a populao que no tem acesso ao mercado imobilirio, ou seja, aquela com renda inferior a 5 salrios mnimos, e mais parti-

cularmente para as faixas de 0-3 s.m., onde se concentra boa parcela do dficit habitacional brasileiro, aliado intervenes voltadas para outros grupos de renda, notadamente na faixa de 5 a 10 salrios mnimos. O sentido da proposta no apenas aumentar a oferta de moradias para estas faixas por promoo pblica, para as faixas de renda mais baixa, e privada, para a classe mdia, mas, tambm, atuar na contra lgica do crescimento urbano por expanso de fronteiras perifricas e expulso permanente dos mais pobres. O que se deseja aqui promover uma forma mais heterognea de crescimento urbano, enfrentando o tema da fragmentao scio-espacial que tanto impacto produziu na violncia urbana e esgaramento do tecido social. O modelo de convivncia de usos e grupos sociais no espao pode ter tambm enorme impacto na incluso econmica de setores marginalizados e excludos, na medida da ampliao de seu acesso a equipamentos, servios, oportunidades de desenvolvimento humano disponveis nas reas consolidadas.

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A estratgia de apoio fundirio procura articular as necessidades e afetaes pblicas do patrimnio federal (como por exemplo a relao do patrimnio do INSS com o Fundo Previdencirio que paga os benefcios e aposentadorias ou o patrimnio imobilirio da RFFSA com o pagamento da dvida com seus credores) com a poltica de desenvolvimento urbano dos municpios, especialmente aqueles envolvidos na poltica de reabilitao de reas centrais. O Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais do Governo Federal prope promover a articulao entre diversos agentes no sentido de atingir as metas e diretrizes propostas, uma vez que a

urbanizao em si constitui uma prerrogativa dos municpios. No entanto, como apontado, o programa no se resume a essa articulao, sendo possvel a aplicao de recursos no apenas em projetos mas tambm em obras. Essa articulao constitui um dos principais focos do Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, atravs da necessria mudana na cultura urbana, da divulgao de uma nova prtica urbana, que consiste em reocupar os centros como maneira de contribuir para a conteno da constante expanso das fronteiras urbanas.

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Coordenao geral dos Cadernos MCidades

Departamento de Planejamento Urbano Responsvel: BENNY SCHASBERG

ERMNIA MARICATO Ministra Adjunta e Secretria Executiva

HELOISA PEREIRA LIMA DE AZEVEDO MARCEL SANTANA REGINA MARIA POZZOBON

KELSON VIEIRA SENRA Diretor de Desenvolvimento Institucional

YEDA VIRGINIA BARBOSA

Departamento de Apoio Gesto FABRCIO LEAL DE OLIVEIRA Gerente de Capacitao Municipal e Territorial Responsvel: OTILIE MACEDO PINHEIRO ANDERSON KAZUO NAKANO ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA Assessor Tcnico LAISSE MACHADO SIMONE GUERESI

Apoio Admnistrativo: Coordenao, elaborao e reviso de textos Responsvel: CLAUDIA MELO AMANDA WALL Secretria Nacional de Programas Urbanos RAQUEL ROLNIK CLAUDILENE ALVES MARCILIA MARIA MARLUCE MONTES MARQUES Gabinete: ANA GABRIELA EVANIZA RODRIGUES LUIS GUSTAVO MARTINS MARGARETH MATIKO UEMURA RENATO BALBIM SERGIO DE ALMEIDA ANDREA TAIGUARA RAYOL ALENCAR Estagirios: CARLOS FABIO FERNANDES CECLIA MARTINS PEREIRA LUCIANA VECCHIDIEGO CAVALCANTE CUNHA SOLANGE RODRIGUES MAURICIO GARCIA SILVA

Departamento de Assuntos Fundirios Responsvel: CELSO SANTOS CARVALHO ANTONIO MENEZES JUNIOR CARLAN CARLO DA SILVA DENISE DE CAMPOS GOUVEA SANDRA BERNARDES RIBEIRO THIAGO GALVO Consultor: EDSIO FERNANDES

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Ministrio das Cidades

Ministro de Estado OLVIO DUTRA cidades@cidades.gov.br Chefe de Gabinete DIRCEU SILVA LOPES cidades@cidades.gov.br Consultora Jurdica EULLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARES conjur@cidades.gov.br Assessor de Comunicao NIO TANIGUTI enio.taniguti@cidades.gov.br Assessora Especial de Relaes com a Comunidade IRIA CHARO RODRIGUES iriaacr@cidades.gov.br Assessor Parlamentar SLVIO ARTUR PEREIRA aspar@cidades.gov.br Conselho Nacional de Trnsito Presidente AILTON BRASILIENSE PIRES denatran@mj.gov.br Conselho das Cidades Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades IRIA CHARO RODRIGUES conselho@cidades.gov.br Ministra Adjunta e Secretria-Executiva ERMNIA MARICATO erminiatmm@cidades.gov.br Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao LAERTE DORNELES MELIGA laerte.meliga@cidades.gov.br Diretor de Desenvolvimento Institucional KELSON VIEIRA SENRA kelson.senra@cidades.gov.br Diretor de Integrao, Ampliao e Controle Tcnico HELENO FRANCO MESQUITA helenofm@cidades.gov.br

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Assessora de Relaes Internacionais ANA BENEVIDES abenevides@cidades.gov.br Departamento Nacional de Trnsito (Denatran) Diretor AILTON BRASILIENSE PIRES denatran@mj.gov.br Secretrio Nacional de Habitao JORGE HEREDA snh@cidades.gov.br Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica Diretora LAILA NAZEM MOURAD laila.mourad@cidades.gov.br Departamento de Produo Habitacional Diretora EMILIA CORREIA LIMA emilia.lima@cidades.gov.br Departamento de Urbanizao e Assentamentos Precrios Diretora INS DA SILVA MAGALHES imagalhaes@cidades.gov.br Secretria Nacional de Programas Urbanos RAQUEL ROLNIK programasurbanos@cidades.gov.br Departamento de Planejamento Urbano Diretor BENNY SCHASBERG planodiretor@cidades.gov.br Departamento de Apoio Gesto Municipal Territorial Diretora OTILIE PINHEIRO olitiemp@cidades.gov.br Departamento de Assuntos Fundirios Urbanos Diretor SRGIO ANDRA regularizacao@cidades.gov.br Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO sanearbrasil@cidades.gov.br

Departamento de gua e Esgotos Diretor CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO clovisfn@cidades.gov.br Departamento de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica Diretor MARCOS MONTENEGRO marcos.montenegro@cidades.gov.br Departamento de Articulao Institucional Diretor SERGIO ANTONIO GONALVES sergioag@cidades.gov.br Secretrio Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana JOS CARLOS XAVIER josecx@cidades.gov.br Departamento de Cidadania e Incluso Social Diretor LUIZ CARLOS BERTOTTO luiz.bertotto@cidades.gov.br Departamento de Mobilidade Urbana Diretor RENATO BOARETO renato.boareto@cidades.gov.br Departamento de Regulao e Gesto Diretor ALEXANDRE DE AVILA GOMIDE alexandre.gomide@cidades.gov.br Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU ) Diretor-presidente JOO LUIZ DA SILVA DIAS dir.p@cbtu.gov.br Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb) Diretor-presidente MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA trensurb@trensurb.com.br

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EDIO E PRODUO Espalhafato Comunicao

PROJETO GRFICO Anita Slade Sonia Goulart

CAPA Foto: J.R. Ripper

FOTOS Arquivo MCidades

DIAGRAMAO E ARTE FINAL Stefano Figalo

REVISO Rita Luppi