X Congreso Argentino de Antropologa Social

Buenos Aires, 29 de Noviembre al 02 de Diciembre del 2011

Grupo de Trabajo:

Grupo de Trabajo GT04

Ttulo de la Trabajo:

Seguridad Pblica y polica: en torno a la creacin de la Polica Metropolitana de Buenos Aires

Alina Lis Rios. Instituto de investigaciones Gino Germani (FSoc - UBA) / CONICET

X Congreso Argentino de Antropologa Social Facultad de Filosofa y Letras UBA Buenos Aires, Argentina

Las preguntas.
El estallido, el esplendor del acontecimiento es el sentido. El acontecimiento no es lo que sucede (accidente); est en lo que sucede el puro expresado que nos hace seas y nos espera. Segn las tres determinaciones precedentes, es lo que debe ser comprendido, lo que debe ser querido, lo que debe ser representado en lo que sucede. Deleuze, Lgica del sentido.

Desde la autonomizacin de la ciudad de Buenos Aires establecida a partir de la reforma de la Constitucin Nacional en 1994 y afianzada con la sancin de la Constitucin de la Ciudad en 1996, espasmdicamente se han alzado voces que, en defensa del pleno ejercicio de esta autonoma, reclamaban la posibilidad para la Ciudad de tener una polica propia. Desde el 25 de febrero de 2010 esa polica propia es ya algo realizado, una presencia efectiva cuya emergencia queremos analizar: la Polica Metropolitana (PM). Frente a esta, consideramos, es preciso, recuperar una mirada en perspectiva que nos permita recuperar el proceso o devenir que desemboca en la invencin de esta fuerza. Y es en el marco de esta preocupacin que pretendemos inscribir el trabajo que presentamos. Nos proponemos aportar elementos para el anlisis de la emergencia de la Polica Metropolitana (PM) de la Ciudad de Buenos Aires. Esta fuerza policial es creada a partir de la Ley 2894, Ley de Seguridad Pblica, sancionada en el ao 2008 por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. La sancin de esta ley constituye un hecho jurdico-institucional que pretendemos analizar en tanto acontecimiento central para el anlisis de la significacin histricopoltica del proceso que nos ocupa. Qu es lo que desde esos sucesos interpela nuestra capacidad de comprensin? Qu sentidos se ponen en juego? La sancin de la ley es un acontecimiento en la medida en que se constituye en una determinada relacin de fuerzas, como resultado de un enfrentamiento (Foucault, 2002). Puede ser tenido por una distribucin indita de signos que resulta de un enfrentamiento (Montenegro Vargas). Se trata de la emergencia de una distribucin singular que no refiere absolutamente a un orden de determinaciones o necesidades histricas, sino que incorpora una cuota de azar, la que conlleva la inestabilidad e
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imprevisibilidad de los enfrentamientos. Pero, por supuesto, no se instaura como una novedad desconectada, como una aparicin desbocada, sino que se pueden rastrear en esto que emerge las huellas de sucesos pasados, de otros enfrentamientos. Emergencia y procedencia, dos modos del acontecimiento (Foucault, 1992). Respecto de relacin a la creacin de la PM, sostenemos, puede ser analizada en trminos de una emergencia en la medida en que constituye un reacomodamiento en el escenario local, es efecto de un momento particular de una serie de enfrentamientos que tiene su historia y mltiples configuraciones discursivas, que han ido asumiendo la forma de polaridades permanentemente desplazadas. Enfrentamientos que, actualmente, podramos identificar a partir de la tensin entre gobierno local y gobierno nacional, que alternativamente asume la forma k vs. anti-k (donde, evidentemente k refiere al gobierno nacional kirchnerista). Enfrentamientos que reactivan las huellas de otros ms antiguos, el ms conocido aquel que zanjaba las diferencias entre unitarios y federales, por ejemplo. Este trabajo constituye una aproximacin exploratoria. Nos centramos en un anlisis de la actualidad, de los sentidos que anuda esta emergencia, las singulares articulaciones que conlleva. Dejamos para otro trabajo las consideraciones genealgicas referidas a las procedencias en cuestin, aun cuando estas marcas de enfrentamientos pasados, incluso recientes (como aquellos que configuran la posibilidad de reforma de la ley Cafiero), resultan de estratgica importancia para comprender la emergencia que intentamos objetivar. Sin embargo la necesidad de delimitar el alcance del trabajo nos impone la necesidad de un recorte, cuyos problemas esperamos ir abordando en prximos trabajos.

La escena.
A partir de la derogacin del artculo 7 de la llamada ley Cafiero 1, instituida el 7 de septiembre de 2007 a partir de la sancin de la ley 26.288, se abre la
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Se trata de la Ley 24.588, conocida como Ley Cafiero. Fue sancionada que se dict el 8 de noviembre de 1995, despus de la reforma constitucional de 1994 que establece la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires. Esta Ley que toma el nombre del senador que la impuls, se define como la
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posibilidad institucional y legal de crear en el mbito de la ciudad una nueva fuerza policial con dependencia poltica, funcional y orgnica de su gobierno autnomo. Con esta posibilidad se inaugura un perodo de debate legislativo y de construccin de consensos polticos, perodo relativamente breve que culmina con la sancin de la Ley de Seguridad Pblica de la Ciudad de Buenos Aires, ley 2894, sancionada el 9 de octubre de 2008. Es en ese perodo que centramos nuestra mirada, para desplegar un estudio exploratorio sobre las disputas, los sentidos y las posiciones que entonces se ponen en juego. Observamos que en el desarrollo del debate legislativo en torno a la Ley de Seguridad Pblica, en la sesin de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires del 28 de octubre de 2008, se plantearon una serie de posiciones cuya definicin comprendi la apropiacin estratgica de una serie de serie de planteos que, de manera menos sistemtica, fueron expuestos en otros espacios. Centralmente, destacamos la importancia que tuvo la Comisin de Seguridad de la Legislatura, como espacio catalizador de los debates que suscit la sancin de esta ley entre distintos actores polticos del escenario local. Justamente, porque durante los meses de mayo y junio de 2008, la Comisin de seguridad de la Legislatura portea, organiz, a instancias de su presidenta, la legisladora Silvia La Ruffa, una serie de reuniones de consulta sobre la creacin de una polica en la Ciudad. En estos encuentros se pretende reunir y dar lugar a las que se consideran voces autorizadas en la materia, a fin de recabar argumentos para el tratamiento de los proyectos sobre creacin de una fuerza policial en la Ciudad por entonces con estado parlamentario. Entre ellos, y en lugar preeminente, el proyecto enviado por el poder ejecutivo inmediatamente despus de la reforma de la ley Cafiero.2 Para el anlisis que sigue se trabaj con las versiones taquigrficas de las reuniones, registradas por el equipo de taqugrafos de la Legislatura portea. Asimismo, fueron de utilidad las notas y registros de observacin.3

ley de garanta de los intereses de la Nacin en el territorio de la Ciudad Autnoma de buenos Aires, en tanto esta sigue siendo Capital Federal de la Repblica Argentina, es decir, lugar de residencia de las mximas autoridades y poderes nacionales. 2 Desde 2006 a la sancin de la ley de seguridad pblica, distintas fuerzas polticas presentaron un total de siete proyectos sobre creacin de una fuerza policial local. Sin embargo, tras el triunfo electoral del PRO en 2007, y en virtud de las posibilidades de ser discutidos y probados, todos ellos quedaron reducidos al proyecto presentado por la Jefatura de Gobierno en 2008 (Anitua, 2010). 3 Este recurso cobra una relevancia tanto mayor en la medida en que consideramos el tiempo transcurrido entre aquellas reuniones y el anlisis que aqu presentamos.
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La legislatura se presenta entonces, como escenario o pasarela por la que desfilan estas voces autorizadas. Son actores conocidos en la esfera poltica local, la mayora de los participantes de estas reuniones, incluidos los legisladores asistentes, se conocen entre s por haber ocupado cargos de gestin o estar ligados alguna funcin pblica. Las reuniones se desarrollan en el saln Interbloques. Son convocadas para las 16 hs., aunque siempre comienzan alrededor de las 16,30. El saln es amplio, una mesa de reuniones oval en el centro, y alrededor, cuatro filas de sillas dispuestas para el pblico asistente. En torno a la mesa de reuniones toman asiento la presidenta de la comisin, los disertantes y los diputados asistentes. En las tribunas, un pblico heterogneo que, salvo excepciones (entre ellas la de quien escribe estas lneas), rota de una reunin a otra. Este pblico est mayormente compuesto por allegados o conocidos del o los disertantes de turno. Tambin asisten trabajadores de la legislatura interesados en el tema (y avisados por cierta publicidad de circulacin interna). Se realizaron una serie de seis reuniones entre mayo y junio. Los participantes de cada uno de los encuentros fueron convocados segn el siguiente criterio: 1 jornada, 12 de mayo de 2008. Autores de los proyectos: Si bien son siete los proyectos con estado parlamentario y formalmente sujetos a discusin, slo se presenta el proyecto enviado por el poder ejecutivo. Para ello asistieron a la reunin el Ministro de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad, Dr. Guillermo Montenegro; el Subsecretario de Seguridad; el Diputado Cristian Ritondo, el Diputado (MC) Fernando Caeiro y el Dip. (MC) Jorge Enrquez. Todos ellos presentan el proyecto oficial de creacin de la polica local 2 jornada, 19 de mayo de 2008. Otras Instituciones de la Ciudad: disertaron la Defensora del Pueblo de la Ciudad, Dra. Alicia Pierini; el Dr. Manuel Izura4 (en representacin del Ministerio Pblico Fiscal General de la Ciudad) y el Vicepresidente de la Sala I de la Cmara de Apelaciones en lo Contravencional y de Faltas, Dr. Marcelo Vzquez.

Manuel Izura fue Subsecretario de Seguridad Urbana del GCBA entre 2006 y 2007, durante la gestin de Jorge Telerman. Actualmente es asesor de la Polica Metropolitana.
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3 jornada, 26 de mayo de 2008. Organizaciones de la Sociedad civil ligadas a la temtica: asistieron el Sr. Daro Kosovsky, Director del Centro de Estudios de Poltica Criminal y Seguridad del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP); el Sr. Claudio Surez5, del Centro para el Desarrollo de Polticas de Inclusin Social (CEDEPI) y la Dra. Mara Fernanda Gonzlez Samudio, Coordinadora de Estudios de Seguridad del Centro de Estudios para la Convergencia Ciudadana. 4 jornada. Universidades Nacionales: fueron convocados el Lic. Juan Carlos Tirante, Aeroportuaria Director de la Tecnicatura y Cursos de Seguridad de la Universidad y la Dra. Lucila Larrandart, Subdirectora del Departamento de Tecnolgica Nacional; el Dr. Marcelo Sain Interventor de la Polica de Seguridad Derecho Penal de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires. (La Dra. Larrandart no asisti al encuentro). 5 jornada. Expertos nacionales e internacionales: fueron convocados: el

Agregado Policial de la Embajada de Bolivia en Argentina, Coronel DAEN Lic. Jos M. Almanza Prez; y el Agregado Jurdico Adjunto de la Embajada de Estados Unidos en Argentina Sr. Frank Oliva. 6 jornada. Funcionarios policiales: asisti a la reunin el Dr. Marcelo Gustavo Nardi, Subsecretario de Formacin y Capacitacin del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Con esta misma modalidad de trabajo, el 29 de septiembre de 2008 tiene lugar una reunin especial de la Comisin de seguridad.6 Para dicha ocasin se convoca al Lic. Nstor Legnani, Director del Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria., con el objeto de dar su opinin respecto al proyecto de ley de creacin del Instituto Superior de Seguridad Pblica, presentado por el diputado Pablo Failde y por la diputada La Ruffa.

Claudio Suarez fue Director general de polticas de seguridad y prevencin del delito, y luego, Subsecretario de Seguridad Urbana, ambas funciones desempeadas en el gobierno porteo durante la gestin de Anbal Ibarra.
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Este espacio de discusin ensambla una serie de miradas radiales, miradas que desde distancias y ngulos diferentes van dirigidas hacia el mismo punto, el proyecto de creacin de una polica de seguridad de la ciudad presentado por el Poder Ejecutivo porteo ante la Legislatura de esta ciudad. En estas reuniones vemos esgrimirse las lneas argumentales que estructuran el posterior debate legislativo. Cabe destacar que ninguno de los proyectos con estado parlamentario, y sometidos a discusin, como tampoco el proyecto oficialista, toman por objeto la seguridad pblica. Todos ellos ataen al objeto especfico de creacin de una fuerza de seguridad local. Como veremos, uno de los efectos de estas reuniones de consulta es la de sentar y sustentar la necesidad poltica de una definicin, tambin poltica, del marco o estrategia de intervencin en que vendra a inscribirse la fuerza a crear. Es decir, estas reuniones terminan por instalar la necesidad de lo que se llam una ley marco. A esta necesidad intenta responder, finalmente, la sancin de la Ley de Seguridad Pblica de la Ciudad.

Polica- autonoma= polica para gobernar

Las distintas intervenciones en el debate parten de un piso comn, podramos decir, dos pilares de lo que se reconoce como polticamente relevante para la discusin: seguridad y autonoma son dos valores compartidos (y en disputa tambin). En primer lugar, aparece un fuerte acento puesto en la seguridad como problema para los ciudadanos, y la demanda de la ciudadana respecto de la necesidad de hacer algo con este problema. El gobierno local se hace eco de esta demanda. Es as que la posicin oficialista se presenta como hacindose cargo del problema definido como tal por la ciudadana, por los vecinos. Y al hacerse cargo del problema de la seguridad, al mismo tiempo pone en ejercicio la legtima autonoma de los porteos.
Esto tiene que ver tambin con que nosotros entendemos que esta iniciativa no es solamente importante para nuestro gobierno, sino tambin para todos los ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires. Nosotros entendemos claramente que se trata de un proyecto de la gente y para la gente. Es un reclamo muy claro que nosotros estamos escuchando respecto al tema de seguridad, y nosotros lo
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Si bien no presenciamos esta reunin pudimos acceder a la versin taquigrfica de la misma, registrada por del cuerpo de taqugrafos de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
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estamos tratando con seriedad para dar una buena respuesta hacia el vecino. Tambin pretendemos dar una discusin como corresponde dentro de este mbito [Montenegro, Ministro de Seguridad GCBA, intervencin en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, Comisin de Seguridad, ciclo de jornadas de consulta acerca de la Polica de la Ciudad de Buenos Aires, versin taquigrfica 7 de la primera reunin, 12-05-2008] 1:15

Luego, la necesidad de una polica propia aparece planteada en trminos de efectivizacin de la autonoma de la ciudad. Ms all de la complejidad que pueda rastrearse en el discurso de este proyecto, a los fines de nuestro anlisis este es, sin duda, un rasgo central. Sobre todo porque un nmero importante de los expertos convocados8 decodifican en estos trminos el discurso oficialista desde el cual se los interpela, discurso plasmado en el proyecto de ley de creacin de la Polica Metropolitana que deben comentar, el cual ha sido enviado por el poder ejecutivo a la Legislatura. Es decir, entienden que para el ejecutivo porteo la polica se vislumbra como la herramienta no slo necesaria, sino fundamental y primera, a fin de garantizar el autogobierno. Y es a este planteo que estos expertos responden, tratando de problematizar esta relacin autonoma-polica. Pero no corren del centro la cuestin de la autonoma, sino que la retoman, y cuestionan la apropiacin de este valor que reclama para s el oficialismo. En este sentido, algunas de las intervenciones apuntan a la historizacin del problema de la autonoma, y a reconstruirla como construccin poltica, efecto de relaciones de fuerza:
El debate acerca de la autonoma muri en cuanto a la idea del independentismo unilateral. Ha quedado claro, y sobre todo a partir de los ltimos aos, que la autonoma es una construccin paulatina, perseverante, continua y que el sistema del traspaso de competencias, o de distintas modalidades de convenios, ha ido deshilachando las limitaciones que, en su momento, parecan tan duras de la Ley Cafiero. [Alicia Pierini, Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, LCBA, CS, 19-05-2008] 2:9

Se valora esta discusin sobre una fuerza policial propia como el punto de mayor autonoma en la historia reciente de la ciudad, pero se apela a rescatar la

Este ciclo de jornadas de consulta comprendi 6 reuniones. Las versiones taquigrficas de estos encuentros forman parte de nuestro corpus. En adelante, los fragmentos citados sern seguidos por el nombre de la persona que interviene, las siglas de la referencia institucional LCBA, CS (Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, Comisin de Seguridad) y la fecha de la reunin. El nmero compuesto (en este caso 1:15) refiere a la identificacin de la cita en la sistematizacin realizado mediante el software Atlas ti, la primera cifra identifica el documento, la segunda el fragmento del documento en cuestin.
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historia de negociaciones y apuestas polticas que la hicieron posible. La autonoma se mantiene como el valor poltico por respecto al cual los actores de las distintas fuerzas polticas intentan posicionarse, recuperando la historia reciente de la Ciudad y la gestin de gobierno de la fuerza poltica con la que se identifican en clave de trabajo o esfuerzo en pos de la construccin poltica de la autonoma. Si esta autonoma tiene su momento cspide en esta posibilidad de una polica propia, esto no tiene que llevar a hipostasiar este momento tan particular, es preciso reinscribirlo en la historia de este trabajo de construccin de la autonoma:
Me parece que una de las seales de que esto va a ser difcil -uno puede no tener mucho optimismo respecto de que el tema se aborde con una conciencia de poltica de Estado- es que existe una coyuntura poltica en la cual se expresa esa iniciativa poltica, pero me parece que ese camino se abon por un proceso histrico de la autonoma. Decir que, en definitiva, eso es atribuible solamente a la iniciativa poltica de este gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es bastante dbil y poco consistente. En realidad, hay un proceso histrico que nace con el proceso de autonoma. Algunos de los que hoy estn defendiendo la iniciativa de la polica de la ciudad con el traspaso de recursos no estaban tan convencidos cuando se discuti el tema en la Convencin Constituyente de 1996 para determinar la competencias que deba tener la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. La autonoma es el resultado de un proceso histrico; no es el resultado de una definicin en el origen. [Claudio Suarez, Director del Centro para el Desarrollo de Polticas de Inclusin Social (CEDEPI), LCBA, CS, 26-05-2008] 3:52

Pero al no descentrar la cuestin de la autonoma, lo que se mantiene en el centro es el punto de agarre de una tensin estructurante del debate, que es justamente el llenado estratgico de esa nocin de autonoma. Porque aun cuando exista consenso en que el fin supremo es la autonoma, aun cuando estratgicamente se pretenda dejar de lado la discusin acerca de qu debe ser esta autonoma, subsiste la ambigedad que hace de esta cuestin una cuestin poltica. Lo que queda latente en estas discusiones, no en lo profundo sino entre las palabras mismas, entre los gestos, es la posibilidad del desacuerdo en torno a ese contenido, en qu consiste el autogobierno, y cules son las herramientas que debe darse. Sobre todo porque el darse las herramientas para el gobierno (que as es como se define en este espacio la circunstancia de creacin de una institucin policial) es ya un ejercicio de autogobierno, y por ello la forma que asuma este

Nos referimos a la serie de profesionales y funcionarios convocados en el marco de las jornadas de consulta organizadas por la Comisin de seguridad de la Legislatura de la Ciudad.
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darse las herramientas es una puesta en prctica de la propia autonoma, la autonoma en acto.
Ms all de los aportes tcnicos y jurdicos legales con que se pueda fundamentar la existencia de la Polica Portea, se hace necesario expresar esta necesidad desde un punto de vista poltico, siguiendo un nico hilo conductor: la autonoma de la Ciudad. En trminos polticos, autonoma es el poder para organizar y administrarse por s mismo, al menos dentro de ciertas condiciones y de ciertos lmites. Esa organizacin, sin duda, es flaca y chueca si no cuenta con un sistema propio que brinde seguridad a los habitantes de la ciudad. En Buenos Aires no se puede seguir dependiendo, en materia de seguridad, de los humores de un ministro. Nosotros sostenemos que el espritu del constituyente de 1994 est orientado, en sus expresiones, a que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires tenga autonoma plena para que rija los intereses propios de su vida interior, mediante instituciones y normas que permitan dar una mayor calidad de vida a sus habitantes; y, dentro de estas instituciones, se debe tener su propia fuerza policial. [Cristian Ritondo, Legislador por el PRO, LCBA, CS, 28-10-2008] 6:6

Entonces, la discusin: qu herramientas darse, cmo y para qu. Discusin enmarcada por la cuestin de la autonoma. Es aqu que, sin descentrar la cuestin de la autonoma, es decir, manteniendo sta como valor, como fin supremo y horizonte del espacio poltico local, los expertos consultados, tienden a afectar lo que interpretan como el nudo central del discurso oficialista: la relacin autonomapolica como una asociacin corta, o inmediata. Precisamente, la recuperacin de la autonoma en un esquema relacional y poltico es uno de los elementos en el discurso de estos expertos que apuntan a, o tienen como efecto, la desestabilizacin de la relacin autonoma-polica. La desnaturalizacin hace posible la pregunta acerca del contenido y forma de esa autonoma. Estos discursos no desmienten la relacin entre autonoma y polica, sino que la complejizan, y la politizan trayendo a la escena la idea de cierta mediacin entre autonoma y polica. Se introduce por esta va la nocin de "gobierno de la seguridad": si hay una relacin entre autonoma y polica es por la mediacin del problema de la seguridad. Y este es el piso compartido del debate: la seguridad como problema de gobierno (de un gobierno autnomo).
En apoyo de esta autonoma que pretende la Ciudad de Buenos Aires, la doctrina alemana hace mucho hincapi en la facultad de iniciativa y de accin con la que debera contar una ciudad con estas caractersticas, para satisfacer las necesidades pblicas locales. Sin duda, la seguridad es un requerimiento de toda la poblacin; y quien gestiona, debe contar con las herramientas necesarias
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para poder satisfacer estas necesidades. [Mara Fernanda Gonzlez Zamudio, Coordinadora de Estudios de Seguridad del Centro de Estudios para la Convergencia Ciudadana, LCBA, CS, 26-05-2008] 3:6

La autonoma, el ejercicio de la autonoma implica la creacin de capacidades institucionales para el gobierno de la seguridad: debemos crear institucionalidad, crear gobierno de la seguridad. La creacin de una polica se presenta como parte de este mandato, parte muy significativa adems, porque subyace la idea de que la institucin policial tiene un valor estratgico para la vehiculizacin de la fuerza (fsica incluso) que vuelva efectivas las medidas de gobierno. Polica para gobernar.

Polica-autonoma, una relacin mediada = gobierno de la seguridad

Gobernar la seguridad es articular una poltica de seguridad. Estos discursos que se postulan como desafiando la doxa del espacio, frente al problema de la seguridad plantean la necesidad no tanto de una polica como de una "poltica de seguridad". Y a partir de aqu lo que se pone en discusin, entonces, es la relacin entre polica y poltica de seguridad. Toda poltica de seguridad pone a jugar una polica, pero no cualquier poltica de seguridad articula cualquier polica. Entonces, es inevitable la pregunta en torno a qu polica para qu seguridad, y es en torno a ella que se establece este debate. No obstante, estos planteos cuestionadores de la oficialidad no apuntan descartar la importancia de la polica como herramienta del autogobierno:
Sin duda, sin polica no hay poltica de seguridad, cualquier poltica de seguridad debe tener polica. Tenemos la voluntad poltica de que exista la polica en la Ciudad de Buenos Aires. [Cristian Ritondo, Legislador por el PRO, LCBA, CS, 26-05-2008] 3:45

*
Es evidente que el Gobierno local necesita contar con una herramienta de este tipo para garantizar el eficiente manejo de la seguridad pblica. No hay otra forma. [Gonzlez Zamudio, Coordinadora de Estudios de Seguridad del Centro de Estudios para la Convergencia Ciudadana, LCBA, CS, 26-05-2008] 3:12

*
Si bien es cierto que el concepto de seguridad es un concepto mucho ms amplio y que una poltica de seguridad no se reduce ni pasa por contar con una polica, no es menos cierto que es una herramienta fundamental a la hora de lograr una vida en comunidad, en donde tengan lugar las garantas individuales, el uso del espacio pblico y, adems, se prevengan conductas y situaciones
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delictivas. [Gonzlez Zamudio, Coordinadora de Estudios de Seguridad del Centro de Estudios para la Convergencia Ciudadana, LCBA, CS, 26-05-2008]. 3:7

Por el contrario, la polica se presenta en estos discursos como un paso hacia la autonoma plena. Esto es planteado as an en el texto constitucional de la Ciudad. Efectivamente, all se plantea la disposicin de una fuerza policial propia, aun cuando al momento de la sancin de esta carta orgnica la vigencia de la Ley Cafiero lo prohiba expresamente (esta contradiccin debi ser saldada con la institucin de una clusula transitoria que suspenda la aplicacin de este artculo constitucional mientras mantuviera su vigencia el artculo 7 de la Ley Cafiero). La polica es un elemento importante de cualquier poltica de seguridad. Sin embargo, dos salvedades. La primera, la polica no es el nico elemento necesario que debe articular una poltica de seguridad (algunos arriesgan, ni siquiera el ms importante). La segunda inflexin respecto de la importancia de la polica, es que la misma debe ser un elemento subordinado del sistema de seguridad pblica. A partir de estas dos modulaciones se problematiza la relacin poltica de seguridad-polica.

Poltica de seguridad y polica.

Un plan integral

Un sistema de seguridad pblica es, segn estos planteos, algo ms que una polica:
los asuntos de la seguridad pblica no son asuntos exclusivamente policiales. Las instituciones policiales son instituciones fundamentales de la seguridad pblica. No hay posibilidad de un abordaje integral de las problemticas de la seguridad pblica sin un sistema policial adecuado a las estrategias al respecto, pero el sistema de seguridad pblica es mucho ms que un sistema policial. Debera ser un mecanismo y una serie de dispositivos institucionales que cumplan algunos cometidos importantes: primero, un sistema a travs del cual se establezca un cuadro de situacin sobre las problemticas y los conflictos que deben ser abordados y que se deben intentar resolver por parte del sistema institucional; segundo, debe disear y formular estrategias de intervencin sobre ese conjunto de problemticas y conflictos, siempre intentando llevar ese conjunto de problemticas y conflictos a un nivel que lo hagan social y polticamente tolerable. [Marcelo San, LCBA, CS, 02-06-2008] 4:5

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En relacin a la multiplicidad de elementos que deben constituir un sistema de seguridad pblica, vemos emerger la cuestin de la integralidad como modelo de gestin de la seguridad. En el fragmento que venimos de citar, la integralidad refiere a un conjunto de elementos que, podramos decir, son internos al sistema de seguridad. La integralidad se refiere a un sistema de seguridad que articula instancias entre las cuales se contempla una fuerza policial. El carcter de integralidad plantea un deslinde de funciones que acota la injerencia de la institucin policial. Ms all de estas consideraciones relativas a la restriccin del lugar de lo policial, la definicin de este carcter integral de la poltica de seguridad es algo difuso. A veces aparece asociada a la activacin de polticas sociales de inclusin, esta posicin aparece sobre todo en el discurso del oficialismo, lo cual pone en vinculacin esta cuestin con los discursos electoralistas del PRO en la campaa electoral de 2007.9 Desde este punto de vista el problema de la seguridad se define en trminos de criminalidad, y sta como un problema social complejo principalmente ligado a la pobreza y el consumo de sustancias prohibidas. Las polticas sociales aparecen como estrategias de prevencin social del delito en el marco de un plan de seguridad integral. Frente a esta imprecisin de la integralidad, podemos identificar otra posicin adoptada por los expertos consultados. Se trata de la insistencia en recuperar la especificidad de las polticas de seguridad. Entonces la integralidad refiere a la multiplicidad de agencias de seguridad, ms all de la fuerza, es decir, de la polica. Agencias de control civil de la actuacin policial, agencia de investigacin, organismo de planificacin estratgica, todas estas instancias que completan un dispositivo poltico (no policial) de gestin de la seguridad.
Parece un poco necio que, ante un escenario indito para la Ciudad de Buenos Aires, donde un Jefe de Gobierno ha logrado reinstalar la discusin sobre un nuevo sistema de seguridad, repitamos el viejo vicio de no tener un sistema de seguridad y de crear una fuerza policial sin que haya un receptculo fuerte para gestionarla y gobernarla. Obviamente, lo que va a suceder es que la fuerza policial se va a gestionar a s misma y va a policializar todo el sistema de seguridad. Por lo tanto, el discurso de que seguridad es mucho ms que polica va a quedar caduco por el slo hecho de la contradiccin operativa.
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Tema que abordamos en nuestra tesis de maestra. El problema de la seguridad aparece como aglutinador de toda una serie de intervenciones orientadas a paliar los principales problemas sociales (la integracin, educacin, salud y adicciones)
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A qu llamamos sistema integral de seguridad? Un sistema que priorice la gestin poltica de los asuntos de la seguridad pblica, con la creacin de un ministerio especficamente de seguridad. () Nos parece que la institucionalidad de la gestin civil de los asuntos de seguridad en la ciudad de Buenos Aires merece la creacin de un ministerio que gobierne realmente a las instituciones que van a estar dentro de esta gestin poltica. En ese sentido, nos parece estratgicamente tctico que, en lugar de proceder a la creacin de una Polica Metropolitana hoy mismo, se aproveche la no voluntad del gobierno federal para el traspaso de los recursos para crear un dispositivo poltico de gestin de los asuntos de seguridad que gobierne a la futura fuerza policial, a la futura Agencia de Investigaciones de la Ciudad de Buenos Aires, al futuro sistema penitenciario de la Ciudad de Buenos Aires y a la seguridad privada en la ciudad de Buenos Aires. [Dario Kosovsky, Director del Centro de Estudios de Poltica Criminal y Seguridad del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), LCBA, CS, 26-05-2008] 3:28

As, el tema de la integralidad, da paso al segundo problema, la subordinacin poltica de la polica en este sistema integrado de seguridad.
Direccin poltica y estratgica: gobernar la polica

La integralidad define la posicin subordinada de la institucin policial respecto de otras instancias de gestin, se plantea entonces el problema del control poltico de esta fuerza. Se recupera el punto de vista segn el cual el problema se define en trminos de desgobierno poltico de las fuerzas de seguridad (Sain, 2008). Esta subordinacin de la fuerza polica se enfatiza de distintas maneras. Sea subrayando la importancia de una direccin estratgica de la intervencin de esta fuerza. O sea remarcando la necesidad de reforzar el control poltico de su gestin. Se alzan las crticas a la situacin tradicional de desgobierno poltico de las fuerzas de seguridad:
stos son los reflejos de cmo abordamos la poltica de seguridad como poltica de Estado, un trmino que se utiliza habitualmente. Necesitaramos de esos instrumentos para el diagnstico. Prioridades locales en materia de seguridad. Coincidimos en esto, y tambin lo expresan todos los proyectos. Obviamente, todo el mundo utiliza esta terminologa, pero la pongo entre parntesis respecto de lo que dije al principio. Es decir, si no tienen contexto, si no tienen orientacin de poltica definida, es muy bueno hablar de polica de proximidad, de polica comunitaria, de polica proactiva, pero tienen que tener un contexto. Y el contexto es ste que estamos sealando. Si en ese texto no me dicen cmo van a abordar el proceso de transicin para producir esta necesaria reforma, humildemente, creo que no vamos a llegar a un buen resultado. S vamos a llegar al resultado de reproducir la lgica de un policiamiento tradicional, con las mismas condiciones que tiene
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hoy en cuanto a lo que nuestro amigo en comn, Marcelo San, define como autogobierno policial y desgobierno poltico de la seguridad. [Claudio Suarez, Director del Centro para el Desarrollo de Polticas de Inclusin Social (CEDEPI), LCBA, CS, 26-05-2008] 3:38

De esta manera aparece problematizada la relacin entre la fuerza policial y su gobierno poltico.
Si las policas no tienen conduccin poltica, que, en realidad, son decimonnicas, y que tienen ms historia institucional que la democracia, tienden a conducirse a s mismas, conforme sus criterios doctrinales, organizacionales y de prcticas institucionales, que no siempre estn atadas a lo que es el universo democrtico de la seguridad pblica. [Marcelo San, LCBA, CS, 02-06-2008] 4:7

Lo que aparece puesto en debate es la definicin de cul debe ser la lnea axial de una poltica de seguridad. En este punto hay planteos que confrontan el proyecto oficialista de creacin de la Polica Metropolitana, cuestionando la centralidad de la institucin policial en el gobierno de la seguridad. Se reclama que se sancione la creacin de un dispositivo institucional de gobierno de la seguridad en el cual vendra a insertarse la institucin policial pretendida, en una relacin de subordinacin poltica, funcional y estratgica. Este reclamo se articula en la demanda de la sancin de una ley marco que especifique la orientacin poltica de la fuerza policial que se quiere crear.
Ac, est nuestra divergencia estratgica: nosotros creemos que la Ciudad de Buenos Aires no tiene un sistema institucional de seguridad pblica. Entonces, dar una discusin sobre la creacin de una polica cuando no hay institucionalidad que la recepte o, por lo menos, una institucionalidad eficiente que la recepte, nos puede llevar a reproducir, lo que Marcelo llama el desgobierno poltico de la Ciudad de Buenos Aires, que hoy existe. De hecho, a la seguridad de la Ciudad de Buenos Aires la gobierna la Polica Federal. [Dario Kosovsky, Director del Centro de Estudios de Poltica Criminal y Seguridad del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), LCBA, CS, 26-05-2008] 3:23

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Queremos acompaar un dilogo profundo y en serio y nos parece -esta es la iniciativa que traemos a esta comisin- que sera necesario empezar a dar la discusin sobre una ley marco de seguridad pblica para la Ciudad de Buenos Aires, que reordene el sistema institucional; que atienda realmente la gestin poltica de los asuntos de seguridad; que empiece a revertir desde cero, como una oportunidad histrica, el desgobierno; que est lista para recibir a las fuerzas de seguridad si va a haber un proceso de transicin con la Federal y, por supuesto, que prevea la creacin urgente de una Agencia de Investigaciones
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como un cuerpo de detectives totalmente diferente de la Polica Judicial que no dependa del Ministerio Pblico [Dario Kosovsky, Director del Centro de Estudios de Poltica Criminal y Seguridad del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), LCBA, CS, 26-05-2008] 3:31

Es esta oposicin la que da lugar a trabajo poltico de produccin de consenso que llevar a la sancin de una ley que no se pretende meramente la creacin de una fuerza policial, sino una Ley de Seguridad Pblica que pretende encarnar ese lugar de ley marco.

Propia y nueva: una mejor polica

Dos adjetivos refieren reiteradamente a la PM. Por un lado, se trata de una polica propia. La propiedad remite al vnculo entre polica y gobierno autnomo que describamos antes. Pero esta polica propia es tambin, o debe ser, una nueva polica. Una nueva polica debe nacer diferencindose de lo que la ha precedido. Una polica nueva es una polica diferente:
A partir de all, y teniendo en cuenta la coyuntura que no permiti el traspaso de un sector -para hablar con propiedad- de la Polica Federal al mbito de la Ciudad de Buenos Aires, cobra relevancia una idea que ya estaba dando vueltas: la creacin de una nueva polica, la de la Ciudad de Buenos Aires, que fundamentalmente tenga con los ciudadanos un trato distinto al estilo de lo que sucede con otras policas del mundo que desempean sus funciones precisamente en reas metropolitanas. Por lo tanto, las imposibilidades de hecho que tuvo que enfrentar el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires al no poder contar con el traspaso de la polica terminaron constituyendo una oportunidad nica. Esta aparente debilidad puede transformarse en una fortaleza en la medida en que el Gobierno pueda capitalizarla dando surgimiento a una polica con las caractersticas de las que hablamos: una polica cercana en donde se recupere la credibilidad, el vnculo con la gente y con un concepto de servicio. Me parece que esto es fundamental y es lo que aparece en otros modelos que intentamos mirar a la hora de disear una polica para la Ciudad de Buenos Aires. [Gonzlez Zamudio, Coordinadora de Estudios de Seguridad del Centro de Estudios para la Convergencia Ciudadana, LCBA, CS, 26-05-2008]. 3:7

La creacin de una polica propia se presenta como la posibilidad de dar lugar a algo nuevo, diferente de lo existente. Se valora como una oportunidad histrica que no hay que desaprovechar. Es oportunidad para generar una fuerza policial que no reproduzca los vicios de las policas conocidas en nuestro pas, vicios reconocidos en el carcter autnomo de las fuerzas, y en su monopolio respecto de la gestin de la seguridad, en detrimento de instancias de gobierno poltico.
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Sin embargo, me parece que no debera atarse este aspecto a lo que es la definicin de fondo y, por ende, a la elaboracin de la legislacin de fondo en la materia. Creo que la ciudad debera pensar un modelo ideal de organizacin de la seguridad policial. Y, en esto quiero ser contundente: creo que la ciudad tiene la oportunidad histrica de ser un ejemplo para el resto del pas, porque la tradicin histrica, en nuestro pas, es la de reducir y restringir los asuntos de la seguridad pblica a los asuntos policiales y, al mismo tiempo, desarrollar una tendencia -que ha sido muy perniciosa desde el punto de vista institucional- que es la de delegar el manejo de la poltica de seguridad a las cpulas policiales. [Marcelo San, LCBA, CS, 02-06-2008] 4:3

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Tanto la Jefatura de Gobierno como la Legislatura tienen hoy una oportunidad histrica para crear, no slo una nueva fuerza de seguridad, sino un sistema integral de seguridad pblica para no reeditar los errores histricos que se han dado a nivel nacional y a nivel federal. [Dario Kosovsky, Director del Centro de Estudios de Poltica Criminal y Seguridad del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), LCBA, CS, 26-05-2008] 3:25

Una ley marco que garantice las condiciones de gobernabilidad poltica de la fuerza policial asegurara que esta polica propia sea una mejor polica, en trminos histricos y tomando como punto de referencia las crticas que se realizan a las fuerzas de seguridad tradicionales en nuestro pas (sobre todo a la Polica Federal Argentina y a la Polica de la Provincia de Buenos Aires. Una polica nueva, entonces, es una polica que no agota el sistema de seguridad sino que, simplemente, forma parte de ste.
La pregunta sera si se va a conformar un sistema de seguridad pblica o un sistema policial que gobierne todo lo que es la seguridad pblica. Esta sera, de alguna manera, la pregunta marco en cuestin. [Marcelo San, LCBA, CS, 0206-2008] 4:4

Pero la novedad que se intenta instalar es, adems, la de una polica que en ese sistema de seguridad (integral y no slo policial) no ocupa un lugar de conduccin estratgica. Y es a partir de una ley marco que se comienza a definir quin gobierna la seguridad pblica. Y lo que se reclama es que el rol de conduccin no sea ocupado por la institucin policial.
Lo ltimo que deseo sealar es que creo que la Ciudad de Buenos Aires, ms que una ley orgnica de polica, necesita una ley de seguridad pblica. El hecho de que se discuta primero una ley de polica sin discutir una ley marco que regule la seguridad pblica y, dentro de ese esquema, el sistema policial, creo que es un mensaje policializante de la seguridad pblica. Y esto va a contramarcha de algunas cosas que seal al principio.
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Creo que la ley de seguridad pblica debera definir claramente lo que es la seguridad pblica democrtica y sus principios. Hay que establecer, como principio, que la seguridad pblica debe ser gobernada por las personas que son electas democrticamente y no por las instancias subordinadas que, a veces, tienen intereses corporativos distintos. Se deben establecer los distintos componentes del sistema, tal como lo seal anteriormente. Dentro de esa ley debera haber un captulo abocado a la orgnica policial en donde, a mi entender, deberan estar todos estos tems, como principios y parmetros generales establecidos en esa ley. [Marcelo San, LCBA, CS, 02-06-2008]4:15

Es as como, finalmente, llegamos a la sancin de una Ley de Seguridad Pblica.

Seguridad pblica.
En este ltimo apartado esbozamos algunas lneas orientadoras de nuestro trabajo futuro. Llama nuestra atencin la instalacin del sintagma seguridad pblica. Creemos que aos atrs, hablamos del ao 2004, sta no hubiese sido posible de la misma manera. En efecto, nuestra tesis de maestra aborda la creacin de la Guardia Urbana de la Ciudad de Buenos Aires (GU).10En el desarrollo de esta investigacin hemos trabajado en la identificacin de sus condiciones de posibilidad. Y, precisamente, encontrbamos que la superficie de emergencia de este dispositivo (la GU) se caracterizaba por la instalacin de un discurso que se estructuraba en torno a la oposicin seguridad ciudadana vs. seguridad pblica. El primer trmino de la oposicin se construye a partir de la asociacin seguridad + democracia. Mientras que el segundo trmino est constituido por la asociacin de la seguridad con el problema del orden pblico, y la experiencia de los gobiernos dictatoriales y el terrorismo de Estado. En este escenario las nociones de orden y democracia se plantean de manera antagnica. Por lo que la reivindicacin de una poltica de seguridad democrtica no establece el orden como su fin primordial. Por otra parte, la oposicin seguridad ciudadana vs seguridad pblica, se perfila como la oposicin entre seguridad para el ciudadano y seguridad para el
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La GU es un cuerpo de seguridad, civil, no armado, creado en esta ciudad mediante un decreto del entonces jefe de gobierno, Anbal Ibarra, el 24 de noviembre de 2004. Este cuerpo estuvo en funcionamiento desde junio de 2005 (cuando los primeros miembros incorporados comienzan a desarrollar sus tareas en las calles de la Ciudad), hasta enero de 2008, cuando tiene lugar su disolucin, tambin expresada por un decreto del ejecutivo porteo, representado en la figura del entonces recientemente electo Mauricio Macri.
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estado. El punto de corte es quien aparece como beneficiario de la seguridad a producir. En este sentido se pone en juego una tensin entre el gobierno local y el gobierno nacional. Pues en la medida en que el gobierno nacional monopoliza el ejercicio del uso de la fuerza (monopolio plasmado en la vigencia del artculo 7 de la ley Cafiero), los reclamos de autonoma denuncian cierto desacople entre los intereses securitarios del estado y los de la ciudadana. La seguridad de los vecinos no es garantizada por el gobierno nacional, que gobierna en pos de mantener el orden y la seguridad del Estado. Ahora bien, entendemos que la reapropiacin del sintagma seguridad pblica es posible a partir de uno (o varios, segn como se mire) desplazamiento(s). En primer lugar, el carcter de pblica no est referido al objeto de cuidado, el objeto a asegurar, sino el carcter de los mecanismos que deben darse para posibilitar la produccin de seguridad: la gestin estatal de la seguridad el gobierno de la seguridad. Lo pblico es este aparato, la serie de dispositivos del gobierno de la seguridad. Por otra parte, podemos describir una recuperacin de la nocin de orden, incluso su resignificacin. La reforma de la Ley Cafiero, ms all de su relevancia jurdico-poltica, constituye un acontecimiento en la medida en que reordena el campo de significacin. Tiende otros hilos y otras tensiones entre gobierno local y gobierno nacional. En la medida en que se potencia el gobierno local como actor relevante en la construccin de la seguridad. Los mismos discursos del hacernos cargo del problema de la seguridad. Ponen de relevancia el problema del orden como orden local. Con el gobierno local como referencia, el problema del orden no es el del orden interno, sino, en la dimensin de lo local, el orden de la comunidad. Estas son, por supuesto, slo algunas lneas de reflexin para seguir trabajando.

Bibliografa Anitua, G. (2010). "La ley que cre la Polica Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires". En G. Anitua, La Polica Metropolitana de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (pp. 87-125). Buenos Aires: Ad-Hoc. Foucault, M. (1992). "Nietzsche, la genealoga, la historia". En Microfsica del poder (pp. 7-29). Madrid: Ediciones La piqueta. ___ (2002). El orden del discurso (A. G. Troyano, Trad. 2 ed.). Barcelona: Tusquets.
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Montenegro Vargas, G. Foucault, poder y acontecimiento [Versin electrnica] Disponible en: www.biopolitica.cl/docs/Foucault_poder_Montenegro.pdf. Sain, M. F. (2008). El Leviatn azul: polica y poltica en la Argentina Buenos Aires: Siglo XXI Editores.

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