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Revista de Cincias Humanas, Florianpolis, Edio Especial Temtica, p.

83-106, 1999

Gesto participativa e agricultura familiar(*)


Erni J. Seibel Departamento de Cincias Sociais - CFH - UFSC Oscar J. Rover UNOESC e Mestrando em Sociologia Poltica - CFH UFSC

Resumo O artigo dedica-se anlise do dilema da participao no processo decisrio para a formulao de uma poltica de agricultura familiar em Santa Catarina, orientando-se para uma nova concepo de mundo social e de idia de sustentabilidade. debate nacional e estadual apresenta vrios dilemas em torno do projeto, sendo que este se estende a apurar as diferentes concepes de participao sugeridas pelas instituies que participam dos eventos. Palavras-chave: polticas pblicas; gesto participativa; agricultura familiar.

Abstract This article focuses on the analysis of the dilemma of participation in the decision-taking process of formulating a familycentered agriculture policy in Santa Catarina, orientated toward a new conception of the social world and the idea of sustentability. The national and statewide debate presents several dilemmas related to the project, and this article analyses the different conceptions of partici-pation suggested by institutions which participate in the events. Keywords: Public policies, participative management, famly agriculture.

(*) Participative management and family agriculture

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Gesto participativa e agricultura familiar

Introduo Este trabalho visa analisar a participao de diferentes atores sociais nos projetos de proposio de polticas de agricultura familiar no Brasil, particularmente em Santa Catarina, onde se discute a possibilidade de uma gestic) colegiada na poltica de agricultura familiar. No sentido terico evidenciaremos os limites e participao de atores sociais, particularmente em processos de gestic) de polticas pblicas, tendo como perspectiva uma nova concepo de "mundo rural". No sentido emprico abordaremos o resultado dos debates dos seminrios nacional e catarinense sobre "Assistncia Tcnica e Extenso Rural"- ATER, realizados em 1997. Os documentos produzidos expressam a diversidade de concepes sobre a capacidade e a possibilidade de participao dos atores sociais na gestic) de polticas de agricultura familiar. As abordagens, que Argo desde uma concepo clientelista at uma perspectiva de gestic, democrtica, passando pela viso tecnocritica, expressam os limites empricos e conceituais dos debates, particularmente diante da materializao de proposta de gesto colegiada. Os desafios colocados pelo debate sobre a proposta de gestic, de uma poltica pblica de agricultura familiar sio expressos ao nvel emprico a) pela diversidade de concepes das organizaes, governamentais e no-governamentais, que atuam com agricultores(as) familiares, quanto ao formato institucional da participao dos atores sociais' envolvidos nos processos de gesto; e b) pela dificuldade em formular um desenho institucional capaz de orientar a organizao de uma forma' colegiada e participativa de gesto. Na dimenso terica o debate tem suas origens nas concepes de democracia, desdobrando-se em duas vertentes principais: o elitismo democrtico e a democracia participacionista. 2 Os eixos argumentativos polarizam-se, por um lado, entre a governabilidade da gesto democrtica, relegando a dimenso tica e, por outro lado, o esforo de afirmao de princpios democrticos participativos, avanando pouco na operacionalizao da gesto participativa. Iniciaremos este trabalho com uma breve reflexo sobre os limites de uma democracia participativa na Amrica Latina e Brasil,
1 Referimo-nos s instituies que atuam com a agricultura familiar e desenvolvem projetos pertinentes a seu desenvolvimento. 2 Sobre o desenvolvimento destas concepes, vide o trabalho de BORBA, 1999 neste mesmo ncleo.

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buscando assim orientar nossa reflexo para os limites que se percebam no debate cotidiano. A anlise do debate emprico, cujas informaes foram obtidas atravs dos documentos apresentados nos dois encontros (Brasilia e Florianpolis), est dividida nos seguintes itens: um sucinto resgate histrico da extenso rural no Brasil; os elementos que recentemente dinamizaram a discusso da ATER; o dilema sobre a diversidade institucional exposta no debate; as proposies de participao poltica e as diferentes perspectivas; e as consideraes finais, o resgate do debate terico daqueles conceitos que, entendemos, seriam fundamentais para aprofundamento e orientao do debate emprico, cujos limites de proposio para uma gestic, de uma poltica de ATER, buscamos sintetizar. Apesar de fazermos referncia ao debate nacional, nossa proposta dedicarmo-nos ao debate que vem se desenvolvendo em Santa Catarina.

Os desdobramentos da questo da democracia na Amrica Latina


A dificil materializao da democracia na Amrica Latina tem condicionantes histricas e sociais que adquirem grande expresso e visibilidade em momentos de crise quando a superao de certos elementos implicam num processo mais profundo de transformao. Um destes elementos a debilidade institucional. Um Ultimo momento de debate sobre a democracia deu-se nos anos de 80 com o fenmeno da derrocada das ditaduras militares e o advento das sociedades democrticas na Amrica Latina. E neste perodo que o item principal da agenda de debate era as teorias da transio. As teorias da transio expressam de forma mais ntida os desdobramentos das formas da democracia e as possibilidades de ampliao da participao. Analisando os limites e os avanos das teorias da transio nos anos 80, AVRITZER (1997) assinala que na Amrica Latina do ps - guerra, a democracia organizada A. luz dos modelos liberais, conjugando ao mesmo tempo uma faceta populista e uma concepo elitizada de democracia (burocrtica) que, tal como o elitismo clssico, compreendia que o sistema politico deveria ser limitado: a) disputa eleitoral entre as elites, e b) atividade das massas.

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Estas participariam somente atravs de uma "mobilizao de apoio" is diferentes propostas eleitorais. AVRITZER (1997:105) observa, no entanto, que duas caractersticas do elitismo democrtico no operaram no contexto latino-americano: a) a adeso das elites aos valores democrticos, e b) o fido de as mobilizaes no constiturem um fator de instabilidade. Para o autor, as teorias de transio inovaram em quatro aspectos em relao ao elitismo democrtico: a) na problematizao da natureza das elites polticas; b) problematiza0o da natureza da participao poltica das massas; c) na reavaliao do papel das instituies; reavaliao da cultura poltica (habilidades, valores, lideranas, etc.). Por outro lado as teorias da transio romperam apenas parcialmente com a tradio do elitismo democrtico porque atriburam um estatuto ontolgico ao comportamento das elites, superior As atitudes e aos comportamentos da sociedade organizada, deixando de fora dessa anlise tanto a forma como o poder exercido, quanto a forma como a relao Estado/sociedade se organiza. A avaliao de AVRITZER (1997:119) de que o esforo de O'DONNELL (1994) enquanto expoente da teoria da transio, deixa tambm uma lacuna na medida em que, ao dedicar-se basicamente As prticas politico-administrativas das elites, e por essas elites no pautarem suas interaes por padres institucionais, permanece o problema da especificidade dos desenhos institucionais nos contextos especficos da construo da democracia, isto 6, da passagem de uma democracia do tipo delegativa para a democracia consolidada. Esses arranjos permitiriam pensar de forma concreta a democracia participativa. 3
3 Esta questo fica bastante evidente na pesquisa de LIMA, Maria Regina Soares de, e CHEIBUB, Zairo Borges. Instituies e valores. As dimenses da democracia na viso da elite brasileira. RI3SC n. 31, ano 11, jun. 1996, p. 83 110. Apesar de atriburem alto valor is instituies polirquicas, as elites (congressistas, empresrios, administradores pblicos e lideres sindicais) no partilham necessariamente de uma viso mais democrtica das relaes sociais. O elitismo e uma viso essencialmente hierrquica das relaes sociais so valores muito disseminados entre todos os setores da elite estudada. Alertamos para esses dois aspectos como relevantes numa proposta de democratizao das instituies, pois surgem como um empecilho a um projeto participativo, seja na questo do elitismo, que restringe a concepo de cidadania, seja na hierarquia, que refora o mandonismo e restringe a possibilidade de consensos.
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Estudando os determinantes do dficit democrtico brasileiro, SAES


(1996) denomina democracia limitada a forma que esta assume no Brasil a partir de 1988, isto 6, a partir da Constituinte. Para o autor (1996:141)

os fatores limitativos principais sio, primeiramente, a superdimensio do papel politico das Foras Armadas previsto na Constituio com a prerrogativa de intervir politicamente a favor da manuteno da ordem. 0 segundo fator advm do fato de que o texto constitucional refora a posio do Executivo atravs do instrumento da medida - provisria. A terceira limitao da democracia brasileira de 1988 a no constituio de um governo rigorosamente partidrio (p. 143), oportunizando a ascendncia da burocracia de Estado, genericamente considerada, sobre o processo decisrio estatal. Estas tees limitaes tm como denominador comum a negao de instituies intermediadoras; particularmente na afirmao do papel orgnico dos partidos, tal como assumem no padro democrtico vigente nos pases capitalistas centrais. Esses fatores limitativos, que na viso do autor (p. 143) poderio se desdobrar a mdio prazo numa nova forma de autoritarismo (autoritarismo civil de base presidencial) descartam qualquer possibilidade de superar a forma clssica da democracia representativa, ou seja, a democracia participativa. SAES pessimista quanto a esse aspecto e s percebe a possibilidade de uma democracia participativa, aspecto central no processo de transio para o socialismo, com a derrubada do Estado capitalista no Brasil. Se em seus primrdios a trajetria do debate terico sobre a questo democracia e participao era uma proposio que contrapunha o elitismo democrtico e a ampliao do espao de insero de segmentos sociais excludos, ele assume hoje novo carter diante dos novos arranjos institucionais entre as esferas de regulao (SANTOS, 1998; 0141 4E, 1998; LECHNER, 1996). A proposta de participao deixa de ter uma conotao idealista para assumir formas concretas, modelos de ao, imprimindo uma nova racionalidade nos processos decisrios das polticas pblicas. Estes, no entanto, expressam ao mesmo tempo as mazelas sociais, as ambigidades polticas, a necessidade de repensar as teorias da ao e os conceitos pertinentes a uma afirmao da democracia participativa. Esta uma tarefa terica fundamental. Tendo como perspectiva o processo de transformao da democracia, AVRITZER (1997:21) prope as seguintes formulaes.
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e agricultura familiar

1. A substituio da teoria das elites por uma teoria da separao entre esfera pblica e esfera privada. Trata-se de perceber que a virtude da democracia se assenta na identificao de um espao pblico capaz de ser ocupado por diferentes tipos de atores . 4 2. A substituio de uma teoria da manipulao por uma teoria da ao coletiva. Prestar mais ateno nas aes democratizadoras das aes coletivas. 3. A substituio de uma teoria polirquica das instituies por uma concepo dual da poltica, isto 6, o pressuposto de que a teoria dialgica, prpria aos movimentos e associaes civis, e a institucional, prpria a sociedades polticas, constituem lgicas complementares. 0 problema da democracia residiria na capacidade de institucionalizar uma nova relao entre Estado e sociedade civil. 4. A substituio de uma teoria estruturalista de cultura por uma teoria articulatria da cultura, considerando-se a cultura dos novos atores, no s as prticas de dominao das elites. De forma mais especifica, entendemos que o desdobramento do debate em torno de uma democracia participativa introduz conceitos como ode autonomia (HELD, 1987 e CHAU, 1990), a necessidade de delimitao entre a esfera pblica e a esfera privada e a construo de novos arcabouos tericos (AVRITZER, 1997 e SANTOS, 1996) que deem conta da afirmao dos novos atores sociais na teia dos arranjos institucionais que se ensaiam. A construo de um conceito de gesto participativa, no entanto, no est isenta de recolocar em seus conceitos os elementos e as patologias que novamente estabelecero limites is formas democrticas. E portanto no campo da gesto das polticas pblicas que esses limites sic, hoje mais evidentes. Estas sio as questes conceituais com as quais orientaremos nossa reflexo em torno das proposies de uma poltica de ATER pblica, que pretendemos analisar nos itens a seguir.
Momentos histricos da extenso rural

A extenso rural no Brasil iniciou-se no ps-guerra (1948) e vem at hoje evoluindo marcadamente numa relao com as propostas de
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A este respeito vide TELLES (1994).

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desenvolvimento do meio rural. Os momentos vividos pela assistncia tcnica e extenso rural tem profunda relao com as propostas de modelos de desenvolvimento agrcola e rural, encaixando-se, consideradas suas especificidades, na estrutura de polticas gerais. Segundo DIAS (1990) pode-se apresentar trs momentos (fases) do desenvolvimento da extenso rural: o primeiro momento foi o ligado ao projeto educacional extensionista, levado a efeito durante os vinte primeiros anos de existncia (1948-1968). O segundo foi iniciado em 1968 com as transformaes que culminaram com a criao da EMBRATER e do SIBRATER, sob uma perspectiva fundamental de `transferencia tecnolgica'. Manteve-se at o inicio da dcada de 80. O Ultimo iniciou-se nessa poca, gerando um debate institucional que no cristalizou ainda um novo projeto de assistncia tcnica (DIAS,
1990:24).

Cada perodo apresenta caractersticas especificas, sendo que o momento vivido atualmente pode ser enquadrado no que DIAS (1990) chama de debate institucional. Apesar da referencia do autor dizer respeito ao debate interno ao principal rgo de extenso rural em Santa Catarina, a ACARESC, hoje EPAGRI, o momento vivido atualmente tem dois elementos inovadores. a) a ampliao do debate para alm da empresa estatal de assistncia tcnica e extenso rural, e b) a definio preliminar do pblico alvo da ATER, ou seja a agricultura familiar. A existncia de cada um desses perodos no significa um abandono das caractersticas do(s) perodo(s) anterior(es), mas, ao contrrio, a construo de um novo momento, incorporando novas caractersticas, sem necessariamente abandonar elementos estruturais do(s) momento(s) anterior(es). Denota-se uma forte capacidade de adaptao, conforme j referido por DIAS: "capacidade de adaptao, j que para um novo momento nacional surge um novo projeto extensionista (p. 25). HA um reordenamento institucional, no apenas adaptando-se ao momento nacional, mas tambm is dimenses de conflitos e disputas irrtra-institucionais, inter- institucionais e de presso social. Nesse sentido, hi a manuteno das instituies estatais de assistncia tcnica e extenso rural, multi-facetadas, preservando seu corpo institucional, porm sem condies de constituir uma efetiva hegemonia de projeto de ATER.

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Elementos dinamizadores do processo recente de discusso da ATER

O processo de discusso em torno da ATER estruturou-se a partir de um consenso produzido sobre esta questo, tendo na exclusividade de servios oferecidos e formulados pelo Estado o foco principal de suas criticas. Alguns pontos podem ser ressaltados como geradores desse processo, os quais apresentamos a seguir: a) Esse consenso se forjou no contexto da crise fiscal do Estado e dos resultados produzidos a partir das aes da ATER. Apesar de avaliar-se como positivos os resultados produtivos das aes da ATER, os scio-ambientais no gozam da mesma avaliao. b) Ao longo de um perodo, a ATER foi desenvolvida pelo Estado, como nico formulador, gestor e executor das polticas. Em perodo mais recente, novas agencias tm se envolvido nesse processo, merecendo destaque a atuao das ONGs, apesar de sua participao ser apenas pontual, quando considerada a estrutura de ATER gerida pelo Estado. c) 0 ethos da Constituio Cidad identificado na demanda de participao na formulao e gesto de polticas que orientam os rumos de seu desenvolvimento traz A. cena os agricultores e suas organizaes reivindicando espaos na arena poltica. As organizaes dos agricultores se envolvem nesse processo reivindicando seu direito ao exerccio de sua capacidade de participao, especialmente na formulao e na gesto de polticas de ATER. d) A estrutura burocratizada da agencia de Estado responsvel pela ATER outro elemento dinamizador desse processo, potencializando o desejo de participao dos diversos interessados no sistema. e) A crise do modelo de desenvolvimento identificado como revoluo verde, calcado na transferencia de tecnologias de alto impacto social e ambiental pe em questo o modelo de ATER que teve profunda relevncia em sua implantao.
Nesse sentido, parte-se de uma estrutura de ATER calcada em bases estatais para uma reflexo sobre se este mesmo o modelo desejado e necessrio. Sao variaes de proposies que vo desde a organizao

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de uma ATER pblica-estatal, at uma proposta de organizao de carter pblico, porm ,no estatal, havendo interfaces entre essas dimenses. Essas interfaces contemplam a manuteno da empresa estatal no processo de gesto e execuo de ATER, no com exclusividade de atuao, nem de utilizao de recursos pblico-estatais. Dois momentos recentes expressam o estgio do debate sobre uma gesto pblica de ATER, quais sejam: o "Seminrio Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural" realizado em Brasilia, em agosto de 1997, e os seminrios estaduais, no caso de Santa Catarina, "Um Novo Servio Pblico para a Agricultura Familiar", realizado em Florianpolis, em novembro de 1997. No mbito do seminrio nacional, os grupos participantes trataram de cidadania, de desenvolvimento sustentvel, de participao, ampliao do acesso ao conhecimento e ao mercado e livre organizao (ABRAMOVAY apud Anais 1, 1997:211). SILVA (apud Anais 1, 1997:191) salienta a importncia da participao interna, como condio e mobilizao da criatividade, e externa, de reconhecimento e apoio. Lamenta, no entanto, a falta de uma cultura da participacho (GUSTAFSON, 1997). No mbito do Seminrio estadual em Santa Catarina enfatizaremos as diferentes percepes e propostas das organizaes participantes quanto gesto da participao poltica e a modelos de gesto de uma ATER pblica. A diversidade institucional: o caso de Santa Catarina Diversas organizaes compuseram o processo de discusso sobre ATER em Santa Catarina, representando o amplo leque de interesses que se engendra em torno desse servio. Organizaes distribudas em um largo espectro que vai desde sindicatos de trabalhadores rurais at sindicatos patronais, desde sindicatos de funcionrios de empresas estatais at a representao das prprias empresas, desde organizaes da sociedade civil que atuam com ATER at organizaes estatais, alm do poder legislativo estadual e de movimentos sociais populares como o MST. Essa diversidade representa no apenas uma diversidade institucional, mas tambm a ordem de concepes de ATER, bem como de projeto de desenvolvimento rural. Uma diversidade que se constitui por interesses de corporaes trabalhistas e interesses institucionais; por interesses de classe ou de diferentes projetos de desenvolvimento.

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Gestic participativa

agricultura familiar

A anlise dos documentos apresentados levou-nos a perceber cinco eixos bsicos que nortearam a avaliao e as proposies das entidades, quais sejam: a) a definio de um conjunto de princpios; b) a critica ao servio pblico; c) o papel do extensionista; d) a redefinio do papel do Estado; e) a construo de um modelo de gestic) participativa de politica de agri cultura familiar (SEIBEL, 1997).

a) Conjunto de princpios
Talvez a questo mais evidente seja a necessidade de de finio do espectro da agricultura familiar enquanto pblico alvo, isto 6, definir de maneira objetiva o que, quem e em que ela se constitui. Entre as organizaes que representam agricultores hi diferenas entre patronais e familiares, cada qual defendendo seus interesses. Identifica-se uma proposta de ampliao do que venha a ser agricultura familiar para contemplar os interesses dos agricultores patronais, visto que o ambiente foi chamado para discutir um sei-vio pblico de ATER para a agricultura familiar. A formulao de que o pblico desses servios deve ser "o conjunto dos participantes das mltiplas iniciativas destinadas valorizao do espao e das oportunidades locais de gerao de renda" (Anais 2, 1997:5) parece abrir bastante o campo de possibilidades para o pblico alvo, o que pode provocar a manuteno do beneficiamento histrico dos mais capitalizados e mais envolvidos nas dinmicas j estabelecidas. Essas disputas institucionais processam se entre duas diferentes organizaes que representam sindicatos de trabalhadores rurais FETAESC e FETRAFESC buscando consolidar seu espao de interveno na definio de uma poltica de ATER, no apresentando, porm, propostas substancialmente diferentes de gesto de um servio pblico de ATER. As disputas do-se mais no nvel de espaos institucionais e de consolidao de cada uma como representante legitima dos agricultores familiares catarinenses. No entanto, enquanto uma no concebe a possibilidade de aliana entre sua organizao e os agricultores patronais de Santa Catarina, para a outra a perspectiva oposta, no sentido de uma aliana ampla, expressa em seu documento propositivo de um

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sistema de ATER junto com entidades hegemonizadas por agricultores patronais. Outro ponto foi a definio de um projeto de desenvolvimento para uma agricultura faniiliar. Dois conceitos foram expressos nos documentos: o de sustentabilidade e o de construtivismo. Igualmente faltou definir com mais preciso seu conteixio, em que medida eles se complementam ou se opem e como eles orientam Kb-es objetivas. A afirmao da cidadania como base para a definio de uma poltica de agricultura familiar implica no compromisso de um servio pblico de direito, afirmado com valores de universalidade e eqidade, negando-se [a ele] o carter seletivo e excludente das experincias recentes de extenso rural. b) Critica ao servio pblico Outro ponto quase unnime de critica foi dirigido is condies recentes e atuais da organizao do servio pblico de extenso rural. Neste sentido o alvo principal foi a prpria EPAGRI. 5 A critica veio tanto de entidades no-governamentais quanto de sindicatos. Elas se polarizaram em torno dos fatores que comprometiam o servio pblico de extenso rural. Observao unnime e quase veemente foi a utilizao da empresa e de outros rgos estatais para finalidades politico-eleitoreiras. Essa questo tem em si vrias conseqncias. Alm de desequilibrar as atividades meio/fim da empresa, comprometendo a qualidade dos servios, deslocando a ateno do seu pblico alvo, ela fomenta uma cultura politica e uma prtica politico-administrativa clientelista, que por sua vez produz uma seleo perversa dos usurios dos servios pblicos e privatiza a utilizao dos meios administrativos e dos processos decisrios, impedindo o controle e a avaliao da prpria sociedade sobre as organizaes pblicas. O segundo ponto da critica is empresas estatais foi a respeito da sua estrutura. A ausncia de uma carreira, de programas de capacitao,
5 A EPAGRI, no caso de Santa Catarina, tem 54,2% de seus funcionrios executando atividades de apoio e 45,8% executando atividades tcnicas (municpios, centros de treinamento, estaes experimentais). ANAIS 2, 1997 (Docto. EPAGRI, p. 6). A EPAGRI surgiu com a unificao da ACARESC, EMPASC e CIDASC, tomando-se uma sociedade Annima de economia mista, cuja personalidade jurdica de direito privado. Os acionistas da EPAGRI so as empresas estatais e a origem dos recursos estatal ou de financiamentos pblicos.

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de estmulos profi ssionais, a no renovao do corpo tcnico, tudo isso tem contribudo para uma desmotivao do corpo funcional e um comprometimento da eficcia social da empresa. c) 0 papel do tcnico ou extensionista Houve bastante nfase nas exposies mais do que nos documentos sobre o futuro do papel do extensionista. Fica bastante ntido que a crise do modelo existente de extenso rural expressa-se fortemente na ao do extensionista, denunciando uma excessiva burocratizao (relatrios), injunes clientelistas em suas funes e

desmativao profissional. Estes 43 os fatores apontados como os que-mais interferiram na atuao do extensionista e comprometeram a qualidade e eficcia do seu trabalho. Por outro lado, existe uma expectativa muito grande quanto a
seu novo papel num projeto de agricultura familiar e sustentvel.

importante ressaltar o vinculo fortemente orgnico que o extensionista tem/pode ter com os produtores rurais, no fomento, comprometimento e legitimao de um projeto. Essa questo fundamental no que se refere construo de um novo saber tecnolgico sobre a agricultura familiar e o desenvolvimento sustentvel. A relao extensionista/produtor rural ser determinante na construo desse novo saber. Portanto, o carter do vinculo, a centralidade de sua funo num projeto de agricultura familiar e a autonomia necessria execuo de sua tarefa so pontos que deveriam
ser aprofundados.

d) A redefinio do papel do Estado


A preocupao com a rede fi nio do papel do Estado foi uma das tnicas dos espaos de discusso durante os seminrios estadual e nacional, e continua ocupando os espaos de debate chamados para este fim e para avanar numa proposta de ATER. A definio de pblico e privado, e a do papel do Estado com relao questo, so focos desse debate que efetivamente no possuem um consenso entre as diferentes foras envolvidas no processo. HA sim, um desejo de democratizao, ampliando a participao das diversas partes interessadas e envolvidas, porm demandando previamente, uma definio quanto ao papel do Estado na estrutura da ATER, alm de um debate claro sobre o significado de um

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servio pblico no estatal e sobres os riscos da privatizao dos servios de ATER em funo de sua desestatizao. Mais do que isso, necessrio avaliar se o fato de esse servio ser estatal tem conseguido garantir seu carter pblico. Os pontos principais do debate foram o crescente descompromisso do Estado com as polticas sociais com os projetos propostos para a reforma administrativa e com seu papel na organizao e conduo de uma poltica de agricultura familiar. Neste sentido, foi questionado o monoplio exclusivo do Estado na definio de uma agenda de prioridades e problemas pertinentes a uma poltica de agricultura, atravs das idias de participao (ONGs, FASER, INTERSINDICAL) e de parcerias (EPAGRI). Houve unanimidade quanto A. necessidade de assegurar recursos pblicos regulares para o financiamento de uma poltica de agricultura familiar, sendo o Estado seu principal agente de fomento. Nos documentos dos funcionrios das empresas estatais hi a defesa da manuteno dos servios pblicos no formato estatal, seja pela dinmica de negociao quando esta se processa com uma nica empresa, seja por uma viso ideolgica que reconhece no Estado o ambiente das contradies e conflitos das coisas pblicas, devendo ficar a ele e a suas empresas a responsabilidade pelos servios pblicos. Esse pensamento no aponta para uma estrutura de ATER no formato da atual, mas centraliza nas agncias de estado o ambiente para sua realizao. O documento apresentado ao seminrio de Santa Catarina pela Intersindical da Agricultura afirma: "hi uma tentativa de iludir a sociedade passando uma idia de que os servidores so ineficientes e dispensveis, e que a iniciativa privada pode e deve assumir tudo, inclusive as misses do Estado, o que condenamos" (Anais 2, 1997, p.3). O interesse institucional de preservao ou ampliao de seus espaos politicos pela formulao e gesto - de uma poltica de ATER denotado nas diversas organizaes participantes da articulao do processo, exceo do papel desempenhado pela Comisso de Agricultura da Assemblia Legislativa do estado de Santa Catarina. A defesa de um servio pblico, estatal ou no, tambm expressa essa questo, na medida em que, alm de um projeto sobre como estruturar a ATER, cada lado que defende uma ou outra proposio est tambm defendendo seus interesses corporativos e de preservao ou ampliao de seu espao institucional. Perspectivas institucionais de diversas ordens e interesses disputam e perpassam, alimentando diferentes propostas de construo de um modelo pblico de ATER, cada qual explicitando diferentes

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perspectivas de participao do pblico alvo ou das diferentes instituies nos processos decisrios sobre um novo servio pblico de assistncia tcnica e extenso rural para a agricultura familiar. e) As diferentes perspectivas de participao poltica participao das pessoas e das organizaes nos processos decisrios pode ter diferentes enfoques. Apresentaremos rapidamente uma discusso sobre as diversas perspectivas das organizaes envolvidas quanto participao do pblico alvo nas decises sobre ATER em Santa Catarina. Em seguida discutiremos as diferentes lgicas propostas pelas instituies envolvidas no processo quanto participao das organizaes ligadas A. agricultura nos processos decisrios de uma poltica de desenvolvimento da agricultura familiar no estado, no contexto de uma poltica de ATER. Quanto participao dos (as) agricultores (as) no processo de ATER hi basicamente duas perspectivas que se tencionam: a) uma v a participao do pblico alvo como algum que deve ser consultado sobre as aes a se desenvolverem, considerando a participao dos agricultores essencial para a factibilidade e a implementao dos projetos institucionais; b) outra tem no agricultor parte essencial do processo de deciso em todos os nveis, desde a formulao de polticas at a execuo de programas e projetos. Essa perspectiva se aproxima mais do vis participacionista, que prope a ampliao da democracia atravs da ampliao da interveno do pblico envolvido e interessado nas instncias de formulao, gesto e execuo de polticas pblicas. Apesar de ser uma proposio de todos os atores institucionais, possvel identificar entre as diversas organizaes, diferenas substanciais quanto percepo do que participao. As variantes vo desde a necessidade de definio de seu conceito at forma de articular uma metodologia de ao (FETRAFESC-CUT). Outras entidades compreendem a participao somente ao nvel da gestic) (EPAGRI) ou diretamente articulada com as bases, como a proposta de participao comunitria (APACO/CEPAGRI/CENTRO VIANEI). A EPAGRI prope parcerias, na

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questo da gesto, o que sugere vnculos institucionais e uma interface com a proposta do MARE (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado), no que se refere aos contratos de gesto e proposta de constituio de organizaes sociais. Um recorte importante para definir o carter da participao a identificao do momenta de insero dos agricultores e suas organizaes representativas no processo decisrio: na formulao, na gesto ou na execuo das polticas e aes de ATER. As organizaes de agricultores, e outras que demonstram muita capilaridade com os interesses deste segmento, reivindicam sua participao ampla em todas etapas do processo de deciso, partindo dos nveis locais at o estadual e o nacional, argumentando tanto pela tica do direito democrtico quanto pela da eficincia do processo. No nvel local a participao defendida no sentido de dar um senso de articulao aos programas locais de desenvolvimento "rural", como maneira de ter um diagnstico mais bem qualificado quanto is principais questes a serem enfrentadas e aos mecanismos de enfrentamento; como forma, tambm, de criar mecanismos de engajamento dos tcnicos em projetos construidos participativamente; en fim, como forma de criar "mutires" locais para o desenvolvimento humano e ambiental. Outras organizaes, notadamente as estatais, relevam a importncia da participao do pblico envolvido e interessado, porm sua nfase no est colocada na perspectiva da construo de uma gestic) articulada das polticas pblicas, mas na atribuio de um papel consultivo participao dos interessados e envolvidos com a ATER. O documento apresentado pela EPAGRI, falando da participao para priorizao de demandas diz: "Os clientes agricultores, famlias rurais e suas representaes associativas e sindicais e instituies pblicas e privadas apresentaro suas demandas, debatendo-as e priorizando-as em seminrios regionais promovidos pela EPAGRr (ANAIS 2, 1997:8). Nessa formulao a participao entra apenas como etapa no processo organizacional da empresa. Suas estratgias no esto em questo quando confrontadas com as demandas e anseios dos interessados e envolvidos. Nesse caso, a participao entra numa lgica denominada por IAD (1995) "participao funcional", ou seja: a populao participa formando grupos que vac, de encontro a objetivos pr-determinados, relatados no projeto da instituio.

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fundamental compreender que numa proposta de gesto coletiva de uma poltica pblica sera impossvel e politicamente inadequada a imposio de uma s metodologia de ao participativa. Assim, entendemos a afirmao do principio da diversidade como eixo bisico de consenso de ao e ponto fundamental para o sucesso deste projeto. construo de um ambiente democritico implica na construo e gestic) articulada dos espaos de deciso politica. A qualidade de um processo articulado, construido democraticamente, no esta apenas na participao das pessoas na definio, ou na sinalizao, dos rumos para uma empresa. Ela aparece quando cada institucionalidade se assume efetivamente como parte de um processo mais complexo, e como tal organiza com as demais partes interessadas e envolvidas polticas e aes coordenadas, aproveitando e potencializando recursos organizativos, politicos, financeiros, estruturais. A autonomia de cada instituio deve ser preservada, desenvolvendo as capacidades especificas contextualizadas em ambiente de interesses pblicos. Neste sentido, a idia de inserir as demais institucionalidades no processo de debate aberto por somente uma instituio representa um estreitamento dos canais e das possibilidades de participao, na medida em que as decises construdas participativamente ainda tero que passar pelo crivo dos projetos da instituio em particular. A noo de interinstitucionalidade que pode se demonstrar mais eficiente, eficaz e efetiva neste processo corresponde A. capacidade de desenvolvimento de aes de forma coordenada pelas diversas instituies, garantindo a autonomia de cada uma em seus fruns especficos, mas ao mesmo tempo dinamizando a organizao de espaos para construo de um projeto comum de ATER. Isso implica na construo de novos ambientes institucionais, articulados coordenadamente, e no apenas na abertura do espao de participao de uma organizao em especifico ilk que isto no seja tambm importante. A constituio de uma cultura de participao para formulao, gestic) e execuo de uma poltica de ATER implica na construo de espaos especificos que garantam a participao democritica, onde cada organizao se sinta efetivamente participando da construo de um espao importante para o desenvolvimento das polticas em questo, vendo nesse espao um potencial de avano responsabilizando-se, no conjunto do processo, com a construo do mesmo. A participao dos agricultores e seus grupos, em nvel local, at as organizaes representativas, interessadas e envolvidas com o

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desenvolvimento da agricultura familiar, em nveis estadual e nacional pode significar a abertura de um novo espao e de uma nova possibilidade para o desenvolvimento de uma poltica de ATER. Isso depende, no entanto, da abertura de espaos para participao autnoma para cada grupo interessado e envolvido no processo, especialmente por parte das organizaes que vem ao longo das ltimas dcadas hegemonizando esses servios. Essa no a nica condio estrutural para o avano de uma proposta de gestic) participada, mas certamente a condio primeira para sua efetivao. As propostas de participao refletem o tipo de vinculo que historicamente se construiu entre os produtores e as instituies. Esse vinculo expressa uma racionalidade de ao administrativa e poltica que por sua vez fruto das articulaes de interesses e das relaes entre as entidades e suas bases, a partir das quais ento sugerida uma concepo de participao. Assim, podemos identificar concepes de participao, quais sejam: a participao tecnocritica, a participao representativa e a participao comunitria. concepo tecnocrcitica percebe a participao como um processo homologatrio e informativo, isto 6, os membros participam legitimando o processo de gestic, como informadores das demandas necessrias e suas condies, as decises definem-se em informadores ltima instncia por um carter exclusivamente tcnico, sistmico, excluindo portanto a negociao poltica ou argumentos que no se orientem por essa concepo de competncia. A participao 6, basicamente, um processo administrativo. A participao representativa que se estrutura a partir da legitimidade da representao, tende a decidir sistematicamente em nome de seus representados, encaminhado o processo decisrio num sentido decrescente. Um limite desta perspectiva a distancia espacial e temporal entre o representante e as bases o que, ao longo dos processos decisrios, pode comprometer o vinculo orgnico com estas e burocratizar a representao, isto 6, circunscreve-la esfera dos gabinetes das entidades. A participao tende a um processo politico formal. Finalmente, participao comunitria, estendendo o processo decisrio a partir das bases, numa orientao ascendente, oferece possibilidades mais concretas de participao. Apesar de ampliar os mecanismos de participao, esta forma aposta numa orientao exclusivamente pelas bases e pela primazia da esfera local, como nicos espaos e fruns de discusso das demandas sociais.

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Como no possivel, nem desejvel, superar os diversos interesses institucionais em questo, e necessrio trabalhar-se um arranjo institucional que contemple essa diversidade. Para que isso ocorra necessrio que o interesse maior do desenvolvimento da agricultura familiar e do espao rural seja colocado em questo e supere os interesses exclusivos de uma ou outra instituio. Isto, alm da organizao de fruns inter-institucionais, implica na organizao de um sistema de avaliao dos servios da ATER que contemple critrios objetivos e seja acordado publicamente. 0 destino dos recursos pblicos dever se orientar para as organizaes que, a partir de avaliaes pblicas, melhor exeram estes servios. Consideraes finais O debate sobre as polticas pblicas no Brasil identifica elementos institucionais comuns a quase todas as Areas e que contribuem negativamente a implementao e eficicia das politicas pblicas no Brasil, principalmente aquelas de carter social, quais sejam: centralizao administrativa, especificamente dos processos decisrios; centralizao financeira, instabilidade e no regularidade nas fontes de financiamento; a no-delimitao de responsabilidades entre as esferas governamentais; transferencia de verbas sem critrios objetivos; disperso institucional; falta de controle e avaliao objetiva pela sociedade civil. Estes fatores so expresso de uma debilidade institucional crnica e recorrente na historia e cenrio politico-administrativo no Brasil. Grande parte das anlises sobre polticas pblicas apontam para esta questio. 6 A proposio de uma poltica pblica de agricultura familiar no est imune a estas condies e processos. Os novos arcabouos tericos devem ampliar conceitualrnente e orientar metodologicamente os mecanismos de democracia e gesto participativa. A sistematizao das diversas experincias sobre formas participativas de gesto tanto no ambiente urbano como rural pode trazer uma grande colaborao a este esforo. No se trata apenas do debate sobre a anlise e avaliao de polticas pblicas, mas de repensar a adaptao e politizao dos mecanismos j experimentados em esferas
6 A respeito vide o trabalho de Wemeck Vianna (1989) que sintetiza toda a bibliografia brasileira sobre politicas sociais at a dcada de 80.

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governamentais e empresariais como o Oramento participativo e Planejamento participativo, enquanto mecanismos de organizao e compromisso pblico. 7 Certamente, os limites de um projeto de democratizao na gesto de uma poltica pblica de agricultura familiar encontram-se no plano da definio de responsabilidades na gesto da poltica pblica, considerando o consenso em torno da diversidade na sua conduo e do leque de interesses que envolvem os diversos atores institucionais. Esta definio tem seu ponto de partida no questionamento sobre o papel do Estado, a sua reforma e a sua capacidade gerencial em projetos de carter democrtico. A construo de mecanismos adequados de participao na gesto e os desdobramentos deste aspecto, seja no writer de representao, seja no nvel do processo de gesto, seja no conceito de participao (cliente, informante, sujeito), o segundo limite expresso no debate que analisamos. Cada frum de deciso deve ter, ao mesmo tempo, a instaurao de um espao de avaliao de polticas pblicas. Esta funo de fundamental importncia, pois poderia superar a questo clssica da falta de controle social sobre as aes pblicas, promovendo assim mecanismos e critrios objetivos (contra aqueles politico-eleitoreiros), propiciando elementos para uma nova cultura politico-administrativa que teria na transparncia seu eixo principal e fmalmente, oferecer subsdios ao conjunto dos atores institucionais para avaliar o conjunto do processo. A autonomia institucional para levar a efeito tal funo condio essencial e neste sentido as universidades e centros de pesquisa poderiam ter um papel relevante. Conforme o nvel de deciso, a participao poder ser mais ou menos direta por seus beneficirios. O arranjo institucional para cada caso dever ser definido em formas especificas. A organizao de um sistema autnomo de avaliao pblica dos servios de ATER seria, no nosso entender um avano institucional em relao As formas convencionais que conhecemos. Sua importncia reside na possibilidade em determinar o nvel de transparncia com que do desenvolvidas as polticas neste campo, na efetivao de uma poltica democrtica, disponibilizando informaes, e gerando capacidade e estimulo para o processo de tomada de decises pelas organizaes envolvidas.
7 A respeito da experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre e a bibliografia a respeito, veja Tarso Gem [eta!]. Porto da Cidadania Porto Alegre : Artes e Oficios, 1997.

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Se uma das caractersticas que muitas vezes limita a possibilidade de construo da democracia participativa a questo da `apatia/vontade politica (HELD, 1987), no caso da ATER est a bem evidente que superada. o pblico interessado e envolvido que muitas vezes no chamado para decidir quem efetivamente vem reivindicando espaos e tem demonstrado capacidade (capital politico) para faz-lo. Os 'recursos sociais destinados aos cidados representativos' (RAWLS, 1997) tem sido direcionados reivindicao de espaos de participao, na organizao de projetos e aes demonstrativas e na articulao de seus pares com vistas a tais processos. Talvez o limite principal, neste caso, esteja no capital burocrtico que detm algumas organizaes estatais que muitas vezes abrem espaos de participao apenas quando so pressionadas por organismos financiadores internacionais. estruturao de uma politica de participao para a ATER deve contemplar a efetivao desta participao desde as aes tcnicas junto aos agricultores, fazendo uso de mtodos e tcnicas que garantam qualidade de insero de cada pessoa e grupo no processo. Deve-se pois, estruturar procedimentos democriticoparticipativos que garantam o direito de cada cidado a participar ativamente do processo decisrio, superando a `separao radical entre dirigentes e executantes' (CHAU, 1990). Assim, alguns pantos de questionamento e reflexo devem ser aprofundados no debate sobre a gesto de uma ATER pb lica, quais sejam:: a) Gestic) coletiva de uma poltica pblica: como encaminhar uma gesto coletiva, num cenrio de atores em disputa? Quais os novos rituais de negociao, quais as arenas pblicas que do visibilidade aos conflitos e ressonncia s demandas sociais, quais os parmetros para uma gesto pblica e democrtica de uma poltica de agricultura familiar? Repensar os mecanismos de gesto (planejamento, oramento, disponibilidade de informaes para implementao, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas e das instituies). b) Construo de uma nova cultura politico-administrativa, tendo como ponto de partida a negao do clientelismo e do autoritarismo; que implique na construo de uma tica e de uma opinio pblica que defina os limites entre o pblico e o privado como fruto da convivncia democrtica entre as diferenas e os conflitos. A construo de uma gesto participativa deve ser precedida pela afirmao do conceito de

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autonomia e sua concretizao no mbito de um projeto de agricultura familiar. c) Constituio de arenas decisrias, efetivamente pblicas. Queremos salientar a importncia deste aspecto, paralelamente a questo da metodologia da participao. Estas arenas devem ser pblicas, no sentido de proporcionar universalidade de acesso e paridade decisria aos atores sociais envolvidos. A existncia de uma colegialidade representativa a condio minima para a afirmao do carter pblico de uma entidade. A constituio de arenas pblicas ter como funo permitir a explicitao e a visibilidade dos conflitos e demandas sociais. Talvez seja este o maior desafio: como constituir arenas pblicas de negociao e representao, que rompam com os padres burocrticos de formulao e gerenciamento de polticas sociais e que possam estabelecer termos de compromissos e responsabilidades (TELES, 1994). Implica, portanto, na constituio de uma nova contratualidade. d) Elaborao de um desenho institucional. Reafirmamos a proposio dos seminrios nacional e estadual quanto nfase do mbito local como prioritrio na organizao de um modelo de gestic). No entanto, queremos reforar a idia de que o mbito local deve ter num mbito regional um espao de apoio, de referencia ou at de contraponto, pois a aposta de todos os esforos somente no mbito local, permitiria a manuteno ou exacerbao dos fatores que sempre contriburam para o fragilizao das polticas pblicas. Referencias bibliogrficas ANAIS 1. Seminrio Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural.. Uma nova extenso rural para a Agricultura Familiar. Brasilia : PNUD, ago./1997. ANAIS 2. Seminrio Estadual: Um novo servio pblico para a Agricultura Familiar. Florianpolis : Comisso de Agricultura da Assemblia Legislativa (Verso Preliminar), nov./1997. AVRITZER, Leonardo. Teoria Democrtica e a Construo Democrtica: Reflexes acerca da contradio entre o elitismo democrtico e a democratizao. A sociedade democrtica no final do sculo. Antnio Augusto Canado Trindade e Marcus Faro de Castro (Org.s.). Braslia:: Paralelo 15.1997, p. 87-126.

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