Instituies representativas no Brasil. Balano e reforma (Instituciones representativas.

Balance y reforma)
Jairo Nicolau y Timothy Power (organizadores) UFMG/IUPERJ. 2007. 171 pginas.
Pablo Alberto Bulcourf

Los profesores Jairo Nicolau y Timothy Power nos traen una compilacin de siete captulos de estudios institucionales sobre el caso brasileo. Jairo Nicolau es doctor en ciencia poltica en el IUPERJ (Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro) y profesor de esa casa desde 1995. Timothy Power es doctor en ciencia poltica por la Universidad de Notre Dame y miembro del Departamento de Ciencia Poltica e investigador del Centro de Estudios Brasileos en Oxford. Estos investigadores organizan un libro que evala las instituciones de gobierno centrndose en los temas tales como el presidencialismo, el funcionamiento del congreso, las relaciones ejecutivo-legislativo, el sistema electoral, el sistema de partidos. Como se menciona en la introduccin de este libro, la mayora de los trabajos que integran este libro tuvieron origen en un jornada de trabajo llamada Revisting Governability in Brazil: Is Political Reform Necessary?, organizada por el Centro de Estudios Brasileos de la Universidad de Oxford, en donde se invitaron a investigadores brasileos y extranjeros con el objetivo de reflexionar sobre el sistema poltico del pas sudamericano. Las dos instituciones a ambos lados de ocano, el IUPERJ y el CBS de Oxford compartan ese inters por el anlisis de la democracia brasilea en sus 21 aos de vida, y en la mayora de los trabajos hay dos facetas que deben ser sealadas: por un lado una descriptiva que ilustra de manera crtica el funcionamiento de las instituciones en el Brasil, y la normativa, que propone reformas a esas instituciones. La ciencia poltica desde sus orgenes trae implcitas estas concepciones que involucran concepciones descriptivas con aproximaciones normativas acerca del objeto de estudio. Lo que es de la realidad brasilea es analizada esbozando una propuesta del deber ser de sus instituciones representativas. El primer captulo O Congresso brasileiro; presico mundanas? (El congreso brasileo: se necesitan cambios?) escrito por Antnio Octvio Cintra, doctor en ciencia poltica, ex profesor del Departamento de Ciencia Poltica de Universidad Federal de Minas Gerais y actualmente consultor legislativo de la cmara de diputados, presenta las tesis de Figueiredo y Limongi sobre el funcionamiento de la cmara. La hiptesis central de estos autores es que el arreglo poltico ha funcionado satisfactoriamente. Sin embargo las fuerzas dispersadoras del sistema electoral, del

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federalismo y la presencia de eventuales actores de veto, fuerzas centrpetas permiten al sistema poltico tomar decisiones, hasta en las polticas cruciales, como la reforma previsional y, de modo general, las requeridas por la economa1 (p. 26). Por otro lado contrasta las visiones de Samuels que ve el arreglo institucional con ojos crticos por ser trabado por los veto players que si no impiden tomar decisiones, ponen un precio muy algo para que sean tomadas solamente permitindolas despus de configuraciones desfigurativas. La tercera visin que plantea este autor, la de la Comisso de Modernizao da Cmara dos Deputados, propone reformas vinculadas con el sistema electoral. Fabiano Santos, por su parte parece no ver la necesidad de reformas en el momento electoral del sistema poltico, pero ve un amplio espacio para hacerlas en el funcionamiento del legislativo, ello sin cuestionar la dinmica actual de los arreglos que articulan los intereses y los liderazgos con poder de veto, sin especular qu acarreara la implementacin de reformas. Cintra es bastante crtico de las propuestas de este ltimo ya que si el presidencialismo brasileo consigue superar los obstculos consociativos con eficaces mecanismos de refuerzo del poder de la coalicin mayoritaria, Santos propone debilitarlo, en parte suscribiendo al diagnstico del conflicto de poderes2. (p. 29). No obstante, en su estudio muestra que los cambios en las reglas del funcionamiento interno del Congreso prcticamente qued afuera de la extensa lista de temas de reforma poltica en el Brasil. El segundo captulo, O controle legislativo no Brasil ps-1988 (El control legislativo en el Brasil pos- 1988) escrito por Leany Barreiro Lemos, profesor del Departamento de Ciencia Poltica de la Michigan State University y de la Escola de Economa de So Paulo, encara un trabajo que se centra en la accountability horizontal, la ejercida por el poder legislativo por sobre el ejecutivo basado en que el ltimo le debe al primero obligaciones e informaciones. A travs del anlisis de diez propuestas de de control de este tipo en el Brasil entre 1988 al 2004 examina las temticas incluidas que incluyen: control sobre el proceso de aprobacin de autoridades, impeachment, poderes investigativos, instrumentos legislativos para la obtencin de informaciones (hacindose especial nfasis en las audiencias pblicas). La conclusin que esgrime es que el sistema de control legislativo brasileo puede ser caracterizado como un modelo constitucional restricto con fases en las actividades de gobierno (p. 51). Esto engloba tres aspectos. Primero, la poca ingerencia que tiene el Poder Judicial en las decisiones en las Constitucin de 1988; segundo, la estructura de incentivos para los actores polticos para ejercer el control, que en el caso de Brasil se enmarca dentro del proceso del implementacin de polticas pblicas; y tercero, el congreso brasileo trabaja en las actividades de gobierno y no en los procesos de gobierno, es decir, de manera puntual, no interviniendo en los mecanismos que afectan la estructura, poseyendo sobre estos ltimos prerrogativas bastante pequeas. La conclusin final es que el Congreso brasileo tiene la facultad de interpelar a las autoridades, requerir informaciones y documentos, pero poca o ninguna capacidad de afectar de manera significativa la estructura del Estado y el planeamiento de las actividades gubernamentales (p.52). Su propuesta es justamente
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Traduccin del autor. T. del A.

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fortalecer el poder de la cmara sobre los procesos y la formulacin de las polticas pblicas por sobre el Poder Ejecutivo, para colocar a la presidencia en una posicin menos aislada y ms cooperativa. El captulo de Octavio Amorim Neto Algumas Conseqncias polticas de Lula. Novos padres de formao e recrutamento ministerial, controe de agenda e produo legislativa (Algunas consecuencias polticas de Lula. Nuevos patrones de formacin y reclutamiento ministerial, control de la agenda y la produccin legislativa) analiza en base a datos empricos aspectos tales como la duracin, composicin partidaria, apoyo parlamentario, proporcionalidad y porcentaje de ministros partidarios de los ministerios formados; los criterios de seleccin ministerial, el control estadual de las nominaciones de ministros, el control de la agenda parlamentaria, la iniciativa legislativa por parte del ejecutivo y del legislativo. La estrategia que utiliza es la comparacin considerando como unidades de anlisis las presidencias entre 1985 y 2006. Las conclusiones sobre el gobierno de Lula arrojan que pese haber dicho que quera formar un gobierno de coalicin, de hecho, no hubo un reparto de poder ni tratamiento adecuado de los aliados al PT, generando insatisfaccin creciente, principalmente entre los partidos de derecha (PTB y PL) (p. 70), lo que desemboc en la crisis poltica del 2005. La reflexin final que arroja este trabajo es que Lula ha ejercido el papel simblico de jefe de Estado, y su medidas pragmticas le permitieron en buena medida su reeleccin, pero su rol de jede fe gobierno y deje de la administracin dej mucho que desear. El cuarto captulo, Presidentes, poder de agenda e as conseqncias imprevistas de la reforma de las medidas provisorias (Presidentes, poder de agenda y las consecuencias imprevistas de la reforma de las medidas provisorias), escrito en coautora por Carlos Pereira, Timothy Power y Lucio Ren, evala los efectos de la reforma de las reglas de emisin de medidas provisoras que se aprob en el 2001. Para medir los efectos se remite a la prueba emprica de la emisin mensual absoluta de medidas entre 1995 y 2005, lo que arroja como conclusin que lo que intent reducir el poder de decreto estadsticamente implic un aumento de su uso. Reforzar las medidas provisorias implic de alguna manera fortalecer una de las facetas del poder de agenda del ejecutivo cuando lo que se intent hacer es reequilibrar las relaciones Ejecutivo-Legislativo. El intento de crear desincentivos al decretismo fue improductivo, pues, al obligarse a tomar decisin rpida, y al permitir que el cierre de la orden del da volvindolo rutinario, el Congreso redujo su propio poder de intercambio y cedi todava ms el control de la agenda para el Ejecutivo. Adems la probabilidad de que una medida provisoria se convierta en ley aument desde 2001 (p.93), como se analiza con la observacin de la serie temporal. El profesor Jairo Nicolau dedica su captulo O sistema electoral de lista aberta no Brasil (El sistema electoral de lista abierta en Brasil) a estudiar el origen y funcionamiento de lista abierta en el Brasil, la seleccin de los candidatos, las estrategias de campaa electoral, los efectos sobre los partidos polticos, los electores y sobre la relacin entre los diputados y las bases electorales, y los premios y castigos a los diputados. Mismo siendo un estudio de caso, se remite a los trabajos sobre este tipo de lista de manera comparativa con otros estudios no referidos al caso brasileo.

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Lo que hace no es contrastar datos empricos de otros pases de manera sistemtica para extraer las conclusiones, sino que compara las reglas electorales de otros pases y los efectos que estas producen a manera ilustracin, lo que hace a esta parte del libro la ms interesante para el lector no brasilianista, ya que profundiza de manera comparativa la temtica de la lista abierta. A partir de all establece pautas de similitudes y diferencias del caso sudamericano con los mencionados (Chile, Finlandia, Blgica, Dinamarca, Holanda, entre otros). Como sostiene el autor: en muchos aspectos hay confluencia con la prctica de otras democracias que utilizan el mismo sistema electoral: campaas centradas en el candidato, voto personalizado; estmulo a la conexin electoral fuera de la estructura partidaria. Pero, en otros puntos, el trabajo revel algunas especificidades de la experiencia brasilea. La posibilidad del voto de legenda es decir de partido-; la alta tasa de derrotas de los candidatos por otros nombres del mismo partido (posible evidencia de competitividad) y la importancia de la conexin con las redes municipales para la actividad parlamentaria; la reducida capacidad de control electoral de los representantes (p. 117); cerrando el captulo con la mencin a la necesidad de realizar ms estudios empricos sobre las temticas ligadas al voto de lista abierta. Reforma Poltica brasilerira. O que precisa ser consertado, o que no precisa e o que fazer (Reforma poltica brasilea. Lo que precisa ser acordado, lo que no hace falta y qu hacer) del Scott Desposato, doctor en ciencia poltica especializado en relaciones entre los polticos y los electores, trata la problemtica de la representacin analizando dos dimensiones del sistema poltico brasileo: el sistema electoral y la migracin partidaria. Las conclusiones a las que llega su captulo es que hay una transferencia geogrfica de los votos a nivel estadual entre localidades geogrficas y tendencias ideolgicas dificultando la representacin. La migracin partidaria no es considerada como algo negativo, ya que los polticos se hayan constreidos por la ideologa adems que dichas mudanzas responden al deseo del diputado de satisfacer las demandas de sus electores. Finalmente, la magnitud de los distritos es algo que es problematizado porque acarrea costos en la informacin muy altos para el electorado y dificulta la fiscalizacin adecuada del legislativo. Las propuestas de reforma que plantea son, entre otras la reduccin de las circunscripciones electorales y achicar el nmero de candidatos en las listas. Por ltimo, el captulo Corrupo no Partido dos Trabalhadores. O dilema do sistema (Corrupcin en el Partido de los Trabajadores. El dilema del sistema) procura entender los recientes escndalos de corrupcin que involucraron al partido del presidente en 2005 y 2006. La hiptesis que maneja la profesora de ciencia poltica en Universidad de Texas, Wendy Hunter, es que pas de ser un partido poltico que enarbolaba como plataforma poltica la transparencia y la tica, a ser un partido escoba orientado a captar los votos ms que a las polticas pblicas. Para ello se analiza el PT entre 1995 y 2002, cuando la vote-maximizing deja al partido sujeto a los incentivos institucionales en la arena electoral, a causa del sistema mayoritario de eleccin presidencial. La lgica programtica y la lgica maximizadota de votos, lo coloc en un punto intermedio entre el partido ideolgico y el partido atrapatodo. Por otro lado, el partido ya en el

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gobierno se encontr con un dilema donde los vestigios del legado petista de ser un partido mobilizado externamente (externally monilized party) se chocaron contra los obstculos institucionales enfrentados por el PT en su nuevo papel gobernante (p. 164). La conclusin a la que llega la autora es que el PT representa un partido radical programtico que fue transformado por el sistema en un partido menos diferente. (p.164). La fragmentacin interna, el peso de su cultura interna, el costo de las campaas, son las explicaciones que pueden argirse para entender los escndalos de corrupcin. Las propuestas que realiza la doctora son, por un lado, modificar la legislacin tendiente a atenuar las presiones financieras de las campaas, al mismo tiempo que propone que el PT debe optar el modelo de partido que debe seguir: si quiere volver a los valores que pregonaba o volverse un partido ms convencional de lo que ha sido. Este trabajo es un excelente compendio de los estudios institucionales y comparativos brasileos ms recientes. Tiene preguntas fundamentales para entender el funcionamiento del sistema poltico de este pas de proporciones continentales: Cmo funcionan las reglas internas del congreso? Cmo son las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo? Cmo es el control que ejerce el parlamento sobre la presidencia? Qu efectos tiene el sistema de lista abierta? Qu poderes legislativos tiene el presidente a partir de la nueva ley que regula las medidas provisorias? Cmo forma el presidente mayoras en el legislativo? Por qu el PT se encontr involucrado en problemas de corrupcin? Todos estos interrogantes son cruciales para todo politlogo que intenta echar luz la dinmica poltica del gran pas sudamericano. Por ello constituye una referencia obligada de la bibliografa reciente para todos los cientistas polticos que quieran introducirse a las grandes cuestiones de las instituciones polticas del Brasil.

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