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Evolucin del Concepto de Concesin Aplicado a Puentes y Autopistas en Puerto Rico

Por

Elas R. Gutirrez, Ph. D.

11 de marzo de 2009

Copyright 2008, 2009 Elas R. Gutirrez

TABLA DE CONTENIDO

Objetivo Sntesis1 Organizacin del Inform Racionalizaciones de la Decisin de no Proseguir Con la Concesin del Proyecto B Enfoque 6.Trasfondo 6.1 6.2 La Urgente Necesidad De Las Instalaciones Perspectiva Histrica

6.2.1 En Busca de una Nueva Estrategia 6.2.2 Proyectos dirigidos Hacia la Creacin de Riqueza Nacional Mediante la Financiacin Privada 6.2.3 La Ley Habilitadora 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 Costos y Beneficios Econmicos y Financieros Asociados a los Proyectos de Concesin Elementos de la Financiacin del Proyecto A Elementos de las Bases de Acuerdo Proyecto A Una Tasa de Rentabilidad Razonable Opciones Evaluadas para Viabilizar la Financiacin

6.7.1 Garanta de un Mnimo de Trnsito Vehicular 6.7.2 Opcin de Aportacin de Capital por la ACT 6.7.3 Rescate de la Concesin 6.7.4 Medidas de Previsin y Seguridad 6.7.5 Elementos de la Estructura Financiera 7 Progreso de los Proyectos A y B al Comenzar el 1993 7.1 7.2 7.3 Proyecto A Proyecto B Elementos Crticos de las Bases de Acuerdo del Proyecto B

Conclusin ANEJO I Tablas

OBJETIVO

Este trabajo tiene su origen en un informe pericial cuyo objetivo fue ilustrar al honorable tribunal 1 mediante un anlisis del proceso de evolucin que dio lugar a los acuerdos de los proyectos de concesin de puentes y autopistas de peaje en Puerto Rico. Esta versin se ha preparado para ser utilizada por los estudiantes de la Escuela Graduada de Planificacin de la Universidad de Puerto Rico como material de referencia. Tomar en cuenta los hechos y factores que aqu se presentan es indispensable para juzgar las actuaciones de la Autoridad de Carreteras y Transportacin (ACT) a partir de enero de 1993. Se hace nfasis en que el proyecto de concesin de la autopista PR-66 es, desde su origen, parte de una totalidad que incluye al Puente Teodoro Moscoso. Por ello se ha dedicado especial atencin al Proyecto A (Puente Teodoro Moscoso) que constituy la primera fase del primer proyecto de concesin de autopistas de peaje en Puerto Rico y en los EE UU. Se provee aqu un trasfondo que ayuda a interpretar justamente las circunstancias en que se frustran las negociaciones de la concesin del Proyecto B (Autopista PR-66).

SNTESIS
El gobierno del ELA ha establecido como poltica pblica la financiacin privada de instalaciones de infraestructura por va del rgimen de concesin. Para ello, entre otras acciones afirmativas, se enmend la ley orgnica de la ACT (Ley Nm. 4, aprobada el 23 de agosto de 1990). Adems, el rgimen se ha ensayado en mltiples instalaciones y con modelos de naturaleza diversa. Estas incluyen autopistas de peaje, e. g., el puente Teodoro Moscoso; un tren urbano; una lnea de Metrobus; el acueducto del noroeste; y la gerencia de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (AAA). Los proyectos de acumulacin de riqueza nacional por medio de la financiacin privada, y en particular los de autopistas, obviamente no fueron resultado de decisiones desarticuladas o tomadas por razn de seguir la tendencia de la moda. De hecho, constituan precedentes importantes en el hemisferio. Estos proyectos encajan con una visin de cambios estructurales que se experimentan a travs del mundo y que tienen su raz en un reconocimiento de las limitaciones del gobierno. Llevar a cabo los mismos represent un esfuerzo importante para aprovechar al mximo una oportunidad para alterar los paradigmas de la poltica pblica en bien del inters general. Al comenzar el 1993, la administracin del ex gobernador Rafael Hernndez Coln haba logrado llevar a la etapa de construccin un acuerdo de concesin con Autopistas de Puerto Rico (APR) que contemplaba dos proyectos de autopista de peaje: un puente sobre la Laguna San Jos, que dara acceso al aeropuerto internacional Luis Muoz Marn (Proyecto A) y una autopista (Proyecto B) de 21.6 Km. que trascurrira desde Cupey, en Ro Piedras, hasta la interseccin de la PR-3 con la PR-188, al este de Canvanas. Dicha autopista, denominada PR-66, continuara eventualmente hacia el este para conectar a San Juan con Fajardo. La ACT, bajo la gerencia nombrada por el ex gobernador Pedro Rossell, se retract de los acuerdos base previamente negociados con APR. Desde 1994 la ACT haba detenido para todo propsito prctico las negociaciones iniciadas por la administracin anterior dirigidas a concertar un acuerdo de concesin para el diseo, construccin, operacin y mantenimiento de la autopista PR-66. En febrero de 1997 la ACT notific oficialmente a APR que no proseguira con el proyecto bajo el rgimen de concesin para el diseo final, construccin, operacin y mantenimiento de la autopista PR-66, alegando como motivacin el inters pblico.
1 Elas R. Gutirrez, Ph. D, Autopistas de Puerto Rico, S. E. vs. Autoridad de Carreteras (TPI-San Juan, KAC-97-0253(803) Informe Pericial, 31 de diciembre de 2008.

La motivacin subyacente a las acciones de la ACT podra intentar explicarse por: 1) una profunda incomprensin del concepto del rgimen de concesin por los funcionarios a cargo; 2) un rechazo ideolgico al concepto mismo de la privatizacin; 3) una determinacin previa de no proseguir negociaciones con APR. Esta ltima es la nica explicacin razonable del comportamiento de la ACT. El conocimiento del proceso seguido para llegar al contrato de concesin que rige el Proyecto A y al documento de Bases de Acuerdo negociado para encaminar el proceso de concesin del Proyecto B, a la luz del comportamiento de la ACT, no permiten llegar a otra conclusin que no sea que la administracin entrante en 1993 tom la decisin de no negociar de buena fe un contrato de concesin con APR para el Proyecto B. Como se ha sealado, la determinacin de la ACT detuvo el proceso de negociacin, luego de dilatarlo irrazonablemente y culmin con la terminacin del mismo. Como resultado, el desarrollo, construccin y puesta en marcha, de la PR-66 se dilat por una dcada. Evaluar el costo de ese resultado es tarea compleja y aun no ha sido realizada. No obstante, en funcin de las condiciones que propiciaron la decisin original de construir la PR-66, es de sentido comn anticipar que los beneficios de naturaleza socioeconmica derivados del proyecto y las prdidas directas, indirectas e inducidas, causadas por su postergacin, han de ser de gran porte. Peor aun, las perdidas asociadas con el tiempo son irreparables. Algunas son de naturaleza intangible. Por ejemplo, se produce erosin en la confianza de inversionistas potenciales al aquellos percibir que una administracin entrante no necesariamente honra compromisos institucionales pactados por la saliente. Los inversionistas vern en el comportamiento del gobierno de Puerto Rico, ante un cambio de administracin, un elemento de riesgo considerable. Tal elemento de riesgo no haba sido factorizado anteriormente para propsitos de decisiones de inversin directa o financiera en Puerto Rico. Es decir, el grado de competitividad en el marcado de capital ciertamente fue menoscabado. El efecto acumulado del menoscabo de capacidad competitiva en el mercado de capital conlleva, ceteris paribus, la elevacin del coste de capital. Puesto de otra forma, el rendimiento mnimo requerido para considerar una inversin en Puerto Rico se eleva, en comparacin a la exigida por un inversionista racional al comparar la misma con un proyecto similar en otra jurisdiccin. Este golpe psicolgico se aade a otras circunstancias que se intensificaron desde principios de la dcada del 1990 y que han tenido efectos acumulativos sobre la economa de Puerto Rico. Por ejemplo, la prdida del acervo de fondos lquidos acumulados en el sistema financiero local por corporaciones denominadas 936; una crisis en el sistema de otorgacin de permisos de construccin que mina la confianza en la validez de los mismos como resultado de mltiples recursos de revisin administrativa y judicial; mltiples escndalos asociados con proyectos de inversin pblica; y finalmente, una integracin cada vez ms apretada de los mercados mundiales, especialmente el mercado de capital. Otros factores que abonan al clima de confianza menguada y elevacin del coste de capital, pero que surgen como elementos de un patrn de irresponsabilidad fiscal, incluyen un dficit estructural en el fondo general del gobierno central y la financiacin de proyectos por va de lneas de crdito exigidas al Banco Gubernamental de Fomento (BGF) por el gobierno central sin identificacin de fuentes de repago. De las iniciativas de privatizacin de instalaciones de infraestructura ensayadas hasta la fecha en Puerto Rico, la que resalta como exitosa y ejemplo a seguir, tanto por sus resultados como por el proceso que la hizo realidad, es la concesin para el diseo, construccin, operacin y mantenimiento del Puente Teodoro Moscoso. Tmese en cuenta que, en su informe del 2006, la Junta Asesora de Urbanismo (JAU) nombrada por el gobernador, ha recomendado que el Puente Teodoro Moscoso sirva como modelo a ser emulado. La recomendacin de la JAU ha sido recibida y adoptada por el gobernador. De hecho, la ACT ha anunciado a finales del 2006 que la extensin de la PR-66 ser realizada mediante un rgimen de concesin. El anuncio pblico de esta decisin fue hecho por el propio gobernador Anbal Acevedo Vil, durante la ms reciente Cumbre de la Construccin celebrada en Ro Grande, en el otoo del 2006.

ORGANIZACIN DEL INFORME

Con el fin de proveer al tribunal la perspectiva necesaria, el informe discute aspectos de poltica pblica a la luz de dos focos principales de inters: 1) la poltica pblica que entrelaza varios proyectos que podran, a primera vista, parecer que no estn relacionados entre si; 2) los costos y beneficios asociados a la financiacin privada en comparacin a la alternativa tradicional de financiacin. Luego de considerarse todos los costos y beneficios asociados con los proyectos, la financiacin privada, rinde un saldo positivo de beneficio neto. El informe explica el desarrollo de varios aspectos importantes del acuerdo negociado entre la ACT y APR. Se discuten elementos pertinentes de las bases iniciales de acuerdo plasmadas en un documento preliminar negociado en enero de 1991. El preacuerdo logrado por la ACT y APR estableci las bases econmicas del proyecto y sirvi de fundamento para el contrato que fue firmado por la partes el 20 de diciembre de 1991. Se procede con una discusin de detalles importantes de las negociaciones que culminaron con la firma de un contrato de concesin para el diseo final, construccin, operacin, mantenimiento y administracin de la primera fase (Proyecto A) de privatizacin de autopistas en Puerto Rico. El informe discute en particular aspectos relativos a la financiacin y al esquema de distribucin de riesgos y beneficios del proyecto. En torno al rendimiento sobre la inversin, por ejemplo, se concluye que la tasa negociada de rendimiento sobre el capital invertido por la sociedad concesionaria, luego de impuestos, es razonable. Las conclusiones del informe pericial aparecen en la Seccin 8.

RACIONALIZACIONES DE LA DECISIN DE NO PROSEGUIR CON LA CONCESIN DEL PROYECTO B

Comenzada la construccin del Proyecto A (Puente Teodoro Moscoso), la ACT procedi en 1992 como estaba previsto desde la otorgacin la subasta negociada (para los proyectos de autopistas de peaje A y B), con el proceso para establecer las bases de acuerdo para el Proyecto B (primera etapa de la autopista PR-66). Al tomar posesin la administracin entrante en 1992, la ACT asumi una postura dilatoria en las negociaciones del contrato de concesin del Proyecto B. Este fue el primer sntoma de una actitud que redund eventualmente en la ruptura del proceso. Es de conocimiento pblico que durante el proceso de negociacin de la concesin del Proyecto A, el Partido Nuevo Progresista llev una compaa de oposicin al proyecto. La iniciativa de esa oposicin fue encabezada por el Representante Jos Granados Navedo. De hecho, el Representante Granados Navedo llam pblicamente a un boicot del Puente Teodoro Moscoso. A la luz de los acontecimientos, es lgico concluir que el rechazo de la ACT al concepto de un rgimen de concesin para la PR-66, incorpor un elemento importante de poltica partidista, ms que un rechazo al concepto de privatizacin de instalaciones de servicios o de infraestructura pblica. La decisin tomada por el Secretario de Transportacin, Ingeniero Carlos Pesquera2 reverti el desarrollo de la PR-66 al rgimen tradicional de diseo y construccin. La decisin ha sido racionalizada mediante argumentos que intentan justificarla cuestionado la conveniencia del rgimen de concesin concebido en las bases de acuerdo negociadas previamente y reflejado en las propuestas radicadas por APR durante el perodo en que intent llegar a un acuerdo final. Algunos argumentos de racionalizacin han sido repetidos ad nauseam a pesar de carecer de fundamento y de ser inconsistentes con la poltica pblica y con iniciativas puestas en marcha por la misma administracin en otras reas. Los argumentos y explicaciones tienden a concentrarse alrededor de tres temas: 1) que el contrato de concesin del Proyecto A no conlleva riesgo alguno para APR y que esta ltima pretenda que el contrato de concesin del Proyecto B le inmunizara igualmente de todo riesgo; 2) que la concesin del Proyecto A representaba un rendimiento exagerado sobre capital aportado por APR; 3) que APR pretenda replicar la tasa de rendimiento exagerada del Proyecto A en el contrato de concesin del Proyecto B; y 4) que la ACT tena capacidad suficiente para financiar y construir el Proyecto B a un coste menor que el que resultara del rgimen de concesin sin sacrificar otros proyectos. Por supuesto, est implcita en la argumentacin que la ACT tena la capacidad para planificar, financiar, construir y mantener la operacin del Proyecto B a los mismos estndares de calidad y tiempo de construccin que los que obligaran al concesionario y llevar a cabo simultneamente otros proyectos de gran envergadura sin efecto sobre el coste de capital. Los planteamientos agrupados bajo las categoras 1, 2, 3 y 4 no pueden sostenerse sobre bases reales y la historia lo ha demostrado.

2 Vase carta del doctor Carlos Pesquera, Secretario de Transportacin, al Dr. Jos A. Estrada, Presidente de Autopistas de Puerto Rico y Compaa, S. E., del 12 de febrero de 1997. Exhibit 22, Deposicin del doctor Carlos Coln de Armas.

Enfoque
Habra, por lo menos, dos formas de confrontar la racionalizacin de la decisin tomada por la ACT que dio al traste con el avance en el proceso de lograr acuerdos para hacer realidad el Proyecto B por va de una concesin. Uno consiste en tomar una a una las explicaciones y argumentos levantados y demostrar las mltiples inconsistencias e irrelevancias que les caracterizan. Tomar este curso de accin no tendra fin puesto que los ex funcionarios de la ACT, y los que fueron sus asesores, han optado por establecer de forma ex post, vaga e imprecisa, razones que supuestamente llevaron a la terminacin el proceso de negociacin. El segundo enfoque conlleva ofrecer al tribunal una perspectiva de la naturaleza y evolucin del proceso de formacin de la poltica pblica y de los acuerdos logrados por el Departamento de Transportacin y Obras Publicas (DTOP), la ACT y el BGF durante el perodo previo al 1993, conducentes a hacer realidad el Proyecto A y adelantar el Proyecto B de las autopistas de peaje por va de financiacin privada. Ese es el enfoque que presenta este trabajo para beneficio del tribunal. Con el fin antes expuesto, este informe describe, en primer lugar, el contexto en que se formul la poltica publica que permiti la aplicacin del concepto de concesin a los proyectos de puentes y autopistas en Puerto Rico. En segundo lugar, discute ciertos aspectos importantes relativos a cmo se desarroll el proceso que culmin en acuerdos para viabilizar institucional y financieramente el proyecto del puente sobre la Laguna San Jos. En tercer lugar, destaca elementos fundamentales del contrato de concesin negociado por el Secretario del DTOP entre la ACT y APR para realizar el diseo final, la construccin, la operacin y el mantenimiento del Puente sobre la Laguna San Jos. Adems de ofrecer un trasfondo, el informe describe, a grandes rasgos, etapas sobresalientes del proceso de negociacin del proyecto de concesiones privadas de transportacin terrestre de Puerto Rico. Presta atencin a ciertos detalles contenidos en el preacuerdo negociado por la ACT y APR en enero de 1991 como base para el contrato de concesin que eventualmente fue sometido para su ratificacin a la Junta de Adjudicaciones, creada por ley para ese propsito. El informe aclara temas relativos a la rentabilidad del proyecto, a ciertas alternativas que fueron, en alguna ocasin, consideradas para ayudar a viabilizar el proyecto, y explica ciertos puntos crticos incluidos en el convenio final. La discusin del acuerdo de concesin del Proyecto A es pertinente a la controversia frente al tribunal por varias razones que conviene resaltar: 1) El Proyecto A (Puente Teodoro Moscoso) y el Proyecto B (Autopista PR.66, hoy Roberto Snchez Vilella) formaron parte de una totalidad. Esa totalidad fue la que evaluaron y por la que compitieron los consorcios que participaron en la subasta negociada otorgada a APR; 2) la relacin entre ambas instalaciones se refleja en que las proyecciones de transito para el Puente anticipan una contribucin en volumen de 3 por ciento a ser generada por la PR-66; 3) dado que no haba precedentes en Puerto Rico, ni en los EE UU, el proceso y el acuerdo de concesin del Proyecto A constituyeron la base de partida para la negociacin de las Bases de Acuerdo y para el proceso de negociacin del contrato de concesin del Proyecto B.

6. Trasfondo
6.1 La Urgente Necesidad De Las Instalaciones A finales de la dcada de 1980 Puerto Rico confront varias circunstancias que hicieron palpable la urgente necesidad de completar ciertas piezas de infraestructura vial. Como resultado del huracn Hugo, el aeropuerto internacional Luis Muoz Marn qued aislado al cortarse la avenida Baldorioty de Castro y no haber una ruta alterna con la ciudad capital de San Juan. La regin Noreste de Puerto Rico qued igualmente aislada. El desarrollo de esa regin ha sido negativamente afectado por la ausencia de acceso vial adecuado y por la falta de agua potable suficiente para las necesidades de la poblacin y para el desarrollo del potencial turstico. La ausencia de vas adecuadas de transportacin terrestre ha sido reconocida por dcadas como limitante a la calidad de vida de la poblacin residente y como limitante al potencial de desarrollo de la regin. Proyectos de carreteras de altas especificaciones fueron concebidos por el municipio de Ponce como parte de su estrategia de desarrollo. La necesidad de poner en marcha un programa de desarrollo de infraestructura vial y de otra ndole se top con limitaciones confrontadas por el estado para acumular y financiar mltiples proyectos de capital social. La limitacin de recursos era patente en la ACT. Dada la limitacin de recursos, la necesidad de acelerar el programa que completara la red de carreteras y autopistas de Puerto Rico, as como la concienciacin de la importancia del mantenimiento de las instalaciones, impuls al DTOP y a la ACT a recurrir al sector privada para complementar recursos financieros y gerenciales. Es conveniente subrayar que el enfoque en el desarrollo de este proyecto era distinto a la que tradicionalmente haba sido utilizado por el sector pblico en Puerto Rico para la financiacin de la infraestructura de capital social. Las limitaciones del gobierno forzaron, sobre la resistencia poltica, una estrategia que complementa significativamente los recursos del gobierno mediante la participacin privada en el riesgo que implica la inversin en la creacin, operacin y buen mantenimiento de la infraestructura. La estrategia consiste en la creacin de riqueza nacional mediante la financiacin privada. 6.2 Perspectiva Histrica Por un periodo de veinticuatro aos (1948-1972), Puerto Rico experiment una rpida transformacin econmica; de una sociedad agraria y pobre a una economa industrializada que ostenta uno de los estndares de vida (medidos a base del ingreso per capita) ms altos de Ibero Amrica. Este proceso requiri la creacin de una plataforma de infraestructura fsica e institucional. La costa norte de Puerto Rico ha experimentado un evidente proceso de deterioro urbano. La infraestructura construida durante los aos del proceso de rpida industrializacin ha sido utilizada ms all del mximo de su capacidad. La congestin de transito ha aumentado de manera exponencial. La erosin de la base contributiva, producida por estilos polticos populistas, se ha convertido en un obstculo para lograr elevar la capacidad competitiva. Se experimenta una baja palpable en la calidad de vida. En la costa sur de la isla, se contrajo la base manufacturera significativamente. El cierre de industrias petroqumicas provoco la prdida de un segmento de la poblacin que posea destrezas tcnicas especializadas. Esa prdida, unida a los efectos secundarios asociados con el proceso de industrializacin, caus grandes trastornos en el sector agrcola.

Durante los primeros aos de la dcada del 1970, se cuestion la efectividad de la estrategia de industrializacin de Puerto Rico. Esta evoluciono desde un nfasis en manufactura liviana hacia la inversin en la industria petroqumica y proyectos de infraestructura sufragados mayormente con fondos federales. La crisis del petrleo de 1973-74 desmantel el sector industrial ubicado en la costa sur de la isla, cuya base era el petrleo. La recesin de 1981-82 elev las cifras de desempleo a un 22 por ciento de la fuerza trabajadora. El cambio en el clima poltico de los EE.UU. se reflej en una alteracin radical de prioridades y polticas del gobierno federal que redujeron notablemente las aportaciones federales para infraestructura. Mientras tanto, la economa mundial se ha ido reorganizando y a la vez tomndose intensamente competitiva. Como resultado, se han producido grandes presiones sobre la base econmica y social del pas. El serio problema de transportacin que presenta la zona metropolitana de San Juan, es decir, la ciudad capital de Puerto Rico y los municipios circundantes, ha hecho crisis. El crecimiento acelerado del acervo de vehculos de motor y el colapso del ya inadecuado sistema de transportacin colectiva que ofreca la Autoridad Metropolitana de Autobuses (AMA) se ha complicado con otros factores para provocar una situacin catica en San Juan. El sntoma ms evidente de tal crisis es la congestin de las vas de transito vehicular y el creciente desprecio de la ciudadana por el respeto a las leyes relativas al transito --especialmente aquellas que se dirigen al control del estacionamiento de vehculos. Esta ultima se manifiesta en lo que parece un colapso del contrato social para observar las leyes y ordenanzas que reglamentan el transito vehicular; la claudicacin de la polica de su misin para hacer cumplir dichas leyes; el dao fsico que ha provocado el uso indiscriminado de los vehculos sobre la infraestructura de transporte y sobre las estructuras comunales de esparcimiento y recreo pasivo en toda la regin metropolitana. El llamado conjunto que hicieran a principios de la dcada del 1990 los cuatro alcaldes (afiliados a partidos polticos distintos) de los municipios que componen la regin metropolitana de San Juan, clamando por la implantacin de un sistema de transportacin colectiva, aun a costa de cualquier consecuencia poltica que pudiera acarrear la identificacin de las fuentes de recursos que serian necesarias para su financiacin, es decir, de impuestos adicionales, es claro indicio de la profundidad de la crisis.3 6.2.1 En Busca de una Nueva Estrategia En mayo de 1987 el gobernador Rafael Hernndez Coln cre, por orden ejecutiva, un Consejo Asesor Econmico del Gobernador (CAEG). El CAEG fue compuesto por miembros del sector privado, ad honorem, y por miembros del gabinete. El CAEG produjo un documento esbozando una nueva estrategia para el desarrollo de Puerto Rico y de su economa; el elemento principal de tal iniciativa econmica es la participacin del sector privado.
3 Para complicar aun ms la situacin, Puerto Rico, como el resto de las ciudades norteamericanas, ha sentido los efectos de cambios en la de la poltica pblica de los EE. UU. El resultado de esos cambios trajo un periodo de retraimiento por parte del gobierno federal en lo que se refiere a la construccin de nuevas vas de comunicacin, de reducciones profundas en ayuda a las ciudades, y del retiro de fondos para estimular la construccin de sistemas de transportacin colectiva. Puerto Rico, que adopt con intensidad el patrn de desarrollo suburbano de los EE.UU., y al automvil como medio de transportacin, as como smbolo de status, hoy experimenta los costos y beneficios de haber escogido ese camino.

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El eje principal de la estrategia propuesta por CAEG gir alrededor de la necesidad de reorientar las iniciativas econmicas hacia el sector privado. El sector pblico torna su rol principal de actor protagonista a uno ms parecido al de un socio que acta como agente facilitador en proyectos de importancia estratgica. Dada la realidad histrica y social de Puerto Rico, puede decirse, sin riesgo de equivocarse, que uno de los elementos ms audaces contemplados por la estrategia fue la recomendacin de optar por la privatizacin de ciertas empresas y actividades pblicas. Debido al desarrollo histrico y poltico de la isla, el enfoque de desarrollo propuesto por el CAEG ha confrontado cierta resistencia. Era de esperarse, por ejemplo, que los sectores ms beneficiados del gigantismo gubernamental se opongan a las iniciativas de privatizacin. La iniciativa para vender la compaa telefnica produjo un ejemplo de cun feroz puede ser la oposicin de ciertos sectores a la implantacin de elementos crticos de la estrategia y por, lo tanto, de cun difcil puede resultar su ejecucin. 4 Por supuesto, los economistas de inclinacin de izquierda reaccionaron en oposicin a la venta de empresas administradas por el Estado. Ello era de esperarse. Lo que ms da que pensar es la razn por la cual la mayora de los economistas de tradicin centrista son reacios a discutir los xitos de la privatizacin. La clave puede estar en que la privatizacin, como opcin de poltica pblica reemplaza la teora del fracaso del mercado por la del fracaso del gobierno. La teora del fracaso de los mercados ha constituido por dcadas la justificacin para la intervencin del gobierno en todos los sectores de la economa. El CAEG identific la ineficiencia del sector pblico como el obstculo principal para lograr un ritmo de desarrollo econmico rpido, debido a limitaciones de recursos y a la incapacidad caracterstica de los gobiernos para reaccionar rpidamente a cambios en el ambiente competitivo mundial. El xito de la privatizacin representa un argumento formidable para que se considere la reduccin substancial del gobierno en la economa. No obstante, el uso indiscriminado del trmino opaca su verdadero significado segn se aplica en el caso de Puerto Rico. En este contexto se debe entender por privatizacin la creacin de riqueza nacional mediante la financiacin privada y una justa y equitativa distribucin de los cargos de uso hacia los usuarios de los activos reales as creados. La estrategia del CAEG identifico como la clave para lograr un crecimiento en productividad a largo plazo dos elementos: 1) zanjar las brechas de infraestructura disponible y la necesaria para alcanzar el potencial productivo de la economa; y 2) el apoyo decidido a iniciativas del sector privado. Una iniciativa que se considera de particular importancia: el esfuerzo dirigido a obtener para Puerto Rico la sede de las Olimpiadas del 2004. Esta gestin, de carcter primordialmente privado, impulsara la reconstruccin espontnea de la costa norte de la isla. La costa sur, entonces, podra recibir atencin por parte del gobierno, concentrando este sus recursos escasos de forma estratgica. 6.2.2 Proyectos dirigidos Hacia la Creacin de Riqueza Nacional Mediante la Financiacin Privada La situacin descrita anteriormente ha requerido decisiones difciles frente a condiciones econmicas de estrechez. Una de las alternativas de financiamiento que luce ms prometedora para incrementar el acervo de capital nacional de infraestructura es la opcin que se ha denominado, por falta de un trmino ms preciso, privatizacin. Uno de los desarrollos ms interesantes que vienen tomando forma en Puerto Rico son los proyectos dirigidos a construir autopistas de peaje financiadas y operadas por capital privado.

4 Las negociaciones no fueron fructferas al confrontar obstculos que emanaron de las condiciones del mercado, de las condiciones impuestas por la legislacin que la permita y de la valoracin realizada por el consultor Goldman Sachs para establecer el precio de venta.

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Originalmente la ACT identific un nmero de proyectos de potencial importancia estratgica. Hasta el momento se han concebido por lo menos dos proyectos de autopistas para ser diseadas, construidas, operadas y mantenidas, mediante contratos de concesin, otorgados a empresas privadas: 1) un puente sobre la Laguna San Jos, desde la entrada del aeropuerto internacional Luis Muoz Marn hacia la carretera PR181 que une a Trujillo Alto con Ro Piedras; 2) la autopista PR-66, extendindose en paralelo al sur de la carretera PR-3, desde Ro Grande hasta Cupey, en Ro Piedras. La inversin anticipada en estos proyectos se estim en 400 millones de dlares. El desarrollo del puente Teodoro Moscoso sobre la Laguna San Jos fue la primera fase de la estrategia dirigida a crear riqueza nacional mediante la financiacin privada. En ltima instancia, no obstante, lo determinante es si el proyecto en su totalidad produce un beneficio neto al Pas. El beneficio neto estar influido por numerosos factores. El Teodoro Moscoso servira al Aeropuerto Internacional Luis Muoz Marn, utilizado entonces por ocho millones de pasajeros anualmente, y descongestionara la avenida Baldorioty de Castro, facilitando un nuevo acceso a Carolina, desde Ro Piedras, Hato Rey y Trujillo Alto. Se estim que el nmero de pasajeros por ao que utilizan el aeropuerto aumentara a diez y seis millones llegado el ao 2010. Ante esa realidad no era posible limitar su acceso a una sola va, como era el caso. La segunda fase del proyecto consista en la construccin de la carretera PR-66, que se extiende por un corredor hacia el este de la isla. Esta va facilitara el desarrollo de proyectos tursticos en el rea este y comunidades de viviendas y usos mixtos que estn en proyecto en los terrenos comprendidos en el rea de la PR-66. Se anticip que la autopista descongestionara la Avenida 65 de Infantera (PR-3), considerada como un posible corredor para el sistema de transporte colectivo sobre riel liviano, y dotara al sistema de transportacin terrestre de Puerto Rico con un elemento integrador con potencial nter modal, al convergir en el rea de Cupey con la PR-3, la PR-52, y el punto medio de la primera fase contemplada para el tren liviano. Ya para esa poca se consideraba un tren liviano desde Caguas a la estacin de trasbordo en Cupey que utilizara la mediana de la PR-52. En Cupey se contempl la construccin de una estacin de aparcamiento y trasbordo que permitira la integracin de todos los elementos del sistema. La PR-66 fue identificada como un proyecto clave en el desarrollo econmico de la regin noreste de Puerto Rico. En particular, el proyecto se entendi como clave para asegurar el desarrollo de la industria de viajes y turismo en esa regin de la Isla. En sntesis, no debe dejarse a un lado el hecho de que la primera fase del proyecto de privatizacin se contempl como elemento estratgico que viabilizara la construccin de la PR-66. Como ya se ha sealado, este proyecto es de capital importancia para el desarrollo de la regin este de la Isla, para descongestionar la Avenida 65 de Infantera (PR-3) y permitir el desarrollo de un sistema de transportacin colectiva a travs de ese corredor. 6.2.3 La Ley Habilitadora La iniciativa para lanzar los proyectos de privatizacin de carreteras en Puerto Rico ha sido un proceso complejo y dinmico. En poco tiempo Puerto Rico se coloc a la vanguardia en este campo en los EE.UU. Aunque se impulsaban cuatro importantes proyectos de privatizacin de carreteras de peaje en los EE.UU. a principios de la dcada del 1990, los procesos de ejecucin en la Isla avanzaron a un ritmo ms acelerado. De hecho, Puerto Rico alcanz la delantera al comenzar la construccin del primer proyecto que inici operaciones en abril de 1994 y que fue, por ende, el primero de su clase en los EE.UU.

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Como parte del proceso de implantacin de la poltica pblica para viabilizar los proyectos de privatizacin fue necesario enmendar la ley de la ACT. El estatuto de 1965 que crea la ACT de Puerto Rico se enmend por la legislatura en agosto de 1990 para permitir al Secretario del DTOP y a la ACT lo siguiente: La contratacin de empresas privadas para la construccin, operacin y mantenimiento de carreteras y puentes. El dueo del proyecto sera la ACT o el ELA, y su financiamiento se lograra por medio de la imposicin de peajes. Proveer procedimientos para la conversin y operacin de carreteras ya existentes por empresas privadas. Proveer ciertos beneficios y ventajas por medio de estatutos para sociedades especiales, cualificando la construccin de tales proyectos de carreteras de peaje como una actividad elegible. Establecer una Junta de Adjudicaciones para reglamentar el proceso de negociacin y ratificar contratos de privatizacin negociados por los concesionarios y el DTOP y/o la ACT.5 La Ley de la ACT, segn enmendada en 1990, permite la financiacin de carreteras en Puerto Rico mediante el concepto de concesin. Se busc de esta forma aliviar un problema fundamental de la economa de Puerto Rico: la creacin de riqueza nacional mediante capital (ahorro) privado. El concepto est diseado para que activos que constituyen parte de la riqueza nacional, en forma de autopistas, puedan financiarse y ser construidos por el sector privado, y luego ser transferidos al Estado, mediante un contrato de concesin que rige la operacin y el mantenimiento para que estos se lleven a cabo por el sector privado durante un termino de aos negociado. El repago del capital requerido se logra mediante el pago del derecho de paso por los usuarios, a travs de una tarifa denominada peaje. Esta forma de financiacin resulta ms justa que la utilizacin de fondos recaudados a travs de impuestos o arbitrios generales ya que incide sobre los usuarios que se benefician directamente de la instalacin. Por el contrario, la financiacin de infraestructura a travs de impuestos distribuye el costo de los activos entre todos los contribuyentes sin distincin de la intensidad del uso que puedan hacer de dichos activos fsicos. 6.3 Costos y Beneficios Econmicos y Financieros Asociados a los Proyectos de Concesin EI gobierno de Puerto Rico, a travs del DTOP, concibi los proyectos de privatizacin y los lanz como una oportunidad de negocio para el sector privado. Bajo concepto de concesin el gobierno (ELA o DTOP) adquiere a cambio un activo para el Pas cuyo valor presente es equivalente al coste de construccin.6 EI gobierno de Puerto Rico adquiere, adems, un activo equivalente al valor presente del flujo probable de contribuciones a ser pagadas por los socios en la concesionaria de la operacin. La ACT sirve como vehiculo facilitador y desarrolla los proyectos hasta el punto de producir planos preliminares. La ACT cumple con su misin al proporcionar al Pas las autopistas en cuestin sin necesidad de afectar significativamente su capacidad crediticia. AI atraer capital privado hacia proyectos rentables, la ACT adquiere capacidad adicional para financiar proyectos en otras localidades de Puerto Rico donde las condiciones econmicas no permitan al sector privado absorber los riesgos en el grado en que lo puede hacer el gobierno.
5 La legislacin de Puerto Rico contempla un proceso de seleccin de propuestas sometidas por un grupo de empresas. EI proceso se ha denominado subasta negociada ya que los trminos contenidos en las propuestas estn sujetos a refinamiento y a negociacin posterior. 6 Los beneficios que se derivan del proyecto no se reducen a la adquisicin del activo, como se explica ms adelante, sino que conllevan una participacin real en las ganancias generadas por el proyecto y la recaudacin de ingresos por concepto de impuestos.

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Los contribuyentes de Puerto Rico se benefician del modelo de concesin de varias formas. Como ya se ha sealado, el Fondo General recibe aportaciones recaudadas por va de impuestos sobre las ganancias de la sociedad concesionaria y los gobiernos municipales en que se ubican los proyectos recaudan fondos por concepto de patentes y licencias. El cobro del peaje es una forma efectiva para distribuir de forma equitativa y justa el coste de las obras de infraestructura hacia quienes las utilizan, es decir los usuarios, en el momento en que las utilizan. De esa forma, no se penalizan los contribuyentes que no hacen uso de las instalaciones, o que las utilizan con poca frecuencia. Tambin pagan los usuarios no residentes que utilizan las instalaciones mientras permanecen en Puerto Rico. Los usuarios de las instalaciones se benefician puesto que el esquema de financiamiento provee, a travs del contrato de concesin, para que el mantenimiento de las instalaciones y su operacin se realice siguiendo estndares que tpicamente no son observados en las instalaciones administradas por el estado. Los usuarios adquieren una instalacin de acceso controlado que descongestiona las vas alternas a un coste fijo a precios constantes del ao base, pues mediante formula de revisin tarifara el peaje se ajusta al ritmo de la inflacin. La tarifa de peaje se determina como resultado neto de la relacin entre varios factores que tienden a minimizarla. El ms importante y obvio es, por supuesto, la relativa elasticidad de la demanda por el uso de las instalaciones. El peaje, siendo un precio, impacta sobre el volumen de transito de forma inversa a la tarifa establecida. Por lo tanto, existir un nivel para la tarifa que permita un recaudo mximo; un nivel tarifario en exceso de ese nivel reduce el volumen ms que proporcionalmente y, por lo tanto, impacta negativamente la recaudacin total. El contrato de concesin provee para proteger al concesionario de la eventualidad de cambios en ley. Especficamente, cambios que pidieran conllevar efectos negativos sobre la concesin. De ah que se reconozca la probable necesidad de renegociar ciertos aspectos del contrato. Por ejemplo, se establece un convenio referente a la posible construccin, por parte del gobierno, de instalaciones competitivas que puedan impactar negativamente la rentabilidad bsica del proyecto. Los incentivos econmicos dirigidos a estimular la operacin eficiente y las reservas que se incorporadas para proteger a los tenedores de bonos de riesgos irrazonables, se reflejan favorablemente sobre el costo de la financiacin de este tipo de proyecto. Este factor de previsin reduce significativamente los riesgos que emanan de la incertidumbre. El coste de operacin se ve reducido como resultado de la incorporacin de incentivos que tiene el operador para ser eficiente. Dichos incentivos se introdujeron por va de un elemento de participacin en los ingresos que se produzcan en exceso de aquellos que constituyen la rentabilidad bsica esperada. Otro de los objetivos alcanzados a travs del concepto de concesin es la rapidez con que los proyectos pueden realizarse. De esta forma se generan economas en el costo de adquisicin de servidumbres, en el costo de construccin y en los costos financieros. Estos objetivos pueden alcanzarse en un marco de tiempo que no se acopla con facilidad a los esquemas normales de la Autoridad. Ejemplo de ello es que la PR-66 ha estado dormitando por 17 aos. Las mejoras a la Avenida Baldorioty haban estado en suspenso por un nmero similar de aos.
6.4 Elementos de la Financiacin del Proyecto A A continuacin se comparan los costos y beneficios de la financiacin del proyecto de privatizacin del puente Teodoro Moscoso siguiendo las pautas de los acuerdos negociados y comparndolos con una financiacin tpica colocada en el mercado de capital exento de los EE.UU. Tradicionalmente la ACT obtiene financiacin para sus proyectos en el mercado de capital exento de los EE.UU. conocido como US Code 103. De partida, es claro que, bajo condiciones iguales, prima facie el coste asociado

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a la financiacin de un proyecto en el mercado de bonos exentos de los EE.UU. (Mercado 103) es menor que su financiacin en el mercado de capital local y con inversin de capital privado, aun con una participacin importante de fondos 936 (que ya no estn disponibles). No obstante, con el fin de llegar a una conclusin justa en cuanto a costos y beneficios en el caso de este proyecto, existen factores importantes que forman parte integrante de la estructura total del coste de la financiacin, y condiciones especiales, que deben considerarse al comparar las alternativas que ofrecen ambos mercados. Cuatro factores resultaron de especial importancia: I. En este proyecto una participacin de capital aportado por los concesionarios hace que la financiacin sea menos del 100 por ciento del coste de construccin (ms los costos indirectos asociados). II. Mediante el esquema de financiacin privada, el gobierno de Puerto Rico logra la construccin y la financiacin de un proyecto de carreteras de gran envergadura sin afectar significativamente la capacidad crediticia de la ACT. III. Dado que la financiacin se realiza en el mercado de Puerto Rico, el BGF no sufre efecto menguante alguno sobre su capacidad para emitir deuda adicional por esa magnitud a favor de otra agencia del ELA en el mercado exento de bonos municipales de EE.UU. IV. La ACT haba estado limitada en su flexibilidad para con la poltica en referencia a los derechos de peaje en las autopistas por una prctica tradicional de subsidio. Dicha poltica del gobierno se reflej en la constancia nominal de las tarifas (y en su reduccin real) hasta 1991 en que fueron revisadas. Mientras persista una poltica de subsidio, existir una diferencia estructural entre la capacidad generatriz de ingresos por concepto de peaje en un proyecto realizado por la va de la financiacin tradicional de gobierno vis a vis la que impone la disciplina que ejerce el mercado sobre el sector privado. La tarifa de peaje constituye el precio que paga el usuario por el derecho de utilizar un tramo predeterminado de la autopista en un vehiculo de caractersticas predefinidas. El volumen de trnsito en las autopistas depende de la elasticidad relativa de la demanda. La elasticidad relativa es funcin de la tarifa de peaje y de las condiciones que puedan ofrecer las rutas alternas. La tarifa de peaje constituye el elemento ms neurlgico en trminos polticos de los proyectos de este tipo. En Puerto Rico las tarifas de peaje establecidas por la ACT en las autopistas se han establecido a niveles subsidiados. Ese patrn provoca una percepcin de la comunidad en contra de tarifas que reflejen adecuadamente los costes de los proyectos. La diferencia estructural que se seala en (iv) arriba se convierte en un dficit operacional que es, en ltima instancia, financiado por los recaudos provenientes de los arbitrios sobre la gasolina. En tanto y en cuanto los mismos no sean pignorados, quedarn libres para ayudar a financiar u operar otros proyectos de prioridad para el sector pblico. Ahora bien, de no ser suficientes para cubrir las operaciones y el mantenimiento, la calidad del servicio y la vida til de las instalaciones sufre. La opcin de financiacin por el canal tradicional conlleva, adems, el coste de oportunidad que representa la prdida de impuestos sobre las ganancias durante la operacin y los ingresos provenientes de la distribucin de excedentes de la que participara la ACT. Los factores anteriormente enumerados constituyen un conjunto parcial a ser considerado realizarse se desea una justa comparacin entre las alterativas de financiacin.

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6.5 Elementos de las Bases de Acuerdo Proyecto A Se ha sealado anteriormente que tanto el documento de bases de acuerdo, as como el contrato de concesin, incorporan incentivos que actan para balancear los intereses de todas las partes y producir as un negocio ptimo para Puerto Rico. El coste de construccin del Teodoro Moscoso no era conocido con certeza previa la etapa de construccin. Un factor importante que explica ese dato surge de la incgnita que surga del estimado de profundidad a que tendra que hincarse los pilotes que sostienen la estructura. Para salvar las dificultados que planteaba inicialmente la determinacin del coste de construccin, las partes acordaron, durante las conversaciones que produjeron las bases iniciales de acuerdo, un precio mximo garantizado (PMG) para el Proyecto A. El Proyecto A que comprende el puente y sus accesos segn establecidos en los planos esquemticos. El PMG se estableci en $90 millones, a precios constantes de 1990.7 La construccin estara sujeta a procesos de control de calidad que asegurasen que los cdigos de diseo y las normas de construccin cumplieran con todos los requisitos de una instalacin de servicio pblico; as como a un proceso de auditoria de costos para comprobar el coste de construccin ex post. APR realiz una inversin de capital propio en el proyecto equivalente al 10 por ciento del costo de construccin. La financiacin del balance del capital requerido se obtuvo a travs de la colocacin de varios instrumentos en el mercado de capital local de Puerto Rico. La estructura de trminos diseada por PaineWebber incluy bonos sin cupn (bonos que no generan pagos previos a su trmino de redencin) y bonos de serie. Tanto el mercado de fondos 936, como el mercado local de instrumentos de ingreso fijo a largo plazo fueron proveedores de capital en este diseo. El diseo de la estructura de deuda estuvo dirigido a resolver el problema que caracteriza los proyectos de esta naturaleza. Es decir, la generacin de flujos de caja insuficientes durante los primeros aos de operacin. Cada una de las fuentes de capital que suplan los requisitos de este proyecto perciben un rendimiento determinado por el riesgo aceptado, y por consideraciones asociadas a los impuestos que rigen, en el mercado en el que se obtiene el capital. El coste de capital del proyecto est dado por el promedio ponderado del costo asociado a los distintos componentes de la estructura de deuda. El costo de la deuda financiada a largo plazo mediante bonos de serie en el mercado de Puerto Rico, emitidos a travs de la ACT como obligaciones limitadas que no gravan su capacidad financiera ni crediticia pero que permiten exencin contributiva local, era, por supuesto inferior al capital obtenido mediante venta de instrumentos de plazo intermedio en el mercado 936. El componente de capital de riesgo subordinado, suplido por los socios a modo de inversin, es el de mayor coste, pero, a su vez, es el de menor proporcin en la estructura de capital del proyecto. Todos los componentes del coste de capital resultan de fuerzas de oferta y demanda que se resuelven en los mercados que lo suplen. Las diversas combinaciones que pueden configurar estructuras de capital alternativas conllevan distintos conjuntos de ventajas y desventajas para los diversos intereses en juego. Esta realidad objetiva provoc interrogantes en torno a las bases de acuerdo. A continuacin se analizan las de mayor relevancia.

7 Ajustes en el diseo preliminar del proyecto permitieron luego definir el mismo de tal forma que el Precio Mximo Garantizado se estableci6 en 83 millones de d6lares. EI proceso de subasta negociada que se estableci6 para estos proyectos permite un proceso de diseo preliminar que ocurre en paralelo con las negociaciones. Este esquema ha demostrado ser de gran utilidad.

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6.6 Una Tasa de Rentabilidad Razonable Dadas las condiciones que caracterizan el proyecto de privatizacin del Teodoro Moscoso, la tasa mxima de rendimiento interno (sobre el capital propio) luego de impuestos luce razonable. 8 A fin de demostrar que esta aseveracin es correcta, se discute primeramente la cuestin de cul es el rango de variacin de la tasa de rendimiento interno (TIR) considerado como razonable en este caso. Para esto servir la experiencia en proyectos que nos puedan indicar unos parmetros sobre los cuales basar la adecuacidad del TIR para la experiencia de los proyectos de privatizacin en Puerto Rico. La porcin de capital que aporta el concesionario conlleva un umbral para rendimiento base (no garantizado), luego de impuestos, de 19.0 por ciento. En comparacin con otras alternativas de inversin de riesgo similar, la tasa de rentabilidad negociada result ser razonable en el mercado de Puerto Rico. Sirve de referencia la tasa de beneficio razonable de las compaas de servicio pblico que no tienen los mismos riesgos de mercado que otras empresas privadas. Sirve de base una decisin del Tribunal Supremo de los EE.UU. La misma permite determinar lo que el ms alto Tribunal ha considerado un rendimiento razonable para empresas de servicio pblico. Como se ver ms adelante, en este caso en particular, dos empresas de servicio pblico analizadas por el Tribunal, v. gr., Duquesne y Penn Power, estaban autorizadas a obtener tasas de rendimiento que podran ir desde un 11.6 hasta un 16.1 por ciento dependiendo de la base de capital utilizada para el cmputo. En el caso del Proyecto A en Puerto Rico, el documento que estableci las bases de acuerdo para negociar el contrato de concesin contemplaba un TIR base de 18.0 por ciento. Este fue luego revisado a 19.0 por ciento durante las negociaciones del contrato de concesin, dado que la frmula para la distribucin de los ingresos excedentes que el documento de bases estableca como fija durante el trmino de concesin, fue modificada. La porcin a distribuirse al concesionario, luego de alcanzar el rendimiento total (base ms incentivo) se redujo de un 40 por ciento del excedente, a un 15 por ciento. Para compensar, el rendimiento total (base ms incentivo) se estableci, entonces, en 22 por ciento. Volviendo al caso de Duquesne y Penn Power, luego de incurrir en costos para el desarrollo de plantas nucleares, que en definitiva no entraron en uso, la Comisin de Servicio Pblico de Pennsylvania no permiti a esas empresas reflejar en las tarifas por electricidad los costos incurridos en el desarrollo de las plantas nucleares. Como resultado de esa decisin, la tasa de rendimiento de Duquesne y Penn Power se afect negativamente, aunque en cuanta relativamente pequea, v. gr., menos del medio del uno por ciento. El Tribunal Supremo de los EE.UU. ha establecido que, en la fijacin de tarifas, la cuestin fundamental para determinar si ha habido una confiscacin de facto de la propiedad, prohibida por la Constitucin, es el resultado final de la medida tarifaria. Por ejemplo, la decisin de no considerar los costos de las plantas nucleares en la determinacin de las tarifas elctricas, ejerci un efecto mnimo sobre la tasa de rendimiento de las empresas afectadas, por lo que el Tribunal decidi que, en ese caso en particular, no estaba justificada una revisin de la decisin administrativa sobre tarifas. La decisin del Tribunal Supremo, permite inferir que, para una empresa de servicio pblico, un rendimiento de 11 por ciento a 12 por ciento sobre el capital invertido, y de 15 por ciento a 16 por ciento sobre el capital de los accionistas, representa un rendimiento razonable.9 En el caso de las empresas de servicio pblico,
8 La rentabilidad que se espera obtener de un proyecto se computa para propsitos de evaluar la conveniencia de invertir en el mismo, en trminos de es aquella tasa de descuento que trae un flujo de ingreso neto generados por el proyecto a su valor presente y lo iguala al monto de la inversin que lo hace posible. A esa tasa de descuento se le denomina tasa de rendimiento interno (TIR). En Ingls, se le denomina internal rate of return (IRR). 9 Duquesne Light Company and Pennsylvania Power Company, Appellants v David M. Barashch, et al 488 US, 102 L 2nd 646, 109 S [No. 87-1160] Argumentada el 7de noviembre de 1988, Decisin del 11 de enero de 1989. Vase Tabla 1 del Anejo.

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el Tribunal Supremo admite que el riesgo es mucho menor que en una empresa privada convencional, cuando especficamente consigna en su decisin lo siguiente: Utilities are virtually always public monopolies dealing in an essential service, and so relatively immune to the usual market risks. En consecuencia, si el Tribunal Supremo considera razonable tasas de rendimiento sobre el capital de accionistas de 15 por ciento a 16 por ciento para empresas de servicio pblico, que segn el propio Tribunal son empresas de poco riesgo, tendra lgicamente que admitirse que las tasas de rendimiento razonable para empresas que confrontan un mayor riesgo, como sera la concesionaria en el caso que nos ocupa, excederan de los niveles establecidos como razonables para empresas de menor riesgo. En primer lugar, debe sealarse, que la concesionaria que dise, construy, opera y mantiene el Teodoro Moscoso lleva a cabo una operacin que no representa, en modo alguno, un monopolio. El acceso que provee el puente es una alternativa a los accesos en existencia. La operacin de la va compite con las alternas existentes en funcin del tiempo ahorrado, costo relativo de transportacin (combustible y desgaste del vehiculo), comodidad, seguridad y calidad. En segundo lugar, la concesionaria incurri en riesgo al incursionar en un mercado nuevo que conlleva un riesgo empresarial no aquilatado por experiencias anteriores en Puerto Rico. De hecho, en los proyectos de mayor envergadura que prenegociados en los EE.UU., es decir los cuatro proyectos de California, se reflejaba la estructura de rentabilidad exigida por el mercado de forma clara y evidente. Antes de comenzar las negociaciones en California la firma Price Waterhouse, el consultor financiero de Caltrans, realiz un estudio de inversiones comparables en trminos de su rentabilidad. Los cuatro proyectos de privatizacin de autopistas que se negociaban en California a principios de la dcada del 1990 y que estaban en la etapa de alcanzar acuerdo preliminar mostraban una gama de tasas de rendimiento que variaba desde 17.0 hasta 21.25 por ciento. Price Waterhouse concluy que el rango pertinente para rendimientos aplicable a estos proyectos estaba entre un 17.0 a un 23.0 por ciento, luego de impuestos. La Tabla 2 del Anejo presenta una comparacin de factores financieros pertinentes a los acuerdos negociados para aquella poca con los consorcios de los proyectos en California.10 6.7 Opciones Evaluadas para Viabilizar la Financiacin El documento Bases de Acuerdo para la negociacin de la concesin del Proyecto A se estableci sobre una filosofa dirigida a introducir incentivos positivos que indujeran a las partes a buscar soluciones que resultaran en una operacin eficiente porque les convena de propio inters. Es decir, que los mecanismos de control preferidos fueron aquellos que surgieran automticamente, al cada parte buscar su lgico beneficio. Para cada accin de apoyo, o a cambio de cada concesin, se busc una contraparte de valor aproximadamente equivalente. Consiente de la poltica de subsidio de las tarifas que mantena el gobierno y del ataque poltico que atraa el proyecto, la ACT buscaba mantener la tarifa de peaje lo ms baja posible. Esa restriccin se confrontaba con el coste incierto de construccin y con el coste financiero del proyecto ante un trnsito vehicular estimado conservadoramente. Por ello, se contempl, un apoyo de la ACT al proyecto de forma que se lograra estabilizar el flujo esperado de caja durante los primeros aos y, de esa forma, reducir y distribuir el riesgo con el objetivo de minimizar el costo de la financiacin. A cambio de su apoyo, la ACT podra obtener una participacin substancial en los ingresos generados por el proyecto. En la medida que el coste de financiacin
10 La ley de California estaba en proceso de ser enmendada en varios aspectos que la haran ms parecida a la de Puerto Rico. Especficamente en el aspecto que permitira que, como en el caso de Puerto Rico, sea el gobierno quien obtenga los permisos necesarios para realizar la construccin.

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se reduce, la participacin de la ACT en el flujo disponible para distribucin se realiza ms temprano en la vida de la concesin. Se estudiaron varas alternativas de apoyo. Originalmente se contempl utilizar una carta de crdito para realzar el atractivo como inversin del proyecto ante los potenciales compradores de bonos. La carta de crdito, no obstante, es un elemento costoso. De ah que la alternativa fue complementada parcialmente por una posible garanta de transito. Esta alternativa se explica en detalle en la prxima seccin de este informe. 6.7.1 Garanta de un Mnimo de Trnsito Vehicular A lo largo de las negociaciones mantenidas entre ACT y APR para llegar a la firma del contrato de concesin se consider la conveniencia de establecer una formula por la cual la ACT garantizara unos ingresos mnimos por concepto de peaje.11 A continuacin se explican los alcances del mecanismo de garanta que se contempl y que fue descartado al confrontar objeciones de carcter legal. Luego se discute una alternativa que result ser atractiva, ya que obviaba inconsistencias con la Ley de la ACT, segn enmendada. Las razones para considerar la una garanta de trnsito mnimo fueron las siguientes: I. Las previsiones de trnsito sobre el puente fueron realizadas por Vollmer Associates, una firma de consultara de prestigio mundial especializada en temas de trfico, contratada por la ACT y no por el concesionario potencial. Vollmer ha participado en la mayora de los proyectos de privatizacin de autopistas que se estn realizando en EE.UU. El estimado de trnsito y los recaudos proyectados son requisitos de la financiacin. Los realizados por Vollmer y firmas anlogas son certificados e incluidos en los estudios de viabilidad que se presentan como documentos financieros requeridos para la venta de los bonos que financian instalaciones de trnsito. Para la financiacin del estos proyectos, los estimados de trnsito son fundamentales para lograr una recepcin favorable de los bonos en el mercado, pues los instrumentos estn respaldados por ingresos a ser generados por el trnsito previsto, a la tarifa de peaje establecida. II. III. EI estudio de previsiones de trnsito para los proyectos (A y B) fueron realizados con la habitual prudencia de Vollmer Associates y contemplaron que el trfico se situara a niveles de 22,000 vehculos por da sobre el puente, desde el comienzo de la explotacin, superndose los 25,000 vehculos por da para el 8vo ao. IV. AI estudiar la viabilidad del proyecto, sin embargo, APR haba basado sus proyecciones financieras en un volumen de 25,000 vehculos diarios como el mnimo aceptable que permita generar ingresos suficientes para cubrir: 1) la operacin y mantenimiento; 2) pagar la deuda; 3) generar un exceso de cobertura sobre el servicio de la deuda que satisficiera a los bancos que consideraron otorgar una Carta de Crdito; 4) recuperar el capital invertido; y 5) producir un rendimiento razonable sobre la inversin. Ante la diferencia entre los estimados de trnsito, y como resultado de las razones sealadas, la ACT consider anticipar a APR el complemento de trnsito hasta un ingreso equivalente al que hubiese producido un promedio de 25,000 vehculos por da. Se estudi para ello un mecanismo de garanta de trfico.

11 La forma y condiciones de la otorgacin de esta garanta, al ser estudiada por el consejero legal de la Autoridad que formaba parte del equipo del Privatization Management Consultant (PMC) fue descartada por haber dudas de fuera posible dentro de lo estrictamente permitido por la Ley. Explicamos a continuacin algunos elementos del esquema de garanta para ilustrar el concepto y proporcionar un historial completo del proceso de negociacin.

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El mecanismo de garanta de trfico mnimo contemplaba que, de ser conforme con la Ley y con el documento de fideicomiso que limita a la ACT, sta garantizara a APR un trfico diario de 25,000 vehculos. En el caso de que fuera necesario, la ACT pagara la diferencia entre los peajes a recaudarse a base de 25,000 vehculos por da y los que se obtuviesen, segn los vehculos que realmente transitaban el puente cada da, aplicando siempre en los clculos la tarifa de peaje existente en cada momento. Vollmer Associates, que es bueno sealar era considerada una de la ms conservadora en sus estimados, produjo proyecciones que permitieron estimar que el riesgo que la garanta de trnsito implicaba para la ACT hubiese alcanzado, en el peor de los casos, una suma de entre 4 a 5 millones de dlares. En el contexto de la inversin requerida, este riesgo era relativamente pequeo. El documento de Bases de Acuerdo contemplaba dos mecanismos por los que APR compensara a la ACT, por los pagos en cumplimiento de la garanta de trfico, y devolvera eventualmente los importes utilizados. Los mecanismos eran los siguientes: 1. APR se haca responsable por la construccin del Proyecto A, a un precio mximo garantizado (el Precio). Si el costo de la construccin fuese inferior al Precio, la diferencia (el Ahorro) se repartira, por partes iguales, en beneficio de la ACT y APR. La ACT destinara su parte (50 por ciento) del Ahorro para constituir un Fondo de Reserva para el cumplimiento de la Garanta de Trfico que se haba definido anteriormente. El restante 50 por ciento se hubiera dedicado a retirar capital del socio inversor. 2. APR limitaba su participacin en los ingresos netos del proyecto, despus de atender al servicio de la deuda contrada, segn la siguiente formula: APR retirara los fondos libres procedentes del proyecto durante los aos iniciales de la explotacin hasta el lmite en que el TIR, despus de impuestos, sobre el capital invertido por los socios de APR al comenzar el periodo de explotacin, llegase a un nivel acordado (de 18.0 por ciento) sobre dicho capital invertido. Una vez alcanzada dicha rentabilidad, los fondos libres en exceso se repartiran de acuerdo a una distribucin por la cual el 60 por ciento se destinaba a la ACT y el restante 40 por ciento se constituya en un rendimiento (de incentivo a una mejor operacin) para APR. Por ende, de haber sido efectiva, una garanta de trnsito hubiera tenido carcter reembolsable, una vez producidos los excedentes operacionales esperados. A cambio, la ACT adquira un activo equivalente al valor presente del flujo probable de los ingresos futuros de la operacin en exceso de aquellos necesarios para amortizar la deuda, confrontar los costos de operacin y cubrir el rendimiento mximo negociado sobre el capital propio de los socios dueos de la franquicia (18.0%). El ingreso por concepto de los excedentes se distribuira en proporcin de 60 por ciento para la Autoridad y 40 por ciento para la concesionaria.12 De haberse optado por una garanta de trnsito mnimo, bajo ciertas condiciones durante la operacin, el gobierno de Puerto Rico y la ACT hubieran percibido ingresos netos cuyo valor presente (VPN) se desglosa de acuerdo la distribucin que aparece la Tabla 3 del Anejo. El acuerdo contemplaba que a lo largo del perodo de explotacin, aun bajo el supuesto de que no se superasen las previsiones de transito producidas por Vollmer Associates, APR compartira beneficios con la ACT. El
12 Estas disposiciones prevalecieron (aunque modificadas) y forman parte del contrato que finalmente se negoci entre las partes. La definicin de los ingresos a distribuirse y los mtodos de clculo para obtener los rendimientos forman parte integrante del contrato de concesin.

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total de fondos que la concesionaria esperaba compartir con la ACT fue estimado en unos $252 millones (con valor presente neto de $68.3 millones). Adicionalmente, y a lo largo del periodo de explotacin, el gobierno del ELA obtendra, segn las previsiones, una cantidad de $75 millones por concepto de impuestos sobre la actividad de APR (valor presente neto de $22.4 millones). Los clculos se haran a base de semestres coincidentes con las fechas semestrales de pago de los bonos. Las cantidades anuales en el caso de que no se superasen los trficos previstos por Vollmer Associates y usando, tambin, las tarifas previstas por dicha firma de consultara, que la ACT tendra que desembolsar estn desglosadas en la Tabla 4 del Anejo y suponen, como mximo, un total de $4.9 millones. En realidad, y segn las mencionadas previsiones, la garanta hubiera dejado de tener efecto prctico probable para la ACT a partir del 7mo ao de explotacin. 13 6.7.2 Opcin de Aportacin de Capital por la ACT EI agente fiscal de la Autoridad, v. gr., el BGF, expres dudas en cuanto al poder de la ACT, segn la Ley enmendada, para otorgar la garanta de trnsito en proyectos de privatizacin. Se plante, adems, que la garanta constitua una obligacin contingente para la ACT. Se estudiaron, entonces, un nmero de alternativas, dentro del marco establecido por la Ley Numero 4 del 23 de agosto de 1990. Recurdese que el objetivo de la ACT era mantener la tarifa por peaje lo ms baja posible. Dado que la ley aduce a la ATC como socio del concesionario en estos proyectos, se consideraron, por lo menos, dos opciones mediante las cuales la ACT poda aportar al proyecto: 1) participacin de la ATC mediante la adquisicin por sta de los derechos de va y su financiacin mediante la emisin de bonos y repago diferido por el concesionario; y 2) condiciones pactadas para contemplar la resolucin del contrato y el rescate de la concesin. A continuacin se citan algunos prrafos de la opinin del asesor legal. 14 El articulo 4-A (d) de la Ley dispone que los terrenos y otras propiedades o derechos necesarios para la construccin del puente sean adquiridos por el ELA y puedan ser financiados o no por la entidad privada. Esto contempla la posibilidad de participacin por la Autoridad en proyectos de privatizacin mediante la aportacin de dichos derechos, que en el caso del puente sobre la Laguna San Jos ascienden a unos $5.4 millones. Cabe la posibilidad de hacer una emisin de bonos que incluya el pago a la Autoridad de los derechos aportados, pero con carcter diferido, y que dicha cantidad se utilice para cubrir las deficiencias anticipadas en el flujo de fondos durante el periodo inicial de operacin debido a deficiencias de trnsito, las cuales se estiman en $3.7 millones. Para cubrir la eventualidad de que las proyecciones de trnsito resulten seriamente defectuosas, estimamos que sera legalmente permisible que el contrato de concesin incorporara condiciones resolutorias que resultaran en la adquisicin del proyecto por la Autoridad mediante el pago de los gastos incurridos por el privatizador.
13 Para obtener las cifras anteriores, y a efectos de tener cantidades que puedan ser comparadas, se han descontado los resultados de cada ao a lo largo del periodo de concesin para traerlos al ao 1991. La tasa de descuento utilizada es de 5 por ciento, que equivale a la tasa media de inflacin prevista en el periodo de concesin (4 por ciento), ms un 1 por ciento para compensar por la preferencia temporal sacrificada. 14 Vase Carta del Lcdo. Peter J. Trias, Trias, Acevedo & Otero, Asesor Legal al Ing. Jorge L. Bigas, Director Ejecutivo. Autoridad de Carreteras, del 21 de febrero de 1991. Re: Puente Laguna San Jos.

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 Aunque el mecanismo propuesto es ms caro que una garanta debido a que incrementa los costos de financiamiento, supera las objeciones legales presentadas. Posteriormente se concluy que el lenguaje de la Ley no era lo suficientemente claro en sus disposiciones para que la ACT contribuyera ms all de la adquisicin de los derechos de va y el desarrollo de los planos preliminares. Se introdujo un proyecto de ley para remediar esta dificultad. El proyecto prosper en la Cmara de Representantes, pero encontr dificultades en el Senado y no se aprob. Para no poner en peligro los proyectos de privatizacin, se opt por que la ACT no hiciera contribucin a los mismos y se busc una alternativa de financiamiento que finalmente satisfizo a todos las partes en el proyecto. Esa alternativa consisti en un mecanismo para la resolucin del contrato de concesin bajo ciertas circunstancias especficas. A continuacin se discute en detalle el mecanismo de resolucin de contrato provisto por el acuerdo que finalmente se concret en un borrador de contrato entre las partes y que fue ratificado por la Junta de Adjudicaciones. 6.7.3 Rescate de la Concesin Tomando en cuenta que la ACT pidi a su consultor de trfico (Vollmer) la preparacin de los estimados de trafico vehicular e ingresos que formaron la base utilizada por APR (un inversionista privado) para demostrar la viabilidad econmica y financiera del proyecto y, ante las dudas de carcter legal para que la ACT ofreciera una garanta de trnsito, se diseo un mecanismo alterno que permiti atender las preocupaciones de todas las partes referentes a los aos iniciales de la operacin del Teodoro Moscoso. El mecanismo est contenido en el Artculo XI del Contrato de Concesin. El mismo consiste en reconocer el derecho del Concesionario a dar por terminado el acuerdo, en su fase de operacin y mantenimiento, en la eventualidad que el volumen de trnsito, medido en periodos de seis meses, y en trminos del nmero acumulado de vehculos que hayan utilizado la instalacin desde la fecha de aceptacin, sea menor que lo establecido por la siguiente progresin: i) Si durante los primeros tres (3) aos de operacin el flujo es menor al 80 por ciento del nmero de vehculos que fueron estimados por el consultor de trfico; ii) Si durante el periodo comprendido entre el cuarto y el sexto ao el flujo acumulado de transito es menor al 85 por ciento del numero de vehculos que fueron estimados por el consultor de trfico; iii) Si durante el periodo comprendido entre el sptimo y el octavo ao el flujo acumulado de trnsito es menor al 90 por ciento del nmero de vehculos que fueron estimados por el consultor de trfico; iv) Si durante el periodo comprendido entre el noveno ao y de ah en adelante el flujo acumulado de trnsito es menor al 100 por ciento del nmero de vehculos que fueron estimados por el consultor de trfico, a menos que la clusula de terminacin haya sido ya abrogada por las disposiciones que provee el contrato en la Seccin 11.1 (c).15

15 Se reproduce a continuacin, la Seccin 11.1. Condition for Termination Option, del Contrato de Concesin que lee como sigue: (a) The Authority has caused its traffic consultant to prepare the Traffic Estimate, on the basis of which the Concessionaire has demonstrated the economic and financial viability of the Transportation Facility as a privatized project. Concessionaire shall have the unrestricted right to terminate this Agreement, in its sole discretion (the Termination Option), and be compensated therefore as provided herein, in the event that the total number of vehicles that have used the Transportation Facility, computed on a cumulative basis from the Acceptance Date up to the end of every six (6) month period thereafter, is less than the following percentages of the number of vehicles in the Traffic Estimate, computed to the same date on a cumulative basis: (i) during the first three (3) years of operation from the Acceptance Date, eighty percent (80%); (ii) during the fourth through sixth years of operation from the Acceptance Date, eighty five percent (85%);(iii) during the seventh and eighth years of operation from the Acceptance Date, ninety percent (90%); or (iv) during the ninth year of operation from the Acceptance Date and thereafter until termination of this Agreement or abrogation of the option as provided in Section 11.1 (c), one hundred percent (100%);(b) The Traffic Estimate shall be calculated and accumulated since the Acceptance Date on a semiannual basis to correlate with the Debt Service payments. The actual traffic using the Transportation Facility shall be calculated on the same basis. The Concessionaire shall submit to the Authority monthly reports of the traffic that has used the Transportation Facility during the immediately preceding month, and

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Ntese que la clusula de terminacin muere una vez que: 1) el nmero de vehculos que utilicen la instalacin se sostiene a un ritmo igual o mayor que el previsto por los estimados de transito realizados por el consultor de la ACT durante un periodo consecutivo de cinco (5) aos, y 2) el Concesionario y la ACT hayan obtenido una clasificacin para los bonos emitidos para financiar la instalacin que sea de igual calidad a la clasificacin de los bonos de la ACT emitidos bajo la Resolucin 6818, segn enmendada. El da que se obtenga tal clasificacin, la clusula de terminacin quedaba abrogada y sin efecto. No obstante, la naturaleza de estas disposiciones, el ataque poltico al proyecto se centr sobre la clusula resolutoria. El planteamiento poltico consisti entonces en aducir a esta clusula del contrato como un ardid que blindaba a APR de todo riesgo en el proyecto. Como se explica en la seccin siguiente el discurso poltico estaba lejos de la verdad.

6.7.4 Medidas de Previsin y Seguridad Para asegurar su capacidad para cumplir con los compromisos derivados de la clusula de terminacin y evitar efectos adversos sobre las finanzas o sobre las operaciones de la ACT, el contrato establece que la ACT depositara con el fideicomisario nueve $9,000,000 en una cuenta de plica que devengara intereses. Dicha cantidad (principal e intereses), proveniente de fondos no comprometidos, era suficiente y serva para rescatar la concesin en caso de que la clusula de terminacin fuera activada. El contrato establece que, de ser necesario el rescate de la concesin, se le pagar al privatizador la inversin no recobrada, ms un 2.5 por ciento de rendimiento (computado antes de impuestos). Por otro lado, la cuenta de plica habra devengado intereses durante el periodo. Por lo tanto, el costo neto de inters para el estado era, en realidad, el 12.5 por ciento, menos impuestos, menos el rendimiento devengado por la cuenta de reserva. Estas condiciones son comparables con coste asociado a un financiamiento de mediano trmino. Por supuesto, la ACT vena obligada a asumir la deuda financiera (bonos y equity) de la instalacin de trnsito de haberse hecho necesario el rescate de concesin. No obstante, los estimados de trnsito realizados no vislumbran dificultad alguna en que el volumen fuese suficiente para cubrir el servicio de la deuda, la operacin y el mantenimiento, as como la cubierta requerida en exceso (coverage). Por lo tanto, los ingresos anticipados provenientes del peaje (dada la tarifa) cubran los compromisos financieros que surgan de la instalacin (cosa que no necesariamente aplicaba a otras instalaciones de transito de la ACT que estn subsidiadas por los arbitrios impuestos a la gasolina debido a las bajas tarifas de peaje establecidas anteriormente por la agencia ante la poltica de subsidio del gobierno.16 Se anticip que el proyecto generar, durante cincuenta (50) aos de operacin, $2,025 millones de ingreso bruto por concepto del peaje. El trnsito proyectado por Vollmer Associates comenzaba en 22,192 vehculos promedio por da y alcanzaba 30,137 vehculos por da en el ao 2024.

semester, accumulated since the Acceptance Date as herein before provided.(c) The provisions of this ARTICLE XI shall be in full force and effect during the Term of this Agreement; provided, however, that this ARTICLE XI shall cease to be in effect in the event that (i) the number of vehicles that have used the Transportation Facility for each complete six month period during five (5) consecutive years is at least equal to the number of vehicles in the Traffic Estimate (computed for the same period on a cumulative basis) and (ii) the Concessionaire and the Authority have received in writing a rating for the Bonds which is at least equivalent to A by Standard & Poors Ratings Group. On the date such conditions have been satisfied, the Termination Option shall be deemed abrogated and no longer in effect, other than to the extent one or more Sections thereof are used to provide specific remedies under this Agreement. 16 valor real al momento de que fueran establecidas hace diez y siete aos. La ACT revis las tarifas de peaje en todas sus autopistas durante el mes de julio de 1991. EI ajuste permiti que las tarifas recobraran el

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La estructura de Fuentes y Usos de Fondos para el Proyecto A se presenta en la siguiente tabulacin:

Fuentes y Usos de Capital Proyecto A

Fuentes Capital Propio (equity) Bonos (Principal) Intereses a devengarse durante construccin Intereses Acreditado Total Usos Cuenta de Reserva Fondo de Contingencia Costo de Construccin Costos Varios de la Emisin Capital de Durante la construccin Balance y Contingencia Total 11,675,276.97 4,000,000.00 94,352,000.00 3,906,095.48 14,871,039.04 6,776.03 $130 ,811,187.52 En dlares 9,435,000.00 116,752,769.70 4,582,441.96 40,975.86 $130,811,187.52

El trnsito proyectado genera suficientes ingresos para pagar por el proyecto, incluyendo el capital aportado originalmente por el privatizador. De hecho, aun en el peor de los casos, con un transito realizado en un 60 por ciento de la proyeccin de Vollmer Associates, se generaran suficientes ingresos para pagar la deuda financiera. Por lo tanto, aun en el caso de que la concesin hubiese tenido que ser rescatada, la ACT recuperara la cantidad ($9,000,000 ms intereses) requerida para el rescate, aunque probablemente en un horizonte de tiempo ms largo que lo que pueda ser aceptable a una empresa privada. Queda claro que el impacto financiero sobre las operaciones de la ACT, en la eventualidad de que la clusula de terminacin hubiese sido activada por APR y cumplida por la ACT, hubiese sido insignificante, si alguno. Ello es as debido a lo provisto en el mismo contrato para evitar que la ACT confrontase un riesgo que no le corresponde de acuerdo al concepto sobre el cual se ha diseado la estructura financiera de la iniciativa. 6.7.5 Elementos de la Estructura Financiera La estructura financiera finalmente utilizada para desarrollar el proyecto contiene los siguientes puntos que merecen realce. La determinacin inicial del costo de construccin fue un tema de mucha discusin entre los ingenieros del grupo de consultores y asesores en privatizacin denominado Privatization Management Consultant (PMC) y los de ACT debido a que, por la naturaleza del proceso, no se contaba con planos finales durante el

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periodo de negociacin.17 Para salvar este obstculo, se acord un precio mximo garantizado (PMG) para el proyecto. El coste de construccin estimado al emitirse los bonos ascendi a $94.4 millones. El proyecto fue financiado por medio de una emisin de bonos (en una combinacin diseada para aliviar los flujos de pago durante el periodo de despegue de la instalacin) montante a $116.8 millones y una aportacin de capital del concesionario de $9.4 millones. ACT inverta capital propio (equity) en una cantidad equivalente al 10 por ciento de la del capital requerido. Ntese que el coste real de construccin poda variar respecto al PMG establecido de antemano en $83,000,000 --a precios de 1990.18 Si la variacin era sobre ese estimado, ACT estaba obligada a cubrir la misma con capital propio adicional. Si, por el contrario, el coste resultaba ser inferior al PMG, los ahorros serviran para retirar capital invertido (equity), en primera instancia, y deuda (bonos), en segunda instancia. El incentivo para mantenerse por debajo del PMG era claro. El acuerdo negociado entre las partes sufri ciertas modificaciones durante el proceso de evaluacin que tuvo lugar con la Junta de Adjudicaciones. Originalmente, APR recuperaba a travs de los treinta y cinco (35) aos de operacin $20,102 millones atribuibles a la tasa de rendimiento bsico de 19.0 por ciento luego de impuestos, ms el rendimiento atribuible por concepto de la tasa de rendimiento de incentivo (40 por ciento de los ingresos brutos excedentes luego de impuestos). Esta disposicin fue modificada de la siguiente forma. La APR recupera su inversin hasta una tasa de rendimiento de 19 por ciento luego de impuestos. El exceso se distribuir de acuerdo a la frmula original de 40/60, pero slo hasta que el combinado del rendimiento por la rentabilidad base ms el rendimiento por incentivo alcance un 22 por ciento sobre el capital invertido por los socios de la concesionaria luego de aplicar la responsabilidad de impuestos. De ese umbral en adelante la frmula para distribuir el excedente se toma en 15 por ciento para la APR y 85 por ciento para la ACT. Se proyect que la operacin generara durante los 35 aos de concesin un total de $838.5 millones de ingreso bruto. El servicio de la deuda requerira $393.2 millones. La ACT recibira ingresos proyectados de $394.2 millones por concepto de su participacin (60 y 85 por ciento) de los ingresos brutos excedentes.19 El ELA recibira $43.8 millones. De resultar certeras las proyecciones utilizadas para estimar los trnsitos, la ACT deb comenzar a recibir ingresos en el ao 2002. Si los trnsitos proyectados fueran excedidos por los reales, la ACT recibir su participacin desde una fecha ms temprana y viceversa.20

17 El proyecto se realiza sobre bases de un proceso de fast track a travs del cual los planos finales se trazan, y son revisados por la ACT, simultneamente con la fase de construccin. 18 A precios de 1991 el precio mximo garantizado se estima en 87.85 millones de dlares. 19 Adems, luego de concluido el termino de la concesin, y hasta el ao 2051, la ACT percibir un flujo de ingresos estimado en 1,046 millones de dlares. 20 Dado que los flujos de ingreso se producen en un horizonte de tiempo prolongado, tiene ms sentido evaluarlos luego de convertir los mismos a su valor presente. Para ello es menester escoger entre las varias tasas de descuento que pueden utilizarse aquellas que mejor reflejen la posicin de las partes asumen frente al riesgo y frente al tiempo. Para propsitos ilustrativos exclusivamente, La Tabla 5 del Anejo presenta un ejercicio de valoracin simulada del Proyecto A de la concesin. Se utiliza una tasa de 12 por ciento para valorizar el flujo privado de ingresos despus de impuestos. En el caso del gobierno se utiliza una tasa ms baja. Para ello se ha escogido un 8.18 por ciento. A base de esas tasas de descuento se logra una valorizacin del negocio para ambas partes.

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7. PROGRESO DE LOS PROYECTOS A Y B AL COMENZAR EL 1993

7.1 Proyecto A Al comenzar el 1993 la construccin del Proyecto A y el proceso de privatizacin para desarrollar el Proyecto B estaban adelantados. El trabajo realizado haba progresado sustancialmente en los aspectos crticos econmicos y de financiacin, diseo, permisos, identificacin de parcelas y propietarios, y en asuntos sensitivos relativos al impacto medioambiental. La prxima etapa del proceso consista en la reanudacin de las negociaciones luego de concluido el perodo de transicin entre administraciones. Como se llev a cabo en el Proyecto A, el PMC procedera a completar el diseo preliminar, ayudara a obtener los permisos y los derechos de va. De igual forma, los consultores legales de ACT redactaran un borrador de contrato de concesin. Todo esto contara con el beneficio de la experiencia producto del Proyecto A.

7.2 Proyecto B En enero de 1993 la ACT haba contratado la empresa que prestara servicios de apoyo (PMC) para viabilizar el Proyecto B, como lo haba hecho con el Proyecto A. El PMC haba completado un informe conceptual de ingeniera y haba terminado el 60 por ciento del diseo preliminar requerido por ley. Adems, se haba sometido una declaracin preliminar de impacto ambiental para su evaluacin y aprobacin. El PMC haba identificado las parcelas que seran afectadas por derechos de paso. La ACT y APR negociaron y llegaron a unas bases de acuerdo que fueron firmadas en diciembre de 1992. El proyecto renda resultados de viabilidad econmica y financiera positivos, segn el plan preliminar de financiacin preparado por la firma PaineWebber. Al igual que para el Proyecto A, los volmenes de transito que sostienen la demanda anticipada fueron inicialmente preparados por Vollmer Associates. 7.3 Elementos Crticos de las Bases de Acuerdo del Proyecto B Existen varias alternativas conceptuales para estructurar regmenes de concesin. Las bases de acuerdo negociadas entre APR y la ACT contemplaron que para el Proyecto B se adoptara un esquema similar al implantado en el Proyecto A. Es decir, como una variante denominada BTO (Build, Transfer, Operate). Bajo ese enfoque, la APR sera responsable del diseo final, construccin, operacin y mantenimiento del proyecto. Mientras tanto, la ACT sera responsable de obtener todos los derechos de paso y permisos de manera que APR pueda cumplir con los plazos de construccin prefijados. A partir del informe conceptual de ingeniera disponible en ese momento, las partes acordaron un precio mximo conceptual (PMC) de $220 millones (a precios de 1992) que servira de base para calcular el PMG. La inversin requerida se estim en $254 millones a precios de 1992. La inversin requerida incluye el coste de diseo final, construccin, control de calidad. A ese monto se aadira el coste de la financiacin interina (intereses y reservas) necesarios durante la construccin y la financiacin final (emisin de bonos). APR ser la nica responsable de la deuda. La nica fuente de pago para la deuda ser los ingresos producto del peaje. La APR aportara el 10 por ciento de la inversin y gestionara la financiacin del balance. APR aportara, adems, aquellos costes en exceso que sean de su responsabilidad. Los ingresos de la concesin se derivan fundamentalmente del volumen de trnsito a la tarifa de peaje establecida y en menor grado de intereses devengados por fondos depositados en reserva.

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La tarifa de peaje contemplada en las bases de acuerdo era de $1.00 en las dos barreras principales y de $0.50 en las barreras de las rampas. El viaje completo a lo largo de la autopista sera de equivalente a $2.00. Se acord que la revisin se realizara anualmente en funcin del comportamiento del ndice de precios al consumidor para todas las familias computado y publicado por el Departamento del Trabajo del ELA. Recurdese que la TIR de un proyecto de inversin se define como la tasa de descuento que iguala el valor presente del flujo futuro de beneficios netos a ser generados por el proyecto al monto de la inversin requerida. En teora, el inversionista compara esa tasa de rendimiento con la anticipada en otros proyectos de igual riesgo y se decide a favor de acometer la inversin si la tasa de rendimiento es igual o mayor que el estimado para la prxima mejor alternativa. En otras palabras, el TIR es la tasa mnima necesaria para provocar que el inversionista venza su aversin natural al riesgo y se aventure a decidir colocar capital propio en un proyecto. Las bases de acuerdo pactadas para el Proyecto B, contemplaban que, al final de cada ao, luego de pagar los costes de operacin y mantenimiento, el servicio de la deuda, y de proveer los fondos de renovacin, reposicin mejoras, y los fondos de reserva, los socios de concesionario retirarn la cantidad disponible hasta alcanzar una TIR del 19 por ciento (despus de impuestos) sobre el capital que han aportado. Posteriormente usaran el 50 por ciento del dinero disponible para pagar la deuda hasta que la misma sea liquidada y retirarn el restante 50 por ciento. Una vez la deuda sea liquidada, repartirn el dinero disponible con la ACT a razn de 50 por ciento para cada parte. Ntese que las bases de acuerdo del Proyecto B no contemplaron nunca garantas de volumen de trnsito, ni clusulas especiales que permitieran a APR retirarse del la concesin por razn de volmenes de trnsito insuficientes durante los aos iniciales de operacin.

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CONCLUSIN
Al comenzar el 1993, la administracin del ex gobernador Rafael Hernndez Coln haba logrado llevar a la etapa de construccin un acuerdo de concesin con Autopistas de Puerto Rico (APR) que contemplaba dos proyectos de autopista de peaje: un puente sobre la Laguna San Jos, que dara acceso al aeropuerto internacional Luis Muoz Marn (Proyecto A) y una autopista (Proyecto B) de 21.6 Km. que trascurrira desde Cupey, en Ro Piedras, hasta la interseccin de la PR-3 con la PR188, al este de Canvanas. Dicha autopista, denominada PR-66, continuara eventualmente hacia el este para conectar a San Juan con Fajardo. La concesin del diseo, construccin, operacin y mantenimiento del Puente Teodoro Moscoso resalta como ejemplo exitoso del rgimen de concesin de instalaciones de puentes y autopistas financiadas con capital privado. Bajo la gerencia nombrada por el ex gobernador Pedro Rossell, el DTOP y la ACT, se retractaron de los acuerdos base previamente negociados con APR. Desde su arribo, en 1993, la administracin entrante dilat el proceso de negociacin que haba sido adelantado por la administracin anterior. El proceso estaba dirigido a concertar un acuerdo de concesin con APR para el diseo, construccin, operacin y mantenimiento de la autopista PR-66. Para ello se haban negociado bases de acuerdo. Desde 1994 la ACT haba detenido las negociaciones para todo propsito prctico. De esa forma la ACT ignor su compromiso de negociar de buena fe durante el perodo previsto por el documento de bases de acuerdo pactado a finales del 1992. En febrero de 1997 la ACT notific oficialmente a APR de su determinacin de no proseguir con el proceso de negociar la concesin del Proyecto B. El Secretario de Transportacin ofreci entonces como motivacin para su decisin que el inters pblico sera mejor servido si la PR-66 se diseaba y construa revirtiendo su desarrollo al proceso tradicional de financiacin y construccin y no bajo el rgimen de concesin. La realidad de los eventos demostr que esa decisin fue daina para todas las partes envueltas. En particular, el inters pblico sufri porque el desarrollo del proyecto se detuvo y su construccin se dilat por espacio de una dcada. Como resultado de la decisin del DTOP y de la ACT, los beneficios directos del Proyecto B no se hicieron realidad dentro del tiempo previsto. Las vas que transcurren paralelas al corredor de la PR-66 continuaron en estado de congestin cada vez ms intensa. La contribucin que hara la autopista al desarrollo de la regin noreste de Puerto Rico no se pudo hacer realidad. La actividad econmica que haba sido anticipada como resultado de la construccin y operacin de la autopista no se pudo concretar. Los usuarios potenciales de la autopista no pudieron aprovechar los beneficios derivados de su uso y continuaron sufriendo la prdida de tiempo, el deterioro de sus vehculos, el coste de combustible y la inferior calidad de vida que se derivan de las condiciones prevalecientes ante la ausencia de la instalacin. Ms aun, los efectos intangibles de la determinacin del DTOP y de la ACT son graves. Al no cumplirse por la administracin entrante los acuerdos que institucionalmente se haban logrado por la saliente, el DTOP y la ACT enviaron un mensaje negativo al mercado de capital. Ese mensaje se traduce en la erosin de la confianza con que el sector privado puede negociar con el gobierno de Puerto Rico. Como resultado, es natural que se eleve la percepcin de incertidumbre asociada a la financiacin de obras pblicas con capital privado y se haga as ms difcil la acumulacin de riqueza nacional.
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El DTOP y la ACT han intentado racionalizar su comportamiento aseverando que el contrato de concesin del Proyecto A (Puente Teodoro Moscoso) era leonino porque constitua un negocio sin riesgo para la concesionaria y que APR pretenda replicar las condiciones que supuestamente eliminaban su riesgo en el contrato de concesin del Proyecto B (Autopista PR-66). En este informe se demuestra que ambas aseveraciones son falsas. De hecho, hoy da el Proyecto A se reconoce y se presenta como ejemplo de xito en todos sus aspectos. La racionalizacin ofrecida posteriormente por los ex funcionarios y ex asesores de la ACT para justificar la accin de no negociar y de luego revertir al modelo tradicional de financiacin y desarrollo del Proyecto B, con las consecuencias y costos que ello conllev, no pueden sostenerse sobre argumentos econmicos, financieros, ni de ninguna otra ndole que no sea una determinacin previa contraria al inters pblico. A finales del 2006, el gobernador del ELA, Anbal Acevedo Vil, hizo pblica la determinacin de extender la PR-66 hacia Fajardo, bajo el rgimen de concesin. El suscribiente particip como miembro del PMC en calidad de asesor del Secretario de Transportacin y del Director Ejecutivo de la ACT durante el proceso que puso en marcha los proyectos de privatizacin de puentes y autopistas de peaje en Puerto Rico. A base de esa experiencia y de los temas presentados en este informe pericial, as como de las circunstancias y eventos histricos que culminaron en la cancelacin de los acuerdos negociados entre la ACT y APR para el desarrollo del la PR-66, el suscribiente concluye que el inters pblico ha sufrido prdidas tangibles e intangibles considerables como resultado directo de las acciones equivocadas de la ACT y el DTOP.

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Anejo I
Tablas
Tabla 1 Rendimiento Anual Garantizado Luego de Impuestos
Dos Monopolios Reglamentados (Por ciento) Capital Total Duquesne Penn Power 11.64 12.02 Capital de Accionistas 16.14 15.74

Tabla 2 Proyecto
Rendimiento Base Mtodo de clculo del rendimiento

Sr91
17.0% Tasa interna de Rendimiento (TIR) (valor presente del flujo de caja del proyecto Menos los costos de capital cumulado a la fecha de aceptacin)

Sr125
18.5% Tasa interna de Rendimiento(TIR) (valor presente del flujo de caja Del proyecto Menos los costos de capital acumulados a la fe-cha de estimacin de la base de capital) Tasa promedio de Pasajeros por Vehiculo

Sr57
20.25% Tasa interna de Rendimiento (TIR)(valor presente del flujo de caja del proyecto menos los costos de capital acumulados a la fecha de Aceptacin)

Mid-state
21.25% Cuenta de Ingresos Diferidos Modificado (DRA) (tasa base Aplicada a la base de capital. Se Acumulan los dficit en una cuenta en suspenso para su redencin futura.) Tasa promedio de Pasajeros por Vehculo Tasa de lesionados por accidente Costo de operacin por vehculo

Criterios para el incentivo rendimiento adicional permitido

Volumen de Transito de hora Pico

Tasa promedio de Pasajeros por Vehiculo Tasa de lesionados por accidente Costo de operacin por vehiculo Nmero de Vehculos Multi-pasajeros Mtodo de cuenta de incentivos Diferida Franquicia de 35 Aos

Mtodo para el calculo del rendimiento adicional permitido Trmino de la concesin

Incorporado al TIR

Mtodo de cuenta de incentivos Diferida Franquicia de 35 Aos

Mtodo de cuenta de incentivos Diferida Dos trminos yuxtapuestos de 35 aos cada uno

Franquicia de 35 Aos

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Tabla 3 Valor Presente del Flujo Neto de Ingresos al Estado Simulando Garanta de Trnsito
(Millones de d1ares de 1990) Ingresos Pago potencial por Garanta de Trafico1 Distribucin de fondos sobrante Impuestos TOTAL
1 Valor esperado de los pagos potenciales.

Valor Presente Neto ( $3.7) 68.3 22.4 $87.0

Tabla 4 Estimados del Impacto Financiero de la Garanta de Trnsito Simulado

(Millones de Vehculos/Ao) Perodo 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
2

Tarifa 1.50 1.50 1.50 1.50 1.75 1.75 1.75

Trfico Anual Trfico Vollmer Associates Mnimo Garanta 8.300 9.125 8.300 8.700 8.900 8.600 8.800 9.000 9.125 9.125 9.125 9.125 9.125 9.125

Diferencia 0.825 0.625 0.425 0.225 0.525 0.325 0.125

Monto Garanta ($MM) 1.23750 0.93750 0.63750 0.33750 0.91875 0.56875 0.21875 4.85625

Total

Tabla 5

En los aos subsiguientes los trficos previstos por Vollmer Associates superaron siempre los 25,000 vehculos al da (9.125 millones de vehculos por ao).

VALORIZACION APROXIMADA DE LA CONCESION AL 1 DE ENERO DE 1992

(En Miles de Dlares de 1991) Valor Presente de la Rentabilidad de la Concesin Rentabilidad al Concesionario Recuperacin del capital y Rentabilidad Base Rentabilidad de Incentivo Rentabilidad Total Privada Valor Presente de la Rentabilidad para ACT/EIA Ingresos en Exceso Ingresos durante periodo 2027-2051 Impuestos Rentabilidad Total Gobierno Rentabilidad Total de la Concesin Valor descontado al 1ro de enero de 1992 12,488 3,571 $16,059 39,459 35,477 8,267 $83,202 $99,261

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