A Polcia no Direito Portugus, Hoje

Paulo Daniel Peres Cavaco

NDICE

RELAO DE SIGLAS E ABREVIATURAS ........................................................................................2 1 INTRODUO .....................................................................................................................................3

2 O CONCEITO DE POLCIA NA DOUTRINA TRADICIONAL....................................................5 2.1 - CONSIDERAES INICIAIS............................................................................................5 2.2 A POLCIA EM SENTIDO FUNCIONAL........................................................................6 2.2.1 - FORMAS DE EXERCCIO DOS PODERES DE POLCIA..........................9 2.2.2 - O CONCEITO DE ORDEM PBLICA..........................................................11 2.2.3 - MODALIDADES DE POLCIA ......................................................................13 2.3 - A POLCIA EM SENTIDO INSTITUCIONAL OU ORGNICO................................15 2.3.1- AUTORIDADES E SERVIOS DE POLCIA...............................................16 3 UMA NOVA DEFINIO MATERIAL DO CONCEITO DE POLCIA....................................18 3.1 - CONSIDERAES INICIAIS.........................................................................................18 3.2 - FINS DA ACTIVIDADE POLICIAL................................................................................19 3.2.1 - A CONSTITUIO DE 1976..........................................................................19 3.2.2 A DEFESA DA LEGALIDADE DEMOCRTICA.......................................20 3.2.3 A SEGURANA INTERNA.............................................................................22 3.2.4 A DEFESA DOS DIREITOS DOS CIDADOS............................................24 3.3 - LIMITES DA ACTIVIDADE POLICIAL.......................................................................26 3.4 - UMA NOVA PERSPECTIVA MATERIAL DE POLCIA............................................29

4 - CONCLUSES....................................................................................................................................32

5 - BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................................34

RELAO DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Ac. Cf. Cit. CRP DL DR FAs L Op. cit. P Pgs. PM PSP ss. STA TC

Acrdo Confrontar; Confronte-se Citao; citado Constituio da Repblica Portuguesa Decreto-Lei Dirio da Repblica Foras Armadas Lei Obra j citada Portaria Pginas Polcia Martima Polcia de Segurana Pblica Seguintes Supremo Tribunal Administrativo Tribunal Constitucional

1 Introduo

O tema polcia encontra-se entre aquele grupo de matrias, que no obstante o reconhecimento da sua extrema importncia, tem sido esquecido e negligenciado, escapando ao tratamento que o seu estatuto de certo merecia. Foi neste contexto que, no mbito do curso de mestrado, optmos pela frequncia deste seminrio. Ao factor que agora referimos, outros nos serviram tambm de grande estmulo: a participao nos diferentes debates que a cada tema podiam travar-se e a componente formativa dos mesmos; e a mais valia de podermos contar com a presena e o contributo do Professor Jorge Miranda. A escolha do tema do nosso relatrio tem, ela prpria, uma histria curiosa: que partiu do desafio que o ilustre Professor, logo nas primeiras aulas daquele seminrio, nos lanou. O repto, de todo aliciante, envolvia porm um grau de exigncia muito elevado. Ao esprito, ocorreram-nos logo os escritos do Professor Marcello Caetano1, - que entre ns, lembre-se, ter sido o primeiro autor capaz de desenvolver esta matria de forma cientfica e sistemtica no seio do Direito Administrativo - quando reconhece que a definio daquele conceito no ser fcil de dar, sem querer falar nas confuses frequentes entre o instituto jurdico da Polcia e o sentido vulgar em que se emprega o termo, alertando ainda para o facto de se tratar de um dos captulos daquele ramo do Direito onde as dvidas, as hesitaes e as controvrsias so mais frequentes. Na verdade, as dificuldades de ento no desapareceram com o perpassar do tempo. Hoje, como naquele perodo, continuamos a assistir, com honrosas excepes, ao desinteresse pelos temas e subtemas da polcia,2 diz-se3, pela conotao pejorativa que a instituio assumiu durante o Estado Novo4, e pela ideia, que tambm no partilhamos, de
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MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. II, 10. Edio, 5. reimpresso, revista e actualizada pelo professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Livraria Almedina, Coimbra, 1994, pg. 1149. 2 Como exemplos: Polcia, Estado de Polcia e Estado de Direito; A polcia em Direito comparado; A polcia na histria do Direito Portugus; Polcia administrativa e polcia judiciria; Polcia municipal; Polcia e foras de segurana; Espcies de polcia; Autoridades de Polcia; Medidas de polcia; Sanes Policiais; Polcia e estado de necessidade; Polcia e princpio da proporcionalidade. 3 CATARINA SARMENTO E CASTRO, A Questo das Polcias Municipais, Dissertao de Mestrado em Cincias Jurdico-Polticas, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Outubro de 1999, pg. 2. 4 curioso verificar que tambm JOS FERREIRA BORGES, este em 1833, define a polcia como tudo o que interessa ordem pblica, liberdade, segurana e tranquilidade dos habitantes e chama ento a ateno para a necessidade de banir para sempre a ideia de inquisio e despotismo que esta palavra importa na acepo comum e

que no haveria lugar para um tratamento diferenciado para as matrias de polcia em relao a qualquer outra actividade administrativa. Entendemos ns, que o estudo destas matrias, carreia sempre consigo uma outra condicionante, nomeadamente, a da enorme sensibilidade aos factores espao e tempo. Com efeito, e como se pode provar pela variabilidade de acepes por que foi sendo conhecido o termo polcia a cada perodo, podemos verificar, de forma iniludvel, que esse conceito sempre o resultado do seu tempo e do espao a que se encontra circunscrito, ajudando estes a moldar a seu contedo e a sua forma. E tambm por essa reconhecida modularidade do conceito de polcia, se poder revestir de algum interesse a nossa viagem descoberta da definio que, hoje e no nosso pas, se nos oferece. O desenvolvimento do nosso tema partir do conceito que proposto, em Portugal, pela doutrina tradicional, marcada e crivada pelos escritos e ensinamentos dos Professores Marcello Caetano e Srvulo Correia, e terminar com a apresentao de um conceito de polcia mais prximo de um modelo que, pensamos ns, vem definido e revelado na nossa Constituio de 1976, acompanhado pela profusa legislao, avulsa e dispersa, que de forma pouco coerente e precisa, vem tratando as diferentes matrias da polcia. Ao longo da exposio do nosso trabalho seremos forados a cuidar de temas que, individualmente considerados, seriam suficientes para animar diferentes relatrios no mbito da polcia. Porm, s os especializaremos na estrita medida que nos imponha a necessidade de clarificar e adensar o conceito, que afinal o objectivo ltimo que nos propomos alcanar. Sabemos que a apresentao de um conceito apresenta sempre uma abrolho difcil de resolver: tocando em tudo, no aprofunda nem especializa ponto nenhum; apelando sntese, deixa uma fronteira muito tnue que nos pode ligar impreciso. Com o devido e merecido reconhecimento, deixo uma nota de sincero agradecimento a todos os meus colegas de mestrado que, de forma construtiva e altrusta, contriburam tambm para o resultado final deste relatrio, bastando para o provar, atentar no reforo que o mesmo conheceu a partir do momento em que foi apresentado oralmente e at aquele em que passou forma escrita. Apresentado o desafio, s nos resta partir ao seu encontro!

rectific-la pela acepo dada. Publicado no Dicionrio jurdico-comercial.

2 O Conceito de Polcia na Doutrina Tradicional

2.1 - Consideraes iniciais

Em momento oportuno contmos que o tema da polcia nunca foi dos mais queridos para a doutrina portuguesa. O parco interesse a que aludimos, porm, no prejudicou a excelncia desses poucos escritos, que os situam em patamares qualitativos superiores aos de outros pases em que a matria, partida, captou maior nmero de adeptos. A apresentao do conceito de polcia, tal como hoje se nos apresenta, nunca estaria porm completo, se no se considerasse o que tambm escreveram e ensinaram os nossos autores sobre o tema. Alis, dessa doutrinao partimos ns para a construo daquela definio que nos propomos desenvolver: em primeiro lugar, porque se mantm alguns dos traos que sempre a caracterizaram; depois, porque constituem fontes de inesgotveis mritos que, estamos seguros, nos facilitam a tarefa de alcanar o objectivo proposto. Como refere CATARINA SARMENTO E CASTRO, entre ns, o conceito de polcia encarado em diferentes perspectivas: na perspectiva da actividade material de polcia, que pressupe uma finalidade prpria, distinta das demais formas de actividade administrativa que concorrem para a satisfao do interesse pblico, e num sentido orgnico ou institucional, enquanto conjunto de rgos e agentes pertencentes a servios administrativos cuja funo essencial consiste no desempenho de tarefas materiais de polcia5. Iniciando o nosso estudo com a apresentao da definio de polcia que nos foi oferecida pelos autores portugueses, partimos ao seu encontro, necessariamente, com a proposta do Professor Marcello Caetano6, terminando depois com a que nos ofereceu Srvulo Correia7. A mesma autora a que pouco nos referimos, afirma ainda que a doutrina tradicional portuguesa construiu um conceito de polcia apoiado em dois diferentes perfis: o perfil
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Op. cit., pg. 16. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. II, Livraria Almedina, 10. edio, 5. reimpresso, revista e actualizada pelo Professor Doutor DIOGO FREITAS DO AMARAL, Coimbra, 1990, pgs. 1145 e segs. 7 SRVULO CORREIA, Polcia, Extracto do Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, volume VI, Lisboa, 1994, pgs. 393 e ss..

funcional, considerando a polcia a actividade administrativa que se exerce mediante a imposio de restries aos direitos dos particulares, incluindo, se necessrio, o uso da fora, e o perfil material, que j destacava a necessidade de afastar os perigos para os interesses sociais gerais 8. Obedecendo ordem por que foi feita a enunciao daquelas diferentes perspectivas, trataremos, em primeiro lugar, da polcia em sentido funcional, versando ainda sobre alguns dos aspectos com ela relacionados, desenvolvendo depois o sentido orgnico.

2.2 A polcia em sentido funcional

Logo na nota introdutria do nosso relatrio tivemos oportunidade de referir que o Professor Marcello Caetano9 foi o primeiro autor que tratou do tema da polcia, inserindoa no seio do Direito Administrativo. Depois de estabelecer este enquadramento, seguiu com a apresentao de uma definio de polcia. E f-lo, apoiado num sentido material e funcional ou teleolgico, que trataremos de expor com a brevidade e a sntese possveis. O ilustre autor iniciava a sua formulao, partindo da distino entre os destinatrios dos comandos legais, formando com eles dois grupos: o primeiro, o dos agentes administrativos; e o segundo, o dos indivduos. Nesta ltima categoria, aquelas normas destinar-se-iam a regular directamente condutas individuais, quer ao facultar a constituio de relaes jurdicas por iniciativa e ao sabor dos interesses dos indivduos, quer ao impor a estes a observncia de certos deveres de aco ou de absteno, casos em que a interveno dos rgos e servios do Estado nas relaes e actividades individuais , por via de regra, meramente de garantia (para assegurar a eficcia dos direitos, o efectivo cumprimento das obrigaes, a sano das leis atravs da punio das infraces) ou ento simplesmente instrumental (para receber prestaes devidas s entidades pblicas ou facultar aos cidados o uso dos bens ou servios a que tenham direito). Continuava depois, afirmando que este tipo de normas correspondiam liberdade de conduta dos indivduos de acordo com os preceitos jurdicos, salva, no caso de violao
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CATARINA SARMENTO E CASTRO, op. cit., pgs. 29 e 30. MARCELLO CAETANO, op. cit., pgs. 1449 e ss..

das normas, a sua responsabilidade a efectivar nos juzos competentes, importando a violao de determinado tipo de normas um grave perigo social, nomeadamente, as que respeitem paz, segurana ordem, enfim, ao desenvolvimento harmnico da colectividade, que no limite poderia criar o perigo de impotncia das prprias leis. E por isso, ensinava o Professor no seu manual, que as sociedades bem organizadas no podem deixar a execuo das leis pelos indivduos entregues ao acaso do comportamento destes quando tal comportamento possa projectar-se nos interesses pblicos dominantes da vida em colectividade. Esta execuo das leis tanto pode consistir na observncia das regras de conduta, como na punio das suas violaes. Do exposto, nascia, segundo o mesmo autor, uma nova forma de interveno dos rgos e agentes da autoridade nas actividades individuais, e que a essncia da polcia. De toda esta construo fazia emergir a sua definio de polcia, proposta como um modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exerccio das actividades individuais susceptveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir. Vrios so os elementos que, de forma mais ou menos expressiva, marcam a definio proposta e que cumpre individualizar. Ela , desde logo, um modo de actividade administrativa, afirmamos ns, com um contedo especfico e particular, que merece tratamento autnomo no seio do Direito Administrativo, e como tal, tambm materialmente distinta tanto da actividade judicial como da legislativa. Como actividade administrativa destaca-se tambm, e de forma especial, por ser uma actuao de autoridade, pressupondo por isso o exerccio de um poder condicionante de actividades alheias, garantido pela coaco, isto pela execuo prvia10, consistindo esta, segundo JOO CAUPERS, no poder conferido Administrao Pblica de, uma vez definido o direito aplicvel ao caso, impor as consequncias de tal definio aos seus destinatrios, mesmo contra a oposio destes e sem a prvia interveno de um tribunal (execuo coerciva por via administrativa)11, e considerado-se entre a doutrina, como um das principais manifestaes do poder administrativo12. Alis, e com bastante oportunidade, o prprio autor acabado de citar, lembra que nos dias de hoje muito
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MARCELLO CAETANO, op. cit, pg. 1151. JOO CAUPERS, Introduo ao Direito Administrativo, ncora Editora, Lisboa, 2000, pg. 75. 12 Cf. art. 149., n. 2 do Cdigo de Procedimento Administrativo.

discutvel que a autotutela executiva deva ainda ser considerada uma regra: diversos autores consideram que ela deveria ser considerada excepcional, limitada matria de polcia administrativa e aos casos em que a lei a previsse de forma expressa13. Nos termos da presente definio, a polcia impe a sua interveno no exerccio de actividades individuais, porque pressupe a existncia de normas de conduta dos particulares e a possibilidade da sua violao por estes. Outro dos elementos que a cunham, determina que a polcia se limite a intervir nas actividades susceptveis de fazer perigar interesses gerais e de projectar-se na vida pblica e no nas que apenas afectem interesses privados ou actividade das existncias pessoais. Continua o Professor, afirmando depois que o objecto da polcia administrativa o da preveno de danos sociais. O ltimo e o mais importante elemento caracterizador do conceito de polcia que vimos seguindo, est ligado com aquele que o precede, fixando agora que aqueles danos sociais a prevenir devem constar da lei. Os danos sociais, que constituem o fim da polcia, vm definidos pelo autor como prejuzos causados vida em sociedade poltica ou que ponham em causa a convivncia de todos os membros dela. E por isso os autores e as leis nesta matria insistem tanto no adjectivo pblico, por oposio a privado, particular ou ntimo, falando em ordem pblica, tranquilidade pblica, sade pblica, abastecimento pblico... S na medida em que os interesses a defender so colectivos que os danos prevenir so sociais. Depois de considerados todos estes elementos, deve sublinhar-se que a definio proposta, mantendo perfeita actualidade nalguns dos seus traos, no nos demite de desenvolver e especializar com algum cuidado, e em momento ulterior do nosso estudo, aqueles que se consideram mais importantes e que acabam por mold-la com nova feio: referimo-nos em especial ao modo e aos fins daquela actividade, arreigadamente associados a uma actividade predominantemente ablativa de direitos e identificados com a preveno de danos sociais. Esses mesmo elementos esto tambm presentes na definio de polcia administrativa, tambm ela em sentido funcional, do Professor SRVULO CORREIA, que a considera como a actividade da Administrao Pblica que consiste na emisso de regulamentos e na prtica de actos administrativos e materiais que controlam condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham a ou continuem a lesar
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Op. cit., pg. 76.

bens sociais cuja defesa preventiva atravs de actos de autoridade seja consentida pela Ordem Jurdica14. A definio acabada de citar, mantendo alguns dos elementos caractersticos que sempre marcaram, entre ns, a definio de polcia, nomeadamente, ao dirigir esta actividade, sempre subordinada e vinculada lei, para a preveno e controlo das condutas dos indivduos, susceptveis de fazer perigar os bens sociais ou pblicos, toca depois numa outra matria, a que no podemos deixar de fazer uma breve referncia: a das formas de exerccio dos poderes de polcia. A elas se cinge o prximo subttulo.

2.2.1- Formas de exerccio dos poderes de polcia

Cumpre agora referir as principais formas de exerccio dos poderes de polcia, nas quais se destacam os regulamentos de polcia, os actos de vigilncia e os actos de polcia. Nestes ltimos, assumem particular destaque as medidas de polcia, s quais dedicamos tambm um prximo e breve subttulo do nosso relatrio. Iniciemos pelos regulamentos de polcia, que correspondem a um subtipo, no caso o mais importante de todos eles15, de uma das classificaes possveis de regulamentos, atendendo no caso particular ao critrio do objecto das normas regulamentares, e que se encontram normalmente associados ideia de que operam restries s liberdades individuais. Neste sentido, o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL define-os como aqueles que impem limitaes liberdade individual com vista a evitar que, em consequncia da conduta perigosa dos indivduos, se produzam danos sociais, apresentando depois como exemplos, os regulamentos de trnsito, os regulamentos sobre instalao e funcionamento de indstrias insalubres, ou ainda os regulamentos sobre a utilizao de material elctrico16.
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SRVULO CORREIA, Polcia, Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, Volume VI, Lisboa, 1994, pgs. 393 e ss.. 15 Referimo-nos aos regulamentos de organizao e aos regulamentos de funcionamento. Para mais desenvolvimentos, consultar JOO CAUPERS, op. cit., pgs. 211 e ss.. 16 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, com a colaborao de LINO TORGAL, Almedina, Coimbra, 2001, pgs. 162 e ss.. Estes exemplos vm tambm referidos por SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, I, p. 112.

Deve ainda referir-se que a competncia para a sua emisso est reservada s autoridades de polcia. A vigilncia, por sua vez, consiste na actividade, de natureza preventiva e antecipatria, destinada recolha de informaes que habilitem as autoridades de polcia a prevenir quaisquer possveis perturbaes e a adoptar as necessrias providncias para faz-las cessar quando se produzam, ou para identificar os seus autores17. Essa actividade vem tradicionalmente decomposta em dois plos: o geral, que se traduz na observao constante da conduta dos indivduos nos lugares pblicos e de todas as actividades que nestes decorrem; e o especial, que aquele que segue o desenrolar de certa forma de actividade18. Os actos de polcia, em tudo idnticos aos actos administrativos comuns, vem-se especializados pelo facto de serem emitidos por uma autoridade de polcia no exerccio das suas competncias. So tambm por isso actos unilaterais e imperativos, dirigidos aos particulares, os quais lhe devem estrita obedincia, e garantidos pela execuo prvia. Neles destacam-se as medidas de polcia a que tambm ser feita uma breve referncia no nosso relatrio em momento posterior do nosso trabalho.

2.2.2 O Conceito de Ordem Pblica

Quando nos referimos polcia e a procuramos entender no seio da doutrina tradicional portuguesa, percebe-se, desde o incio, que se estabelece entre ela e o conceito de ordem pblica, uma relao de estreita proximidade, nomeadamente, quando referida aos fins da polcia. JOS FERREIRA DE OLIVEIRA, neste sentido, escreve que para o direito administrativo, a referncia ordem pblica normalmente entendida como o fim da polcia administrativa geral, lembrando que a mesma se decompe na clssica trilogia de segurana pblica, tranquilidade pblica e salubridade pblica19.
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No mesmo sentido que MARCELLO CAETANO, op. cit., pg. 1166. MARCELLO CAETANO, op. cit., pg. 1165. 19 JOS FERREIRA DE OLIVEIRA, A Manuteno da Ordem Pblica em Portugal, Instituto Superior de Cincias Policiais e Segurana Interna, Lisboa, 2000, pg. 11.

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As melhores razes do conceito de ordem pblica, buscam-se nos estudos de MAURICE HAURIOU20, que a definia como a ordem material e exterior considerada como uma situao de facto oposta desordem, um estado de paz oposto ao estado de perturbao (trouble)21. Em parecer da Procuradoria-Geral da Repblica22, e a propsito desta questo particular, podia ler-se que numa frmula breve, pode de facto dizer-se que a polcia administrativa representa o conjunto das intervenes da Administrao que tendem a impor livre aco dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade (*1 23), orientando-se pelo escopo referencial de prevenir os atentados ordem pblica. E noutro parecer24 do mesmo rgo superior do Ministrio Pblico, e na continuidade daquele que acabmos citar, expunha-se que a ordem pblica que a polcia tem funcionalmente por fim assegurar caracteriza-se, em regra, por trs vectores: a) b) Pelo seu carcter principalmente material, posto que se trata de evitar desordens visveis; Pelo seu carcter pblico, j que a polcia no tutela matrias do foro privado nem o prprio domiclio pessoal, salvo na medida em que as actividades que a se desenrolem tenham reflexos no exterior c) (regulamentao do barulho causado por aparelhagens sonoras, higiene de imveis); Pelo seu carcter limitado, so trs os itens tradicionais da ordem pblica: tranquilidade (manuteno da ordem na rua, nos lugares pblicos, luta contra o rudo); segurana (preveno de acidentes e flagelos, humanos ou naturais); salubridade (salvaguarda da higiene pblica)25.26

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MAURICE HAURIOU, Prcis de Droit Administratif et de Droit Public, 9. edio, Librairie Recueil Sirey, Paris, 1919. 21 Excerto extrado da tese de mestrado de CATARINA SARMENTO E CASTRO, op. cit., pg. 207. 22 Parecer n. 9/96-A/ Complementar, publicado no Dirio da Repblica - II Srie, n. 24, de 3 de Janeiro de 2000, pgs. 9 e ss.. 23 JEAN RIVERO, Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1981, pg. 478. 24 Parecer n. 9/96-B/ Complementar, publicado no Dirio da Repblica - II Srie, n. 24, de 29 de Janeiro de 2000,pgs. 1960 e ss.. 25 DOMINIQUE TURPIN, na sua obra La Police Administrative, DFPN, Clermont-Ferrand, 1996, p.10, afirma que a tranquilidade pblica compreende, entre outros aspectos, a luta contra as rixas, os tumultos, os rudos (tambm os de vizinhana), os ajuntamentos nocturnos que perturbam o sossego dos habitantes; depois, que a segurana pblica respeita, em especial, comodidade do trnsito nas ruas, praas e vias pblicas, a limpeza das ruas, a sua iluminao, a demolio de edifcios que ameacem runa; e por ltimo que a salubridade engloba a salubridade dos produtos comestveis que se vendem ao pblico, tudo o que diz respeito s inspeces sanitrias e demais medidasque interessem para a sade pblica. 26 Este alis o entendimento maioritrio entre a Doutrina. No mesmo sentido, consultar ainda o Parecer n. 52/93, tambm da Procuradoria-Geral da Repblica, de 19 de Maio de 1994, publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 116, pg. 4938.

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Atentos os elementos acabados de apresentar, facilmente se demonstra que, polcia e ordem pblica seguem comummente juntas, importando por isso, precisar com especial cuidado, o conceito de ordem pblica prevalecente na nossa doutrina. Para o professor JORGE MIRANDA, ordem pblica significa o conjunto das condies externas necessrias ao regular funcionamento das instituies e ao pleno exerccio dos direitos individuais referindo-se aquelas condies externas no tanto por se tratar da ordem nas ruas, mas antes porque esto em causa factores exteriores aos direitos e circunstncias envolventes do seu exerccio27. Tambm JOS FERREIRA DE OLIVEIRA apresenta uma noo de ordem pblica por referncia aos factos e lei: por referncia aos factos a ordem pblica vista como a ausncia de toda a perturbao material ou a ausncia de desordem. Definindo-se pela negativa. Neste sentido MAURICE HAURIOU28, considera que ordem pblica a ordem material e exterior considerada como um estado oposto desordem, isto , uma situao de paz pblica oposta a uma situao de alteraes ordem ou insegurana29. Por referncia s leis, afirma aquele autor que a ordem pblica um conceito originrio da doutrina francesa do sculo XIX, expresso no artigo 97. do Cdigo da Administrao Comunal Francesa lei municipal de 1884, que definia polcia municipal, como comportando a segurana, a tranquilidade, e a salubridade pblica. E continua expondo que, neste sentido, alguns autores encontraram nestas leis a definio tradicional de ordem pblica, definindo-a, como o conjunto de factores externos necessrias (sic) ao regular funcionamento das instituies e ao exerccio dos direitos individuais, tais como: tranquilidade, a segurana e a salubridade pblica. O contedo infixo do conceito de ordem pblica, acabou por sofrer ainda algumas alteraes ao modelo tradicional, pelas quais se estendia o seu mbito de aplicao a reas que se no compreendiam no conceito originrio e de que so os melhores exemplos, as referncias a uma ordem pblica econmica, sanitria, moral e esttica.30 A partir da altura em que se aceitou como certa a necessidade de ir adaptando a noo de ordem pblica s novidades e surpresas do devir e s especialidades impostas a cada momento, vrias foram tambm as formas como a mesma foi sendo encarada31.

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JORGE MIRANDA, A Ordem Pblica e os Direitos Fundamentais. Perspectiva Constitucional, Revista da Polcia Portuguesa, n. 88, Julho/Agosto, 1994, p. 5. 28 Prcis de Droit Administratif et de Droit Public, 1938, pg. 511. 29 Op. Cit., pg. 17. 30 No mesmo sentido que JOS FERREIRA DE OLIVEIRA, op. cit., pg. 18. 31 Para mais desenvolvimentos, consultar CATARINA SARMENTO E CASTRO, pgs. 218 e ss..

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Porm, a acepo de ordem pblica que nos parece tambm mais adequada e apropriada aquela que a encara e a aproxima de um conceito jurdico positivado, ligado por isso, s observncia das normas jurdicas, cruzando-se neste sentido com a defesa da legalidade democrtica32, prevista como finalidade da actividade de polcia na Constituio de 1976.

2.2.3 Modalidades de polcia

A tipologia proposta pelo Professor MARCELLO CAETANO33, que cinde, no mbito da actividade administrativa de polcia, a polcia administrativa propriamente dita da polcia judiciria, e na primeira, a polcia geral, associada entre ns polcia de segurana, das polcias especiais, continua hoje a mostrar sinais de absoluta actualidade. Com efeito, a polcia administrativa parece compreender vrias polcias, constituindo a polcia de segurana uma das partes integrantes dela, que preenchida depois pelas demais polcias, estas especiais.34 Iniciemos pela anlise da polcia de segurana. A Lei 5/99, de 27 de Janeiro veio aprovar o regime de Organizao e Funcionamento da Polcia de Segurana Pblica. A prpria lei define esta polcia como uma fora de segurana que tem por funes defender a legalidade democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, acolhendo desta forma a letra do n. 1 do artigo 271. da Constituio de 1976. Em situaes de normalidade institucional, as atribuies da Polcia de Segurana Pblica so as decorrentes da legislao de segurana interna35 e, em situaes de excepo, as resultantes da legislao sobre defesa nacional e sobre estado de stio e estado de emergncia36.

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CATARINA SARMENTO E CASTRO, op. cit., pg. 218. Op. cit., pgs. 1153 e ss. 34 No mesmo sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional, no acrdo n. 557/89, publicado no Dirio da Repblica, II Srie, de 4 de Abril de 1990, pgs. 1462 e ss.. 35 Remete para a Lei n. 20/87, de 12 de Junho (Lei de Segurana Interna). 36 Remete para a lei 44/86, de 30 de Setembro, que define o Regime de Estado de Stio e do Estado de Emergncia.

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As polcias especiais, nas palavras do Professor SRVULO CORREIA, respeitam, em princpio, a actividades policiais que tm por objecto a observncia e a defesa de certos ramos da ordem jurdica37. O ilustre Professor lembra ainda um outro aspecto comummente associado s polcias especiais e que se traduz no facto de uma actividade poder qualificar-se material e funcionalmente, como de polcia, mas no integrar o conceito m sentido orgnico. Estas situaes colocam-se, em especial, nos casos de servios que, integrando a estrutura orgnica da Administrao Pblica, tambm prosseguem alguns fins de polcia e que dependem de rgos ou incluem agentes com competncias para a prtica de alguns actos de polcia, sem que esses poderes sejam suficientes para dar a tais servios uma feio predominantemente policial38. O Professor MARCELLO CAETANO, por sua vez, ensina que as polcias especiais so actividades policiais que tm por objecto a observncia e a defesa de determinados sectores da ordem jurdica, como sejam a sade pblica (polcia sanitria), a economia nacional (polcia econmica), os transportes pblicos (polcia dos transportes), o uso dos meios de comunicao (polcia de viao), a prestao do trabalho (a polcia do trabalho), etc39. Hoje, podemos falar no mesmo mbito dos exemplos, de entre outros posveis, da polcia do ambiente ou da polcia da segurana e higiene no local de trabalho. A melhor compreenso dos factores que criaram e alimentam a profusa previso de polcias especiais, facilitada pela leitura dos escritos de CATARINA SARMENTO E CASTRO, quando esta afirma que o incremento das funes especiais de polcia est ligado ao desenvolvimento da legislao habilitante reguladora das especficas valncias de polcia. Essa legislao, surge para fazer face s crescentes necessidades de prevenir os perigos vrios derivados da moderna sociedade tcnica40. Depois de balizado o espao em que se movem as polcias especiais, partimos ao encontro da polcia judiciria, que constitui, como vimos, um dos ramos em que se desdobra a actividade administrativa de polcia. A Lei Orgnica da Polcia Judiciria41, define-a como um corpo superior de polcia criminal auxiliar da administrao da justia, organizado hierarquicamente na dependncia do Ministro da Justia e fiscalizado nos termos da lei42, competindo-lhe
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SRVULO CORREIA, op. cit., pgs. 393 e ss.. Op. cit., pg. 407. 39 Op. cit., pg. 1154. 40 Op. cit., pg. 69. 41 Decreto-Lei n. 275-A/2000, de 21 de Setembro. 42 Cf. n. 1 do DL n. 275-A/2000, de 21/9.

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coadjuvar as autoridades judicirias na investigao43 e desenvolver e promover as aces de preveno44 e investigao45 da sua competncia ou que lhe sejam cometidas pelas autoridades judicirias competentes. Esta definio afasta, logo partida o espectro da represso como exclusivo caracter distintivo deste ramo de polcia do da polcia administrativa propriamente dita, vincando bem o papel de preveno da criminalidade que tambm lhe est associado, e que por isso a inscreve tambm no seio da polcia administrativa, realizando funes que so caractersticas dela, nomeadamente, na vertente de polcia de segurana46.

2.3 - A polcia em sentido institucional ou orgnico

Como refere CATARINA SARMENTO E CASTRO47, de entre as diferentes perspectivas com que a doutrina portuguesa encara o conceito de polcia, desponta tambm um sentido orgnico ou institucional, enquanto conjunto de rgos e agentes pertencentes a servios administrativos cuja funo essencial consiste no desempenho de tarefas materiais de polcia, ou como definiu SRVULO CORREIA, todo o servio administrativo que, nos termos da lei, tenha como tarefa exclusiva ou predominante o exerccio de uma actividade policial 48, traando assim a diviso entre este sentido e o sentido funcional, pelo qual definia polcia como a actividade da Administrao Pblica que consiste na emisso de regulamentos e na prtica de actos administrativos e materiais que controlam condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham ou continuem a lesar bens sociais cuja defesa preventiva atravs de actos de autoridade seja consentida pela Ordem Jurdica49.

43 44

O modo como se processa esta cooperao encontra-se desenvolvida no art. 3. do DL n. 275-A/2000, de 21/9. A competncia em matria de preveno vem desenvolvida no art. 4. do DL 275-A/2000, de 21/9. 45 A competncia em matria de investigao encontra-se especialmente prevista e desenvolvida no art. 5. do DL 275A/2000, de 21/9. 46 CATARINA SARMENTO E CASTRO, op. cit., pg.293. 47 Op. cit., pg. 16. 48 Op. cit., pg. 393. 49 Op. cit., pg. 394.

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Tambm os Professores J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA se referem a um conceito orgnico de polcia, que definem como o conjunto de rgos e institutos encarregados da actividade de polcia50. As definies apresentadas para a polcia em sentido institucional ou orgnico apontam sempre para as figuras das autoridades e servios de polcia.

2.3.1- Autoridades e servios de polcia

Bastando olhar para o sentido material e orgnico de polcia, cedo entendemos o papel de extrema relevncia que as autoridades de polcia assumem em sede de actividade policial. SRVULO CORREIA51 apresenta-as, afirmando que so em geral os rgos das pessoas colectivas pblicas com competncias para emanar regulamentos independentes em matria de polcia administrativa geral e (ou) para determinar a aplicao de medidas de polcia. Nos termos fixados na Lei de Segurana Interna52, mais concretamente, no artigo 15., consideram-se autoridades de polcia, para os efeitos da referida lei, e dentro da esfera das respectivas competncias organicamente definidas: - O comandante-geral, o 2. comandante-geral, o chefe do estado-maior e os comandantes de unidade, de companhia e de seco ou equivalentes da Guarda Nacional Republicana53; - O comandante-geral, o 2. comandante-geral, o chefe do estado-maior e os comandantes de batalho e companhia da Guarda Fiscal; - O comandante-geral, o 2. comandante-geral, o superintendente-geral e os comandantes regionais, distritais, das unidades especiais e de diviso da Polcia de Segurana Pblica54;

50

Op. cit., pg. 955. Op. cit., pgs. 406 e ss.. 52 Lei n. 20/87, de 12 de Junho. 53 Remete-se para a Lei Orgnica da GNR, aprovada pelo Decreto-Lei n. 231/93, de 26 de Junho, alterado pelo Decreto-Lei n. 298/94, de 24 de Novembro. 54 Deve articular-se com o artigo 7. da Lei de Organizao e Funcionamento da Polcia de Segurana Pblica, aprovada pela Lei 5/99, de 27 de Janeiro, que prev que dentro da sua esfera legal de competncias, so autoridades de polcia: o director nacional, os directores nacionais-adjuntos, o inspector-geral, os comandantes metropolitanos, regionais e dos comandos de polcia, os comandantes do Corpo de Interveno, do Grupo de Operaes Especiais e Corpo de Segurana Pessoal e os comandantes de diviso, de seco e de esquadra.
51

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- Os chefes dos departamentos martimos e os capites dos portos, como rgos do sistema de autoridade martima55, e as entidades correspondentes do sistema de autoridade aeronutica; - Os funcionrios superiores da Polcia Judiciria referidos no respectivo diploma orgnico56; e - Os funcionrios superiores do Servio de Estrangeiros e Fronteiras57 referidos no respectivo diploma orgnico. No mbito da presente definio, cumpre depois distinguir as autoridades de polcia dos servios de polcia que dependem sempre de uma autoridade de polcia e podem conter nas suas estruturas hierrquicas vrias outras autoridades de polcia de grau sucessivamente menor. Estes servios merecem tal qualificao graas titularidade exclusiva ou predominante de tarefas de carcter policial, sendo essa caracterstica que faz com que sejam designadas por polcia, no sentido orgnico do termo. CATARINA SARMENTO E CASTRO, define os corpos ou servios de polcia como a parte da organizao administrativa a que cabe fazer respeitar e executar materialmente as decises- regulamentos, actos administrativos (ou contratos) das autoridades administrativas58. Estabelecida a presente distino entre as autoridades de polcia e os servios de polcia, segue-se a apresentao de uma nova definio material do conceito de polcia.

3 Uma nova definio material do conceito de polcia

3.1 - Consideraes iniciais

55

O regime de Criao e Orgnica da Polcia Martima, vem previsto no Decreto-Lei n. 248/95, de 21 de Setembro. Nos termos do n. 2 do art. 4., os rgos de comando da PM (O comandante-geral, o 2. comandante-geral, os comandantes regionais e os comandantes locais) so considerados autoridades de policiais e de polcia criminal. 56 Remete para o art. 11. da Lei Orgnica da Polcia Judiciria, aprovada pelo Decreto-Lei n. 275-A/2000, de 21 de Setembro. 57 Lei Orgnica do Servio de Estrangeiros e Fronteiras: Decreto-Lei n. 440/86, de 31 de Dezembro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 198/88, de 31 de maio, pelo Decreto-Lei n. 360/89, de 18 de Outubro; pelo DecretoLei n. 117/93, de 13 de Abril, pelo Decreto-Lei n. 120/93, de 16 de Abril, pelo Decreto-lei n. 108/97, de 8 de Maio e pelo Decreto-Lei n. 252/2000, de 16 de Outubro. 58 Op. cit., pg. 290.

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O presente captulo ser dedicado apresentao de um conceito funcional de polcia, a nosso ver, necessariamente novo, e que esperamos, v de encontro ao modelo que hoje nos proposto, sobretudo, pela Constituio de 1976, que lhe ofereceu, acreditamos, um novo sentido e um mais vasto alcance, reformulando aquele que, nas suas lies, o Professor MARCELLO CAETANO59, apresentava como o elemento jurdico fundamental do instituto da polcia: referimo-nos, em concreto, condio de que os danos sociais a prevenir devam constar da lei. Atento o especial relevo com que este componente se apresenta, deve pois procurar-se descobrir que danos sociais se perfilam actualmente no nosso ordenamento jurdico e que importam defender. E esta descoberta revela-se importantssima por vrias ordens de razes, de entre as quais destacamos as seguintes: em primeiro lugar, porque limitam a prpria actividade policial, bastando lembrar o carcter predominantemente discricionrio60 dos poderes de polcia, vinculados, por um lado, previso legal da competncia, e por outro, ao fim que se procurou prosseguir com os mesmos; depois, porque ser a partir desses fins que se descobrir o novo mbito material e funcional de polcia que defendemos. Deve ainda destacar-se que o que dispe a Constituio de 1976 para a actividade de polcia, se aplica a todos os ramos que nela se compreendem, isto , os seus comandos valem quer para a polcia administrativa propriamente dita, e nesta para a polcia em sentido geral e para as polcias especiais, como valem tambm para a polcia judiciria.61

3.2 - Fins da actividade policial

3.2.1 - A Constituio de 1976

59 60

Op. cit., pg. 1553. Sobre a matria do poder discricionrio da Administrao DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, com a colaborao de Lino Torgal, Volume II, Livraria Almedina, Coimbra 2001, pgs. 73 e ss.. 61 No mesmo sentido, J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg.

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A Constituio de 1976, dedica um dos seus artigos polcia, o 272., iniciando por afirmar que ela tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos dos cidados62. Num momento inicial, e por recurso a diferentes elementos ou instrumentos da interpretao, cumpre destacar um deles: o sistemtico. que o artigo em apreo encontra-se disposto no Ttulo IX, o da Administrao Pblica, inscrevendo desta forma inequvoca, a actividade de polcia no mbito do Direito Administrativo, seguindo alis um caminho pacfico e unnime63. O elemento literal presente no citado preceito permite, tambm ele, realizar algumas leituras que se julgam oportunas, nomeadamente, a de cindir o texto em trs plos distintos, criando igual nmero de fins especficos para a actividade material de polcia: o da defesa da legalidade democrtica; o da garantia da segurana interna, e o da garantia dos direitos dos cidados. Assim decompostos aqueles fins, caber analisar cada um deles com exactido e rigor, procurando precisar o que quis o legislador constitucional significar com eles, determinando com justeza os seus sentido e alcance. Outro sinal que nos dado pela Constituio, indica-nos que no houve inteno de fazer qualquer referncia expressa figura da ordem pblica, facto que, partida, parece querer sugerir um afastamento voluntrio dele. No mesmo sentido o interpretou o prprio Tribunal Constitucional, afirmando que a Constituio portuguesa se absteve de acolher a noo de ordem pblica, dada a fora expansiva deste conceito, entendido num sentido ideal, na restrio de direitos fundamentais, tal como ficara demonstrado na prtica poltica dos regimes autoritrios precedentes64. O mesmo Tribunal, mas em Acrdo anterior65 ao que acabmos de referir, versava tambm que a noo de polcia se afastava da concepo tradicional de defesa da ordem pblica enquanto fim ltimo e exclusivo da respectiva actividade, identificando-a apenas com o respeito e cumprimento das leis em geral, e por isso, da defesa da legalidade democrtica, prevista no n. 1 do artigo 271. da Constituio.

62 63

Cf. n. 1 do art. 272. da CRP. E com efectiva expresso, a partir do Manual de Direito Administrativo do Professor Marcello Caetano, op. cit., pgs. 1145 e ss.. 64 Ac. do Tribunal Constitucional n. 583/96, de 16 de Abril, publicado no Dirio da Repblica II Srie, de 15 de Outubro de 1996. 65 Ac. n. 489/89, de 13 de Julho, publicado no Dirio da Repblica II Srie, de 1 de Fevereiro de 1990, e que tambm referido por Catarina Sarmento e Castro, op. cit., pg. 207.

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E ao afastar a referncia ordem pblica do seu elemento literal, cria depois a necessidade de densificar o novo comando, que em seu lugar, coloca agora aqueles trs fins especficos. Vimos antes que o fim do acto administrativo sempre vinculado66, condio que constitui, logo partida, um dos limites impostos ao exerccio dos chamados poderes predominantemente discricionrios que, como tambm sabemos, so aqueles que cunham com expressiva cadncia as medidas de polcia e que tambm caracterizam os seus poderes. Honrando com o nosso compromisso, analisemos pois todos e cada um desses fins.

3.2.2 A defesa da legalidade democrtica

O Professor JORGE MIRANDA, define legalidade democrtica como a legalidade prpria de um estado democrtico, a conformidade dos actos normativos e no normativos do poder pblico com as leis constitucionais e ordinrias, fundadas no princpio da legalidade democrtica (...) aprovadas por rgos sufragados pela vontade popular67. Ainda a propsito da legalidade democrtica, e em referncia ao n. 1 do artigo 272. da Constituio, J. J.GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA comentam que a definio deste conceito apresenta algumas dificuldades, pois apesar de ele ser utilizado em vrias outras disposies constitucionais (arts. 3.-2, 202. /f , 205.-2 E221.), no so transparentes os seus contornos68. De acordo com os ilustres professores, o sentido mais consentneo com o contexto global do preceito estar, porventura, ligado ideia de garantia de respeito e cumprimento das leis em geral, naquilo que concerne vida da colectividade. A defesa da legalidade democrtica, a nosso ver, obriga a considerar duas questes inevitveis: a que a relaciona com a discricionariedade; e a que se resume conformao, em especial, da actividade das polcias especiais.

66 67

A par da competncia que tambm ela sempre vinculada, mesmo para os poderes discricionrios. JORGE MIRANDA, op. cit., p. 5. 68 Op. cit. Pg. 955.

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Iniciando pelo primeiro desses aspectos, vimos que os poderes predominantemente discricionrios, todos eles, se encontram tambm vinculados observncia das disposies legais e regulamentares concretamente aplicveis. Porm, no caso concreto da actividade material de polcia, e por imposio da Constituio de 1976, acreditamos e estamos seguros de que a estrita obedincia ao fim proposto, assume aqui uma natureza especial que o qualifica, na medida em que, mantendo aquele contedo que j resulta necessariamente do acatamento dos comandos legais, prprio da teoria geral do Direito Administrativo, eleva e expande o fim especfico nesse plano particular da polcia administrativa, alargando-o defesa dos prprios valores democrticos, e por inerncia, da prpria Constituio. E na prtica, este entendimento querer significar que sempre que se exercer no concreto, um qualquer poder de polcia, ele fica vinculado no apenas ao que disponha a lei especial sobre o modo a que obedece o seu exerccio, como tambm legalidade na medida qualificada que resulta da prpria Constituio, nomeadamente, a da defesa da legalidade democrtica, elevando assim o grau de exigncia de adequao do exerccio do poder de polcia com o respeito pelo princpio da legalidade. Ainda em nossa opinio, a previso da defesa da legalidade democrtica, constituda enquanto elemento teleolgico da polcia administrativa, d ela abrigo, em especial, s actividades materiais e funcionais de polcia que no integram o conceito em sentido orgnico. Sendo certo, como vimos em momento anterior do nosso relatrio69, que a polcia geral se dedica em especial matria da segurana interna, por simples excluso de partes, facilmente se compreende porque afirmamos que este o principal fito das polcias especiais.

3.2.3 A segurana interna

Os Professores J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, comentam que a atribuio polcia da funo de garantir a segurana interna tem de conjugar-se com o art. 273., segundo o qual tarefa da defesa nacional (designadamente das Foras
69

Cf. c/ o ponto 2.3.1 deste relatrio, dedicado s modalidades de polcia.

21

Armadas) garantir a segurana externa da Repblica, e continuam afirmando depois que a atribuio da funo de segurana interna polcia visa justamente colocar as FAs margem dessa funo. No mbito da polcia, a funo de segurana interna cabe s foras de segurana (cfr. n. 3)70. Partindo destas consideraes, e num momento inicial, podemos afirmar que a segurana interna compreende a segurana das pessoas e bens, limitada no espao fsico que lhe determinado pelo interior das fronteiras do Estado portugus71. Curiosamente, tambm a Lei de Segurana Interna, aprovada pela Lei n. 20/87, de 12 de Julho72, apresentou e props uma definio ampla de segurana interna, encarando-a como a actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurana e a tranquilidade pblicas, proteger pessoas e bens e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio dos direitos e liberdades fundamentais dos cidados e o respeito pela legalidade democrtica. A primeira parte da presente definio legal sugere, claramente, uma enorme proximidade com o conceito de ordem pblica que, vimos antes, surgia tradicionalmente associado ideia de polcia, referindo-se aos limites da defesa da segurana e da tranquilidade pblicas, no aludindo apenas matria da salubridade. Confinou-se pois ao ponto especfico da segurana interna, e ao nvel da legislao ordinria, uma ideia de relativo contacto com a clssica trilogia de vectores que balizavam o conceito ordem pblica, do qual se afastou a nossa Constituio. Considerado o raciocnio agora exposto, bem assim como o elemento literal gravado no texto constitucional, que ao traar os fins de polcia, se refere expressamente no apenas segurana interna, mas tambm defesa da legalidade democrtica e proteco dos direitos dos cidados, e tendo como certo que se referem estes trs pontos a outra tantas realidades distintas, julgamos que o exerccio de acareao entre o n. 1 do artigo 272. da Constituio e a definio legal proposta para a segurana interna, repete a prova iniludvel de que se reconhece actividade de polcia, um mbito de actuao mais amplo, que aquele que lhe era imposto pelo entendimento tradicional normalmente adstrito proteco da ordem pblica. Porm, e medindo agora o grau de afastamento a que aludimos, devemos dar conta de que entendemos que a inteno no ter sido tanto a de abandonar em absoluto a
70

Op. cit., pg. 955. Ou como refere a Lei de Segurana Interna, no n. 1 do art. 4., ela desenvolve-se em todo o espao sujeito a poderes de jurisdio do Estado Portugus. 72 Com as alteraes introduzidas pela Lei n. 8/91, de 1 de Abril
71

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formulao tradicional da ordem pblica, mas antes, e por recurso a figuras que lhe so afins, marcar uma libertao parcial dele, abrindo assim e depois, com a referncia aqueles outros dois plos (legalidade democrtica e defesa dos direitos dos cidados) um novo mbito material actividade polcia, que como teremos oportunidade de ver, terminar por reformular o conceito de polcia em sentido funcional. Ainda neste vector especfico da segurana interna, importa afirmar que a sua prossecuo acaba por estar intimamente relacionada com a da actividade das polcias de segurana73 que, vimos a propsito das modalidades de polcia, respeitam polcia administrativa geral. Porm, estas funes de segurana interna, nos termos do n. 2 do art. 14., da Lei n. 20/87, de 12 de Junho74, so tambm exercidas pela Guarda Nacional Republicana, pela Guarda Fiscal, pela Polcia Judiciria, pelo Servio de Estrangeiros e Fronteiras, pelos rgos dos sistemas de autoridade martima e aeronutica e pelo Servio de Informaes de Segurana.

3.2.4 A defesa dos direitos dos cidados

73 Nos termos do n. 2 da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, pode ler-se que no quadro da poltica de segurana interna, so objectivos fundamentais da PSP, sem prejuzo das atribuies legais de outras entidades, com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidados: a) Promover as condies de segurana que assegurem o normal funcionamento das instituies democrticas, bem como o exerccio dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias fundamentais dos cidados; b) Garantir a manuteno da ordem, segurana e tranquilidade pblicas; c) Prevenir a criminalidade e a prtica dos demais actos contrrios lei e aos regulamentos; d) Prevenir a criminalidade organizada e o terrorismo, em coordenao com as demais foras e servios de segurana; e) Garantir a execuo dos actos administrativos emanados da autoridade competente que visem impedir o incumprimento da lei ou a sua violao continuada; f) Garantir a segurana das pessoas e dos seus bens; g) Prosseguir as atribuies que lhe forem cometidas por lei em matria de processo penal; h) Garantir a segurana rodoviria, nomeadamente atravs do ordenamento, fiscalizao e regularizao do trnsito; i) Garantir a segurana nos espectculos desportivos e equiparados; j) Prosseguir as atribuies que lhe forem cometidas por lei em matria de licenciamento administrativo; l) Participar na segurana porturia e das orlas fluvial e martima, nos termos definidos por lei; m) Garantir a segurana das reas ferrovirias; n) Prestar ajuda s populaes e socorro aos sinistrados e apoiar em especial os grupos de risco; o) Participar em misses internacionais, nos termos definidos pelo Governo; p) Cooperar com outras entidades que prossigam idnticos fins; q) Colher as notcias dos crimes, descobrir os seus agentes, impedir as consequncias dos crimes e praticar os demais actos conexos; r) Contribuir para a formao e informao em matria de segurana dos cidados; e s) Prosseguir as demais atribuies fixadas na lei. atribuio exclusiva da PSP, em todo o territrio nacional, o controlo do fabrico, armazenamento, comercializao, uso e transporte de armas, munies e substncias explosivas e equiparadas que no pertenam s Foras Armadas e demais foras e servios de segurana (n. 3). tambm atribuio exclusiva da PSP, em todo o territrio nacional, garantir a segurana pessoal dos membros dos rgos de soberania e de altas entidades nacionais ou estrangeiras, bem como de outros cidados quando sujeitos a situao de ameaa relevante (n. 4). atribuio especial da PSP, no mbito da segurana aeroporturia, adoptar as medidas de preveno e represso dos actos ilcitos contra a aviao civil (n. 5). 74 Lei de Segurana Interna.

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A defesa dos direitos dos cidados, prevista na parte final do n.1 do artigo 272. da nossa Constituio, constitui outro dos fins da polcia administrativa, e para ns, uma novidade que se aplaude vivamente. Segundo os professores J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, trata-se de uma das vertentes da obrigao de proteco pblica dos direitos fundamentais - que deve ser articulada com o direito segurana (art. 27. - 1) -, constituindo o Estado na obrigao de proteger os cidados contra a agresso de terceiros aos seus direitos. Deste modo, os direitos dos cidados no so apenas um limite da actividade de polcia (n. 2); constituem tambm um dos prprios fins dessa funo75. Em nossa opinio, este o ponto especfico que de entre os demais fins da polcia administrativa, marca decisivamente a viragem na forma como encaramos a respectiva actividade, traando-lhe novos percursos, alargando o leque dos objectivos a que a mesma se deve propor alcanar. Acolitamos neste ponto particular, o entendimento que nos foi oferecido por CATARINA SARMENTO E CASTRO, quando escreve que, se no que respeita aos vectores da defesa da legalidade democrtica e da defesa da segurana interna, admite traduzir-se a actividade de polcia numa actividade maioritariamente ablativa para proteco do social face a possveis agresses por parte dos indivduos, j na perspectiva da garantia dos direitos dos cidados se alarga o entendimento da actividade administrativa de polcia proteco dos indivduos perante os perigos do social76. E a autora continua o seu raciocnio, concretizando agora, ao expor que esta proteco traduz-se no j em limitaes aos seus direitos, mas em prestaes positivas, que pretendem satisfazer verdadeiros direitos a prestaes, ajudando a transformar o indivduo no consumidor final da Administrao constitutiva ou de prestaes referido por Rogrio Soares77, ou no cliente dos servios de polcia de Rodrguez 78 ou de Gabriel Cotino79. A defesa dos direitos dos cidados, constituda enquanto fim das polcias, reformula a forma como se encarava, na perspectiva tradicional, a actividade da polcia administrativa: desde logo, atenuando a clssica dicotomia interesses pblicos/interesses privados; depois, substituindo, na sua relao com os particulares e respectivas
75 76

Op. cit., pgs. 955 e 956. Op. cit., pg. 30. 77 In, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Atlntida Editora, Coimbra, 1969, pg. 171. 78 JOSEPH A. RODRGUEZ, Cambio social y retos de la polica, In, MARTN/ RODRGUEZ/ SABAT (Org.), Polica del Futuro, Ayuntamiento de lHospitalet de Llobregat/Universidad Barcelona/Master en Estudios Policiales, 1997, pgs. 156 e ss.. 79 JUAN GABRIEL COTINO, Objactivos bsicos de la polica de hoy, In, MARTN/ RODRGUEZ/ SABAT (Org.), Polica del Futuro, Ayuntamiento de lHospitalet de Llobregat/Universidad Barcelona/Master en Estudios Policiales, 1997, pgs. 71 e ss..

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actividades individuais a palavra interferncia80 pela da colaborao ou a da prestao; e por fim, permitindo que os fins da polcia escapem identificao nica e exclusiva com a preveno dos dano sociais, que era, lembre-se, considerado como um dos elementos mais importantes, dos que caracterizavam o conceito de polcia. Assim, e de uma nica assentada, a previso da defesa dos direitos dos cidados foi capaz de emprestar um novo fim actividade de polcia e expandir o seu contedo material, obrigando-nos a apresentar uma nova acepo material dessa mesma actividade, pelo que, voltaremos ainda a tocar este ponto particular, em momento ulterior do nosso relatrio.

3.3 - Limites da actividade policial

O Professor Marcello Caetano, depois de determinar o contedo positivo da actividade de polcia, deduzia dele os seguintes limites impostos ao seu desenvolvimento: A polcia no deve intervir no mbito da vida privada dos indivduos, desdobrado em duas regras: a polcia no deve ocupar-se de interesses particulares; a polcia tem de respeitar a vida ntima e o domiclio dos cidados; A polcia deve actuar sobre o perturbador da ordem e no sobre aquele que legitimamente use o seu direito; Os poderes de polcia no devem ser exercidos de modo a impor restries e a usar de coaco alm do estritamente necessrio, apelando ideia de proporcionalidade entre os males a evitar e os meios a empregar para a sua preveno81.

80 81

Neste sentido, MARCELLO CAETANO, op. cit., pg. 1150. MARCELLO CAETANO, Op. cit., pgs. 1156 e ss.

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A enumerao destes limites dever merecer da nossa parte algumas observaes, que, partindo deles, seguem com o fito de os procurar adaptar ao regime jurdico que no momento actual disciplina as mesmas matrias, e se necessrio, de os reformular e substituir por outras regras, que a nosso modesto, ver se impem com a nova concepo da actividade de polcia que actualmente vem tomando forma e contedo. Vimos antes, quando procurmos definir a polcia e analismos cada um dos seus elementos, que os poderes de polcia tm natureza predominantemente discricionria, pelo que, se encontram desde logo vinculados a dois aspectos soberanos: devem, por um lado, fazer parte de uma competncia conferida por lei; e por outro lado, visarem a realizao de fins legalmente fixados. Este aspecto particular deve tambm ser levado em linha de conta quando representamos os limites dos poderes de polcia, uma vez que, atendendo a que a discricionariedade nunca total82, e porque a competncia e o fim so sempre vinculados, mesmo no caso dos poderes discricionrios, entendemos ns, que na medida exacta em que a lei os fixa e define, constituem tambm eles 83 verdadeiros limites ao exerccio dos poderes de polcia. Vimos tambm, que em regra, se exclu a interveno no mbito da vida privada dos indivduos, impondo, logo partida, que a polcia no possa ocupar-se de interesses particulares, e depois , que ela respeite a vida ntima e o domiclio dos cidados. O primeiro plo deste limite agora referido, permanecendo, no momento actual, com alguns dos mesmos contornos com que era apresentado pelo autor que a ele se referia, perdeu a natureza absoluta com que era encarado, para passar a ser visto com carcter de predominncia, lembrando e para o efeito, as consideraes que apresentmos no momento em que nos referimos defesa dos direitos dos cidados enquanto fim da actividade da polcia administrativa, em especial, quando vimos que, com maior ou menor expresso, a polcia passou a ter de se ocupar com interesses particulares, nomeadamente, com a defesa dos seus direitos. Partindo de encontro segunda daquelas regras, conclumos que se mantm hoje o mesmo tipo ou espcie de limite, bastando recordar que o artigo 34. da Constituio da Repblica Portuguesa, em sede de direitos, liberdades e garantias, vem fixar como princpio e regra, que o domiclio e o sigilo da correspondncia e dos outros meios de comunicao privada so inviolveis84, apenas se admitindo a entrada no domiclio dos
82

No mesmo sentido, o afirma o professor Diogo Freitas do Amaral. DIOGO FREITAS DO AMARAL, op. cit., pg. 78. 83 Competncia e fim. 84 Corresponde ao n. 1 do preceito.

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cidados contra a sua vontade s pode ser ordenada pela autoridade judicial competente, nos casos e segundo as formas previstos na lei 85. Nos termos do nmero 3 daquele artigo, fixa-se que ningum pode entrar durante a noite no domiclio de qualquer pessoa sem o seu consentimento, salvo em situao de flagrante delito ou mediante autorizao judicial em casos de criminalidade especialmente violenta ou altamente organizada, incluindo o terrorismo e o trfico de pessoas, de armas e de estupefacientes, nos termos previstos na lei86 87. A mesma concluso de coincidncia se permite para o limite que se rev na afirmao de que a polcia deve actuar sobre o elemento perturbador e nunca sobre aquele que legitimamente, entenda-se, nos exactos termos que a lei defina para cada caso concreto, use o seu direito88. E no podemos deixar de introduzir, novamente, o elemento da defesa dos direitos dos cidados, previsto no n. 1 do artigo 272. da Constituio que, como havamos afirmado, acabava por constituir um fim e ao mesmo tempo um limite actividade de polcia administrativa. Do mesmo modo que a polcia se encontra obrigada a defender os direitos dos cidados, figurando aqui como fim daquela actividade, constitui tambm para ela um verdadeiro limite, na medida em que, como vimos, nunca permite que a polcia actue sobre aquele que legitimamente use o seu direito. Para aclarar-se o sentido da nossa afirmao, podamos resumi-la, afirmando que, na primeira situao, a polcia deve agir para proteger o direito do cidado, enquanto que na segunda, a polcia deve abster-se de o violar.89 J o ltimo dos limites dos poderes de polcia apresentados pelo ilustre Professor reclama especial ateno e que se desenvolvam algumas consideraes especiais, as quais, sero necessariamente breves90. Nos nossos dias, esta matria desde logo versada no seio da prpria Constituio de 1976, que no seu nmero 2, prev dois princpios materiais dirigidos s medidas de polcia: falamos do princpio da tipicidade; e do princpio da proibio do excesso,

85 86

Corresponde ao n. 2 do preceito. Texto posterior Reviso de 2001. 87 Deve articular-se esta norma com o disposto no art. 177. do Cdigo de Processo penal. 88 O Professor Marcello Caetano, identifica este limite como a aplicao ordem administrativa da regra qui suo jure utitur, neminem laedit. MARCELLO CAETANO, op. cit., pg. 1158. 89 Neste mbito, consultar J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit. Pgs. 955 e 956. 90 Matria que normalmente desenvolvida em sede do subtema medidas de polcia, e que pela sua complexidade, seria suficiente para alimentar inmeros relatrios.

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traduzindo neste domnio a subordinao das medidas de polcia aos requisitos da necessidade, exigibilidade e proporcionalidade91. Continuando com os Professores J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, o primeiro princpio, o da tipicidade legal, significa os actos de polcia, alm de terem um fundamento necessrio, devem ser medidas ou procedimentos individualizados e com contedo suficientemente definido na lei, independentemente da natureza dessas medidas: quer sejam regulamentos gerais emanados das autoridades de polcia, decises concretas e particulares (autorizaes, proibies, ordens), medidas de coero (utilizao da fora, emprego de armas) ou operaes de vigilncia, todos os procedimentos de polcia esto sujeitos ao princpio da precedncia da lei e da tipicidade legal. Sobre o princpio da proibio do excesso, reportados aos requisitos da necessidade, exigibilidade e proporcionalidade, escrevem aqueles autores que se trata de reafirmar de forma enftica, o princpio constitucional fundamental em matria de actos pblicos potencialmente lesivos de direitos fundamentais e que consiste em que elas s devem ir at onde seja imprescindvel para assegurar o interesse pblico em causa, sacrificando no mnimo os direitos dos cidados. Em sede de polcia administrativa, isto significa que o emprego de medidas de polcia deve ser sempre justificado pela estrita necessidade e que no devem nunca utilizar-se medidas gravosas quando medidas mais brandas seriam suficientes para cumprir a tarefa92. A maior das dificuldades associadas aos limites expostos, resulta essencialmente da necessidade de precisar e preencher aqueles requisitos associados aos requisitos da necessidade, exigibilidade e proporcionalidade, todos eles de contedo infixo, tarefa que apenas se permite quando considerados os factos que caracterizam cada situao concreta. Sem prejuzo de considerarmos esta matria como uma das mais apelativas e interessantes das que se encontram compreendidas naquele grupo maior da polcia, no o desenvolveremos muito mais, por forma a que no nos afastemos do tema do nosso relatrio.

3.4 - Uma nova perspectiva material de polcia

91 92

J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 956. J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 956.

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A representao de todos os elementos que fomos desenvolvendo ao longo do nosso relatrio, conduz inevitavelmente apresentao de uma nova perspectiva material da actividade de polcia que se projecta, inevitavelmente, na definio do conceito de polcia, como ele nos foi sendo apresentado pela doutrina tradicional. Essa nova acepo nasce, tambm em nossa opinio, da redaco imprimida no n. 1 do art. 271. da Constituio de 1976, e que se situa muito prxima da que tambm apresentada por CATARINA SARMENTO E CASTRO93. Iniciando pelos bens protegidos, observamos que a Constituio, no se referindo expressamente figura clssica da ordem pblica e no limitando defesa de segurana interna, os fins fixados para a polcia administrativa, obriga a considerar uma nova perspectiva sobre essa mesma actividade. Iniciando por propor-lhe a defesa da legalidade democrtica e terminando com a garantia dos direitos de cidados, acaba, como vimos antes, por abrir-lhe novos espaos que emprestam uma nova definio ao conceito polcia em sentido funcional que at aqui conhecamos. Depois, somos tambm obrigados a concluir no mesmo sentido que a autora pouco referida, quando afirma que actualmente, se impe igualmente o desempenho de uma actividade positiva, de prestao, como uma forma mais de cuidar do afastamento dos perigos vrios para alguns bens legislativamente considerados relevantes, e por isso elevados dignidade de bens protegidos por medidas de polcia (art. 272., n. 2), sendo neste sentido que, segundo a mesma autora, se vem hoje afirmando na doutrina germnica que a polcia no s proibitiva, mas tambm construtiva94. Neste mbito, recorda as campanhas de Vero levadas a cabo pelas foras de segurana para proteco das residncias durante as frias, os conselhos dados ao cidado para evitar o assalto s suas residncias, a informao s crianas prevenindo crimes a que esto mais expostas, a sensibilizao para algumas regras do Cdigo da Estrada, seja no terreno, seja nas escolas, a informao veiculada sobre o consumo de drogas, ou mesmo a actuao da polcia em determinados programas aplicados aos chamados bairros degradados, em que a actividade de polcia surge com o fito de dar formao e assistncia aos cidados, interessando mais a sua presena que a prpria actuao repressiva.
93 94

Op. cit., pgs. 30 e ss.. LUDWING K ADAMOVICH/BERND-CHRISTIAN FUNK, Allgemeines Verwaltungrecht, 3. Edio, Springerverlag, Viena-Nova Iorque, 1987, pgs. 157 e 161. Catarina Sarmento e Castro, escreve que estes autores defendem que as medidas construtivas surgiriam ligadas polcia administrativa, enquanto as medidas proibitivas seriam tpicas da polcia de segurana. CATARINA SARMENTO E CASTRO, Op. cit., pg. 37.

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E no podemos esquecer que o prprio legislador, nomeadamente, na Lei Orgnica da Polcia de Segurana Pblica95, veio prever que no quadro da poltica de segurana interna, so objectivos fundamentais daquela fora policial, entre outros os da prestao de ajuda s populaes e socorro aos sinistrados e apoiar em especial os grupos de risco96, bem assim como contribuir para a formao e informao de em matria de segurana dos cidados97, que mostram a actividade de polcia tambm como prestadora de servios. Esta aproximao da polcia defesa e garantia dos direitos dos cidados e do correspondente reforo dos fins de polcia, conduz mesmo, segundo a opinio expressa pelo Professor Vasco Pereira da Silva, com a qual tambm concordamos, ao esbatimento da fronteira antes ntida entre interesses pblicos e interesses privados98, que tambm notmos antes, constitui um dos marcos tradicionais presentes nos limites dos poderes de polcia. Referimo-nos expressamente aos escritos do Professor Marcello Caetano quando afirmava que s na medida em que os interesses a defender so colectivos que os danos a prevenir so sociais. Com efeito, a previso da defesa dos direitos dos cidados, associada ao alargamento dos propsitos especficos em que materializa a actuao da polcia, projecta agora essa actividade para alm do plo pblico. Concluindo, podemos afirmar que se encara hoje a actividade de polcia, j no como exclusivamente destinada preveno de danos sociais ou defesa da ordem pblica, nem exclusivamente associada a comportamentos ablativos de direitos, e que garantida pelo privilgio da execuo prvia, e por inerncia, pela coaco, mas antes, e agora em sentido positivo, composta acessoriamente com uma componente prestacional, traduzida numa obrigao de proteco pblica dos direitos fundamentais dos cidados99. E por tudo isto, a polcia, num sentido funcional, deve hoje ser encarada como uma actividade administrativa especfica e destinada, na relao que estabelecem as autoridades e servios de polcia com os particulares, a garantir e prevenir a defesa da legalidade democrtica, da segurana interna e dos direitos dos cidados, seja ela ablativa de direitos ou prestacional, tenha ela por base, respectivamente, um interesse pblico ou particular.

95 96

L 5/99, de 27/1. Cf. art. 2., n. 2 alnea f). 97 Cf. art. 2., n. 2, alnea r). 98 VASCO MANUEL PASCOAL DIAS PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1998 (Reimpresso), pgs. 80 e 81. 99 CATARINA SARMENTO E CASTRO, op. cit., pg. 291.

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4 Concluses

Os prximos escritos sero dedicados apresentao de algumas concluses, resultantes da investigao e do estudo que fizemos a propsito do tema do nosso trabalho, A Polcia no Direito Portugus, Hoje, e que resumem, na medida possvel, a imagem com que ficmos dessa matria. Nestes termos, podemos concluir que: o conceito de polcia foi desenvolvido, entre a doutrina portuguesa, com suporte em dois sentidos fundamentais: o primeiro, o funcional, que o Professor Marcello Caetano definiu como o modo de actuar da actividade administrativa que consiste em intervir no exerccio das actividades individuais susceptveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir, e que o Professor Srvulo Correia apresenta como uma actividade da Administrao Pblica que consiste na emisso de regulamentos e na prtica de actos administrativos e materiais que controlam condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham ou continuem a lesar bens sociais cuja defesa preventiva atravs de actos atos de autoridade seja consentida pela ordem jurdica; e o segundo, o orgnico ou institucional, que o ltimo autor referido define como todo o servio administrativo que, nos termos da lei, tenha como tarefa exclusiva ou predominante o exerccio de uma actividade policial;

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em sentido orgnico, mantm-se em toda a sua latitude, a actualidade e oportunidade da definio apresentada pelo professor Srvulo Correia; a polcia, de acordo com o mesmo modelo tradicional, e reportada ao sentido funcional, sempre surgiu associada a dois traos caractersticos: apresentada como actividade administrativa autoritria e ablativa de direitos dos particulares, suportada, sempre que necessrio, pela coaco; e destinada a prevenir e afastar os perigos de leso para os bens sociais gerais que pudessem resultar do exerccio de actividades individuais, elementos que deram corpo a uma formulao negativa aquele sentido;

um dos principais elementos na definio da actividade policial se reporta, na doutrina portuguesa, indicao dos fins da polcia, comummente desenvolvidos por referncia aos conceitos de dano social e de ordem pblica;

a Constituio de 1976, no quis associar e reduzir a actividade de polcia ao conceito tradicional de defesa da ordem pblica, fixando-lhe novos fins, nomeadamente, os da defesa da legalidade democrtica e os da garantia da segurana interna e dos direitos dos cidados, alargando deste modo, aquela actividade material de polcia a novas reas at aqui desconhecidas, capazes de transformar uma actividade exclusivamente ablativa de direitos e impositiva de restries, numa outra, agora tambm prestadora de servios;

a reformulao e reforo dos fins da polcia, se projectou tambm nos limites fixados respectiva actividade administrativa, e que com a referida alterao passaram a ser os seguintes: o a competncia e o fim, que so elementos vinculados no exerccio dos poderes predominantemente discricionrios, que caracterizam com especial incidncia a actividade de polcia; o a polcia no deve, em princpio, intervir no mbito da vida privada dos indivduos, desdobrado em duas regras: a polcia no deve ocupar-se de interesses particulares, excepto quando actue com o fito de defender os direitos dos particulares ou dos cidados; a polcia deve respeito vida ntima e ao domiclio dos cidados; o sujeio ao princpio da tipicidade e ao princpio da proibio do excesso, traduzindo neste domnio a subordinao das medidas de polcia aos requisitos da necessidade, exigibilidade e proporcionalidade. 32

a polcia, num sentido funcional, deve hoje ser encarada como uma actividade administrativa especfica e destinada, na relao que estabelecem as autoridades e servios de polcia com os particulares, a garantir e prevenir a defesa da legalidade democrtica, da segurana interna e dos direitos dos cidados, seja ela ablativa de direitos ou prestacional, tenha ela por base, respectivamente, um interesse pblico ou particular.

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