ARIANA BAZZANO DE OLIVEIRA

SEGURANA HUMANA: AVANOS E DESAFIOS NA POLTICA INTERNACIONAL

Dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Cincia Poltica do

Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas como requisito para a obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica. rea de Concentrao: Relaes Internacionais Poltica Internacional e Poltica externa.

Orientador: Prof. Dr. Shiguenoli Miyamoto

CAMPINAS 2011

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA DO IFCH - UNICAMP Bibliotecria: Sandra Aparecida Pereira CRB n 7432

OL4p

Oliveira, Ariana Bazzano de Segurana humana : avanos e desafios na poltica internacional / Ariana Bazzano de Oliveira. - - Campinas, SP : [s. n.], 2011

Orientador: Shiguenoli Miyamoto Dissertao (mestrado) - Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.

1. Segurana humana. 2. Poltica internacional. 3. Desenvolvimento humano. 4. Interveno humanitria. I. Miyamoto, Shiguenoli. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. III. Ttulo.

Ttulo em ingls: Human security: advancements and challenges in international politics

Palavras chaves em ingls (keywords):

Human security International politics Human development Humanitarian intervention

rea de Concentrao: Relaes Internacionais Titulao: Mestre em Cincia Poltica Banca examinadora: Andrei Koerner, Rafael Antonio Duarte Villa, 1961-

Data da defesa: 10-03-2011 Programa de Ps-Graduao: Cincia Poltica

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ARIANA BAZZANO DE OLIVEIRA

SEGURANA HUMANA: AVANOS E DESAFIOS NA POLTICA INTERNACIONAL

Dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas sob orientao do Prof. Dr. Shiguenoli Miyamoto.

Este exemplar corresponde redao final da Dissertao defendida e aprovada pela Comisso Julgadora em 10/03/2011.

Banca
Prof. Dr. Shiguenoli Miyamoto (orientador) Prof. Dr. Andrei Koerner (membro) Prof. Dr. Rafael Antonio Duarte Villa (membro)

Prof. Dr. Reginaldo C.C. Moraes (suplente) Profa. Dra. Angelita Matos Souza (suplente)

Maro/2011

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 Raquelzinha, pelo imenso cuidado e confiana.

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AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, pelo apoio e por sempre acreditarem nos meus sonhos, sem a ajuda deles, no teria chegado at aqui.

Ao Prof. Shiguenoli Miyamoto, meu orientador, pela confiana e liberdade de trabalho, obrigada pelos seus preciosos conselhos.

Ao Prof. Andrei Koerner, pelo convite para participar do grupo de pesquisa coordenado por ele no INEU, as discusses e o convvio com todos, sem dvida, foi uma das experincias mais enriquecedoras do meu mestrado. Estendo os agradecimentos a todos os integrantes do grupo de direitos humanos do INEU: Glenda, Ariella, Isabela, lvaro, Marcia, Matheus, Gustavo, Raissa e Willian.

Ao Prof. Rafael Villa, que me aceitou como aluna especial em sua disciplina ministrada na USP, tudo o que aprendi foi fundamental para esta pesquisa.

Ao GETEPOL, meus grandes amigos, interlocutores (e provocadores), obrigada pela disposio e seriedade nas discusses dos meus textos. Agradeo imensamente as sugestes de todos vocs desde o momento que essa dissertao era s um projeto. Em particular, a Raissa e Felipe, pela reviso nessa ltima etapa. E Raquel Kritsch, coordenadora do grupo, obrigada por tudo!

Agradeo a Marcia Baratto e ao lvaro Okura, integrantes do GETEPOL, que se tornaram os meus grandes debatores e parceiros intelectuais. A Marcia no me deixa perder a f na humanidade e o lvaro, sempre me lembra da realpolitik.

A todos os amigos e amigas que conquistei durante o mestrado, vocs so as minhas melhores lembranas desta etapa: Aline Martins, Andria Fonseca, Beatriz Junqueira, Celly Cook, Juliana Bertazzo, Jlia Moreira, Jlio Gouva, Marcelo Campos, Rodrigo Vsquez e Robert Bonifcio. vii

Ao Danival Silva, que mesmo distante, sempre me mandou palavras de apoio e incentivo, obrigada pelo carinho.

Mari, amiga que me acolhe em Londrina e sempre tem sbias palavras.

Daniela Pacfico, Pedro Andrade, Juliana Moraes e Priscila Igncio, umas das melhores partes da minha graduao e amigos que continuam presentes em minha vida, obrigada pelo incentivo e carinho.

Ao Clodoaldo Silva, meu companheiro, obrigada pela compreenso e cuidado, voc foi quem acompanhou diariamente todo o processo do mestrado, obrigada pela pacincia e por estar ao meu lado, nos bons e maus momentos.

Agradeo a FAPESP pela bolsa, suporte financeiro fundamental nesta etapa.

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RESUMO

Segurana Humana: avanos e desafios na poltica internacional

O conceito de Segurana Humana surge na dcada de 1990 como uma alternativa ao tradicional conceito de segurana centrado no Estado. Para ativistas e intelectuais ligados aos novos debates sobre o conceito, necessrio que as polticas de segurana se centrem nos indivduos, resguardando os seus direitos, tanto por meio de polticas de desenvolvimento, como pela proteo de possveis violncias fsicas. Com base nisto, este trabalho destacar a Segurana humana, especialmente, a proposta feita pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O objetivo do texto apresentar uma anlise crtica do conceito de Segurana humana, sua formulao, os seus debates e crticas. Alm disso, sero apresentadas duas polticas internacionais se fundamentam no conceito de Segurana humana: o Fundo Fiducirio de Segurana Humana, encabeado pelo Japo, e a Rede de Segurana Humana, liderada pelo Canad. Palavras-chave: Segurana Humana; Poltica Internacional; Desenvolvimento Humano; Intervenes Humanitrias.

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ABSTRACT

Human Security: advancements and challenges in international politics

The concept of human security arises in the 1990s as an alternative to the traditional security concept centered on the state. For activists and intellectuals linked to the new debates on the concept, it is necessary that security policies focus on individuals, protecting their rights, whether it's through development policies or through the protection of possible physical abuse. From this, this work will highlight the human security, especially the proposal of the United Nations Development Programme (UNDP). The aim of this paper is to present a critical analysis of the concept of human security, its formulation, debates and critics. Besides, there will be presented two international policies that are based on the concept of human security: the Trust Fund for Human Security, chaired by Japan and the Human Security Network, lead by Canada.

Key-words: Human Security; International Politics; Human Development; Humanitarian Interventions.

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LISTA DE SIGLAS

ACNUR - Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados ASEAN Associao de Naes do Sudeste Asitico CSH Comisso de Segurana Humana CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas DFAIT Ministrio de Relaes Exteriores e Comrcio Internacional do Canad ICISS - Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania dos Estados IDH ndice de Desenvolvimento Humano OEA Organizaes dos Estados Americanos ONGs Organizaes no-governamentais ONU Organizao das Naes Unidas PNB Produto Nacional Bruto PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento RSH Rede de Segurana Humana SH Segurana Humana TPI Tribunal Penal Internacional UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e a Cultura UNTFHS Fundo Fiducirio das Naes Unidas para Segurana Humana

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SUMRIO

INTRODUO ................................................................................................................................................................... 17 CAPTULO 1 PR-CONTEXTOS: A EMERGNCIA E A DIFUSO DA SEGURANA HUMANA............................................................................................................................................................................... 23 1.1 - O CONTEXTO POLTICO ................................................................................................. 24 1.1.1 A FUNDAO DA ONU .............................................................................................. 25 Declarao Universal dos Direitos Humanos ............................................................................... 28 O PNUD: a agncia desenvolvimentista........................................................................................ 30 O conceito de Desenvolvimento Humano ...................................................................................... 33 1.1.2 A DCADA DE 1990: O OTIMISMO MULTILATERAL ..................................................... 37 1.1.3 O 11 DE SETEMBRO: A MILITARIZAO DA AGENDA HUMANITRIA ........................... 43 1.2 O CONTEXTO INTELECTUAL.......................................................................................... 46 1.2.1 A Teoria Realista ................................................................................................................. 49 1.2.2 A Escola de Copenhague .................................................................................................... 51 1.2.3 Os Estudos de Paz e os Estudos Crticos de Segurana ................................................... 57 1.2.4 - Breve Balano dos Estudos de Segurana ps-guerra fria............................................... 65 CONSIDERAES DO PRIMEIRO CAPTULO .............................................................................. 70 CAPTULO 02 - A SEGURANA HUMANA...................................................................................................... 73 2.1 O CONTEDO DA SEGURANA HUMANA ...................................................................... 73 2.2 O HOMEM VULNERVEL: A DIMENSO DO DESENVOLVIMENTO ................................... 86 2.2.1 Desenvolvimento e Segurana: uma relao necessria? .............................................. 86 2.3 O HOMEM DESPROTEGIDO: A DIMENSO HUMANITRIA ............................................... 94 2.3.1 A Segurana Humana e as Intervenes Humanitrias: a soberania questionada? ..... 94 CONSIDERAES DO SEGUNDO CAPTULO ........................................................................... 105

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CAPTULO 03: POLTICAS INTERNACIONAIS E A SEGURANA HUMANA.......................107 3.1 - OS DEBATES EM TORNO DO CONTEDO DA SEGURANA HUMANA .............................. 108 3.2 JAPO: O DESENVOLVIMENTISTA ................................................................................ 115 3.3 O CANAD E A REDE DE SEGURANA HUMANA: OS INTERVENCIONISTAS .................. 122 3.4 - JAPO E CANAD: OS MIDDLE-POWERS? ..................................................................... 131 3.5 - ALGUNS PROBLEMAS CONCEITUAIS E PRTICOS ......................................................... 133 CONSIDERAES DO TERCEIRO CAPTULO .......................................................................... 144 CONSIDERAES FINAIS: PELE DE CORDEIRO OU NOVO PARADIGMA?..................147 REFERNCIAS ................................................................................................................................................................153

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INTRODUO

Paz e Guerra. Par antittico, antnimos, a anttese perfeita? Dentro das cincias humanas, as suas mais diversas reas histria, direito, filosofia, cincia poltica, relaes internacionais possuem dentre os seus objetivos, a busca da preveno das guerras. A paz era vista como uma meta da ordem social. A ausncia da guerra levaria paz e, a guerra era a ausncia da paz. Ambos se definiam pela ausncia do outro. Contudo, para vrios estudiosos dessa questo, a ausncia se tornou um termo insatisfatrio para se definir substancialmente a paz e a guerra, j que momentos absolutos de guerra e paz so praticamente inexistentes na histria da humanidade. Assim, outros pares foram formados, no necessariamente antitticos, a fim de se estabelecer o contedo da guerra e da paz: guerra e direito, paz e justia, guerra e segurana, ordem e desordem, dentre outros. Destes pares, destacaremos um: guerra e segurana. Norberto Bobbio afirma que a segurana um valor importante para a compreenso da ao poltica, tanto no interior do grupo poltico, ou seja, nas relaes entre governantes e governados, como nas relaes exteriores, isto , as relaes entre os grupos polticos entre si (BOBBIO, 2000, p.521). Em sua origem1, no latim secura, segurana significava sem preocupaes. Ao longo do tempo, o termo segurana passou a ser adotado em diversos sentidos: segurana estatal, segurana do trabalho, segurana pblica, segurana internacional, segurana ambiental, segurana privada, etc. Contudo, apesar dessas vrias acepes, podese afirmar que h um ncleo de entendimento comum do que seja segurana, e esse ncleo a proteo. Proteger Estados, patrimnios, territrios, meio-ambiente ou pessoas, seja qual for o referente, o sentido central da compreenso de segurana a proteo. Para Bobbio, o ponto de partida de uma histria do conceito de segurana e da

Dicionrio de Filosofia Moral e Poltica. Instituto de Filosofia da Linguagem, Universidade de Nova de Lisboa. 2002. Disponvel em: http://www.ifl.pt/ifl_old/dfmp_files/seguranca.pdf. Acesso em: 20/01/11.

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sua importncia na teoria poltica remonta a Thomas Hobbes. O Estado estabelecido como um contrato social, no qual os indivduos renunciam de certos direitos, como o de fazer justia com prprias mos, em troca da proteo do soberano. Assim, a essncia do contrato poltico est na troca de proteo por obedincia (idem, p. 522). Essa proteo seria tanto interna, como externa. Internamente, o soberano protegeria cada sdito em relao aos outros indivduos e externamente, protegeria os seus sditos dos possveis ataques que poderiam advir de outros soberanos. Dessa forma, para Bobbio, a segurana estabeleceria um elo entre os termos paz e guerra, pois um Estado seria mais seguro, quanto mais garanta a paz, j que a guerra o reino da insecuritas (idem, p. 522). Dentro da Cincia Poltica e das Relaes Internacionais, tradicionalmente, os estudos de segurana se dedicavam aos assuntos ligados proteo dos Estados e do territrio. No mbito interno, esses estudos se relacionavam com as questes de segurana pblica, como a proteo da vida dos seus cidados e do patrimnio, e os seus meios de proteo proveriam do aparato policial. No mbito externo, a preocupao em relao segurana internacional estava ligada possibilidade da guerra e o meio de proteo dos Estados eram os recursos militares. Contudo, ao longo do sculo XX e especialmente, aps a 2 Guerra Mundial, houve um intenso debate acadmico e poltico a respeito da redefinio do conceito de segurana. Passa-se a debater sobre quem deveria ser o referente principal da segurana (Estados, sociedades, indivduos) e quais os meios seriam utilizados para a proteo (militar, economia, desenvolvimento social). Este debate at hoje polmico e controverso, porm com o fim da Guerra Fria, ganhou-se certo reconhecimento internacional, de que o referente principal da segurana deveria ser o indivduo e um dos principais meios para proteg-los seria por meio do desenvolvimento humano. A essa proposta de segurana convencionou-se chamar de Segurana Humana. A formulao da segurana humana se baseia em dois aspectos principais: proteger os indivduos das ameaas crnicas como a fome, as doenas, a represso (freedom from want) e proteg-las de mudanas sbitas e nocivas nos padres da vida cotidiana, por exemplo, das guerras, dos genocdios e das limpezas tnicas (freedom from fear). 18

Esses dois aspectos da segurana humana foram inspirados no famoso discurso proferido pelo Presidente Franklin Roosevelt ao Congresso Americano em 1941, intitulado As Quatro Liberdades. Neste discurso, Roosevelt afirmou que um mundo seria justo e seguro, se estivesse fundado nessas liberdades: Liberdade de expresso e opinio; Liberdade de culto; Liberdade das privaes (freedom from want) e Liberdade dos temores (freedom from fear). Dessa maneira, influenciados por Roosevelt, os formuladores da segurana humana atriburam a ela, essas duas dimenses: freedom from want e freedom from fear. O que por um lado, significa proteger as pessoas das vulnerabilidades decorrentes do subdesenvolvimento e por outro, proteg-las das violncias fsicas que provm das guerras e dos conflitos civis. Estas duas dimenses estruturam o texto apresentado nesta dissertao e sero as principais categorias desta anlise. Esta pesquisa tem o objetivo de apresentar uma anlise crtica do conceito de segurana humana, expondo desde a sua formulao, os debates em torno do seu contedo e os seus pontos crticos. Tambm sero apresentadas duas polticas internacionais concretas que mobilizaram do discurso da segurana humana para se legitimarem, so elas: o Fundo Fiducirio de Segurana Humana (UNTFHS) e a Rede de Segurana Humana (RSH). Para essa anlise, uma questo principal nortear a pesquisa: de que forma os pases esto mobilizando o conceito de segurana humana em suas polticas internacionais? Como uma proposta de ao poltica emancipatria dirigida s periferias ou como uma nova forma de cooptao dos pases mais poderosos? A fim de atingir o objetivo e responder a hiptese de pesquisa, parte-se do pressuposto de que o conceito de segurana humana, antes de qualquer coisa, um discurso, uma ideia, e como tal, socialmente construda. Por isso, optou-se por um primeiro captulo que apontasse algumas questes polticas, histricas e tericas que permitiram o desenvolvimento do conceito de segurana humana na dcada de 1990. No primeiro captulo buscou-se destacar a construo poltica e o contexto intelectual do conceito de segurana humana que remonta ao fim da Segunda Guerra Mundial e fundao das Organizaes das Naes Unidas (ONU). Neste captulo, intitulado Pr-contextos: A Emergncia e a Difuso da Segurana Humana procurou-se 19

descrever alguns pontos da trajetria intelectual e poltica que permitiram que o PNUD apresentasse o conceito de segurana humana, em 1994. Em funo disso, esse captulo subdividido entre os itens, o Contexto Poltico e o Contexto Intelectual. No primeiro subitem, o Contexto Poltico sero apresentados trs momentos polticos relevantes ao debate sobre a expanso do conceito de segurana internacional, so eles: a Fundao da ONU, o Fim da Guerra Fria e os atentados terroristas de 11 de setembro. Cabe frisar que o contexto do 11/09 no um dos responsveis pela emergncia e difuso do conceito de segurana humana, tal qual a proposta deste primeiro captulo. Contudo, destaca-se a importncia desse momento poltico, pois parte-se da hiptese, de que este evento pode ter sido o responsvel por uma inflexo (ou possvel perverso) das polticas implementadas sob a justificativa da segurana humana aps o ano de 2001. E no subitem Contexto Intelectual, procurou-se, de forma breve, apontar como alguns debates da Teoria das Relaes Internacionais contriburam para a formulao do conceito de segurana humana. Esses debates convergem num ponto em comum: o questionamento do conceito de segurana internacional estritamente militar. De forma geral, todos os debates apresentados (Escola de Copenhague, Estudos de Paz e Estudos Crticos de Segurana) questionam e propem uma nova maneira de compreender a segurana internacional. Para essas propostas, a segurana internacional deveria se estender para alm das ameaas militares e englobar as ameaas no-estatais segurana, como os problemas ambientais, econmicos, a fome, as epidemias, o terrorismo, os conflitos tnicos, dentre outros. Vale ressaltar nesse ponto, que a inteno desse captulo no tratar profundamente cada teoria, nem apresentar todas as suas caractersticas e contribuies s relaes internacionais. Ao apresentar essas teorias, o objetivo foi apontar como cada uma delas trata especificamente o tema da segurana internacional, ou seja, levantar em cada proposta o significado de segurana internacional. No segundo captulo, chamado de A Segurana Humana, inicia-se a discusso sobre o conceito que o objeto deste trabalho. Destaca-se a proposta de segurana humana mais reconhecida internacionalmente, a proposta do PNUD. Segundo o PNUD, a segurana humana possui dois aspectos principais: manter as pessoas a salvo de ameaas crnicas como a fome, as doenas, a represso (freedom from want) e proteg-las 20

de mudanas sbitas e nocivas nos padres da vida cotidiana, por exemplo, das guerras, dos genocdios e das limpezas tnicas (freedom from fear). Para o PNUD, o cerne da insegurana humana a vulnerabilidade e a pergunta central que se deve fazer : como proteger as pessoas? dessa forma, o PNUD insiste numa implicao direta das pessoas e na estreita vinculao do desenvolvimento com a segurana. O PNUD identifica sete dimenses da segurana: segurana econmica; segurana alimentar; segurana sanitria; segurana ambiental; segurana pessoal; segurana comunitria; segurana poltica. Aps a apresentao do conceito de segurana humana, este segundo captulo, ser dividido, em funo das dimenses que estruturam o conceito de SH e este trabalho: freedom from want e freedom from fear. A dimenso do freedom from want ser chamada O Homem Vulnervel e neste item, ser tratada a relao entre o desenvolvimento e a segurana. E a dimenso do freedom from fear ter o nome de O Homem Desprotegido, no qual, a partir da discusso das intervenes humanitrias, ser exposto o debate da soberania e do princpio de nointerveno. No terceiro captulo, chamado de Polticas Internacionais e a Segurana Humana, sero apresentadas duas polticas internacionais implementadas sob o leitmotiv da segurana humana. Inicialmente, ser apresentado um debate em torno do contedo da segurana humana. Esse debate chamado de proposta ampliada e restrita de segurana humana. A concepo ampliada a proposta do PNUD e adotada, principalmente pelo Japo. E a concepo restrita defendida por um agrupamento de pases que formaram a Rede de Segurana Humana (RSH), que um conjunto de Estados liderados pelo Canad, Noruega e Sua, que inclui o Chile, a Costa Rica, a Jordnia, a ustria, a Irlanda, o Mal, a Grcia, a Eslovnia, a Tailndia, a Holanda e a frica do Sul (observador). Assim, nesse item feita uma comparao entre as propostas do PNUD e da Rede de Segurana Humana, averiguando as suas semelhanas e diferenas de contedo da segurana humana. Aps esse debate sobre o contedo da segurana humana, sero apresentadas as polticas internacionais que se baseiam nessa proposta ampliada e restrita de segurana humana. Mantendo as dimenses que estruturam este trabalho (a vulnerabilidade e a proteo), foram escolhidas duas polticas que so representativas de cada face da SH: o 21

Fundo Fiducirio de Segurana Humana e a Rede de Segurana Humana. Neste captulo, procurar-se- mostrar a ao dessas polticas, as suas reas de atuao, quem so os promotores e os seus interesses e justificativas em promover as polticas de segurana humana. Em 1999, o Japo criou o Fundo Fiducirio para a Segurana Humana (Trust Fund for Human Security). Depois se estabeleceu uma Comisso sobre Segurana Humana na ONU, tambm liderada pelo Japo. O Fundo Fiducirio para a Segurana Humana apia iniciativas lideradas pelas instituies que fazem parte do sistema das Naes Unidas e o Japo um dos pases que defendem a concepo mais ampla de segurana humana. Esse Fundo patrocina projetos em diversas reas como a segurana alimentar para camponeses do Timor Leste e pescadores da regio Sul do Sudo; a segurana na rea de sade no Tajiquisto e na Monglia; e a reconstruo de escolas em Kosovo. Na Amrica Latina, h projetos financiados no Haiti, na Guatemala, Suriname, Colmbia, Equador, Bolvia. No Brasil, o Japo h vrios anos faz doaes para projetos comunitrios e de segurana humana, como o Projeto de Segurana Humana, desenvolvido no bairro de Itaquera, em So Paulo-SP. A Rede de Segurana Humana trabalha para estabelecer uma agenda e aes concretas que sejam capazes de gerar polticas que tenham impacto no cenrio internacional. Desde a sua fundao, a Rede tem uma agenda de segurana humana que incluem vrios temas, como: o combate s minas antipessoais, controle do comrcio de armas leves, a promoo do Tribunal Penal Internacional, a proteo dos atores no-estatais nos conflitos armados, a educao para a paz, o desenvolvimento sustentvel e as operaes de paz. Por fim, no terceiro captulo, tambm sero discutidos alguns problemas conceituais e prticos da segurana humana. Com base nas questes tericas apresentadas no segundo captulo e nas anlises das polticas internacionais apontadas no terceiro captulo, ser feito um debate sobre a eficcia e a prpria materializao da proposta de segurana humana, j que um conceito novo e a sua formulao, ainda gera dvidas e comporta diversos desafios aos formuladores de polticas. Assim, pretende-se, ao final desse captulo, fazer um balano crtico da proposta de segurana humana. 22

CAPTULO 1 PR-CONTEXTOS: A EMERGNCIA E A DIFUSO DA SEGURANA HUMANA

O conceito de segurana humana surge no final da Guerra Fria, tanto no debate acadmico como dentro das instituies internacionais e nos Estados. Contudo, a sua formulao fruto do desenvolvimento terico das ltimas dcadas no campo da segurana e dos estudos sobre paz e conflitos. Quando o PNUD (Programa das Naes Unidas para Desenvolvimento) lanou em seu relatrio de 1994, o termo segurana humana, este acaba por representar uma nova maneira de pensar a segurana internacional, que desafia a tradicional concepo estadocntrica de segurana e coloca o indivduo no centro da proteo. A segurana humana apresentada como uma abordagem de segurana em sintonia com as realidades do sculo XXI, pois abarcaria as novas ameaas e fontes de insegurana internacionais, que transcendem as fronteiras do Estado e exigem respostas internacionais. Alm do que, podese presumir que a segurana humana seria mais coerente com os valores da era ps-Guerra Fria, que enfatiza os direitos universais dos seres humanos e a obrigao de todos os membros da comunidade internacional de respeitar estes direitos e de garantir a sua proteo. Para Rha Wilson, a segurana humana tem sido descrita como um novo paradigma, como uma Revoluo Copernicana, j que simultaneamente se refere s metas, aos conjuntos de condies mensurveis, aos instrumentos de polticas, expresso de valores e de princpios, e a uma maneira de pensar, falar e agir num mundo de pessoas que se relacionam entre si em vrias linhas de organizao social, poltica, cultural e econmica. A segurana humana estaria envolvida na coordenao da condio humana em termos do real, do (in) desejvel, do (im) possvel e do (in) tolervel. Dessa forma, quem emprega o termo parece consciente de que a segurana humana, alm de propor a redefinio de segurana, tambm envolve um repensar dos direitos, das responsabilidades e do papel do Estado, bem como do sistema de Estados ou da comunidade internacional (WILSON, 2008, p.06).

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Neste captulo procurar-se- demonstrar que o surgimento do conceito de segurana humana na dcada de 1990, est enraizado tanto em fatos polticos que ocorreram depois do fim da Segunda Guerra Mundial, como nos debates no interior da Teoria das Relaes Internacionais. Neste trabalho, ser dado destaque a trs momentos poltico-histricos distintos, mas que possuem em comum a discusso sobre as novas ameaas segurana internacional: a fundao da ONU, o fim da Guerra Fria e os atentados terroristas de 11 de setembro. J para os debates das Teorias das Relaes Internacionais foram selecionados a exposio da teoria realista - posicionamento hegemnico e que se contrapem s discusses propostas pela segurana humana -, a Escola de Copenhague e os Estudos Crticos de Segurana; ambas as escolas repercutiram nos debates tericos e propem uma ampliao da compreenso de segurana internacional.

1.1 - O Contexto Poltico

Neste item, sero destacados trs momentos distintos que contriburam para o debate da reformulao do conceito de segurana internacional e consequentemente, para a proposta da segurana humana. Estes momentos so: a fundao da ONU, o fim da Guerra Fria e o contexto da dcada de 1990, e os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001. Cada fato escolhido representa uma contribuio particular emergncia e consolidao da segurana humana. A ONU e o trabalho das suas agncias legitimaram o indivduo como sujeito do direito internacional; a dcada de 1990 consolida as temticas sociais na agenda internacional e; os atentados de 11/09 poderiam ter causado uma inflexo nas prioridades da agenda internacional de segurana.

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1.1.1 A fundao da ONU

A Organizao das Naes Unidas (ONU) fundada no dia 24 de outubro de 19452 com o objetivo principal de garantir a manuteno da paz. E a paz e a segurana internacional s poderiam ser mantidas, de acordo com a instituio, se houvesse bem-estar econmico e social para todos. O uso da fora contra a integridade territorial e/ou independncia de qualquer Estado est proibido e as disputas deveriam ser resolvidas pacificamente mediadas pela ONU, especialmente pelo Conselho de Segurana (CSNU). Ademais, a ONU uma organizao intergovernamental que se constitui tanto como uma arena de negociao de normas internacionais, quanto como um ator que assume posies e produz ideias (HERZ; HOFFMANN, 2004, p. 98). Desse modo, a ONU tem sido interpretada como um organismo internacional de cunho poltico, dotado de personalidade jurdica e com capacidade de efetiva manuteno da paz e da segurana internacionais por meio de critrios claros e objetivos (CASTRO, 2007, p.35). Porm, Thales Castro nos alerta que a ONU no apenas um centro harmonioso em prol de valores, prticas e posturas ditas universais, ela tambm est impregnada das assimetrias tpicas das relaes interestatais, com o seu jogo de poder e fora (idem, p.36). E a atual estrutura do Conselho de Segurana das Naes Unidas o grande exemplo de um rgo no interior da ONU que expressa as assimetrias e as hegemonias do sistema internacional. Apesar dos inmeros fracassos da ONU em garantir a paz e a segurana internacional, a ONU conseguiu produzir normas que abandonassem o princpio de que os Estados so os nicos sujeitos do direito internacional. Herz e Hoffman citam que a Declarao Universal dos Direitos do Homem, as Convenes sobre Direitos Civis, Polticos e Sociais (1966), os tribunais especiais para julgar crimes de guerra e o recente Tribunal Penal Internacional (TPI), como exemplos de normas e organizaes que tm por princpio de que os indivduos e grupos tambm so sujeitos do direito internacional (HERZ; HOFFMANN, 2004, p. 98). Portanto, ao identificar os indivduos como sujeitos do

Esta a data em que a ONU comeou oficialmente a atuar. A Conferncia de So Francisco que promulgou a Carta das Naes Unidas ocorreu em 25/04/1945.

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direito internacional, a ONU forneceu as bases jurdicas e polticas para posteriormente, se identificar os indivduos como sujeitos de segurana. S. Neil Macfarlane e Yuen Khong afirmam que h quatro motivos que justificam a importncia da ONU nesse processo de construo do conceito de segurana humana: 1) a ONU serviu como uma incubadora para os aspectos-chave da segurana humana. Por exemplo, os relatrios do PNUD foram fundamentais em iniciativa e para elaborar a discusso da ideia de segurana humana; 2) os rgos da ONU servem como frum onde os atores estatais e no-estatais mudam a compreenso de segurana e travam articulaes para as aes e polticas internacionais, nos quais, as ideias podem ser articuladas com os Estados e com o passar do tempo, articuladas com os atores no-estatais. A evoluo da discusso dos direitos humanos no sistema ONU, por exemplo, foi importante por questionar a primazia do Estado como nico ator do sistema internacional; 3) a ONU foi fundamental na incorporao do conceito de segurana humana, em pelo menos, dois aspectos. Os rgos da ONU usam sua autoridade para definir novas normas relativas, por exemplo, a soberania e a responsabilidade estatal. Muitos dos profissionais da ONU participaram de muitas redes epistmicas que reconsideram o significado da segurana e levaram esse entendimento mais humano de segurana para as burocracias de segurana nacional. Vrias agncias e programas da ONU promoveram ativamente a segurana humana atravs de suas publicaes e das interaes com os Estados. Os secretrios-gerais desempenharam um papel extremamente importante nesse aspecto, especialmente, no que diz respeito proteo dos civis e do conceito de interveno humanitria. Em alguns casos, os Estados, como Canad, Noruega e Japo assumiram o termo como um ponto conceitual til para o seu engajamento no desenvolvimento e nas atividades de peacebuilding. Por sua vez, estas consideraes dos Estados sobre o conceito e os esforos para complet-lo em termos de poltica, estimulam o prosseguimento da evoluo do prprio conceito; 4) Em seus programas de campo, muitas agncias da ONU tm atuado por implementar o conceito de segurana humana, como o PNUD, o ACNUR3, o HABITAT4, entre outros (MACFARLANE, KHONG, 2006, p. 09-10).

Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados. Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos.

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Dada a importncia da ONU na construo do conceito de segurana humana, fato que durante o perodo da Guerra Fria, no houve a utilizao desse conceito nos documentos da ONU. No entanto, ao se pensar na essncia do conceito de Segurana humana, que a proteo de garantias individuais (segurana fsica, bem-estar e identidade), pode-se afirmar que esses pontos foram debatidos no interior da ONU. Dessa forma, pode-se buscar alguns indicadores possveis do movimento para uma concepo de segurana direcionada ao indivduo (idem, p.62). Em primeiro lugar, h uma evoluo da considerao internacional da sociedade dos direitos dos indivduos face s ameaas potenciais provocadas pelos Estados. O foco da anlise aqui a Carta das Naes Unidas e a Declarao Universal dos Direitos Humanos, alm dos convnios associados. O movimento em direo proteo dos Direitos Humanos em face do Estado repressor sugere o crescimento da preocupao com as metas de sobrevivncia dos indivduos, alm de um concomitante questionamento das prerrogativas da soberania dos Estados, elementos centrais do conceito de segurana humana. Um segundo indicador o grupo de questes relativas proteo de civis na guerra. Aqui o principal desenvolvimento inclui o Tribunal de Nuremberg, a Conveno de Genebra (1949) e o Protocolo Adicional da Conveno de Genebra (1977). Estes instrumentos fortaleceram os constrangimentos dos agentes estatais com respeito aos inimigos civis, aqueles em reas ocupadas e os civis ameaados por conflitos armados nointernacionais. Eles tambm estendem os constrangimentos para os atores no-estatais, sugerindo que sociedades devem se preocupar com a proteo das necessidades dos indivduos em oposio s necessidades dos Estados. O terceiro indicador apontado pelos autores diz respeito s perspectivas de mudana da sociedade internacional sobre o desenvolvimento. Pode-se identificar uma transio das perspectivas de desenvolvimento estatista para uma proposta de desenvolvimento que se concentra no indivduo, na famlia e nas necessidades da comunidade, o desenvolvimento humano. Assim, pode-se argumentar que se trata de uma reorientao dos objetivos de bem-estar para alm dos Estados e se concentra no bem-estar dos indivduos, uma humanizao do desenvolvimento. 27

E, por fim, as preocupaes com as questes de identidade como um valor central na definio de segurana individual. Na medida em que possvel identificar uma tendncia para uma proteo mais eficaz e na promoo da identidade da comunidade abaixo do nvel do Estado, por exemplo, os direitos das minorias. Ento, pode-se concluir que h uma crescente preocupao da sociedade para a identificao das necessidades dos indivduos enquanto membros dessas comunidades (idem, p.62-63). Em suma, transparece no debate sobre segurana humana o estado da arte do debate sobre direitos humanos5. Sem dvida, todas essas questes apontadas acima tiveram grande importncia no debate e na futura construo do conceito de segurana humana, mas preciso compreender que o prprio surgimento do sistema internacional de direitos humanos um momento importante para o desenvolvimento da ideia de segurana humana. Desta forma, neste trabalho ser dado destaque importncia da Declarao Universal dos Direitos Humanos e ao papel do PNUD.

Declarao Universal dos Direitos Humanos

A Carta das Naes Unidas de 1945 j previa uma substancial proteo aos direitos individuais e ao bem-estar das pessoas. Entretanto, o trauma causado pelo Holocausto e pelos totalitarismos levou necessidade de reafirmar a noo tica de que todos os seres humanos, considerados individualmente, tm dignidade e merecem ser tratados com respeito. Assim, em 1948, a ONU proclamou a Declarao Universal dos Direitos Humanos, um dos documentos mais emblemticos e relevantes da

internacionalizao da proteo dos direitos humanos, alm de central na formao e desenvolvimento do regime internacional dos direitos humanos. Nesta perspectiva, usufruir

Sobre a importncia das questes da identidade e os complexos desdobramentos tericos e prticos destas questes para os direitos humanos ver: BROWN, Chris. Sovereignty, Rights and Justice. Cap. 10: Cultural Diversity and International Political Theory, p. 187-211, Cambridge: Polity, 2002; GUILHOT, Nicolas. The Democracy Makers: human rights and international order. New York: Columbia University Press, 2005. HABERMAS, Jrgen. A incluso do outro. Cap. 8: A luta por reconhecimento no Estado Democrtico de direito, pg. 237-276, So Paulo: Edies Loyola, 2002. SHACHAR, Ayelet. Multicultural Jurisdictions: Cultural Differences and Women Rights. Cambridge: Cambridge University Press, 2001.

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dos direitos humanos uma condio intrnseca de pertencer humanidade. A grande questo que motivou a criao da Declarao dos Direitos Humanos foi a situao dos aptridas no ps Segunda-Guerra. Conforme descrito por Hannah Arendt, os aptridas eram indivduos fora da jurisdio de qualquer Estado, sem garantia alguma para seus direitos inalienveis (ARENDT, 1998, p.267). O sistema internacional dos direitos humanos foi criado com uma tentativa de se estabelecer uma esfera internacional protetora dos direitos desses indivduos, assim, ascendeu a ideia do indivduo como sujeito internacional (REIS, 2006, p. 02). Dessa forma, a importncia da proclamao dos direitos humanos reside no reconhecimento internacional de que os indivduos tm a necessidade de serem protegidos das aes dos Estados de que eles so cidados ou na garantia das dimenses do espao individual em que o Estado no deve interferir e definir normas para o comportamento estatal apropriado no que diz respeito s pessoas dentro de suas fronteiras (MACFARLANE, KHONG, 2006, p. 68). Mesmo o indivduo sendo o centro da proteo, segundo a Declarao Universal de Direitos Humanos, vale aqui a explicao de Andrei Koerner, que afirma que essa Declarao foi formulada dentro de um sistema internacional cujos sujeitos eram os Estados nacionais. E eles, seriam os responsveis por implementar os direitos humanos em seus territrios e tambm responsabilizados pelas suas violaes. O autor tambm ressalta que os Estados viam com muitas restries as iniciativas internacionais na rea dos direitos humanos (KOERNER, 2002, p. 88). Celso Lafer destaca que a relutncia dos Estados em ratificar os tratados de direitos humanos, se deu, em grande parte, na resistncia em se submeter superviso internacional pelos rgos de monitoramento de tratados mesmo que pouco intrusiva da situao interna no tocante aos direitos humanos (LAFER, 1999, p.160). Neste contexto, de acordo com Koerner, essa concepo comandou a elaborao dos Pactos Internacionais de Direitos Civis e Polticos e dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, assinados em 1966, e prevaleceu durante toda a Guerra Fria. Contudo, houve algumas ampliaes de monitoramento internacional na rea dos direitos humanos, nesse perodo, como o monitoramento das violaes na frica do Sul (KOERNER, 2002, p.88). Assim, apesar da Declarao Universal dos Direitos Humanos, e dos dois 29

Pactos de 1966 assinados no mbito da ONU, e da realizao da I Conferncia Mundial para os Direitos Humanos em Teer, em 1968, os direitos humanos, enquanto tema da agenda internacional, permaneceram, durante a Guerra Fria, em grande medida, presos lgica do conflito ideolgico entre EUA e URSS. Como consequncia das duas Guerras Mundiais e com a fundao das Naes Unidas, a comunidade internacional se encontrou numa situao em que parecia pronta para fazer uma reflexo sria e crtica das abordagens tradicionais de segurana. Contudo, o conflito Leste-Oeste interrompeu as possibilidades de discutir abordagens alternativas para a temtica. Como a Unio Sovitica e os Estados Unidos detinham o poder de veto sobre o CSNU, as chances de se atingir um acordo e de mobilizar uma ao multilateral sobre quaisquer questes relacionadas com a segurana foram severamente limitadas. Isto no quer dizer que no houve cooperao internacional em questes relativas aos direitos humanos, ao desenvolvimento econmico, ajuda humanitria ou no tratamento dos problemas relativos pobreza, mas estas questes eram consideradas como preocupaes humanitrias que realmente no importavam no domnio mais central da segurana internacional (idem, p.09).

O PNUD: a agncia desenvolvimentista

Uma das facetas do trabalho da ONU tambm garantir e promover o desenvolvimento dos pases. E a principal organizao dentro da ONU responsvel pelo desenvolvimento o PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento). O PNUD foi criado por uma resoluo da ONU, em 1965, que estabeleceu a fuso de duas entidades existentes: o Fundo Especial das Naes Unidas e o Programa Estendido de Cooperao Tcnica. Segundo o prprio PNUD, ele uma rede global de desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas, presente em 166 pases. Seu mandato central o combate pobreza. O PNUD procura trabalhar junto dos governos, das iniciativas privadas e da sociedade civil, com o objetivo de conectar pases a conhecimentos, experincias e recursos, ajudando as pessoas a construir uma vida digna e 30

trabalhando conjuntamente nas solues traadas pelos pases-membros para fortalecer capacidades locais e proporcionar acesso a seus recursos humanos, tcnicos e financeiros, cooperao externa e sua ampla rede de parceiros6. Abaixo, segue um organograma da estrutura da ONU, bastante simplificado, mas que visa explicar como o PNUD se insere na estrutura da ONU, mostrando que o PNUD tem relao direta de hierarquia com a Assemblia Geral e uma relao de trabalho com o Conselho Econmico e Social, porm sem relao de subordinao.

1- Organograma simplificado da ONU

ONU

Corte Internacional de Justia

Conselho de Segurana

Assemblia Geral

Conselho Econmico e Social

Conselho de Admin. Fiduciria

Secretariado

Programas e Fundos - PNUD - UNICEF - ACNUR

Fonte: Site da ONU

Cf. Site do PNUD http://www.pnud.org.br/pnud/

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Para Joo Machado, durante toda a histria da ONU, ela esteve envolvida, tanto operacionalmente, como intelectualmente, com os temas ligados ao desenvolvimento. Na carta das Naes Unidas j estava prevista uma estrutura organizacional para tratar com as questes de desenvolvimento, como o Conselho Econmico e Social, definido no captulo X. E outra parte fundamental para tratar do desenvolvimento foi criada ao longo dos anos, como o PNUD (MACHADO, 2007, p. 21). Machado esclarece que at os anos de 1990, o PNUD sofria com a falta de um perfil claro e de um paradigma que norteasse as suas aes. Dessa forma, no havia um perfil especfico e um foco claro para as suas polticas de desenvolvimento. O PNUD era visto como uma agncia de desenvolvimento que oferecia tudo, mas no se focava em nenhum aspecto especfico e no tinha nenhuma abordagem especfica (idem, p. 23). O autor aponta que no existia uma rea focal para as intervenes do PNUD, e que estas, ocorriam de forma deliberada. E isto, de acordo com Machado, era visto como um reflexo da neutralidade do PNUD e da soberania (princpio de no-interveno) dos pases receptores de recursos. Assim, essa falta de uma orientao estratgica fazia com que os principais pases doadores de recursos ao PNUD o vissem como uma agncia que fornecia recursos sob condies demasiadamente suaves e sem critrio ou orientao (idem, p.24). No incio da dcada de 1990, o PNUD fez um grande esforo para fazer uma mudana substancial e definir um perfil mais claro de atuao. Vrias reformas foram implementadas com o intuito de melhorar a efetividade do PNUD na esfera do desenvolvimento, inclusive com reformas e definies de um perfil conceitual. E nesse perodo que o PNUD passa a ser identificado com o paradigma do desenvolvimento humano (idem, p.24).

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O conceito de Desenvolvimento Humano

O conceito de desenvolvimento humano ganhou destaque internacional com os relatrios publicados pelo PNUD, a partir da dcada de 90. Mahbub ul Haq7 afirma que o objetivo do desenvolvimento ampliar as escolhas dos indivduos. Essas escolhas podem ser infinitas e mudar no decorrer do tempo. Frequentemente, para o autor, as pessoas valorizam realizaes que no resultam, pelo menos imediatamente, em renda ou dados de crescimento, como o maior acesso ao conhecimento, melhor nutrio, sade, uma subsistncia garantida, lazer, segurana em relao a crimes e violncia fsica, liberdade poltica e cultural, sentimento de participao nas atividades de comunidade. Dessa forma, o objetivo do desenvolvimento criar um ambiente que permita s pessoas usufruir de uma vida longa, saudvel e criativa (HAQ, 2008, p. 02). Dado este conceito de desenvolvimento, Haq explica que a diferena entre a escola do desenvolvimento econmico e a do desenvolvimento humano que a primeira se concentra em uma nica escolha, a renda (Desenvolvimento = Crescimento = Aumento de ingresso) e a segunda escola abrange uma expanso do leque de escolhas sociais, culturais, econmicas e polticas. Assim, no desenvolvimento econmico, a base da expanso do ingresso a acumulao de capital, ao passo que no desenvolvimento humano, a expanso das liberdades individuais, nos mais diversos setores, poltico, social, cultural e econmico. O autor destaca que muitos argumentam que quando h uma expanso da renda, isto pode ampliar as outras escolhas tambm. Contudo, Mahbub ul Haq discorda deste argumento e cita algumas razes para isso. Primeiro, a renda pode ser distribuda desigualmente em uma sociedade. Assim, indivduos sem renda ou com renda limitada tero escolhas bastante limitadas. Isto tem sido observado em vrias sociedades, onde o crescimento econmico no atinge os menos favorecidos (idem, p. 02). Em segundo lugar, Mahbub ul Haq explica que a expanso das escolhas

Mahbub ul Haq foi um economista paquistans, considerado como um dos grandes arquitetos da teoria do Desenvolvimento Humano, criador dos relatrios de Desenvolvimento Humano do PNUD e do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).

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humanas tambm depende das prioridades nacionais, estabelecidas pelas sociedades e/ou pelos governantes canhes ou manteiga, um modelo elitista ou eqitativo de desenvolvimento, autoritarismo poltico ou democracia poltica, uma economia de comando ou o desenvolvimento participativo (idem, p. 02). O autor afirma que essas escolhas representam uma diferena substantiva, pois a utilizao da renda por uma sociedade to importante quanto prpria gerao de renda. Ou ainda, a expanso de renda pode resultar em menor satisfao humana num contexto poltico de opresso. Assim, afirma o autor, de que no h uma relao automtica entre renda e vidas humanas, j que acumulao de riquezas pode no ser necessria para a realizao de vrios tipos de escolhas humanas.

De fato, indivduos e sociedades fazem vrias escolhas que independem completamente da riqueza. Uma sociedade no precisa ser rica para ser democrtica. Uma famlia no precisa de riqueza para respeitar os direitos de cada um de seus membros. Uma nao no tem que ser afluente para tratar, de forma igual, mulheres e homens. Tradies sociais e culturais valiosas podem ser - e so preservadas em todos os nveis de renda. Muitas escolhas humanas se estendem alm do bem-estar econmico. Conhecimento, sade, meio ambiente no poludo, liberdade poltica e os prazeres simples da vida no dependem muito, ou exclusivamente, de renda. A riqueza nacional pode, ou no, ampliar as escolhas dos indivduos nessas reas. O uso que as pessoas fazem da riqueza, e no a riqueza propriamente dita, constitui fator decisivo. E, a no ser que as sociedades reconheam que o seu povo constitui sua verdadeira riqueza, uma obsesso excessiva com a gerao de riqueza material pode obscurecer a meta de enriquecimento das vidas humanas (idem, p. 02-03).

Mahbub ul Haq ressalta que o paradigma do desenvolvimento humano questiona essa relao automtica entre a expanso da renda e a expanso das escolhas humanas. Essa relao depende da qualidade e da distribuio do crescimento econmico e no s, do crescimento econmico em termos quantitativos. O autor afirma que um elo entre crescimento econmico e vidas humanas pode ser criado por meio de polticas pblicas, como investimento pblico em servios sociais e poltica fiscal de redistribuio 34

de renda e de bens. E esse elo, reitera o autor, talvez no exista nos procedimentos automticos do mercado, que podem excluir ainda mais, os pobres (idem, p.03).

A rejeio de uma relao automtica entre expanso de renda e desenvolvimento humano no significa, necessariamente, rejeitar o crescimento econmico. O crescimento econmico essencial, em sociedades pobres, para reduzir ou eliminar a pobreza. Mas a qualidade desse crescimento to importante quanto a sua quantidade. necessrio que se estabelea uma poltica pblica consciente, capaz de levar esse crescimento para a vida das pessoas (idem, p. 03).

Haq explica que o paradigma do desenvolvimento humano possui quatro componentes essenciais: equidade, sustentabilidade, produtividade e empoderamento (empowerment). Para Haq, cada um dos componentes precisa ser compreendido na sua perspectiva prpria, j que servem para distinguir o paradigma de desenvolvimento humano dos modelos mais tradicionais de crescimento econmico. Abaixo segue uma descrio resumida do significado de cada componente:

a) Equidade: Se o desenvolvimento deve ampliar as escolhas dos indivduos, as pessoas precisam desfrutar de igualdade de oportunidades. Desenvolvimento sem eqidade significa restrio de escolhas para muitos indivduos em uma sociedade. A eqidade deve ser entendida como igualdade de oportunidades e no necessariamente de resultados. b) Sustentabilidade: Garantir que todos tenham acesso s oportunidades do desenvolvimento, agora e no futuro. Debate relacionado com o direito das geraes futuras. c) Produtividade: requer investimentos nas pessoas e um ambiente macroeconmico que lhes permita alcanar seu potencial mximo. O crescimento econmico , portanto, um sub-conjunto dos modelos de desenvolvimento humano - uma parte fundamental, mas no a estrutura completa. d) Empoderamento: significa que as pessoas encontram-se em condies de 35

fazer suas escolhas segundo sua livre vontade. Isso implica uma democracia poltica, na qual pessoas podem influenciar decises que afetam suas vidas. Participao na tomada de decises e em sua implementao por parte dos membros da sociedade civil (idem, p. 0408).

Dado esses componentes do desenvolvimento humano, Mahbub ul Haq esclarece que o paradigma de desenvolvimento humano no anti-crescimento, nem engloba apenas o desenvolvimento social. Haq afirma: o desenvolvimento econmico essencial para o desenvolvimento humano, mas para explorar plenamente as oportunidades de um maior bem-estar que o crescimento oferece, ele precisa ser administrado de forma apropriada (idem, p.09). Outra crtica que o desenvolvimento humano recebe, segundo Haq, que as estratgias de desenvolvimento humano tm apenas contedo social, sendo destitudas de uma anlise econmica slida. Para Haq, os crticos no percebem que o desenvolvimento humano um paradigma holstico de desenvolvimento, que tenta abarcar os meios e os fins, a produtividade e a equidade, o desenvolvimento econmico e social, os bens materiais e o bem-estar humano (idem, p. 10). Haq afirma que o ponto distintivo das estratgias de desenvolvimento humano focalizar cada questo dos modelos tradicionais de crescimento sob o ponto de vista das pessoas. E dessa forma, o paradigma do desenvolvimento humano levanta algumas questes para o desenvolvimento econmico:

Elas participam e so beneficirias do crescimento econmico? Tm acesso integral s oportunidades geradas pela expanso dos negcios? As tecnologias ampliam ou diminuem as suas escolhas? A expanso econmica gera crescimento com emprego ou sem emprego? Os oramentos esto sendo equilibrados sem desequilibrar as vidas das futuras geraes? Os mercados livres esto abertos a todos? Estamos aumentando apenas as opes da atual gerao, ou tambm das geraes futuras? (idem, p. 10).

Portanto, para Haq, as questes econmicas no so ignoradas pelo 36

desenvolvimento humano, porm, elas esto todas relacionadas ao fim ltimo do desenvolvimento, as pessoas. Consequentemente, as pessoas no so meramente beneficirias do crescimento econmico, mas so tambm agentes de mudana na sociedade (idem, p. 11). Para o PNUD, o desenvolvimento humano o desenvolvimento que no s promove um crescimento econmico, como tambm distribuiu equitativamente os seus benefcios; que regenera o meio-ambiente, no lugar de destru-lo; que fomenta a autonomia das pessoas, ao invs de marginaliz-las; d prioridade aos pobres, ampliando as suas opes, oportunidades e participao nas decises que afetam as suas vidas (PNUD, 1994, p. iii).

1.1.2 A Dcada de 1990: o otimismo multilateral

Mnica Herz e Andrea Hoffman afirmam que o fim do conflito entre os dois blocos poltico-ideolgicos, os Estados Unidos e a Unio Sovitica, representou um maior desenvolvimento do processo de globalizao, o que significou, por sua vez, uma maior ligao e interdependncia entre as sociedades. De acordo com as autoras, isto permitiu que o modelo ocidental de organizao e governana das sociedades ocidentais baseados na economia de mercado, na democracia e nos direitos humanos, de certa forma, se universalizasse (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.112). Com o fim da Guerra Fria, direitos humanos, desenvolvimento e democracia constituram-se como ideias polticas hegemnicas na esfera das relaes internacionais (DONNELY, 1998, p.167). Nesse contexto, o discurso internacional sobre uma concepo de segurana ampliada torna-se mais intenso, e, para os analistas internacionais, a dcada de 1990 considerada como um perodo promissor para os debates dos grandes temas sociais. Jos Lindgren Alves explica esses novos temas da agenda internacional uma expresso que aplica a algumas questes que no eram novas, mas que acabam por receber uma ateno renovada com o processo de distenso do conflito Leste-Oeste, alguns desses temas so: o controle de armas, o narcotrfico, o meio-ambiente e os direitos humanos 37

(ALVES, 2001, p. 43) Para Alves, a Carta das Naes Unidas no desvincula a paz do contexto socioeconmico, e as grandes conferncias da dcada de 1990 abordaram os mltiplos fatores dos respectivos temas em suas interconexes, inserindo o local no nacional e este no internacional, com ateno para as condies fsicas e humanas do espao em que se concretizam (idem, p. 34). Alm do fim da Guerra Fria permitir a cooperao multilateral em questes de segurana internacional, ela tambm coincide com a crescente preocupao com os novos perigos e ameaas que pareciam exigir uma resposta internacional. neste perodo tambm que h um declnio das guerras entre os Estados e das guerras intraestatais. Contudo, as guerras intraestatais ganharam destaque internacional, durante a dcada de 1990, por seu alto ndice de mortalidade, como por exemplo, o genocdio ocorrido em Ruanda, em 1994, que levou morte quase 1 milho de pessoas. Alm do que, nos anos 1990, h uma maior visibilidade das conseqncias das guerras, em funo de uma maior liberdade e difuso em tempo real atravs da mdia (efeito CNN8), o que cria um maior interesse e participao da comunidade internacional na discusso sobre as guerras e segurana internacional. Alguns estudos citam o papel desempenhado pelo fim da Guerra Fria na ecloso de rivalidades tnicas e disputas de poder, decorrentes do processo de descolonizao aps a Segunda Guerra Mundial. Durante a Guerra Fria, estes conflitos foram ofuscados e/ou contidos pelas alianas com as potncias hegemnicas. Os conflitos intraestatais so apontados como responsveis por vrios problemas que parecem caracterizar os conflitos contemporneos, como a eroso da distino entre combatentes militares e os civis, o recrutamento de crianas-soldados e o deslocamento em massa de refugiados, que por sua vez so vistos, como uma contribuio para a instabilidade nos pases vizinhos. Uma vasta literatura sobre Estados falidos9 que se desenvolve desde a

Efeito CNN descrito como a cobertura da mdia em situaes de conflitos, o que leva a cobertura da guerra e do seu sofrimento praticamente ao vivo, o que pode levar a uma mobilizao internacional, especialmente das ONGs.
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Em geral, o conceito de Estados falidos utilizado para descrever um aparato estatal, cujas suas instituies bsicas Executivo, Legislativo e Judicirio j no conseguem cumprir as suas funes mnimas. Tem-se clareza do quanto esse conceito polmico, contudo, por fazer parte da literatura corrente, optou-se por manter o conceito.

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dcada de 1990, tambm refora todos esses problemas e refletem a sensao de que os conflitos e a instabilidade em qualquer Estado podem trazer problemas para os pases vizinhos, e por vezes, esses Estados poderiam se tornar terreno frtil para o crime internacional e o terrorismo. O resultado que, cada vez mais, a instabilidade e a violncia so vistas como profundamente contagiosas, e por isso, a percepo crescente da necessidade de uma resposta da comunidade internacional a essas demandas (WILSON, 2008, p.12). Qualquer discusso sobre a natureza mutvel dos conflitos na era ps-Guerra Fria, no pode ser dissociada do papel desempenhado pela "globalizao". Como j dito acima, o discurso contemporneo sobre o conflito e a segurana reflete uma percepo das obrigaes internacionais que ultrapassam as fronteiras dos Estados nacionais: presume-se que por causa de conflito em um Estado pode haver problemas para todo o mundo, assim, uma resposta internacional ao conflito necessria (idem, p.13). O fim da Guerra Fria e a intensificao da globalizao foram processos que alteraram profundamente a ordem internacional e contriburam de forma decisiva para a reformulao do conceito de segurana internacional. David Held e Anthony McGrew afirmam que a globalizao denota uma acelerao e um aprofundamento do impacto dos fluxos e padres inter-regionais de interao social. Porm, salientam que isto no deve ser compreendido como um prenncio do surgimento de uma sociedade mundial harmoniosa, pois a

a conscincia da interligao crescente no apenas gera novas animosidades e conflitos, como pode tambm alimentar polticas reacionrias e uma xenofobia arraigada. Uma vez que um segmento significativo da populao mundial no diretamente afetado pela globalizao, ou fica basicamente excludo de seus benefcios, ela um processo profundamente desagregador e, por isso mesmo, vigorosamente contestado (HELD; McGREW, 2001, p. 13-14).

Com esta crescente interdependncia, a insegurana tambm representa uma dinmica do processo de globalizao. Ana Evangelista alerta que a insegurana do 39

processo de globalizao no deve ser compreendida apenas pelas formas clssicas dos estudos das relaes internacionais, como guerra e paz, conflitos internacionais, guerra nuclear, intervenes em outros Estados, crises em tomadas de deciso em poltica externa. Num perodo de globalizao, a insegurana deveria ser entendida num sentido mais amplo, a partir da noo de risco, como prope a autora. Aos riscos clssicos se somam os riscos de carter social, econmico, poltico, ambiental, sanitrio, como por exemplo: crises financeiras, catstrofes ambientais, agravamento da desigualdade entre ricos e pobres, trficos de drogas, armas e pessoas, entre outros. Nana K. Poku afirma que muita riqueza tem sido criada com a globalizao, porm muitos pases e pessoas no compartilham desses benefcios, nem tem qualquer voz nesse processo. Para trs quartos da populao mundial, a globalizao no atendeu a nenhuma das suas necessidades bsicas e fez essas pessoas viverem no limbo da economia sem os direitos formais, sem os meios de subsistncia e sem uma perspectiva legitima de um futuro melhor para os seus filhos (POKU, 2010, p.257). A globalizao poderia incitar a resistncia e o conflito, mas tambm forneceria os meios para a escalada e a extenso deste conflito. Alm disso, os mesmos processos que estimulam a "troca" legtima global, tambm facilitam o comrcio mundial de armas de pequeno calibre, drogas ilcitas, e os despojos de conflitos (como os diamantes de sangue). Estes recursos sustentam atores estatais e no-estatais de modo semelhante, e muitas vezes as rivalidades tnicas ou batalhas polticas voltam com uma excessiva, violenta e prolongada luta por recursos. Recentemente, o mesmo conjunto de circunstncias tem sido usado para explicar o surgimento das redes de terror global: a globalizao responsabilizada pela reao generalizada contra o Ocidente, para a disseminao de ideologias radicais antiocidentais, e pela incrvel capacidade das redes terroristas de se sustentar atravs do acesso aos fluxos globais de tecnologia de comunicaes, finanas e comrcio ilegal. Assim, os mesmos processos de globalizao que permitem a intensificao e o prolongamento da guerra intraestatal e a propagao das redes de terror global, tambm facilitam a organizao e a operao de redes complexas de governos envolvidos na interveno. nos termos deste novo ambiente de segurana internacional que a emergncia 40

do paradigma da segurana humana deve ser entendida. As alegaes sobre a natureza extraordinria das ameaas e das inseguranas na era ps-Guerra Fria esto profundamente relacionadas com as reivindicaes sobre a necessidade de uma aproximao nova e multilateral segurana. A queda do muro de Berlim, em 1989, fez com a dcada de 1990 comeasse num grande clima de otimismo e trouxe uma nova fora aos direitos humanos no cenrio internacional. Esse otimismo se fundou na possibilidade, vislumbrada pelos pases ocidentais, da obteno de um consenso mundial, baseado nos direitos humanos, na democracia e no desenvolvimento o chamado 3D, consagrado posteriormente na Conferncia de Viena, em 1993. No incio da Guerra Fria, houve uma ciso entre o consenso sobre a unidade dos direitos civis e polticos e direitos econmicos, sociais e culturais. Em 1993, na Declarao de Viena e Programa de Ao da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, houve a tentativa de colocar os direitos civis e polticos e econmico-social no mesmo plano de igualdade programtica e de aplicao. Assim, os direitos humanos devem ser vistos em um sentido mais amplo que inclui todas as trs geraes de direitos, sem privilegiar um conjunto sobre o outro. Para os direitos humanos serem universais, os direitos econmicos, sociais e culturais deveriam ser parte da agenda dos direitos humanos (CHENOY; TADJBAKHSH, 2009, p. 124). A Conferncia de Viena de 1993 reafirmou a universalidade, indivisibilidade, inter-relao e interdependncia dos direitos humanos, assim como, a necessidade de se garantir o direito ao desenvolvimento, como a relao necessria entre os direitos humanos, democracia e desenvolvimento, sendo a pessoa humana, o sujeito central desse processo. Em Viena, tambm se reconhece a legitimidade da preocupao internacional com a proteo e promoo dos direitos humanos, e nesse ponto, limita-se o princpio da soberania estatal. previsto a criao de programas de assistncia tcnica pela ONU, que ajudariam a incrementar a capacidade dos Estados de proteger e promover os direitos humanos e a recomendao da criao do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos, institudo pela ONU no mesmo ano (KOERNER, 2002, p. 88). E Koerner conclui sobre esse processo da dcada de 1990: 41

Assim, no campo dos direitos humanos, ocorre um duplo processo durante a longa dcada de noventa (de 1989 a 2001): por um lado, no plano da enunciao dos direitos, d-se a maior permeabilidade entre as ordens polticas estatal e interestatal, bem como o deslocamento da efetivao dos direitos humanos do plano da titularidade formal de sujeitos individuais para a dimenso das prticas sociais e da realizao de concepes individuais e coletivas de vida boa. Nesse sentido, coloca-se a questo da democracia e da participao, a das formas de interao entre Estado, organizaes da sociedade civil e indivduos. Porm, por outro lado, a situao poltica internacional mostra como essas relaes esto ainda indefinidas, dada a proteo internacional seletiva dos direitos humanos, submetida aos interesses geopolticos das principais potncias, assim como as reaes de suas lideranas e de grupos polticos fundamentalistas, nacionalistas e defensores de outros particularismos, que contestam mudanas mais profundas no campo dos direitos humanos (idem, p. 89).

A Declarao de Viena de 1993 conferiu maior poder ordem internacional na tutela e implementao dos direitos humanos e reconheceu a universalidade legal (ou a possvel universalizao), a indivisibilidade, a inter-relao e a interdependncia destes. Esta declarao procurou estabelecer um novo consenso internacional que permitisse a expanso dos direitos humanos, garantindo mais interpretaes plurais para a legitimidade destes, bem como uma maior pluralidade de aes concretas e a percepo que o combate pobreza deveria ocupar um espao central na agenda de direitos humanos para os pases em desenvolvimento. A efetividade dos direitos passou a ser compreendida como um processo, no qual o exerccio de um direito no pode ser aceito em detrimento de outros, nem de que um direito seja condio para os demais. A universalidade no significa uniformidade, pois os indivduos e grupos sociais agem segundo seus prprios valores culturais, buscando viver de acordo com suas prprias noes de bem e de justo. E esta concepo de direitos humanos reflete-se em muitas das agendas polticas criadas sob a insgnia da segurana humana.

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1.1.3 O 11 de setembro: a militarizao da agenda humanitria

Antes de tratar dos fatos e conseqncias dos atentados de 11 de setembro, esclarece-se que esse contexto no um dos responsveis pela emergncia e difuso do conceito de segurana humana, tal qual a ideia deste primeiro captulo. Contudo, destaca-se a importncia desse momento poltico, pois parte-se da hiptese, de que ele pode ter sido o responsvel por uma inflexo (ou possvel perverso) das polticas implementadas sob a justificativa da segurana humana. Esta hiptese ficar mais clara nos captulos seguintes. No ano de 2001, os Estados Unidos foram alvos de atentados terroristas. Em 11 de setembro, quatro avies civis foram seqestrados e colidiram contra as Torres Gmeas (World Trade Center), em Nova York e contra o Pentgono, em Washington D.C., o que provocou a morte de cerca de 3000 pessoas, alm da tentativa do quarto avio cado numa floresta da Pensilvnia, que provavelmente se dirigia Casa Branca. Esse fato indito na histria dos Estados Unidos levou o governo a anunciar uma guerra ao terror, o que implicou numa srie de medidas legislativas, executivas e aes militares controversas, como o Ato Patriota e as comisses militares. Os atentados de 11 de setembro de 2001 marcaram o sistema internacional, pois alm do fato em si, as conseqncias polticas posteriores tambm foram impressionantes. Guerra preventiva, torturas, transferncias secretas de prisioneiros, supresso de direitos aparentemente consolidados no pas, uma disseminada vigilncia e extenso monitoramento sobre seus prprios cidados e sobre a imprensa, etc., so exemplos de algumas das conseqncias ps-11 de setembro. Na viso de Richard Falk, o 11/09 foi determinante para a regresso da importncia dos direitos humanos na agenda poltica internacional, pois, antes dos atentados, o ceticismo da administrao Bush no conseguia barrar a proeminncia internacional dos direitos humanos, apesar da divulgada descrena do governo numa agenda mais ampla de diplomacia humanitria (interveno humanitria, responsabilizao penal internacional e segurana humana) (FALK, 2004, pp.35-36). Conforme Mary Kaldor, o que seria marcante na dcada de 1990 a emergncia do que pode ser chamado de um regime humanitrio mundial. Assim, de acordo com a autora, na dcada de 1990 houve um consenso crescente sobre o respeito aos 43

direitos humanos, o fortalecimento do direito internacional (TPI, Conveno de Minas terrestres), uma crescente disponibilidade dos governos em se comprometerem com recursos e tropas para a ajuda humanitria e um crescimento significativo de grupos globais da sociedade civil que se dedicaram sobre a questo da interveno humanitria de vrias maneiras (KALDOR, 2001, p.140). Assim sendo, os atentados de 11/09 e as polticas da guerra ao terror teriam estagnado e/ou regredido as polticas implementadas na dcada de 1990 por esse regime humanitrio mundial. Dessa maneira, os atentados de 2001 recolocaram a segurana internacional, no seu sentido militar, no topo da agenda internacional. Contudo, no somente a segurana nos moldes do realismo, ou seja, a segurana estatal, territorial. A segurana que entra na agenda internacional ps-11/09, engloba a segurana estatal, porm, uma idia que se preocupa fundamentalmente com a vida dos cidados, com a segurana interna. Logo, os atentados do 11/09 colocaram o combate ao terrorismo como uma prioridade na agenda internacional e mais uma vez desafiou as abordagens tradicionalistas de segurana. Ken Booth afirma:

Os acontecimentos de 11 setembro de 2001 nos do uma boa razo para reavaliar o significado do conceito de segurana. Embora primeira vista, os acontecimentos paream fortalecer a viso tradicional de segurana, principalmente no domnio militar, um exame mais atento revela que, para explicar os acontecimentos necessita-se de uma noo muito mais ampla e mais profunda de segurana. Ambas as motivaes daqueles que assumiram os atentados de 11 de setembro, e da maneira em que o conflito que se desdobrou, simplesmente no se encaixariam dentro da viso realista tradicional de segurana (BOOTH, 2005, p.27)10.

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Todas as citaes originalmente no ingls sero traduzidas para o portugus pela autora. Cito original: The events of September 11, 2001 give us good reason to reassess the meaning of the concept of security. While at first glance the events seem to strengthen the traditional view of security as primarily a military domain, closer examination reveals that to explain the events requires much wider and deeper notion of security. Both the motivations of those who undertook the attacks on September 11, and the way in which the ensuing conflict unfolded, simply do not fit within the traditional realist view of security.

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Benoni Belli expe que os atentados terroristas foram utilizados como justificativa para as aes unilaterais dos EUA no Iraque, sem o consentimento da ONU, o que causou um grande prejuzo ao sistema de segurana coletiva. Alm do que, as violaes aos direitos humanos e ao direito humanitrio foram tratadas como danos colaterais da guerra ao terror. Assim, afirma Belli, as violaes aos direitos humanos, que durante a dcada de 90 foram a justificativa para as intervenes humanitrias, como em Kosovo, no contexto da guerra ao terror, passariam a ter uma funo distinta. Mesmo no perdendo a sua utilidade para justificar as intervenes (em tese, as intervenes deveriam garantir aos povos libertados da tirania um padro mais elevado de respeito aos direitos bsicos), os direitos humanos assumiriam um papel cada vez mais subordinado a guerra ao terror e aos pases que a patrocinam. Pois, a busca por segurana passa a ser vista como incompatvel com a promoo dos direitos humanos (BELLI, 2009, p. 115-116). Dentro desse contexto, a guerra ao terror se tornou uma importante influncia na redefinio da agenda e de polticas globais. Muito alm das medidas controversas citadas acima, a guerra ao terror tambm mudou a configurao e as condies das polticas do desenvolvimento e da cooperao internacional. De acordo com Tujan, Gaughran e Mollett, medida que a guerra ao terror se tornou a prioridade poltica mundial, a cooperao para o desenvolvimento foi cada vez mais influenciada e/ou condicionadas pela agenda de segurana global. A questo da segurana passaria a ser promovida como uma chave para a concesso de ajuda ao desenvolvimento, seja na seleo de programas, parceiros ou na promoo efetiva de assistncia militar (TUJAN, GAUGHRAN, MOLLETT, 2004, p.55). Dessa forma, aps o 11 de setembro, os pases financiadores de ajuda externa tm reorientados os seus programas em funo da guerra ao terror. A securitizao da ajuda notria em vrios pases doadores, incluindo os Estados Unidos, a Unio Europia e Japo, que tm estabelecido laos formais entre a ajuda externa, as polticas de desenvolvimento e a segurana. Essa tendncia tem conseqncias srias para o desenvolvimento de muitos pases pobres que dependem da ajuda externa (idem, p. 56). No caso dos Estados Unidos, os pases com grandes populaes muulmanas e movimentos insurgentes se tornaram prioridade das polticas de ajuda bilateral. Aps o 11 de setembro, os Estados Unidos aumentaram substancialmente a sua ajuda externa para o Paquisto, 45

ndia, Filipinas e Indonsia (idem, p.56-57). Em termos de ajuda humanitria, a guerra ao terror pode ter reforado a tendncia da ao humanitria militarizada, incorporando-a ao esforo da guerra e borrando as fronteiras entre a ajuda e a segurana, sendo esta ltima cada vez mais compreendida como segurana interna (homeland security) (PIOTUKH, 2008, p.01-02). Assim, de acordo com Volha Piotukh, dentro do contexto da guerra ao terror, as alternativas no-militares para se prevenir e/ou combater a ameaa terrorista, no so seriamente consideradas pelos formuladores de poltica e at a ao humanitria vista como uma parte essencial do esforo de guerra (idem, p.02). Portanto, tal como afirma Mark Duffield, a guerra ao terror reverteu os progressos da dcada de 1990 na promoo de uma agenda universalista de direitos humanos e reorientou as polticas de ajuda internacional para a reduo da pobreza (DUFFIELD, 2005, p. 03).

1.2 O Contexto Intelectual

Como foi dito acima, o conceito de segurana humana surge no final da Guerra Fria, tanto no debate acadmico como dentro das instituies internacionais e nos Estados. Contudo, pode-se afirmar que a sua formulao fruto do desenvolvimento terico das ltimas dcadas no campo da segurana e dos estudos sobre paz e conflitos. E no campo da teoria poltica, o liberalismo j colocava as pessoas numa posio central e prescrevia algumas condies necessrias, como a liberdade e a igualdade, para que as pessoas tenham bem-estar e segurana. O conceito de segurana est extremamente ligado com a histria das relaes internacionais e com a histria do prprio Estado. O filsofo Thomas Hobbes, em seu livro Leviat, publicado em 1651, j alertava sobre a relao entre o Estado e a segurana dos indivduos. De acordo com o autor, os homens aceitavam constituir um Estado porque, em troca, eles teriam a garantia e a proteo de sua vida. E o Estado, no s protegeria o indivduo da morte violenta, comum no estado de natureza, mas tambm garantiria uma vida melhor e mais confortvel. 46

Enquanto perdurar este direito de cada homem a todas as coisas, no poder haver para nenhum homem (por mais forte e sbio que seja) a segurana de viver todo o tempo que geralmente a natureza permite aos homens viver (p.78). () consiste a essncia do Estado, a qual pode ser assim definida: uma pessoa de cujos ato suma grande multido, mediante pactos recprocos uns com os outros foi instituda por cada um como autora, de modo a ela poder usar a fora e os recursos de todos, da maneira que considerar conveniente, para assegurar a paz e a defesa comum (HOBBES, 1974, p.106).

Voltando para as ltimas dcadas do sculo XX, esses estudos da rea de segurana e das relaes internacionais refletem o novo cenrio internacional que se desenha a partir da dcada de 1970, nesse perodo no qual se inicia o declnio do papel hegemnico da Unio Sovitica, o aparecimento de novos atores na arena internacional (ONGs, empresas transnacionais, organismos multilaterais) e de novas agendas para a poltica internacional, como os direitos humanos, o meio-ambiente, a exploso demogrfica e a economia internacional, dentre outros. Dada essa nova ordem internacional que se desenha, tanto nos Estados Unidos, como na Europa, as academias passam por um processo de questionamento da estrutura de segurana vigente. Grace Tanno afirma que o financiamento do governo dos Estados Unidos s suas instituies de pesquisa, havia influenciado o contedo dos trabalhos e que, em sua maior parte, reforavam e incorporavam as diretrizes polticas vigentes. Nas palavras de Tanno:

Questionava-se em que medida a academia havia reforado a leitura de uma realidade internacional em que a insegurana e a competio impediam iniciativas de cooperao. Tornara-se cada vez mais evidente que as consequncias prticas dos trabalhos acadmicos derivavam da adoo da teoria realista como arcabouo terico (TANNO, 2003, p.49).

Logo, durante o pice do conflito Leste-Oeste, a maioria dos estudos de 47

segurana enfatizava apenas os aspectos estratgicos e militares. Assim, esses estudos legitimavam as polticas que reproduziam a mesma lgica responsvel pela manuteno da ordem da Guerra Fria (idem, p. 49). Grace Tanno destaca que as academias europias tendem a ser direcionadas promoo de interesses de natureza internacionalista, sendo menos associadas com as lgicas nacionais, apesar do comprometimento com certos interesses. E este fato, explica, para Tanno, a grande quantidade de centros de estudos para a paz na Europa, j que se compararmos com os Estados Unidos, o que predomina so os institutos de estratgia nacional. Tanno ressalta que centros de estudos para a paz tm o objetivo de promover um ambiente nacional mais pacfico, e por isso se afastam de anlises nacionalistas de segurana (idem, p. 49-50). Dado esse contexto, especialmente na Europa, iniciaram-se discusses que visavam redefinir os limites tericos do campo de segurana. At ento, o conceito de segurana estava estreitamente associado com a segurana do Estado e com os seus aspectos militares e estratgicos. De acordo com Tanno, esse movimento de renovao terica surgiu por causa do debate sobre a redefinio do conceito de segurana utilizado nas relaes internacionais. Tanno salienta que esse debate que se inicia na rea de segurana paralelo ao que se inicia no debate terico das relaes internacionais (idem, p.50). Grace Tanno aponta que, na rea de segurana internacional, esse movimento de renovao terica consolidou trs vertentes tericas: a tradicionalista, a abrangente e a crtica. A vertente tradicionalista est associada com as premissas tericas realistas, onde os estudos de segurana devem se restringir s questes militares e estratgicas e o Estado deve ser a unidade bsica de anlise (Hans Morgenthau, Stephen Walt, John Mearsheimer). A vertente abrangente defende que os estudos de segurana devem abarcar tantos as ameaas militares, como as ameaas advindas dos setores polticos, econmico, ambiental e societal (Barry Buzan, Ole Wver, Jaap de Wilde). Por fim, a vertente crtica prope que as pesquisas de segurana tambm devem contribuir para a emancipao humana, e valores, como a liberdade e a igualdade, tambm devem ser considerados pelos acadmicos da rea de segurana (Ken Booth, Keith Klause, Michael Willians) (idem, p.50). 48

Dada essas trs vertentes nos estudos de segurana internacional, este trabalho apresentar a seguir, algumas caractersticas de cada vertente, destacando a concepo de segurana e a unidade bsica de anlise (o referente assegurado) em cada teoria. Ressalta-se que o objetivo desse texto no fazer uma exposio detalhada de cada teoria, mas sim, apresentar como cada teoria apresenta a sua compreenso de segurana, para, dessa forma, expormos como essas teorias contriburam intelectualmente na construo do conceito de segurana humana.

1.2.1 A Teoria Realista

A teoria realista das relaes internacionais uma tradio de anlise que enfatiza a busca e o exerccio dos Estados por uma poltica de poder de interesse nacional (DONNELY, 2005, p.29). O que significa que o termo realista, dentro da teoria das relaes internacionais, tambm pode ser compreendido pelo termo estatista, ou seja, o enfoque das relaes internacionais o comportamento do Estado, sendo sua segurana e seus interesses a mais alta prioridade na vida poltica (HASLAM, 2006, p. 21-22). Para os realistas, o Estado visto como um ator racional, nico e autointeressado, assim, em questes de segurana, s os Estados e os seus interesses prevalecem. Alm disso, o sistema internacional comparado ao reino da anarquia hobbesiana, e assim, para os realistas clssicos e estruturais, no se pode confiar em outros Estados, nem nas instituies internacionais, pois um Estado s pode garantir a sua segurana com a maximizao do seu poder, principalmente o militar. A paz, nessa acepo, fundamenta-se na hegemonia de um Estado ou no equilbrio de poderes entre as maiores potncias do sistema internacional (cf. MORGENTHAU, 2003; WALTZ, 2002). Dessa maneira, a guerra, na perspectiva realista, tem custos e a manuteno do status quo favorvel a todos os membros, de modo que, a paz s pode ser obtida atravs de um balano de poder entre as naes hegemnicas. Portanto, o papel das instituies supranacionais irrelevante, na medida em que o status quo determinado pelo conflito potencial derivado do balano de poder entre as naes mais poderosas (cf. 49

MORGENTHAU, 2003). Assim, o plano internacional visto pelos realistas como um estado permanente de conflitos entre os Estados, o que dentro da Teoria dos Jogos, denominado de jogo de soma zero; assim quando um Estado ganha, o outro necessariamente, perde. Hans Morgenthau, um dos reconhecidos representantes da escola realista, afirma que a natureza humana sempre aspira por poder, j que age em funo dos seus prprios interesses e esta caracterstica invariante est enraizada nas relaes entre os Estados, dominadas exclusivamente pelo interesse e acumulao de poder. Dado esta disposio internacional, os arranjos poltico-jurdicos apenas refletem os interesses instveis e transitrios entre as potncias (MORGENTHAU, 2003, p. 16-17; HABERMAS, 2006, p. 173). E os conflitos, no melhor dos casos, so controlados racionalmente por meio das reflexes proporcionadas pela teoria dos jogos (HABERMAS, 2006, p. 173). Logo, para os realistas, a segurana compreendida como a maneira pelo qual os Estados se utilizam da fora para fazer frente s ameaas dos outros Estados, que possam interferir no seu territrio, autonomia ou soberania estatal. O trabalho de Kenneth Waltz, publicado em 1979, Theory of International Politcs, marca o incio do que se chama neo-realismo, movimento de reviso do realismo. Waltz preocupa-se com a necessidade de construo de uma teoria para as Relaes Internacionais, dando nfase importncia da pesquisa das estruturas nas quais se processam as relaes internacionais. O neo-realismo busca conferir ao realismo maior rigor cientfico, procurando superar as concepes estreitas, intuitivas e histricas, que comumente eram alvos de crticas prtica analtica dos autores realistas. Waltz procurou sustentar a sua teoria no pressuposto de que as regularidades do sistema internacional so criadas pela estrutura, ao invs de serem sustentadas pela concepo de estado de natureza, como faziam os realistas. Assim, para Waltz, o sistema internacional se sustenta numa estrutura de auto-ajuda, no qual os atores pautam as suas relaes numa concepo de equilbrio de poder.

Um sistema de auto-ajuda (baseado no interesse prprio) um sistema no qual aqueles que no se ajudam a si mesmos, ou os que o fazem menos eficazmente

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do que os outros, no conseguiro prosperar, expor-se-o ao perigo, sofrero. O medo dessas conseqncias to indesejveis estimula os estados a comportaremse de formas que tendem para a criao de balanas de poder (WALTZ, 2002, p.165).

Os neo-realistas pretendem explicar as relaes internacionais atravs de novos elementos tericos e metodolgicos ao realismo, especialmente por acrescentarem o mtodo-quantitativo-matemtico, como forma de conferir maior rigor cientfico a esta abordagem. Contudo, os neo-realistas mantm os pressupostos do realismo clssico: os Estados so atores unitrios que buscam no mnimo, a prpria preservao e no mximo, o domnio universal (idem, p.164). Dessa forma, para os neo-realistas, a segurana nacional identificada com a sobrevivncia, tal como era para os realistas.

1.2.2 A Escola de Copenhague

Na dcada de 1980, h a reintensificao do conflito Leste-Oeste (rebipolarizao), pois o presidente dos Estados Unidos, Ronald Reagan, renuncia a poltica de apaziguamento (dtente) com a Unio Sovitica e aumenta enormemente os investimentos militares americanos, como o projeto Guerra nas Estrelas. Essa nova postura norte-americana fez com que a Europa desconfiasse que os Estados Unidos pudessem no estar to comprometidos com a segurana daquele continente. Isto fez com que nos pases europeus, houvesse um movimento em busca de uma poltica de segurana genuinamente europia. Nesse contexto, criada em 1985 o Copenhaguen Peace Research Institute (COPRI), conhecido tambm como a Escola de Copenhague. Alm de pensar teoricamente, os vrios aspectos da segurana internacional, a Escola de Copenhague se prope a gerar subsdios que informariam os formuladores de poltica europeus para a construo de uma poltica de segurana autnoma, tanto em relao aos norte-americanos, como em relao aos soviticos. Atualmente, este instituto de pesquisa possui o objetivo de promover os estudos de paz e uma referncia na rea de segurana internacional.

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Para Grace Tanno, o debate sobre a rea de estudos de segurana durante a dcada de 1980 foi extremamente produtivo, o que teria proporcionado a criao de novas perspectivas tericas sobre segurana, como a Escola de Copenhague. A autora afirma que esse debate tambm permitiu que vrios acadmicos realizassem uma reavaliao de suas posies tericas, como por exemplo, Ken Booth. Ele escreveu, em 1991, um texto adotando uma nova perspectiva terica, que fica evidente, de acordo com Tanno, num artigo auto-biogrfico Security and Self: Reflections of a Fallen Realist (TANNO, 2002, p.02-03). Quanto Escola de Copenhague, especificamente, o seu principal expoente Barry Buzan. De acordo com o autor, os estudos de segurana devem incorporar tanto as ameaas militares quanto aquelas advindas das reas poltica, econmica, ambiental e societal (idem, p. 50). Buzan et al afirmam:

Outras perguntas vieram da academia: dos estudos de paz, das feministas, da economia poltica internacional e dos estudos de segurana (e estratgicos). Esse movimento tem, geralmente, a forma de tentativas de ampliar a agenda de segurana, reivindicando status de segurana para as questes e objetos referentes nos campos econmico, ambiental e social, bem como os campos militares e polticos definem os estudos de segurana tradicionais (conhecidos em alguns lugares como estudos estratgicos) (BUZAN;WVER; WILDE, 1998, p. 01)11.

De acordo com Rafael Villa, na dcada de 1970, houve pelo menos duas tentativas de conceitualizar um tipo de segurana de natureza distinta da proposta do realismo: a segurana econmica e a segurana ecolgica. A segurana econmica tratava de noes no-estratgicas militares e a segurana ecolgica tinha um carter internacional, e no nacional, como o realismo prope. Para Villa, o surgimento dessas noes coincide,
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Cito original: Others questions have come from academia: from peace research, from feminists, from internacional political economy, and from security (and strategic) studies. Their move has generally taken the form of attempts to widen the security agenda by claiming security status for issues and referent objects in the economic, environmental and societal sectors, as well as the military-political ones that define traditional security studies (known in some places as strategic studies).

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em termos de periodizao, com a dtente e quase caem no esquecimento no perodo da rebipolarizao (VILLA, 1999, p.128). Contudo, alguns comentadores afirmam que Barry Buzan, no seu livro People, States and Fear, foi o primeiro autor a elaborar de forma sistemtica um quadro terico de referncia legitimadora de uma agenda ampliada de segurana (PUREZA, 2009, p27). E anos depois, juntamente com Ole Wver e Jaap de Wilde, Buzan desenvolve a sua proposta no livro Security: a new framework for analysis. Neste livro, os autores propem cinco setores do conceito de segurana: militar, poltica, econmica, societal e ambiental. Abaixo, segue o que significa para os autores, cada setor (BUZAN;WVER; WILDE, 1998, p. 09):

1) Segurana militar: interao das capacidades armadas ofensivas e defensivas e as percepes de cada um sobre as intenes do outro; 2) Segurana Poltica: estabilidade institucional do Estado, o que pode lhe conferir ou no legitimidade; 3) Segurana Econmica: acesso aos recursos e aos mercados necessrios para a garantia de nveis aceitveis de bem-estar e de poder estatal; 4) Segurana Societal: manuteno do patrimnio lingstico, cultural, religioso e identitrio de um povo; 5) Segurana Ambiental: conservao da biosfera, pois este o suporte do qual dependem todas as atividades humanas.

Jos Pureza afirma que Buzan, muito mais do que setorializar a segurana, sugeriu um elenco de pontos focais de observao e construo da segurana, sendo esta incindivelmente multidimensional, resultado da inter-relao permanente entre as vrias abordagens (PUREZA, 2009, p.27). Alm da ampliao dos campos de segurana, a Escola de Copenhague tem uma caracterstica terica bem marcante: o conceito de securitizao. A securitizao um processo pelo qual um objeto referente tratado como uma ameaa existencial, o que 53

requer medidas de emergncia, justificando aes para alm dos procedimentos polticos (BUZAN;WVER; WILDE, 1998, p.23-24). E para tratar dos setores securitizados, os autores propem categorias operacionais, dos quais trs se sobressaem: a) os objetos referentes: aquilo que pode ser percebido como uma ameaa existencial e ser transformado numa questo de segurana; b) o ator securitizador: aquele que declara, por meio do discurso, que um determinado objeto referente uma questo de segurana. Os atores tanto podem ser os Estados como os grupos sociais, os indivduos, as organizaes e grupos transnacionais; c) os atores funcionais: categoria intermediria dentre as outras duas, mas com papel de influncia na concordncia ou no, do processo de securitizao (VILLA; SANTOS, 2010, p.122). Buzan et al expem como ocorre o processo de securitizao:

O caminho para o estudo de securitizao o estudo do discurso e das constelaes polticas: quando que um argumento com uma estrutura semitica e retrica particular consegue um efeito suficiente para fazer uma audincia tolerar a violao das regras que deveriam ser obedecidas? Se por meio de uma discusso sobre a prioridade e a urgncia de uma ameaa existencial o ator securitizador conseguir se libertar dos procedimentos ou regras que ele ou ela estariam limitados, estamos testemunhando um processo de securitizao (BUZAN;WVER; WILDE, 1998, p.25)12.

Rafael Villa e Norma Santos explicam que a securitizao implica num processo de conferir a uma questo poltica um carter emergencial, transformando-a numa questo de segurana. Alm disso, uma audincia precisaria reconhecer a questo como uma ameaa existencial sobrevivncia, logo,

(...) para que a ameaa seja identificada necessrio que ocorra um processo

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Cito original: The way to study securitization is to study discourse and political constellations: when does an argument with this particular rhetorical and semiotic structure achieve sufficient effect to make an audience tolerate violations of rules that would otherwise have to be obeyed? if by means of an argument about the priority and urgency of an existential threat the securitizing actor has managed to break free of procedures or rules he or she would otherwise be bound by, we are witnessing a case of securitization (BUZAN;WVER; WILDE, 1998, p.25).

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intersubjetivo de reconhecimento pelos atores securitizadores e pelas sociedades. Isso o que confere legitimidade social ao que deslocado da esfera da poltica e transformado em ameaa segurana, acarretando e justificando medidas emergenciais ou recursos extraordinrios para enfrent-lo. A ameaa justifica medidas que diferem das que seriam tomadas na esfera pblica da poltica (VILLA; SANTOS, 2010, p. 122).

Barry Buzan e Lene Hansen afirmam que a teoria da securitizao tem trs razes principais: 1) na teoria do discurso; 2) na compreenso schimittiana de segurana e poltica de exceo e 3) nos debates tradicionais de segurana. Assim, para a Escola de Copenhague, o conceito geral de segurana construdo a partir do discurso de segurana nacional, com uma nfase na autoridade, no confronto e/ou na construo das ameaas e dos inimigos e na habilidade de tomar decises e adotar medidas de emergncia (BUZAN, HANSEN; 2009, p. 213-214). Villa e Santos destacam que um dos aspectos mais importantes do conceito de securitizao que ele oferece a possibilidade de incluir grupos no-estatais como atores securitizadores e reconhece que as dimenses no-estatais tambm so passveis de se tornarem objetos referentes (ameaas existenciais). O que, para os autores, afastaria as implicaes morais de criar dicotomias, como de bons e maus, entre os atores securitizadores. Isto permite que tanto os grupos estatais como no-estatais, possam securitizar ameaas, legtima ou ilegitimamente, que percebam como existenciais. Alm do que, por meio do conceito de securitizao, de acordo com os autores, reconhece-se que os fenmenos ligados segurana internacional so construes sociais, ou seja, problemticas construdas pelas prticas sociais (VILLA, SANTOS; 2010, p.121-124). Porm, os autores alertam que a Escola de Copenhague deixa algumas brechas e questes no-respondidas sobre o conceito de securitizao. ntido que o conceito traz consequncias tericas normativas para a ao poltica e algumas dessas consequncias nem sempre so desejveis, j que o conceito pode ser instrumentalizado por grupos sociais. Esses grupos, segundo os autores, poderiam enxergar no conceito uma janela de oportunidades para chamar a ateno aos assuntos de seus interesses, atribuindo a eles um significado de ameaa existencial, que at ento, no eram vistos por esse ngulo, 55

pelos governantes e formuladores de poltica. E justamente para os governantes e formuladores de poltica, o conceito de securitizao poderia ser bem aceito, j que eles poderiam ter o interesse de legitimar medidas, que, dentro da esfera poltica, estariam limitadas (idem, p. 124-125). Assim, uma ampla agenda temtica poltica poderia ser securitizada, o que poderia levar a medidas de emergncia, que podem incluir a quebra das regras do jogo da esfera poltica. Dado esse cenrio, Villa e Santos fazem a seguinte pergunta: como impedir que aquelas temticas fossem colonizadas pelo setor militar, ou seja, como impedir o domnio absoluto do setor militar no mbito dos estudos de segurana (idem, p.124-125). Dessa forma, explicam os autores, foi criado o seguinte paradoxo: a redefinio da segurana, com enfoques mais abrangentes e com a autonomia de novos setores, poderia permitir e reforar a sua militarizao (idem, p. 125). Por fim, Villa e Santos esclarecem que o prprio Wver reconhece que inevitvel cair nesse paradoxo, j que mesmo dentro da Escola de Copenhague, o ncleo do conceito de segurana permanece atrelado defesa e estabilidade estatal. Pois quando se evoca um problema de segurana, seria inevitvel que as imagens e as percepes estejam, de certa forma, relacionadas com as agncia militares e com o Estado (idem, p. 125). Como um balano sobre a Escola de Copenhague, pode-se dizer que ela conseguiu construir um aparato conceitual que no s criou uma proposta alternativa de segurana para a Europa, mas tambm foi capaz de ultrapassar o seu objetivo inicial: pensar a Europa. A Escola foi capaz de se expandir e de ultrapassar os limites do eurocentrismo, colocando-se como uma alternativa aos estudos estratgicos, que so baseados em aspectos geopolticos, econmicos e na balana de poder. Contudo, ao analisar detalhadamente a Escola de Copenhague, nota-se que, apesar de ser uma alternativa aos estudos estratgicos, ela no abandonou totalmente alguns dos conceitos dos estudos estratgicos, como o estadocentrismo. A Escola de Copenhague foi bem-sucedida ao dirigir crticas contundentes hegemonia da rea militar no campo da segurana internacional, que estava voltada para a proteo do Estado e do seu territrio. Toda a produo dos estudos estratgicos focava na ideia de que o principal instrumento de defesa dos Estados seriam os recursos militares. Contra essa concepo, a abordagem da 56

Escola de Copenhague destaca com maestria e muito feliz ao perceber que os Estados no so s ameaados por questes militares, havendo outros tipos de ameaa segurana internacional.

1.2.3 Os Estudos de Paz e os Estudos Crticos de Segurana

Neste subitem em especial, trataremos juntamente dos estudos de paz e dos estudos crticos de segurana. Isto se justifica por considerarmos as anlises dos estudos de paz como precursores dos estudos crticos de segurana. Sean Lynn-Jones explica que durante a Guerra Fria, os estudos de paz e os estudos de segurana eram considerados como reas distintas, apesar dos dois campos tratarem basicamente dos mesmos temas. O que os diferenciava era que os estudos de paz abordavam formas alternativas de resoluo de conflitos, para alm das guerras. De acordo com o autor, no perodo do conflito bipolar, os estudos de paz foram marginalizados e considerados como um campo de estudos ingnuo e/ou irrelevante, particularmente, pelos formuladores de polticas dos Estados Unidos. S com o fim da Guerra Fria que h uma integrao gradual dos estudos de paz e dos estudos de segurana, que apesar de no levar a uma fuso formal dos campos, permitindo uma maior abertura de dilogo entre os pesquisadores, j que ambos estudam os mesmos problemas e fazem as mesmas questes (LYNN-JONES; 1999, p.05). E tendo em vista essa explicao de Lynn-Jones, a seguir, apresentaremos algumas premissas dos estudos de paz elaborados a partir da dcada de 1960 que influenciaram na construo terica dos estudos crticos de segurana, na dcada de 1990. Em virtude dos acontecimentos do sculo XX, tais como a Primeira e a Segunda Guerra Mundial, ocorreu uma mudana significativa na maneira de se compreender o que paz. Isto no significa que nos sculos anteriores no se estudasse a paz: o ponto que no sculo XX houve um empenho maior das cincias em refletir profundamente a respeito da temtica da paz e dos seus correspondentes, violncia e guerra. Estes estudos consistiram, sobretudo, numa maneira de se contrapor s conquistas das 57

cincias que foram rotineiramente adotadas pelas Foras Armadas do mundo inteiro, o que tornou a guerra mais letal e mais destrutiva do que nunca. Teoricamente, os estudos de paz surgem como uma contraposio ao conservadorismo realista e behaviorista das Relaes Internacionais, corrente predominante desde a dcada de 1930. Jos Manuel Pureza afirma que os estudos de paz assumem-se como um corpo terico que possui conscincia de que as razes reais da violncia se encontram na pobreza, na desigualdade scio-econmica e na cultura dos povos. Por isso, pode-se afirmar que essa escola possui quatro caractersticas bsicas: 1) a superao do paradigma estatocntrico e a sua substituio por uma viso antropocntrica, na qual a pessoa e a humanidade passam a ser as referncias bsicas; 2) a orientao normativa, isto , a recusa do positivismo e da pretensa neutralidade das cincias sociais em favor de uma ambio transformadora, guiada pela paz como um valor a atingir; 3) a

transdisciplinaridade, como mtodo de tratamento das mltiplas dimenses da questo da paz; e 4) a orientao para a ao: do estudo prxis da paz (cf. PUREZA, 1998). Pode-se situar o incio dessa escola em 1959, com a fundao do International Peace Research Institute de Oslo, por Johan Galtung13, socilogo noruegus. Galtung uma das figuras lderes e pioneira nos estudos de paz; inspirou-se na tica pacifista de Gandhi e ficou mundialmente conhecido pela anlise do que chama de violncia estrutural na poltica global, alm de ter criado um dos conceitos mais famosos de paz atualmente, o qual dividido em duas categorias: a paz negativa e paz positiva. De forma resumida, pode-se dizer que a paz negativa a ausncia de violncia direta e a paz positiva a ausncia de violncia estrutural. Essa amplitude do conceito de paz tem relao direta com a amplitude do conceito de violncia: alm da violncia direta ou pessoal, existe a violncia estrutural, resultante da desigualdade de poder e da injustia social. Existe tambm a violncia cultural, que se traduz no sistema de normas e comportamentos que legitimam socialmente as duas anteriores. Nas palavras do autor:

13

Mais sobre os estudos de Galtung, ver: GALTUNG, J. Peace: Research, education, action. Essays in peace research, vol. I (Copenhague, Christian Ejlers Forlag, 1975); GALTUNG, J.. Transarmament and the Cold War. Essays in peace research, vol. VI (Copenhague, Christian Ejlers Forlag, 1988).

58

Tendo a distino entre violncia pessoal e estrutural como base, a violncia possui duas faces, e o mesmo acontece com a paz concebida como ausncia de violncia. Um conceito ampliado de violncia remete a um conceito ampliado de paz. Assim como uma moeda tem dois lados, um lado sendo apenas um aspecto da moeda, a paz tambm tem dois lados: a ausncia de violncia pessoal e ausncia de violncia estrutural. Devemos referir a eles como paz negativa e paz positiva, respectivamente (GALTUNG, 1989, p. 13)14.

De acordo com Galtung, para que a segurana seja durvel, ela deve ser equiparada a uma estrutura de paz estvel ou positiva, que muito mais do que somente a ausncia de guerra. A paz positiva implica na reduo da violncia estrutural, ou seja, das condies que impedem o desenvolvimento das capacidades dos indivduos, como a pobreza, a desigualdade social, os regimes autoritrios, etc. Logo, a paz positiva seria a ausncia de violncia estrutural. E esta s poderia ser instaurada por meio de uma mudana social que, por sua vez, dependeria da ajuda mtua, da educao e da interdependncia dos povos. Alm disso, a paz positiva deve avanar lado a lado com a promoo da justia social e com o desenvolvimento poltico e econmico dos pases subdesenvolvidos. Roberta Izzo afirma que

Segundo Vicen Fisas, a paz positiva no constitui somente uma forma de preveno contra a guerra, mas a construo de uma sociedade melhor, condizente com a [...] satisfao das necessidades bsicas humanas sobrevivncia, bem-estar, identidade e liberdade, autonomia, dilogo, solidariedade, integrao e eqidade [...], que fazem da paz um construto humano (IZZO, 2007, p. 09).

Para Galtung, a paz negativa simplesmente a inexistncia da guerra e da

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Cito original: With the distinction between personal and structural violence as basic, violence becomes twosided, and so does peace conceived of as the absence of violence. An extended concept of violence leads to an extended concept of peace. Just as a coin has two sides, one side alone being only one aspect of coin, peace also has two sides: absence of personal violence and absence of structural violence. We shall refer to them as `negative peace` and `positive peace` respectively.

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violncia fsica, o que no necessariamente se traduz em cooperao entre povos e naes. Alis, a predisposio para a guerra, a rivalidade entre as naes e a falta de cooperao podem continuar a existir na paz negativa. Consequentemente, a paz negativa omissa em relao aos problemas mundiais, pois visa, quase exclusivamente, soluo dos problemas locais. Por outro lado, a paz positiva pressupe, alm do abandono definitivo da ideia de guerras e de rivalidade, a ideia de cooperao entre povos e naes com vistas a integrao da sociedade humana. Portanto, a paz positiva consequncia das aes contra a violncia e a guerra, por meio da proteo dos direitos humanos, do combate s injustias socioeconmicas, do desarmamento e da desmilitarizao. A violncia estrutural, segundo Galtung, derivaria dos conflitos resultantes das disparidades e tenses socioeconmicas. Por esse motivo, a violncia estrutural estaria relacionada com oportunidades de vida distintas que supem um acesso diferenciado aos benefcios do desenvolvimento, uma distribuio desigual de recursos e um poder varivel de influncia nas instncias que decidem a distribuio dos recursos. Desta maneira, a no-realizao dessas dimenses supe que os indivduos se encontram impossibilitados de obter nveis minimamente satisfatrios de qualidade de vida e, por este motivo, essa problemtica faz parte da discusso que envolve paz e violncia. Muito j se discutiu para saber se convinha ou no utilizar o mesmo conceito de violncia para designar simultaneamente aes violentas e situaes de injustia. A inteno de destruir da ao violenta altamente perceptvel, mas mais difcil de detectar nas situaes de injustia. Todavia, no h dvida de que as vtimas dessas situaes sofrem uma violncia que atenta contra a sua dignidade e liberdade, e que pode fazer cair sobre elas uma real ameaa de morte, pois parte-se do pressuposto de que a violncia tudo aquilo que impede a auto-realizao humana (satisfao das necessidades bsicas, materiais e no-materiais). Dessa maneira, a opresso, a explorao e a alienao passam a ser aes violentas. Assim,

alm da violncia clssica da guerra e do homicdio, faz-se necessrio acrescentar a pobreza e as privaes no campo das necessidades materiais, a represso e a privao dos direitos humanos, a alienao e a negao das

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necessidades superiores; estabelecendo uma correspondncia entre violncia estrutural e injustia social e ampliando o conceito de violncia para algo evitvel que obstaculiza a relao humana (GUIMARES, 2002, p.80-81).

Contudo, apesar do reconhecimento de que a identificao dos diferentes tipos de violncia cunhados por Galtung, representaram um avano significativo nos estudos de paz, uma das crticas feitas ao autor afirmam que os seus conceitos de paz encontram-se muito ligados a uma viso negativa de paz, a sua definio de paz sempre parte do que a violncia. De fato, definir a paz positiva como a ausncia de tipos de violncia que no sejam a guerra, ou outros tipos de violncia direta, implica a possibilidade de confundir o que necessariamente deve ser diferenciado (CIIIP/UPAZ, 2002, p.25). At mesmo o prprio Galtung afirmou anos mais tarde que:

evidente que tenho plena conscincia das mudanas ocorridas nestes conceitos desde a sua elaborao e acredito no surgimento de novas formulaes com base nas aqui apresentadas. (...) Neste momento, identifico a paz positiva principalmente com a justia social, (...) mas penso que deveramos estar abertos incluso de outras propostas, uma vez que a definio de violncia ampla o bastante para apontar em outras direes (apud CIIP/UPAZ, 2002, p.26).

Portanto, nota-se que os estudos de paz trazem para a discusso acadmica o papel que as estruturas sociais e polticas tm na produo (e reproduo) dos conflitos e da violncia. Essa crtica social e ao positivismo cientfico serviram de bases para o que em 1994, foi chamado de Estudos Crticos de Segurana. A expresso estudos crticos de segurana foi criada por Keith Krause e Michael Willians na publicao do livro Critical Security Studies: Concepts and Cases, 1994. Este livro contou com a colaborao de vrios acadmicos de diversas matrizes tericas (feminismo, construtivismo, teoria crtica, ps-modernismo, ps-estruturalismo, etc.), mas que tinham algo em comum: acreditavam que o conceito de segurana deveria ser 61

redefinido (AZEVEDO, 2009, p. 09). Krause e Willians esclarecem que o vocbulo crtico uma orientao na maneira de se pensar a disciplina, mas que no est totalmente associado Teoria Crtica, mesmo dando grande relevncia contribuio da Escola de Frankfurt e ao pensamento de Karl Marx, Antonio Gramsci e Immanuel Kant. Assim, os estudos crticos de segurana seriam uma rea de estudos aberta a discusses entre acadmicos das mais variadas correntes tericas que tm como principal ponto em comum a rejeio epistemologia positivista e ontologia material dos estudos tradicionais de segurana (idem, p.09). Um dos autores mais conhecidos dos estudos crticos de segurana Ken Booth. De acordo com Rafael Villa, Ken Booth no seu livro Critical security studies and world politics (2004) compilou uma srie de estudos que poderiam ser chamados de estudos crticos de segurana, dentre os quais, identifica algumas premissas bsicas que remotam a Robert Cox e a Andrew Linklater: a segurana concebida como uma construo social e no autocontida, ela tambm um problema de emancipao dos indivduos e da sociedade como um todo. Dessa forma, a segurana no s a mera sobrevivncia de indivduos e sociedade (VILLA, 2008, p.100). Ken Booth categrico nesse ponto: a emancipao o corao de uma teoria crtica da segurana global (BOOTH, 2007, p.110). Ele define emancipao como:

Como um discurso poltico, emancipao visa a segurana de pessoas, das opresses que os impede de realizar o que eles iriam escolher livremente fazer, compatvel com a liberdade dos outros. Ela [emancipao] fornece uma estrutura tripartite para a poltica: uma ancoragem filosfica para o conhecimento, uma teoria do progresso para a sociedade, e uma prtica de resistncia contra a opresso. Emancipao a filosofia, teoria e poltica de inventar a humanidade (BOOTH, 2007, p.112)15.

15

Cito original: As a discourse of politics, emancipation seeks the securing of people from those oppressions that stop them carrying out what they would freely choose to do, compatible with the freedom of others. It provides a three-fold framework for politics: a philosophical anchorage for knowledge, a theory of progress for society, and a practice of resistance against oppression. Emancipation is the philosophy, theory, and politics of inventing humanity (BOOTH, 2007, p.112).

62

Ken Booth, no seu livro Theory of world security de 2007, afirma que os estudos de paz e, especialmente, os trabalhos de Johan Galtung, foram um marco para uma tentativa de se compreender a violncia de forma mais ampla. De acordo com Booth, o conceito de violncia estrutural proposto por Galtung tinha o foco na opresso e, implicitamente, na necessidade de emancipao, o que mudou a perspectiva das causas da guerra para criar as condies de paz. Assim, a guerra deixou de ser abordada de forma estrita, para ser vista como um amplo processo scio-econmico, o que levaria a uma resposta comparativamente mais abrangente (idem, p. 67). Tal qual o trabalho do Galtung, a emancipao vista por Booth, como um processo de libertao das condies de opresso que impedem os indivduos de realizarem as suas escolhas livremente. E Booth afirma que uma maneira eficaz de explicar a relao da segurana com a emancipao, concebendo a primeira, como um meio, e a segunda, como um fim (idem, p. 115).

A emancipao ento entendida como um meio dos homens chegarem a uma poltica de segurana mais humana, em que poderiam explorar o significado de uma verdadeira humanidade comum, erradicando todos os fatores opressivos da sociedade em busca da igualdade. A emancipao pode ento ser definida, (), como um meio para se atingir ao fim ltimo que seria a segurana do indivduo. E nesse sentido, realizar a emancipao equivalente a praticar a segurana, e praticar a segurana, no sentido de libertar os indivduos da insegurana estrutural, seria o mesmo que abrir espao para a emancipao. Nesta perspectiva, a relao entre segurana e emancipao como sendo a de dois lados de uma mesma moeda, no qual a moeda representaria a inveno da humanidade que superaria os erros humanos (AZEVEDO, 2009, p. 99-100).

Alm da relao entre segurana e emancipao proposta por Ken Booth, Keith Krause e Michael Willians desenvolvem, de forma sistemtica, algo que j estava presente nos trabalhos de Barry Buzan et al, que so os conceitos de deeping (aprofundar outras formas de poltica internacional, alm da poltica de poder) e broadening (abranger outros campos de segurana, alm do militar) (VILLA, 2008, p. 99-100). Por meio desses 63

conceitos, os autores dos estudos crticos de segurana afirmam que podem compreender quem e o qu tratado como objeto de segurana e em relao quais ameaas esse objeto pensado (AZEVEDO, 2009, p. 40). Villa explica que o conceito de deeping prope uma reviso das concepes tradicionais de segurana em trs questes principais: 1) a crtica da soberania estatal como referente exclusivo da segurana; 2) recusar a metodologia naturalista como critrio de verdade, compromisso em acessar a verdade cientfica por meio de uma metodologia crtica e 3) os problemas de segurana tambm poderiam ser tratados como preocupaes que se originam, e tm por finalidade, a prxis emancipatria (VILLA, 2008, p.101). E por broadening, Villa afirma que a expanso da agenda da segurana para outros setores, alm do militar (idem, p.102). Ou seja, ampliar a compreenso da segurana, considerando uma escala de inseguranas enfrentadas pelos objetos de referncia (BILGIN, 2008, p.98). No caso da abrangncia dos campos de segurana, os autores dos estudos crticos de segurana tentam escapar das crticas feitas Escola de Copenhague por causa dos processos de securitizao. Ken Booth afirma que os estudos crticos de segurana no tentam securitizar a poltica, mas, ao contrrio, procurariam transformar os problemas de segurana em questes da teoria poltica, o que Booth chama de politizao da segurana (politicizing security). Assim, a politizao da segurana seria um repensar da segurana para descobrir o carter poltico da definio de segurana e da elaborao de agendas de segurana, abrindo espao para incluir outras questes identificadas por vrios atores (AZEVEDO, 2009, p. 92; BILGIN, 2008, p.99; VILLA, 2008, p.102). Portanto,

para os Estudos Crticos de Segurana o objeto da segurana e a ameaa no podem ser entendidos separadamente, pois ambos so socialmente construdos e inseridos em contextos histricos, ou seja, o conceito de segurana tambm deve variar no decorrer do tempo, de modo a ter correspondncia com as mltiplas realidades que se apresentam (AZEVEDO, 2009, p.40).

Rafael Villa pondera que a politizao da segurana um fator interessante dos 64

estudos crticos de segurana; porm, esses estudos no deixam claro o que emancipao e a sua relao com a segurana, j que, por ser to abrangente, as fronteiras entre o que ou no emancipao, no esto claras. Mesmo assim, Villa destaca que, mesmo com diferenas de enfoque, os estudos crticos de segurana compartilham uma insatisfao com o mainstream dos estudos de segurana (VILLA, 2008, p. 102-103).

1.2.4 - Breve Balano dos Estudos de Segurana ps-guerra fria

Sem dvida, o fim da guerra fria um grande marco para os estudos de segurana. O cessar da possibilidade de uma guerra nuclear e as condies propiciadas pela globalizao, como citado no item 1.1.2, possivelmente, permitiu a maior reviso intelectual dos pressupostos e fundamentos dos estudos de segurana desde o seu surgimento. Alm das condies polticas proporcionadas pela dcada de 1990, pode-se citar as contribuies das escolas crticas, como o feminismo, os ps-modernos e os construtivistas, que forneceram subsdios tericos para uma redefinio do conceito de segurana, principalmente ao questionarem quem o sujeito da segurana. Gilberto Sarfati explica que, em geral, a discusso na literatura dos estudos de segurana apresentam divergncias em quatro questes: 1) o referencial de segurana (Estado, sociedades, indivduos, meio-ambiente, etc.); 2) a definio sobre o significado de segurana (sobrevivncia, proteo, qualidade de vida, etc.); 3) qual o escopo da segurana internacional (guerra, pobreza, meio-ambiente, etc.); e 4) o tratamento terico dado questo da segurana (base epistemolgica e ontolgica da abordagem de segurana internacional (SARFATI, 2004, p. 178-179). Com bases nessas questes que podem aprofundar e expandir o conceito de segurana, Roland Paris cria uma tabela do campo de estudos de segurana composto por quatro clulas, onde cada uma representa os diferentes grupos de estudos de segurana. O autor parte do pressuposto de que uma ameaa para segurana uma ameaa para a sobrevivncia.

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Tabela 1 Campos de Estudos de Segurana

Qual a fonte de ameaa segurana?

Para quem a segurana?

Militares

Militares, No-militares ou ambos

(I)

(II)

Estados

Segurana Nacional Guerras inter-estatais. (abordagem convencional realista para os estudos de segurana).

Segurana Redefinida (por exemplo, segurana ambiental e segurana econmica).

(III)

(IV)

Sociedades, Grupos e Indivduos

Segurana Intraestatal (por exemplo, guerras civis, conflitos tnicos, genocdios, etc.).

Segurana Humana (por exemplo, ameaas ambientais, polticas, econmicas para a sobrevivncia das sociedades, grupos e indivduos).

Traduo Livre: PARIS, 2001, p. 98.

De acordo com Paris, a clula I contm as ameaas militares para segurana dos Estados. Os realistas tendem a adotar essa perspectiva, que, tradicionalmente, domina os estudos de segurana, principalmente nos Estados Unidos. A clula II representa as 66

ameaas no-militares para a segurana, mas os Estados so o objeto de segurana. Pode-se citar como exemplo dessa perspectiva, os realistas abrangentes e os autores da Escola de Copenhague. A clula III foca nas ameaas militares para outros atores, alm do Estado, como as sociedades, os grupos e os indivduos. Desde o fim da Guerra Fria, a violncia intraestatal tem predominado, principalmente causada pelos grupos sub-estatais (criminalidade urbana, trfico de drogas, etc.). Alm disso, o genocdio e os homicdios causados pelos agentes do Estado contra os seus cidados, tambm esto nessa categoria. E por fim, a clula IV inclui as ameaas militares ou no-militares, ou ambas, para a segurana das sociedades, dos grupos e dos indivduos. Esta a perspectiva da segurana humana. No ponto IV, Paris levanta as seguintes questes: a pobreza, por exemplo, pode ser o combustvel da violncia dentro das sociedades? Certos tipos de instituies polticas domsticas so mais apropriadas para conduzir paz domstica? O grau de urbanizao de uma sociedade ou o acesso a cuidados mdicos, esto associados com a ocorrncia de violncia civil? Quais outras condies sociais que colocam em perigo a sobrevivncia dos grupos e dos indivduos?. Todas essas perguntas esto, para o autor, dentro da categoria de pesquisa chamada de segurana humana (PARIS, 2001, p.98-100). Karlos Prez de Armio16 afirma que, para compreender os mbitos nos quais se concretizaram esses avanos tericos, til se basear nos critrios formulados por David Baldwin, que podem ser descritos em quatro perguntas (ARMIO, 2007, p.61; BALDWIN, 1997, p. 13-17):

1) Para quem a segurana? Aqui se deve responder qual o objeto de referncia da segurana, o sujeito a ser assegurado. Na viso realista, o objeto a segurana nacional; no conceito de segurana comum, a segurana internacional; e a segurana individual no enfoque da segurana humana. 2) Quais valores devem ser protegidos? Na concepo tradicional de segurana nacional, o valor central a proteo da independncia poltica e a integridade territorial do
16

Professor titular de relaes internacionais da Universid del Pas Vasco e pesquisador do Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperacin Internacional.

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Estado. Na segurana humana, h um amplo leque de valores a serem protegidos, desde o bem-estar econmico at a sade das pessoas. 3) Quais so as ameaas segurana? Para os realistas, as fontes de ameaa so as possveis agresses militares de outros Estados, enquanto que numa viso ampliada de segurana, h numerosas possibilidades de ameaas, como os desastres naturais, as epidemias, os regimes autoritrios, etc. 4) Com que meios pode-se garantir a segurana? Na tradicional concepo de segurana, o meio a dissuaso militar, e para uma concepo ampliada de segurana humana, o desenvolvimento humano.

Dessa maneira, na fase do ps-Guerra Fria e da globalizao, destacam-se quatro elementos substantivos na questo da segurana internacional: 1) a segurana internacional est alm das questes militares; 2) a segurana internacional transnacional, global e interdependente; 3) a segurana internacional produzida por uma pluralidade de atores, o Estado no o ator exclusivo; 4) a segurana internacional no sculo XXI amplia a agenda e a demanda por uma maior cooperao e associao (ARAVENA, 2002, p.19). Portanto, de acordo com Andrew Mack, o tratamento dado pelo realismo e neorealismo aos Estados como atores unitrios poderia ter alguma utilidade para entender as causas das guerras interestatais, porm, as abordagens realistas no conseguiriam explicar os conflitos armados nos pases em desenvolvimento, j que o prprio Estado fracassou ou se encontra dividido em faces que lutam entre si. Mack afirma que os Estados deveriam ser os primeiros provedores de segurana aos cidados, contudo, freqentemente, falham nessa tarefa. Dessa forma, o paradigma da segurana nacional, com a sua nfase nas ameaas externas, es de limitada relevncia en relacin a la seguridad del individuo, particularmente respecto a las guerras civiles, que en este momento constituyen ms del 90% de los conflictos armados (MACK, 2005, p.13). Em vista disso, o autor conclui que o paradigma convencional dos estudos sobre segurana no conseguiria tratar das ameaas que emanam do prprio Estado. As questes que antes eram encobertas pelo conflito Leste-Oeste, tornam-se as novas pautas da agenda internacional a partir da dcada de 1990. Os problemas ambientais, 68

as epidemias, o desemprego, o narcotrfico, a fome, os conflitos tnicos e religiosos, o terrorismo, os refugiados, a violao dos direitos humanos, dentre outros, seriam os novos temas do cenrio internacional. E como estes problemas afetam diretamente os indivduos, principalmente as populaes mais vulnerveis, o conceito de segurana internacional estritamente relacionado s questes militares tornar-se-ia cada vez mais insuficiente para explicar as novas questes que ganham destaque na agenda internacional, a partir da dcada de 1990. Portanto, segundo os autores que a formulam, a segurana humana decorrente das lacunas nos paradigmas de segurana existentes, principalmente por abranger os aspectos multidimensionais, tornando-se cada vez mais compatvel com outras disciplinas. A segurana humana difere da segurana realista (modelo westphaliano) que focam as ameaas militares aos Estados em condio de anarquia internacional. Tambm se distingue da poltica comum de segurana que incide sobre os Estados e considera que a agressividade natural dos Estados pode ser mutuamente contida pela constituio de uma comunidade de Estados. E por fim, distingue-se da segurana liberal que confia na possibilidade de uma sociedade internacional baseada em Estados como os referentes primrios para garantir a paz e a ordem internacional (CHENOY;TADJBAKHSH, 2009, p.74). Em vista disso, os formuladores da segurana humana a consideram como decorrente da obsolescncia desses paradigmas, devido ao declnio da relevncia do sistema tradicional de segurana baseado nos Estados, ao mudar as noes tradicionais de soberania para as ameaas transnacionais (como o terrorismo), alm do crescente imperativo moral de intervir em casos de violaes massivas dos direitos humanos e outras mudanas no discurso internacional. Finalmente, se a segurana humana o objetivo - o fim ltimo - de todas as preocupaes de segurana, as outras formas de segurana, tais como a segurana militar, no so os objetivos finais, mas os meios para atingir os objetivos finais da segurana humana. O Estado tem, assim, uma posio privilegiada para assegurar que as pessoas deveriam gozar, sem discriminao, de todos os direitos e obrigaes, incluindo os direitos humanos, polticos, sociais, econmicos e culturais (idem, p.74-76).

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Consideraes do primeiro captulo

Este captulo teve o objetivo de mostrar os fatos polticos e os debates ocorridos no interior da Teoria das Relaes Internacionais, do ps-Segunda Guerra at a queda do Muro de Berlim, a fim de apontar alguns dos elementos precursores do conceito de segurana humana. Dentre esses elementos, pode-se destacar a centralidade que o indivduo alcana, quando passa a ser considerado como sujeito do direito internacional, fato histrico marcado pela Declarao Universal de Direitos Humanos. A discusso propiciada pelos direitos humanos, ao afirmar a centralidade do indivduo como sujeito de direitos e de dignidade, permitiu a discusso posterior sobre o que e quem deve ser assegurado e protegido pelos Estados e pelo sistema internacional. Essa centralidade do indivduo propiciada pelos direitos humanos pode ser justaposta ao debate da segurana humana. Dessa maneira, face do indivduo como sujeito de direitos, se coloca a dimenso da segurana humana da liberdade do medo (freedom from fear), o indivduo tem o direito de ser protegido da guerra e de no ter a sua vida colocada em risco em virtude de sua etnia, sexo ou religio. E face do indivduo como sujeito de dignidade, se coloca a dimenso da segurana humana da liberdade do querer (freedom from want), no qual, no basta ao indivduo viver, ele precisa viver sem o medo da fome, da doena e dos males da misria, ou seja, necessrio prevenir os indivduos das vulnerabilidades que ameaam a sua dignidade. Essas duas faces da segurana humana proteo e preveno - sero tratadas no captulo dois, no qual sero apresentadas as relaes da segurana humana com duas questes ligadas a essas faces: desenvolvimento e soberania. Alm da importncia do contexto poltico para a compreenso da origem da segurana humana, esse mesmo contexto poltico-histrico tambm suscitou uma srie de discusses e debates no interior da Teoria das Relaes Internacionais, especialmente ao questionar a hegemonia da Teoria Realista e da centralidade do Estado como sujeito de segurana. Dessa forma, a contribuio de algumas teorias e escolas das relaes internacionais, no perodo da Guerra Fria, deu suporte construo e ao debate do que e de quem deve ser assegurado. Enfim, esses debates provocaram a discusso acadmica 70

sobre a possibilidade de se reconceitualizar a segurana internacional, algo, que antes da Segunda Guerra Mundial, era pouco debatido e/ou questionado. Neste texto, particularmente, priorizou-se por destacar as contribuies da Escola de Copenhague, dos Estudos de Paz e dos Estudos Crticos de Segurana para a formulao do conceito de segurana humana. Resumidamente, pode-se afirmar que a proposta de segurana humana herdou da Escola de Copenhague as discusses sobre a ampliao dos campos de segurana, para alm da dimenso militar. Os Estudos de Paz influenciaram na compreenso de que as causas da violncia e da insegurana tm razes socioeconmicas e, por fim, os estudos crticos de segurana legaram o debate da emancipao humana como um objetivo final das polticas de segurana. Tambm nesse captulo, tentou-se mostrar que o otimismo da dcada de 1990 a dcada dos temas sociais com o fim do perigo de uma guerra nuclear, foi o contexto propcio divulgao e consolidao da proposta de segurana humana. E justamente sobre o conceito de segurana humana e os debates que se relacionam a ele, que sero tratados no captulo a seguir.

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72

CAPTULO 02 - A SEGURANA HUMANA

Neste captulo, ser apresentado o conceito de segurana humana e sua interrelao com duas questes das relaes internacionais: o desenvolvimento e a soberania. Ser dado destaque para o fato de que o conceito de segurana humana uma formulao institucional, proposta pelo PNUD. Alm do que, muito mais do que ser um conceito analtico, a segurana humana um conceito operacional, que poderia ser mobilizado tanto pelos Estados, como pelas organizaes internacionais, ONGs e sociedade civil.

2.1 O Contedo da Segurana Humana

A percepo de que as inseguranas humanas esto interligadas, e que os direitos humanos e desenvolvimento precisavam estar associados com as questes de segurana trouxe destaque idia de segurana humana ao ser popularizada pelas agncias da ONU (PNUD, ACNUR) que estavam empenhados em aliviar o sofrimento humano nos casos em que o Estado no assume a responsabilidade de garantir a dignidade dos seus cidados (CHENOY;TADJBAKHSH, 2009, p.76). A maior parte das publicaes de segurana humana cita o fim da Guerra Fria como um fator importante para permitir o desenvolvimento de abordagens alternativas para a segurana, e vale ressaltar que este tambm um momento importante para a afirmao da universalidade legal dos direitos humanos nas relaes internacionais. Ao mudar a nfase do conflito entre os Estados para as necessidades de proteo de todas as pessoas, independentemente do seu pertencimento a um determinado Estado, o discurso da segurana humana se entrelaa com os direitos humanos e desenvolvimento, buscando se consolidar como uma alternativa s tradicionais perspectivas de segurana estadocntrica. Nesse perodo, o conceito de segurana humana j empregado por um grande nmero de organizaes internacionais e no-governamentais, incluindo a Oxfam, o ACNUR, o

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Instituto Worldwatch, dentre outros17 (KRAUSE, 2005, p. 21). Em 1994, o Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas (PNUD) lana em seu relatrio anual Informe sobre o Desenvolvimento Humano - o conceito de segurana humana. O relatrio recomenda uma transio conceitual profunda da segurana nuclear, ou seja, militar, para a segurana humana. De acordo com o PNUD, para a maioria das pessoas, a insegurana resulta muito mais de preocupaes da vida cotidiana do que da possibilidade de um evento cataclsmico. O relatrio afirma que sero exploradas as novas fronteiras da segurana humana da vida cotidiana das pessoas, pois necessrio descobrir prematuramente os sinais de alerta de uma possvel crise, para que dessa maneira se possa colocar em prtica aes de diplomacia preventiva (PNUD, 1994, p.III). Para o PNUD, o cerne da insegurana humana a vulnerabilidade e a pergunta central que se deve fazer : como proteger as pessoas? dessa forma, o PNUD insiste numa implicao direta das pessoas e na estreita vinculao do desenvolvimento com a segurana (cf. FISAS, 2002). O PNUD parte do pressuposto de que o mundo no poder desfrutar da paz, a no ser que os seres humanos tenham segurana em suas vidas cotidianas. E de que talvez no futuro, os conflitos ocorram com mais freqncia no interior dos pases, do que entre dois ou mais Estados; e as origens desses conflitos, talvez, estejam profundamente enraizadas nas desigualdades socioeconmicas. Por isso, para o PNUD, a busca da segurana humana, deve se efetuar por meio do desenvolvimento e no, com as armas (PNUD, 1994, p. 01). Vale ressaltar que esta viso dos conflitos futuros do PNUD, era bem tpica do otimismo da dcada de 1990. Entretanto, quase 20 anos depois, essa previso de conflitos com base nas desigualdades socioeconmicas, de certa forma, no se confirmou, pois h 10 anos, a agenda internacional sofreu uma grande redefinio de prioridades, em virtude dos atentados de 11 de setembro de 2001. Desde ento, os conflitos internacionais e as intervenes humanitrias tm sido reconfiguradas na tentativa de conter a ameaa
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O autor cita outras organizaes: o Conselho Acadmico do Sistema da ONU, a Universidade das Naes Unidas, a Fundao Arias, o Centro de Informao sobre Defesa, a Comisso de Governana Global, a Comisso Carnegie para a Preveno de Conflitos Mortais, a Rede de Ao Internacional contra Armas menores, Pax Christi, a Secretria Geral das Naes Unidas, o Programa da Universidade de Harvard sobre Polticas Humanitrias e Investigao de Conflitos, o Centro de Segurana humana da Universidade de British Columbia, Saferworld, o Centro Internacional para a Converso de Bonn, o Centro para o Dilogo Humanitrio, o Centro Regional de Segurana humana, o Consrcio Canadense de Segurana humana e muitos outros.

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terrorista18, o que, de certa maneira, tambm alterou a agenda poltica dos formuladores da segurana humana, que passaram a priorizar a dimenso da proteo, em detrimento das questes de vulnerabilidade. No terceiro captulo, voltaremos discusso sobre os impactos dos atentados de 11 de setembro nas polticas de SH. De acordo o PNUD, a segurana humana possui dois aspectos principais: manter as pessoas a salvo das ameaas crnicas como a fome, as doenas, a represso (freedom from want) e proteg-las de mudanas sbitas e nocivas nos padres da vida cotidiana, por exemplo, das guerras, dos genocdios e das limpezas tnicas (freedom from fear). Alm desses dois grandes aspectos principais, o PNUD identifica sete dimenses da segurana, so as seguintes:

1) Segurana Econmica: garantir o ingresso bsico em um trabalho produtivo e remunerado, ou como ltimo recurso, de algum sistema de segurana financiado com recursos pblicos. Segundo os dados do PNUD, apenas um quarto da populao mundial possui segurana econmica, nesse sentido (p.28). Garantir os recursos mnimos s pessoas e a necessidade de se resolver os problemas estruturais, entre eles, o desemprego, a desigualdade socioeconmica e o trabalho precrio;

2) Segurana Alimentar: todas as pessoas devem ter acesso aos alimentos bsicos. Isto significa no s que haja alimento suficiente para todos, mas tambm que as pessoas tenham acesso imediato aos alimentos, seja porque plantam, compram ou recebam de um sistema pblico de distribuio de alimentos. O documento enfatiza que a fome no causada somente pela ausncia, mas pela m distribuio dos alimentos;

3) Segurana Sanitria: as epidemias, a falta de gua potvel, os acidentes de trnsito, o cncer, dentre outros problemas, so analisados no relatrio com a nfase de que
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Na literatura sobre as causas e motivaes das aes terroristas, h uma discusso sobre o impacto das desigualdades socioeconmicas, contudo, esse debate no far parte do escopo deste trabalho. Mais informaes, cf. BOOTH, Ken; DUNNE, Tim (ed.). World in Collision: Terror and the Future of Global Order. New York: Palgrave, 2002.

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as ameaas sanitrias so maiores em reas de pobreza. O relatrio cita que 17 milhes de pessoas morrem por ano, nos pases em desenvolvimento, em decorrncia de doenas contagiosas e parasitrias, como diarria, tuberculose e infeces respiratrias agudas;

4) Segurana Ambiental: o desmatamento, a poluio do ar e da gua, enfim, os processos de degradao de ecossistemas. O relatrio destaca que a escassez de gua pode se tornar um fator causador de conflitos tnicos e polticos;

5) Segurana Pessoal: segurana frente violncia fsica, seja do Estado (tortura), de outros Estados (guerra), de outros indivduos (violncia urbana, crimes, trfico de drogas). A violncia contra a mulher, crianas e os suicdios, tambm so citados nesse item;

6) Segurana Comunitria: a maior parte das pessoas obtm a sua segurana na participao em um grupo, na famlia, comunidade, organizao, grupo tnico. Assim, podem manifestar a sua identidade cultural e valores em conjunto. Lutas intertnicas, limpeza tnica e questes indgenas so tratadas nesse ponto;

7) Segurana Poltica: As pessoas necessitam viver numa sociedade que respeite os seus direitos humanos fundamentais. So apontados tanto os direitos humanos dos cidados num Estado, como os elementos que impedem a sua efetivao: a represso poltica por parte do Estado, a tortura, os desaparecimentos, as detenes ilegais, etc.

Dadas essas dimenses, o PNUD declara que existiriam seis formas que essas ameaas assumiriam materializaes e que elas, seriam as maiores ameaas do prximo sculo segurana humana: crescimento populacional descontrolado, desigualdades econmicas, migrao internacional, degradao ambiental, produo e trfico de drogas, e o terrorismo internacional (idem, p. 39). 76

Dessa maneira, uma das caractersticas que definem a nova natureza dos temas relacionados com a segurana a sua interdependncia, e o prprio relatrio afirma que os sete elementos de segurana humana so interligados e que a ameaa contra um elemento provavelmente se propagar a todos os outros. Portanto, para os formuladores da segurana humana, as ameaas provem tanto de outros Estados, como de outros atores no-estatais ou das relaes estruturais de poder, nos seus mais diferentes nveis. Para essa abordagem, as ameaas so transnacionais, no h fronteiras nacionais para problemas como desequilbrios ecolgicos, terrorismo, epidemias, etc... E para se prevenir dessas ameaas, que podem pr em perigo os indivduos, os grupos e as sociedades, os Estados deveriam estabelecer uma cooperao, de preferncia uma cooperao em longo prazo, o que refletiria a existncia de um mundo interdependente. E j que as ameaas no se circunscreveriam s fronteiras nacionais, a soluo dos problemas tambm no poderia ficar restrita ao plano estatal. Assim, o conceito de segurana humana vincularia as vrias dimenses da segurana, mostrando que no possvel traar uma barreira rgida entre os assuntos internos e externos. Aravena afirma:

La seguridad humana visualiza un nuevo orden global, un mundo nico, fundado en un humanismo global. Lo central es resolver las necesidades bsicas de la poblacin en el contexto de la globalizacin y la interdependencia. Ello supone por un lado, una tendencia a la unificacin de comportamientos, consumos y valores centrados en valores universales; y por otra, la demanda de reconocimiento y el respeto por la diversidad y las identidades y culturas particulares (ARAVENA, 2002, p.23).

Desse modo, no contexto da dcada de 1990, a formulao da SH surge como um conceito que possui um carter articulador, integrador e multidimensional da nova agenda de segurana do ps-Guerra Fria (ARAVENA; FUENTES, 2005, p. 58). A fim de estabelecer esse carter, o PNUD afirma que uma considerao de um conceito bsico de segurana humana deveria se centrar em quatro caractersticas essenciais (PNUD, 1994, p.25-26):

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1) Universalidade: A segurana humana uma preocupao universal, segundo o PNUD, pois existem ameaas que afetam tanto os pases pobres, como os ricos, como por exemplo, o desemprego, as drogas, os problemas ecolgicos, a violncia urbana e as violaes dos direitos humanos.

2) Interdependncia: O PNUD afirma que os componentes da segurana humana so interdependentes, consequentemente, quando a segurana da populao est ameaada em qualquer parte do mundo provvel que vrios pases sejam afetados. A fome, as epidemias, os desastres ecolgicos, o narcotrfico, o terrorismo, os conflitos tnicos j no so acontecimentos isolados, confinados dentro das fronteiras nacionais.

3) Preveno: mais fcil garantir a segurana humana mediante a preveno do que com uma interveno posterior. Aes preventivas so menos custosas que intervenes posteriores. O PNUD cita o exemplo dos custos diretos e indiretos causados pela epidemia da AIDS, na dcada de 80, que so superiores a 240 bilhes de dlares. Poucos bilhes de dlares investidos em sade preventiva e no planejamento familiar poderiam diminuir a difuso e a mortalidade da AIDS.

4) O ser humano: A segurana humana est centrada no ser humano. Preocupase com as pessoas que vivem em sociedade, com a liberdade com que podem exercer diversas opes, com o grau de acesso ao mercado e com as oportunidades sociais, com a vida em conflito ou em paz.

Com bases nas dimenses e nas caractersticas da segurana humana, o PNUD se prope no relatrio de 1994 a estabelecer alguns indicadores operacionais da segurana humana. Assim, o PNUD oferece algumas propostas concretas para criar um sistema de alerta precoce, a fim de identificar os pases que poderiam entrar numa crise e/ou num conflito. Esta ao um componente essencial da diplomacia preventiva e do 78

desenvolvimento preventivo (idem, p. 04). O PNUD reconhece que uma quantificao precisa impossvel, contudo, existem alguns indicadores teis que poderiam oferecer um alerta de que um pas enfrenta uma desintegrao social, que poderia levar a uma decomposio nacional. Os indicadores propostos pelo PNUD so os seguintes (p.43):

Insegurana alimentar: a medida da oferta diria de calorias como porcentagem das necessidades humanas bsicas; o ndice de produo de alimentos per capita e o grau de dependncia na importao de alimentos. Insegurana quanto ao emprego e a renda: taxas elevadas e prolongadas de desemprego; queda sbita da renda nacional real ou dos salrios reais; taxas muito elevadas de inflao e grandes disparidades de renda entre ricos e pobres. Violaes dos direitos humanos: medidas pelas prises polticas, torturas, desaparecimentos, censura da imprensa e outras violaes dos direitos humanos. Conflitos tnicos e/ou religiosos: medidos pela porcentagem da populao que participa desses conflitos e pela quantidade de mortes. Desigualdade: medida principalmente pela diferena entre os IDH19 correspondentes aos diferentes setores da populao. Gasto militar: medido pela relao entre gasto militar e o total do gasto em educao e sade.

O PNUD afirma que a comunidade internacional pode ajudar a prevenir as crises futuras, contudo a responsabilidade primordial dos prprios pases. O relatrio de 1994 dedica um captulo para as novas formas de cooperao para o desenvolvimento, mas faz a ressalva de que por maior que seja a assistncia externa, isto no substitui as reformas fundamentais de que necessitam as economias nacionais dos pases em desenvolvimento (idem, p. 69). No captulo do relatrio de 1994, intitulado Uma nova concepo da
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ndice de Desenvolvimento Humano.

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cooperao para o desenvolvimento, o PNUD afirma que, para promover as polticas de segurana humana, requer-se uma relao mais positiva entre os pases, condizente com uma nova era de cooperao para o desenvolvimento. Segundo o PNUD, nessa nova concepo, a co-participao econmica se basearia nos interesses compartilhados e no, na caridade. Dadas essas afirmaes do PNUD, o relatrio prope algumas mudanas fundamentais na atual configurao da cooperao para o desenvolvimento (idem, p.05-06). Em primeiro lugar, de acordo com o PNUD, necessrio que a assistncia exterior se vincule a objetivos de poltica mutuamente acordados, particularmente a respeito de estratgias para reduzir a pobreza, promovendo as oportunidades de emprego e fixando as metas de desenvolvimento humano. Em segundo lugar, uma certa proporo da assistncia exterior existente (por exemplo, 0,1% do PNB dos pases doadores) deveria ser dirigidas aos pases mais pobres, como uma medida de garantir uma segurana social mnima, em escala global. A terceira proposta do PNUD diz respeito a uma ampliao do conceito de cooperao para o desenvolvimento, que deve incluir as vrias formas de cooperao e no s a ajuda externa. Dentre elas, o PNUD cita os intercmbios comerciais, os investimentos, as trocas de tecnologia e mo-de-obra. Em quarto lugar, o relatrio afirma que preciso investir num intercmbio de idias sobre novas iniciativas de cooperao para o desenvolvimento, dentre elas, discutir a possibilidade de introduzir o pagamento por servios prestados e a indenizao por danos sofridos. O PNUD explica que, por exemplo, os pases ricos deveriam estar mais dispostos a remunerar os pases pobres por servios que so de interesse mundial e para os quais, os pases pobres no podem pagar, como: controles ecolgicos, o trfico de drogas, preveno de epidemias e destruio de armas nucleares. A quinta proposta a criao de uma fonte de financiamento internacional que no dependa completamente da vontade poltica dos pases ricos. Assim, talvez seja necessrio, para o PNUD, estabelecer um sistema fiscal mundial para poder atingir as metas de segurana. Dentre as propostas do PNUD est a criao de um imposto sobre o

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movimento mundial de divisas (Taxa Tobin20), de um imposto por consumo de energia no-renovvel e a criao de um fundo de desmilitarizao. E por ltimo, o PNUD afirma que h uma necessidade de um novo marco de governana mundial. Segundo o relatrio, a maioria das instituies internacionais estariam debilitadas, justamente num momento em que se aumenta a interdependncia mundial. Deste modo, as instituies existentes necessitariam se fortalecer e se reestruturar para poder alcanar as metas propostas pelos formuladores da segurana humana. Logo, essas recomendaes do PNUD procuram estabelecer os vnculos e as relaes entre a segurana e o desenvolvimento, explicitando, principalmente, o papel do Estado para atingir os objetivos da segurana humana. Apesar da importncia colocada nos organismos internacionais, o Estado teria um papel central nesse processo. Isto um fato interessante e talvez o mais paradoxal para alguns autores, j que grande parte dos assuntos da agenda da segurana humana implica no fortalecimento do papel e dos recursos do Estado. paradoxal, pois o discurso e o contedo da segurana humana relativizam, por vezes, o discurso da soberania, pois clamam pelo apoio da comunidade internacional, quando um Estado falha em garantir o bem-estar dos indivduos e os direitos humanos. E interessante, de acordo com Keith Krause, porque a maioria das atividades de gesto do setor de segurana, como o comrcio ilcito e a proliferao de armas pequenas, so direcionadas para os pases e envolvem um trabalho das autoridades estatais. Assim, poderse-ia afirmar que o objetivo da segurana humana, segundo os seus proponentes, reestruturar a relao entre os Estados e os seus cidados, ao converter a legitimidade e a soberania dos Estados no tratamento dispensado s pessoas. Neste ponto, observa-se a inspirao dos formuladores do conceito de segurana humana nas teorias liberais e constitucionais, que j ressaltavam a importncia dos indivduos e da garantia do seu bemestar, em sua relao com o Estado.

En cierto sentido, promover la seguridad humana supone hacer que los Estados y sus gobernantes se mantengan alineados con el contrato social bsico: los
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Imposto proposto por James Tobin, Prmio Nobel de Economia de 1981. Nos anos 70, Tobin props aplicar de 0,1% a 0,25% sobre as transaes de divisas internacionais, com o objetivo de reduzir as especulaes de mercado e a fuga de capitais.

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Estados han sido creados, entre otras cosas, para proveer seguridad de manera que los individuos puedan vivir en paz. Los Estados tienen la responsabilidad no slo de proporcionar asistencia social o un sistema de representacin sino, ante todo, de resguardar la seguridad de sus ciudadanos. Este es el pacto bsico o contrato que ayud a la humanidad a dejar atrs la anarqua hobbesiana (KRAUSE, 2005, p. 28).

Os Estados, para promoverem a segurana humana, tambm precisariam estabelecer redes de cooperao com outros Estados, instituies multilaterais e ONGs, j que as ameaas segurana so transnacionais. Dessa forma, para Kanti Bajpai, os Estados, as organizaes internacionais e as ONGs poderiam promover normas de conduta, em vrias reas da segurana humana, e a propagao dessas normas deveria ser acompanhada do fortalecimento das instituies globais (BAJPAI, 2003, p.223). Lloyd Axworthy, ex-ministro das Relaes Exteriores do Canad, sugeriu que o conceito de segurana humana deveria se tornar um princpio organizador central das relaes internacionais e um importante catalisador para encontrar uma nova abordagem para a conduo da diplomacia. A noo de segurana humana baseada na premissa de que o individuo o foco irredutvel para o discurso de segurana. As reivindicaes de todos os outros referentes (o grupo, a comunidade, o Estado, a regio e o globo) derivariam da autonomia do indivduo e do direito vida digna (MACFARLANE; KHONG, 2006, p.02). Dadas as caractersticas apontadas do conceito de segurana humana, observase que os seus possveis instrumentos ou meios de materializao so distintos dos tradicionais procedimentos militares da segurana internacional. De acordo com Bajpai, destacam-se quatro instrumentos que poderiam ser mobilizados para efetivar polticas de SH. Em primeiro lugar, para a abordagem da segurana humana, a fora seria um instrumento secundrio, pois ela no seria um instrumento eficaz para lidar com as ameaas multidimensionais segurana pessoal e s liberdades. Caso, a coero seja necessria, primeiro, os vrios tipos sanes (diplomticas, econmicas) devem ser acionados. Se 82

mesmo assim for necessrio utilizar a fora, ela no poderia ser usada com objetivos exclusivamente nacionais, mas sim, como uma meta mais cosmopolita de gesto da ameaas segurana humana. E quando se utilizar a fora, ela deve ser empregada por uma coalizo de pases, de preferncia, sob a coordenao de instituies internacionais (BAJPAI, 2003, p. 222). Em segundo lugar, na perspectiva da SH, a cooperao a longo prazo seria possvel e at mesmo fundamental para as polticas de segurana humana. Parte-se do pressuposto que as ameaas SH so em sua maioria, de carter transnacional e multidimensional, assim para preveni-las e/ou combat-las, os Estados deveriam articular polticas de cooperao entre si, e com os organismos internacionais, ONGs e representantes da sociedade civil (idem, p. 223). Um terceiro instrumento das polticas de segurana humana seria a utilizao do soft power. Enquanto as concepes tradicionais de segurana mobilizam o hard power, uma concepo de segurana humana mobilizaria o soft power, isto , a persuaso e o dilogo. Assim, o soft power poderia ser usado para disseminar informaes e ideias sobre os imperativos da cooperao internacional e a natureza da colaborao das polticas de SH (idem, p. 223). Por fim, em quarto lugar, os vrios atores do sistema internacional poderiam estabelecer meios de cooperao a fim de fomentar normas de conduta nas diversas reas da SH. Estas normas deveriam ser apoiadas pelas instituies nacionais e internacionais, e elas s podero ser eficazes, se os Estados e outros atores faz-las funcionar. Este processo de cooperao e fomento exige que as instituies nacionais e internacionais se tornem mais democrticos e representativos, sem que isso cause paralisia no processo de tomada de decises e implementao (idem, p. 223). Logo, os instrumentos de implementao das polticas de segurana humana esto relacionadas com a promoo de polticas de cooperao internacional no campo da governana internacional, dos direitos humanos e do desenvolvimento humano, e quando estritamente necessrio, o uso coletivo de sanes e da fora. Enfim, todos esses seriam os meios fundamentais para a gesto das polticas de segurana humana (idem, p. 224). Alm das discusses em torno do conceito de segurana humana como uma 83

possibilidade de conduo da diplomacia e da cooperao internacional, como afirmou Axworthy, alguns autores (Duffield, Waddell) ainda a vem como uma categoria biopoltica, nos moldes foucaultianos21. Mark Duffield afirma que a segurana humana poderia ser considerada como uma relao ou tecnologia de governana que permitiria aos diversos atores (Estados, ONGs, instituies internacionais) agirem e atuarem, principalmente, nos povos do Sul (DUFFIELD, 2005, p.03), o que lhe daria um carter de biopoltica global. Por esse carter, a segurana das populaes contra os fatores antropognicos que pem em risco a qualidade da existncia se situaria na convergncia de dois componentes: o desenvolvimento e a proteo (segurana) (PUREZA, 2009, p. 30). O primeiro componente se insere na formulao da segurana humana ao securitizar as questes advindas do subdesenvolvimento (pobreza, fome, epidemias), assim o subdesenvolvimento visto como uma ameaa vida das pessoas. Duffield e Waddell afirmam:

o desenvolvimento relaciona-se com diversidade e escolhas que permitem s pessoas gerir melhor as contingncias de sua existncia e, por meio de intervenes regulatrias e compensatrias, ajudar as populaes, escala global, a atingir e manter a homeostase. Essa vida desenvolvida (developmental life) securitizada no mbito da segurana humana (apud PUREZA, 2009, p. 30).

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Michel Foucault define Biopoder como aquele direito que se instala e que pode fazer viver e de deixar morrer, se contrapondo ao poder soberano que deixava viver ou fazia morrer. Assim, para Foucault, o poder soberano, em ltima anlise, se detinha no direito de matar (FOUCAULT, 2005, p. 286-287). Dessa maneira, para o autor, a Biopoltica lida com a populao, e a populao como problema poltico, como problema a um s tempo cientfico e poltico, como problema biolgico e como problema de poder (...) E trata-se sobretudo de estabelecer mecanismos reguladores que, nessa populao global com seu campo aleatrio, vo poder fixar um equilbrio, manter uma mdia, estabelecer uma espcie de homeostase, assegurar compensaes; em suma, de instalar mecanismos de previdncia em tomo desse aleatrio que inerente a uma populao de seres vivos, de otimizar, se vocs preferirem, um estado de vida: mecanismos, como vocs vem, como os mecanismos disciplinares, destinados em suma a maximizar foras e a extrai-las, mas que passam por caminhos inteiramente diferentes. (...) No se trata, por conseguinte, em absoluto, de considerar o individuo no nvel do detalhe, mas, pelo contrrio, mediante mecanismos globais, de agir de tal maneira que se obtenham estados globais de equilbrio, de regularidade; em resumo, de levar em conta a vida, os processos biolgicos do homem-espcie e de assegurar sobre eles no uma disciplina, mas uma regulamentao (idem, p. 292-294). Mais sobre Biopoltica em Foucault, cf. FOUCAULT, Michel. Em defesa da sociedade: curso no Collge de France (1975-1976). So Paulo: Martins Fontes, 2005. FOUCAULT, Michel. O nascimento da biopoltica: curso dado no Collge de France (1978-1979). So Paulo: Martins Fontes, 2008.

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E o segundo componente, a proteo, representaria, de acordo com Pureza, a ascenso do horizonte normativo da responsabilidade de proteger. Assim, o objetivo estratgico seria proteger as pessoas e dar aos Estados - a todos os Estados a capacidade efetiva de, in loco, criarem condies para que as pessoas sob sua jurisdio sintam-se diaa-dia seguras (idem, p.30). Dessa forma, Pureza destaca que a formulao da segurana humana se inscreve num certo consenso que cada vez mais se consolida no meio acadmico e poltico, favorvel ao aumento do intervencionismo internacional. Ento, a segurana humana definiria:

uma urgncia e, em simultneo, define um conjunto de tecnologias de resoluo de conflitos e de reconstruo social destinadas a separar governantes de governados e a, ao mesmo tempo, atuar sobre as populaes para incrementar sua resilincia, promover a incluso, reconstruir instituies civis e garantir a representao poltica (apud PUREZA, 2009, p. 30).

Para compreender os aspectos e as possibilidades dos campos de operacionalizao da segurana humana, neste trabalho, as duas faces da segurana humana - a freedom from want e a freedom from fear sero tratadas em itens distintos, relacionando-as com questes clssicas da cincia poltica e das relaes internacionais. Desta maneira, a face freedom from want, ser tratada neste texto, no item intitulado: o homem vulnervel, no qual ser abordada a relao entre desenvolvimento e segurana. E a face freedom from fear, ser apontada no item o homem desprotegido, que destacar a relao das intervenes humanitrias com a questo da soberania dos Estados.

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2.2 O Homem Vulnervel: a dimenso do desenvolvimento

2.2.1 Desenvolvimento e Segurana: uma relao necessria?

Jorge Nef22 afirma que desde o fim da Segunda Guerra Mundial, as noes de segurana e desenvolvimento so os eixos teleolgicos do sistema mundial e das polticas exteriores das grandes potncias (NEF, 2002, p.33). De acordo com o autor, a ordem mundial em mutao e as novas ameaas levaram fuso do desenvolvimento com os imperativos de segurana. Como argumenta Nef, grande parte dos fundamentos que sustentavam os estudos de desenvolvimento, as teorias das relaes internacionais e os estudos de segurana perderam a sua relevncia com o fim da Guerra Fria. Nas palavras do autor:

Com a desarticulao dos termos de referncia da poltica internacional, as bases conceituais que deram sentido ao que foi referido como "o fim do mundo", se tornaram obsoletas. Grande parte dos andaimes que sustentaram os pretensiosos estudos de desenvolvimento e relaes internacionais e estudos de segurana todas as reas de pesquisa que surgiram no contexto da Guerra Fria - perderam consistncia (NEF, 1999, p. 04)23.

Jorge Nef explica que entre 1945 e 1989, o desenvolvimento e a segurana foram separados, tanto conceitualmente como na prtica. A segurana nacional foi enquadrada dentro de um debate Leste-Oeste, enquanto a Norte-Sul era o problema do desenvolvimento. Depois de 1989, com a mudana de foco da segurana para os problemas internos, como as guerras civis, os conflitos tnicos, a disputa por recursos naturais, etc., a
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Jorge Nef professor de estudos de extenso rural e desenvolvimento internacional na Universidade de Guelph, Canad e diretor do Instituto de Estudos da Amrica Latina e Caribe (ISLAC) da Universidade do Sul da Flrida, EUA.
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Cito original: With desarticulation of the terms of reference of international politics, the conceptual foundations that gave meaning to what was referred to as the world order have become dated. Much of the assumptive scaffolding underpinning development studies and international relations and security studies all fields of research that emerged in the context of the Cold War has lost consistency.

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segurana e o desenvolvimento no poderiam mais ser vistos numa perspectiva de soma zero, mas sim a partir de uma perspectiva de soma diferente de zero, com possibilidades de ganhar e perder juntos. Com o advento das ameaas transfronteirias como a migrao, as epidemias, as redes criminais globais, os desastres ecolgicos, etc.., as sociedades aparentemente seguras do Norte passaram a ser cada vez mais vulnerveis aos eventos nas regies menos seguras e menos desenvolvidas do globo. As mudanas aps a dcada de 1990 precisavam ser cada vez mais entendidas atravs de uma conceituao abrangente e dinmica, que exigem abordagens interdisciplinares a fim de explicar melhor a interdependncia complexa (CHENOY; TADJBAKHSH, 2009, p.100). Os eventos de 11 de setembro de 2001 recolocam na pauta poltica a importncia do debate entre a relao do desenvolvimento com a segurana, por meio da discusso dos Estados falidos. Os estudos de desenvolvimento procuram examinar como os problemas causados por esses Estados podem afetar a vida da populao que vive neles. J os estudos de segurana e estratgicos vem os Estados falidos como um potencial problema para o sistema internacional, j que eles poderiam abrigar terroristas e colocar em risco a paz internacional (PICCIOTTO, 2006, p. 24). Dado o contexto da dcada de 1990, Jorge Nef prope reconceituar os paradigmas de Norte/Sul (desenvolvimento) e Leste/Oeste (segurana) pelo modelo centroperiferia, baseado na idia de vulnerabilidade mtua. Para Nef, o paradigma da segurana humana se basearia na noo de vulnerabilidade mtua, o que significaria dizer que, em um mundo interdependente, mesmo os setores mais desenvolvidos e aparentemente mais protegidos, se encontram tambm num estado de vulnerabilidade, enquanto outros setores sofrem de uma situao de vulnerabilidade e insegurana extrema. Nef afirma: mientras exista vulnerabilidad e inseguridad extrema en algunos sectores del conjunto, todos somos, en cierta medida vulnerables (NEF, 1999, p.41). Assim, para Nef, o tema central da segurana humana seria a reduo do risco coletivo e compartilhado das causas e circunstncias da insegurana. Para o autor, a tese central da vulnerabilidade mtua :

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La tesis de la vulnerabilidade mutua plantea que en un sistema interpenetrado, no hay irreversibilidade de desarrollo, ni proteccin garantizada no solo en la periferia, pero que los centros, se han hecho crecientemente vulnerables en la medida que la inseguridad aumenta en al periferia (idem, p.47).

Para o autor, a segurana a probabilidade de reduo do risco e da vulnerabilidade, ou seja, a diminuio e o controle da insegurana. Esta definio enfatiza a preveno das causas e dos tipos de inseguranas, que preocupa Nef, aquele que afeta a grande maioria da populao, especialmente os setores mais suscetveis a uma maior vulnerabilidade e exposio de fatores de risco. Dentre alguns riscos para a vulnerabilidade, o autor cita: a epidemia de AIDS e outras ameaas para a sade; a degradao ambiental; as crises econmicas globais; o narcotrfico; a expanso e propagao de conflitos locais; a fome; as catstrofes naturais que geram deslocamentos populacionais e o terrorismo (idem, p.42). Mahbub ul Haq quem pela primeira vez afirma que a segurana humana um suplemento para o debate do desenvolvimento humano no Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD, em 1994. De acordo com Anuradha Chenoy e Shahrbanou Tadjbakhsh, o conceito foi introduzido como uma extenso natural do desenvolvimento humano no campo da segurana no contexto das oportunidades do ps-Guerra Fria para os dividendos da paz (CHENOY;TADJBAKHSH, 2009, p.98). Os autores do Relatrio do PNUD de 1994 ressaltam que a segurana humana no deve ser equiparada ao desenvolvimento humano, pois este um conceito mais amplo, que ressalta a ampliao das oportunidades para os indivduos. E a segurana humana seria a possibilidade das pessoas exercerem as suas opes de forma segura e livre, alm de uma relativa confiana de que essas oportunidades sero perenes (PNUD, 1994, p. 26-27). Assim, poder-se-ia afirmar que a segurana humana seria capacidade de desfrutar dos benefcios do desenvolvimento humano num ambiente seguro e, o desenvolvimento humano seria um dos meios de se criar a segurana humana. Logo, essa ligao entre SH e desenvolvimento humano nos possibilitaria a relao entre as polticas de segurana humana com o Direito das Geraes Futuras e com o que Amartya Sen chama de 88

liberdade sustentvel, que definida pelo autor, como as liberdades substantivas atuais das pessoas sem comprometer a capacidade das futuras geraes de ter as mesmas ou at mais liberdades (SEN, 2010, p. 65). MacFarlane e Khong afirmam que embora a base da discusso do relatrio do PNUD seja essencialista, os proponentes do relatrio reconhecem que o Desenvolvimento Humano e a segurana humana tm um valor instrumental na busca para a paz. Tal qual diz o relatrio: sem a paz no pode haver desenvolvimento, mas sem desenvolvimento, a paz pode ser ameaada (PNUD, 1994, p. iii). Vale destacar que uma importante contribuio para a insero da dimenso do desenvolvimento na proposta de segurana humana so os trabalhos do economista indiano e Prmio Nobel de Economia, Amartya Sen. Os estudos de Amartya Sen identificam a superao das privaes como parte central do processo de desenvolvimento, como visto no seu livro intitulado Desenvolvimento como liberdade. Nesta obra, o autor destaca que o desenvolvimento e a riqueza so os meios para os indivduos conquistarem aquilo que desejam. Claro, que, segundo Amartya Sen, essa relao no exclusiva, nem uniforme, pois, alm da importncia de se reconhecer o papel crucial da riqueza na determinao das condies e da qualidade de vida, tambm preciso entender a natureza restrita e dependente dessa relao. Por isso, de acordo com o autor, uma concepo adequada de desenvolvimento deve ir muito alm da acumulao de riqueza e do crescimento econmicos, em termos de PNB (Produto Nacional Bruto), sem desconsiderar a importncia do crescimento econmico, precisamos enxergar muito alm dele (SEN, 2000a, p. 28).

Os fins e os meios do desenvolvimento requerem anlise e exame minuciosos para uma compreenso mais plena do processo de desenvolvimento; sem dvida inadequado adotar como nosso objetivo bsico apenas a maximizao da renda ou da riqueza, (...). Pela mesma razo, o crescimento econmico no pode sensatamente ser considerado um fim em si mesmo. O desenvolvimento tem de estar relacionado sobretudo com a melhora da vida que levamos e das liberdades que desfrutamos. Expandir as liberdades que temos razo para valorizar no s torna nossa vida mais rica e mais desimpedida, mas tambm permite que

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sejamos seres sociais mais completos, pondo em prtica nossas volies, interagindo com o mundo em que vivemos e influenciando esse mundo (idem, p. 29).

Desta forma, para Sen, o objetivo do desenvolvimento deveria ser a melhora das vidas humanas por meio da expanso de suas capacidades, tanto de ser como fazer, assim, o desenvolvimento significaria a remoo dos obstculos que impedem a expanso das escolhas individuais, tais como: o analfabetismo, a fome, ausncia de atendimento mdico ou ausncia de liberdades civis e polticas. Logo, as mulheres que nascem em sociedades repressoras, a criana que no vai escola, o trabalhador escravizado, no esto privados somente do bem-estar, mas das capacidades e do potencial que os levariam a uma vida responsvel e autnoma, j que esta dependeria do usufruto de certas liberdades bsicas, como diz, Sen: responsabilidade requer liberdade (idem, p.322). Amartya Sen destaca cinco tipos distintos de liberdade, observados numa perspectiva instrumental, so eles: as liberdades polticas; as facilidades econmicas; as oportunidades sociais; as garantias de transparncia e a segurana protetora. Cada uma dessas liberdades so tipos distintos de direitos e oportunidades que ajudariam a promover a capacidade geral dos indivduos. Dessa forma, de acordo com Sen, as liberdades no seriam apenas os fins primordiais do desenvolvimento, como tambm os seus meios principais. E para as polticas pblicas poderem promover as capacidades humanas preciso entender a relao emprica que vincula as liberdades (idem, p.25). Sen explica:

Liberdades polticas (na forma de liberdade de expresso e eleies livres) ajudam a promover a segurana econmica. Oportunidades sociais (na forma de servios de educao e sade) facilitam a participao econmica. Facilidades econmicas (na forma de oportunidades de participao no comrcio e na produo) podem ajudar a gerar a abundncia geral individual, alm de recursos pblicos para os servios sociais. Liberdades de diferentes tipos podem fortalecer umas s outras (idem, p.25-26).

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Desta maneira, Amartya Sen procura eliminar a distino entre agente e paciente, tpica de alguns modelos economicistas de polticas pblicas. Assim, ele concebe uma economia e um modelo de desenvolvimento orientados para o indivduo, tornando-o um agente, pois com oportunidades sociais adequadas, os indivduos podem efetivamente moldar seu prprio destino e ajudar uns aos outros. No precisam ser vistos, sobretudo como beneficirios passivos de engenhosos programas de desenvolvimento (idem, p. 26). Portanto, pode-se afirmar que o modelo de desenvolvimento proposto por Amartya Sen, procura, como um objetivo ltimo, que os indivduos sejam emancipados, tal qual dito no primeiro captulo, ou nos termos do prprio Sen, que os indivduos sejam capacitados, pois, quanto maior a sua possibilidade de escolha, maior a sua capacidade, maior a sua liberdade. Em virtude disto, Amartya Sen insiste na necessidade de adotar a segurana humana como um instrumento para repensar o futuro e o prprio desenvolvimento. Para o autor, o desenvolvimento no se relaciona somente com o crescimento da renda per capita, mas tambm com a expanso das liberdades humanas e da dignidade. Sen defende que se deve redefinir as velhas instituies internacionais criadas nos anos quarenta e elaborar uma agenda de mudanas necessrias, o que deveria incluir os acordos comerciais, as leis de patentes, as iniciativas de sade global, alm de possibilitar a educao universal, disseminar a tecnologia, preservar o meio-ambiente, alterar o tratamento dado dvida externa, investir no desarmamento e alterar a gesto dos conflitos. Enfim, uma agenda para tornar vivel a segurana humana (Cf. SEN, 2000a; SEN, 2000b; FISAS, 2002). Em termos tericos, toda essa relao entre desenvolvimento e liberdade feita por Amartya Sen, se aproxima de uma considerao bastante interessante que Norberto Bobbio fez a respeito da possibilidade da superao da anttese clssica entre liberalismo e socialismo, no qual o primeiro prioriza os direitos de liberdade e o segundo, privilegia os direitos sociais:

(...) considero que o reconhecimento de alguns direitos sociais fundamentais seja o pressuposto ou a precondio para um efetivo exerccio dos direitos de liberdade. O indivduo instrudo mais livre do que um inculto; um indivduo

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que tem um trabalho mais livre do que um desempregado; um homem so mais livre do que um enfermo (BOBBIO, 2000, p. 508).

No que se refere operacionalizao das polticas de segurana humana, Nana Poku afirma que elas exigem uma desagregao dos nveis de anlises (dados separados em suas partes componentes) e, portanto, mais rica e sofisticada explorao de algo muito complexo e por vezes dos impactos contraditrios da globalizao sobre a experincia humana real no mundo todo. As anlises de segurana mecanicista de nvel estatal, que coloca o Estado no centro da anlise so baseadas em jogos de soma zero, nos pressupostos de legitimidade governamental e nas fronteiras impermeveis. A anlise da segurana humana coloca o indivduo no centro da anlise, e se desagrega da ideia dos focos nacionais, o que no Sul no forte em muitos lugares, focando na percepo e na vivncia de pessoas reais e de suas comunidades (POKU, 2010, p.262). A autora afirma que sobre a questo do desenvolvimento, o raciocnio o mesmo. As anlises ortodoxas baseadas no Estado se baseiam na renda nacional e nos dados de despesas (oramento). J o enfoque da segurana humana prope uma desagregao muito maior dos dados, e uma considerao de critrios adicionais, podendo oferecer potencialmente, uma mais ampla, mais rica e mais significativa imagem da realidade das pessoas. Poku afirma que h srias limitaes das mdias nacionais e das medidas de desenvolvimento, de pobreza, de disponibilidade de gua e alimentos, e uma srie de outros indicadores que por muito tempo se baseou nas mdias per capita nacionais. Estes, muitas vezes retratam uma imagem muito parcial, que pode ser muito enganadora. A autora cita o trabalho do economista de desenvolvimento Ravi Kanbur, que destacou a importncia da desagregao, usando o exemplo de Gana para mostrar que, enquanto os dados nacionais indicavam uma diminuio no ndice de pobreza no perodo 1987-1991, a desagregao dos dados por regio revelou que o ndice de pobreza para todas as regies do pas piorou. Kanbur sugere ainda que a desagregao realizada ao longo das linhas de gnero, etnia, raa, etc, poderiam revelar um quadro ainda mais complexo. Poku ressalta que a abordagem da segurana humana auxilia a pensar sobre como o global, o nacional, o local e as estruturas de foras se inter-relacionam, e sobre 92

quais so os impactos cumulativos sobre os indivduos e comunidades. Diante disto a autora faz vrias perguntas: qual a extenso atual do impacto da globalizao na experincia de vulnerabilidade humana em todo o mundo? E como os governos, em vrios nveis, iro medir os resultados? Qual a experincia vivida da globalizao e quem responsvel por isso? O que a globalizao significa para a maior parte da humanidade? Com tais questes em mente, a autora prope que pensemos nas respostas, no na perspectiva dos polticos em Washington ou em Bruxelas, nem dos membros do ncleo de trabalhadores altamente qualificados ou de pessoas integradas na economia global, mas sim, que tentemos responder a essas questes, a partir da perspectiva da maioria dos cidados, trabalhadores precrios, dos excludos da produo internacional e dos mais de um bilho de pessoas que esto desempregadas (idem, p.263). Dessa forma, como afirma Ruth Jacoby24, a liberdade do querer e a liberdade do medo so indivisveis, sendo o desenvolvimento, uma outra palavra para essas duas liberdades. Para a autora, a insegurana seria o desenvolvimento no seu sentido inverso, pois estudos empricos mostram que a insegurana no s prejudica as perspectivas de sobrevivncia, como tambm diminui as variveis macroeconmicas e de qualidade de vida, particularmente para os mais pobres. Assim, para Jacoby, o desenvolvimento deveria promover a segurana e as pesquisas tm demonstrado que a ausncia de desenvolvimento econmico e social estaria relacionada com a falncia do Estado, com a violncia e conflito. Logo, estas interligaes significariam que as estratgias para uma reduo efetiva da pobreza deve ser a parte central dos esforos para se alcanar um mundo mais seguro e vice-versa (JACOBY, 2006, p.03).

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Ruth Jacoby foi Diretora-geral da OCDE (Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico) e Ministra das Relaes Exteriores da Sucia.

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2.3 O Homem Desprotegido: a dimenso humanitria

2.3.1 A Segurana Humana e as Intervenes Humanitrias: a soberania questionada?

O contexto da dcada de 1990 e as novas ameaas na pauta poltica internacional trouxeram tona e evidenciaram as graves crises humanitrias que ocorriam no interior dos pases. Ruanda, Somlia, Bsnia e Haiti so alguns dos exemplos que levantaram importantes questes a respeito da defesa dos direitos humanos e da garantia da segurana humana. Desta maneira, ganha evidncia nos anos 1990, o debate sobre as intervenes humanitrias. Alm do contexto histrico, o prprio escopo conceitual da segurana humana questiona o status da soberania e o princpio de no-interveno dos Estados, j que para os formuladores da SH, as ameaas so transnacionais e o esforo para combat-las tambm exigiria uma coalizo internacional. Assim, um caso que exemplifica bem a inter-relao entre a segurana humana e a soberania, so as intervenes humanitrias. Sucintamente, pode-se definir as intervenes humanitrias, como uma interveno militar, com ou sem a aprovao do Estado, para prevenir genocdios, violaes em larga-escala dos direitos humanos (incluindo a fome em massa) e as graves violaes do direito internacional humanitrio25 (KALDOR, 2001, p. 109). A partir dessa definio, percebe-se o quo complexo, tanto na teoria, como na prtica, o tema das intervenes humanitrias, pois envolve questes como os direitos humanos e a soberania. E talvez, uma das perguntas mais problemticas que surge dessa definio seja: legtimo utilizar a fora, num outro Estado, para defender outros cidados, em nome dos direitos humanos? Os analistas de operaes de paz26 da ONU distinguem entre as diferentes
25

Embora existam intervenes que no se utilizam da fora, como as sanes econmicas, diplomticas, etc. E tambm existem intervenes armadas que so solicitadas comunidade internacional (ONU) pelo prprio Estado nacional. Contudo, neste trabalho ser dado destaque s intervenes que se utilizam da fora, sem a autorizao do Estado, pelos problemas de ordem tica, terica e prtica que ele traz.
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Segundo Suzeley Mathias e Leandro Pepe, as operaes conduzidas pela ONU podem ser de imposio da

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geraes das operaes de paz: as de primeira gerao consistiam na observao do cessar-fogo entre as foras armadas regulares, e vingou do ano de 1948 at o fim da dcada de 80 (GALLARDO et all, 2006, p.53). No incio da dcada de 1990, tem-se as operaes de apoio paz de segunda gerao ou multidimensionais, que participavam da negociao dos acordos de paz. E no final da dcada de 1990, surgem as operaes de paz de terceira gerao ou operaes de imposio de paz, que se utilizam da fora para estabilizar os conflitos, cujo marco a Guerra de Kosovo, em 1999 (BARANYI, 2006, p.08). Desde as intervenes dos EUA no final de 2001, os analistas internacionais e acadmicos discutem a possibilidade de incluir uma quarta gerao de operaes, chamadas pelos seus promotores de estabilizao. A invaso do Afeganisto liderada pelos EUA aps os ataques terroristas de 11/09 parece uma extenso dessa tendncia em direo a uma interveno forada, ainda que seja distinta em determinados pontos das demais intervenes, segundo Baranyi. A interveno no Afeganisto foi justificada por razes de auto-defesa, apoiada pelo Conselho de Segurana da ONU por supostos motivos humanitrios. Alm do que, os EUA permitiram que a ONU e as novas autoridades nacionais liderassem a reconstruo do pas. J a interveno no Iraque, dois anos depois, foi justificada pelos EUA como uma medida preventiva de auto-defesa, jamais foi aprovada e, sequer punida pelo Conselho de Segurana da ONU e as potncias ocupantes mantiveram o controle quase total da vida pblica no Iraque. Assim, essas operaes de estabilizao comeam a ser compreendidas como as iniciativas que se iniciam como intervenes militares, que gozam de muito menos apoio multilateral, e na maior parte das vezes so aes unilaterais ou coalizes de poucos pases. Nestes casos, tambm no h solicitao do pas afetado e terminam combinando os

paz, quando as tropas so enviadas para mediar o conflito entre as partes buscando uma neutralidade que permita a instalao de um governo ainda que provisrio no pas em conflito; podem ser de manuteno da paz, quando h uma trgua no conflito e os capacetes azuis dirigem-se ao local para manter a trgua e assegurar a legitimidade na instalao, quando h, do novo governo; e outras misses humanitrias de paz, quando por meio de aes instrumentais que se atende parte da populao no pas que est em conflito ou ento afianam a legitimidade de eleies e institucionalizao de governos. assim que se traduzem as diferentes modalidades de misses: preventive diplomacy, peacemaking, peace-keeping ou peace-building (MATHIAS, PEPE, 2006, p. 03). Contudo, para os objetivos desse texto, essa diferenciao entre as diversas maneiras de implementar misses com o envolvimento militar, no ser considerada.

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instrumentos blicos com as ferramentas de consolidao de paz. Dessa forma, pode se observar uma tendncia de transio, especialmente aps o 11/09/01, de uma consolidao de paz, antes muito mais baseada em processos negociados, para operaes de estabilizao de carter militar. Outra questo que especialistas em relaes internacionais levantam sobre os Estados poderem ou no promover intervenes em outros pases, sem a autorizao expressa do Conselho de Segurana da ONU. Numa mesa-redonda chamada Humanitarian Intervention After 9/11, analistas se reuniram e tomaram posies bem distintas quanto possibilidade de uma interveno sem a autorizao da ONU. Autores como J.L. Holzgrefe e Tom Farer afirmaram que, caso o Conselho de Segurana no consiga colocar fim s graves violaes aos direitos humanos, os Estados devem intervir, mesmo sem autorizao. J Daniele Archibugi e Nicholas Wheeler consideram que todas as intervenes sem a autorizao da ONU so ilegais, e se mostram extremamente preocupados com aes unilaterais, tal como ocorreu no Iraque. Assim, para eles, h a necessidade de se reestruturar e reafirmar o papel do ONU e especialmente do Conselho de Segurana (cf. WHEELER, FARER, ARCHIBUGI, BROWN, CRAWFORD, WEISS, 2005, pp. 211251). Por meio dessa mesa-redonda, percebe-se o quo controverso o tema das intervenes humanitrias, especialmente para um tema caro das relaes internacionais: a soberania. A soberania uma questo clssica das relaes internacionais e da cincia poltica. Muitos autores afirmam que a Paz de Westfalia, em 1648, na Europa, consolida a tendncia de territorializao da poltica. Assim, com a Paz de Westfalia ganha forma o sistema de Estados territoriais, conhecido como a ordem westfaliana, para o qual a soberania territorial e no existiria autoridade suprema acima dos Estados. claro que o conceito de soberania e a questo da inviolabilidade dos territrios um assunto controverso e polmico, como sugere o autor Stephen D. Krasner, que escreveu Sovereignty: Organized Hypocris, em 1999. Contudo, em vrias situaes da poltica internacional, os Estados no hesitam em levantar o argumento da soberania e da inviolabilidade dos territrios quando se sentem ameaados por outros Estados. E as intervenes humanitrias s vem a aprofundar essa polmica em torno da soberania e do 96

princpio de no-interveno dos Estados. A relao entre a soberania e as intervenes humanitrias tratada por Robert Keohane, no livro Humanitarian Intervention Ethical, Legal and Political Dilemmas, publicado em 2003, que foi organizado pelo prprio Keohane e por J.L Holzgrefe. Robert Keohane professor de cincia poltica na Universidade de Princeton e intelectual associado com a teoria do institucionalismo neo-liberal nas relaes internacionais. J.L Holzgrefe professor visitante no departamento de cincia poltica da Duke University. Este livro fruto de uma srie de conferncias que ocorreram em 2001 nas seguintes instituies: the Kenan Institute for Ethics at Duke University, the Carr Center for Human Rights Policy at Harvard University, and the Minda de Gunzberg Center for European Studies at Harvard University. A questo central do livro sobre que circunstncias a interveno humanitria no-autorizada pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas est justificada eticamente, legalmente ou politicamente, como por exemplo, o caso da interveno da OTAN em Kosovo, em 1999. Todos os autores dos artigos apresentados no livro no consideram a interveno humanitria como algo condenvel em si, mas esto cientes do potencial de abuso inerente em sua prtica (KEOHANE, 2003, p.01). O enfoque do livro na anlise das intervenes humanitrias no contexto dos Estados falidos e explora questes fundamentais da teoria moral, alm dos processos de mudana no direito internacional e como as concepes de soberania esto se movendo como resultado das mudanas das normas em direitos humanos (idem, p.02). No captulo intitulado, Political authority after intervention: gradations in sovereignty, Keohane est interessado na eficcia da interveno humanitria e para ele, as concepes tradicionais de soberania so um grande obstculo sua eficcia. Por isso, defende a desvinculao da soberania, o que, significa que a soberania domstica deve, sempre que possvel, ser mantida, mas o ideal clssico westfaliano da soberania externa que envolve a excluso das estruturas de autoridade externa de tomada de decises deve ser abandonada por muitas sociedades problemticas, nas quais a interveno contemplada. Keohane discute que a soberania externa cria uma situao na qual os vitoriosos ganham tudo, como um jogo de soma zero, o que s agravam o conflito. Isto torna muito 97

mais difcil qualquer forma de negociao, prossegue o autor, pois, para ele, as sociedades com baixa capacidade de auto-governana devem aceitar uma soberania muito limitada, que seria gradualmente aumentada, conforme elas desenvolvessem instituies eficazes para a gesto dos seus prprios conflitos. E Keohane ainda afirma que a autoridade poltica ter de ser institucionalizada por uma base multilateral, por um perodo muito longo de tempo. Robert Keohane adota de Stephen Krasner, a sua distino dos tipos de soberania: a soberania domstica, a soberania interdependente, a soberania internacional legal e a soberania westfaliana. A primeira, a soberania domstica, seria a capacidade de o Estado gerenciar as estruturas domsticas de autoridade. A segunda, a soberania interdependente, se relaciona habilidade de um Estado em regular os fluxos atravs de suas fronteiras. A terceira, a soberania internacional legal, refere-se ao reconhecimento jurdico de entidades territoriais independentes, ou seja, o fato de reconhecer uma entidade como um Estado. E por ltimo, a soberania westfaliana, remete-se noo tradicional de soberania, que exclui as estruturas de autoridade externa dos processos de deciso do Estado (KEOHANE, 2005, pp.284-285). Para Keohane, estas distines servem para mostrar que esses tipos de soberania existem e no caminham juntas necessariamente, mas, ao contrrio, elas podem ser separadas. Segundo o autor, o ponto que contemporaneamente, no geral, h gradaes para a soberania externa. Os Estados no aceitam apenas ajudas especficas, baseadas em tratados de limitao sua liberdade de ao legal; eles tambm no aceitam procedimentos que possam limitar a sua liberdade de ao futura, em formas que no so totalmente especificadas anteriormente. Estes acordos variam em seu grau de intromisso. Logo, a soberania uma varivel e no uma constante, e a possibilidade de intervenes humanitrias certamente limitam a soberania externa, uma vez que impe estruturas de autoridade externa, mas isto, de acordo com Keohane, pode ser uma condio necessria para o restabelecimento da soberania nacional. Keohane tambm aponta no seu texto que as limitaes soberania no so desejveis apenas para as sociedades problemticas. Para isto, o autor cita o exemplo de sucesso da Unio Europia, no qual os Estados aceitaram uma viso de soberania 98

compartilhada, sujeitas supremacia do direito europeu. O caso da Unio Europia ilustra, segundo o autor, um ponto importante: que a criao de instituies de governana efetiva muito mais fcil em regies com uma boa vizinhana, ou seja, em regies de pases pacficos e democrticos. O autor acrescenta que o impacto da vizinhana importante para desenvolver esforos para apoiar os pases em reas problemticas, porm com relativa boa governana, assim, uma boa vizinhana ajudaria a criar uma base para se expandir gradualmente. Keohane conclui que o envolvimento sustentado aps uma interveno necessrio para que uma interveno seja eficaz, enfatizando a importncia das aes psinterveno, principalmente aquelas de reconstrues econmicas e polticas para que as intervenes militares tenham sucesso. Segundo Keohane, a utilizao e a ampliao dos processos de reconstruo dos Estados uma recomendao do documento a Responsabilidade de Proteger, da Comisso Internacional de Interveno e Estados soberanos, famoso por sugerir uma reinterpretao do conceito de soberania. Este documento afirma que se deve mudar a nfase da soberania como controle para soberania como responsabilidade, assim, se os Estados falham em garantir condies mnimas para a sua populao, a comunidade internacional deveria assumir essa responsabilidade. Entretanto, apesar de concordar com o documento, Keohane afirma que o seu argumento sobre a soberania muito mais radical do que sugere a Comisso Internacional. Para Keohane algumas das questes mais graves da crise poltica e institucional em matria de interveno humanitria surgem aps a interveno militar ao se verificar se ela foi bem sucedida em parar a violncia em grande escala. E segundo ele, a adeso s noes unitrias de soberania, que muitas vezes so meramente nominais e hipcritas, podem prejudicar inovaes institucionais que consolidariam as realizaes de curto prazo das intervenes e criariam as condies para uma paz e segurana sustentveis. Assim, para Keohane, solues eficazes para os problemas que surgem aps a interveno exigem uma reconceitualizao da soberania, que deve ser vista como um conceito multidimensional, e o iderio westifaliano da total autonomia dos Estados deveria ser descartado, de modo que a autoridade nacional estvel e as relaes pacficas entre os 99

pases sejam restauradas. Keohane ressalta, por fim, que a diviso dos elementos da soberania no implica no seu descrdito, muito pelo contrrio, dividindo-a em seus componentes, seria possvel formar novos arranjos institucionais adequados realidade poltica da regio que sofre a interveno. Num panorama geral do livro, Humanitarian Intervention Ethical, Legal and Political Dilemmas, pode-se observar uma forte tendncia liberal. H uma grande defesa dos direitos humanos, mesmo que seja necessria uma interveno humanitria, seja ela autorizada ou no. Dessa maneira, para os autores do livro, a soberania um valor instrumental, til em algumas condies, mas no uma condio inabalvel, principalmente, quando h riscos vida humana. Assim, a omisso teria consequncias mais graves do que a atuao, como por exemplo, a ausncia de interveno para impedir o genocdio em Ruanda, em 1994. Outro texto importante que se preocupa com a eficcia das intervenes humanitrias o livro escrito, por Michael W. Doyle e Nicholas Sambanis, Making War and Building Peace United Nations Peace Operations, publicado em 2006. Michael W. Doyle professor de relaes internacionais na Universidade da Columbia, autor conhecido como um terico da paz liberal-democrtica, famoso pelo seu livro Liberalism and World Politics e, atualmente, tambm se dedica a avaliar processos de paz da ONU. Nicholas Sambanis professor de cincia poltica da Universidade de Yale e investiga questes sobre conflitos civis, a interao do desenvolvimento econmico, as instituies polticas e a guerra civil, e tambm os usos das organizaes internacionais para prevenir ou resolver a violncia poltica em grande escala. O livro examina o trabalho das Naes Unidas nas misses de manuteno da paz aps a guerra civil, comparando os processos de paz nos quais houve o envolvimento da ONU com aqueles sem a presena da organizao, analisando estatisticamente todas as guerras civis de 1945 a 1999. Michael Doyle e Nicholas Sambanis argumentam que cada misso tem de ser projetada para se encaixar no conflito, com a autoridade e os recursos adequados. As misses da ONU podem ser eficazes ao apoiar novos atores comprometidos com a paz e com, a construo de instituies governamentais, acompanhando e fiscalizando a execuo dos acordos de paz. Mas, os autores concluem que no bom a 100

ONU intervir em guerras em curso. Se o conflito controlado por spoilers ou se as partes no esto prontas para fazer a paz, a ONU no pode desempenhar um papel de aplicao efetiva. Pode, no entanto, oferecer os seus conhecimentos tcnicos em operaes de paz multidimensionais para acompanhar a execuo de misses realizadas por Estados ou organizaes regionais, como a OTAN. Os autores constatam que as misses da ONU so mais eficazes nos primeiros anos aps o fim da guerra, e que o desenvolvimento econmico a melhor maneira de diminuir o risco de novos combates a longo prazo. Alm disso, o livro discute que o papel da ONU no lanamento de projetos de desenvolvimento aps a guerra civil deve ser ampliado. Os autores, para compreenderem o trabalho das misses de paz, propem a formulao de uma nova teoria, que chamam de teoria do tringulo do peacebuilding. Este tringulo, de acordo com Doyle e Sambanis, formado por trs fatores capacidades locais (indicadores de desenvolvimento econmico), capacidades internacionais (presena de misses de paz da ONU e ajuda econmica externa) e hostilidade (nmero de mortos, tipos de guerras, nmero de faces). A relao destes trs fatores determina a possibilidade de sucesso dos processos ps-guerras. Resumidamente, estes trs fatores se relacionam da seguinte forma:

1) quando maior for a capacidade internacional, maior a probabilidade de sucesso do peacebuilding, dada a hostilidade e as capacidades locais. 2) quando maior a hostilidade, menor a probabilidade de sucesso do peacebuilding dada a capacidade internacional e a capacidade local. 3) quanto maior a capacidade local, maior a probabilidade de sucesso do peacebuilding, dada a capacidade internacional e a hostilidade.

Os autores concluem que a anlise dos conflitos civis confirma a percepo de base do tringulo de peacebuilding e, portanto, aponta para uma contribuio positiva das operaes de paz da ONU em transies de ps-guerra civil. Quanto maior a hostilidade medida em termos de mortos, feridos e refugiados e menor a capacidade local medida em 101

termos de uma economia subdesenvolvida e sem diversificao, maior devem ser as capacidades internacionais para aumentar a probabilidade de sucesso do peacebuilding. O tringulo proposto pelos autores, tambm fornece uma base emprica para apoiar uma distino conceitual entre a peacebuilding compreendida, de forma limitada, como a ausncia de guerra e os padres mais exigentes de peacebuilding paz positiva. As misses de paz da ONU, particularmente, os peacekeepings multidimensionais tm contribudo de forma duradoura e positiva para a paz que se estende para alm do curto prazo. Os benefcios das misses de paz da ONU sobre a preveno da recorrncia da guerra parecem ocorrer atravs do desenvolvimento institucional, que as misses da ONU promovem no perodo imediato ps-guerra. Os efeitos das misses da ONU se fazem sentir para alm do prazo inicial de dois anos, mas eles so mais fortes na fase inicial do ps-guerra. Segundo a anlise dos autores, para ter maior chance de sucesso, as intervenes de paz devem acontecer rapidamente, pois aquelas que ocorreram logo aps o fim da guerra tm maior probabilidade de uma paz mais estvel a longo prazo. Outra concluso interessante dos autores que as misses mais longas ou mais tropas da ONU no so necessariamente a soluo. Esses recursos devem ser combinados com um mandato adequado e, se isso for feito, em seguida, a ONU pode ter uma influncia positiva. Assim, de acordo com os autores, no a quantidade de tropas ou a durao das misses que garantem o sucesso dos processos de ps-guerra, mas sim, um mandato adequado realidade da regio em conflito. Uma lacuna das intervenes da ONU de que no so adequadamente focalizadas na relao entre a reconstruo econmica, o desenvolvimento e a paz. Os autores apontam que as capacidades locais so importantes para alcanar a paz negativa (ausncia de guerra), tanto no curto como no longo prazo. J as misses de paz da ONU podem at expandir a participao poltica, porm no tm conseguido iniciar um processo de auto-sustentao do crescimento econmico. O crescimento econmico fundamental no apoio aos incentivos para a paz (particularmente, negativa) e contribui para evitar a guerra, mesmo na ausncia de extensas capacidades internacionais. Alm de ser um determinante importante de uma paz duradoura, o crescimento econmico e uma reduo nos nveis de pobreza so determinantes de uma democracia sustentvel. Assim, reduzir o 102

fosso entre a poltica de manuteno da paz e a assistncia no desenvolvimento, com nfase na transformao estrutural, uma boa estratgia de consolidao da paz. Os autores sugerem que as misses de peacebuilding das Naes Unidas se beneficiariam ao adicionar polticas econmicas nas suas operaes, e isto um fator decisivo para resolver essa lacuna das operaes de paz. Portanto, de acordo com os autores apresentados acima, as intervenes humanitrias seriam necessrias, principalmente, pela possibilidade da reconstruo poltico-econmica dos Estados que sofrem as intervenes. Os autores, apesar de trabalharem os seus argumentos de forma diferente Robert Keohane discute teoricamente o conceito de soberania e a sua relao com as intervenes e Michael Doyle e Nicholas Sambanis analisam as misses de paz e os fatores que podem garantir o seu sucesso apresentam as mesmas concluses: de que no basta por um fim no conflito, preciso garantir que eles no ocorram novamente e a melhor maneira para se garantir isso, investir na construo de instituies polticas fortes e na estabilidade econmica. A partir desses dois textos, algumas questes sobre intervenes humanitrias podem ser discutidas, dentre elas: em que condies h o uso da fora nas intervenes humanitrias? Quais elementos justificam o uso da fora? Intervenes ocorrem em momentos de graves violaes aos direitos humanos, mas o que determina a gravidade das violaes dos direitos humanos? Enfim, o que uma emergncia humanitria? E quando deve ser feita uma interveno? Todas essas questes giram em torno da problemtica dos direitos humanos, afinal os direitos humanos so um importante fator para a autorizao de uma interveno. Os direitos humanos aparecem no cenrio internacional como uma bssola moral, assim a violao dos direitos humanos est alm das questes jurdicas, poltica e estatais. Os direitos humanos implicam em questes morais e por isso, os abusos aos direitos humanos mobilizam fortemente a comunidade internacional. Contudo, apesar das questes morais e do forte contedo normativo que os direitos humanos mobilizam, as intervenes humanitrias no so um consenso e vrios problemas preocupam durante a sua execuo e eficcia. Uns dos problemas mais discutidos a seletividade das intervenes. 103

A ausncia de clareza do que uma emergncia humanitria pode gerar situaes de seletividade das intervenes, afinal essas misses dependem da aprovao do Conselho de Segurana da ONU, embora haja casos de interveno que ocorreram sem autorizao da ONU, como o caso da invaso do Iraque, em 2003, pelos Estados Unidos, que se utilizou da terminologia de interveno humanitria. As situaes ficam sujeitas seletividade dos atores envolvidos, o que cria um espao muito grande para clculos estratgicos e polticos. Alm do que, atualmente, as intervenes humanitrias so muito mais reativas do que preventivas, quando, na verdade, o que deveria ocorrer era justamente o contrrio, as intervenes humanitrias deveriam agir como um mecanismo dissuasrio de conflitos internos. Assim, o fato das intervenes humanitrias serem reativas e padecerem da seletividade dos agentes envolvidos, levam a situaes nas quais h uma forte resposta internacional, enquanto outras so veemente ignoradas. Ruanda e Darfur so exemplos de que as intervenes humanitrias no esto pautadas inteiramente nos direitos humanos e que os interesses dos grandes pases que no querem perder dinheiro, nem soldados em misses sem interesses econmicos ainda um ponto crucial na deciso de intervir. O que leva a uma pergunta fundamental: Por que algumas situaes de violaes de direitos humanos merecem a ateno das organizaes internacionais e dos Estados e outras no, apesar de todas elas terem algo em comum: o sofrimento humano? Resolver a questo da seletividade e tornar as intervenes humanitrias um mecanismo de preveno de conflitos, hoje um grande desafio para as organizaes internacionais, e a soluo desses problemas poderia fazer com que as intervenes humanitrias, sejam mais humanitrias (GIANNINI, 2008, p. 188-191).

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Consideraes do Segundo Captulo

Neste captulo, buscou-se apresentar o conceito de segurana humana e, por meio dos seus aspectos principais freedom from want e freedom from fear, a sua inter-relao com os temas de desenvolvimento e soberania, esta atravs do debate das intervenes humanitrias. Conforme discutido ao longo deste captulo, uma das caractersticas que talvez seja predominante no debate sobre o conceito de segurana humana justamente, a sua impreciso e abrangncia. Contudo, tal como destaca Jos Pureza (2009), a discusso sobre a segurana humana possui um eixo alicerado em trs causas principais. A primeira causa seria conseguir estabelecer polticas que possam garantir bemestar e dignidade aos seres humanos, apesar das tenses entre os Estados e indivduos. Desta forma, para Pureza, a segurana humana representaria um arcabouo conceitual demonstrativa da periferia como o lugar de falha da modernidade, no seu sentido institucional e jurdico. Assim, a construo do conceito de segurana humana est enraizada no discurso que estabelece relaes de causalidade entre subdesenvolvimento, m governana, insegurana e violncia comunitria, ou seja, os problemas advindos da vulnerabilidade estariam interconectados com os problemas de segurana. Portanto, a dimenso do freedom from want seria vista como requisito de continuidade entre a segurana individual e as seguranas nacionais e internacionais (PUREZA, 2009, p. 29). A segunda causa que a segurana humana seria uma projeo, no campo da segurana, da credibilidade obtida pelo regime internacional de direitos humanos, o que pode ter legitimado a compreenso da soberania baseada no princpio da responsabilidade de proteger (idem, p.29). Assim, em nome da proteo dos indivduos, a dimenso do freedom from fear se relaciona com a garantia de sobrevivncia a esta e s geraes futuras, independente de religio, gnero ou etnia, assegurada pelos Estados ou pela comunidade internacional. E, finalmente, para Pureza, a terceira causa seria a preveno da insegurana estrutural, uma clara influncia dos estudos de paz. Dessa maneira, os formuladores da 105

segurana humana incorporaram a discusso sobre a violncia estrutural, proposta por Johan Galtung, Assim, a segurana humana agregou a orientao preventiva que se traduziu no combate s causas profundas da insegurana antes que estas deflagrem em violncia, o que torna a preveno de expresses de violncia estrutural e de violncia cultural ingrediente essencial da segurana humana (grifo nosso, idem, p. 29-30). Portanto, a base da segurana humana seria a proteo dos indivduos, tanto da violncia fsica, como das condies de vulnerabilidade, que emergem dos contextos de desigualdade socioeconmica. E so essas caractersticas que nos levam a crer, que a proposta da segurana humana, inicialmente foi concebida, como um discurso e uma tentativa de se levar aes polticas para a periferia. Por fim, vale a pena destacar que embora a formulao da segurana humana seja uma proposta institucional do PNUD, dois grandes intelectuais e economistas participaram e colaboraram ativamente no interior do PNUD para o desenvolvimento do conceito de segurana humana, so eles: Mahbub ul Haq e Amartya Sen. Mahbub ul Haq foi um renomado economista paquistans e os seus trabalhos se destacaram pela formulao do conceito de desenvolvimento humano, como apontado no captulo 1. Ele e o seu amigo, Amartya Sen, economista indiano, formularam o IDH, enunciado no relatrio do PNUD, de 1993 e, no ano seguinte, apresentaram a segurana humana. A participao ativa desses dois economistas, juntamente com os seus trabalhos intelectuais marcadamente dirigidos s periferias pode explicar o grande peso dado dimenso do desenvolvimento na proposta de segurana humana. No prximo captulo, sero apresentadas duas atuaes polticas que se inspiram e mobilizam o conceito de segurana humana. Mantendo as duas dimenses de anlise proposta nesse captulo desenvolvimento e proteo cada uma dessas polticas se prope a operacionalizar a SH e acabam por dar mais peso a uma dessas faces.

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CAPTULO 03: POLTICAS INTERNACIONAIS E A SEGURANA HUMANA

Desde a formulao da segurana humana pelo PNUD, este conceito foi mobilizado e operacionalizado por diversos atores, como: Estados, acadmicos, movimentos sociais, ONGs, organizaes internacionais, dentre outros. No caso dos Estados, os que mais se destacam em mobilizar a segurana humana, especialmente, em suas polticas externas, so: o Canad, a Noruega e o Japo. Estes governos associaram a Segurana humana com as questes que ganharam proeminncia nos anos 1990: os direitos humanos, o direito internacional humanitrio e o desenvolvimento scio-econmico baseado na equidade (BUZAN; HANSEN, 2009, p.204). Com esse grande nmero de instituies e Estados utilizando a segurana humana, j existem iniciativas polticas concretas no cenrio internacional inspiradas, particularmente em dois relatrios internacionais que concentram o debate sobre a operacionalizao da segurana humana, so eles: A Segurana humana, Agora, da Comisso de Segurana humana, publicado em 2003; e a Responsabilidade de Proteger, da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania do Estado, de 2001. Essas comisses foram encabeadas, respectivamente, pelo Japo e Canad, que ao final da publicao dos relatrios se comprometeram a utiliz-los como inspiradores e condutores de suas polticas externas. Com base nos pases patrocinadores dessas comisses, neste captulo sero apresentadas duas polticas internacionais que se mobilizaram o conceito de segurana Humana: o Fundo Fiducirio para a Segurana Humana, criado pelo Japo e a Rede de Segurana Humana, encabeado pelo Canad. Esses pases e as polticas foram selecionados porque cada uma representa uma face da anlise do conceito de segurana humana, exposta at ento, por este trabalho: o desenvolvimento (freedom from want) e a proteo (freedom from fear). Ao final da apresentao dessas polticas, neste captulo, tambm ser apontado alguns problemas conceituais e prticos que decorrem da proposta de segurana humana.

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3.1 - Os debates em torno do contedo da Segurana Humana

Depois da proposta do PNUD, ao longo da dcada de 1990 foram debatidas por acadmicos e polticos vrias possibilidades de se definir o contedo da segurana humana. Gary King e Christopher Murray propem, no artigo Rethinking Human Security, de acordo com eles, uma medida simples e mensurvel de segurana humana: o nmero de anos da vida que um indivduo tenha passado fora de um estado generalizado de pobreza (KING, MURRAY; 2001-02, p. 585). J Mary Kaldor define a segurana humana como a:

defesa dos indivduos e das comunidades em vez de segurana dos Estados e do conjunto de princpios que esclarecem as diferenas relativas s abordagens convencionais da segurana e do desenvolvimento: primazia dos direitos humanos, autoridade poltica legtima, multilateralismo e abordagem bootom-up e regional (KALDOR apud PUREZA, 2009, p. 29).

Contudo, dentre os formuladores de polticas, se destacaram duas grandes interpretaes, uma denominada de enfoque amplo e outra de enfoque restrito. O primeiro enfoque se centra na definio do PNUD, que est associada satisfao do desenvolvimento humano e de um mnimo de bem-estar nas dimenses alimentar, sanitria, ambiental, etc. J o enfoque restrito defende que as polticas de segurana humana devem ser dirigidas proteo diante da violncia fsica em contextos de conflitos. Esta proposta restrita foi apresentada pelo governo do Canad e depois adotada pela Rede de Segurana Humana27, que surgiu de um acordo bilateral entre Canad e Noruega em 1998, cujo objetivo era conformar uma associao de pases com o propsito de promover um novo conceito de segurana centrado nas pessoas. Os apoiadores do enfoque restrito criticam o enfoque amplo, por ele ser excessivamente abrangente, o que geraria uma ambigidade e ineficcia da

operacionalizao da segurana humana. Assim, os defensores da proposta restrita baseiam-

27

Mais detalhes sobre a Rede de Segurana Humana sero apresentados no tpico 3.3.

108

se em quatro argumentos principais: 1) dispor de uma definio clara e concisa; 2) possibilitar a elaborao de indicadores para medir a segurana humana; 3) converter o conceito numa ferramenta clara de anlise para os pesquisadores; e 4) favorecer a sua aplicao prtica em agendas polticas. E para atingir tais objetivos, o enfoque restrito de segurana humana se centraria fundamentalmente na segurana contra a violncia fsica, particularmente em contextos de conflitos armados e crises humanitrias nos Estados falidos (ARMIO, 2007, p.74). O governo do Canad define a segurana humana como a segurana das pessoas contras as ameaas violentas e no-violentas. A perspectiva canadense enfatiza a liberdade do medo (freedom from fear) foi delineada pela Canadian Department of Foreign Affairs and International Trade (DFAIT), que foca num aumento da segurana dos indivduos na preveno das diversas formas de violncia. O Canad especificou as cinco grandes prioridades da poltica exterior: 1) Proteo de civis e reduo do custo humano nos conflitos armados; 2) Suporte em operaes de paz; 3) Preveno de conflitos e reforo da comunidade internacional para prevenir e resolver os conflitos; 4) Governabilidade e responsabilidade dos setores pblicos e privados, de forma a estabelecer as normas de democracia e direitos humanos e 5) Segurana pblica, responsvel pela construo de capacidades e instrumentos internacionais para conter o crescimento das ameaas produzidas pelo crime organizado transnacional (PEREIRA, 2006, p.87). E alm dessas prioridades, o Canad e a Rede de Segurana Humana estabelecem os trs princpios-guias das aes em segurana humana (BAJPAI, 2003, p.207):

1) A comunidade internacional deve considerar a utilizao de sanes, incluindo a fora, se necessrio.

2) As polticas de segurana nacional devem ser alteradas para abarcar a promoo dos objetivos da segurana humana. E uma nova agenda poltica de segurana deve abarcar a promoo de normas e instituies, como os direitos humanos e o direito dos refugiados. A declarao de Lysen, que o Canad ajudou a redigir, listou as dez reas prioritrias na promoo dessas normas: a campanha contra as minas terrestres 109

antipessoais; o controle do comrcio das armas de pequeno calibre; a proteo das crianas em conflitos armados (crianas-soldados); a promoo do direito internacional humanitrio e dos direitos humanos; garantir a eficcia e a legitimidade do Tribunal Penal Internacional (TPI); evitar a explorao das crianas; a segurana pessoal das organizaes de ajuda humanitria; a preveno de conflitos; coibir o crime organizado transnacional; e angariar recursos para o desenvolvimento. Igualmente importante, so as melhorias nas capacidades de governana, tanto dos Estados, como internacionalmente. A primeira implica na democratizao e a segunda, numa forma mais eficaz da estrutura da ONU.

3) Construir uma coalizo de pases, organizaes internacionais e ONGs, em nome da segurana humana, que promovam o desenvolvimento e ajudem a reforar as normas acordadas.

Observando os princpios-guias da Rede de Segurana Humana, nota-se que, apesar de citar o desenvolvimento como uma das dez reas de atuao, a predominncia para as reas, nas quais h uma ameaa direta de violncia fsica. Assim, pode-se deduzir que a Rede de Segurana Humana possui uma concepo de paz negativa, ou seja, paz como ausncia de violncia fsica/pessoal, nos termos de Johan Galtung. Pode-se destacar as diferenas entre a proposta ampla de segurana humana, defendida pelo PNUD, e a concepo restrita apresentada pela Rede de Segurana Humana, na tabela abaixo.

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Tabela 2 Diferenas entre o PNUD e a Rede de Segurana Humana

PNUD (ampla)

Rede de Segurana Humana (restrita)

Para quem a segurana?

Primeiramente, o indivduo.

Primeiramente, o indivduo, mas a segurana do Estado tambm importante.

Quais valores devem ser protegidos?

Segurana pessoal, bem-estar e liberdade individual.

Segurana pessoal, bem-estar e liberdade individual.

Violncia direta e indireta. Quais so as ameaas segurana? Maior nfase na violncia indireta, especialmente nos fatores econmicos e ambientais.

Violncia direta e indireta. Maior nfase na violncia direta em dois nveis nacional/societal e internacional/global.

Promovendo o Com que meios pode-se garantir a segurana? desenvolvimento humano: necessidades bsicas mais equidade, sustentabilidade, maior democratizao e participao em todos os nveis da sociedade global.

Promovendo o desenvolvimento poltico: normas globais e instituies (governana), mais o uso da fora coletiva como o uso de sanes, se e quando necessrio.

Traduo Livre: BAJPAI, 2003, p. 216.

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Observa-se por meio da tabela acima, que as propostas ampla e restrita de segurana humana protegem os mesmos valores e ambas tm o foco da segurana no indivduo. A grande diferena entre elas est nas ameaas e nos meios de se garantir a segurana. Enquanto que a proposta ampla ressalta a violncia indireta como ameaa segurana, a proposta restrita aponta para as violncias diretas como maior fonte de ameaa s pessoas. E j que as ameaas so diferentes, as formas de preveni-las tambm so distintas. O PNUD valoriza a promoo do desenvolvimento humano como meio de preveno da insegurana e a Rede de Segurana Humana procura investir em operaes de paz, se necessrio em intervenes militares e no fortalecimento de instituies internacionais para garantir a segurana. Para Armio, os argumentos para restringir a segurana humana tm como conseqncia uma profunda reduo do contedo e do significado da proposta de segurana humana, tal como se concebeu inicialmente. Em primeiro lugar, segundo o autor, a limitao do conceito freedom from fear, ou seja, proteo contra a violncia fsica, esquecendo-se da freedom from want, isto , da segurana proporcionada pelo desenvolvimento humano, reverte uma das linhas do avano terico que levaram formulao do conceito de segurana humana. Em segundo lugar, a dissociao dos elementos socioeconmicos e polticos do conceito de segurana humana, acarretaria no declnio da capacidade analtica da proposta, pois, conforme visto acima, uma das questes que servem de base para avaliar as mudanas de enfoque da segurana, era quais so as ameaas segurana? e a contribuio nessa questo, estava justamente em conceb-las como muito mais do que a ausncia de violncia fsica, ao contemplar os fatores socioeconmicos e/ou ambientais que poderiam colocar em risco a sobrevivncia e a dignidade humana.

Esta lnea de evolucin terica lamentablemente ha quedado en gran parte olvidada por la interpretacin restringida de la seguridad humana. Sin embargo, se nos antoja un tanto contradictorio aceptar el cuestionamiento del quin pero marcar tales lmites al cuestionamiento de qu. En efecto, si asumimos que el eje de la seguridad es la persona, cmo ignorar que, para ella y para su subsistencia con dignidad, tan lesivas y amenazantes como la violencia fsica pueden ser la

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exposicin a epidemias infecciosas, la hambruna, la miseria o las crisis medioambientales? (ARMIO, 2007, p.74).

Alm do que, para o autor, o cenrio internacional ps-Guerra-Fria indica que tanto as causas como as conseqncias dos conflitos civis e das crises humanitrias, esto relacionadas com fatores como a pobreza, regimes polticos, epidemias ou crises ambientais. E nesse contexto, a segurana das pessoas no estaria ameaada somente pela violncia armada, mas por todos esses fatores, numa inter-relao mtua, assim, (...) el enfoque restringido no es capaz de captar el carcter complejo, sistmico y multidimensional de estas realidades, ni de proponer un paradigma de autntica seguridad para las personas que las sufren (ARMIO, 2007, p.75). Porm, essa amplitude de ameaas segurana dos indivduos, geraria problemas conceituais e prticos segurana humana, dentre eles: existiria uma prioridade entre as dimenses da segurana humana? A segurana humana tem um elemento poltico especfico? Qual a identidade do conceito? Como operacionalizar a segurana humana? Essas dvidas e questes so fruto da prpria natureza oficial do conceito, alm do que, os prprios pases no esto interessados em precisar conceitualmente a segurana humana. Roland Paris afirma que o fato do conceito de segurana humana ser vago e, h muitos que defendem essa impreciso, est no fato de que isto aumenta a possibilidade de coalizo dos atores em nome de uma agenda comum. Uma rgida preciso conceitual poderia fazer com que o conceito de Segurana humana perdesse a sua fora de atuao poltica, segundo o autor (PARIS, 2001, p.95-96). A perspectiva da segurana humana teria o mrito de trazer discusso a segurana dos indivduos e o papel do Estado e da comunidade internacional para garantir e efetivar essa segurana. Isto um avano considervel no debate da Teoria das Relaes Internacionais e nos estudos de segurana, pois por muito tempo, o indivduo foi silenciado e marginalizado dos estudos internacionalistas.

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Ao colocar os pobres, os desfavorecidos, os sem-voz e os sem-poder no centro da agenda de segurana, o discurso da Segurana humana reconhece que, para a maioria das pessoas do mundo, preocupaes aparentemente marginais e esotricas como a segurana ambiental, a segurana alimentar e a segurana econmica so muito mais reais e imediatas ameaas sua sobrevivncia diria do que as guerras interestatais (POKU, 2010, p.262).

Portanto, os debates em torno do contedo da segurana humana lidam com aspectos importantes de uma discusso clssica dos estudos de segurana: a ampliao ou o estreitamento do conceito de segurana. Os expansionistas destacam as conseqncias polticas de privilegiar a segurana do Estado custa das pessoas marginalizadas ameaadas pela pobreza e/ou pela perseguio do seu prprio Estado. J os defensores de uma concepo estreita apontam para a necessidade do conceito de segurana ter argumentos acadmicos distintos dos argumentos dos formuladores de polticas, porque, assim, existiria um guia de prioridades polticas. O que haveria de distinto no debate da segurana humana o fato de ser um conceito oficial, proposto pelo PNUD, j que no uma produo acadmica, pois est localizada nos organismos internacionais. Dessa maneira, o conceito de segurana humana se confundiria ou se misturaria com um plano de ao poltica da ONU, dirigida principalmente aos pases de periferia. Logo, a segurana humana um conceito operacional que articularia uma agenda muito ampla, que simultaneamente abarcaria uma diversidade de atores polticos que buscariam apoiar as questes de desenvolvimento e as polticas externas humanitrias (BUZAN; HANSEN, 2009, p.205). Assim, as duas dimenses da SH freedom from want e freedom from fear no seriam faces que se excluem e politicamente, no deveria haver privilgios ou sobreposio das aes pblicas, em nome de um ou de outro lado. Em tese, as polticas pblicas formuladas sob a justificativa da segurana humana deveriam equilibrar cada uma das dimenses. H de se ressaltar que, embora inicialmente a formulao da SH seja, em sua maior parte, elaborada e inspirada nos trabalhos de Amartya Sen e Mahbub ul Haq, intelectuais da periferia para uma ao poltica na periferia. Contudo, posteriormente, quem articula e mobiliza o conceito da SH, so em sua maior parte, os pases mais ricos, como o 114

Japo, Canad e os pases da Unio Europia, com os mais diversos interesses e motivaes nas suas atuaes nos pases mais pobres. Respeitando as categorias de anlise deste trabalho desenvolvimento e proteo abaixo apresentaremos duas polticas internacionais que representam cada uma dessas categorias.

3.2 Japo: o desenvolvimentista

Desde o lanamento do conceito de segurana humana, em 1994, o Japo, por meio do seu ministrio de relaes exteriores, vem demonstrando o interesse de endossar a segurana humana como um conceito de cooperao internacional para o sculo XXI. Uma das primeiras referncias do conceito de segurana humana nos documentos oficiais do governo japons foi dada pelo Primeiro-Ministro Tomiichi Murayama, em 1995, que afirmou:

o novo conceito de segurana humana para alm da segurana nacional, emergiu como um grande desafio para as Naes Unidas. Este conceito, que engloba o respeito pelos direitos humanos de cada cidado na Terra e proteo de cada um de ns de pobreza, doena, ignorncia, opresso e violncia, est em consonncia com os meus prprios princpios polticos (apud MATA, 2007, p. 06).

Trs anos depois, o Primeiro-Ministro Obuchi Keizo declarou que o conceito de segurana humana seria o elemento-chave da poltica externa japonesa. Em maro de 1999, o Japo e a Secretaria das Naes Unidas lanaram o Fundo Fiducirio das Naes Unidas para a Segurana Humana - United Nations Trust Fund for Human Security (UNTFHS). Este Fundo, que inicialmente no tinha um enquadramento conceitual claro, destinou a maioria dos financiamentos para as questes de desenvolvimento, tais como, sade, educao, agricultura e desenvolvimento de infra-estruturas de pequena escala. O governo japons um dos maiores financiadores deste Fundo, at agosto de 2009 foram 115

desembolsados U$ 312 milhes de dlares, num total de 195 projetos28. Na Cpula do Milnio das Naes Unidas, em 2000, Kofi Annan, na poca, Secretrio-Geral da ONU, conclamou a comunidade internacional para promover o duplo objetivo da Segurana: freedom from want e freedom from fear. Como uma resposta a Kofi Annan, em janeiro de 2001, foi anunciada a criao da Comisso de Segurana Humana (CSH), com o apoio do governo japons, co-dirigida por Sadako Ogata29 e por Amartya Sen. Um dos objetivos da CSH era promover e desenvolver o conceito de Segurana Humana como uma ferramenta operacional para os polticos. Dois anos depois, a CSH apresentou o seu relatrio final para Kofi Annan, intitulado Segurana Humana Agora (Human Security Now). Neste relatrio se afirma:

Garantir a segurana humana significa proteger as liberdades vitais. Significa proteger as pessoas expostas a ameaas ou situaes crticas, desenvolvendo os seus pontos fortes e procurando realizar as suas aspiraes. Significa tambm criar sistemas que proporcionem s pessoas os elementos bsicos de sobrevivncia, dignidade e meios de subsistncia. A segurana humana liga diferentes tipos de liberdades: a liberdade de viver sem necessidades nem medo e a liberdade de agir em prol dos seus interesses pessoais30.

Para atingir os objetivos da segurana humana, de acordo com a Comisso, so necessrias duas estratgias gerais: empoderamento (empowerment) e proteo das pessoas. O empoderamento permitiria que as pessoas realizassem as suas potencialidades e participarem ativamente nas tomadas de decises. E a proteo defenderia as pessoas dos perigos, exigindo um esforo conjunto na elaborao de normas, processos e instituies que se preocupem com as questes de insegurana. Dessa forma, essas duas estratgias so
28

Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores do Japo The Trust Fund for Human Security, agosto/2009. Disponvel em: http://www.mofa.go.jp/policy/human_secu/t_fund21.pdf. Acesso: 05/01/2011.
29

Sadako Ogata ex-Alta Comissria das Naes Unidas para os Refugiados.

30

Relatrio Segurana humana Agora, p.01. Disponvel em: http://www.humansecurity-chs.org/finalreport/Outlines/outline_portuguese.pdf. Acesso: 19/12/2010.

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interdependentes e reforam-se mutuamente, sendo ambas necessrias31. O relatrio destaca que o Estado o principal responsvel pela segurana, contudo, como os problemas atuais so mais complexos, vrios atores novos deveriam desempenhar um papel nesta situao. Ressalta-se tambm, que a promoo dos princpios democrticos seria um passo fundamental para se alcanar a segurana humana e o desenvolvimento humano. Isto permitiria que as pessoas participassem da governana e que faam ouvir as suas vozes, o que exigiria a criao de instituies slidas, a consolidao do estado de direito e o empoderamento das pessoas32. Dessa forma, a CSH prope as seguintes recomendaes33:

1. Proteger as pessoas expostas a conflitos violentos. 2. Proteger as pessoas da proliferao de armas. 3. Apoiar a segurana dos migrantes, dos refugiados e dos deslocados internos. 4. Criao de fundos para a segurana humana em situaes posteriores a conflitos. 5. Incentivar um comrcio e um mercado justos em benefcio dos que sofrem de pobreza extrema. 6. Tentar proporcionar nveis de vida mnimos em toda a parte. 7. Atribuir uma elevada prioridade ao acesso de todos aos cuidados de sade bsicos. 8. Elaborar um regime mundial eficaz e equitativo de direitos de patente. 9. Empoderar todas as pessoas assegurando o ensino bsico universal. 10. Definir uma identidade humana mundial, respeitando, ao mesmo tempo, a liberdade dos indivduos. Com base nesse relatrio, o governo japons adere s suas prioridades em
31 32

idem, p.01. idem, p. 01. 33 idem, p. 04.

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polticas de segurana humana, vinculando-se a uma definio mais ampla de segurana humana ao priorizar as polticas destinadas diminuio das vulnerabilidades, enfim, promovendo a dimenso do freedom from want. Alm do que, as iniciativas do Japo se aproximam dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) propostos pela ONU. Aqui, vale destacar, que a iniciativa japonesa de promover a segurana humana tambm surge como uma resposta crise econmica asitica do final da dcada de 1990 e talvez, por esse motivo, a poltica de segurana humana japonesa priorize a freedom from want (AKIYAMA, 2004, p. 259-260). Voltando para as atividades relativas ao Fundo Fiducirio, observa-se que ele patrocina projetos em diversas reas, como a segurana alimentar para camponeses do Timor Leste e pescadores da regio Sul do Sudo; a segurana na rea de sade no Tajiquisto e na Monglia; e a reconstruo de escolas em Kosovo (KRAUSE, 2005, p.23). Em 2005, mais de 20 agncias da ONU j solicitavam recursos para os seus projetos, que abrangiam desde a reduo da pobreza, empoderamento das mulheres a projetos para dependentes de drogas, em pases como o Afeganisto, Sri Lanka, Sudo, Haiti, etc. Abaixo segue um mapa da UNTFHS que apontam os pases que possuem projetos financiados pelo Fundo.

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Projetos da UNTFHS no mundo

Fonte: Site da UNTFHS34

No Brasil, o Japo h vrios anos faz doaes para projetos comunitrios e de segurana humana. O Japo tem conduzido no Brasil diversos projetos diretamente voltados ao desenvolvimento de comunidades locais. Em 2008, a ONU e o Japo, anunciaram o lanamento do projeto So Paulo: Segurana humana, que investir 3 milhes de dlares para melhorar, a longo prazo, a segurana humana na cidade de So Paulo, atravs de aes humanitrias em escolas pblicas, servios sanitrios e comunidades. O projeto trabalha com um conceito ampliado de violncia que no se restringe criminalidade e sim ao direito de acesso rede de proteo social, educao e
34

Disponvel em: http://ochaonline.un.org/TrustFund/UNTFHSaroundtheworld/tabid/2231/Default.aspx. Acesso em 04/01/2011.

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 sade35. Este projeto prope uma integrao entre a Subprefeitura de Itaquera, trs Secretarias Municipais de So Paulo: Sade, Educao e Assistncia Social e com quatro agncias da ONU: OPAS/OMS36, UNICEF, UNESCO e UNFPA37. Entre as principais aes destacam-se a promoo e proteo do aleitamento materno, humanizao e qualificao do atendimento ao adolescente, e a criao da rede de enfrentamento da violncia. De acordo com Tan Hsien-Li, o Japo tem um papel de liderana na promoo dos princpios da segurana humana, especialmente por meio de suas doaes financeiras e iniciativas no mbito da ONU e nos nveis nacionais. Porm, alm dessa participao no UNTFHS, o Japo tambm poderia estar se utilizando do discurso da segurana humana na sua poltica externa para alcanar os seus interesses estratgicos, especialmente pelo seu empenho na ASEAN38 a fim de reforar a sua presena sia Oriental. Dessa forma, os quadros tradicionais da JICA39 vem traduzindo as suas estruturas de assistncia bilateral para uma estrutura de envolvimento regional adequados aos pressupostos da segurana humana (HSIEN-LI, 2010, p. 179). Outro interesse estratgico do governo japons, com um carter mais global, a ambio do pas de se tornar um membro permanente do Conselho de Segurana da ONU. E a promoo de polticas de SH, pode ter sido vista como uma janela de oportunidades na busca de atingir a sua ambio no CSNU e de um reconhecimento de liderana internacional. O apoio do Japo criao da Comisso de Segurana Humana e ao Fundo Fiducirio foram alguns dos passos dados pelo governo que o possibilitariam ganhar destaque no cenrio poltico internacional. De acordo com Edstrm, ao colocar a CSH e o UNTFHS, sob a gide das Naes Unidas, o Japo pode ter assinalado que a promoo da SH deve ser vista num contexto global e multilateral. Assim, para o autor, na medida em

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Fonte: http://www.brasilia.unesco.org/noticias/ultimas/representante-japones-visita-projeto-de-segurancahumana-em-sp
36

OPAS Organizao Pan-Americana de Sade/OMS Organizao Mundial de Sade. UNFPA Fundo de Populao das Naes Unidas. Associao das Naes do Sudeste Asitico. Agncia Japonesa de Cooperao Internacional.

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38

39

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que o Japo constri e apia os esforos do PNUD para estabelecer a SH como um aspectochave da segurana internacional, o pas tentaria influenciar as regras que orientam a comunidade internacional e estaria conscientemente se esforando para demonstrar que pas tem o que dizer para agir com liderana no cenrio internacional, ou seja, que o Japo teria idias prprias sobre como as relaes internacionais deveriam ser conduzidas (EDSTRM, 2009, p. 228). Pode-se imaginar tambm que a prioridade do Japo por polticas de desenvolvimento, seja decorrente justamente do fato de que o Japo teria muito pouco a oferecer no campo militar. Desde o fim da 2 GM, a militarizao do Japo foi restringida constitucionalmente, sendo redigida pelas foras de ocupao estadunidenses e que probiram a participao do pas em programas de defesa coletiva e em qualquer conflito armado, especialmente pelo artigo 9: "O povo japons renuncia para sempre guerra, como direito soberano da nao, e ameaa ou ao uso da fora como meio de resolver disputas internacionais". Desde ento, as foras armadas do pas eram controladas por uma Agncia de Defesa e as suas foras, so chamadas de Foras de Autodefesa. Contudo, s a partir dos atentados de 11 de setembro de 2001 que o Japo tenta promover algumas reformas sua Constituio. Algumas das mudanas j alcanadas foram a substituio da Agncia de Defesa por um Ministrio de Defesa e o envio de tropas japonesas, em carter de misso humanitria, para a ocupao do Iraque. Desta forma, pode-se aventar a hiptese de que os impedimentos constitucionais do Japo, tambm podem ter contribudo para a pouca nfase num carter mais intervencionista de suas polticas de segurana humana. Juliano Aragusuku explica que as motivaes e os interesses da promoo da segurana humana pelo Japo no so, at o momento, to claros. Mas, uma das finalidades seria a concesso de importncia poltica ao Japo no cenrio internacional, j que por vias militares, a atuao internacional japonesa limitada. Assim, de acordo com o autor, a promoo da SH e a ajuda externa ofertada pelos japoneses buscariam suprir as lacunas nas suas contribuies para a segurana internacional. Alm disso, nas palavras do autor:

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A ajuda externa contribui tambm para alavancar a reputao do Japo no plano internacional, e assim o seu poderio econmico instrumentalizado com uma finalidade poltica. Dessa forma, a ajuda fornecida nos termos da segurana humana possui uma finalidade simblica, proporcionando maior peso poltico ao Japo (ARAGUSUKU, 2010, p. 16).

3.3 O Canad e a Rede de Segurana Humana: os intervencionistas

Em 1995, o governo do primeiro-ministro canadense Jean Chrtien, tentava responder s novas circunstncias internacionais da dcada de 1990, assim, ele criou um guia para a poltica exterior do pas, chamado Canada in the World. Neste guia se estabeleciam as linhas de ao mais importantes que o Canad seguiria em seus assuntos exteriores. Assim, a poltica exterior canadense seria regida por trs grandes objetivos: 1) A promoo da prosperidade e do emprego; 2) a proteo da segurana canadense, dentro de um marco de estabilidade mundial; 3) a proteo dos valores e da cultura canadenses (NAVARRETE, 2003, p. 47). De acordo com Jonathan Navarrete, a poltica canadense percebia que as ameaas eram numerosas e muito mais complexas do que eram nas dcadas anteriores. Por isso, seria necessrio criar uma resposta ampla e de longo prazo para manter os padres de vida da populao canadense, assim como os nveis de segurana satisfatrios, logo a segurana do Canad incluria a sua segurana econmica que era crescentemente dependente da segurana dos outros pases. Isto significava que o Canad percebia que os desequilbrios exteriores, poderiam de alguma forma impactar em sua estabilidade e segurana e, dessa maneira, o pas veria a necessidade de criar um plano poltico que contemple tanto a proteo e o aumento da segurana internacional, como a criao de um entorno mundial mais estvel (idem, p. 48). O Canad j possua uma inclinao multilateral e isto, seria o seu pilar em seus novos planos internacionais. O governo canadense procurava uma poltica exterior que permitisse assegurar a criao de um cenrio internacional mais estvel mantendo a sua 122

credibilidade de moderao na poltica global. Isto se consolida com a posse do novo ministro das Relaes Exteriores, em 1996, Lloyd Axworthy e a sua Poltica de Segurana Humana, com o lanamento do documento Freedom from fear: Canada's foreign policy for human security (idem, p. 49). Neste documento se define a SH como uma situao de liberdade das ameaas que afetam os direitos das pessoas, a sua segurana e as suas vidas, se focalizando na proteo dos indivduos e das comunidades em conflitos violentos, particularmente em conflitos intraestatais. O documento justifica o seu enfoque no freedom from fear, no fato de que a maioria das guerras ocorre no interior dos Estados, de acordo com os dados da poca, cerca de um milho de pessoas morrem por ano, e, por causa dos conflitos intraestatais, sendo que aproximadamente 80% dessas pessoas so civis. Em face disto, o objetivo da poltica de SH canadense seria melhorar a proteo jurdica e fsica das populaes civis, reduzindo os custos humanos dos conflitos armados. Dada essa definio de SH, o documento estabelece cinco prioridades para a poltica exterior canadense: a proteo de civis em conflitos armados, apoio s operaes de paz, preveno de conflitos, governabilidade e accountability, e a segurana pblica. Para Navarrete, essa poltica de segurana humana tinha como fundamentao terica, os trabalhos de Jorge Nef e os relatrios do PNUD. Porm, a poltica implementada por Axworthy possua uma detalhada estrutura que permitia ser amplamente instrumentalizada na rea da poltica exterior, com o propsito fundamental de proteger civis inocentes das diferentes ameaas de violncia fsica (idem, p.49). A poltica de segurana humana canadense se sujeitaria aos princpios e dimenses propostos pelo PNUD, contudo, ela possuiria uma especificidade que repousaria em dois pilares bem definidos: O uso do soft power e o peacebuilding. Axworthy define o soft power como a arte de difundir informao de tal maneira que certos resultados desejveis sejam conquistados atravs da persuaso mais do que mediante a coero, influenciando na natureza da soluo (apud NAVARRETE, 2003, p. 49). Segundo o ministro, o soft power pode ser uma ferramenta para os pases pequenos e mdios, assim como para os atores no-estatais, para conseguirem um maior impacto no cenrio internacional. J o peacebuilding uma srie de iniciativas para se desenvolver a 123

infraestrutura social necessria para romper o ciclo de violncia das sociedades afetadas pelo conflito armado (idem, p.50). Seguindo a sua tradio multilateral e o soft power, o Canad se engaja no movimento contra as minas antipessoal e em 1997, a assinado por 157 pases o Tratado de Ottawa ou tambm conhecido Tratado de Banimento de Minas Terrestres. Este tratado considerado, por alguns acadmicos, como o primeiro passo significativo no cumprimento da agenda de segurana humana e desde ento, o Canad tem centrado o seu discurso sobre a segurana humana na formulao mais restrita (freedom from fear) e promovido polticas de proteo a civis em conflitos armados, preveno de conflitos, participao em operaes de paz, etc. A partir do Tratado de Ottawa, o Canad e a Noruega assinam em 1998, um acordo bilateral chamado Declarao de Lysen, com o objetivo de constituir um grupo de pases que se comprometessem em efetivar a segurana humana e a sua agenda, a partir dos seguintes temas: direitos humanos, direito internacional humanitrio, o combate s minas terrestres, a promoo do Tribunal Penal Internacional, a proibio do recrutamento de crianas-soldados e o controle do comrcio das armas pequenas (FUENTES, 2002, p.90). Em 1999, estabelecida a Rede de Segurana Humana (RSH), um conjunto de Estados liderados pelo Canad e Noruega, que inclui o Chile, a Costa Rica, a Jordnia, a ustria, a Irlanda, o Mal, a Grcia, a Eslovnia, a Sua, a Tailndia, a Holanda e a frica do Sul (observador). O objetivo dessa Rede promover polticas comuns de segurana humana numa srie de instituies internacionais e regionais. Essa Rede se prope a ser um frum mundial de consulta informal para os governos, organizaes internacionais, comunidade acadmica e representantes da sociedade civil. Os Ministros das Relaes Exteriores dos pases pertencentes Rede se renem anualmente e ao longo do ano, perseguem determinadas iniciativas atravs de um foro para a coordenao e a confeco da agenda internacional de segurana. Como resultado, muitos Estados-membros, principalmente os Estados que encabeam a Rede, disponibilizam importantes recursos financeiros para promover iniciativas em segurana humana, frequentemente em parceira de ONGs ou de outros Estados da Rede (KRAUSE, 2005, p.22). importante destacar que a Rede entende que a segurana humana no substitui a 124

segurana nacional (militar), na verdade, ela seria um complemento ao acrescentar a preocupao com o bem-estar das pessoas, com a cidadania e com a sociedade civil (FUENTES, 2002, p.90).

Mapa dos Pases- membros da Rede de Segurana Humana40

Ao visualizar este mapa, nota-se que quase todos os continentes, esto representados na RSH, alm do que, essa configurao de pases um tanto heterognea, seja em termos econmicos ou polticos. Porm, durante o perodo desta pesquisa, no foi encontrada nenhuma explicao sobre alguma relao anterior entre esses 14 pases. Podese levantar a possibilidade de que o contato anterior desses pases seja da participao deles no Tratado de Ottawa, de 1997 e das convenes anteriores da ONU sobre regulao de armas convencionais e minas, como a Conveno das Naes Unidas sobre certas armas
40

Mapa desenhado pela autora.

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convencionais, de 1980 e o Protocolo anexado a esta conveno, em 03/05/1996, que regula o uso de minas e dispositivos semelhantes. Contudo, isto apenas uma hiptese. Os pases integrantes da Rede esto sendo convidados para participar de sesses de trabalhos com representantes das Naes Unidas, acadmicos e ONGs de vrios pases com o objetivo de estabelecer um conceito e um plano de ao em torno da segurana humana. Um dos objetivos da Rede interagir com ONGs e a essas entidades concedido o status de scio. Dessa forma, participam tanto das reunies interministeriais, como das reunies preparatrias que produzem papers, relatrios e trabalhos com governos e organizaes internacionais. Dentre as ONGs participantes da Rede tem-se a Anistia Internacional, a Cruz Vermelha Internacional, a Campanha Internacional para proibir as Minas terrestres, a Coalizo para acabar com o uso de crianas-soldados, entre outros41 (BARRIA, 2002, p.395-396). Outra forma de atuao do Canad tem ocorrido dentro da OEA (Organizaes de Estados Americanos). A delegao canadense sugeriu Cpula das Amricas e a OEA a incorporao da segurana humana como uma guia til para se estabelecer prioridades e avaliar resultados nos programas de fortalecimento e consolidao da democracia. Em 2001, a Comisso de Segurana Hemisfrica da OEA revisou o seu Plano de Ao, que j contemplava o que a OEA chama de enfoque multidimensional da segurana hemisfrica, e estabeleceram:

continuarn con las actividades prioritarias de prevencin de conflictos y de solucin pacfica de controversias, respondern a las preocupaciones comunes de seguridad y defensa tanto tradicionales como no tradicionales, y apoyarn las medidas adecuadas para aumentar la seguridad humana (apud ARAVENA, FUENTES, 2005, p.45).

Alm da participao dos pases em fruns multilaterais e o apoio das ONGs, o

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Mais exemplos de instituies: a Rede de Ao Internacional para as Armas Pequenas, a Fundao Arias para a Paz e o Progresso Humano, Centro Henry Dunant para o Dilogo Humanitrio, Conselho Internacional para a Poltica de Direitos Humanos, o Instituto de Graduados de Altos Estudos de Genebra.

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governo canadense disponibilizou recursos para a criao do Canadian Consortium on Human Security (CCHS), que uma rede acadmica que busca promover pesquisas que se relacionem com as polticas de segurana humana, com o objetivo de facilitar a anlise e o intercmbio de informaes relativas segurana humana no Canad e internacionalmente. Esse Consrcio financiado pelo Ministrio de Relaes Exteriores e Comrcio Internacional do Canad (DFAIT)42. Como dito anteriormente, um dos aspectos da poltica internacional do Canad o seu intenso engajamento em misses de paz e em intervenes humanitrias. Um exemplo contundente a criao da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania dos Estados (International Comission on Intervention and State Sovereignty ICISS). Essa Comisso foi criada em resposta ao desafio que Kofi-Annan props comunidade internacional para se alcanar um consenso em torno das questes relativas s intervenes humanitrias, j que, nesse perodo, a ONU enfrentava os traumas causados pelos genocdios de Ruanda e Srebrenica. Nas palavras de Kofi-Annan:

se a interveno humanitria , de fato, um ataque inaceitvel soberania, como deveremos responder a uma situao como a de Ruanda, e Srebrenica as violaes brutais e sistemticas dos direitos humanos que ofendem todos os preceitos da nossa humanidade comum?Certamente nenhum princpio jurdico nem mesmo a soberania poder alguma vez proteger crimes contra a humanidade... A Interveno armada deve sempre constituir uma opo de ltimo recurso, mas perante o homicdio em massa, uma opo que no pode ser abandonada (cf. ICISS)43.

Em resposta ao desafio do Secretrio-Geral das Naes Unidas, o Primeiro Ministro do Canad, Jean Chrtien, anunciou durante a Cpula do Milnio das Naes Unidas em Setembro de 2000, o estabelecimento da ICISS. Em dezembro de 2001, essa Comisso publicou um relatrio intitulado a Responsabilidade de Proteger R2P. O
42

Informaes disponveis em: http://www.humansecurity.info. Acesso: 03/01/2011. Disponvel em: http://www.iciss.ca/pdf/Backgrounder_portuguese.pdf. Acesso: 03/01/2011.

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argumento central deste documento afirma que os Estados soberanos so responsveis pela proteo de sua populao, porm, se eles no puderem ou no quiser, a responsabilidade de proteo deve ser assumida pela comunidade internacional. O R2P aponta que as novas exigncias e expectativas do cenrio internacional levam a um debate sobre as intervenes humanitrias, que cada vez mais marcado por um contexto histrico, poltico e jurdico, caracterizado por normas internacionais de conduta individual e estatal, incluindo a formulao de normas e mecanismos novos para proteger os direitos humanos. Alm do que, destaca que o conceito de segurana humana oferece um marco conceitual para a ao internacional.

El concepto de seguridad humana que incluye la preocupacin por los derechos humanos pero va ms all de ella tiene tambin una creciente importancia en el derecho internacional y las relaciones internacionales y cada vez ms a menudo ofrece un marco conceptual para la accin internacional. Aunque se trata de una cuestin polmica, se est generalizando la idea de que el concepto de seguridad no slo se refiere a los Estados sino tambin a las personas. Cada vez est ms claro que las repercusiones humanas de las acciones internacionales no pueden considerarse efectos colaterales de otras acciones y que han de constituir una preocupacin esencial de todas las partes interesadas. Independientemente de que la idea cuente o no con un apoyo universal, cada vez se reconoce ms en todo el mundo que la proteccin de la seguridad humana, incluidos los derechos humanos y la dignidad del hombre, debe ser uno de los objetivos fundamentales de las modernas instituciones internacionales (R2P, 2001, p. 07)44.

Logo, nota-se que a ICISS adota e aceita que as questes relativas soberania e interveno no afetam somente os Estados, elas tambm afetam e trazem srias repercusses para as vidas dos indivduos. Desta forma, uma concepo de soberania que se paute pelo princpio da responsabilidade de proteger, abarcaria trs responsabilidades
44

Disponvel em: http://www.iciss.ca/pdf/Spanish-report.pdf. Acesso: 03/01/2011.

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especficas45:

a) A responsabilidade de prevenir: eliminar as causas estruturais e diretas dos conflitos internos e de outras crises provocadas pela fome, que possam colocar em perigo a populao.

b) A responsabilidade de reagir: responder s situaes nas quais a necessidade de proteo humana seja imperativa com medidas adequadas, que podem incluir medidas coercitivas, como imposies de sanes e autuaes legais no plano internacional, e em casos extremos, a interveno militar.

c) A responsabilidade de reconstruir: oferecer, especialmente, aps uma interveno militar, a plena assistncia para a recuperao, reconstruo e reconciliao, eliminando as causas dos danos que as intervenes pretendiam conter ou evitar.

Depois do R2P apresentado em 2001, passaram 5 anos de discusses na Comisso e na ONU, at que, na Cpula das Naes Unidas de 2005, foi apresentado e votado o relatrio final da Responsabilidade de Proteger. Nesta verso final, foi afirmado que os Estados tm a responsabilidade de proteger as suas populaes, caso os Estados no consigam ou no estejam dispostos a proteger, a comunidade internacional pode intervir nos seguintes casos: genocdios, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade (cf. FERRO, 2009). Podemos notar que o conceito de Responsabilidade de Proteger no est isento de crticas e de problemas tericos e prticas, contudo, deixaremos essa discusso para o tpico 3.3. Retornando para a poltica canadense, Buzan e Hansen afirmam que a concepo de segurana humana foi adequada s aspiraes canadense por um status

45

R2P, p. XI.

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internacional de middle-power46 e ambio norueguesa por um assento no Conselho de Segurana da ONU (CSNU), fato que se concretizou em 2001, j que em 1990 tinha sido a ltima vez que a Noruega foi eleita para o assento no CSNU. Os autores dizem que essas aspiraes se juntam com as mudanas estruturais na dcada de 1990, que permitiu mais espao para a poltica externa com contedo normativo e baseado em preocupaes humanitrias. No entanto, o Canad, a Noruega e os pases que participam da Rede de Segurana Humana sofrem com um problema tpico do processo de alargamento de conceitos e polticas: como delimitar o conceito? Quais so as fronteiras de atuao? Como julgar quais as inseguranas so prioridades, quando interesses to conflitantes esto em jogo? (BUZAN; HANSEN, 2009, p. 204).

Estamos convencidos de que a paz e a segurana - nacional, regional e internacional - s sero possveis se forem provenientes da segurana das pessoas. Essa a chave nesta era global. E um pilar central da poltica externa do Canad. Esperamos persuadi-los a trazer o seu enorme significado democrtico, a sua grande autoridade moral e seus recursos de segurana incomparveis para este novo imperativo - a segurana humana (AXWORTHY, 2000)47.

No incio da conformao da Rede de Segurana Humana, havia expectativa da participao do Japo. Bert Edstrm explica que o Canad fez aproximaes informais e convidou o Japo para ser um dos membros da Rede, porm o governo japons declinou do convite. De acordo com o autor, o Japo no se tornou um membro da RSH por causa de um entendimento divergente do significado do que deveria ser o contedo da segurana
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Middle Power um termo utilizado no campo das relaes internacionais para se referir aos pases que no so grandes potncias, mas que exercem grande influncia e tm reconhecimento internacional. Exemplos: Canad, Austrlia, Brasil, Argentina, Noruega, frica do Sul, dentre outros. No h um consenso sobre a lista exata dos pases que seriam considerados middle powers.
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Cito original: We are convinced that peace and security - national, regional and international - are only possible if they are derived from people's security. That is the keystone in this global age. And it is a central pillar of Canada's foreign policy. We hope we will persuade you to bring your enormous democratic significance, your great moral authority and your incomparable resources to this new security imperative human security.

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humana. O centro da divergncia seria a recusa do Japo de se envolver militarmente em pases estrangeiros, pois para o pas o foco das polticas de SH deveria ser o desenvolvimento, dessa maneira, o governo japons promoveria a SH por meio de polticas de cooperao internacional, como doaes assistenciais aos projetos comunitrios de SH, cooperao tcnica e emprstimos. Enquanto que, para o Canad e a RSH o foco da SH deveria ser os custos humanos nos conflitos violentos (ESDTRM, 2009, p. 110-111). Assim, esta recusa do Japo em participar da RSH espelha o embate entre as distintas perspectivas sobre o contedo da segurana humana, tal como apresentado no tpico 3.1.

3.4 - Japo e Canad: Os Middle-powers?

Existem algumas questes que podemos levantar em torno dos interesses do Japo e do Canad em promover o conceito de segurana humana. Uma primeira hiptese seria o interesse desses pases de se utilizar da SH, como uma forma de diplomacia pblica. Por diplomacia pblica, entende-se como uma parte da poltica externa de um Estado que busca promover uma imagem positiva e influenciar audincias em outros Estados e na comunidade internacional (MATA, 2007, p. 09). Javier Mata explica que a diplomacia pblica distinta da propaganda, das relaes pblicas e do marketing, j que todos esses artifcios so de curto-prazo. A diplomacia pblica buscaria efeitos de longo-prazo, continuidade e atingir as sociedades de forma a mudar condutas e comportamentos, tentando convencer com argumentos e mantendo um dilogo aberto. Desta forma, dentro de um conjunto de relaes de poderes, a diplomacia pblica pode ser vista como um meio e forma de promover o soft-power. Nos termos de Joseph Nye, o soft-power a habilidade dos Estados ou de um corpo poltico de influenciar direta ou indiretamente outros corpos polticos por meio da cooptao ou da atrao. Diferentemente, do hard power, que se utiliza da coero e dos meios militares, o softpower mobiliza a persuaso, o poder do melhor argumento e, para isso, a credibilidade essencial para quem se prope a atuar atravs do soft-power. Em vista disso, a diplomacia 131

pblica seria mais necessria para as pequenas e mdias potncias, j que por meio dela, esses pases poderiam conquistar influncia internacional e obter os seus objetivos. Assim, o conceito de segurana humana pode ser mobilizado como uma parte de jogo poltico da diplomacia pblica e do soft-power, ao projetar uma imagem diante da comunidade internacional de pases comprometidos com o alvio do sofrimento humano. E neste caso, para Mata, os middle-powers esto numa posio melhor do que as grandes potncias para promover certas aes, como as intervenes humanitrias, pois causam menos suspeitas e oposio da comunidade internacional. James Holman afirma que o middle-power uma categoria atribuda nos estudos das relaes internacionais aos Estados-nao que se encontrariam abaixo das super-potncias e da capacidade de mobilizar o hard power, mas que, no entanto, possuem um espao significativo de influncia e reconhecimento internacional. Agora, se um Estado uma potncia mdia e no que necessariamente isto implica, um problema no resolvido e de natureza mutvel (cf. HOLMAN, 2010). Ronald Behringer afirma que h uma escassez na literatura de poltica externa sobre os middles-powers, sendo que a maior parte das definies possui um carter comportamental desses Estados, assim sendo, eles seriam caracterizados por uma tendncia na busca de solues multilaterais para os problemas internacionais, a adoo de compromissos perante os conflitos internacionais e a disposio de adotar noes que so consideradas como uma prtica de boa cidadania internacional como um guia diplomtico (BEHRINGER, 2005, p. 307). Alguns pases, como o Canad, Dinamarca, Holanda e a Noruega tambm tm orientado a sua poltica externa para uma orientao, chamada de internacionalista humanitria, pois apresentaria uma aceitao de que os cidados e os governos dos pases industrializados tm responsabilidades ticas com aqueles que esto alm de suas fronteiras e sofrem gravemente e vivem em extrema pobreza (idem, p.307). O autor explica que os middle-powers executariam aquilo que se pode ser chamado de nicho diplomtico, o que significa que eles concentram recursos em reas especficas, ou seja, um tipo de especializao diplomtica. Por exemplo, o Canad reconhecido por sua percia tcnica em operaes de paz e a Sucia, em questes de ajuda 132

externa. Dessa forma, os middle-powers poderiam agir como catalisadores no lanamento de iniciativas diplomticas, negociadores na definio de agendas polticas e apoiadores na formao de coalizes de apoio internacional e gerentes em apoiar a criao de instituies reguladoras (idem, p. 307). Como apontado acima, tanto o Japo como o Canad e alguns pases da RSH, a Noruega, por exemplo, tm o interesse de conquistar um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. No caso japons, o pas j era um grande contribuinte do oramento da ONU, quase 20% do total e encontrou na promoo da SH (na mesma perspectiva da ONU), mais uma possibilidade de conquistar o apoio para o seu interesse no CSNU (MATA, 2007, p.12). Alm disso, no contexto interno japons, o discurso da segurana humana pode ter incrementado os argumentos daqueles que querem revisar a constituio nacional e estabelecer a criao de um exrcito nacional. Esses argumentos, com base na SH, destacaram o crescente papel internacional do Japo e a necessidade de incrementar a ajuda internacional humanitria. Assim, paradoxalmente, o discurso da SH pode ter sido mobilizado por aqueles que defendiam a reestruturao das foras armadas do Japo (idem, p.13). Portanto, observa-se que a adoo por certos pases da promoo da segurana humana, tambm possui elementos de auto-interesse, que no podem ser descartados de qualquer avaliao sria de polticas internacionais. Desta forma, o compromisso de promover a SH, poderia beneficiar os pases para ganhar a reputao de um bom cidado internacional, que por sua vez, reforaria a reputao de utilizao do soft-power, criando mais chances de alcanar os seus interesses (MATA, 2007, p. 17).

3.5 - Alguns Problemas Conceituais e Prticos

Apesar dessas polticas que j esto sendo implementadas sob a justificativa da segurana humana, o conceito relativamente novo, o que gera impasses e discordncias sobre a definio do seu contedo e eficcia poltica. Francisco Aravena e Claudia Fuentes apontam que apesar da SH, ainda ser um conceito em disputa e a sua operacionalizao, 133

problemtica, trs pontos fortes poderiam ser destacados deste novo conceito (ARAVENA; FUENTES, 2005, p. 51-52):

1) Natureza integradora e foco nas pessoas: Diferentemente dos conceitos tradicionais de segurana, a SH surgia de iniciativas da sociedade civil, na tentativa de proteger os indivduos e comunidades, alm da preocupao com a defesa e o poder militar. Assim, a SH se fundamenta na segurana das pessoas, e tanto os Estados como os atores no-estatais, seriam os responsveis e deveriam participar da elaborao de polticas e de medidas que garantam e fortaleam a segurana das pessoas.

2) Carter multidimensional: A SH prope dimenses que afetariam a segurana dos indivduos, como econmica, ambiental, polticas, etc., e identificaria ameaas tradicionais e no-tradicionais a segurana. Alm do que, os efeitos das ameaas seriam de alcance mundial.

3) Posio multilateralista e cooperativa: como as ameaas so transnacionais, o combate a elas, tambm necessitaria de um esforo conjunto e internacional.

De acordo com os autores, por essas caractersticas, o conceito de SH surgiria no cenrio internacional com um carter articulador de vrias questes que se relacionam com a segurana das pessoas (idem, p. 52). Armio afirma que o conceito de segurana humana ainda est em processo de amadurecimento. O que ele significa e quais so as suas implicaes polticas prticas constituem objeto de discusso entre acadmicos e polticos interessados no tema. O autor afirma que apesar das imprecises que rodeiam o conceito, a ideia de segurana humana traria contribuies tanto no plano da segurana, como no do desenvolvimento e da governana democrtica. Porm, ressalta que alm dos problemas da sua prpria formulao, a sua materializao prtica ainda gera dvidas e comporta diversos desafios (ARMIO, 2006, p. 60). Roland Paris afirma que o conceito de segurana humana apresenta dois 134

problemas que limitam a sua utilidade tanto para pesquisadores como para os formuladores de poltica. Primeiramente, ele ressalta que a falta de preciso do conceito de SH, que at agora tem se mostrado muito amplo, incluindo distintos aspectos da segurana fsica at o bem-estar psicolgico dos indivduos, faz com que a SH no se torne uma referncia para os formuladores de polticas no momento de priorizar metas e objetivos, alm do que tambm no seria um guia-conceitual til para os pesquisadores no estudo desta temtica, j que os mais diversos temas podem se cobertos pelo guarda-chuva da segurana humana (PARIS, 2001, p. 92). A amplitude dos conceitos de segurana, em geral, carrega o risco de securitizao, o que poderia levar a um esvaziamento da questo, j que a impresso causada de que tudo pode ser avaliado pela tica da segurana, perdendo a sua especificidade e consequentemente, poderia criar um vazio na proteo dos cidados. Aravena e Fuentes afirmam:

No todo tema importante es um tema de seguridad. Tampoco todo tema de seguridad es per se un tema prioritrio. Por ello es importante que el concepto de seguridad humana se vincule a la violencia y al uso de la fuerza y que se mantenga como un elemento articulador (ARAVENA; FUENTES, 2005, p. 52).

Barry Buzan e Lene Hansen afirmam que a conceptualizao do PNUD de segurana humana , provavelmente, a mais abrangente desde que Galtung lanou o conceito de violncia estrutural. E como no caso da violncia estrutural, o conceito de segurana humana tambm tem sido criticado por ser to extenso que se torna academicamente e politicamente vazio, tal como, apontamos acima (BUZAN, HANSEN, 2009, p.203). De acordo com os autores, apesar dos conceitos terem em comum, ambies expansivas, existem, no entanto, diferenas importantes entre a segurana humana e o conceito de violncia estrutural. O PNUD, ao formular a segurana humana, articula uma relao muito menos conflituosa entre o Norte e o Sul, e entre os regimes estatais e os cidados, assim consequentemente, oferece uma crtica muito menos sistemtica da 135

estrutura econmica mundial do que o conceito de violncia estrutural proposto por Galtung. Alm disso, os pesquisadores dos estudos de paz foram (e so) altamente crticos quanto incapacidade do Estado em fornecer segurana para o seu povo, fato este, que apenas citado pelo documento do PNUD. Logo, essas ausncias a crtica ao papel do Estado e ordem econmica neoliberal no esto presentes na formulao da segurana humana pelo PNUD, o que no surpreendente considerando a situao institucional do PNUD, j que os documentos tm que ser aceitos pelos Estados. Contudo, Buzan e Hansen ressaltam que as consideraes posteriores sobre a segurana humana, utilizaram o conceito de formas diferentes ao PNUD, para assim, desafiar o Estado e a estrutura polticoeconmica atual (idem, p.203-204). J em termos prticos, a abrangncia do conceito de SH se traduz nas dificuldades de se centrar as questes prioritrias e cria problemas de execuo nos nveis nacional, regional e internacional. No plano nacional, existe a dificuldade (ou a falta de interesse poltico) dos Estados de estabelecer e aprofundar os problemas que afetam a segurana da populao, problemas esses, que variam de acordo com os pases e com o seu contexto regional. Aravena e Fuentes citam os obstculos que a Rede de Segurana Humana enfrenta para determinar os temas prioritrios de sua agenda e de aplicar as medidas correspondentes no plano internacional (ARAVENA; FUENTES, 2005, p. 53). Os autores assinalam que os problemas relativos da operacionalizao da SH, tambm esto relacionados com a necessidade de melhorar a coordenao entre as mais diversas organizaes. Este processo de coordenao pode gerar confuses (e atritos) quantos aos papis e funes de determinadas instituies, organizaes e atores. Alm disso, esse processo pode coincidir com longos e lentos processos de reformas e modernizao dos Estados e de organizaes internacionais. No mbito nacional, por exemplo, a operacionalizao da SH supe uma maior coordenao entre o ministrio da defesa e relaes exteriores, como das foras armadas e policiais (idem, p.53), sendo todas essas instituies com prioridades, concepes e objetivos distintos de segurana. Assim, um trabalho em conjunto entre todas essas instituies, exigiria um imenso trabalho de consenso e vontade poltica para se obter alguma operacionalizao da SH. Num outro plano, o internacional, para se obter algum sucesso nas polticas de SH, seria necessrio uma maior focalizao e definio de objetivos e funes dos organismos multilaterais para 136

se garantir a eficcia dessas polticas (idem, p. 54). Outro risco do carter amplo proposto pela segurana humana, que ele poderia se tornar justificativa e/ou fundamento de polticas pblicas militarizadas, tanto no plano nacional, como internacional. E esse risco, mais perceptvel nos casos de polticas de cooperao ao desenvolvimento e de aes humanitrias. Na dcada de 1990, o vnculo entre os problemas de desenvolvimento e segurana se refletiu no prprio conceito de segurana humana e isto contribuiu para que ambas as acepes fossem reformuladas como instrumentos teis para a preveno de conflitos e para a construo da paz. Contudo, essa tendncia pode ter contribudo para uma crescente subordinao da cooperao ao desenvolvimento, da ao humanitria aos critrios geopolticos e da segurana dos pases doadores, principalmente aps o 11 de setembro de 2001 e da campanha da guerra ao terror. Essa instrumentalizao por interesses polticos e estratgicos particularmente preocupante no caso das aes humanitrias, pois coloca em xeque os princpios de independncia e neutralidade que historicamente definiram essas aes (ARMIO, 2007, p.71). Marco Cepik diz:

A crtica dessa tentativa permitir que se tenha uma avaliao mais precisa dos riscos de perda de eficincia na operao das foras armadas e dos servios de inteligncia, principalmente em funo da expanso excessiva do leque de requerimentos defensivos e informacionais resultantes da adoo do conceito de segurana humana como um parmetro de planejamento de polticas de segurana. Alm de resultar em perda de eficincia, uma eventual ancoragem das misses das foras armadas e dos servios de inteligncia no conceito de segurana humana traz riscos adicionais para a poltica democrtica de securitizar temas e problemas no relacionados ao uso potencial da fora (educao, meio ambiente, sade, etc.) (CEPIK, 2001, p. 05).

Assim, como o conceito de segurana humana integra os temas de segurana nos planos do desenvolvimento, h risco de uma sobreposio dos campos, havendo a possibilidade de se produzirem respostas de carter militar para as questes prprias de 137

desenvolvimento. Aqui se tem um dos paradoxos criados na formulao da SH: o conceito se prope a desmilitarizar a segurana, mas acaba por militarizar a sua ao. Neste sentido, apesar dos problemas de segurana e desenvolvimento estarem profundamente relacionados, preciso delimitar os respectivos campos de ao e insistir que se trata de campos diferentes, mas que podem se articular de forma harmnica (ARAVENA; FUENTES, 2005, p. 54). David Sogge, numa entrevista48 em janeiro de 2009, avalia que at o momento, os principais efeitos do paradigma da segurana humana tm sido de teor institucional ao promover coligaes de polticas. Para Sogge, o discurso da segurana humana tem ajudado as elites polticas ocidentais, nos domnios militar, diplomtico e de cooperao, a resgatar a legitimidade em fruns domsticos e internacionais e a construir pactos de benefcio mtuo e a expandir os seus oramentos. Sogge tambm ressalta que as presses por transformaes sociais sero menores, se a segurana humana, em sua verso restrita (freedom from fear), continuar predominando sobre o discurso da verso ampliada (freedom from want). Ele afirma que as implicaes redistributivas da segurana humana no esto na agenda das maiores potncias ocidentais. Sogge afirma:

Falar de segurana humana, como falar de direitos humanos no seu sentido mais restrito, ajuda a contextualizar relaes de poder. Enfatiza a prerrogativa dos poderosos para afirmar quem deve ver os seus direitos respeitados, quem deve ser perseguido e quem deve estar imune a qualquer perseguio. Se for empregue nestes termos, a conversa da segurana humana desenhada meramente com o objetivo de estabilizar e reforar o sistema de dominao que hoje existe o que algo arriscado dado que as prticas de estabilizao conseguem despelotar muita instabilidade. s olhar para o Afeganisto e para o Paquisto de hoje.

E por fim, Sogge aponta que no contexto da guerra ao terror, a segurana

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Entrevista concedida ao Boletim do Ncleo de Estudos para a Paz, em janeiro de 2009. Disponvel em http://www.ces.uc.pt/nucleos/nep/media/pdfs/PAX11_portg.pdf. Acesso: 10/07/2010.

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humana perdeu intensidade nesse quadro. Ele cita como exemplo a doutrina europia e a doutrina militar estadunidense, que crescentemente investem em poltica de estabilizao e construo de naes. E dadas estas tendncias, Sogge acha difcil de imaginar que a segurana humana, em verso mais ampla, ganhe intensidade, exceto no campo da propaganda e nas relaes pblicas. Alm disso, outra polmica acerca da segurana humana que o conceito constitui um novo paradigma que supe uma reinterpretao do conceito de soberania estatal e do princpio de no-ingerncia nos assuntos internos dos Estados, base da interpretao convencional do sistema internacional atual. La soberana dejara as de ser un derecho del Estado para convertirse en una responsabilidad, condicionada a que los Estados y sus gobiernos garanticen las necesidades bsicas de sus ciudadanos (FRIDE, 2008, p.06). O informe de 2001, A Responsabilidade de Proteger publicado pela Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal reformula e relativiza a soberania estatal. A proposta da responsabilidade de proteger estabelece que a soberania implica tanto direitos como deveres do Estado de proteger a sua populao. Quando as autoridades nacionais se vem incapazes ou se recusam a proteger os seus cidados, esta responsabilidade passa para a comunidade internacional e esta deve recorrer diplomacia, assistncia humanitria ou a outras medidas para proteger os direitos humanos e o bemestar da populao civil. E o conceito de segurana humana vinculado ao princpio da responsabilidade de proteger e esta obrigao tanto dos Estados, como da comunidade internacional (ARMIO, 2007, p.72). Contudo, com base na segurana humana, h o risco de intervenes humanitrias por parte dos pases ricos em pases perifricos em conflito ou em crise. Essas intervenes tm natureza militar e se justificam por razes humanitrias. Assim, a segurana humana tem sido usada como justificativa para tais intervenes, principalmente, por quem defende a concepo restrita de segurana humana, como o Canad. A experincia demonstra que muitas dessas intervenes, ainda que investidas de princpios universais e humanistas, na realidade respondem a uma agenda e aos interesses geopolticos dos pases desenvolvidos que a praticam. A esse respeito, Teresa Cravo faz uma questo 139

interessante:

de que vale o suposto altrusmo inerente s intervenes feitas em nome da segurana humana se os problemas que afetam em especial o Sul (como a pobreza) s garantem um lugar na agenda internacional se se traduzirem em problemas para o Norte (como a imigrao clandestina)? (CRAVO, 2009, p.75).

Cravo ressalta que a segurana humana no s no alterou de maneira fundamental a agenda de segurana tradicional, como de certa forma, contribuiu para reforar a hierarquia do sistema internacional. Ela cita como exemplo a invaso do Iraque em 2003, pois, de acordo com a autora, a abordagem da segurana humana, em alguma medida, serviu de justificativa e foi um dos fundamentos para a ao militar, j que o governo de Saddam Hussein era contrrio segurana humana dos iraquianos. Segundo Cravo, a segurana humana fez emergir uma possibilidade de consenso de que um Estado no pode abusar dos seus cidados sem temer uma reprovao internacional e at uma interveno. Contudo, Saddam Hussein foi removido e isto no resolveu o problema da insegurana do povo iraquiano, que se encontra numa situao mais vulnervel e sob maior risco que antes da interveno externa (CRAVO, 2009, p.75). Ken Booth argumenta que a formulao da segurana humana poderia representar um triunfo para o projeto dos direitos humanos, contudo, at agora no teve um impacto to grande e no ter, at que haja mudanas radicais no comportamento dos Estados soberanos. Mesmo assim, para Booth, seria muito cedo para descartar a possibilidade de que a SH possa gerar padres de comportamento internacional e uma configurao-padro de atuao dos Estados. Entretanto, na prtica, o conceito tem sido cooptado por alguns governos, dando-lhes uma etiqueta de bom cidado internacional, mas sem alterar significativamente o seu comportamento. E Booth, justifica a sua afirmao com dois argumentos: Primeiro, o autor afirma que o conceito de segurana humana pode assumir a imagem de uma luva de veludo na mo de ferro do hard power. Isto significa que os governos poderiam ter aprendido a falar e a mobilizar os argumentos da SH, sem alterar as 140

suas prioridades. Em segundo lugar, para os formuladores da SH, o seu rtulo transmitiria urgncia, ateno do pblico e mobilizao de recursos. No entanto, se observarmos o exemplo do Canad, um dos maiores entusiastas da SH, as tentativas de Axworthy em renovar os programas sociais em consonncia com o discurso da SH, foi sistematicamente bloqueado pelo Ministrio da Fazenda, que priorizava diminuir o dficit federal. Assim, embora o lxico oficial do governo canadense seja a promoo da SH, isto no consegue alterar as prioridades da segurana estatal para o nvel individual (BOOTH, 2007, pp. 323-327). Booth explica que os argumentos expostos sugerem que as prticas ligadas ao conceito de segurana humana fazem muito pouco em superar o sistema que criou o problema, ou seja, as polticas de SH no suplantariam a insegurana humana sistmica. Assim, a insegurana sistmica seria superada, de acordo com o autor, com mudanas fundamentais nas atitudes e comportamentos dos governos, num movimento em direo ao que Booth chama de cosmopolitismo democrtico (idem, p. 326). De acordo com Booth, o objetivo da democracia cosmopolita seria tentar criar condies para que as organizaes internacionais, corporaes transnacionais e os mercados, sejam, cada vez mais responsveis perante os povos do mundo. A base da democracia cosmopolita seria a crena de que, para se ter sucesso localmente, ela deveria ser alcanada a nvel mundial, onde os seus princpios devem ser incorporados nos regimes e normas de governana. Desta forma, a democracia cosmopolita tentaria construir uma governana global (processos de legitimao para as atividades polticas em todo o mundo), que para ser eficaz, deveria haver uma sobreposio de estruturas de accountability, horizontal e verticalmente. Para Booth, sem um accountability global, seria difcil de sustent-la localmente (idem, pp. 271-272). Para Held, o sentido do termo cosmopolitismo, est, em primeiro lugar, na aluso de que existem valores fundamentais que do as diretrizes e os limites, para que nenhum tipo de ator estatal ou civil seja sobreposto ao outro. Assim, ao se centrar nas demandas das pessoas, como indivduo ou como membro do conjunto da humanidade, esses valores advogam a ideia de que todos os seres humanos so fundamentalmente iguais e merecem o mesmo tratamento poltico, qualquer que seja a sua comunidade poltica 141

(HELD, 2005b, p. 213). Em segundo lugar, o cosmopolitismo refere-se s formas de regulao poltica e de elaborao de leis que criam poderes, direito e condicionantes, que vo alm das demandas dos Estados-nao e cujas consequncias, tm mais alcance para a natureza e forma do poder poltico. De acordo com Held, esse poder regulador poderia se encontrar no mbito situado entre o direito nacional e as leis e regulamentaes internacionais (idem, p. 213-214). Nas palavras de David Held:

Este espacio y alo ocupan multitud de normas jurdicas, que van desde los instrumentos legales de la EU y el ordenamiento internacional en matria de derechos humanos, que constituye un marco global para el fomento de los derechos, a diversos acuerdos relativos al sistema de control de armamentos y a los regmenes ambientales. El cosmopolitismo no se compone de ideales polticos de outra poca sino que se halla inserto en sistemas normativos e instituciones que ya han transformado la soberania estatal de diversas maneras (idem, p.214).

Dados esses dois valores cosmopolitas, Held afirma que eles podem ser expressos formalmente a partir de um conjunto de oito princpios, so eles: 1) a igualdade enquanto um valor e dignidade; 2) capacidade ao ativa; 3) responsabilidade e prestao de contas (accountability) por parte das pessoas; 4) consentimento; 5) tomada de decises coletivas a respeito de questes pblicas, atravs de procedimentos de votao; 6) incluso e subsidiariedade; 7) preveno de qualquer dano grave; 8) sustentabilidade (idem, p. 214215). De forma geral, tanto o cosmopolitismo crtico, como o liberal, esto fundados na preocupao em divulgar as bases ticas, culturais, e as bases legais da ordem poltica em um mundo em que comunidades polticas e Estados no seriam o centro da ordem poltica, ou seja, so importantes, mas no os nicos. De acordo com Held, os oito princpios expostos poderiam levar a um marco apropriado para conduzir os argumentos, debates e negociaes sobre determinadas esferas de valores, que inevitavelmente, se sobrepem, s filiaes locais, nacionais e regionais. Por isso, num mundo em que as

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trajetrias dos diversos pases esto de alguma maneira entrelaadas, acredita-se que a parcialidade, a tendenciosidade e as limitaes da razo de estado precisariam ser reformuladas. Nessa perspectiva, os Estados seriam meios importantes para a construo e efetivao de regras eficazes, da justia social e da liberdade igualitria, porm, eles no poderiam ser pensados como entes privilegiados ontologicamente. O cosmopolitismo relevante para a era global deveria tomar como ponto de partida, afirma David Held, a ideia que as aes e atitudes dos Estados podem ser julgadas e que a histria destes marcada tanto por episdios brutais, como tambm pela corrupo e pelas ms lideranas. Assim, uma viso cosmopolita, defendida pelo autor, deveria construir um internacionalismo que consiga influir em nossa poca global, desenvolvendo uma concepo, eticamente sensata e politicamente slida, que sirva de base adequada para a comunidade poltica e nas relaes entre as comunidades (HELD, 2005, p. 222-223). Apesar desses contornos e caractersticas de uma democracia cosmopolita, para Rafael Villa, especialmente, o cosmopolitismo crtico no tem um dilogo forte, nem uma teoria democrtica substantiva a ser atingida por uma comunidade poltica cosmopolita. Assim, para Villa, esse dficit democrtico no geraria condies para uma teoria da segurana na poltica internacional porque no permitiria compreender quais so os canais em que se expressa concretamente o seu projeto de emancipao (VILLA, 2008, pp. 9899). Villa explica:

uma teoria crtica da segurana precisa vericar as condies para a criao de mecanismos de participao dos excludos e de identicao e de novos espaos de ao poltica, que preencham de historicidade o mtodo da tica do dilogo. Isso nos remete a examinar o debate sobre as relaes entre solidariedade e democracia, aspecto este um pouco descuidado ou tratado de maneira genrica pela teoria crtica (idem, p. 110).

Portanto, dados todos os aspectos problemticos levantados sobre a formulao da segurana humana, resta uma pergunta final: seria a democracia cosmopolita, o elemento faltante que poderia garantir o carter emancipatrio da segurana humana? 143

Consideraes do Terceiro Captulo

Neste captulo, foram expostas duas polticas internacionais que so promovidas sob a justificativa da segurana humana: o Fundo Fiducirio para a Segurana Humana (UNTFHS), criado pelo Japo, e a Rede de Segurana Humana (RSH), encabeado pelo Canad. Apontou-se que o Japo ao promover polticas de SH, se fundamenta na dimenso mais associada ao desenvolvimento, o freedom from want. E o Canad, promove polticas de SH, baseadas no freedom from fear. Em relao ao Japo, foi destacado que o pas tem um papel de liderana na promoo dos princpios da segurana humana, especialmente por meio de suas doaes financeiras e iniciativas no mbito da ONU e nos nveis nacionais. Porm, alm dessa participao no UNTFHS, o Japo tambm poderia estar se utilizando do discurso da segurana humana na sua poltica externa para alcanar os seus interesses estratgicos, especialmente pelo seu empenho na ASEAN a fim de reforar a sua presena na sia Oriental. No caso canadense e dos pases articulados em torno da RSH, a concepo de segurana humana foi adequada s aspiraes por um status internacional de middle-power. Como apontado acima, tanto o Japo como o Canad e alguns pases da RSH, a Noruega, por exemplo, tm o interesse de conquistar um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. Assim, o discurso da SH poderia ter ajudado esses pases, como um interesse de se legitimar internacionalmente, como um middle-power e, assim, atingir os seus interesses nacionais, que consiste sobretudo, em garantir um espao maior dentro da ONU. Por fim, no terceiro captulo, tambm foi feito um breve balano sobre alguns pontos tericos e prticos que so problemticos no discurso da segurana humana. Dentre os pontos levantados esto o problema da expanso do conceito de segurana, a falta de prioridade das polticas de SH, a militarizao de uma agenda desenvolvimentista, a ausncia de uma crtica contundente ao modelo econmico neo-liberal e ao modelo poltico interestatal; e o fato de no alterar profundamente a agenda de segurana tradicional dos Estados. Em vista desses problemas e da potencialidade do contedo emancipatrio da SH, so apresentadas algumas caractersticas de uma democracia cosmopolita, para Ken Booth 144

e David Held. Em linhas gerais, dito que o cosmopolitismo constitudo por princpios universalistas que buscam o respeito incondicional da pessoa humana como um valor em si mesmo. A tese central que permeia grande parte das teorias cosmopolitas seria aquela segundo a qual uma viso de direitos humanos amplos deveria ser aplicada a toda a humanidade. Dessa forma, com base nessa discusso sobre o cosmopolitismo e na potencialidade do contedo emancipatrio da segurana humana, levantada a hiptese, de que o debate sobre uma inter-relao entre a democracia cosmopolita e segurana, seria um dos elementos que faltam discusso da segurana humana.

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146

CONSIDERAES FINAIS: Pele de Cordeiro ou novo paradigma?

O debate acadmico sobre segurana internacional intensificou-se aps o fim da Guerra Fria. Atualmente, existe o embate entre os pesquisadores que defendem a ampliao do conceito de segurana internacional e aqueles que afirmam que h uma particularidade no conceito de segurana e que estend-lo causaria a perda de sua especificidade. Alguns fatores, como a globalizao, a sociedade de risco global e o aumento da vulnerabilidade mtua em que vivem imersos pases e pessoas colocaram na agenda das cincias sociais a necessidade de realizar contribuies para fundamentar um pensamento crtico que seja capaz de avaliar essa nova situao, em que os problemas relacionados com a segurana mostram o seu aspecto atual: multidimensionalidade, interdependncia e universalidade (PEREIRA, 2005, p.124). Ao longo do texto, tentou-se apontar que o conceito de segurana humana traz potencialidades e debilidades no plano terico e prtico, para este novo debate acadmico sobre segurana internacional. Mas por ser um conceito novo, ainda h muito por fazer, de forma a ampliar as suas potencialidades e minimizar as suas deficincias. Teoricamente, o conceito de segurana humana necessita de contedos mais precisos e a sua vinculao com outras categorias analticas necessitaria ser mais bem exploradas, especialmente com os direitos humanos, o desenvolvimento, a soberania e o cosmopolitismo. No plano emprico, necessita-se de mais estudos de caso para averiguar a aplicabilidade do conceito, a sua utilidade como ferramenta de anlise da realidade e como critrio de proposta de polticas. Dentre alguns pontos levantados no texto a respeito da contribuio do conceito de segurana humana para o debate da segurana internacional destaca-se a sua nfase nos indivduos como o referente de segurana. Este processo se torna mais visvel e concreto nos casos de intervenes humanitrias, especialmente aps a dcada de 1990, que invocavam a proteo aos direitos humanos e o princpio da responsabilidade de

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proteger. Alm disso, ao colocar a proteo dos indivduos como um dos objetivos da segurana internacional, isto chama a ateno s questes no-tradicionais de segurana, como o meio-ambiente, sade, questes econmicas, competindo por uma maior ateno poltica e recursos financeiros em polticas pblicas (MACFARLANE; KHONG, 2006, p. 227). Assim, pode-se afirmar que a proposta da segurana humana seria uma formulao pensada pelo ngulo das vtimas de inseguranas, como, as mulheres, as crianas, os refugiados de guerras, dentre outros. Desde que o Relatrio do PNUD apresentou a abordagem da segurana humana relacionada com o desenvolvimento humano, houve um aumento desse tipo de anlise por economistas e cientistas polticos. E apesar de no haver uma teoria da segurana humana instituda, muitos dos debates para uma discusso produtiva ainda esto sendo estabelecidos. Ao longo dessa pesquisa, foi observado que tanto a segurana humana, como o desenvolvimento humano, possuem as mesmas mentes intelectuais, os economistas Amartya Sen e o Mahbub ul Haq. Com base na pesquisa apresentada ao longo do texto e na histria intelectual de Sen e Haq, isto nos levou a suposio de que o conceito de desenvolvimento humano e o IDH so parte de uma crtica ao desenvolvimento econmico e ao PNB (Produto Nacional Bruto), respectivamente. Ou seja, uma crtica a um modelo econmico que prioriza, exclusivamente, a expanso da renda das pessoas, sem se preocupar com o bem-estar dos indivduos e sem respeitar os modos-de-vida mais tradicionais e as capacidades locais, tais como, dos ribeirinhos, dos indgenas, entre outros. E a segurana humana se apresenta como uma crtica poltica, pois num contexto de proteo internacional do indivduo, um Estado que no garanta a dignidade e no proteja os seus cidados da violncia urbana e dos conflitos armados, dificilmente garantir o direito humano mais bsico: o direito vida. Assim, um modelo de Estado que no se integra e no respeita as organizaes internacionais, nem os tratados internacionais, dificilmente proteger os indivduos com dignidade no contexto atual de ameaas transnacionais. Por isso, uma concepo fragmentada e restrita da SH poderia perder o alcance na tentativa de resguardar a dignidade dos indivduos. E apesar dos problemas de amplitude e indefinio de prioridades da proposta ampliada de SH, estas polticas teriam 148

mais chance de contemplar os direitos de dignidade e bem-estar dos indivduos, enfim, os direitos humanos. Essa relao entre os direitos humanos e a segurana humana tambm se apresentou durante a pesquisa, pois ambos compartilham da mesma fundamentao tica, como tambm compartilham dos mesmos problemas e paradoxos, como por exemplo, o paradoxo da atuao estatal. Ao longo da histria da positivao internacional das normas de direitos humanos no sculo XX, o paradoxo da atuao estatal sempre foi uma constante nos debates tericos sobre direitos humanos. Estudiosos e ativistas se perguntam quais so as reais possibilidades de eficcia e legitimidade das normas internacionais dos direitos humanos j que so os Estados os principais agentes da sua execuo. Ao mesmo tempo em que cabe ao Estado a promoo, implementao e resguardo dos direitos humanos, ele tambm o maior agente perpetrador de ameaas dignidade dos indivduos. Eventos histricos como o holocausto, ou a difcil situao dos direitos humanos nos Estados Falidos na atualidade, no deixam dvidas a respeito da difcil harmonizao entre o poder de ao do Estado - a sua soberania - e o seu dever de respeitar os direitos humanos. Convm esclarecer que alguns pesquisadores da temtica da segurana humana tambm possuem um determinado ceticismo em relao atuao dos Estados. Contudo, reconhecese que no atual sistema interestatal, o papel dos Estados acabaria por ser imprescindvel, j que ainda so os principais agentes garantidores dos direitos. No horizonte comum de questes, tanto dos direitos humanos, como da segurana humana, ainda permanece uma velha questo: se no podemos prescindir do Estado, como torn-lo apto para os direitos humanos e para a segurana humana? Portanto, apesar das crticas e dos paradoxos apresentados, no se pode esquecer que o conceito de segurana humana relativamente recente e ainda est em construo. Entretanto, com o processo de globalizao e com todas as consequncias que dele resultou no se pode negar que atualmente, as novas ameaas ganharam o reconhecimento de que so pautas polticas relevantes na agenda de segurana internacional. E estas ameaas no seriam resolvidas somente por meio militares. Alm do que, a idia de segurana humana tem tido um relativo sucesso em formar coalizo de Estados, unir agncias internacionais e ONGs. Porm, mesmo com esses sucessos especficos, necessrio ficar atento s crticas e aos alertas que se fazem, para que dessa 149

forma, o potencial emancipatrio do conceito de segurana humana no se torne apenas uma retrica a servio da tradicional poltica de segurana estadocntrica e militarizada. E possivelmente, uma das caractersticas da SH que poderiam levar os indivduos emancipao, nos moldes dos estudos crticos de segurana, seria o seu carter preventivo. Alm do que, uma discusso mais substantiva entre os estudiosos da segurana humana com a teoria democrtica, especialmente, com o cosmopolitismo, poderia suscitar novas chaves tericas para a relao entre o desenvolvimento das capacidades humanas, tal qual afirma Amartya Sen, e a segurana. Contudo, esse carter preventivo da SH, pode ter ficado momentaneamente obscurecido, em virtude das conseqncias polticas da guerra ao terror. difcil avaliar os efeitos polticos de um evento to recente, mas h alguns indcios para se afirmar que a guerra ao terror possa, ao menos, ter desvirtuado os propsitos iniciais da formulao de SH. Um desses indcios seria a mudana nos critrios de ajuda internacional. O que antes estava associado ao combate a pobreza, passa a ser associado com a cooperao s polticas de combate ao terror, encabeadas pelos Estados Unidos. Desta maneira, como expe Pureza, a guerra ao terror teria causado uma crise no equilbrio dinmico entre as dimenses da SH - o desenvolvimento e a proteo fazendo com que a face da proteo seja priorizada, em detrimento das polticas de desenvolvimento. Assim, se na dcada de 1990, as polticas de SH eram destinadas s comunidades das periferias do sistema internacional, aps os atentados de 11 de setembro de 2001, a preocupao seria garantir a segurana de quem estava no centro, ou seja, dos pases mais ricos. A periferia passaria a ser fonte de todas as ameaas terrorista, migrao, pandemias - e essa viso da periferia tem como conseqncia uma tendncia geral para acentuar a segurana, a nossa segurana, em detrimento da segurana deles (PUREZA, 2009, p. 31-32). Paralelamente, aos efeitos perversos da guerra ao terror, h que se citar a apropriao do discurso da SH por parte de alguns pases, sem que isso tenha alterado profundamente a sua poltica externa. Pases, como o Japo, Canad e Noruega, podem ter mobilizado a segurana humana, como um capital de especializao diplomtico internacional, sem que isso tenha modificado essencialmente as suas opes polticas 150

(idem, p. 33). Como um balano final, pode-se afirmar que todo o debate proporcionado pela proposta de segurana humana trouxe para o cenrio internacional, uma certa legitimao de que o referente principal da segurana deveriam ser os indivduos. E assegurando-os, principalmente, com polticas de desenvolvimento humano. Assim, a proposta de segurana humana ajudaria a uma conceptualizao das vrias ameaas percebidas pelos povos e pases, ou seja, uma proposta de segurana a partir do olhar das vtimas. Dessa forma, pode-se dizer que ao menos, o conceito de segurana humana prope uma referncia normativa que poderia orientar e servir como um instrumento de avaliao de polticas pblicas: a proteo dos indivduos por meio da garantia e efetividade dos requisitos bsicos que levam dignidade humana. Quanto resposta da pergunta que abre essas consideraes pele de cordeiro ou novo paradigma? Talvez ela se encontre numa frase de Ken Booth, inspirada nos estudos construtivistas: segurana o que fazemos dela, um epifenmeno, intersubjetivamente criada 49. Dessa forma, as polticas de segurana humana sero aquilo que os seus formuladores fizerem dela: desenvolvimento, proteo ou at mesmo retrica vazia. E apesar dos efeitos deletrios da guerra ao terror sobre o equilbrio das dimenses das polticas de segurana humana desenvolvimento e proteo - possivelmente, o mais sensato no atual contexto, seja seguir o conselho de um provrbio rabe: "No declares que as estrelas esto mortas s porque o cu est nublado.

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