Amrica Latina para Estados Unidos: especial, desdeable, codiciada o perdida?

Roberto Russell

Resumen: Las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina han sido interpretadas tradicionalmente en base a diferentes visiones: la de hemisferio occidental, que convoca a cooperar sobre la base de supuestos valores compartidos; la de la irrelevancia de la regin, que alude al aparente desinters de Washington; y la de la prctica imperialista, en referencia a la voluntad de dominio militar y econmico. El artculo argumenta que se trata de simplificaciones groseras de una relacin ms densa y compleja, caracterizada por la dinmica propia de los vnculos entre una potencia y su zona de influencia. Entenderlo implica comprender que Washington est dispuesto a establecer esferas de responsabilidad y cierta divisin del trabajo en la regin, lo cual abre un espacio para una mayor autonoma que, hasta ahora, los pases latinoamericanos no han sabido aprovechar.

Roberto Russell: internacionalista argentino, Director de la Maestra en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella. Este trabajo aparecer en el prximo nmero de la Revista Nueva Sociedad. Palabras clave: relaciones internacionales, seguridad, comercio, Estados Unidos, Amrica Latina

Introduccin Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos han sido interpretadas de distinto modo en base a tres visiones dominantes. La primera es la llamada idea del hemisferio occidental. La segunda alude a la supuesta irrelevancia creciente de la regin para Washington, mientras que la tercera -y opuesta a la anterior- se apoya en la voluntad y prctica imperialista estadounidense en Amrica Latina. Empleo aqu el trmino visin en dos de las acepciones que le asigna la Real Academia Espaola: como punto de vista particular sobre un tema, y como creacin de la fantasa o imaginacin, que no tiene realidad y se toma como verdadera. La primera de las tres visiones, la idea del hemisferio occidental, convoca a los pueblos americanos a integrarse y cooperar. Nacida en la segunda mitad del siglo XVIII, se apoya en dos supuestos: la existencia de valores, intereses y metas comunes entre las dos Amricas como as tambin de una relacin especial que distinguira a las naciones del continente americano del resto del mundo. Esta idea tuvo tres momentos de auge: entre 1889 y 1906; entre 1933 y 1954; y entre fines de los aos ochenta y mediados de 19901. Fuera de estos perodos, Washington tambin apel con frecuencia a esta idea para sustentar programas o polticas para Amrica Latina que fueron invariablemente definidas como nuevas. As, los conceptos de comunidad interamericana, panamericanismo y relacin especial fueron empleados para estructurar esquemas tan diversos como la Alianza para el Progreso de John F. Kennedy, el Nuevo Dilogo de Richard Nixon y Henry Kissinger, y la Iniciativa Empresarial para las Amricas de George H. W. Bush. Actualmente, la idea del hemisferio occidental sigue presente en numerosos documentos y declaraciones oficiales estadounidenses, que destacan no slo la singularidad del vnculo interamericano, sino tambin el ejemplo que constituira para el resto del mundo. Se alude incluso a un sentido de misin universal para los pueblos americanos. Vale citar, a ttulo de ejemplo, las declaraciones de la secretaria de Estado, Condoleezza Rice, formuladas en mayo de este ao: Estados Unidos ha forjado una estrategia comprehensiva de asociacin con nuestros pueblos -los pueblos de nuestro hemisferio-. Esta estrategia cuenta con nuevo pensamiento y nuevos recursos, pero descansa en una aspiracin compartida que es tan antigua como las Amricas. Es la esperanza de un nuevo mundo.2 La segunda visin sobre el tema, la tesis de la irrelevancia creciente, seala en su versin actual que Amrica Latina es un rea de escaso valor para EEUU, un fenmeno que se habra agudizado tras los atentados del 11 de septiembre y, ms recientemente, debido acontecimientos que ocurren fuera de la regin, en particular en Medio Oriente y Asia.
Para una breve explicacin de estos tres momentos, ver Javier Corrales y Richard E. Feinberg, Regimes of Cooperation in the Western Hempisphere: Power Interests, and Intellectual Traditions, International Studies Quarterly, No. 43, 1999, pp. 1-36. 2 Condoleezza Rice, Remarks at the 36th Annual Washington Conference of the Council of the Americas, U.S. Department of State, Washington DC, May 3, 2006. Disponible en: http://www.state.gov/secretary/rm/2006/65797.htm. Para ms declaraciones en el mismo sentido, ver Thomas A. Shannon, Assistant Secretary of State for Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State, Washington DC, May 3, 2006. Disponible en: http:// state.gov/p/wha/rls/rm/2006/q2/69285.htm
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Aunque tiene antecedentes tan lejanos como la idea del hemisferio occidental, esta tesis cobr fuerza a partir de la dcada de 1970. Para sustentarla, sus defensores recurren a la relativa importancia y al tipo de atencin que recibe Amrica Latina de parte de los gobiernos estadounidenses en comparacin con otros pases o regiones del mundo. Esta tesis descarta toda relacin especial con Amrica Latina y considera que las polticas especficas que se despliegan hacia la regin derivan, fundamentalmente, de procesos de naturaleza global o extrarregional, que son los que realmente ordenan la poltica exterior de Washington. De acuerdo a esta percepcin, el eje alrededor del cual se estructura la poltica estadounidense hacia Amrica Latina sera hoy la guerra contra el terrorismo como antes fue la contencin del expansionismo sovitico. Finalmente, la visin basada en la voluntad y prctica imperialista sostiene que, desde sus mismos orgenes, EEUU ha procurado extender su dominio sobre Amrica Latina por medio de la fuerza o por influjos econmicos y polticos abusivos. Segn esta lectura, la regin jugara en la actualidad un papel fundamental en el nuevo esquema de dominacin mundial promovido por el gobierno de Bush, constituyendo tanto una retaguardia militar y un mercado para las exportaciones como una fuente de cuantiosos recursos naturales3. A estas tres visiones se ha agregado recientemente una cuarta: la declinacin hegemnica de Estados Unidos en Amrica Latina, en particular en Amrica del Sur. Esta tesis se alimenta de dos fuentes principales: los reveses de Washington en Medio Oriente y Asia Central, anotados como una primera manifestacin de la sobre-extensin imperial, y la falta de comprensin -o el simple desinters- del gobierno de Bush por Amrica Latina. Las tres visiones clsicas y sus principales errores Los dos supuestos bsicos en los que se apoya la primera tesis, basada en la idea del hemisferio occidental, si alguna vez tuvieron cierto sentido, ya no se sostienen. La relacin interamericana carece de rasgos que la singularicen en un mundo que se globaliza. En todo caso, es la cercana geogrfica la que dota de cierta especificidad americana a cuestiones que componen la agenda global, tales como las migraciones, los acuerdos de libre comercio o las redes del crimen organizado. Pero no fue la geografa el aspecto que sustent, durante ms de dos siglos, la idea del hemisferio occidental. Por el contrario, la supuesta singularidad americana provena de historias, valores, intereses y propsitos compartidos, que posibilitaran una nueva forma de relacin entre pases, alejada de las rivalidades y los modos propios de la poltica de poder. Sin embargo, la prctica de las relaciones interamericanas no mostrara desemejanzas con los modelos europeos que la idea procuraba superar. Antes bien, la tesis opuesta, basada en la las diferencias -y hasta el conflicto- entre las Amricas, fue ganando terreno, particularmente entre mediados de la dcada del 60 y fines de los 80. Despus, los vientos de cambio que trajeron el fin de la Guerra Fra, la democratizacin y las reformas econmicas realizadas en casi toda la regin, dieron un renovado vigor a la idea de hemisfe-

Una buena sntesis de esta tesis puede verse en Atilio Born, La mentira como principio de la poltica exterior de Estados Unidos en Foreign Affairs en Espaol, Vol 6, No. 1, 2006, pp. 61-68.

rio occidental, idea que se desvaneci nuevamente a partir de la segunda mitad de la dcada del 90. Este nuevo ciclo de desencanto y frustracin, en el que ahora nos encontramos, no admite explicaciones simples; tampoco es posible depositar la carga de la culpa en un solo lado. Aclarado esto, es evidente que una de las principales causas del momento actual es la poltica exterior estadounidense, especialmente la desplegada tras los atentados del 11-9. El desastre de Irak, los abusos a los derechos humanos en Abu Ghraib y Guantnamo y las violaciones -o el repudio mismo- al derecho internacional, por citar slo los ejemplos ms notorios, han profundizado en Amrica Latina la visin negativa acerca de la influencia internacional de EEUU. Al mismo tiempo, la insistencia del gobierno de Bush en el libre mercado y en aquellas polticas orientadas a favorecer al mundo de los negocios ha contribuido a ahondar las diferencias con una regin que reclama un papel ms fuerte del Estado y ms programas sociales para paliar sus elevadsimos niveles de pobreza y marginalidad. Washington sigue confundiendo democratizacin con elecciones (la mayor aberracin al respecto es Irak). Mientars tanto, en Amrica Latina el eje del debate sobre el proceso de democratizacin se ha corrido drsticamente:4 en los 90, lo central era el fortalecimiento de la democracia liberal y el tipo de reformas que deban realizarse para consolidarla. Hoy, en cambio, la democracia liberal cuenta con altos niveles de rechazo en algunos pases, mientras que en otros se discute su adecuacin para hacer frente a los crecientes problemas sociales. Asimismo, las encuestas revelan que ms de la mitad de la poblacin latinoamericana estara dispuesta a aceptar un gobierno no democrtico si es capaz de resolver los problemas econmicos. La otra cara de la moneda del anti-norteamericanismo prevaleciente en la regin es la visin extrema, que existe en algunos crculos norteamericanos, de que Amrica Latina carece de los elementos bsicos para el good and free government, tesis ya expresada en 1821 por el secretario de Estado John Quincy Adams. De acuerdo a este enfoque, Amrica Latina sera, ante todo, una fuente de problemas para EEUU. De aqu se deriva la idea de la irrelevancia -y aun la inconveniencia- de establecer vnculos estrechos con los pases del sur. En suma, en uno y otro lado faltan los elementos orgnicos para pensar en una comunidad panamericana. La segunda tesis, la irrelevancia creciente de Amrica Latina, comete dos graves pecados por defecto y tiene, adems, dos problemas fundamentales. El primer pecado es que puede inducir a creer que EEUU carece de polticas activas hacia Amrica Latina, aunque s las tendra para otras reas del mundo. Algunos ejemplos bastan para ilustrar este error. Desde hace ms de quince aos, Washington cuenta con una estrategia comercial para la regin, orientada bsicamente a conformar un rea de libre comercio de alcance hemisfrico. A pesar de las dificultades con las que tropez, tanto dentro como fuera de EEUU, esta estrategia le ha permitido a Washington convertirse en el eje central de una nueva generacin de acuerdos de libre comercio que -como se muestra en el cuadro 1- incluyen a la mayor parte

Sobre esta confusion, ver Stanley Hoffmann, The Foreign Policy the U.S. Needs en The New York Review of Books, Vol. 53, No. 13, August 10, 2006.

de los pases latinoamericanos, con la excepcin de los integrantes del Mercosur, Bolivia, Ecuador y Venezuela.5
Situacin de los acuerdos de libre comercio firmados por EEUU con pases de Amrica Latina Fase I Pas Consideracin/Seleccin del socio potencial Colombia Panam Per Chile NAFTA CAFTARD Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Anthony Kim y Daniela Markheim, "US Trade Policy Tracker: An update", The Heritage Foundation, octubre, 2006. 2004 1994 2005 Comienzo Fin Fase II Negociaciones Fase III Aprobacin en el Congreso Borradores Cmara de Representantes Senado Versin final Cmara de Representantes Senado Finalizado

El otro eje de la estrategia de EEUU hacia Amrica Latina es la seguridad. Ya durante el gobierno de Bill Clinton, Washington estableci bases denominadas localizaciones de seguridad cooperativa en Comalapa (El Salvador), Manta (Ecuador), Reina Beatriz (Aruba) y Hato Rey (Curaao)6. Estas bases se agregaron a las de Guantnamo (Cuba), Fort Buchanan y Roosevelt Roads (Puerto Rico) y Soto Cano (Honduras). Por otra parte, el Comando Sur maneja una red de 17 guarniciones terrestres de radares: tres fijos en Per, cuatro fijos en Colombia, y el resto mviles y secretos en pases andinos y del Caribe. Asimismo, la situacin de Colombia y los atentados del 11 de septiembre han influido para que la asistencia econmica y militar de EEUU a la regin se reparta hoy en partes iguales, cuando a fines de los 90 la primera era ms del doble que la segunda. Amrica Latina es -excluyendo a Irak- la principal receptora de capacitacin militar estadounidense en el mundo. El Plan Colombia seguir recibiendo importantes fondos del tesoro estadounidense, ya que se ha previsto asignarle 724 millones de dlares en 2007, una cifra similar a la de 20067. Estos datos, en suma, muestran el creciente peso del Departamento de Defensa y de los temas de seguridad en la definicin de polticas hacia Amrica Latina.
Ver Philippe De Lombaerde y Luis Jorge Garay, The new regionalism in Latin America and the role of the US, OBREAL/EULARO Background Paper, abril de 2006. 6 Con una reducida presencia de personal, se trata de bases preparadas para funcionar como punto de llegada de fuerzas que EEUU desplegaran desde su territorio o desde bases ms importantes, denominadas de operacin principal. 7 Aprobado por el Congreso estadounidense en 2000 y aplicado desde 2001, el Plan Colombia es un programa quinquenal que incluye una importante transferencia de recursos: el total enviado a Colombia por este medio ha sido de 4.000 millones de dlares, de los cuales 75% consisti en ayuda militar. A partir de 2003, se sum el denominado Plan Patriota para ayudar a las fuerzas armadas colombianas a combatir a las FARC, en especial en la frontera con Ecuador.
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El segundo pecado por defecto de la tesis de la irrelevancia latinoamericana es que pone el nfasis casi exclusivamente en la dimensin interestatal, dejando de lado el plano transnacional y, por lo tanto, obviando a un conjunto de fuerzas sociales que dotan de una densidad indita a la relacin entre ambas partes. Estas fuerzas abarcan desde intereses empresariales, comerciales y financieros hasta numerossimas ONGs y el crimen organizado en sus variadas expresiones. A modo de ejemplo, basta sealar que tres naciones latinoamericanas (Brasil, Mxico y Venezuela) integraron en 2005 la lista de los quince principales pases con los que EEUU desarrolla su comercio de bienes. Finalmente, y ms importante aun, esta visin tiene dos problemas fundamentales: la confusin entre prioridad e importancia, y la falta de especificidad. En efecto, que otros pases o regiones del mundo estn en el centro del radar de Washington no convierta a a Amrica Latina en intrascendente. Qu lugar ocupan en este esquema pases como Brasil, Colombia, Cuba o Venezuela? O temas como las migraciones, el lavado de dinero, el narcotrfico y la energa? Por otro lado, al trabajar con un universo de anlisis tan agregado, la tesis es una mera generalidad. Cmo aplicar la tesis de la irrelevancia a la sub-regin que incluye a Mxico, Amrica Central y el Caribe, cuya integracin funcional a EEUU no har ms que incrementarse en los prximos aos? Este rea, que representa slo un tercio de la poblacin total de Amrica Latina y el Caribe, concentra casi la mitad de la inversin estadounidense en la regin, representa ms de 70% del comercio interamericano, casi 60% de la presencia bancaria estadounidense en Amrica Latina y alrededor del 85% de la inmigracin latinoamericana en Estados Unidos. 8 La tercera tesis, basada en la voluntad y la prctica imperialista, peca tanto por exceso como por defecto. En el primer caso, porque concede a Washington una claridad de propsito y una consistencia en sus polticas que no guarda ninguna relacin con lo que sucede en la prctica. Su representacin de EEUU -o, mejor dicho, de las fuerzas imperialistas estadounidenses- como racionales y unificadas, y fundamentalmente perversas, puede ser til como herramienta poltica para fines internos o como bandera de lucha para sustentar una estrategia de confrontacin. Tambin, como sucede con frecuencia, sirve para ocultar cuotas propias de responsabilidad por el subdesarrollo latinoamericano. Pero como instrumento de anlisis es apenas una caricatura de una relacin mucho ms compleja. Desde luego, es indudable que EEUU actu en Amrica Latina en numerosas ocasiones como un poder imperial, incluso imperialista. Esto es parte de una historia negra que est a la vista. Sin embargo, gran parte de su poltica latinoamericana escapa a este patrn simple: Washington tambin promovi la democracia y los derechos humanos y prest ayuda genuina a la regin en muchas oportunidades. Y aqu no hubo puro cinismo o mera conveniencia. Esta tesis, adems, tiende a exagerar, al atribuir la mayor parte de nuestras desgracias a la cercana con el imperio.9
Ver Abraham Lowenthal, Ms all de la idea del Hemisferio Occidentalen Foreign Affairs en Espaol,Vol. 6, No. 1, 2006, p.3. 9 Sobre el papel de Estados Unidos en el derrocamiento de Salvador Allende, ver el interesante debate entre William D. Rogers y Kenneth Maxwell, Fleeing the Chilean Coup: The Debate Over U.S. Complicity, Foreign Affairs, January/February 2004.
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En lugar de definir una relacin entre un poder imperial sediento de mercados y recursos y un conjunto pases sometidos por sus clases dominantes a esa voluntad, sera ms adecuado explicar el vnculo en el marco de profundas asimetras en un mismo continente. En trminos ms clsicos, se trata de la relacin entre un gran poder y un rea de influencia heterognea, en la que sigue pesando la geografa. EEUU ha ejercido un control mayor, incluso mediante el uso habitual de la fuerza en forma directa o indirecta, sobre Mxico, Amrica Central y el Caribe. Su predominio sobre Amrica del Sur, en cambio, ha sido menor, y se dio principalmente bajo la forma de presiones econmicas o diplomticas. Finalmente, la visin de imperialista comete dos pecados por defecto. Al colocar el nfasis en los factores metropolitanos, ignora o relativiza el peso que ejercen en la poltica internacional norteamericana las situaciones turbulentas que atraviesan las periferias. Son estas ltimas, ms que los designios imperiales, las que explican el aumento del poder y el inters estadounidense en ciertos pases de Amrica Latina, tal como revelan hoy los casos, muy distintos, de Colombia y Venezuela. El segundo pecado por defecto es que esta tesis ignora, o no considera lo suficiente, la complejidad inherente al proceso de toma de decisiones en EEUU. Tomemos como ejemplo el papel del Congreso en la determinacin de la poltica hacia la regin en un tema que sera tan caro a las fuerzas imperialistas como la extensin de los acuerdos de libre comercio. La ratificacin parlamentaria del tratado firmado con Amrica Central y la Repblica Dominicana se aprob en 2005 por un margen mnimo: 217 contra 215 votos, y hoy existen serias trabas para la ratificacin de los acuerdos con Colombia y Per. En este marco, quines son los sujetos de la voluntad y prctica imperialista? Cules son las fuerzas en Amrica Latina dispuestas a la deferencia o a seguir al imperio por falsa conciencia? Sera ste el caso de la Concertacin chilena o de quienes en Mxico promovieron el Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte? Por otra parte, aquellos que, en EEUU, se opusieron a este acuerdo y hoy se oponen a los tratados con Amrica Latina pueden considerarse fuerzas antiimperialistas o, al menos, no imperialistas? Desde esta visin, podra responderse que objetivamente lo son. Evidentemente, volveramos a caer en otra gruesa simplificacin. La tesis de la declinacin hegemnica Aunque menos antigua que las tres visiones anteriores, la tesis de la declinacin o el desmantelamiento de la hegemona estadounidense en Amrica Latina ha reaparecido con fuerza en los ltimos dos aos. Hasta 2003, era muy comn escuchar opiniones como la que sostena el ex canciller de Mxico, Jorge Castaeda: En verdad, a medida que el mundo pos 11 de septiembre se hace crecientemente complejo, el hemisferio occidental todava revela un patrn relativamente simple: la reafirmacin de la hegemona de Estados Unidos10 Pero ahora la visin ha cambiado. Y, en este sentido, llama la atencin que un pas que hasta hace poco tiempo atrs era visto casi unnimemente como una nueva Roma en su
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Jorge Castaeda, Latin America Left Turn, Foreign Affairs, Vol. 85, No. 3, May/June 2006, p. 70.

esplendor imperial aparezca hoy en el supuesto inicio de una fase de irreversible declinacin. Los atributos de poder de EEUU no han cambiado tan drsticamente como para llegar a este punto, y tampoco parece haber desaparecido de la noche a la maana su voluntad de extender su poder en el plano internacional. Es demasiado pronto para celebrar, o lamentar, la declinacin de la nueva era americana iniciada tras el desplome de la Unin Sovitica. Y, menos an, para extender el diagnstico a Amrica Latina. En 1976, Abraham Lowenthal escribi un articulo en Foreign Affairs titulado Estados Unidos y Amrica Latina: el fin de la presuncin hegemnica, que resume mejor que ningn otro la percepcin reinante sobre el curso de las relaciones interamericanas11. Acotado al continente americano, el artculo se haca eco de las tesis que comenzaban a despuntar acerca del fin de la etapa de hegemona estadounidense, que se habra extendido desde la segunda posguerra hasta fines de los 60. Durante este perodo de 25 aos, EEUU tuvo el poder, la capacidad y la voluntad para convertirse en el principal arquitecto del orden internacional que emergi al trmino de la Segunda Guerra Mundial. En el caso de Amrica Latina, el inicio de este modo de dominacin puede situarse en 1933, con la puesta en marcha de la poltica de los Buenos vecinos, aunque su extensin plena a todo el continente tambin se produjo a partir de 1945. Segn este enfoque, a fines de los 60 se vivi un punto de inflexin en esta forma de dominio hegemnico, y comenz el trnsito hacia otras formas, ms diversas y menos claras. Esta tesis se apoyaba en una serie de indicadores: el ascenso de gobiernos dispuestos a ejercer una influencia internacional y ampliar sus relaciones exteriores para incrementar sus mrgenes de autonoma; las nacionalizaciones de inversiones estadounidenses, particularmente en el campo de la minera y la energa; la diversificacin de las compras de armamentos y de las fuentes de transferencia de tecnologa; la oposicin creciente a Washington en las Naciones Unidas; la prdida relativa de la importancia de EEUU en el comercio regional; y la disminucin del porcentaje de las inversiones estadounidenses en relacin con las de otros pases, en particular los europeos y Japn. Con algunos pequeos agregados propios de este tiempo, la rescatada tesis de la declinacin hegemnica apela hoy a los mismos indicadores. Afganistn e Irak son puestos en el lugar que antes ocupaba Vietnam como muestra de la sobre-extensin imperial, mientras que China habra reemplazado a Europa y Japn como nuevo competidor econmico de EEUU en Amrica Latina. Tambin se destaca la apertura de nuevos espacios de autonoma para la regin frente al desinters de Washington (o, en todo caso, frente a su inters y preocupacin por otras reas o pases del mundo, donde las cosas le resultan cada vez ms incontrolables). De nuevo, la analoga con Vietnam. Esta sorprendente similitud de lecturas, basadas en hechos fcilmente observables, lleva a preguntarnos qu pas en el medio, entre 1980 y 2003. En la dcada del 80, Ronald Reagan puso en jaque a las tesis declinistas. Su presidencia no implic la recuperacin de aquel dominio hegemnico, pero s una restauracin del poder imperial. Por mritos propios y torpezas ajenas, su gobierno abri las puertas para la victoria en la Guerra Fra. Sin embar11

Ver Abraham Lowenthal, The United States and Latin America: Ending the Hegemonic Presumption, Foreign Affairs, Vol. 55, No. 1, 1977.

go, la tendencia a la declinacin del poder de EEUU en Amrica Latina no se revirti durante el mandato de Reagan, y la regin no se someti a los dictados de Washington ni renunci a desarrollar una estrategia exterior de diversificacin en materia poltica, diplomtica y econmica. Por el contrario, como lo prueban el Grupo de Contadora y su Grupo de Apoyo, resisti con firmeza las duras polticas del gobierno republicano hacia Amrica Central. La dcada rara es la del 90. En ese perodo, EEUU ejerci una hegemona por default sobre la regin, dado que, por primera vez en la historia, no tuvo que preocuparse por actores extrarregionales. Por su parte, los pases latinoamericanos buscaron acomodarse pragmticamente al contexto de la pos Guerra Fra y de la globalizacin, y todos -salvo Cuba- se acercaron a Washington por necesidad, oportunismo o conviccin. Esta situacin no debera sorprender a nadie: expresa la reaccin lgica de naciones pertenecientes al rea de influencia del pas que result victorioso en la confrontacin con la Unin Sovitica. En la primera dcada del siglo XXI, la supremaca estadounidense sobre Amrica Latina es un regreso a la normalidad, pero con la fuerte marca del 11-9. Por un lado, siguen presentes las tendencias iniciadas en los 60, que la erosionan progresivamente, al tiempo que EEUU fortalece los vnculos comerciales y estratgicos con los pases con los que ha suscripto tratados de libre comercio y extiende sus intereses de seguridad en la regin, especialmente sobre Mxico, Amrica Central y el Caribe. El antiguo patio trasero hoy forma parte de lo que se denomina homeland security. En este contexto, es correcto hablar de una declinacin hegemnica, siempre y cuando se la inscriba en el marco de un proceso de largo plazo que ya fue claramente identificado en la dcada de 1970. La conclusin a la que lleg Abraham Lowenthal en esos aos tiene hoy ms valor que nunca: Estados Unidos enfrentar serias dificultades en un hemisferio en el que es todava muy poderoso, pero en el que no est ms a cargo de modo incuestionable.12 La tesis es incorrecta y apresurada si de ella se deriva que Washington, como se ha puesto de moda afirmar, est ms lejos que nunca de Amrica Latina. No creo que nadie piense as en Colombia, Mxico, Amrica Central y el Caribe. Es cierto que, en el resto de la regin, la presencia y la influencia estadounidense es menor. Pero esto tampoco es una novedad. Dnde estamos? Las cuatro visiones aqu resumidas, si bien tienen algunos elementos de verdad, tienden a simplificar un vnculo cuya actual riqueza y complejidad requiere marcos de anlisis ms acotados y rigurosos. La idea del hemisferio occidental es inviable y anacrnica. Tres factores estructurales juegan en su contra: la enorme asimetra de poder entre las dos Amricas, que obstaculiza la coincidencia de intereses; el fenmeno de la globalizacin, que ech definitivamente por tierra la nocin misma de una relacin especial; y, por ltimo, las diferencias entre los pases latinoamericanos, que hacen difcil llegar a consensos verdaderos

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Ibid, p. 23.

de alcance continental13. No obstante ello, el sustrato de valores comunes y, en cierta medida de metas comunes, en el que se apoya esta idea, no se debe desestimar tan rpidamente, como suelen hacerlo sus ms duros crticos. En teora, podra constituir un factor de importancia para la cooperacin y la creacin de espacios de convergencia, aunque quizs en mbitos ms limitados. En la prctica, esto depender mucho de lo que haga EEUU, as como de la capacidad de Amrica Latina para dar respuestas eficaces a la cuestin social, que hoy es una espada de Damocles sobre los avances producidos en el proceso de democratizacin. En el caso de Washington, es probable que las vulnerabilidades evidentes del modelo de superpotencia militar que ha orientado la poltica exterior de George W. Bush abran paso, en los prximos aos, a una reformulacin de la estrategia que permita, entre otros aspectos importantes, recuperar la legitimidad perdida. Est por verse si EEUU ser, en el mundo y en nuestra regin, una fuente de orden ms que de desorden, y si es capaz de responder a las demandas latinoamericanas a favor de un cambio justo, especialmente en lo que hace a una mayor justicia econmica y social. La tesis de la irrelevancia creciente es poco especfica y engaosa. Mxico, Amrica Central y el Caribe -y, en Sudamrica, Brasil- ocuparn un lugar cada vez ms importante en la agenda norteamericana. Los primeros, por su inexorable integracin con EEUU; Brasil, debido a su creciente poder y su intencin de limitar la influencia estadounidense en Sudamrica, y tambin por su papel estabilizador en un rea que seguramente atravesar serias dificultades. Adems, Washington tiene necesidades concretas que la regin puede satisfacer. Cabe esperar entonces ms y no menos polticas, pero ms especficas y bilaterales. La tesis de la voluntad y de la prctica imperialista es simplista y vaga. La propensin estadounidense a involucrarse en Amrica Latina es una funcin compleja del carcter del sistema internacional, de su posicin global de poder, de su poltica interna y de factores propios de la periferia, que pueden generar la clsica dinmica del imperialismo defensivo.14 Este ltimo aspecto juega un papel considerable en la evolucin de esta forma de intervencin. En efecto, algunas investigaciones han mostrado que tambin existen fuentes de expansin imperial en la periferia, tales como la existencia de fronteras turbulentas y la debilidad, la inestabilidad o el colapso de los estados perifricos. Estos dos factores -fronteras turbulentas y periferias fallidas- generan reacciones metropolitanas que se conciben en trminos defensivos pero que, en la prctica, tienen un efecto expansivo. Como concluye John Galbraith en su brillante artculo sobre la frontera turbulenta como factor de la expansin del Reino Unido en la India, frica del Sur y Malasia, los gobernadores britnicos continuaron tratando de eliminar el desorden en las fronteras mediante la anexin, lo que a su vez produjo nuevos problemas de frontera y una mayor expansin. La 'frontera turbulenta' contribuy por lo tanto a la paradoja del imperio del siglo XIX, que creci a pesar de s mismo15. La larga historia de los imperios y de las grandes potencias incluye numerosos ejemplos sobre esta forma no querida de prolongacin del poder metropolitano. Conviene regis13

Digo consensos verdaderos porque las declaraciones y documentos oficiales, en particular los de las Cumbres, estn llenos de consensos falsos que pueden despistar al lector no informado. 14 Un excelente anlisis sobre los factores que explican la intervencin de los grandes poderes en la periferia puede verse en Jeffrey W. Taliaferro, Balancing Risks. Great Power Internvention in the Periphery, Ithaca and London, Cornell University Press, 2004. 15 John S. Galbraith, The Turbulent Frontier as a factor in British expansion, Comparative Studies in Society and History. An International Quarterly, Vol. 2, 1959-1960.

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trarlos, dado que las crisis y las debilidades de nuestra regin son un factor que, objetivamente, sigue alentando la extensin del poder estadounidense, incluso en trminos militares.16 Los defensores de la tesis imperialista convocan al fantasma que quieren alejar cuando defienden, sin proponrselo pero como conclusin natural de sus argumentos, la necesidad de una resistencia estructural a Washington. Por ltimo, la dinmica propia de las relaciones entre una gran potencia y su rea de influencia es tambin la ms adecuada para acercarse a la cuestin de la declinacin hegemnica. El retorno de esta tesis se nutre de los mismos argumentos utilizados en Estados Unidos en el debate acadmico de los 60 entre declinistas y triunfalistas. La antigedad del debate sobre el proceso que lleva de la hegemona a la declinacin debera ser tomada como una advertencia para quienes auguran el pronto desvanecimiento de Amrica Latina, en especial de Amrica del Sur, como rea de influencia de Estados Unidos. La tesis declinista, sustentada en la creencia de que EEUU est poltica, econmica, militar y hasta moralmente sobre-extendido, tiene ms de treinta aos. Durante ese perodo, Washington gan la Guerra Fra y extendi su poder en el mundo. No est claro, entonces, si la actual fase de extensin o de sobre-extensin- es la que finalmente anticipar el inicio de la verdadera cada. Para los latinoamericanos, y especialmente para los sudamericanos, es ms importante entender que, declinante o no, EEUU carece del poder para controlar mucho de lo que hacemos, o de lo que nos gustara hacer. Es necesario tener en cuenta, tambin, que Washington est dispuesto a establecer con los pases de la regin esferas de responsabilidad para realizar tareas en comn mediante una cierta divisin del trabajo. Hoy contamos con un espacio de autonoma objetiva para vincularnos entre nosotros y con un mundo que es cada vez ms plural que unipolar. Lamentablemente, nuestros problemas internos y las diferencias y conflictos entre nuestros pases abren grandes interrogantes sobre la voluntad y la capacidad de Amrica Latina para aprovechar esa autonoma. Pero esto es harina de otro costal.

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Sobre los factores que explican la extensin del poder de Estados Unidos en el mundo, ver Roberto Russell, El orden poltico internacional pos Irak en Monica Hirst, Carlos Prez Llana, Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian, Imperio, Estados e Instituciones. La poltica internacional en los comienzos del siglo XXI, Altamira, 2004.

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