Gabriel Mattioli de Miranda

S R I OS F E V UNE I EL V EI C A I A E ONMI A R R OS I R NI I T V C C P p tiv j ris ru ers ec a u p denc ial (T / T/ JP S F S JTS )

Monog ia ap entada E c raf res s ola de F orma o da S iedade B oc ras ileira de Direito P blic o do S DP s B , ob a orienta o P es or rof s F abrio c

A ntonio C ardim de A lmeida

S O P UL A O 2 1 0 1

Resumo da Monografia
O servio funerrio tem diferentes regimes de presta o no B sil D ra . ependendo do munic pio, e pode ser presta por pa ulres em l el do rtic a ivre inic tiva ou ser monopio ia l esta l erc ta ex ido direta mente ou por meio de c essionria E onc s. ventua monopios is l fora regulrmente q m a uestiona dos e defendidos pera nte o poder j irio, sendo udic freq uente suac ontra posi c o princ o om c pio onstituc iona dal l ivre inic tiva( rt. 0 ia A 17 , caput, C / 8 . formade interpreta estava de regimes pel T una mudou F8 ) A r ria o os rib is c onforme a a c poc onstituc iona, o tipo de servio funerrio e o pr l prio o rg j a udic nte.E sta pesq uisa se dedic a ex mina a j ou a r urisprud ia sob o tema da nc re s restri inic tiva do servio funerrio, em espec lq ndo c es ia ia ua ontra posta a s o princ da l pio ivre inic tiva C l q ia . onc ui ue h refra o q nto a princ ua o da l pio ivre inic tiva a entua nos T una S ia , c da rib is uperiores. c eito de servio p l o, pl a O onc bic a ic do a servio funerrio de formac su a tende aex l ainc nc dal o a stic , c uir id ia ivre inic tiva ia ec mic . on a Palavras- ave: L Ch ivre inic tiva servio ia , p l o, monopio bic l esta l servio ta,

funerrio, direito a dministra tivo, direito ec mic on o. Ac rdos citados: STF:R 529 / ,A 21.6 / P R E . 0 MG I 5 6 S , MS 84 / P R 4 .8 / P R 7 . 5 MG R .27 S , E 99 8 S , E 329 / , E 8 .8 / S R 9 .7 R , A IMC 1. 90 3 E , E 48 2/ J D 221/ J A I 1. R, D 221/ J R 18 .5 / F R R, E 56 9 D , E 3 79 0 S , E23 . 4 S , D F20 P , g.eg. D F20 P , E6 1.9 / , I 8 .9 / P R 710 / P A P 2/ R A R A P 2/ R R 0 7 8 MG A 7 63 4 D , I 3 4 D , C 2.0 P 4 .3 / F A 6 1.21/ F A 9 2/ R STJ: E 6 10 R , MS 21. 1/ J R sp 1. 36 3 MG R sp 22. 1/ J R 10 R , E 10 .3 / TJ/SP:A 0 123 5 5 0 ,A 2010 - / ,A 14 . 05 4 A 24 .9 5 4 0 , p. 11. - / - 0 p. . 5 5 4 p. 015 ./ , p. 77 - / - 0 A p. 3 6 8 5 0 0 ,A 3 2.7 5 7 0 ,A 3 2.4 - . 0 ,A 7 74 6 5 2- 0 22.9 - / - 0 p. 8 6 1- / - 0 p. 0 0 0 52- 0 I 9 .6 - / 0 , A 4 34 - / 0 , I7 74 6 5 2- 0 A 4 34 - / 0 , p. 297 0 5 0 0 , I C 6 .20 5 2- 0 A 9 .6 - / 0 , p. 6 .20 5 2- 0 A 8 .6 - / - 0 A 6 016 4 8 0 ,A 8 523 - / 0 ,A 4 66 5 5 1- 0 A 8 44 5 5 0 0 ,A 3 . 1- / - 0 I 5 . 3 5 1- 0 p. 3 .5 - / 0 , p. 4 .7 - / - 0 p. 9 1.16 5 2- 0 A 0 4 23 7 . 0 .. .0 0 0 5 - / 0 , p. 16 6 - 720 68260 0

Sumrio
Agradecimentos.................................................................................................5 Pequeno Glossrio de Siglas e Expresses.............................................................6 Captulo I Introduo.......................................................................................8 I. Os servios funerrios e a liberdade de iniciativa..........................................8 II. U niverso de Acrdos............................................................................10 III. Metodologia de Pesquisa.......................................................................11 III.1 Possveis crticas metodologia do trabalho................................15 Captulo II As aes.......................................................................................20 I. Proposta...............................................................................................20 II. Supremo Tribunal Federal.......................................................................20 - RMS 8.427/SP.................................................................................21 - RE 94.872/RJ..................................................................................25 - RE 185.659/DF................................................................................27 III. Superior Tribunal de Justia...................................................................28 - Resp 1.103.633/MG..........................................................................28 - RMS 21.101/RJ................................................................................29 - Resp 622.101/RJ..............................................................................30 IV .Tribunal de Justia de So Paulo..............................................................30 - Ap.n302.040-5/2-00......................................................................31 Captulo III - Interpretao constitucional STF...................................................36 I. Proposta...............................................................................................36 II. Definio do servio pblico municipal.....................................................36 Constituio Federal de 1946...............................................................37 Constituio Federal de 1967...............................................................39 Constituio Federal de 1988...............................................................41 II.Modo de prestao do servio municipal...................................................42 Constituio Federal de 1946...............................................................43 Constituio Federal de 1967...............................................................44 Constituio Federal de 1988...............................................................46 III.Proteo da liberdade de iniciativa e livre concorrncia..............................49 Constituio Federal de 1946 ..............................................................50 Constituio Federal de 1967...............................................................51 Constituio Federal de 1988...............................................................53 Captulo IV Jurisprudncia STJ......................................................................56 I. Proposta...............................................................................................56 II. Definio do servio pblico municipal.....................................................56 III. Modo de prestao do servio municipal.................................................57 IV Proteo da liberdade de iniciativa e livre concorrncia..............................59 . Captulo V Jurisprudncia TJ/SP....................................................................60 I. Proposta...............................................................................................60 II. Definio do servio pblico municipal.....................................................61 III. Modo de prestao do servio municipal.................................................63 IV Proteo da liberdade de iniciativa e livre concorrncia..............................64 .
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Captulo VI Concluses...................................................................................66 I. Proposta...............................................................................................66 II. Rejeio ao argumento da livre iniciativa em relao ao servio pblico.......66 III. A indefinio do servio pblicoe sua forma de prestao......................68 IV. A lei paulista 9.055/94 Precedente de abertura de servio funerrio ao mercado? .................................................................................................71 a) Delimitao da competncia municipal.............................................72 b) Originria de controvrsia no STF sobre o tema da iniciativa de prestao de servios funerrios ............................................................................73 c) Contexto frtil para argumentao com base na livre iniciativa............74 d) Precedente de estratgia para abertura do mercado, sem necessidade do uso do princpio constitucional da liberdade de iniciativa...............................74 V. Direito adquirido explorao X direito adquirido ao monoplio...................75 VI. Competncia municipal e quebra de monoplio........................................77 VII. Sntese do essencial............................................................................78 Bibliografia......................................................................................................81

Pequeno Glossrio de Siglas e Expresses

Por este despretencioso glossrio, pretendo apenas esclarecer o signif icado de algu mas siglas e ex press u adas no corpo do trab o q e, primeira leitu es tiliz alh u ra, podem cau sar estranh amento no leitor.E specialmente, aq ele n acostu u o mado com as ex press t es cnico-u dicas. jr I eliz nf mente, o j arg por v es inev el; n por pedantismo, mas por su o ez itv o a precis inestimv na def de conceitos. o el ini o Por u peq eno e ru m u dimentar resu mo de cada conceito, espero tornar o corpo do trab o u pou mais claro. alh m co A A I grav de I o nstru mento. F orma recu rsal adeq ada para ref u ormar decis o interlocu ria ( u n d f ao processo) u t qe o im , sada principalmente para ref ormar decis em sede de liminar. es A p. - A pela o. F orma recu rsal adeq ada para ref u ormar senten de primeira a inst ncia, por T u de J sti V " J. rib nal u a. er T " A DPF A i o de D rgu escu mprimento de Preceito F ndamental.F u orma de acesso imediato ao S F por meio do q al h controle de constitu T, u cionalidade de atos do Poder P lico considerados lesiv b os a preceito fndamental, tanto ab u stratos q anto u concretos. Pode ocorrer tanto de f orma au noma como incidental ( ocorrer t ao controv rsia constitu cional na interpreta o dos trib nais, com jlgados div u u ergentes em casos concretos) . A DI A D o ireta de I nconstitu cionalidade. orma de controle de constitu F cionalidade direto de atos normativ ab os stratos. C C F onstitu F i o ederal. C / 6 C F4 onstitu F i o ederal promu lgada em 1 de setemb de 1 4 E v 8 ro 9 6. m igor at 1 de mar de 1 67 q ando ou 5 o 9 , u torgada a C onstitu F i o ederal de 1 67 9 . C / 7 C F6 onstitu F i o ederal ou torgada em 1 de mar de 1 67 Passou por u 5 o 9 . ma grande ref orma por meio da E menda C onstitu cional n1 de 1 69 f endo com q e 9 , az u algu au ns tores por v es se ref ez iram " onstitu F C i o ederal de 1 69 . m v 9 "E igor at0 5 de ou b de 1 8 , q ando promu tu ro 98 u lgada a C onstitu F i o ederal de 1 8 98 C / 8C F8 onstitu F i o ederal promu lgada em 0 de ou b de 1 8 , atu 5 tu ro 98 almente v igente no E stado B rasileiro. MS Mandado de S egu ran A de rito especial, cua fn o anu a. o j u lar ou interromper ato de au toridade p lica coatora, q ando demonstrado direito lu b u q ido e certo. ST , F SUPR EMO S premo T u F u rib nal ederal. T T u J rib nal de J sti I u a. nstitu jdiciria colegiada, cua fn o principal i o u j u reanalisar, ref ormando ou mantendo, senten de primeiro grau Por v es, tem as . ez compet ncia originria, jlgando em primeira inst u ncia, p.e., Mandados de S egu ran a impetrados em f ace de jizde primeiro grau T u . amb m tem compet ncia para jlgar u constitu cionalidade de leis mu nicipais, em rela o constitu estadu s i es ais, em sede originria. T / T u de J sti de S o Pau J SP rib nal u a lo
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TJ/RJ Tribunal de Justia do Rio de Janeiro TJ/ES Tribunal de Justia do Esprito Santo TJ/MG Tribunal de Justia de Minas G erais REsp Recurso Especial. Forma recursal utilizada para reformar decises de Tribunais de segunda instncia (ver, p.e., TJ), cujo fundamento a violao de legislao federal pelo acrdo que se pretende ver reformado; ao de competncia do Superior Tribunal de Justia (STJ) RE Recurso Extraordinrio. Forma recursal utilizada para reformar decises de Tribunais de segunda instncia (ver, p.e., TJ), cujo fundamento a violao da Constituio Federal pelo acrdo que se pretende ver reformado; ao de competncia do Supremo Tribunal Federal (STF). RMS Recurso em Mandado de Segurana. Forma recursal adequada para reformar sentena ou acrdo proferido em sede de mandado de segurana. Serv os Funerrios Conjunto de atividades destinadas ao trato de falecido, i excluindo a concesso de espao de cemitrios. Abrange uma vasta gama de atividades, entre elas as ligadas ao manuseio, transporte, embalsamento, tratamento, acondicionamento de restos mortais, servios de limpeza e preparao do cadver para cerimnias, organizao e reserva de espao para velrios, funerais, cremaes e pompas em geral, fornecimento de artigos funerrios (caixes, altares, coroas de flores, urnas, etc.), entre muitos outros. Q uando no corpo do trabalho utilizar a expresso "Servios funerrios", estarei me referindo a todas as atividades mencionadas neste item; quando utilizar a expresso "Servio Funerrio", estarei me referindo especificamente a um dos servios abaixo citados. Serv os Funerrios " ric o sensu" Classificao feita pela leitura dos casos; i st t alguns casos foram considerados pelos Tribunais como no estando abrangidos pelos "servios funerrios" que constituiriam servio pblico. Estes constituintes de servio pblico, os servios funerrios "stricto sensu", abrangem todos os servios citados acima, com exceo do transporte intermunicipal do cadver e do fornecimento de artigos e servios funerrios para pessoas jurdicas. Serv os Funerrios " i em at ado" Atividade de fornecimento de artigos e ac servios funerrios, no ao consumidor final, mas a pessoa jurdica cujo objeto seja a prestao destes servios ao usurio. N ormalmente, indstria de artigos funerrios e prestadoras de servios de tanatoproxia. Transport Int e ermunic ipal de Cadv er Servio funerrio consistente na atividade de transporte de corpo para municpio diverso, no qual podem ser prestados alguns ou todos os servios funerrios, includo o sepultamento.

Captulo I Introduo
I. Os servios f unerrios e a lib erdade de iniciativa No ano de 2009, foram registrados civilmente 1.079.228 bitos no Brasil1, um crescimento absoluto de mais de 20.000 falecimentos em relao a 2008, quando registrados 1.056.390 bitos2. A higiene, acomodao e ornamentao do falecido, alm de cerimnia de velrio, prestados por empresa privada, custam em mdia, em capitais brasileiras, de R$ 1000,00 a R$ 2.000,003, podendo chegar a R$ 45.000,00 em empresas funerrias de luxo4. O setor movimenta atualmente mais de R$ 1.000.000.000,00 no Brasil, com perspectivas de crescimento5. A explorao privada deste setor feita por aproximadamente 5.500 empresas6, variando de microempresas de faturamento mdio de R$ 60.000,007 mensais a grandes conglomerados com mais de R$19 milhes faturados anualmente8. Ainda assim, mltiplos municpios em todo o Brasil possuem seus servios funerrios em regime de monoplio ou com acesso restrito, por meio de autorizaes, concesses ou permisses, por vezes exclusivas. Como exemplos, tomo o municpio de Nova Iguau (RJ), que estabelece necessidade de concesso9 para prestao do servio por particulares, e o Municpio de So Paulo, que estabelece monoplio estatal
1 Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, disponveis em http:/ /www .ibge.gov.br/ home/ estatistica/ populacao/ registrocivil/ 2009/ tabelas_ pdf/ tabela2_ 3.pdf. Acesso em 24/ 2011. 09/ 2 Dados disponveis em http:/ /www .ibge.gov.br/ home/ estatistica/ populacao/ registrocivil/ 2008/ tabela2_ 3.pdf. Acesso em 24/ 2011. 09/ 3 Pesquisa de Finados e Custo da Morte, realizada em Belo H orizonte no dia 25 a 29 de O utubro de /www .mercadomineiro.com.br/ custo-morte-finados-precos-pesquisa.jsp. Acesso em 2010. http:/ 24/ 2011. 09/ 4 "Com estabilizao da mortalidade, funerrias investem em inovao Portal G1 Economia e Negcios, . 04/ 2010. Acesso em 24/ 2011. Documento disponvel em http:/ 07/ 09/ /g1.globo.com/ economia-enegocios/ noticia/ 2010/ com-estabilizacao-da-mortalidade-funerarias-investem-em-inovacao.html 07/ 5 rentvel indstria do Sr. Morte ISTO Dinheiro, ed 183, 23/ 2001. Acesso em 24/ 2011. A . 02/ 09/ Documento disponvel em http:/ /www .istoedinheiro.com.br/ noticias/ 12419_ A+RENTAVEL +INDU STRIA+DO +SR+MO RTE 6 http:/ /funexpo.com.br/ blog/page_ ? id=97. Acesso em 24/ 2011. Ver, igualmente, nota 4. 09/ 7 Funerrias captam clientes na porta de hospitais Portal CL . DF, 25/ 2008. Acesso em 24/ 2011. 04/ 09/ Documento disponvel em http:/ /www .cl.df.gov.br/ cldf/ noticias/ falta-regulamentacao-ao-setor-dizdepoente-a-cpi-dos-cemiterios. 8 Ver nota 5 9 A L Federal 8.987/ ei 95, em seu artigo 2, inciso II, define a concesso de servio pblico como "delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado". 10 O termo "estatal" se aplica genericamente atuao do Estado Brasileiro, por meio de qualquer de 8

, exercido por meio de autarquia municipal, para mltiplas modalidades de prestao do servio funerrio11. Outros municpios, como Adamantina (SP), permitem a explorao plena do servio por empresas privadas em regime de livre iniciativa12, exigidos apenas requisitos sanitrios e de garantia de permanncia de prestao do servio. Esta diversidade de entendimentos pode ser vista no s na legislao, mas tambm na jurisprudncia. Em 09 de dezembro de 2003, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.221, o Supremo Tribunal Federal, em sesso plenria, julgou inconstitucional disposio da Constituio do Estado do Rio de Janeiro, que estabelecia em seu artigo 13, inciso V, situaes nas quais os servios funerrios deveriam ser prestados de forma gratuita. Fundamentando-se no art. 30, inciso V da Constituio Federal, o STF julgou, por unanimidade, que a disposio feriria uma "competncia municipal" de administrar os servios funerrios13. Trs anos depois, em 29 de maro de 2006, o Tribunal de Justia de So Paulo, por sua 7Cmara de Direito Pblico, julgou ilegtima monopolizao de servio funerrio por autarquia do municpio de Santo Andr, estabelecida por legislao municipal. Considerou-se que o ato legislativo do municpio feria a livre iniciativa e o direito da concorrncia, alm de se mostrar incompatvel com a legislao estadual. Em sua justificativa, o julgado praticamente esvazia a competncia municipal legislativa sobre o assunto, ao afirmar que "o municpio no teria peculiar interesse no manejo dos cadveres."14 Como observado, existem diversas controvrsias sobre o tema; exponho algumas questes:
seus entes Unio, Estados ou Municpios. atuao do ente especfico "Estado [ So Paulo, p.e.] de " utilizar-se- o termo "estadual". 11 Lei 8.383/76, alterada pela Lei 11.172/92 e regulamentada pelo Decreto 31.747/92. Dispe seu artigo 2, 1: As atribuies previstas neste artigo so de compet ncia ex usiva do S cl ervio F uner do rio Munic de S P o,ex pio o aul ceto as constantes nos incisos X Ie X I. Legislao disponvel em V VI http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L8383.pdf e http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L11172.pdf. Acesso em 25/09/2011. 12 Lei complementar n 141/2010 de Adamantina, disponvel em http://www.adamantina.sp.gov.br/leis/2010/10.Lei.Complementar.141.pdf. Acesso em 15/10/2011. 13 ADI 1.221/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 09/10/2003 14 Trecho da ementa: No tem o municpio competncia legislativa para arrostar preceito contido no art. 1 da Lei Estadual 9.555/94 () Inexistncia de peculiar interesse municipal no trato e manejo de cadveres (...) 9

1) Por quem, e como, podem ser prestados os servios funerrios no Brasil? 2) Quem tem a iniciativa para prestao destes servios que constituem um mercado bilionrio? 3) O municpio, de acordo com os tribunais, tem competncia para estabelecer monoplios? 4) So levados em conta, no julgamento destas questes, os princpios constitucionais da livre iniciativa e concorrncia (art. 170, IV e pargrafo nico da CF)? Se sim, de que forma so utilizados, frente a determinao do poder pblico que venha a restringir a livre iniciativa? 5) Como os tribunais, afinal, interpretam o regime de iniciativa desta atividade? H coerncia ou dilogo entre eles?

II. Universo de Acrdos Inicialmente, meu projeto de pesquisa era destinado a investigar como se daria a atuao do STF diante de intervenes do Estado na rea econmica, especialmente por meio de monoplio de atividade por empresas estatais. Em pesquisa inicial, tendo como base de pesquisa o banco de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal15, utilizei a chave de busca monopolio no campo de pesquisa livre, preenchendo as caixas Acrdos e Decises Monocrticas. Posteriormente, procurei o termo livre iniciativa, da mesma maneira, e cruzei os resultados. Da anlise de ambos, um caso me chamou a ateno: O Recurso Extraordinrio 387.990/SP, no qual se discutia a constitucionalidade de monoplio, por autarquia do municpio de Santo Andr, das atividades funerrias. Pela curiosidade do caso, que versa sobre uma controvrsia relevante, que poderia esclarecer o uso do princpio constitucional da livre iniciativa, escolhi o tema da iniciativa de explorao dos servios funerrios no Brasil, como ilustrativo da interferncia do Estado na livre iniciativa por meio de monopolizao de atividade, e sua interpretao pelos tribunais em geral (tendo em vista a aparente contradio entre uns e outros).

15 Disponvel no site http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp 10

Acredito que, com este corte metodolgico, a pesquisa poder esclarecer como alguns tribunais lidam com o conflito entre livre iniciativa e determinaes estatais que restrinjam a iniciativa explorao dessa determinada atividade. No pretendo esgotar o tema da livre iniciativa nos tribunais, mas apenas contextualiz-lo ao tema escolhido, a partir da descrio e anlise dos casos em estudo. E a este objetivo dedico este trabalho.

III. Metodologia de Pesquisa Optei, alm de pesquisar no STF e STJ, Tribunais Superiores competentes, respectivamente, para julgar questes constitucionais e de legislao federal, buscar decises tambm em um Tribunal de Justia exemplificativo, tendo em vista a competncia originria dos Tribunais de Justia Estaduais para controle de constitucionalidade e legalidade de leis municipais em face da Constituio Estadual. Optei pelo Tribunal de Justia de So Paulo, pela maior facilidade de obter dados no caso de eventual necessidade de pesquisa em campo, alm de minha maior familiaridade com a instituio. De qualquer maneira, a escolha foi meramente exemplificativa, sem pretenso de generalizar qualquer concluso retirada desta escolha para qualquer outro Tribunal de Justia. Para obter material de pesquisa nos Tribunais citados, desenvolvi os passos abaixo descritos para encontrar material jurisprudencial sobre o tema. Posteriormente, fiz fichamento de todos os acrdos. Procurando outros casos em que houvesse discusso do regime jurdico de iniciativa econmica dos servios funerrios no mesmo site de jurisprudncia do STF, utilizei o termo funerar$16. A pesquisa gerou 30 resultados, dos quais apenas 11 tratavam de tema afeto ao regime jurdico de iniciativa dos servios funerrios. Ao final, obteve-se 11 acrdos, por este mtodo, originrios do STF. Posteriormente, fiz o mesmo no site de busca de jurisprudncia do Superior Tribunal

16 O termo $ substitui qualquer sufixo ao final da palavra, permitindo encontrar, na mesma pesquisa, funerria e funerrio, por exemplo. Os acentos grficos no so levados em conta pelo mecanismo de busca do site. 11

de Justia17, utilizando do mesmo expediente, buscando pelo termo funerar$. O site retornou 11 resultados, sendo que apenas 3 acrdos tratavam do tema acima exposto. Ao final, obteve-se 3 acrdos, por este mtodo, originrios do STJ. Ao pesquisar no site de busca de jurisprudncia do Tribunal de Justia de So Paulo18, utilizei novamente o termo funerar* no campo Pesquisa Livre ,
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. A busca retornou

2.437 resultados, material excessivo para filtrar por leitura simples. Optei, ento, por reduzir o campo de pesquisa utilizando os termos funerar* E livre iniciativa , obtendo assim os casos em que fossem citados, no mesmo documento, os termos relativos a funerrias e livre iniciativa. Escolhi o termo livre iniciativa para restringir o universo por ter sido o termo escolhido pela Constituio Federal de 1988 para tratar deste princpio jurdico (por vezes tambm chamado de liberdade de iniciativa, liberdade de empresa, livre empresa, etc.) em seus artigos 1, inciso IV e 170, caput. Este expediente retornou 25 acrdos, sendo que 14 acrdos eram afeitos ao tema acima exposto, tendo como resultado 14 acrdos obtidos por este mtodo no TJ/SP. Decidi, tambm, incluir no mbito do trabalho as decises monocrticas do Supremo Tribunal Federal encontradas na pesquisa. Acredito que as decises monocrticas tm muito a contribuir para a completude do trabalho: Ao ver, por exemplo, a deciso monocrtica no RE 387.990/SP, do Ministro Carlos Velloso, posso perceber claramente um reforo a uma caracterizao dos servios funerrios como servio pblico; desta maneira, repeti o mtodo exposto acima para obter acrdos no STF, porm checando somente a caixa Decises Monocrticas, obtendo 26 decises. Filtradas, pelo mesmo padro que os itens anteriores, segundo se tratassem do tema da iniciativa de prestao dos servios funerrios, geraram um total de 8 decises monocrticas relevantes (todas, por peculiaridade do banco de dados do STF, do perodo ps-1988). Em ltima fase, aps leitura dos acrdos e decises, escolhi incluir as decises que foram citadas pelos prprios Tribunais como jurisprudncia relevante para o tema. Excetuando-se a jurisprudncia citada que j havia sido includa no trabalho por
17 http://www.stj.jus.br/SCON/ 18 https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do
19 A expresso *no mecanismo de busca do site do TJ/SP tem a mesma funo de $ no site do STF. 12

alguma das fases anteriores, selecionei mais dois acrdos: Ap. 463.420.5/2-00, rel. Des. Evaristo dos Santos e Ap. n140.150.5/4-00, rel. Des. Soares Lima, citados na Apelao Cvel n 844.475-5/0-00, todos do Tribunal de Justia de So Paulo. Ao final, foram obtidas 38 decises relevantes para anlise. Apesar deste nmero parecer exagerado para uma pesquisa qualitativa, de limite temporal to exguo, preferi no executar nenhum recorte temporal: h casos discutidos no Supremo Tribunal Federal de grande relevncia para entender o tema em sua perspectiva histrica20. Utilizei fichas de deciso para organizar minha leitura, contendo: A) Informaes bsicas sobre o caso, permitindo sua identificao posterior; B Breve resumo da ) situao de fato discutida no processo, para compreenso rpida do caso; C) Resumo da deciso apresentada pelo Tribunal, principal fonte das concluses retiradas pela pesquisa. Diversos acrdos, apesar de terem como pano de fundo o tema proposto para esta monografia, acabavam sendo resolvidos em termos exclusivamente processuais, sem qualquer referncia ou posicionamento, pelo rgo julgador, em relao ao tema do trabalho (como, por exemplo, ausncia de prequestionamento dos dispositivos violados, soluo final do RE 185.659/SP). Acredito, por meio destes, ser possvel extrair concluses interessantes, mesmo que retiradas somente da propositura da ao perante os Tribunais, independentemente da deciso que o Tribunal veio a tomar. Saber, por exemplo, que o Tribunal de origem deferiu mandado de segurana permitindo explorao de determinado servio funerrio, contra direito municipal, pode ser fonte de concluses interessantes. Em lugar da retirada destas decises que tenham deciso final fundamentada em termos exclusivamente processuais do escopo, escolhi no analisar profundamente estes casos, por meio de ficha completa. Ao invs disso, foram preenchidas fichas simples, apenas com dados processuais e questionamentos, sem se referir a deciso final do Tribunal. Sero usados, exclusivamente, para retirada de concluses sobre a propositura de aes sobre o tema nos Tribunais, sem se referir a qualquer
20 Como, p.e., o Mandado de Segurana 8.247, de 13 de dezembro de 1961, no qual consta expressamente da ementa que explorao de casa funerria no servio pblico 13

posicionamento do Tribunal.

Ao final, portanto, foi recortado o seguinte universo de acrdos: STF - Acrdos

Agravo de Instrumento 21.566/SP Recurso em Mandado de Segurana 8.427/SP Recurso Extraordinrio 49.988/SP Recurso Extraordinrio 73.295/MG Recurso Extraordinrio 89.083/ES Recurso Extraordinrio 92.335/RJ

STF Decises Monocrticas

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Recurso Extraordinrio 94.872/RJ Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade 1221/RJ Recurso Extraordinrio 185.659/DF Ao Direta de Inconstitucionalidade 1221/RJ

STJ
Recurso Especial 622.101/RJ Recurso em Mandado de Segurana 21.101/RJ Recurso Especial 1.103.633

TJ/SP
Ap. 011.123-5/5-00 Ap. 140.150.5/4 Ap. 322.698-5/0-00 Ap. 302.040-5.2-00 Ap. 463.420-5/2-00 Ap. 463.420-5/2-00 AI 630.161-4/8-00 Ap. 436.655-5/1-00 Ap. 901.516-5/2-00 Ap. 20.105-5/4 Ap. 247.79-5/4-00 Ap. 382.671-5/7-00 AI 797.466-5/2-00 AI 797.466-5/2-00 Ap. 829.760-5/0-00 AI 855.233-5/1-00 Ap. 844.475-5/0-00 Ap. 0164623-77.2006.8.26.0000

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III.1 Possveis crticas metodologia do trabalho Nesta seo, gostaria de dedicar algumas linhas a responder eventuais anotaes e dvidas quanto metodologia do trabalho; em especial, trs percalos em minha pesquisa que me levaram a tomar decises relevantes: a) O n mero de acrdos em alguns casos bastante reduz ido. possvel retirar concluses a respeito de uma "j urisprud ncia" do STJ, por exemplo, a partir de tr acrdos? s Como explicado na metodologia do trabalho, utilizei-me, na medida do possvel, de mecanismos que me permitissem exaurir as fontes de pesquisa (os sites dos tribunais). A seleo de acrdos foi feita caso-a-caso a partir de todos os encontrados; posso afirmar, sem dvida, que no h documento acessvel por este mecanismo que no tenha sido incluido na pesquisa. A pequena quantidade de acrdos, porm, no invalida as concluses a serem tiradas da pesquisa; a quase total ausncia de acrdos relevantes no STJ, por exemplo, indcio de que a discusso realmente se encontra em mbito de legislao municipal, estadual e no constitucional, os quais no so os temas normalmente recebidos no STJ, especializado em controle de atos jurdicos com base na legislao federal. De qualquer maneira, esta crtica importante para ver os resultados da pesquisa sob perspectiva: considero razovel pensar que uma jurisprudncia menos rica, com menos "tradio" em tribunal, efetivamente tende a ser mais instvel, ainda que no inexistente. Mantenho as concluses retiradas dos acrdos, considerando serem eles a fonte que tenho para extrair algum entendimento do tribunal, seja ele qual for. Porm, as concluses sero enunciadas na forma "estes acrdos apontam para tal sentido", e no "o tribunal futuramente julgar em tal sentido". Por mais fraca que seja a jurisprudncia, no deixa de ser jurisprudncia, e por mais forte que a seja, no indica perpetuidade no tribunal.

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b) A seleo de acrdos por tema pode no mostrar toda a realidade. O que dizer, por exemplo, por temas excludos na "filtragem temtica", tais como a aplicao do CDC aos servios funerrios ( STJ, Resp 1.0 0 44/SP)? 9 .0 No poderiam eles indicar algo do posicionamento do tribunal em relao ao princpio da livre iniciativa? Algumas das decises filtradas efetivamente apresentavam dados que poderiam vir a ser relevantes para os fins desta pesquisa; em especial, as que confirmam explicitamente um carter de "servio pblico" aos servios funerrios. No entanto, o corte temtico exigiu um limite: no intuito da monografia verificar toda a regulamentao dos servios funerrios em contraposio ao regime de livre iniciativa. Optei pelos casos nos quais se tratou de regime de iniciativa, nos quais se discutia quem, afinal, poderia prestar o servio. Este tema, pela minha pesquisa preliminar, levanta constantemente o argumento da liberdade de iniciativa, admitido ou rechaado. Minha filtragem posterior de acrdos s veio a confirmar esta viso. Em nenhum outro tema relacionado aos servios funerrios h esta discusso quanto liberdade de iniciativa executada de forma to explcita. O REsp citado na pergunta acima efetivamente trata de um tema que, como se ver, ter reflexos importantes para o regime de prestao dos servios funerrios (o carter pblico do servio). Ainda assim, essas concluses so somente reflexas, s fazem sentido luz de anlise j feita nos casos considerados relevantes. A concluso preliminar desta anlise anterior estaria me induzindo a buscar argumentos para confirm-la, mesmo em temas que anteriormente j considerei irrelevantes. bvio, neste ponto, o risco de se ter um vis argumentativo, buscar dados para fundamentar concluses j feitas. No este o intuito deste trabalho. Por este motivo, optei expresamente por manter o tema restrito aos questionamentos de regime de iniciativa de prestao dos servios funerrios.

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c) Um vis que poderia ser aparentemente encontrado no trabalho a forma de questionamento do regime de iniciativa. Nos casos selecionados, a regra, com algumas excees, a tentativa, por quem se encontra excludo das hipteses de permisso de prestao de certo servio funerrio, de ter esta permisso concedida, com base na liberdade de iniciativa. Como explicado acima, a pesquisa foi feita de maneira a exaurir os acrdos relevantes encontrveis pela base de dados. A seleo feita foi temtica, no por argumentao ou forma do pedido. A crtica apenas apresenta uma das concluses do trabalho: efetivamente, a regra nesta discusso temtica, com algumas excees, que quem busque o auxlio do judicirio seja o agente econmico que no tem permisso de prestar o servio funerrio, normalmente baseando-se em suposta violao liberdade de iniciativa, especialmente no STF. A crtica, porm, parcialmente procedente em relao a um dos tribunais. O TJ/SP, pelas razes expostas no captulo anterior, necessitava de um mtodo para "filtrar" os acrdos relativos a funerrias, de maneira a restarem os que permitissem verificar o posicionamento do tribunal em relao ao princpio da liberdade de iniciativa. Infelizmente, o mtodo encontrado (de cruzar os dados funerrias e liberdade de iniciativa) provavelmente impediu que fosse encontrada toda a verdade; com toda chance, foram perdidos vrios acrdos nos quais se discutia o regime de iniciativa de prestao de servios funerrios, e no se levantou o argumento da livre iniciativa. Isto impediu, por exemplo, concluses a respeito de ser comum, ou no, o levantamento deste argumento pelo recorrente/impetrante, e se o argumento poderia vir a ser ignorado pelo tribunal, quando no levantado. Porm, os limites fticos inerentes a toda pesquisa impunham um mtodo de seleo que me permitisse procurar pelo posicionamento do tribunal em relao ao princpio, com o mximo de eficincia. Optei por procurar onde os prprios desembargadores, impetrantes ou recorrentes o consideravam importante. Portanto, em relao a este Tribunal, omito qualquer concluso relativa frequncia
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de levantamento do argumento, ou se ele seria ou no utilizado quando no mencionado expressamente no caso. Me limito s concluses em relao a como os servios funerrios so tratados pelo tribunal quando h questionamento perante a livre iniciativa. d) A monografia utiliza, de forma indistinta, os conceitos de monoplio e exclusividade conceitos distintos na doutrina administrativista. Da mesma , forma, os distintos termos servio pblico e atividade econ mica foram aplicados ao servio funerrio. A doutrina de Direito Administrativo costuma distinguir as situaes de monoplio e exclusividade; grosso modo, o conceito de monoplio se aplicaria somente a atividades econmicas exercidas por agentes em determinado mercado, em teoria, aberto. A exclusividade, por outro lado, se aplicaria a determinado agente pblico, tal como concessionria ou autarquia, ao qual se confere a atribuio de exerccio privativo de determinada atividade de titularidade do Estado, considerada de interesse pblico.21 No mbito desta monografia no se utilizou esta distino. O termo monoplio foi aplicado s situaes em que agente econmico nico, que pode ser inclusive um agente pblico, explora privativamente determinada atividade, sem qualquer outra conotao. Ao termo exclusividade, porm, se estipula conotao de monoplio concedido legal ou constitucionalmente. O termo atividade econmica foi utilizado com o mesmo sentido do termo atividade econmica em sentido lato estipulado por Eros Roberto Grau22, englobando tanto as atividades econmicas abertas iniciativa privada quanto as atividades econmicas consideradas de titularidade do Estado, inclusive os servios pblicos. Com este sentido, procurei deixar a definio da atividade econmica dos servios funerrios, seja como servio pblico ou como negcio, a cargo dos Tribunais.
21 Assim, Hely Lopes Meirelles define monoplio estatal como "reserva para o Poder Pblico de determinado setor do domnio econ mico". O termo exclusividade, por sua vez, utilizado, por exemplo, ao se tratar de concesses: " concesso, em regra, deve ser conf A erida sem exclusividade ( " Direito Administrativo Brasileiro. 36 ed. So Paulo, Malheiros Editores, 2010, pgs. 410 e 673 ...). 22 Grau afirma no existir confronto entre a expresso "atividade econmica", em seu sentido amplo, e o conceito de servio pblico: "A prestao de servio pblico est voltada satisf ao de necessidades, o q envolve a utiliz ue ao de bens e servios, recursos escassos. D podermos af a irmar q o servio ue pblico um tipo de atividade econ mica." A Ordem Ecnomica na Constituio de 1988 (Interpretao e Crtica). 14 ed. So Paulo, Malheiros Editores, 2010, pgs. 101-102. 18

Procurei, ao isolar estes termos de sua tradicional conotao doutrinria, evitar uma anlise da jurisprudncia condicionada pelas lentes da literatura. Assim, o trabalho no corre o risco de ter o seu objetivo, que compreender e analisar a jurisprudncia, alterado para o da realizao de um debate doutrinrio.

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Captulo II As aes

I. Proposta Por este captulo, pretendo expor como as aes so propostas e decididas nos Tribunais; em especial, responder a perguntas como: Quem so os litigantes que levam este tema aos Tribunais? Quais so os instrumentos processuais utilizados? Qual o pedido feito? Quando possvel adquirir esta informao, qual a fundamentao apresentada pelo autor ou recorrente da ao? O Tribunal julga com bases processuais, ou julga o mrito da questo? Qual tese costuma ser vencedora? H controvrsia no Tribunal? Votos vencidos ou debates?

Para ilustrar as concluses, utilizarei, para cada Tribunal, ao menos um caso tpico, que represente as principais caractersticas versadas nas aes propostas naquele tribunal. A partir desse conjunto de casos no qual se expem as principais teses, regra nos processos identificados, abrirei tpicos para expor os casos excepcionais, que fogem ao padro. Sero pontuadas as razes de determinado caso especfico ter sido escolhido para representar os demais. Cada caracterstica relevante ser identificada com um grifo, para indicar que ser comentada no corpo do texto. II. Supremo Tribunal Federal Foram escolhidos trs casos para exemplificar a ao judicial normalmente decidida pelo Supremo Tribunal Federal: (i) O Recurso em Mandado de Segurana 8.427/SP foi escolhido para ilustrar os casos em que h controvrsia sobre a caracterizao dos
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servio funerrio como sujeito ao regime de livre iniciativa ou ao regime de servio pblico23; enquanto que o (ii) Recurso Extraordinrio 94.872/RJ foi escolhido para exemplificar o tpico acrdo caracterizador do servio funerrio como servio pblico
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Como percebe-se pela diferena quantitativa entre os universos de casos, a regra na jurisprudncia do STF, em nmero de decises, o acrdo que caracteriza o servio funerrio como servio pblico, excluindo aplicao ao princpio de liberdade de iniciativa. Os demais acrdos25, decididos em termos exclusivamente processuais, o que dificulta retirada de posicionamento do Tribunal sobre o tema, sero representados pelo (iii) Recurso Extraordinrio 185.659/DF, sem tpicos parte, dada a relativa homogeneidade deste tipo de deciso e menor importncia para o estudo do tema. RMS 8.427/SP Trata-se de recurso contra deciso do Tribunal de Alada de So Paulo, que confirmou sentena de primeira instncia, denegatria do mandado de segurana.

O recorrente requisitou prefeitura de S. Bernardo licena para estabelecimento de servio funerrio na cidade, a qual veio a ser negada, com base no "exguo capital investido" e "temeridade do investimento", que no seriam compatveis com o interesse pblico do neg cio. A legislao municipal condicionava a instalao do servio sano do municpio. poca, o servio era prestado, na cidade, por uma nica outra empresa privada, em monoplio de fato, mas juridicamente no necessrio existia a possibilidade de empresa privada entrar no ramo condicionada apenas a esta sano, em regime
6 semelhante ao atual instituto da permisso2 .

23 Universo composto pelo RMS 5.290/MG, RE 89.083/ES e pelo prprio RMS 8.427/SP. 24 Universo composto pelo AI 21.566/SP, RE 49.988/SP, ADI 1221 MC/RJ, ADI 1221/RJ, e o prprio RE 94.872/RJ. 25 Universo composto pelos RE 92.335/RJ, RE 73.295/MG, RE 185.659/DF. 26 A Lei 8.987/95 define permisso de servio pblico como "a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco."

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O recorrente, portanto, ingressou no judicirio, por meio de mandado de segurana, requerendo autorizao para prestar o servio funerrio no municpio de So Bernardo, alegando que esta submisso sano administrativa seria inconstitucional (embora no relatrio do acrdo no fique clara sua fundamentao especfica). A sentena de primeira instncia, tendo em vista existncia de lei que exigia a sano municipal, considerou inexistente direito lquido e certo, orientao confirmada pelo Tribunal de Alada.

No STF, em julgamento de 13.12.1961, h ouve clara bipartio: A corrente majoritria, capitaneada pelo Ministro AryFranco, sustentou que o servio funerrio comrcio;portanto, no se justificaria um "interesse pblico" que o monopolizasse. Orientao diametralmente oposta adotou a corrente minoritria, iniciada pelo

Ministro Victor Nunes, que considerou que o servio funerrio, constituindo servio pblico de orientao local, poderia ser submetido a regime de autorizao ou concesso, de acordo com a discrio do municpio.

a) A ao proposta perante a primeira instncia mandado de segurana, impetrado por empresa que se v proibida, por ato administrativo, de exercer algum tipo de servio funerrio. Regra: Este padro se repete em outro caso em que houve controvrsia na Corte, o RMS 5.290/MG, no qual a empresa Servio Social de Luto pede, tambm por mandado de segurana, entrada no mercado funerrio, concedido com exclusividade Santa Casa de Misericrdia pela Prefeitura de Belo Horizonte. Baseou-se em pretensa violao aos dispositivos constitucionais protetivos da liberdade de iniciativa (arts. 145 e 148, CF/46) A regra nos casos analisados que a norma municipal, legislada, conceda expressamete a exclusividade na prestao dos servios funerrios, impedindo a entrada de novos agentes. Exceo: No terceiro caso, o RE 89.083/ES, porm, a empresa funerria qual foi
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concedida exclusividade impugna, por mandado de segurana, ato da prefeitura municipal de Vitria, que forneceu a concesso de servio funerrio tambm a outra empresa.

b) A primeira instncia negou provimento ao pedido da empresa funerria que pleiteava direito de prestar o servio, alegando que a legislao municipal impede o reconhecimento de direito lquido e certo, orientao confirmada pelo Tribunal de segunda instncia

Regra: A regra a situao descrita acima, que ocorreu da exata mesma maneira no R MS 5 .290 MG no qual as primeiras instncias consideraram que a prefeitura / , "obedeceu lei".

E c : No R 8 8 E porm, a sentena de primeira instncia concedeu x e o E 9.0 3/ S, mandado de segurana empresa concessionria que desejava garantir sua exclusividade prevista em lei; o Tribunal de segunda instncia, porm, considerou a impetrante carecedora da ao, negando efeitos lei que concedeu o servio com exclusividade impetrante.

c) R ecorreu- ao STF por meio de R se ecurso em Mandado de Segurana ou R ecurso E xtraordinrio.

Regra: A fundamentao especfica levantada pela recorrente no recurso dirigido ao STF, encontrada nos R 4 E 9.98 / 8 SP, R MS 5 .290 MG e AI 21.5 SP, dirigiu- a / 66/ se pretensa violao ao princpio constitucional de liberdade de iniciativa.

d) O STF dividiuse, quanto ao mrito, em dois grupos distintos. A corrente majoritria, nos casos onde houve controvrsia, caracteriza o servio funerrio como comrcio, considerando violado o princpio constitucional da liberdade de iniciativa pelo monoplio; a minoritria julga o servio funerrio como de carter pblico, negando aplicabilidade ao princpio da livre iniciativa.

Regra: No R MS 8 27 onde no houve voto por deciso processual, esta bipartio .4 , se mostrou muito clara: em votao apertada, quatro ministros afirmaram

expressamente que o servio funerrio " comrcio", no podendo portanto ser

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sujeito

monoplio;

outros

dois

ministros

apresentam

votos

divergentes,

considerando o servio funerrio como servio pblico, sujeito ao regime determinado pelo municpio, acompanhados por um terceiro ministro que no apresentou voto prprio. Ao final, a tese do servio funerrio como comrcio venceu por 4X3 (O presidente no votou, estando ausentes trs ministros sesso de julgamento).

Nos outros dois acrdos, decidos com bases processuais, esta bipartio se torna menos clara.

No RMS 5.290/MG, a maioria absoluta dos votos considerou inadequado julgar a licitude de contrato administrativo em sede de mandado de segurana, sem entrar no mrito da constitucionalidade do monoplio; apenas os votos vencidos de dois ministros entraram no mrito, considerando ilegal a instituio do monoplio levada a efeito pelo contrato em questo. Nenhum ministro alegou que os servios funerrios so "servios pblicos".

O RE 89.083/ES se mostra ainda mais confuso quanto a este ponto; ao final, por maioria de votos, decidiu-se em termos exclusivamente processuais que o acrdo do Tribunal de J ustia do Esprito Santo no poderia ter declarado inconstitucionalidade de lei, em julgamento por rgo distinto do Pleno; a exclusividade da concessionria foi mantida, prevalecendo o argumento formal da reserva de plenrio. V-se apenas, em voto, que "existe uma lei (...) que inegavelmente d direito ao monoplio da Santa C asa", reconhecimento que pode indicar simpatia ao argumento da

competncia municipal. Foi vencido somente o relator, que considerou que a impetrante no impugnou todos os fundamentos do acrdo recorrido (o qual negava a segurana, tambm, por ausncia de litisconsrcio necessrio, a empresa funerria cuja concesso se pretendia impugnar).

e) O acrdo foi julgado durante a vigncia da C onstituio Federal de 1946

Regra: Todos os acrdos em que houve controvrsia de mrito em relao caracterizao do servio funerrio e ao princpio constitucional da livre-iniciativa ocorreram durante o perodo constitucional regido pela C F/46; aps este perodo, todos os acrdos foram decididos por unanimidade27.
27 nica exceo do julgamento da Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.221/RJ, 24

- RE 94.872/RJ Trata-se de recurso da Funerria M. De Jesus contra deciso do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, que reformou sentena em ao ordinria proferida pelo juiz de 1 instncia. Na ao ordinria, era requerido pela autora, Funerria M. De Jesus, alvar para exerccio do servio funerrio em Nova Iguau, recusado pela Prefeitura. O servio era prestado, na cidade, por uma nica outra empresa privada, detentora de concesso do municpio, a Funerria So Salvador. Embora a sentena de primeira instncia tenha concedido a ordem, o tribunal de origem reformou a sentena, baseado em competncia municipal para organizao do servio funerrio, sendo que o seu fechamento, ao arbtrio do municpio no violaria a livre iniciativa; a livre iniciativa seria restrita aos casos que o poder pblico permitir. A impetrante interps recurso extraordinrio, com fundamento no artigo 150. 23, da CF de 1967 ( poca, assecuratrio da liberdade de profisso). No voto do relator, acompanhado pela turma por unanimidade, considerou-se erroneamente invocado o dispositivo constitucional; deveria ter sido invocado o artigo 160, I, poca assecuratrio da liberdade de iniciativa econmica; porm, no se prende ao argumento. O argumento principal a caracterizao do servio funerrio como servio pblico, fundamentada em doutrina: o fechamento ao mercado seria mera regulamentao. Portanto, no seria aplicvel o princpio constitucional da liberdade de iniciativa. Por estes fundamentos, no conhece do recurso, por se tratar de questo de direito municipal. a) A ao proposta perante a primeira instncia mandado de segurana, impetrado por empresa que se v proibida, por ato administrativo, de exercer algum tipo de
na qual houve voto divergente do Ministro Seplveda Pertence, o qual simplesmente afirmou que "no vislumbrava periculum in mora". Considerei manifestao to pouco esclarecedora que sequer considerei como divergncia de mrito. 25

servio funerrio.28 Regra: Esta configurao praticamente idntica em todos os acrdos estudados nesta categoria: h questionamento por parte da empresa "excluda" do mercado, fundamentada expressamente no princpio constitucional de liberdade de iniciativa (Como, p.e., RE 49.988/SP e RE 94.872/RJ). Esta excluso se d por concesso municipal em carter exclusivo do servio (RE 94.872/RJ, AI 21.566/SP), ou prestao direta pelo prprio municpio (RE 49.988/SP). Exceo: No caso AI 21.566/SP, a empresa funerria qual havia sido recentemente concedido o servio funerrio, em carter exclusivo, ingressou com ao cominatria de no-fazer, exigindo que outra empresa funerria, a qual prestava os servios funerrios no municpio j por mais de 40 anos, cessasse suas atividades. b) Instncia inferior ao STF negou provimento ao pedido da empresa funerria que pleiteava direito de prestar o servio, alegando que a legislao municipal impede o reconhecimento de direito lquido e certo. Regra/Exceo: No caso-base RE 94.872/SP, a sentena de primeira instncia reconheceu o direito prestao do servio funerrio, sendo reformada pela Tribunal de segunda instncia; porm, a regra que ambas as instncias deneguem a ao proposta pela empresa funerria, baseadas no carter de "servio pblico" funerrio. Mesmo no AI 21.566/SP, tanto na sentena de primeira instncia quanto no Tribunal de Apelao o pedido foi concedido, a fim de garantir o monoplio da empresa concessionria. c) A empresa funerria "excluda" recorre ao STF por meio de Recurso Extraordinrio, fundamentada no princpio constitucional da livre iniciativa, para requerer direito de explorao dos servios fnebres. Regra: Este padro se mantm em todos os casos de controle de constitucionalidade por via incidental. A empresa funerria "excluda" alega que a deciso do Tribunal de
28 Como as Aes Diretas de Inconstitucionalidade so propostas diretamente perante o Supremo Tribunal Federal, no incluo a Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.221 neste item e no prximo. 26

segunda instncia viola a Constituio Federal, em sua proteo ao princpio da livre iniciativa. Exceo: A grande exceo a Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.221/RJ, por meio da qual o Procurador Geral da Repblica requer declarao de inconstitucionalidade de legislao carioca, a qual estabelece hipteses de prestao gratuita obrigatria do servio funerrio. Alega a PGR violao competncia municipal em regulamentar seu servio pblico de interesse local (ou seja, o servio funerrio). d) O Supremo indefere o pedido da empresa "excluda", embasado em competncia municipal na determinao do regime de seus servios pblicos de interesse local. Regra: Em todos os casos julgados unanimidade, o STF considerou o servio funerrio como servio pblico de interesse local; neste nterim, caberia ao municpio determinar, de modo discricionrio, seu regime de prestao, sendo lcita at mesmo sua monopolizao. Este posicionamento ocorre tanto de forma expressa, inclusive na ementa ("SERVIO PBLICO. EXPLORAO DE SERVIO FUNERARIO MEDIANTE CONCESSO SOB O REGIME DE EXCLUSIVIDADE.", RE 94.872/RJ) como de maneira mais implcita ("A prefeitura daquela cidade, contudo, por lei municipal, resolveu regulament-lo (...)" AI 21.566/SP). e) O acrdo foi julgado durante a vigncia da Constituio Federal de 1967 Regra: Os casos em que houve julgamento unnime pela caracterizao do servio funerrio como servio pblico so a regra na vigncia das Constituies Federais de 1967 (RE 94.872/RJ) e 1988 (MC na ADI 1.221, ADI 1.221), ocorrendo tambm ao final da vigncia da CF/46 (AI 21.566/SP e, principalmente, RE 49.988/SP) - RE 185 9/DF .65 Trata-se de questionamento contra acrdo do Tribunal de Justia do Distrito Federal, o qual, confirmando sentena de primeira instncia, negou provimento a mandado de segurana da autora.

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A autora empresa funerria que insurgiu-se contra ato legislativo do Governador do Distrito Federal, o qual, por meio dos decretos 11.352/88 (erroneamente citado na ementa como 11.352/82) e 14.017/92, retirou o servio funerrio do campo da livreiniciativa. Por este processo a recorrente pretende ver reestabelecida sua inscrio cadastral para prestao do servio no DF. Tem como fundamentos incompatibilidade com legislao do DF e violao a vrios dispositivos da CF/88, em especial quanto ao artigo 173 (explorao direta de atividade econmica pelo Estado). Tanto a primeira instncia quanto o Tribunal de Justia denegaram a segurana, com fundamentao no servio funerrio ser servio pblico. No STF, por julgamento unnime conduzido pelo voto do relator Ilmar Galvo, o recurso no foi conhecido por falta de prequestionamento constitucional no Tribunal de origem. III. Superior Tribunal de Justia O Superior Tribunal de Justia apresentou apenas trs casos sobre o tema, bastante distintos entre si; desta forma, optei por expor cada caso individualmente, a fim de no perder os detalhes em simplificaes. - Resp 1.103 3 .63 /MG Trata-se de discusso em mbito de ao civil pblica, na qual se condenou, em segunda instncia, prefeitos e ex-prefeitos de municpio, os quais haviam emitido permisso para prestao dos servios funerrios sem licitao, "violando o princpio da legalidade", de acordo com o Tribunal de Justia de Minas Gerais. O juiz de primeira instncia considerou o ato no-lesivo ao patrimnio pblico, pois no teria havido dolo, e como os servios foram adequadamente executados, sem dano ao errio. Porm, objetivamente, considerou que o ato efetivamente foi feito em desconformidade com os princpios da administrao pblica. Em segunda instncia, se reformou a deciso, afirmando-se que apenas o carter objetivo da conduta seria suficiente para ensejar a condenao.
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Em sede de recurso especial, o Ministro Luiz Fux (atualmente, Ministro do Supremo Tribunal Federal), em voto condutor, retomou o posicionamento da primeira instncia, afirmando ser necessria a configurao do elemento subjetivo, do dolo, para ensejar condenao por improbidade administrativa. No houve controvrsia, portanto, a respeito da ilegalidade, em princpio, do ato dos prefeitos; no foi adotado, explicitamente, nenhum posicionamento do Superior Tribunal de Justia sobre o regime de iniciativa dos servios funerrios, embora, pela confirmao de exigncia de licitao, seja razovel concluir que ficou implcita a caracterizao como servio pblico. - RMS 21.101/RJ Discute-se, no caso, decreto municipal por meio do qual prefeito do Municpio de Nova Iguau permitia a explorao do servio de transporte municipal de cadveres por empresas funerrias de outros municpios. A recorrente, funerria So Salvador, possui contrato de concesso dos servios funerrios em carter de exclusividade; por este motivo, impugnou este decreto por mandado de segurana, originariamente, por meio do TJ/RJ. No Tribunal de Justia do RJ, a segurana foi denegada, com base no argumento de que o contrato de concesso no previa exclusividade quanto ao servio de transporte intermunicipal, mas apenas aos servios funerrios regulares; ao emitir o Decreto, o municpio apenas estaria agindo na sua competncia de fixar os limites de atuao da concessionria. Em recurso ordinrio ao STJ, a recorrente alegou que o acrdo do TJ/RJ estaria em desconformidade com o artigo 30, inciso, V da CF, ao permitir a execuo de servios funerrios por empresa no concessionria no municpio de Nova Iguau. O STJ, por unanimidade, partindo de voto condutor da Ministra Denise Arruda, manteve os fundamentos do TJ/RJ, em especial confirmando que o municpio estaria agindo na sua competncia regulamentar. Com consideraes sobre ausncia de
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certeza e liquidez do direito pretendido, indeferiu o recurso. Ficou permitida, portanto, a prestao do servio de transporte intermunicipal de cadveres no municpio de Nova Iguau em regime de livre iniciativa. - Resp 622.101/RJ Trata-se de recurso especial de empresa que, visando construir cemitrio particular e prestar servios funerrios em Petrpolis, teve sua licena de funcionamento negada pelo municpio, e sua licena de construo do cemitrio revogada. Judicializada a questo, em segunda instncia, o acrdo recorrido confirmou o ato municipal, pois que o municpio no poderia conceder ou permitir o funcionamento de servio pblico sem prvia autorizao legislativa e licitao, com base no art. 175 da CF/88 e artigo 2 da Lei Federal 9074/95, estando ambos os requisitos ausentes no caso. A autora recorreu com base nos mesmos dispositivos, alegando violao a seu direito lquido e certo de construir o cemitrio, pois que recebera licena para sua construo, que posteriormente foi revogada, "em bloco", com a prestao dos servios funerrios. Subindo o recurso ao STJ, o julgamento deu-se com base em voto condutor do Ministro Jos Delgado, seguido unanimidade pela Primeira Turma. O acrdo recorrido foi mantido por seus prprios fundamentos. Citando no existir contradio ou omisso no acrdo, o STJ "avalizou" os fundamentos de mrito, acrescentando apenas breves consideraes sobre o servio funerrio, que, sendo servio pblico, necessitaria de licitao para seu exerccio por particular. IV .Tribunal de Justia de So Paulo O caso designado para representar a ao judicial tpica proposta perante o Tribunal de Justia de So Paulo a Apelao Cvel n 302.040-5/2-00, julgada em 27/11/2007, pela Stima Cmara de Direito Pblico do TJ/SP.

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- Ap.n 302.040-5/2-00 Trata-se de discusso em sede de mandado de segurana, por meio do qual a empresa Seplvida pretendeu anulao de ato do servio funerrio de Santo Andr, o qual imps multas e proibio da Empresa Funerria Seplvida de exercer "servios funerrios". Em especial, o servio de transporte intermunicipal de cadveres. A sentena de primeira instncia concedeu o mandado, fundamentando que o ato coator afastou indevidamente a liberdade de iniciativa, pois a legislao municipal no pode qualificar o que constitui servio pblico, e estadual 9.055/94. A prefeitura recorreu da deciso, por meio de Apelao Cvel, por meio da qual pretendeu reforma integral da deciso de primeira instncia. O Tribunal de Justia, por unanimidade, confirmou os fundamentos expostos na primeira instncia, em especial, a violao pelo ato administrativo da Lei 9.055/94 e ao princpio constitucional da livre iniciativa. Alm disso, anulou-se a multa e o ato da prefeitura que probe a execuo do servio funerrio pela empresa recorrida. a) A ao proposta perante a primeira instncia um mandado de segurana, impetrado por empresa que se v proibida, por ato administrativo, de exercer dado tipo de servio funerrio. Regra: Usualmente, a empresa funerria no-oficialmente integrada ao servio funerrio do municpio se v constrangida, por ato da autoridade administrativa, a interromper suas atividades, seja por meio de multa administrativa, seja por meio de negativa concesso de alvar de funcionamento. Aps este ato oficial de constrangimento interrupo, ingressa no judicirio, seja por meio de mandado de segurana (mais comum), seja por ao ordinria de anulao do ato administrativo e pagamento de danos materiais e morais. Exceo: Em uma variao, vista na Apelao n 829.760-5/0-00, a impetrante de mandado de segurana, que pretende ver anulada a restrio municipal ao exerccio
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seria violado dispositivo da Lei

do servio funerrio, um hospital que enfrenta dificuldades na retirada de seus pacientes falecidos, por conta das restries impostas pelos municpios para a retirada dos cadveres por empresa de municpios vizinhos, onde se realizariam os enterros. Em outra variedade de casos, a empresa funerria oficial, ou mesmo a prpria prefeitura, adota a postura ofensiva. Por meio de "ao ordinria de no-fazer", pedese ao judicirio a interrupo das atividades de empresa que atue no municpio sem autorizao oficial; assim, nos casos revelados pelo Agravo de Instrumento n 630.161-4/8-00 e Apelao Cvel n436.655-5/1-00. Excepcionalmente, por meio do Agravo de Instrumento n 855.233-5/1-00, a empresa concessionria detentora de exclusividade procurou anular alvar fornecido pelo municpio, devido a imposio judicial na Apelao 382.671-5/7-00, para funcionamento de empresa no concessionria. b) O servio funerrio que tem sua atuao restrita pela municipalidade o de transporte intermunicipal de cadveres e seus complementares Regra: a atividade para qual se pleiteia o exerccio a de transporte intermunicipal de cadveres; como tal, entende-se o servio de remoo do cadver de onde se encontre (necrotrio, hospital, casa de paciente etc.) para municpio (geralmente vizinho), no qual sero exercidos a maioria dos servios funerrios "propriamente ditos" (funeral, velrio, sepultamento). Isto ocorreu em todos os seis casos discutidos nas 7e 11Cmaras de Direito Pblico, um na 4Cmara de Direito Pblico e um na 6Cmara de Direito Pblico. Exceo: Em outros processos, discutia-se a iniciativa de prestao do servio funerrio "propriamente dito". A empresa funerria Vanderlei Aparecido Assugeni pleiteou o direito de explorar este servio nas Apelaes 011.123.5/5-00 e 20.1055/4 e a funerria Pizani Ltda. pleiteava o mesmo direito na Apelao 463.420-5/2-00; Igualmente procedeu a empresa Fortaleza Assistncia Funerria na Apelao 0164623-77.2006.8.26.0000. Q uando a prefeitura ou a empresa concessionria adotam a postura "ofensiva", foi pedida interrupo de servios funerrios "propriamente ditos"; assim foi observado
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no Agravo de Instrumento n 630.161-4/8-00 e Apelao Cvel n 436.655-5/1-00. Excepcionalmente, pleiteou-se a execuo de servios funerrios "em atacado": produo industrial de caixes, urnas funerrias, terceirizao de servios de tanatoproxia, entre outros, para a funerria "oficial", que prestaria os servios propriamente ditos para a populao; o mesmo processo deu origem a dois acrdos, (Apelao Cvel n 382.671-5/7-00 e Agravo de Instrumento n 855.233-5/1-00). Esta "classificao" dos servios funerrios foi encontrada na prpria jurisprudncia do Tribunal de Justia de So Paulo, sendo este o nico tribunal que os tratou de forma diferenciada. O STF e o STJ, por outro lado, parecem trat-los "em bloco". c) A primeira instncia deu provimento ao pedido da empresa funerria, permitindo a execuo do servio pleiteado. Em geral, a primeira instncia tende a conceder o pedido feito pela empresa requerente, tanto liminar (como ocorre nos AI 797.466-5/2-00 e 630.161-4/8-00) quanto no mrito. Embora no seja comum que os desembargadores exponham a argumentao desenvolvida em primeira instncia, quando a expem, revela-se que a concesso da ao ordinria ou mandado se deu fundamentada em violao liberdade de iniciativa ou Lei estadual 9.055/94 (p.e. AI 797.466-5/2-00 e Ap. 322.698-5/0-00). Regra: Em todos os casos em que se tratava do servio de transporte intermunicipal de cadveres, a sentena de primeira instncia concedeu o pedido. Isto pareceu se dar, em grande parte, por conta da Lei Estadual n 9.055/94, a qual probe a monopolizao deste servio29. Tambm procedeu no mesmo sentido no caso da prestao de servios funerrios "em atacado". Exceo: A situao, porm, se inverte nos casos em que se tratava do servio funerrio "stricto sensu"30: dos seis casos que compem este universo, houve apenas
29 Lei Estadual Paulista n 9.055/94: "Art. 1 -"O servio de transporte ntermunicipal de cadveres, inclusive a comercializao de caixes, urnas funerrias e a prestao de outros servios a ele complementares, so livres iniciativa privada, vedada a garantia de exclusividade em virtude da localizao da empresa que o realize." 30 Ao executar a pesquisa, especialmente no Tribunal de Justia de So Paulo, encontrei forte distino entre trs "tipos" de servio funerrio: O transporte intermunicipal de cadveres, o comrcio em atacado de produtos e servios fnebres, e o servios funerrio "stricto sensu" voltado ao usurio 33

uma concesso integral (AI 630.161-4/8-00, posteriormente reconsiderada pelo prprio juzo) e uma parcial (Ap. 463.420-5/2-00, apenas para comercializao de artigos funerrios) do pedido de ingresso no mercado. Este posicionamento da primeira instncia em relao aos servios "stricto sensu" se mostra coerente com o visto nos casos que chegaram ao Supremo e ao STJ, nos quais a primeira instncia tambm tendia a denegar a "abertura" do servio. d) Recorre-se da sentena de primeira instncia, por meio de Apelao Cvel. Regra: Em sua maioria, a deciso recorrida no Tribunal de Justia a sentena de primeiro grau: Dos dezesseis casos, treze so apelaes cveis, instrumento recursal adequado para reforma de sentena de primeira instncia. Exceo: Interpuseram-se trs agravos de instrumento, utilizados para combater deciso liminar, durante o curso do procedimento em primeira instncia: os AI 855.233-5/1-0031, 797.466-5/2-0032 e 630.161-4/8-0033. e) O Tribunal decide unanimidade, sem votos vencidos, concorrentes ou qualquer tipo de discusso Regra: Todos os casos foram decididos unanimidade, por voto condutor do Desembargador Relator, sem apresentao no acrdo final de discusses, debates ou votos concorrentes. f) O Tribunal decide pelo deferimento do pedido da autora, determinando reforma do ato administrativo e permisso para explorao do servio funerrio pleiteado, embasando-se na Lei Estadual 9.055/94 e nos princpios constitucionais da livre iniciativa e/ou livre concorrncia (170, caput e inciso IV, CF/88) Regra: Esta deciso do Tribunal, em realidade, varia de acordo com a questo
final. Uma definio precisa de cada um deles pode ser encontrada no Glossrio, pg. 6. Ver nota 54, comentando criticamente esta concluso. 31 Questionando indeferimento de medida liminar, pedida para suspenso de efeitos de alvar permissivo de execuo de servio funerrio "em atacado". 32 Contra deferimento de liminar permissiva de execuo do servio de transporte intermunicipal de cadveres. 33 Combativa de indeferimento de liminar, requisitada para permisso de explorao de servio funerrio "stricto sensu". 34

discutida: A afirmao acima vlida para todas as questes que envolvessem o transporte intermunicipal de cadveres, caso mais comum. Baseia-se na Lei Estadual 9.055/94 e no principio da livre iniciativa como fundamentos complementares, cada argumento sendo apoio do outro. Exceo: Esta fundamentao modificada na Apelao 382.671-5/7-00 do "servio funerrio em atacado", na qual o Tribunal se fundamenta exclusivamente na liberdade de iniciativa para permitir a explorao da atividade funerria pela empresa autora, determinando expedio de alvar de funcionamento pela prefeitura. Porm, a orientao do Tribunal se inverte quando se trata dos servios funerrios "stricto sensu": em todos os casos discutidos, a deciso do Tribunal a) indeferiu pedido da empresa autora que desejava prestar o servio, ou b) deferiu pedido municipal para absteno da empresa no-concessionria de explorar servios fnebres. Utilizou-se a competncia constitucional do municpio em legislar e prestar o servio pblico de interesse local como argumentos; categoria na qual foram includos os servios funerrios.34

34 Houve, tambm, deciso com base processual na Apelao Cvel 20.105-5/4, Des. Rel. Borelli Machado, j. em 30/04/98, na qual as alegaes constitucionais da autora foram consideradas "indevidas inovaes da inicial". 35

Captulo III - Interpretao constitucional STF

I. Proposta Por este captulo, pretendo expor a orientao e posicionamentos do Supremo Tribunal Federal e relaes entre os diferentes julgados e perodos constitucionais. Explorando a jurisprudncia do Tribunal, utilizei como linha condutora os trs temas que identifiquei essenciais nas discusses trazidas ao STF: (i) A forma de definio do servio pblico municipal, (ii) o modo de sua prestao, e (iii) como a utilizao do princpio da liberdade de iniciativa poderia interferir na iniciativa de prestao do servio considerado pblico.

II. Definio do servio pblico municipal

CF/1946 Art 28 - A autonomia dos Municpios ser assegurada: II - pela administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente, b) organizao dos servios pblicos locais. Invocado em: RE 49.988/SP Art 141 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 10 - Os cemitrios tero carter secular e sero administrados pela autoridade municipal. permitido a todas as confisses religiosas praticar neles os seus ritos. As associaes religiosas podero, na forma da lei, manter cemitrios particulares. Invocado em: RMS 5.290/MG CF/1967 Art 16 - A autonomia municipal ser assegurada: II - pela administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente quanto: b) organizao dos servios pblicos locais. (Anteriormente Emenda Constitucional n 1 de 1969, este dispositivo, idntico, apresentava-se como artigo 15, inciso II, alnea b) da CF/1967) Invocado em: RE 73.295/MG, RE 94.872/RJ CF/198 8 Art. 30. Compete aos Municpios: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios
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pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; Invocado em:RE 237.104/SP, ADI 1221 MC, ADI 1221 Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; Invocado em: RE 237.104/SP

Constituio Federal de 1946 (1) (2) (3) (4) RMS 5.290/MG, Rel. Min. Villas Bas, julgado em 06/1959 AI 21.566/SP, Rel. Min. Henrique D' Avila, julgado em 10/1959 MS 8.247/SP, Rel. Min. Ary Franco, julgado em 12/1961 RE 49.988/SP, Rel. Min. Hermes Lima, julgado em 08/1963

Durante este perodo houve o maior debate quanto extenso do que poderia ser considerado servio pblico e local, com efeito significativo na forma da jurisprudncia interpretar os dispositivos referidos acima. Vale notar que no era, poca, costumeira a citao expressa dos dispositivos constitucionais envolvidos, ainda que seja claro, pelo contexto, que esteja ocorrendo sua interpretao: veja, como exemplo, voto do Ministro Pedro Chaves em (3) MS 8.247/SP no qual no citado qualquer dispositivo constitucional, embora fique claro sua interpretao de que o dispositivo constitucional no inclui, entre os servios pblicos, o servio funerrio ("Acho que se trata de comrcio lcito, que no pode ser privilgio de uma firma s"); apenas no RE 49.988/SP o dispositivo constitucional (art. 28, CF/46) foi expressamente citado, neste perodo. Deu-se, na jurisprudncia deste perodo, embate entre duas frentes: a caracterizao do servio funerrio como servio pblico, expressamente vencedora em (4) RE 49.988/SP e (2) AI 21.566/SP, e sua caracterizao como comrcio, vencedora em (3) MS 8.247/SP e mencionada em (1) RMS 5.290/MG (resolvido com fundamento processual). Essas duas frentes estavam presentes em todos os casos mencionados: percebe-seter havido disputa entre estes posicionamentos, tendo havido alternncia entre qual predominava em dado instante. Um argumento pela "corrente do comrcio" o uso da competncia prevista no art. 141, 10 da CF/46 como evidncia de que a determinao do servio local, pela
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constituio, taxativa; seja diretamente, como feito pelo Ministro Hahnemann Guimares em (1) RMS 5.290/MG ("A Municipalidade tem a administrao dos cemitrios de carter secular [ Const. Art. 141, , no tem o monoplio dos 10] servios funerrios"), seja de modo indireto, forma adotada pelo Ministro Ary Franco no (3) MS 8.247/SP ("Acho que, em se tratando de servio funerrio relativo a cemitrios, o municpio pode estabelecer convnios, como existe no Rio de Janeiro (...) que tem a privatividade de tais servios. Mas, de referncia a casas funerrias (...) no vejo como possa o municpio estabelecer a essa atividade em favor de quem quer que seja.") Ainda assim, percebe-se que no houve fundamentao direta na Constituio, no se sabendo de que forma o Ministro chegou a esta concluso. Quanto ideia geral do modo de caracterizao do servio como pblico ou como comrcio, a interpretao predominante que se deu aos dispositivos, presente tanto no incio quanto ao fim da linha jurisprudencial, de caracterizao jurisprudencialdoutrinria35, quase que tradicional, do que seria o servio local de interesse pblico; em grande parte dos casos, tais como o (4) RE 49.988/SP, no se considerou a incluso do servio funerrio nesta hiptese geral sequer como nus argumentativo, sob fundamento de que "No h dvida de que os servios funerrios constituem servio pblico municipal (...)". Mesmo os votos que concediam ao servio funerrio o carter de comrcio tendem a faz-lo sem fundamentao constitucional ou legal explcita, por meio de exemplificao ou simples opinio pessoal. Citem-se os votos do Ministro Ary Franco e Antnio Villas Bas em (3) MS 8.247/SP, nos quais afirmam, respectivamente, que "Entendo que comrcio" e "Consider-lo [servio funerrio] como servio pblico estender demais o conceito respectivo". Concluo que o histrico de interpretao jurisprudencial dos dispositivos que concedem ao municpio a administrao dos servios locais, em se tratando de sua abrangncia, durante a vigncia da Constituio de 1946, favoreceu uma
35 Uma fonte predominante desta posio, presente na jurisprudncia do STF em todos os perodos
constitucionais, alm de tambm ser encontrada no TJ/SP a doutrina de Helly Lopes Meirelles, de que "O servio funerrio da competncia municipal por dizer respeito a atividades de precpuo interesse local, quais sejam, a confeco de caixes, a organizao do velrio, o transporte de cadveres e a administrao de cemitrios. As trs primeiras podem ser delegadas pela Municipalidade, com ou sem exclusividade, a particulares que se proponham a execut-las mediante concesso ou permisso, como pode o municpio realiz-las por suas reparties, autarquias ou entidades paraestatais." Direito Municipal Brasileiro, pg. 514.

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interpretao casustica, por meio da qual no se buscou um critrio que permitisse uma definio do conceito. Acredito que esta incerteza na caracterizao o motivo que inicialmente suscitou as controvrsias na caracterizao do servio funerrio, tornando duvidoso se deveria ser aplicado o regime de servio pblico ou de "atividade de comrcio". Como ser visto a seguir, em perodos constitucionais posteriores, esta forma tampouco viria a ser aperfeioada: manteve-se a caracterizao de atividades (em abstrato) por casustica nas jurisprudncias de cada perodo constitucional. Embora viesse a se estabilizar na jurisprudncia do STF desta era constitucional a caracterizao do servio funerrio como servio pblico, por meio do julgamento em (4) RE 49.988/SP (Trecho da ementa: "Organizao de servios pblicos municipais. Entre stes esto os servios funerrios") percebi que qualquer fundamentao neste sentido no seria imediatamente aproveitvel a qualquer outra atividade econmica. Mais que isso: a questo no foi encarada como nus argumentativo pelos ministros, nem houve esforo em construo de jurisprudncia que poderia vir a constituir precedente para outras reas. Desta, torna-se impossvel saber, meramente pelo estudo destes casos, se

determinada atividade tambm poderia vir a ser considerada servio pblico, ou mesmo criticar a caracterizao do servio funerrio como pblico. Constituio Federal de 1967 (1) RE 73.295/MG, Rel. Min. Oswaldo Trigueiro, julgado em 04/1972 (2) RE 89.083/ES, Rel. Min. Leito de Abreu, julgado em 10/1978 (3) RE 92.335/RJ, Rel. Min. Thompson Flores, julgado em 08/1980 (4) RE 94.872/RJ, Rel. Min. Cunha Peixoto, julgado em 09/1981 Os primeiros julgamentos da poca seguiram a jurisprudncia dominante ao final do perodo de 1946, inclusive quanto fundamentao: assuno implcita do carter pblico do servio funerrio; veja, por exemplo, trecho do voto do Ministro Oswaldo Trigueiro, no (1) RE 73.295/MG ("Tambm no me parece vulnerado o preceito que protege a autonomia do Municpio, quanto organizao dos servios locais. O acrdo no (...) negou Prefeitura recorrente o poder de explorar diretamente o

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servio funerrio".). No (3) RE 92.335/RJ, que trata de encampao36 do servio funerrio, h tanta familiariadade com o argumento que sequer tratada a possibilidade do servio funerrio no ter carter pblico. No houve, poca, sequer voto vencido que impugnasse especificamente este argumento. Porm, ao final deste perodo, o julgamento do (4) RE 94.872/RJ, em 1981, estabeleceu um precedente que, em comparao com os anteriores, apresenta fundamentao mais rica para a caracterizao do servio funerrio como pblico (no que foi auxiliado pelo tribunal de origem da causa, o qual levantou o argumento do art. 15, II, b.) No voto do Ministro Cunha Peixoto, h notvel esforo de retomada doutrinria, brasileira e estrangeira, para justificar o carter pblico do servio funerrio; apesar de ser comum que pesquisas doutrinrias embasem votos do STF, pareceu-me importante, no contexto, esta justificativa: desde o julgamento do RE 49.988/SP de 1963 no houve voto questionando esta premissa. A propositura da ao, junto meno ao instituto do "servio pblico", foi o gatilho para retomar a polmica. Especialmente por esta anlise que fiz relao a este ltimo caso, senti que, at ento, ainda havia certa tenso na jurisprudncia, que ainda impedia um reconhecimento pleno, sem necessidade de justificao, da classificao do servio funerrio; esta instabilidade, a meu ver, foi positiva. Pela primeira vez, no supracitado voto de Cunha Peixoto, encontrei explicao para o carter pblico do servio funerrio que, embora no difira muito de vises expostas no perodo da CF/67, no mais foge da necessidade de argumentar para fundamentar este carter dos servios, deste "nus argumentativo", mas expe razes objetivas para esta caracterizao37.

36 A Administrao Pblica, por ter a titularidade dos servios pblicos, pode a qualquer instante revogar
concesso ou permisso dos mesmos, a fim de prestar por si prpria ou por entidade da Administrao Indireta o servio; a este ato discricionrio d-se o nome de "encampao". 37 Embora se mantenha principalmente por doutrina, no escapando da vagueza da prpria interpretao do dispositivo constitucional; vide, por exemplo, definio de Hely Lopes Meirelles, citado por Cunha Peixoto, ao afirmar que "o servio funerrio de competncia municipal por dizer respeito a atividades de precpuo interesse local". 40

Em suma, embora continue a caracterizao por servio pblico, argumenta que isto se d por interesse local, tanto pela importncia tradicional dada a este servio, quanto pelas preocupaes sanitrias e fiscalizatrias. De qualquer maneira, acredito que foi um excelente passo para uma boa interpretao constitucional a estipulao de critrios para definir a abrangncia do dispositivo.

Constituio Federal de 1988 (1) ADI 1.221 MC/RJ, Rel. Min. Marco Aurlio, julgado em 04/1995 (2) RE 185.659/DF, Rel. Min. Ilmar Galvo, julgado em 05/1998 (3) ADI 1.221/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 10/2003 De modo geral, a jurisprudncia formada por decises colegiadas sobre o tema manteve continuidade em relao jurisprudncia de 1967: h pouco ou nenhum questionamento quanto ao carter de servio pblico do servio funerrio. Quando o h, no ocorre nenhuma tentativa de generalizao de critrios, baseando-se exclusivamente ADI 1.221/RJ). Percebo, porm, que ainda se mantm tenso sobre o tema: seguindo o exemplo do RE 94.872/SP, julgado em 1981, tanto o Ministro Marco Aurlio quanto o Ministro Carlos Velloso, relatores respectivamente da medida cautelar e julgamento final da (1) e (3) ADI 1.221/RJ, ementaram o entendimento de que o servio funerrio deve ser considerado como servio pblico. A anterior tradio pr-1988 consolidada ao fim do perodo da CF/46, que mantinha, neste sentido, um posicionamento to firme que era pressuposto do julgamento, sem necessidade ameaado, de e explicitao. considerado Acredito que a necessidade e de ementar este este atual entendimento pode, em realidade, significar que o posicionamento pode se encontrar foi necessrio explicitar fortalecer posicionamento, por meio da ementa.38
38 Em apresentao desta monografia banca, foi sugerido que, em funo da mudana na ordem constitucional, o STF teria reafirmado a posio tranquila, comunicando que nada teria mudado com a CF/88. Bastante plausvel. De qualquer forma, acredito que esta necessidade de reafirmao ainda se 41

em

doutrina

(especialmente,

de

Helly

Lopes

Meirelles)

jurisprudncia pr-1988 (RE 49.988/SP, de 1963, citado no julgamento final da (3)

No (2) RE 185.659/DF, o relator Ilmar Galvo, embora resolvendo sem julgamento de mrito ao que busca restabelecer o servio funerrio iniciativa privada no Distrito Federal, emite declarao que abre espao ao questionamento da definio do servio funerrio como servio pblico: "Consequentemente, o que haveria de ter sido impugnado pelo recorrente, em congruncia com o julgado, que inexiste lei definindo servios funerrios como servio pblico no Distrito Federal (...)" Embora parea estabelecer que o critrio para definio do servio pblico legislao local39, no fica claro de quem seria a competncia de definir que atividade seria pblica. P.e., Caso a Unio ou o Estado emitissem legislao que definisse o servio funerrio como pblico, seria esta lei o parmetro? A brevidade e vagueza da declarao permitem-na ser tomada como precedente para mltiplos posicionamentos mutuamente excludentes, alm de se encontrar em desacordo com toda a jurisprudncia constitucional anterior de forma de definio do servio pblico. Mantenho a concluso feita em relao jurisprudncia de 1967 para o perodo ps1988: representa avano para a qualidade da deciso a explicitao de seus pressupostos e seus motivos, sem se esconder em implicitudes. Porm, a qualidade destes motivos continua aqum de um ideal interpretativo do dispositivo de definio do servio pblico, que permitisse uma interpretao previsvel, no casustica. II. Modo de prestao do servio municipal
CF/1946 Art 28 - A autonomia dos Municpios ser assegurada: II - pela administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente, b) organizao dos servios pblicos locais. Invocado em: RE 49.988/SP CF/1967 Art 16 - A autonomia municipal ser assegurada: II - pela administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:
mantm indcio de possibilidade de mudana. 39 E, desta forma, o que no fosse definido como servio pblico seria aberto iniciativa privada. 42

b) organizao dos servios pblicos locais. Invocado em: N/A CF/1988 Art. 30. Compete aos Municpios: V - organizar(i) e prestar(ii), diretamente(ii.1) ou sob regime de concesso(ii.2) ou permisso(ii.3), os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; Invocado em: N/A

Constituio Federal de 1946 (1) RMS 5.290/MG, Rel. Min. Villas Bas, julgado em 06/1959 (2) AI 21.566/SP, Rel. Min. Henrique D'Avila, julgado em 10/1959 (3) MS 8.247/SP, Rel. Min. Ary Franco, julgado em 12/1961 (4) RE 49.988/SP, Rel. Min. Hermes Lima, julgado em 08/1963 Em primeiro lugar, explico que todas as concluses que retirei da interpretao deste dispositivo se deram levando em conta os casos nos quais o STF acreditou haver servio pblico na prestao dos servios funerrios; portanto, no retirei posicionamentos sobre este ponto de opinies que colocavam em questo a prpria existncia de servio pblico; nos votos em que isso ocorre (como, por exemplo, o voto do Ministro Pedro Chaves em (3) MS 8.247/SP), considerei que o STF no se manifestou sobre a questo da forma de organizao do servio pblico. Isto dito, noto que o perodo constitucional de 1946, ao que tudo indica, segue tradicional entendimento anterior do STF em reconhecer, ao municpio, grande discricionariedade em relao forma de prestao do servio pblico. No h dificuldade em se reconhecer ao municpio o poder de escolher a forma de prestao do servio pblico, seja por concesso, monoplio de autarquia ou pelo prprio regime de livre-iniciativa. Em cada caso concreto analisado, com exceo do (3) MS 8.247/SP, quando venceu a tese de ausncia de servio pblico e do (1) RMS 5.290, extinto sem julgamento de mrito, houve reconhecimento de certo poder discricionrio da administrao municipal na determinao do regime de prestao do servio.

43

No caso (2) AI 21.566/SP, dito que a municipalidade, ao alterar o regime de prestao dos servios funerrios, partindo de regime de livre iniciativa para regime de concesso, estaria apenas regulamentando o servio. No caso (4) RE 49.988/SP, a criao de autarquia para prestao de servios funerrios no municpio de So Paulo, em carter exclusivo, teve interpretao de forma legtima de opo da administrao municipal para regular o servio funerrio. Apesar do dispositivo da CF/46 apresentar o vocbulo mais geral "organizar" para definir a competncia do municpio, percebe-se que a interpretao que predominou no STF foi de que neste poder de organizao est includo o de escolha do agente econmico que poder exercer o servio. Parece que este entendimento j vem de longa data na jurisprudncia do Supremo: mesmo no acrdo que posteriormente bastante citado como jurisprudncia, proferido no caso (4) RE 49.988/SP, no h grande esforo de argumentao para justificar tal alcance ao significado da expresso "organizar". No citado nenhum dispositivo que regulamente esta expresso. Porm, no ter escondido a questo implicitamente, mas exp-la como item principal da ementa, tornou este caso parmetro para julgamentos posteriores durante os perodos constitucionais das CF/67 e 88 relativos ao exerccio da discricionariedade pblica sobre a forma de prestao de um servio reconhecido como pblico. Vale notar que, tendo em vista a escassa fundamentao, em nenhum dos julgados citado qualquer parmetro que devesse guiar o municpio na escolha de qual regime adotar, ou parmetros para eventual controle judicirio desta opo.

Constituio Federal de 1967 (1) RE 73.295/MG, Rel. Min. Oswaldo Trigueiro, julgado em 04/1972 (2) RE 89.083/ES, Rel. Min. Leito de Abreu, julgado em 10/1978 (3) RE 92.335/RJ, Rel. Min. Thompson Flores, julgado em 08/1980 (4) RE 94.872/RJ, Rel. Min. Cunha Peixoto, julgado em 09/1981
44

No caso (1) RE 73.295/MG, h interessante confirmao de que cabe ao municpio determinar o modo de prestao, com adio de um novo fundamento: o municpio deve manter coerncia com esta opo escolhida, de acordo com a legislao local. Neste caso (1), o municpio permitia a explorao do servio funerrio por um nico estabelecimento privado, sem necessidade de concesso; porm, se recusava a emitir licena de funcionamento para outros estabelecimentos. A deciso do STF, relatada pelo ministro Oswaldo Trigueiro, firmou posicionamento de que o municpio deveria manter a coerncia: havendo empresa explorando o servio livremente, sem necessidade de concesso, deveria este regime ser estendido a outras empresas que porventura decidissem entrar no mercado. No haveria prejuzo, porm, da legtima opo do municpio para tornar o servio dependente de concesso ou monopoliz-lo por prestao direta. Em (3) RE 92.335/RJ, o Ministro Thompson Flores reafirma a jurisprudncia do perodo de 1946, considerando lcita a opo municipal pela encampao40 de servios funerrios (retirada da atividade do regime de concesso para o regime de explorao direta por autarquia municipal) pelo municpio de Itagua, mediante simples pagamento de indenizao s empresas anteriormente concessionrias. Confirma ainda, por retomada dos argumentos apresentados pelo acrdo impugnado, de forma mais geral, a discricionariedade do municpio pela opo do modo de prestar o servio pblico. No caso (4) RE 94.872/RJ, continua-se esta corrente jurisprudencial, com voto condutor do Ministro Cunha Peixoto confirmando discricionariedade do municpio na escolha do regime de prestao. Porm, de forma interessante, cita doutrina francesa que apresenta possveis motivaes que levariam o municpio a fechar a prestao de servios funerrios livre iniciativa, demonstrando mesmo simpatia ao monoplio do servio funerrio: em minha traduo livre, o monoplio, portanto, deve ser mantido, porque os enterros colocam em jogo graves questes de ordem pblica, higiene e salubridade(O monoplio dos Servios Funerrios, pgs. 451, 452
41 e 453, ano 1904) . Cita tambm, doutrina de Hely Lopes Meirelles que confirma

40 Ver nota 36

41 Le monopole, enfin, doit tre mantenu, parce que les inhumations mettent au jeu de trop graves questions d' ordre public, d' hygi et de salubrit (Joseph Pulby, Le monopole des Pompes Fun ne bres, pgs. 451, 452, 453) 45

competncia municipal em regulamentar o servio funerrio, inclusive por meio de concesso ou encampao, por conta de precpuo interesse local. Acredito que a jurisprudncia do STF durante a vigncia da CF/1967 em relao ao regime de prestao de servio pblico seguiu forma anloga justificativa da caracterizao do servio funerrio como servio pblico (como exposto no item anterior): houve confirmao dos pressupostos apresentados durante a CF/1946, por forma inicialmente tcita; porm, ao trmino do perodo, houve maior preocupao em expor as razes que levariam o municpio a escolher determinado regime de prestao, especialmente nos caso (4) RE 94.872/RJ, exposto ao fim do perodo. Penso que este maior esforo na justificao do entendimento do STF quanto interpretao do dispositivo s tem a contribuir para uma construo mais segura da jurisprudncia. A equivalncia das disposies constitucionais de 1946 e 1967 sobre o assunto, que possuem a mesma redao, parece ter contribudo para a continuidade da jurisprudncia. A unanimidade de todos os julgamentos nos quais tratada a questo de mrito do modo de prestao do servio funerrio refora esta continuidade. Constituio Federal de 1988 (1) ADI 1.221 MC/RJ, Rel. Min. Marco Aurlio, julgado em 04/1995 (2) RE 185.659/DF, Rel. Min. Ilmar Galvo, julgado em 05/1998 (3) ADI 1.221/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 10/2003 No perodo, houve apenas um julgamento colegiado que tratou desta questo, o caso (2) RE 185.659/DF.42 Esta ausncia de dados, por si s, dificultou bastante a retirada de concluses gerais, havendo necessidade de consideraes complementares retiradas de decises monocrticas emitidas no perodo. Portanto, as decises so preponderantemente monocrticas, no sendo extensveis a uma jurisprudncia da corte, mas viso individual dos ministros citados.

42 J que a (1) ADI 1221 discute legislao estadual que estabelece gratuidade de prestao de servios funerrios a determinados grupos, sendo que no se entra no mrito do modo de prestao dos mesmos. 46

Da prpria leitura do dispositivo constitucional, percebe-se uma grande mudana em relao s constituies anteriores: onde antes se preconizava ao municpio organizao dos servios pblicos locais, nas Constituies de 1946 e 1967, se prescreve na Carta de Outubro que compete aos municpios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local (...). Esta alterao constitucional, primeira vista, parece encampar a tradio

jurisprudencial do Supremo, presente desde a vigncia da CF/46, de que o servio pblico pode ser prestado diretamente pelo municpio ou mediante concesso. Por meio da explicitao propiciada por este dispositivo, esta jurisprudncia, como hiptese, tenderia a se consolidar. Porm, h um ponto-chave na alterao deste dispositivo: por si s, ele passa a impresso que o servio pblico no poderia ser explorado como atividade econmica comum, livre iniciativa privada; sua redao, literalmente interpretada, utiliza termos alternativos e exaustivos: V - organizar(i) e p t res ar(ii), d iret ament e(ii.1) s ermis o(ii.3), os servios pblicos de s ou sob regime de conces o(ii.2) ou p interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; a prestao fica restrita ao regime de prestao direta pelo municpio, concesso (no ficando claro se exclusiva ou a mltiplos agentes) ou permisso. Vale lembrar que, em todos estes casos, no h possibilidade de entrada do agente econmico sem autorizao expressa do poder pblico, seja mediante licitao (concesso) ou ato unilateral precrio (permisso). Portanto, o regime de abertura completa iniciativa privada parece restar tacitamente vedado, aos servios pblicos, pela Constituio Federal de 1988. Como o STF interpretou esta mudana constitucional? Houve mudana no seu entendimento jurisprudencial? Especialmente, continuaria a ser considerado adequado que um municpio mantivesse o regime de livre-iniciativa ao servio funerrio (como ocorreu, por exemplo, durante a CF/1967, no caso RE 73.295/MG)? Infelizmente, no foi possvel responder maioria destas perguntas: em nenhuma das decises monocrticas ou acrdos encontrados, foi discutida esta alterao constitucional. Possivelmente, isso se deu por conta de no haver ocorrido

47

questionamento de constitucionalidade da prestao de servios funerrios em regime de livre iniciativa. Considero sensato considerar, tendo em vista (como exposto abaixo) a continuidade da jurisprudncia, que o STF neste caso seja bastante avesso a mudanas bruscas. Acredito que, caso ocorra este questionamento, seja considerada lcita a prestao mediante livre iniciativa, seguindo jurisprudncia do RE 73.295/MG, do perodo constitucional da CF/67. Porm, simplesmente faltam dados para uma concluso segura.

Quanto discricionariedade do municpio em escolher o regime de prestao do servio pblico, assim como na possibilidade de sua prestao por meio de concesso (em carter exclusivo ou no) ou de prestao direta, fica clara a continuidade da jurisprudncia. Em deciso monocrtica do Ministro Ricardo Lewandowsk no RE 601.798/MG, de i junho de 2010, h mesmo citao expressa da deciso do caso RE 94.872/RJ, proferida durante a vigncia da CF/67 (ver item anterior), mantendo os fundamentos do Ministro Relator Cunha Peixoto aplicveis, em sua integralidade, atual constituio. No RE 387.990/SP, porm, a deciso monocrtica no foi to explicativa em sua fundamentao: se discutia legislao do Estado de So Paulo que probe estabelecimento de monoplio de determinados servios funerrios pelo municpio; desta lei, decorre questionamento de lei do municpio de Santo Andr que estabelece monoplio de servios funerrios. Na deciso monocrtica do Ministro Carlos Velloso, de maio de 2004, h citao do caso (1) ADI 1.221 para fundamentar que o servio funerrio servio pblico de competncia municipal. Porm, partindo unicamente desta fundamentao, de competncia do municpio em regulamentar o servio pblico, simplesmente concluiu que o municpio poderia estabelecer monoplio do servio funerrio, em evidente retrocesso de fundamentao, em comparao s decises do perodo final da CF/1967. No h contradio quanto interpretao do modo de prestao do servio funerrio,

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entre a deciso do Ministro Marco Aurlio no RE 237.104/SP e a supracitada deciso do Ministro Carlos Velloso: o voto de Marco Aurlio exclui o prprio servio de transporte intermunicipal de cadveres do mbito do servio pblico municipal, e por isso considera constitucional a lei paulista que probe monoplio deste servio. Portanto, disto no retira nenhuma concluso quanto ao modo de prestao do servio pblico considerado de competncia municipal.

III.

Proteo da liberdade de iniciativa e livre concorrncia

CF/1946

Art 141 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, a segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 14 - livre o exerccio de qualquer profisso, observadas as condies de capacidade que a lei estabelecer. Invocado em: RE 49. 988/S , RMS 5 2 /MG, I2 5 P . 90 A 1. 66/S P Art 145 - A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano. Invocado em: RMS 5 2 /MG . 90 Art 148 - A lei reprimir toda e qualquer forma de abuso do poder econmico, inclusive as unies ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrncia e aumentar arbitrariamente os lucros. RMS 5 2 /MG . 90 CF/1967 Art 150 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: 23 - livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, observadas as condies de capacidade que a lei estabelecer Invocado em: RE 94.872/RJ Art 157 - A ordem econmica tem por fim realizar a justia social, com base nos seguintes princpios: I - liberdade de iniciativa; Invocado em: RE 94.872/RJ CF/1988 Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: IV - livre concorrncia;

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Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Invocado em: RE 601.798, ADPF 202 - PR Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa Invocado em: ADPF 202 - PR Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: III Criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si Invocado em: ADPF 202 PR

Constituio Federal de 1946 (1) (2) (3) (4) RMS 5.290/MG, Rel. Min. Villas Bas, julgado em 06/1959 AI 21.566/SP, Rel. Min. Henrique D'Avila, julgado em 10/1959 MS 8.247/SP, Rel. Min. Ary Franco, julgado em 12/1961 RE 49.988/SP, Rel. Min. Hermes Lima, julgado em 08/1963

Percebi, pela leitura dos acrdos, que o tema da liberdade de iniciativa se relaciona profundamente com os temas de determinao e modo de prestao do servio pblico, anteriormente expostos. Neste perodo, o STF enfrentou grande controvrsia quanto caracterizao dos servios funerrios como servios pblicos, como acima demonstrado; esta controvrsia se refletiu no resultado dos julgamentos. Os acrdos que tendiam caracterizao do servio funerrio como pblico avalizavam o fechamento do mercado funerrio pelo Municpio, casos (2) AI 25.666/SP e (4) RE 49.988/SP; isto se deu pela orientao do Tribunal em conceder discricionariedade ao municpio quanto forma de prestao de servio pblico, como exposto acima no item 2, inclusive por meio de encampao do servio, ou sujeio do mesmo a concesso, por vezes com exclusividade. No caso (3) MS 8.247/SP, porm, em que se negou ao servio funerrio carter de servio pblico, foi considerada inconstitucional sujeio do servio ao regime de permisso existente no municpio de So Bernardo do Campo.

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Estes julgamentos demonstram que o STF possua poca viso bastante dicotmica das atividades econmicas (em sentido amplo): as atividades consideradas servio pblico poderiam ter sua iniciativa livremente restrita pelo poder pblico (conforme exposto acima no item 2) (casos (2) e (4)), enquanto que os comrcios devem ter obrigatoriamente o regime de livre-iniciativa (caso (3)). Ainda que em todos os casos tenham sido invocados, pelos recorrentes, os dispositivos de proteo da liberdade de iniciativa, este argumento foi em regra rapidamente descartado (caso (4)) ou ignorado (caso (2)) pelos Ministros (o caso (1) foi decidido em termos processuais). Quando foi considerado, foi apenas para proteger comrcio que estaria sendo injustamente monopolizado (caso (3)). Esta viso, como se ver mais adiante neste item, permeou a jurisprudncia do STF at a atual Constituio, tornando um nus argumentativo insustentvel invocar o princpio constitucional da livre iniciativa em caso que se relacione a servio pblico; como exemplo, tomo o julgamento do (4) RE 49.988/SP, que encerra o perodo. Mantendo orientao do acrdo recorrido e do parecer da PGR, d o tom que permear toda a posterior jurisprudncia do STF: a liberdade de iniciativa no seria aplicvel, inexistiria no caso de servio pblico. No houve ofensa, em que (ilegvel), do disposto no artigo 142, 4, da Constituio Federal [liberdade de iniciativa], que, na espcie, no sequer, incidia. Este acrdo veio a fundar a base argumentativa de mltiplos outros casos (como, por exemplo, RE 94.872 de 1981).

Constituio Federal de 1967 (1) RE 73.295/MG, Rel. Min. Oswaldo Trigueiro, julgado em 04/1972 (2) RE 89.083/ES, Rel. Min. Leito de Abreu, julgado em 10/1978 (3) RE 92.335/RJ, Rel. Min. Thompson Flores, julgado em 08/1980 (4) RE 94.872/RJ, Rel. Min. Cunha Peixoto, julgado em 09/1981 O primeiro caso julgado no perodo, (1) RE 73.295/MG, segue jurisprudncia da CF/46: como ao servio funerrio era previsto, pela legislao local do municpio de Uberaba, o regime de livre concorrncia, o Ministro Oswaldo Trigueiro manteve este regime, impedindo que a administrao municipal, injustificadamente, recusasse licena de funcionamento a empresa que desejava entrar no mercado; porm, o

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princpio da livre-iniciativa no obstava, para o Ministro, a possvel opo municipal de restringir o acesso atividade, mediante regime de concesso ou explorao direta; de fato, o Ministro se empenha a afirmar que a deciso no impediria um futuro fechamento deste mercado pelo municpio. Da mesma maneira, os votos presentes na deciso do (2) RE 89.083/ES no discutem o mrito de concesso do servio funerrio, em carter exclusivo, da Santa Casa; quando no se limitam a questes processuais, prendem-se ao aspecto de incompetncia do ato de concesso (no caso, feita por cmara legislativa, quando deveria ter sido feita por decreto aps licitao). No caso (3) RE 92.335/RJ, o argumento de livre iniciativa sequer levantado pelo recorrente, mesmo tendo havido, no caso, encampao do servio funerrio, que retirou do recorrente o direito de explorar o servio. No caso (4) 94.872/RJ, por outro lado, explicitamente suscitado pelo recorrente que a concesso do servio funerrio, em carter exclusivo, violaria sua liberdade de profisso (Art. 150, 23 CF/67); em seu voto, o Ministro Relator Cunha Peixoto, aps corrigir o dispositivo que deveria haver sido mencionado (Art. 157, I CF/67, garantidor da liberdade de iniciativa), segue orientao em tudo idntica presente no RE 49.988/SP, de 1963: considera-se, seguindo a corrente do servio pblico local regulado pelo municpio, que a liberdade de iniciativa no aplicvel em campo de interesse pblico; conforme voto do Relator Ministro Cunha Peixoto, que as profisses, seja a iniciativa privada, sofrem, legalmente, restries impostas pelo interesse pblico, que exige a prova de idoneidade e capacidade daqueles que a exercem. Essas providncias no ferem, por conseguinte, o livre exerccio das profisses ou de iniciativa, porque se trata de regulamentao de servio pblico, de modo mais adequado para efetiv-lo. Da impor-se, em casos como o presente, de servios de funerais, a sua retirada do comrcio comum, na salvaguarda do interesse coletivo. Com isso no se fere a liberdade de comrcio de quem quer que seja, pois no se institui monoplio da atividade em favor de terceiro com tal comportamento, mas se regulamenta o seu desempenho, elevando-o categoria de servio pblico, em considerao ao bem comum. (grifos meus). A despeito da louvvel iniciativa do Ministro em explicitar os fundamentos de poltica
52

pblica que justificariam uma eventual restrio livre iniciativa, acredito que alguns fundamentos no se encontram suficientemente expostos. Como visto no presente captulo, no item Modo de prestao do servio pblico, no fica claro o critrio que deve ser seguido para a escolha do meio de regulamentao do servio: eventual arbitrariedade do municpio, evidentemente, pode facilitar uma violao liberdade de iniciativa que no se justifique por interesse coletivo ou bem comum. A ausncia de critrios objetivos para controle judicirio, portanto, contribui para dificultar um julgamento adequado de eventual problema que surja desta situao. A afirmao do Ministro Cunha Peixoto de que no h monoplio a favor de terceiro no fundamentada, alm de que se regulamenta o seu [do servio funerrio] desempenho. O uso do termo impor-se, na citao acima, me causou um grande desconforto. Sendo, como explicitado pela jurisprudncia do Supremo, opo do municpio a forma de prestao do servio funerrio, a avaliao de necessidade do sacrifcio da livre iniciativa, pelo Supremo, me pareceu uma contradio interna. Concluo que, no geral, a jurisprudncia do perodo da CF/67 seguiu a linha iniciada pela Corte da CF/46, identificando o servio pblico com inaplicabilidade das normas constitucionais protetivas da liberdade de iniciativa.

Constituio Federal de 1988 (1) ADI 1.221 MC/RJ, Rel. Min. Marco Aurlio, julgado em 04/1995 (2) RE 185.659/DF, Rel. Min. Ilmar Galvo, julgado em 05/1998 (3) ADI 1.221/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 10/2003 A anlise de interpretao do princpio constitucional da liberdade de iniciativa tem, na jurisprudncia da Constituio Federal de 1988, o mesmo problema que o modo de prestao de servio pblico: apenas o julgamento do caso (2) RE 185.659/DF, Rel. Min. Ilmar Galvo trata da hiptese, sendo que os casos (1) e (3) ADI 1.221/RJ abordam somente a competncia municipal para regulamentar o servio municipal, diante de norma estadual que estabelece gratuidade de prestao do servio em

53

certos casos. Portanto, reproduzo as mesmas ressalvas citadas no item "Modo de prestao do servio pblico": quando citadas decises monocrticas, saliento que a posio exposta individual do Ministro, no expressando necessariamente o posicionamento do STF como um todo. Isto se torna ainda mais necessrio tendo em conta que o julgamento do caso (2) RE 165.659/DF exclusivamente decidido em termos processuais, por ausncia de prequestionamento. Portanto, dependo exclusivamente das decises monocrticas do perodo para retirada de concluses sobre possvel posicionamento do STF. Mesmo destas, poucas podem ser de valia para anlise do tema. A deciso do Ministro Carlos Velloso no RE 387.990 , sem dvida, a mais representativa fundamento de continuidade a retirada da dos jurisprudncia servios dos perodos do constitucionais comum", anteriores: cita-se expressamente o acrdo do RE 49.988/SP de 1963 como para funerrios "comrcio restringindo o fundamento para a caracterizao da atividade funerria como servio pblico, e ignorando o argumento da liberdade de iniciativa. O mesmo caminho foi seguido pelo Ministro Marco Aurlio no RE 237.104/SP, no qual, apesar de confirmar a proibio de monoplio prevista em legislao paulista, o fez por considerar o servio de competncia regulamentar estadual, e no municipal. O argumento da livre iniciativa no foi abordado. Na deciso do Ministro Ricardo Lewandowski no RE 601.798/MG, porm, mais recente deciso da corte sobre o tema (no resolvida por fundamento processual), h maior preocupao em enfrentar este nus argumentativo, sendo o argumento at mesmo ementado ("(...)VIOLAO AOS PRINCPIOS DA LIVRE INICIATIVA E LIVRE CONCORR NCIA INOCORR NCIA(...)"). Porm, a soluo dada pelo ministro semelhante exposta pelos Ministros Carlos Velloso e Marco Aurlio: argumentando pelo interesse pblico na concesso de exclusividade (mencionando, inclusive, que vantajosa ao municpio, por facilitar garantia de prestao do servio de forma gratuita aos indigentes), cita o RE 94.872/RJ de 1981 para fundamentar que a concesso em carter exclusivo no violaria a livre iniciativa. O artigo 16 da Lei de

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Concesses 8.987/9543 (que permite a concesso exclusiva, em carter excepcional) seria evidncia deste fato: o interesse pblico se sobreporia liberdade de iniciativa dos particulares.44 Considerando-se tradicionalmente, o acima exposto, concluo menor nas que a liberdade do STF, de iniciativa aos ,

argumento

decises

quanto

seus

julgamentos que venham envolver atividades relativas ao "servio pblico", embora a deciso do Ministro Ricardo Lewandowski possa demonstrar que o tema esteja comeando a se mostrar um razovel nus argumentativo; porm, nada impede que seja mera idiossincrasia de argumentao do Ministro. Mantm-se em geral viso, inaugurada pelo RE 49.988/SP durante a vigncia da Constituio Federal de 1946, de que o princpio da livre iniciativa inaplicvel ao servio pblico, a despeito das repetitivas tentativas de invocao do princpio, pelos particulares, para exerccio da atividade funerria.

43 Lei 8.987/95, Art. 16: "A outorga de concesso ou permisso no ter carter de exclusividade, salvo o no caso de inviabilidade tcnica ou econmica justificada no ato a que se refere o art. 5 desta Lei." 44 As outras decises monocrticas no foram de grande ajuda, por se restringirem a temas processuais. 55

Captulo IV Jurisprudncia STJ

I. Proposta Por este captulo, pretendo expor os posicionamentos encontrados na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, identificando sua orientao em relao aos temas relevantes para este monografia. Tendo em vista no ser papel precpuo do STJ a jurisdio constitucional, mas o controle dos atos de governo local frente legislao federal, foram pouco ou raramente citados os dispositivos constitucionais; isto, por si s, torna inadequado utilizar, como feito no captulo anterior, os dispositivos constitucionais como linha condutora de exposio da jurisprudncia. Da mesma maneira, a pequena quantidade de casos encontrados impede que se fale de uma "jurisprudncia consolidada" do tribunal. Os temas interessantes so semelhantes aos vistos no STF. Optei, portanto, por executar anlise tematizada com base na utilizada para o Supremo, tendo como temas condutores principais: (i) definio do servio pblico municipal, (ii) modo de prestao do servio municipal e (iii) proteo da liberdade de iniciativa e livre concorrncia.

II. Definio do servio pblico municipal (1) REsp 622.101/RJ, Rel. Min. Jos Delgado, julgado em 04/2004 (2) RMS 21.101/RJ, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 11/2007 (3) Resp 1.103.633/MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 03/2010 Percebo que a jurisprudncia do STJ apresenta tratamento do servio funerrio como servio pblico, coerentemente aos outros dois tribunais analisados neste trabalho. Esta caracterizao foi feita ou de forma implcita, no (2) RMS 21.101/RJ, no qual o voto da relatora considerou aplicvel o artigo 30, inciso V da Constituio Federal45, ao
45 Art. 30. Compete aos Municpios:

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os

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servio funerrio: "Ademais,

municpio ao

recorrido preceito

atuou contido

inequivocamente no art. 30, V,

no da

mbito de sua competncia, fixando os limites de atuao da concessionria, o que afasta a alegao de desrespeito Constituio Federal". Como implcita, no apresentou fundamentos; no h critrios que possam ser retirados deste acrdo para caracterizar determinada atividade como servio pblico. Isto ocorre mesmo quando h afirmao expressa de que o servio fnebre tem carter pblico, no (1) REsp 622.101/RJ: pelo voto condutor do Min. Jos Delgado, "a explorao de servios funerrios um servio pblico", entendimento que, apesar de ementado no acrdo, no fundamentado. O caso (3) Resp 1.103.633/MG, apesar de no tratar expressamente desta questo, a tangencia: o julgamento de recurso em ao de improbidade administrativa se deu por ausncia de processo licitatrio para concesso de servios funerrios. Este requisito exigido para servios pblicos, porm no para o comrcio; a temtica do prprio julgamento apresenta intrnseco o carter pblico do servio fnebre. Concluo no ser possvel retirar dos julgamentos do STJ qualquer critrio para esta definio de do carter pblico e municipal do servio. A caracterizao casustica, muitas vezes implcita, com pouca fundamentao. Percebo, portanto, que o tribunal se sente seguro na caracterizao deste servio especfico como pblico. Ainda assim, h possibilidade de insegurana para futuros novos servios que venham a ser questionados, justamente pela falta de critrios "objetivveis". III. Modo de prestao do servio municipal (1) REsp 622.101/RJ, Rel. Min. Jos Delgado, julgado em 04/2004 (2) RMS 21.101/RJ, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 11/2007 (3) Resp 1.103.633/MG, Rel. Min. Lus Fux, julgado em 03/2010 O STJ, em comparao ao STF, parece se apresentar ainda mais radical ao definir o regime pblico dos servios funerrios, desconsiderando at mesmo o argumento de discricionariedade municipal. Porm, aparentes contradies internas entre diferentes julgados tornam difcil uma anlise inequvoca. O caso (1) REsp 622.101/RJ apresenta-se emblemtico neste aspecto; nele, o

servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial
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Ministro Relator Jos Delgado, acompanhado unanimidade pela primeira turma, afirma que "a explorao de servios funerrios um servio pblico, sendo vedado ao Municpio conceder ou permitir a prestao do mesmo sem prvias autorizao legislativa e licitao, na forma do disposto no art. 175, da Carta Magna de 1988, e nas Leis Federais ns 8.666/93 e 9.074/95", entendimento ementado no acrdo. Esta orientao parece extremamente gravosa possibilidade de prestao dos servios funerrios em regime de livre iniciativa; de fato, este posicionamento assemelha-se a proibio expressa desta opo. Aparentemente vai de encontro ao decidido 4 anos mais tarde no caso (2) RMS 21.101, no qual a mesma turma, incluindo o relator do caso acima expostos, acompanhou voto condutor da Ministra Denise Arruda, no qual se afirmava que o municpio, "permitindo a livre contratao de outras funerrias para a execuo do servio", estaria atuando "inequivocamente no mbito de sua competncia, fixando os limites de atuao da concessionria, o que afasta a alegao de desrespeito ao preceito contido no art. 30, V, da Constituio Federal". Persiste minha dvida em relao redao atual do art. 30, inciso V, CF/88, que atribui competncia ao municpio para organizar seus servios pblicos, "por meio de concesso ou permisso": o municpio pode optar pelo regime de livre iniciativa para seus servios funerrios, com fundamento constitucional neste dispositivo? De fato, parece que a orientao do primeiro caso apresentado acima, (1) Resp 622.101, incompatvel com a apresentada no segundo caso. O artigo 175 da Constituio Federal parece reiterar esta incongruncia, ao estabelecer que a prestao de servio pblico por terceiro deve se dar "sempre por licitao" 46. Porm, esta incompatibilidade, presumindo coerncia dos prprios Ministros, aparente; como percebi aps anlise atenta do primeiro caso, ele refere apenas que a concesso ou permisso do servio pblico demandam licitao e autorizao legislativa prvias; os dispositivos legais citados como fundamento apresentam o mesmo teor47. Neste caso, por interpretao coerente da jurisprudncia, a orientao
46 Constituio Federal, Art. 175: Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. 47 Lei 9.074/95, art. 2 - " vedado Unio, aos Estados e aos Municpios, executarem obras e 58

no apresenta uma proibio ao regime de livre iniciativa, mas uma proibio de que, caso escolhido o regime concessionrio/permissivo, no sejam realizadas autorizao legislativa e licitao prvias. O caso (3) Resp 1.103.633/MG, ao tratar de condenao por improbidade administrativa originada em ausncia de licitao para concesso de servio funerrio parece confirmar esta suspeita; o reconhecimento de que esta ausncia de licitao violaria o princpio da legalidade vincular-se-ia ao regime administrativo da concesso, no ao prprio carter de servio pblico do servio funerrio.

IV. Proteo da liberdade de iniciativa e livre concorrncia. Nos casos encontrados no STJ, o argumento de proteo livre iniciativa , na prtica, inexistente. No houve levantamento do argumento em nenhum caso, nem pelos litigantes, nem pelo Tribunal. Mesmo o caso (2) RMS 21.101/RJ, o qual teve como efeito a permisso de que o servio fosse prestado em regime de livre iniciativa, se fundamentou em competncia regulamentar do municpio, e no em direito dos agentes econmicos.

servios pblicos por meios de concesso e permisso de servio pblico, sem lei que lhes autorize e fixe os termos, dispensada a lei autorizativa nos casos de saneamento bsico e limpeza urbana e nos j referidos na Constituio Federal, nas Constituies Estaduais e na Lei Orgnica do Distrito Federal e Municpios, observados, em qualquer caso, os termos da Lei n 8.987, de 1995." Lei 8.666/93, art. 2 "As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratados com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei." 59

Captulo V Jurisprudncia TJ/SP

I. Proposta Por este captulo, pretendo expor os posicionamentos encontrados na jurisprudncia do Tribunal de Justia de So Paulo, identificando sua orientao em relao aos temas relevantes para este monografia, nos moldes do anteriormente feito nos captulos anteriores relativos ao Supremo e ao STJ. Tendo em vista no ser, assim como no STJ, papel precpuo do TJ/SP a jurisdio constitucional, a citao dos dispositivos constitucionais relativos ao tema deste trabalho, ainda que relativamente comum, em especial em relao ao princpio da liberdade de iniciativa, no ocorre na mesma proporo que no STF; isto, por si s, torna inadequado utilizar, como feito no captulo do STF, os dispositivos constitucionais como linha condutora de exposio da jurisprudncia. Os temas interessantes so semelhantes aos vistos no STF. Optei, de forma anloga ao feito no captulo anterior, portanto, por executar anlise tematizada com base na utilizada para o STF, tendo como temas condutores principais: (i) definio do servio pblico municipal, (ii) modo de prestao do servio municipal e (iii) proteo da liberdade de iniciativa e livre concorrncia. Dado o maior nmero de acrdos do TJ/SP presentes no trabalho, a cada tema apresentado "numerarei" somente os acrdos que foram considerados mais relevantes para o tema especfico e citados no texto. Caso um acrdo no numerado tenha sido utilizado para auxiliar nas concluses, e no se tenha expressamente citado trechos do mesmo, ser citado em nota de rodap. Portanto, a numerao dos acrdos ser diferente em cada item; o caso (1) no item a) no necessariamente o mesmo caso (1) do item b). Os casos identificados (1) so aqueles nos quais se indeferiu pedido de prestao de servio funerrio "stricto sensu", enquanto nos identificados (2) se deferiu o pedido com base na Lei 9.055/94 e os identificados com (3) se referem ao servio funerrio "em atacado".

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II. Definio do servio pblico municipal (1) Ap. 11.123-5/5, Des. Rel. Vanderci lvares, j. em 09/06/199848 (2) Ap. 140.150-5/4-00, Des. Rel. Soares L ima, j. em 11/04/200249 (3) Ap. 382.671-5/7-00, Des. Rel. L eme de Campos, j. em 31/07/200650

interessante perceber que o TJ/SP se desdobra em trs posicionamentos distintos quanto caracterizao do servio funerrio como servio pblico, dependendo do tipo de servio fnebre que est em questo (i) O servio funerrio "stricto sensu", tradicional, de comrcio de artigos e servios funerrios varejistas, (ii) o servio fnebre de transporte intermunicipal de cadveres, (iii) e o servio funerrio "em atacado", de fornecimento de artigos e servios fnebres s empresas que efetivamente prestam o servio ao usurio.51 Em se tratando do servio funerrio "stricto sensu", o posicionamento do TJ/SP extremamente assemelhado ao do Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justia. Os servios so qualificados como "servios municipais, por expressa previso de nobreza constitucional", pelo caso (1) Ap. 11.123-5/5 e seus assemelhados, tal como a Ap. N 463.420-5/2-00, Des. Rel. Soares Lima, j. em 07/04/2008, no qual se prev que "Os servios funerrios (...) da competncia municipal (Art. 30, I CF) (...)". O apelo geralmente feito ao artigo 30, inciso I da CF/88 bastante curioso. Tendo em vista a vagueza do dispositivo52, seria de se esperar que os desembargadores fundamentassem o enquadramento dos servios funerrios entre aqueles de "interesse local", ao invs de simplesmente se referir a dispositivo que no o caracteriza como tal "por expressa previso".

48 Acrdos que seguem orientao e fundamentao semelhante ao citado so as Ap. N 463.420-5/200, Des. Rel. Evaristo dos Santos, j. em 07/04/2008, Ap. 436.655-5/1-00, Des. Rel. Nelson Calandra, j. em 17/03/2009, AI 630.161-4/8-00, Des. Rel. Fbio Quadros, j. em 04/06/2009. Alm destes, que indeferem o pedido da empresa no-concessionria, todos os outros acrdos tambm reconhecem existir o carter de "servio pblico" ao servio funerrio "stricto sensu". 49 Acrdos que seguem orientao e fundamentao semelhante ao citado so as Ap. 247.779-5/4-00, Des. Rel. Pires de Arajo, j. em 22/11/2005, Ap. 322.698-5/0-00, Des. Rel. Nogueira Diefenth ler, j. em 13/03/2006, Ap. 302.040-5/2-00, Des. Rel. Antonio C. Malheiros, j. em 27/11/2007,AI 797.4665/2-00, Des. Rel. Pires de Arajo, j. em 14/07/2008, Ap. 829.760-5/0-00, Des. Rel. Rubens Rihl, j. em 17/12/2008, Ap. 901.516.5/2-00, Des. Rel. Pires de Arajo, j. em 01/06/2009, Ap. 844.475-5/000, Des. Rel. Leme de Campos, j. em 27/07/2009. 50 Acrdo que segue orientao e fundamentao semelhante o AI n 855.233-5/1-00, Des. Rel. Oscild de Lima Junior, j. em 02/03/2009. 51 Ver Glossrio, pg. 6, itens referentes aos servios funerrios. 52 Art. 30 Compete aos municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local. 61

Este posicionamento pacfico mesmo nos casos em que, se tratando de outro servio funerrio que no o "stricto sensu", se alega a competncia municipal; por exemplo, no caso (3) Ap. 382.671-5/7-00 o voto condutor do Des. Rel. ressalta que "no se discute que a prestao de servios funerrios servio de utilidade pblica, de interesse local, ou seja, de interesse municipal" A fundamentao mais explicativa encontrada na Apelao 436.655-5/1-00, assemelhada ao caso (1): "Servio funerrio servio pblico essencial e privativo do Municpio, com a possibilidade de concesso em carter exclusivo. Assim prev o artigo 9, X, da Lei Orgnica do Municpio de Presidente Venceslau. Ainda assim no fosse, decorrncia lgica da natureza do servio prestado, cujo interesse pblico dos mais sagrados e no pode estar ao alvedrio de interesses econmicos apenas." Quando se trata do servio funerrio de transporte intermunicipal de cadveres, porm, muda-se a figura para se excluir este servio especfico do mbito de competncia municipal de regulamentao de servio pblico. No fica claro se o servio de transporte intermunicipal se trata de servio pblico; apenas se tem como fundamentao bsica que o interesse neste servio seria uma das "questes que transcendem os lindes fsicos do Municpio", e que portanto "de regra a competncia normativa pertence ao Estado" (Citaes retiradas de (2) Ap. 140.150-5/4-00). Em caso assemelhado, Ap. 844.475-5/0-00, diz-se que o municpio "claramente exorbitou a competncia legislativa municipal, ao criar restries para o traslado intermunicipal de cadveres, instituindo uma verdadeira reserva de mercado para as concessionrias de Mogi das Cruzes." Ao tratar do fornecimento dos servios funerrios em atacado, caso (3) Ap. 382.6715/7-00, o tribunal adota postura que no permite saber se o servio prestado a pessoas jurdicas ou no pblico; fundamenta apenas que, como o servio em atacado no estava previsto no contrato de concesso do municpio ("a expresso "comrcio atacado" constante do objeto social conduz interpretao de que a atividade a ser desempenhada pela apelada em nada prejudicar o direito das empresas concessionrias da explorao do servio funerrio, porquanto no se relaciona com atividades ligadas ao manuseio, transporte, embalsamento, tratamento, acondicionamento de corpos, restos mortais e cadveres")53, o municpio
53 Por curiosidade, noto o uso da palavra "explorao", em lugar de "prestao". Em geral, quando se 62

no teria competncia para restringi-lo. Em suma, o Tribunal de Justia de So Paulo padece do mesmo problema que o Supremo e o STJ quanto ausncia de critrios definidores do "servio pblico"; a discusso relativa competncia estadual, feita no mbito da Lei estadual 9.055/9454, pode auxiliar a estabelecer limites, mas ainda no fornece critrios para inserir o servio funerrio no servio pblico. Note-se que esta contribuio para estabelecimento de limites de origem legislativa, sendo continuada e desenvolvida pela jurisprudncia do TJ/SP, receptivo norma.

III. Modo de prestao do servio municipal (1) Ap. 11.123-5/5, Des. Rel. Vanderci lvares, j. em 09/06/199855 (2) Ap. 247.779-5/4-00, Des. Pires de Arajo, j. em 22/11/200556 (3)Ap. 382.671-5/7-00, Des. Rel. Leme de Campos, j. em 31/07/2006 O caso (1) Ap. 11.123-5/5 apresenta viso semelhante apresentada no STJ, exigindo licitao prvia para concesso do servio funerrio "stricto sensu" embora seja visivelmente mais radical, ao afirmar que ele, sendo "de peculiar interesse da Municipalidade", s poderia ser "desempenhado diretamente pelo Municpio ou por concessionrias que preencham as exigncia legais", ameaando a viso de que os servios poderiam ser prestados em regime de liberdade de iniciativa; porm, esta viso, exposta em 1998, mostrou-se isolada, no sendo posteriormente retomada na jurisprudncia; de fato, no AI 630.161-4/8-00, diz-se que o servio funerrio pblico "com a possibilidade de concesso em carter exclusivo". Em mltiplos outros casos, em especial relativos ao servio de transporte

intermunicipal de cadveres e prestao dos servios funerrios "em atacado", a livre iniciativa na prestao do servio no s foi descrita como possvel, mas como
trata de servio pblico, a jurisprudncia costuma utilizar o termo "prestar", com carga mais publicista, enquanto que atividade econmica utiliza-se o termo "explorar", de conotao mais privatista. Imagino se o Des., ao compor o voto, estava imbudo de viso privatista sobre o servio funerrio "em atacado". 54 A legislao estadual, mais precisa que os dispositivos constitucionais quanto ao servio funerrio, parece ter sido um forte estmulo ao posicionamento "fragmentado" do TJ/SP quanto aos diferentes tipos de servio funerrio, descolando-o da doutrina tradicional do "servio funerrio", considerado em bloco, como servio pblico. 55 Ver nota relativa ao item I, caso (1) 56 Acrdos que seguem orientao e fundamentao semelhante ao citado so, alm da Ap. 140.1505/4-00, Des. Rel. Soares Lima, j. em 11/04/2002, os citados na nota relativa ao item I, caso (2). 63

desejvel, sendo afirmado no caso (2) 247.779-5/4-00 (e, de maneira igual ou menos enftica em todos seus assemelhados) que a Lei estadual 9.055/94, ao permitir a prestao do servio em iniciativa aberta, teria a "livre iniciativa prestigiada". Do caso (3), difcil extrair concluso clara, tendo em vista que no foi sequer definido se o servio funerrio "em atacado" ou no servio pblico. IV. Proteo da liberdade de iniciativa e livre concorrncia. (1) Ap. 436.655-5/1-00, Des. Rel. Nelson Calandra, j. em 17/03/200957 (2) Ap. 247.779-5/4-00, Des. Pires de Arajo, j. em 22/11/200558 (3)Ap. 382.671-5/7-00, Des. Rel. Leme de Campos, j. em 31/07/2006 Neste tema, continua a se verificar a partio do TJ/SP, relativa ao tipo de servio funerrio prestado. Nos casos relativos ao servio funerrio "stricto sensu", a orientao muito semelhante presente no Supremo, de restrio ao princpio; o caso (1) Ap. 436.655-5/1-00 emblemtico neste sentido, ao afirmar que "sustentar os princpios constitucionais da livre concorrncia e da livre iniciativa igualmente no ampara a apelante, primeiro porque o dispositivo constitucional citado (artigo 170 da Carta Constitucional) jamais poder ser colhido isoladamente, sofrendo ele as limitaes dadas pela prpria constituio, segundo, porque o servio funerrio no eq ivale a atividade comercial de cunho econmico estrito, pois, antes servio pblico que no deve buscar lucro e segue uma enorme gama de limitaes legais." (grifos meus). Esta orientao foi igualmente seguida no AI 630.161-4/8-00. Porm, em se tratando do transporte intermunicipal de cadveres, o uso do princpio constitucional da livre iniciativa relativamente ambguo; normalmente, ele utilizado como complemento da Lei estadual 9.055/94, conferindo a ela legitimidade; assim, no caso (2) Ap. 247.779-5/4-00, diz-se que a lei tem a "livre iniciativa prestigiada". Em outros casos, porm, a fundamentao parece fazer decorrer diretamente do princpio constitucional da livre iniciativa a proibio de monoplio; por exemplo, na Ap. 322.698-5/0-00, do voto condutor do Des. Rel. Nogueira Diefenthler, retiro trechos que, apesar de longos, esclarecem bem esta posio:
57 Ver nota relativa ao item II, caso (1) 58 Acrdos que seguem orientao e fundamentao semelhante ao citado so, alm da Ap. 140.1505/4-00, Des. Rel. Soares Lima, j. em 11/04/2002, os citados na nota relativa ao item II, caso (2) 64

"Livre concorrncia e livre iniciativa so cnones previstos no art. 170 da Constituio Federal e incisos (...) A livre iniciativa ou liberdade de iniciativa princpio constitucional que serve de entrada para os seus consectrios ou paralelos, tais como o da livre concorrncia' ou ainda a regra do nico do art. 170 da Constituio Federal." "Ora, ao Poder Pblico no cabe embargar o pleno seguimento desses princpios sob a alegao como aquela, por exemplo, levada a cabo pela Municipalidade." "Tolher a empresa impetrante do pleno exerccio de sua exao econmica atuao que no encontra respaldo constitucional algum, sobretudo porque a Lei municipal n 1.800/62, alterada pela 3.394/70 de Santo Andr, arrosta o artigo 1 da Lei estadual 9.055/94 (...)" Neste trecho, a livre iniciativa fortemente defendida, em complemento com a Lei estadual 9.055/94. No corpo do voto, no sequer citada a ideia de "servio pblico". Em se tratando dos servios funerrios "em atacado", caso (3), como visto nos itens anteriores, difcil verificar se o tribunal o considera servio pblico; porm, a quebra do monoplio definitivamente ocorre exclusivamente com base no princpio constitucional da liberdade de iniciativa: "a atividade por ela [empresa fornecedora] desempenhada no pode sofrer limitaes indevidas do poder pblico, sob pena de afronta inaceitvel ao princpio da livre iniciativa, consagrado na Carta Federal". Percebo que o Tribunal de Justia de So Paulo apresenta-se relativamente receptivo ao princpio constitucional da liberdade de iniciativa; aceita expressamente que servio pblico seja prestado neste regime (transporte intermunicipal de cadveres) e rompe monoplio exclusivamente com base no princpio (servios em atacado). Porm, como visto acima, apresenta-se to refratrio quanto o STF ao argumento, em se tratando do servio funerrio "stricto sensu" de competncia municipal, o que faz parecer, especialmente nos casos relativos Lei estadual 9.055/94, que o princpio da liberdade de iniciativa mais um argumento retrico, legitimador do exerccio da "competncia estadual" em regulamentar interesses supra-municipais, do que fundamentao necessria.

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Captulo VI Concluses
I. Proposta Por este captulo, pretendo retomar de maneira conclusiva as observaes mais interessantes obtidas na anlise jurisprudencial feita nos captulos anteriores, a partir de relaes entre os tribunais, retomando e aprofundando concluses j vistas e propondo novos questionamentos.

Ao final, na "Sntese do Essencial", apresento, no mais breve resumo possvel, as concluses mais interessantes do trabalho.

II. Rejeio ao argumento da livre iniciativa em relao ao servio pblico. Na enorme maioria dos julgamentos nos quais o princpio constitucional da livre iniciativa foi levantado, ocorreu uma das situaes: ou ele foi utilizado pelo tribunal como fundamento complementar a argumento de direito administrativo (especialmente relativo a competncia de regulamentao de servio pblico)59, ou foi considerado "inaplicvel" em relao aos servios pblicos60. A desconsiderao do princpio constitucional de livre iniciativa bastante presente na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, que varia sua fundamentao sobre o tema em espectro que vai desde a no incidncia do princpio em relao aos servios pblicos61 a consideraes de que o princpio, embora existente, deva ser limitado pelo interesse pblico62. Este entendimento, embora no vocalizado, tambm se encontra presente no TJ/SP e
59 Especialmente, em casos relativos Lei paulista 9.055/94, como ser melhor explicado no item III. 60 Em especial no Supremo Tribunal Federal, como ressaltamos no Captulo III, item IV. 61 "No houve ofensa, em que (ilegvel), do disposto no artigo 142, 4, da Constituio Federal [liberdade de iniciativa], que, na espcie, no sequer, incidia RE 49.988/SP, Min. Rel. Hermes Lima j. em 30/08/1963. O voto do relator foi acompanhado unanimidade pela Turma. 62 (...) quer as profisses, seja a iniciativa privada, sofrem, legalmente, restries impostas pelo interesse pblico () Essas providncias [instituio de monoplio] no ferem, por conseguinte, o livre exerccio das profisses ou de iniciativa, porque se trata de regulamentao de servio pblico RE 94.872/RJ, Min. Rel. Cunha Peixoto, j. em 22/09/1981. Este mesmo trecho foi retomado na fundamentao da deciso monocrtica do Ministro Ricardo Lewandowski no RE 601.798, j. em 08/06/2010, no mesmo sentido. 66

no STJ, em seus julgados relativos ao servio funerrio stricto sensu, previstos nos contratos de concesso e de autarquias como exclusivos. Nestes casos, embora no tratando expressamente de inaplicabilidade do princpio da livre iniciativa, concedem carter absoluto competncia municipal de fechamento do mercado, de forma anloga feita pelo STF. A utilizao do argumento se mostra mais fcil e aceita quando se trata de apoiar dispositivo legal que j se havia considerado, por argumento de competncia administrativa, compatvel com a Constituio. Assim foi demonstrado, conforme ser retomado no item III, nos julgados relativos Lei paulista 9.055/94, constantes na jurisprudncia do TJ/SP, e tambm presente no STF, por ocasio de dois julgados monocrticos63. Em todos os casos em que a lei foi considerada lcita 64, o princpio constitucional da livre iniciativa foi invocado como fundamento complementar, inclusive a justificar por que a lei se encontraria em consonncia com a Lei Maior, na dico do Ministro Marco Aurlio. O nico caso em que o princpio da livre iniciativa foi, por si s, suficiente para romper o monoplio, foi a Ap. 382.671-5/7-00 TJ/SP, Des. Rel. Leme de Campos, j. em 07/04/2008. Neste caso, tratando-se de servio funerrio em atacado65 para pessoas jurdicas, considerou-se que o fechamento do mercado constituiria indevida interveno do municpio, violadora do princpio da liberdade de iniciativa porm, somente porque a fornecedora de servios em atacado no estaria jamais realizando atendimento a pessoas fsicas, no prejudicando o direito das empresas concessionrias de explorao do servio funerrio, o que retira grande parte da fora de aplicao do princpio. O princpio da liberdade de iniciativa foi pouco aplicado no STF, geralmente sendo considerado inaplicvel ao caso. No o foi no STJ, e o foi de forma um pouco mais forte, embora geralmente complementar, no Tribunal de Justia de So Paulo. Este relativo descaso com um princpio constitucional pode demonstrar uma hierarquizao de preceitos constitucionais pelos Tribunais: o princpio da liberdade
63 RE 387.990/SP, Min. Rel. Carlos Velloso, j. em 13/05/2004, e RE 237.104/SP, Min. Rel. Marco Aurlio, j. em 26/08/2009. 64 Todos os julgados do TJ/SP e a deciso monocrtica de Marco Aurlio. Apenas a deciso monocrtica do Ministro Carlos Velloso no reconheceu constitucionalidade lei. 65 Ver Glossrio, pg. 6, item "Servios Funerrios 'em atacado'". 67

de iniciativa seria aplicvel, desde que no contrrio ao assim considerado poder regulatrio do Estado em relao aos servios pblicos podendo mesmo ser restringido de forma absoluta, por meio de monopolizao. Este entendimento parece descolado da doutrina econmica, que estabelece a livre iniciativa como regra e o servio restrito por interesse pblico como exceo. Prova desta distncia artigo publicado em junho de 201066, que defende a descaracterizao do servio funerrio como pblico, sustentando caber Mandado de Segurana contra ato municipal que proba a prestao de servio funerrio em regime de livre iniciativa contra o entendimento jurisprudencial dominante em todos os tribunais, de no cabimento. Concluo que h grande tendncia, nos tribunais, de no levar a srio o princpio constitucional da livre iniciativa, quando est em jogo atividade abrangida, por sua jurisprudncia, pelo conceito de "servio pblico". III. A indefinio do servio pblico e sua forma de prestao Aps concluir que o argumento da liberdade de iniciativa no aplicvel s atividades caracterizadas como servio pblico, duas perguntas so naturais: como pblico, h critrios para a escolha de seu regime de iniciativa? A jurisprudncia no oferece resposta clara para nenhuma das perguntas. O Supremo Tribunal Federal tende a oferecer caracterizao casustica do servio pblico, sem propor critrios gerais mesmo quando apresentada justificativa, ela meramente isso: uma justificativa, no uma explicao ou aplicao de critrios. Quando houve controvrsia, nas dcadas de 50/60, sobre a caracterizao do servio funerrio, isto se tornou ainda mais claro ambos os lados da votao simplesmente emitiam opinies sem base constitucional. Discusses tautolgicas, fundamentando que o servio funerrio servio pblico, por ser de relevante interesse social, e portanto servio pblico, so via de regra. Os argumentos menos obscuros se referem
66 "Servios Funerrios so servios pblicos?" Fernando Herren Aguillar. Publicado no informativo jurdico "Migalhas" em 07 de junho de 2010. Artigo disponvel em http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI108545,11049Servicos+funerarios+sao+servicos+publicos Acesso em 09/11/2011. 68

se

caracteriza, portanto, determinada atividade como servio pblico? Sendo servio

a interesse pblico sanitrio e fiscalizatrio o que, simplesmente, no satisfaz, pela enorme gama de atividades que apresentam problemas sanitrios e fiscalizatrios e, ainda assim, se encontram abertas iniciativa privada. O recurso doutrina, em especial a citao de Hely Lopes Meirelles, recorrente, sendo esta pouco clara tambm. A jurisprudncia do Tribunal de Justia de So Paulo padece do mesmo vcio; quando no trata do problema de competncia municipal contra competncia estadual na regulao do servio funerrio, no h muita fundamentao em relao ao carter pblico do servio; segue-se como um dogma, citando inclusive a mesma doutrina referida pelo Supremo Tribunal Federal. Isto ocorre, inclusive, ao desconsiderar o servio funerrio em atacado como sujeito ao regime de servio pblico; simplesmente se afirma que no se est tratando do servio funerrio pblico, stricto sensu, prestado para usurios finais, mas de outro tipo de servio. A forma de prestao de determinado servio, quando considerado pblico, de competncia regulatria de ente federativo, apresenta-se mais pacfica concede-se completa discricionariedade ao ente titular do servio. Esta jurisprudncia apresentase muito clara em relao aos servios funerrios stricto sensu, tanto no TJ/SP quanto no STF, aceitando de forma pacfica monopolizao imotivada por parte do municpio; eventualmente, fornecem-se subsdios para fundamentar a escolha administrativa: ao acatar a competncia do municpio em fechar o mercado, o STF oferece como fundamentos municipais a melhor fiscalizao, mais fcil monitoramento sanitrio, etc., enquanto que o STF e o TJ/SP, ao acatar deciso estadual em abrir o mercado de transporte intermunicipal de cadveres, fundamentam a deciso estar em consonncia com a Lei Maior e ter a livre iniciativa prestigiada. Interessante questo foi levantada pelo Ministro Ricardo Lewandowski em sua deciso monocrtica no RE 601.798/MG, no qual a recorrente excluda do mercado argumenta que a concesso do servio funerrio em carter exclusivo deveria ser excepcional, conforme dispositivo da Lei de Concesses67. O Ministro simplesmente afirma que, ainda que excepcional, a concesso exclusiva vlida, fugindo do nus de afirmar em que situao poderia ser considerada excepcional, e como o judicirio poderia controlar abusos na concesso em carter exclusivo.
67 Lei 8.987/95 - Art. 16. A outorga de concesso ou permisso no ter carter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade tcnica ou econmica justificada no ato a que se refere o art. 5 desta Lei. 6 9

O Superior Tribunal de Justia, por simples falta de material, n apresenta mais q o ue ind c e tend ias. N c ios nc os asos lev ados a seu j amento foi c ulg onstante o reg ime de c ess determinado leg onc o islativ amente;perc ebeu- q o STJ tendia a manter o se ue reg ime esc ido pelo munic olh pio, c om base no arg umento c omum de c ompet ia nc org aniz ional. ac P m, oferec v or eu alioso ind ao indic c c io, ar omo l op munic c ita o ipal pelo reg ime de liv inic re iativ aplic a ado ao serv io de transporte intermunic ipal de c v ad eres, ainda q c ue onsidere tal serv io c omo p o. A reda do artig 3 , V da C / 8 lev a blic o o 0 F8 a entender q o serv ue io p o somente pode ser prestado mediante c ess ou blic onc o permiss a despeito de numerosos c o, asos anteriores e posteriores a 1 8 de serv 98 io p o prestado sem ex lusiv blic c idade ou em c orr ia. A resposta do STJ, ao onc nc c onsiderar esta op l o c por v ita ota un o nime, parec indic uma interpreta e ar o n literal do dispositiv e mais c oo oerente c a pr om pria pr a administrativ tic a. C luo q onc ue, ainda q uando h e preoc ouv upa em oferec raz es para c o er arac teriz ar ou n determinado serv o io funer rio c omo p o, n h e tentativ de blic o ouv a g eneraliz o de c rios. D a rit ada a omiss da C o onstitui F o ederal em produz estes ir c rios, o Supremo optou por determina c rit o asu a. D mesma maneira, stic a j urisprud ia rec nc ente do Tribunal de Justia de S P o aulo e do Superior Tribunal de Justia tamb c ede ao serv funer o c ter de serv p o loc c a m onc io rio ar io blic al, om mesma base inst el; ig v ualmente q uanto forma de org aniz o, c edea onc se disc ionariedade absoluta ao munic ric pio, c om g rande risc de institui abusiv de o o a monop lios, q n se j ue o ustifiq uem por interesse p o, j q n foram oferec blic ue o idos c rios j iais para este c rit udic ontrole.

A redito q esta aus ia de c rios de c c ue nc rit ontrole prej ial a esta ativ udic idade. P or mais q ue a op munic o ipal sej c a onsiderada, c omo o foi pelo STF suj , eita c eni ia e oportunidade da A onv nc dministra o, a forma desta op o, e sua reg ularidade, est suj o eitos ao c ontrole j i udic rio.

A m desta raz o, c se dispositiv da Lei 8 7 95 lev l iteo .98 / , antado no R 60 .7 / : E 1 98 MG " rt 1 .A ouorg d c c s ou p rmi n o tr c tr d e c s iad , A . 6 t a e on e s o e s o e s are e x l i d e u v s v n c o d ivabl ad tc i oue on mi jsic a n at a q es re re alo o as e n i id e nc i a c c u t ad o o a fi u e fe

7 0

o art. 5 desta L ei."

A "inviabilidade tcnica ou econmica" que dever ser demonstrada , sem dvida, conceito vago. U ma indicao judicial ( mesmo legislativa) da melhor forma de ou interpretao desta lei , sem dvida, essencial para melhor uso do instituto da concesso ou permisso exclusivas. Sem este estabelecimento de critrios, inseguro tanto para a Administrao quanto para os agentes econ micos qual seria a situao de " inviabilidade"que justificaria a concesso de exclusividade. O uso da competncia judicial de interpretao legtima da Constituio e legislao ( assim como atos do prprio poder legislativo, tal como a lei paulista 9.055/94 poderiam suprir esta ) vagueza, ainda que no estabelecendo de forma absoluta ou unilateral um conceito definitivo de servio pblico e sua extenso.

IV. A lei paulista 9.055/94 Precedente de abertura de serv o f i uner rio ao mercado ?

A Lei Estadual n 9.055/94 de So Paulo dispe sobre a forma de prestao do translado de corpo para enterro e cerim nias funerrias em municpio diferente do qual onde se encontra, que o servio de " transporte intermunicipal de cadveres" , uma das modalidades de explorao do servio funerrio.

Q uanto a isto, prev expressamente, em seu artigo 1 que: ,

"O servi de transporte intermunicipal de cadveres, inclusive a comercializ o de o a caix urnas funerrias e a presta de outros servi a ele complementares, so es, o os livres niciativa privada, vedada a garantia de exclusividade em virtude da localiz o da empresa que o realiz a e."

Este dispositivo foi interpretado como proibio de instituio de monoplio deste servio, pelo municpio, s empresas sediadas em seu territrio, prtica relativamente comum nas legislaes municipais, como se observa pela quantidade de casos nos quais se questiona o tema.

Tal lei apresenta grande interesse ao objeto desta pesquisa, quando contraposta

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jurisprudncia sobre o tema. Resumo as observaes mais interessantes em quatro itens: a lei estadual 9.055/04 de So Paulo como a) delimitao da competncia municipal; b) originria de controvrsia no STF sobre o tema da iniciativa de prestao de servios funerrios; c) contexto frtil para argumentao com base na liberdade de iniciativa e d) precedente de estratgia para abertura do mercado, sem necessidade do uso do princpio constitucional da liberdade de iniciativa.

a) Delimita da compet o ncia municipal

A lei paulista 9.055/94 restringiu a competncia dos municpios em relao escolha do regime de prestao do servio funerrio que, por trs Constituies, ao longo de mais de cinco dcadas de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, seria em princpio exclusiva dos municpios, tal como decidido nos julgamentos paradigmticos RE 49.988/SP e RE 94.872 /SP.

A Lei Estadual 9.055/94 foi determinante para delimitar a competncia municipal regulamentar do servio funerrio (e possibilidade de sua utilizao para "fechamento do mercado": quando a legislao foi impugnada, a defesa de sua constitucionalidade se deu usualmente pelo carter "intermunicipal" do tema, tese em geral vencedora, derrotada somente no RE 387.990/SP (Rel. Min. Carlos Velloso).

B aseado nesse argumento, o municpio teria competncia para escolha do regime de prestao do servio somente no que tange ao seu interesse local, sem reflexos ou interferncias nos outros municpios; o transporte intermunicipal de cadveres, por sua vez, "transcende os limites fsicos do municpio" (STF, RE 2 37.104/SP, Rel. Min. Marco Aurlio, j. em 2 6/08/09); toda vez que isso ocorrer, na dico do Ministro, a competncia regulamentar estadual, no municipal.

Coerentemente, nos julgamentos do Tribunal de Justia de So Paulo, costuma-se acrescentar que o Municpio, indo contra esta disposio estadual, violaria a liberdade de iniciativa garantida por esta.

Esta justificativa exposta no Supremo por ocasio do julgamento do Recurso Extraordinrio 2 37.104/SP, por deciso monocrtica do Ministro Marco Aurlio; esta justificativa foi igualmente encontrada em grande parte da jurisprudncia do Tribunal
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de Justia de So Paulo.

b) Originria de controvrsia no STF sobre o tema da iniciativa de prestao de servios funerrios A lei foi fonte da nica controvrsia existente sobre o tema de regulao do servio funerrio no STF ps-1988, no entanto ainda no resolvida. A legislao veio a ser considerada inaplicvel por julgamento monocrtico do RE 387.990/SP, em 13/05/04, no qual o Ministro Carlos Velloso no acolheu a argumentao apresentada no item anterior. Segundo o Ministro, o servio de transporte intermunicipal de cadveres estaria incluso na competncia municipal. Portanto, estaria livre ao municpio a opo de restringir a execuo do servio, mediante adoo de regime de concesso ou prestao direta. O Ministro Marco Aurlio, cinco anos depois, adotou entendimento diametralmente oposto, considerando que a questo do transporte intermunicipal transcendia os limites do municpio, sendo portanto constitucional a regulao estadual; mais ainda, acrescentou que, ao estabelecer o regime de livre iniciativa, a lei estadual estaria "em conson ncia, tambm, com a Lei Maior" (STF, RE 387.990/SP, Rel. Min. Marco Aurlio, j. em 13/05/04). A questo no veio a ser posteriormente julgada no Supremo Tribunal Federal, no existindo nenhum outro questionamento alm das duas decises referidas68. Estimo que a posio do Ministro Carlos Velloso se afigura mais familiar ao entendimento clssico do Supremo em caracterizar todo e qualquer servio funerrio como sujeito regulao municipal, por seu enquadramento na categoria de "servio pblico de interesse local", sendo ilegtima regulamentao estadual. Este posicionamento parece ser reforado ao ser recentemente reiterado no julgamento da ADI1.221/RJ, Rel. Carlos Velloso, j. em 09/10/03, unanimidade pelo Plenrio, ainda que anterior deciso monocrtica do Ministro Marco Aurlio. possvel que repercuta em futura jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal a orientao do Tribunal de Justia de So Paulo, em combinao com a deciso do Ministro Marco Aurlio, defendendo-se posicionamento que, aceitando a legislao
68 A Ao Cautelar 2.902/PR, Rel. Min. Carmn Lcia, foi extinta sem julgamento de mrito. 73

paulista, estabelea limite competncia municipal regulatria, de outra maneira sempre julgada de forma quase absoluta pelo Tribunal. Se adotada tambm a posio do Ministro Marco Aurlio de que a abertura do transporte intermunicipal de cadveres livre iniciativa se encontra "em consonncia com a Lei Maior", indicaria uma retomada do argumento da proteo livre iniciativa, fortalecendo-o diante do argumento da "prestao de servio pblico", adequado restrio por concesso ou prestao direta. Estas consideraes, porm, no passam de estimativas.

c) Contexto frtil para argumentao com base na livre iniciativa Como discutido na Apelao Cvel 247.779-5/4-00 do TJ/SP, julgada em 22/11/2005, ao impedir o monoplio do transporte intermunicipal de cadveres, a lei paulista 9.055/94 abre uma "vlvula de escape" de eventuais monoplios de outros servios funerrios: no tendo a empresa (ou autarquia) monopolstica a possibilidade de controlar as sadas de corpos de seus respectivos municpios (o que retira sua exclusividade na prestao do servio), perde ela a possibilidade de criar uma "barreira" que torne impraticvel a escolha do prestador dos servios fnebres (por exemplo, cobrando valor elevado para este transporte, inviabilizando economicamente esta opo). repetido em mltiplos casos do TJ/SP, incluindo a supracitada Apelao Cvel 247.779-5/4-00, que esta lei tem a "livre iniciativa prestigiada", orientao seguida pelo Ministro Marco Aurlio ao dizer que a lei se encontra "em consonncia com a Lei Maior", como visto no item anterior. A lei se mostrou contexto frtil para que os julgadores se manifestassem sobre a aplicabilidade do princpio da livre iniciativa, mesmo ao "servio pblico" funerrio. Este contexto de questionamento da Lei paulista 9.055/94 permitiu estas manifestaes do TJ/SP em relao ao princpio da livre iniciativa, alm da tomada de posio pelo Ministro Marco Aurlio quanto aos limites do regime de "servio pblico de interesse local".

d)

Precedente

de

estratgia

para

abertura

do

mercado, sem

necessidade do uso do princ constitucional da liberdade de iniciativa. pio

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A Ao Cautelar 2.902/PR, embora extinta sem julgamento de mrito, indica possvel repercusso da Lei paulista 9.055/94 a outras jurisdies; pretendia-se por esta ao que as empresas da regio metropolitana circundante a Curitiba pudessem realizar velrios no prprio municpio de Curitiba, de falecidos que viessem a ser sepultados em outro municpio; mais ainda, que "fosse determinado ao Estado do Paran que legislasse sobre essa questo". Ao requerer que o Estado do Paran emitisse legislao, a autora procurou "quebrar" o monoplio do Servio Funerrio de Curitiba, apresentando como fundamento, alm do princpio constitucional da livre iniciativa, a ausncia de competncia municipal em estabelec-lo; como se ver abaixo, o fundamento da incompetncia municipal se mostrou uma "alternativa" ao argumento da livre iniciativa. O precedente legislativo da Lei paulista 9.055/94 parece ter se mostrado uma forte estratgia argumentativa para "abrir" o mercado, sem expor o argumento normalmente rejeitado da livre iniciativa.

V. Direito adquirido explorao X direito adquirido ao monop lio. No mbito de duas aes perante o Supremo Tribunal Federal, foi levantada expressamente a tese do direito adquirido tanto por parte da empresa detentora do monoplio, alegando direito adquirido exclusividade69, quanto pela empresa que, no concessionria, sustenta ter direito adquirido explorao do servio, por seu exerccio anterior70
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A tese, ao que parece, no teve grande repercusso nos tribunais onde foi levantada; em geral, costuma ser rechaada, como ocorre no AI 21.566/SP, de 1959: levantada a tese por empresa funerria, prestadora do servio anteriormente a concesso em carter exclusivo a outra empresa, foi expressamente desconstruda por voto condutor do Ministro Relator H enrique D' Avilla; em entendimento ementado, "O servio funerrio de interesse p blico;pode por isto ser regulamentado pela Municipalidade
69 Agravo de Instrumento n 21.566, Min. Rel. H enrique D' Avilla, j. em 13/10/1959. 70 Recurso Extraordinrio n 89.083, Min. Rel. Leito de Abreu, j. em 03/10/1978 71 A mesma tese foi levantada no Tribunal de Justia de So Paulo, Apelao n 016462377.2006.8.26.0000, Rel. Des. Fermino Magmani Filho, j. 23/05/11, no qual empresa de planos funerrios pretende ver restabelecido contedo original de alvar concedido em 2000, no qual foram inseridas mltiplas ressalvas ao modo de prestao do servio funerrio, restringindo totalmente o exerccio prprio das cerimnias fnebres pela empresa. A empresa alega que o Alvar original representa direito adquirido ao exerccio dos direitos; porm, a ao foi remetida 11Cmara de Direito Pblico por preveno, onde ainda no foi julgada. 75

e atribudo a determinado concessionrio, sem que os antigos exploradores do ref erido c om io possam inv ar direito adquirido de persistirem no seu rc oc exercc io", ainda que a empresa simplesmente desejasse "continuar a exercitla [ explorao do servio]em concorr ncia com o novo concessionrio". No RE 89.083/ES de 1978, por outro lado, a empresa concessionria buscava anular ato do prefeito municipal de Vitria, concedente do servio a outra empresa, pois ele violaria seu "direito adquirido" exclusividade, fundamentando-se no artigo 153, 3 da CF/6772. O voto do Ministro Leito de Abreu, embora admita o argumento do direito adquirido, o faz de maneira relativamente fraca: "Ante as invocaes do recorrente ( ...) suscitada a violao do artigo 153 da C , 3 onstituio sou levado a conh ecer do recurso extraordinrio, n por o, m, para o f v im isado pela rec orrente, ( mas ...) para sujeitar o julgamento do recurso, e da matria constitucional nele inserida, ao T ribunal pleno"; a invocao do Direito Adquirido foi utilizada somente para demonstrar controvrsia constitucional. O Ministro Moreira Alves, neste julgamento, parece um pouco mais enftico quanto a este argumento, afirmando que o acrdo recorrido "violou o direito adquirido pelo recorrente em virtude desta mesma lei [ concedente de exclusividade] Ainda assim, ". atribui o mesmo efeito de julgamento da matria constitucional pelo Tribunal Pleno do Tribunal de Justia do Esprito Santo. O Ministro Cordeiro Guerra ainda afirma expressamente que o "direito do monop lio" da recorrente "se incorporou ao patrimnio jurdico" por meio da lei impugnada pelo acrdo; para a perda deste direito, seria necessrio o julgamento pelo Pleno do Tribunal de Justia. Inicialmente, percebendo a utilizao do argumento do direito adquirido pela empresa no-concessionria, imaginei que ele seria considerado boa fundamentao complementar, em especial ao princpio da liberdade de iniciativa, para evitar o fechamento no mercado; porm, como visto neste item, o argumento no levado muito em conta pelo STF. No haveria direito adquirido contra o interesse pblico.
72"Art. 153 A C . onstituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade, nos t rmos seguintes: 3 A lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada." 76

Mais, dada sua ambiguidade, quando o argumento levado em conta, ainda que de forma fraca, utilizado para fundamentar o "monoplio adquirido", chegando os Ministros ao ponto de afirmar que o monoplio estaria "incorporado ao patrimnio" da empresa.

VI. Competncia municipal e quebra de monoplio Como visto no item I deste mesmo captulo, o argumento da liberdade de iniciativa se mostrou bastante fraco, em especial em questionamentos perante o STF e relativos ao servio pblico "stricto sensu", quando contraposto ao princpio de proteo ao servio pblico local, categoria na qual foi enquadrado, casuisticamente, o servio funerrio. Os litigantes e o poder executivo, apesar das repetidas tentativas de quebra de monoplio ao longo das dcadas com base no princpio constitucional da liberdade de iniciativa, no deixaram de perceber a pouca efetividade deste argumento. Ainda que relativamente tarde, aprenderam as regras do jogo impostas pelo judicirio. A Lei paulista 9.055/94, vista acima no item III, deve grande parte de sua fora explorao do canal aberto pela argumentao "solta" administrativista do servio pblico municipal. Indefinido qualquer critrio objetivo para caracterizao de servio pblico municipal, que permita a instituio de monoplio, a defesa da Lei estadual 9.055/94 se deu precipuamente na tese de que a competncia de regulamentao do transporte intermunicipal de passageiros "extrapolaria a competncia municipal". O prprio endereamento da questo por via legislativa, e no mais judicial (como se vinha fazendo desde a CF/46) pode ser vista como uma mudana de estratgia por parte dos agentes econmicos. Desta maneira, representou tanto uma "vlvula de escape" que mitiga a fora dos monoplios municipais (que se veem obrigados a competir com empresas funerrias de municpios vizinhos, que se tornam opo vivel ao consumidor do servio funerrio) quanto a apresentao de uma nova forma argumentativa, que evita o argumento normalmente rejeitado da liberdade de iniciativa.73
73 Ainda que, como visto neste mesmo captulo, item III, c), a fundamentao dos desembargadores do TJ/SP e do Ministro Marco Aurlio sustentem a lei ser instrumento de viabilizao da liberdade de iniciativa. A livre iniciativa se torna argumento complementar, que entra pela "deixa" da lei que, pelo 77

Estratgia semelhante adotaram litigantes autores da Ao Cautelar 2.902/PR, que objetiva quebra de monoplio do municpio de Curitiba, para que empresas atuantes na regio metropolitana da Capital atuem no ramo; na fundamentao de sua ao civil pblica original que iniciou o processo, alega que o municpio de Curitiba no tem competncia para estabelecer o monoplio e pede, na ao, que o Estado do Paran legisle sobre o assunto, liberando as restries impostas pelo municpio. Alm desta fundamentao, alega de forma complementar tambm a violao ao princpio constitucional da liberdade de iniciativa. Esta forma de "escape" do monoplio tambm pode ser vista no RMS 21.101/RJ, relativo a decreto municipal que expressamente excluiu da empresa concessionria dos servios funerrios a exclusividade do transporte intermunicipal de cadveres. interessante notar que o STJ declarou a legalidade federal do decreto. Percebo que mesmo a posio dos tribunais refratria ao princpio constitucional da liberdade de iniciativa, fundamentada no conceito de servio pblico, no faz cessar a insegurana jurdica causada por monoplios e concesses exclusivas institudas pelo Estado de fato, h apenas alterao da fundamentao apresentada. A prpria insegurana do conceito de servio pblico e de sua forma de prestao, exposta no item I deste captulo, permitiu a continuidade desta insegurana74.

VII. Sntese do essencial O Supremo Tribunal Federal, ao longo de trs Constituies, aps rpida controvrsia durante as dcadas de 50/60, estabilizou sua jurisprudncia no sentido de completa inaplicabilidade do princpio constitucional de liberdade de iniciativa ao servio funerrio em relao a monoplios institudos pelo Estado, indicando que esta "imunidade" ao princpio seria generalizvel a qualquer servio caracterizado como pblico. Porm, esta aparente segurana repousa sobre o conceito de servio pblico de
argumento de competncia administrativa, j se havia considerado constitucional. 74 Demonstrada de forma exemplar pelas decises monocrticas diametralmente opostas de Carlos Velloso e Marco Aurlio nos RE 387.990/SP e RE 237.104/SP, respectivamente, quanto caracterizao do transporte intermunicipal de passageiros como servio pblico de competncia regulamentar municipal ou estadual. 78

interesse local. Ainda quando houve preocupao em oferecer razes para caracterizar o servio funerrio como pblico, no houve enfrentamento de generalizao de critrios. A Constituio Federal no define expressamente os servios funerrios como pblicos ou no. E o Supremo optou por determinao casustica. Da mesma maneira, jurisprudncia recente do Tribunal de Justia de So Paulo e do Superior Tribunal de Justia tambm concede ao servio funerrio o carter de servio pblico local, com a mesma base instvel. A maior segurana que se pde encontrar a necessidade de respeito aos procedimentos administrativos necessrios para o procedimento de concesso de exclusividade, sem os quais os atos foram anulados em processos presentes nos trs tribunais analisados, podendo chegar a responsabilidade por improbidade administrativa. Este posicionamento no passou despercebido pela administrao pblica e pelos agentes econmicos envolvidos. A lei paulista de 9.055/94 tem sido precedente de abertura do servio funerrio, reconhecido tanto pela jurisprudncia do TJ/SP quanto por recente deciso monocrtica do STF, aproveitando-se desta indefinio conceitual do "servio pblico de interesse municipal". Por meio da Ao Cautelar 2.902/PR, litigantes procuraram romper o monoplio de servio funerrio, no somente por meio de argumentao com base na liberdade de iniciativa, mas por incompetncia municipal em determin-lo. Percebo, portanto, que o posicionamento tradicional dos Tribunais na caracterizao casustica do servio pblico, e refrao ao princpio da livre iniciativa nestes casos, forou o aparecimento de argumentao com base no direito administrativo, pela tese de extrapolao de competncia municipal para tentativa de mitigar as restries ao exerccio da atividade funerria. Este processo levou a grande insegurana jurdica sobre a questo, demonstrada pelo grande nmero de casos que procuram romper os monoplios, a despeito da aparentemente pacfica jurisprudncia dos tribunais sobre o tema. A completa derrogao do princpio constitucional da liberdade de iniciativa, em face de uma abstrata proteo ao interesse pblico, pode indicar uma viso de Estado que
79

privilegia a interveno estatal, em detrimento da livre atuao dos particulares; sua determinao de forma insegura me parece gerar um ambiente ainda menos favorvel para investimentos privados em qualquer rea de maior relevncia social. O Supremo Tribunal Federal, com sua jurisprudncia dominante publicista, demonstra a maior tendncia neste sentido, enquanto que o Tribunal de Justia de So Paulo, especialmente em julgamentos relativos Lei Estadual 9.055/94 mostra-se mais receptivo aos argumentos de proteo livre iniciativa. No h dados suficientes para concluses seguras sobre o Superior Tribunal de Justia, embora os poucos casos analisados indiquem tendncia a posio prxima ao STF.

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Bibliografia
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