Reflexión para La Planeación, Balance General Del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

REFLEXION P ARA LA PLANEACION
BALANCE GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010
Primera edicin: Bogot, 2009 Derechos reservados Consejo Nacional de Planeacin Adolfo Atehorta Cruz, 2009 Correo electrnico: adolfoatehortua@cable.net.co Carlos Andrs Granobles Rizo, 2009 Coordinacin editorial Ediciones Aurora Edicin y diseo Leo Producciones Editoriales - Martha Patricia Jimnez R. Diseo de la portada Alejandra Surez Valencia Ilustracin: Dibujo de Fernando Botero Mujer llorando, 1990 Bistre sobre papel, 53 x 39 cm. Museo Botero, Bogot Coleccin Banco de la Repblica de Colombia ISBN: 978-958-9136-48-5 Impreso y terminado Nomos Impresores Impreso en Colombia Printed in Colombia
REFLEXION P ARA LA PLANEACION

BALANCE GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010
Economia Educacion Medio ambiente Gestion del riesgo Reforma politica Economia solidaria Minorias etnicas Mujer Desplazamiento Pobreza
Compiladores: Adolfo Atehortua Cruz Carlos Andres Granobles Rizo
AUTORES
Adolfo Len Atehorta Cruz Licenciado en Historia de la Universidad del Valle y magster en la misma disciplina en la Universidad Nacional de Colombia, con tesis laureada al mrito. Doctor en Sociologa de la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (EHESS) de Pars, con tesis trs honorable avec flicitations. Sus publicaciones en Colombia y el exterior alcanzan veinte libros y ms de cincuenta artculos. En la actualidad es director y profesor titular del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Pedaggica Nacional y presidente del Consejo Nacional de Planeacin. Luis Alberto Barn Bejarano Ingeniero civil de la Universidad Catlica de Colombia y especialista en Diseo y construccin de vas y aeropistas de la Escuela de Ingenieros Militares. Se ha desempeado como profesional especializado en la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot y profesional de apoyo tcnico en la Secretara de Gobierno distrital. Norberto Farekatde Maribba Licenciado en Ciencias Sociales de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas y maestro en Ciencias Sociales con mencin en estudios tnicos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Se ha desempeado como asesor de la Organizacin de los Pueblos Indgenas de la Amazonia Colombiana y como vicepresidente de la Asociacin Zonal Indgena de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera. Csar Ferrari Ph.D. y mster en Economa de Boston University, mster en Urban Planning de New York University e ingeniero civil de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha sido director y gerente general del Banco Central del Per, director tcnico del Instituto Nacional de Planificacin del Per y asesor del Fondo Monetario Internacional en los bancos centrales de Guinea-Bissau y Angola. En la actualidad
es profesor titular del Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Javeriana en Bogot. Carlos Andrs Granobles Rizo Comunicador social de la Universidad Autnoma de Occidente y especialista en Televisin de la Pontificia Universidad Javeriana. Ha sido jefe de Produccin y Programacin del Canal 14 y docente en la Academia de Comunicacin Jaime Echeverry Loaiza. Andrea Yazmn Manrique Camacho Licenciada en Ciencias Sociales de la Universidad Pedaggica Nacional. Ha sido docente en la Universidad de Cundinamarca y en los colegios Fe y Alegra, Liceo Hermano Miguel La Salle y Colegio San Carlos. Ha colaborado en investigaciones de la Sociedad Colombiana de Pedagogos y de la Universidad Pedaggica Nacional. Es coautora del captulo: Cmo perciben la violencia, la guerra y la paz, los nios y nias hijos e hijas de militares? publicado en Militares, otra visin, otros estudios (2005). En la actualidad es docente en la Universidad Pedaggica Nacional y en el Colegio San Carlos. Sergio Moreno Martnez Licenciado en Lingstica y Literatura de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas, socilogo de la Universidad Cooperativa de Colombia, especialista en Gerencia Social de la Universidad Antonio Nario, especialista en Gestin y Planificacin del Desarrollo Urbano y Regional de la Escuela Superior de Administracin Pblica. Cuenta con amplia experiencia en entidades pblicas y privadas, nacionales e internacionales, en el desarrollo de la investigacin aplicada, realizacin de diagnsticos situacionales, caracterizaciones socioeconmicas, lneas de base y anlisis de informacin cualitativa y cuantitativa. Martha Roco Padilla Piraquive Administradora de empresas de la Escuela de Administracin de Negocios (EAN), especializada en Gerencia del Servicio en la Universidad de La Sabana y magster en Estudios Polticos de la Pontificia Universidad Javeriana. Ha ocupado importantes cargos en el sector empresarial y ha sido directiva, consultora, gestora y socia fundadora de diversas organizaciones solidarias e instituciones acadmicas. Mara Himelda Ramrez Rodrguez Licenciada en Trabajo Social y magster en Historia de la Universidad Nacional de Colombia. Doctora en Geografa e Historia de la Universidad de Barcelona.
Es docente en la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de Colombia. Leonardo Enrique Reales Jimnez Politlogo e historiador de la Universidad de los Andes y magster en Anlisis de Problemas Polticos, Econmicos e Internacionales Contemporneos de la Universidad Externado de Colombia. Ha sido consultor para el Banco Interamericano de Desarrollo y docente de la especializacin en Infancia, Cultura y Desarrollo de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas. Csar Augusto Rojas Silva Licenciado en Ciencias Sociales de la Universidad Pedaggica Nacional. Participante en investigaciones de la misma universidad, la Sociedad Colombiana de Pedagogos y el Instituto Nacional Superior de Pedagoga. Ha trabajado como docente del rea de Ciencias Sociales en los colegios Liceo Hermano Miguel La Salle y San Bartolom La Merced. Diana Rozo Bonilla Ingeniera ambiental y sanitaria de la Universidad de La Salle y especialista en Manejo Integrado del Medio Ambiente de la Universidad de los Andes. Es gerente de Proyectos de Consultores Regionales Asociados (Crasa). Blanca Nelly Sarmiento Fonseca Contadora pblica de la Fundacin Universidad Central y especialista en Banca de la Universidad de los Andes. Ha ocupado importantes cargos en el sector cooperativo.
CONTENIDO
PRESENTACIN
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CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES Presentacin 1. Las metas econmicas del Plan y sus resultados 2. La estrategia de desarrollo productivo 3. Los resultados comparados internacionalmente 4. El por qu de los resultados: las falencias del Plan 5. Auge y crisis mundial: sus efectos 6. El problema de la competitividad 7. Qu hacer? Hacia una nueva poltica econmica
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LA EDUCACIN EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010 1. Una contradiccin filosfica 2. Los puntos ms crticos del Plan para la educacin bsica y media 3. Resultados en la cobertura 4. La educacin superior en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 5. Las directrices del Banco Mundial y las polticas oficiales para la educacin superior 6. El desfinanciamiento progresivo de las universidades pblicas
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LA GESTIN AMBIENTAL EN EL PLAN DE DESARROLLO Introduccin 1. Planificacin ambiental en la gestin territorial 2. Gestin integrada del recurso hdrico 3. Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad 4. Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles 5. Prevencin y control de la degradacin ambiental
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6. Fortalecimiento del SINA Recomendaciones
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GESTIN DEL RIESGO PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES EN EL PND. ANLISIS 2006-2009 1. A manera de glosario 2. Gestin del riesgo para la prevencin y atencin de desastres 2.1 Un diagnstico acertado 2.2 Objetivos y estrategias 2.3 Los alcances 2.4 Avances pendientes
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UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS. ANLISIS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2009 1. La consolidacin del modelo democrtico en el Estado comunitario 1.1 Registro e identificacin de las ciudadanas y los ciudadanos colombianos 1.2 La reforma poltica 1.3 Accin comunal y democracia local Conclusiones
97 97 98 98 103 104
EL SECTOR SOLIDARIO Y LA PLANEACIN DEL DESARROLLO 1. Importancia del sector solidario en la economa nacional 2. El sector solidario y el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 3. Cmo vamos? 4. Logros alcanzados y pendientes 5. Alcances del fomento y fortalecimiento 6. Autnticas y falsas cooperativas de trabajo asociado 7. El sector solidario a futuro. Los Objetivos del Milenio y el Plan 2019 Conclusiones y recomendaciones
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DIMENSIN ESPECIAL DEL DESARROLLO: EQUIDAD DE GNERO Y JUVENTUD EN LA POBLACIN INDGENA Introduccin 1. Sugerencias conceptuales a tener en cuenta en la implementacin de una poltica con pueblos indgenas 2. Criterios para la implementacin de una poltica de equidad de gnero y juventud en pueblos indgenas 3. La poltica del Plan de Desarrollo 2006-2010 4. Programas sociales implementados Conclusiones
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Consideraciones y recomendaciones
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LA POBLACIN AFROCOLOMBIANA Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010 1. Metodologa de evaluacin ejecutiva componente afrocolombiano en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 2. Introduccin: anlisis de los avances en implementacin del Plan Nacional de Desarrollo a favor de las poblaciones afrocolombianas 3. Anlisis de la situacin afrocolombiana en lo referente a derechos humanos, Derecho Internacional Humanitario y el desplazamiento forzado 4. Sobre el desarrollo social y econmico afrocolombiano Consideraciones finales
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LA CONSEJERA PRESIDENCIAL PARA LA EQUIDAD DE LA MUJER EN COLOMBIA (2006-2010) Presentacin 1. Los interrogantes por el rumbo de la continuidad 2. La informatizacin: sus usos y abusos 3. Una poltica de empleo para las mujeres, o la promocin de un modelo de desarrollo empresarial? 4. La CPEM y la violencia basada en el gnero 5. La CPEM y la participacin poltica y ciudadana de las mujeres 6. Los retos de la CPEM ante lo que reflejan las cifras sobre la situacin de las mujeres en Colombia 7. Una vida libre de violencias 8. La pobreza y las mujeres Conclusiones y sugerencias
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ANLISIS DEL PND 2006-2010. DESPLAZAMIENTO FORZADO, DERECHOS HUMANOS, RECONCILIACIN Y POBREZA 1. Desplazamiento forzado 2. Derechos humanos. Qu nos pasa? 3. Reconciliacin: cul es la perspectiva? 4. Las cifras de la pobreza. Cmo vamos? 5. La situacin actual y los Objetivos del Milenio BIBLIOGRAFA Y REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS GLOSARIO DE SIGLAS
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PRESENTACIN
a participacin es el proceso social mediante el cual individuos y colectivos con intereses diversos actan de manera intencionada en la construccin y el logro de objetivos definidos en un contexto poltico determinado. El derecho a participar es un elemento fundamental de todo gobierno democrtico, inseparable de otros atributos de la democracia como el principio de las mayoras, el consentimiento, la responsabilidad, la libertad, la igualdad poltica, la dignidad y la soberana popular. La participacin puede presentarse de distintas formas: para conocer, opinar, cuestionar, intervenir, resolver y decidir. Sin embargo, la dimensin deseada de la participacin se presenta a travs de procesos de informacin sostenida, concertacin real y decisiones efectivas de consenso que involucren el seguimiento y la veedura sobre las ejecuciones. Gobernar con democracia exige a los cuerpos administrativos de todo Estado, en todos sus niveles, cruciales tareas en materia de planeacin participativa: identificar y analizar los problemas y conflictos sociales, elegir los propsitos, valores y principios con que han de enfrentarse y resolverse, disear los planes de desarrollo como agenda de gobierno, determinar los procesos, concebir la metodologa y proyectar las estrategias que decidirn el curso de la accin, optimizar los recursos y seleccionar los procedimientos, instrumentos y agentes que habrn de liderar un comportamiento propositivo y planificado, en dilogo continuo con la comunidad afectada y con la sociedad en general. Dicho en otras palabras y de manera ms concisa, en el terreno de las decisiones toda poltica inspirada en la planeacin participativa compromete la eleccin conjunta, entre gobernantes y gobernados, de las metas, los medios y el curso de la accin. Pero, cabe subrayar, la participacin social no se circunscribe nicamente al planteamiento de la poltica ni al disfrute de las metas; el punto nodal de la participacin se encuentra en el seguimiento, la evaluacin y el control sobre el proceso y los resultados de los planes acordados. La Carta Magna de 1991 estableci en Colombia diversos mecanismos de participacin, entre ellos los consejos de planeacin municipales, departamentales y nacional, que conforman el Sistema Nacional de Planeacin. Los consejos son constituidos por representantes de la sociedad civil como espacios de discusin 13
REFLEXIN PARA LA PLANEACIN
Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010
para intervenir en la formulacin de los planes de desarrollo, efectuar el seguimiento a los mismos, evaluarlos de manera permanente y ejercer, en general, el control ciudadano sobre la gestin pblica. El presente libro retoma, por parte del Consejo Nacional de Planeacin, el necesario ejercicio del seguimiento y la evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, en la mayora de sus captulos y componentes. Para emprenderlo, el Consejo solicit a expertos en diversas materias que, en dilogo con el consejero correspondiente en cada temtica o con el presidente de la colectividad, desarrollaran las investigaciones pertinentes y produjeran como resultado los documentos que aqu se publican. El primero de los documentos, escrito por el profesor Csar Ferrari, evala el captulo 4 del Plan Nacional de Desarrollo (PND): Crecimiento alto y sostenido, con referencias continuas al captulo 3: Reduccin de la pobreza. Para el autor, la cuestin relevante del crecimiento es, precisamente, cmo resolver la pobreza. Sin crecimiento no es posible superar la pobreza ni distribuir mayores ingresos; sin crecimiento la estabilidad no tiene sentido econmico. Su anlisis demuestra que, entre quienes deciden la poltica econmica en Amrica Latina, persiste un falso dilema: baja inflacin o competitividad. No se considera que una combinacin adecuada de polticas econmicas, fiscales, monetarias y de regulacin pueda lograr ambas metas y, as, un crecimiento alto, sostenido y equitativo. El segundo ensayo, escrito a tres manos, se refiere a un acpite especfico del mismo captulo 4 en relacin con el captulo 3 del PND: el llamado sistema de formacin del capital humano. A partir de una reiterada crtica del Consejo Nacional de Planeacin en torno a la definicin de la formacin en trminos instrumentales de xito y eficiencia, limitada a las cualidades y destrezas que el individuo necesita para defenderse en el mercado y el empleo, el escrito ubica los puntos ms censurables del PND en materia educativa, identifica la relacin de la poltica gubernamental con las directrices del Banco Mundial y destaca la imperiosa necesidad de un mayor presupuesto para la educacin pblica. El tercer documento, escrito por Diana Rozo, pasa al captulo 5 del PND en un acpite concreto: una gestin ambiental que promueva el desarrollo sostenible. Su contenido analiza las estrategias del Plan y presenta una sntesis de los principales logros y avances que involucran las acciones realizadas no solo por el Ministerio sino tambin las acciones que se llevaron a cabo en asocio con las corporaciones autnomas regionales, los institutos de investigacin, las autoridades ambientales urbanas y las diferentes entidades territoriales del pas, que poseen una importante responsabilidad en la ejecucin de las polticas del sector. El cuarto documento aborda la segunda parte del captulo 5 del PND: la gestin del riesgo para la prevencin y atencin de desastres. Sus autores, Adolfo Atehorta y Luis Barn, destacan los logros obtenidos pero resaltan, igualmente, importantes acciones para la prevencin del riesgo que no han sido implementadas con acierto y eficacia. 14
PRESENTACIN
De los mismos autores, el ensayo siguiente se dedica al captulo 6 del PND: Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos, en referencia especfica a la consolidacin del modelo democrtico. Su contenido presenta un equilibrio entre logros y fallas, avances y retrocesos, en torno a la identidad de los ciudadanos, la llamada Reforma Poltica y la accin comunal como expresin de la democracia local. Como conclusin, los autores sostienen que la consolidacin democrtica del Estado colombiano avanza entre adelantos, tropiezos y retrocesos. Si bien la participacin ciudadana se asegura en procesos importantes como su propia identificacin y el sufragio, la democracia se ha visto afectada por la presencia de los grupos armados ilegales en la poltica. Aunque la Reforma intent enfrentar la situacin, sus decisiones debieron ser ms drsticas y depuradoras. El sexto escrito es el primero en ocuparse del captulo 7: Dimensiones especiales del desarrollo. Su tema es la economa solidaria y sus autores son Nelly Sarmiento y Adolfo Atehorta. El contenido realza la importancia del sector solidario, los logros alcanzados y pendientes en el PND y los dilemas existentes en torno a las falsas cooperativas de trabajo asociado y los objetivos del milenio. Su conclusin ms importante enfatiza que el avance del Plan Nacional de Desarrollo con respecto al sector solidario de la economa, depende de la redaccin final del documento Conpes propuesto como eje central para el mismo sector. Si el texto definitivo consulta y retoma las recomendaciones formuladas por las organizaciones autnticamente comprometidas con la economa solidaria, podra esperarse una acogida importante en el sector y un desarrollo en el mismo. El sptimo ensayo se refiere a la dimensin especial del desarrollo en otro aspecto concreto: equidad de gnero y juventud relacionados con la poblacin indgena. Escrito por Norberto Farekatde, el texto no solo presenta sugerencias y criterios para la implementacin de una poltica en esta direccin, sino que, al mismo tiempo, evala los programas sociales aplicados. Si bien el Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la Nacin, estos programas, argumenta el autor, no han llenado las expectativas para la solucin de los problemas y el bienestar en las comunidades indgenas. Escrito por Leonardo Reales, el siguiente documento analiza los avances en la implementacin del PND con respecto a las poblaciones afrocolombianas. Su conclusin, tajante y concreta, afirma que lo estipulado para la poblacin afrocolombiana en instrumentos de poltica pblica, planes de desarrollo y Conpes, se queda solo en el papel: son prcticamente nulos los avances del gobierno en materia de soluciones para la problemtica social, econmica, poltica y de derechos humanos de dichas comunidades. El ltimo escrito sobre este captulo, de la autora de Mara Himelda Ramrez, propone una discusin sobre las posibilidades y los lmites de la categora relacionada con la equidad de la mujer en Colombia, en donde confluyen las diversidades econmicas, sociales, tnicas, culturales y otras, en tensin con las orientaciones hacia el proyecto de construccin de una ciudadana plena para las 15
mujeres, cuyo referente es el sujeto moderno libre, igual y autnomo. El informe interpela la correspondencia entre las dimensiones de las condiciones sociales que propician la inequidad que afecta a las colombianas, quienes representan algo ms del 50% de la poblacin del pas y la poltica de equidad regida por la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM). Como conclusin, dice la autora, se requieren ms que acciones puntuales y focalizadas; se precisa la institucionalizacin de una poltica integral para el logro de la equidad de las ciudadanas en el pas. El dcimo escrito vuelve sobre dos aspectos de los captulos 2 y 3 del PND que son subrayados en el captulo 1 y que no fueron tratados desde ese ngulo con la dedicacin que merecen: la distribucin del ingreso, la pobreza y el desplazamiento. En discusin con las estadsticas gubernamentales y en relacin con las realidades de los fenmenos, los autores, Adolfo Atehorta, Sergio Moreno y Martha Roco Padilla, subrayan la importancia de enfrentar estos problemas. Los ensayos investigativos hasta aqu descritos, as como los publicados con respecto a la Seguridad Democrtica y la Poltica Antidrogas, constituyen un insumo para las discusiones internas del Consejo Nacional de Planeacin y un aporte para la informacin y el conocimiento de la sociedad civil con respecto a los avances, logros, tareas pendientes, fallas y retrocesos en la aplicacin del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Son un ejemplo del seguimiento que al mismo Plan debe efectuarse y, en este sentido, una contribucin para la construccin del prximo plan de desarrollo. En la poltica pblica, ms que en ningn otro evento, la comunicacin entre gobierno y sociedad es perentoria. Ella emerge como tarea colectiva que incorpora conjunta y corresponsablemente la iniciativa social y la gubernamental. En la medida en que una poltica aborda problemas difciles de inters pblico, su lnea de respuesta es inicialmente experimental. La democracia ensea que la racionalidad poltico-administrativa se construye a partir de un aprendizaje colectivo entre sociedad y gobierno. Este ha sido, en lo fundamental, el nimo que inspira esta publicacin del Consejo Nacional de Planeacin. Los contenidos de cada uno de los documentos, no sobra advertir, son responsabilidad de sus correspondientes autores.
Adolfo Len Atehorta Cruz Carlos Andrs Granobles Rizo Compiladores
Para el anlisis de polticas pblicas, consltese Lasswell, H.D. et l. (1992).
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CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES*
Csar A. Ferrari
Presentacin
l propsito ltimo de todo plan de desarrollo debera ser el incremento del bienestar de la poblacin; es decir, mejorar su calidad de vida, particularmente la de menores ingresos o marginada. En otras palabras, debera ser sinnimo de mecanismos y acciones para superar la pobreza y eliminar la indigencia. La cuestin relevante es, entonces, cmo resolver la pobreza: claramente, con crecimiento econmico; es decir, con una expansin del PIB real; con estabilidad de precios, que implican una tasa de inflacin reducida, y con una distribucin equitativa del ingreso. Sin duda, el objetivo ms importante es crecimiento, ya que sin crecimiento no es posible superar la pobreza ni distribuir mayores ingresos. Sin crecimiento, la estabilidad no tiene sentido econmico. No se trata ciertamente de cualquier crecimiento. Este debe ser elevado. Si la tasa anual de crecimiento de la poblacin colombiana es de 1,26% y si la economa se expandiera anualmente a una tasa de 2,5%, duplicar el ingreso per cpita tomara 91 aos, y si se expandiera al 3,5%, tomara 51 aos. Son tiempos prolongados y la gobernabilidad se tornara inmanejable en esos plazos. Se necesitan progresos muy rpidos. Si la economa creciera 10% per cpita por ao, como en China, el ingreso podra duplicarse en trece aos. El crecimiento debe ser tambin sostenido, sin arranques, paradas y retrocesos frecuentes autnomo, de tal modo que no sea subsidiario de los xitos o fracasos de otros pases. Mejor dicho, debera tener en cuenta el comportamiento internacional para responder oportunamente y contrarrestar sus desaceleraciones y aprovechar sus aceleraciones.
El siguiente documento recoge la presentacin del autor al XIII Congreso Nacional de Planeacin Participativa, realizado en Ccuta, Colombia, el 29 de octubre de 2009.
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As mismo, debe ser equitativo, de tal manera que no resulte en beneficio de pocos y genere desigualdad. Por tal razn, el crecimiento debe causar ocupacin de productividad elevada; es decir, empleos y, tal vez ms importante, oportunidades de autoempleo. Crecimiento alto y sostenido, como el que se seala, es el postulado primordial del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Este documento presenta unas reflexiones en torno al mismo, sus metas, estrategias y avances, y sobre el contexto internacional en el que se desenvuelve, la competitividad que se requiere para lograr su objetivo de crecimiento alto y sostenido, as como sobre la poltica econmica que podra lograrlo. En particular, en la primera parte del documento se sealan las metas planteadas en el Plan y sus resultados a la luz de la informacin oficial. Se muestra a continuacin la estrategia de desarrollo productivo que postul. La tercera parte compara esos resultados con lo logrado por otros pases en el mismo periodo. Enseguida, se plantean los elementos que seran los responsables de los resultados aparentemente insuficientes del Plan. Se analiza a continuacin el contexto internacional, en particular la crisis mundial y la manera como afect el Plan. Se trata tambin el tema de la competitividad, lo que significa segn el Plan y lo que debera significar. Finalmente, se reflexiona sobre la poltica econmica que debera seguirse para considerar ambos aspectos de manera satisfactoria, con miras a lograr ese crecimiento alto y sostenido postulado.
1. Las metas econmicas del Plan y sus resultados

Para el periodo 2006-2010, el Plan Nacional de Desarrollo postul una tasa de crecimiento promedio anual del PIB no inferior al 5%. Dada la tasa de crecimiento de la poblacin colombiana del 1,26% anual, ello representara una tasa de crecimiento per cpita del 1,37% anual. De este modo, lo que el Plan plante es un plazo mximo de 31 aos para duplicar el ingreso per cpita de los colombianos. No pareciera una meta muy ambiciosa, comparada con los estndares de crecimiento de los pases asiticos, China en particular. De acuerdo con el cuadro 1, los resultados logrados, considerando las estadsticas disponibles hasta el segundo trimestre de 2009, indican que la tasa de crecimiento del PIB entre 2006 y el segundo trimestre del 2009 fue de 4,1%, promedio anual, ciertamente por debajo de la meta. Si se considera la proyeccin del Banco de la Repblica (anunciada el 9 de noviembre de 2008) de crecimiento del PIB para 2009 de -0,25%, el crecimiento promedio en el periodo sera de 4,1% igualmente. Para lograr tal resultado, el Plan postul el 6,4% como meta de crecimiento anual promedio de la inversin, a partir del ao 2007. De tal modo, en trminos del Plan, la inversin pasara de representar 25,2% del PIB a 26,1% en 2010. 18
CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES
Cuadro 1
Oferta y demanda finales a precios constantes de 2000 Segundo trimestre de 2009 - Series desestacionalizadas Variaciones porcentuales anuales 2006 Anual 6,9 16,2 8,7 6,2 6,8 4,2 19,1 8,9 8,0 8,7 2007 Anual 7,5 13,9 8,9 6,9 7,6 4,5 13,7 8,5 11,4 8,9 2008 Anual 2,4 9,8 4,0 2,3 2,5 1,3 7,7 3,6 6,9 4,0 I -0,4 -1,5 -0,7 -0,3 -0,5 0,3 -3,7 -1,1 2,0 -0,7 2009 II -0,5 -9,7 -2,6 -0,3 -0,7 0,9 -7,3 -2,1 -5,7 -2,6 Crecimiento promedio 4,1 8,2 4,9 3,7 4,0 2,6 8,4 4,7 6,0 4,9
Concepto Producto interno bruto Importaciones totales Total oferta final Consumo final Hogares Gobierno Formacin bruta de capital Subtotal: Demanda final interna Exportaciones totales Total demanda final
Fuente: DANE - Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales.
Los resultados muestran (cuadro 2) que la inversin pas del 24,6% del PIB en 2006 a 27,4% en 2008 y 25,9% en el segundo trimestre del 2009, por debajo de lo postulado. Si se supone que en el segundo semestre de 2009, el comportamiento sera similar al del primer semestre, la tasa de crecimiento promedio anual entre 2006 y 2009 sera de 4,9%, por debajo de lo postulado.
Cuadro 2
Oferta y formacin bruta de capital Segundo trimestre de 2009 - Series desestacionalizadas A precios constantes de 2000 - Millones de pesos 2006 Anual 2007 Anual 2008 Anual I 2009 II 70.110.583 18.193.407 25,9%
Concepto
Producto interno 254.505.548 273.710.257 280.369.033 69.652.722 bruto Formacin bruta 62.666.868 71.260.127 76.775.518 17.999.978 de capital Relacin FBK/ 24,6% 26,0% 27,4% 25,8% PIB
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Para financiar tal inversin, el Plan estim que el ahorro domstico debera pasar de 22,4% a 23,4% del PIB. El 75,2% de dichos recursos se originara en el sector privado. Y para completar los recursos que hara posible la tasa de inversin postulada, el Plan consider que el ahorro externo sera del orden del 2,8% del PIB. En trminos de empleo y productividad, los crecimientos promedios anuales postulados por el Plan fueron de 3,1% y 0,5%, respectivamente. Tal vez esta fue la menos afortunada de las metas por las consecuencias sobre el bienestar de la poblacin. Segn el DANE, como se aprecia en el grfico 1, el desempleo en Colombia tuvo una tendencia a reducirse hasta noviembre de 2007, para luego incrementarse con una tendencia sostenida hasta la fecha. As, el desempleo pas de 10,9% de la poblacin econmicamente activa (PEA) en noviembre de 2006, a 9,4% y 10,8% en los mismos meses de 2007 y 2008, respectivamente, para arribar finalmente a 12,2% en septiembre de 2009. En cuanto a los precios, el Plan consideraba una meta de crecimiento promedio anual del ndice de precios al consumidor de 3,3% y una devaluacin real acumulada del 5,1%. La evolucin del IPC en el periodo 2006-2008 fue de 5,95% promedio anual, por encima de la meta de inflacin postulada. Conviene anotar que la tasa de inflacin anual, como se observa en el grfico 2, tuvo un descenso sistemtico desde el ao 2000 hasta el 2006, para volver a elevarse hasta el ao 2008. A partir de 2009, como se indica ms adelante, se observ nuevamente una reduccin importante de la inflacin.
Grco 1
Desempleo en Colombia (como porcentaje de la PEA)
14 13 12 11 10 9 8 Ene-06 Ene-07 Abr Ene-08 Abr Oct Ene-09 Abr Abr Oct Oct Jul Jul Jul Jul
Fuente: DANE.
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Grco 2
Inacin anual en Colombia (en porcentaje)
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
2000
2001
2002
2003 2004
2005 2006
2007 2008
Fuente: Banco Mundial.
En efecto, dicha inflacin est asociada al comportamiento de la tasa de cambio. Los precios domsticos de los bienes y servicios transables (aquellos que son exportables o importables) dependen en gran medida de la tasa de cambio y de los precios internacionales respectivos, que se muestran despus. Durante los ltimos aos, hasta junio de 2007, mientras la tasa de crecimiento de los precios internacionales disminua, la tasa de cambio se revaluaba (grfico 3), induciendo una reduccin en la inflacin colombiana. Ms tarde, a partir de julio de 2007, la tasa de crecimiento de los precios internacionales comenz a subir induciendo a un aumento en la inflacin domstica, que se reforz cuando a partir de junio de 2008 la tasa de cambio comenz a devaluarse, aunque para entonces los precios internacionales comenzaron a reducirse. Los mismos se estabilizaron relativamente en un nivel bajo a fines de ao. En 2009, con precios internacionales estabilizados y con una revaluacin notoria de la tasa de cambio a partir de marzo, la inflacin comenz a ceder nuevamente. En realidad, como puede apreciarse en el grfico 3, la tasa de cambio durante todos estos aos, antes que lograr un aumento real de 5,1%, sufri una notable volatilidad que puso en dificultades al sector de bienes y servicios transables de la economa, en particular al sector manufacturero que no se beneficia de los buenos precios internacionales de las materias primas. Las metas del Plan se refieren tambin a la situacin fiscal. El cuadro 3 presenta las metas de dficit del gobierno nacional central y del sector pblico consolida21
Cuadro 3 Proyecciones Sector pblico consolidado Gobierno nacional central Deuda NAF (Neta de activos financieros)
Proyecciones del sector pblico consolidado Porcentaje del PIB 2006 -0,8 -4,1 31,2 2007 -0,9 -3,5 28,0 2008 -2,3 -5,0 29,3 2009 -2,3 -4,8 29,5 2010 -2,3 -4,9 30,4
Fuente: Marco fiscal de mediano plazo 2006 - Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
do. Este ltimo aade al anterior los resultados de los gobiernos locales, departamentales y de las empresas estatales no financieras. Como se desprende del grfico 4, que muestra los resultados fiscales tomados del Informe 2009 del Presidente de la Repblica al Congreso, las metas fiscales se cumplieron hasta el ao 2008. A partir de 2009, los dficits pblicos se incrementaron como consecuencia de la crisis y la recesin mundiales y domsticas.
Grco 3
Evolucin de la tasa de cambio en Colombia
2.524,99 2.415,92
Pesos colombianos
2.306,84 2.197,77 2.088,70 1.979,63 1.870,55 1.761,48 1.652,41 02-ene-06 01-dic-07 28-oct-09
Fuente: Grupo Bancolombia.
22
Grco 4
Colombia: Resultados scales
2% 0% -2% -4% -6%

-2,9% -5,1% -4,9% -5,3% -2,9% -3,2% -2,4% 0,0% -0,7% -2,7% -4,0% -4,6% -3,4% -0,6%
-0,1%
-1,2%
-2,3%
-4,4%
2000
2001
2002
2003 SPC
2004
2005 GNC
2006
2007
2008
Nota: Clculos teniendo en cuenta el PIB, serie desestacionalizada a precios constantes de 2000. SPC: Sector pblico consolidado. GNC: Gobierno nacional central. Fuente: DGPN, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico - Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno.
As, segn tambin cifras oficiales, se espera que el dficit del gobierno central en 2009 sea del 4% del PIB, mientras que en 2010 sera del 4,3% del PIB.
2. La estrategia de desarrollo productivo

La estrategia de desarrollo productivo que el Plan formul estaba basada en la Agenda interna para la productividad y la competitividad. Dicha agenda contempl varias lneas estratgicas: Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo tecnolgico Ahorro, inversin y financiamiento Capital fsico Capital humano Instituciones para el desarrollo productivo. El desarrollo de tales lneas, por ejemplo el desarrollo del capital fsico del pas, puertos, aeropuertos, carreteras, etc., se supone ayudara a elevar la productividad y, por consiguiente, la competitividad de las actividades productivas colombianas. Con ello, con mayores posibilidades de mantenimiento de mercados 23
antiguos y acceso a nuevos, las ventas y, por lo tanto, la produccin seran mayores. Esto demandara una expansin de la capacidad de produccin y mayor inversin. En otras palabras, mayor competitividad significara una mayor posibilidad de lograr el crecimiento alto y sostenido que el Plan postulaba. Los avances en el desarrollo de dichas lneas estratgicas estn contenidas en el informe 2009 mencionado anteriormente. Este documento incluye un recuento detallado de las metas y sus avances respectivos, que no se repiten en este trabajo. Como ilustracin, solo se muestran los resultados en el rea de transporte consignados en dicho informe. El transporte resulta fundamental para conectar mercados. Buenas vas implican menores costos de transporte para los bienes producidos y transportados y, por lo tanto, una mayor productividad en el uso de dicho insumo, en este caso el transporte. Lo que el informe muestra sobre el tema, y se reproduce en el cuadro 4, es poco avance con relacin a las metas planteadas en el Plan. As, reas cruciales para el desarrollo productivo como pueden ser la pavimentacin de vas en trminos de kilmetros, tanto a cargo del Instituto Nacional de Concesiones (INCO), como del Instituto Nacional de Vas (Invias) y el Plan 2500 muestran avances en el cuatrienio con el logro de las metas de 46,4, 74,1 y 59,7%, respectivamente. Por
Cuadro 4
Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo, transporte Metas cuatrienio 70,0 88,0 1.085,5 2.395,6 3.816,1 12.916,0 520,0 1.691,0 4.012,0 3.136,0 Resultados cuatrienio 37,0 61,0 713,6 1.671,9 4.108,3 13.001,7 206,5 785,2 2.971,7 1.873,3 Ejecutado (%) 52,9% 69,3% 65,7% 69,8 107,7 100,7 39,7 46,4 74,1 59,7
Transporte Mantenimiento aeropuertos Mejoramiento aeropuertos Km. mantenimiento peridico (INCO) Km. mantenimiento peridico (Invias) Km. mantenimiento rutinario (INCO) Km. mantenimiento rutinario (Invias) Km. red frrea activada por concesin Km. vas pavimentadas (INCO) Km. vas pavimentadas (Invias) Km. vas pavimentadas (Plan 2500)
Fuente: lvaro Uribe Vlez, Informe al Congreso, 2009. Clculos del autor.
24
otro lado, aspectos similares cruciales para la competitividad, como el mantenimiento de aeropuertos o su mejoramiento, muestran avances de 52,9% y 69,3%, respectivamente.
3. Los resultados comparados internacionalmente

Para valorar mejor los alcances de dichas metas y sus resultados resulta conveniente compararlos con los obtenidos en otros pases. Para el efecto se tom una muestra de pases latinoamericanos importantes y China y Corea, estos ltimos paradigmas de buen desarrollo econmico en los ltimos tiempos. El cuadro 5, construido a partir de estadsticas del Banco Mundial, muestra los resultados anuales entre 2000 y 2008 de la inflacin, crecimiento del producto interno bruto y del PIB per cpita para Chile, Colombia, Mxico, Per, China y Corea. Lo que las estadsticas denotan es que entre 2000 y 2008 la inflacin promedio anual en Colombia fue mayor que la de los otros pases latinoamericanos y asiticos indicados. Es notorio el caso de China que teniendo el crecimiento del PIB ms vigoroso, 10% por ao, y tambin la expansin monetaria ms acelerada (como se indica ms adelante), tuvo la tasa de inflacin ms reducida 2,1% promedio anual. Si se considera un periodo ms reciente, 2006-2008, Colombia redujo su tasa de inflacin, aunque continu teniendo la tasa ms elevada de los pases considerados. A su vez, en trminos de crecimiento del PIB, Colombia super las tasas de Chile, Mxico y Corea, aunque este ltimo, convertido ahora en pas de reciente industrializacin, se esperara que tuviera tasas de crecimiento menores, similares a las de los pases desarrollados. Por cierto, la tasa colombiana de crecimiento est muy por debajo de las tasas de crecimiento china y peruana. Tal expansin productiva, sin duda, est relacionada con la expansin de la formacin bruta de capital, es decir la inversin y la variacin de los inventarios, y la proporcin que representa con relacin al producto interno bruto. A su vez, la tasa de inversin est relacionada con la tasa de ahorro de la economa. Lo que muestran las estadsticas del Banco Mundial (cuadro 6) es que Colombia invierte y ahorra poco con relacin a lo que hacen otros pases. Eso explica en gran medida su poca expansin productiva. Sin inversin, no hay expansin de la capacidad de produccin, y sin esta no es posible incrementar en forma importante los niveles de produccin de la economa. As, en el periodo 2000-2008, mientras que China y Corea invirtieron 40,9% y 29,9% del PIB respectivamente, Colombia invirti 20,4%. Lo que tambin es notorio es que todos los pases latinoamericanos tuvieron tasas de inversin similares a la colombiana, prcticamente la mitad de la tasa china. De otro lado, las estadsticas muestran tambin que el ahorro domstico en Latinoamrica es sumamente reducido con relacin al PIB, comparado con lo que 25
Cuadro 5
Inflacin, crecimiento del PIB y del PIB per cpita

Promedio 20062008 5,5 4,2 3,2 5,6 5,6 4,4 4,2 3,3 2,2 3,5 8,8 7,5 4,1 11,2 10,6 3,1 4,2 3,8
Pas/Indicador Chile Inflacin, precios al consumidor Crecimiento del PIB Crecimiento del PIB per cpita Colombia Inflacin, precios al consumidor Crecimiento del PIB Crecimiento del PIB per cpita Mxico Inflacin, precios al consumidor Crecimiento del PIB Crecimiento del PIB per cpita Per Inflacin, precios al consumidor Crecimiento del PIB Crecimiento del PIB per cpita China Inflacin, precios al consumidor Crecimiento del PIB Crecimiento del PIB per cpita Corea Inflacin, precios al consumidor Crecimiento del PIB Crecimiento del PIB per cpita
Promedio % anual % anual % anual % anual % anual % anual anual 2000 2002 2004 2006 2007 2008
3,8 4,5 3,2 9,2 2,9 1,3 9,5 6,6 5,1 3,8 3,0 1,4 0,3 8,4 7,6 2,3 7,6
2,5 2,2 1,0 6,4 2,5 0,9 5,0 0,8 -0,2 0,2 5,0 3,5 -0,8 9,1 8,4 2,8 7,2 6,6
1,1 6,0 4,9 5,9 4,7 3,2 4,7 4,0 3,0 3,7 5,0 3,6 3,9 10,1 9,4 3,6 4,6 4,2
3,4 4,6 3,7 4,3 6,9 5,6 3,6 4,8 3,7 2,0 7,7 6,4 1,5 11,6 11,0 2,2 5,2 4,8
4,4 4,7 3,7 5,5 7,5 6,2 4,0 3,2 2,2 1,8 8,9 7,6 4,8 13,0 12,4 2,5 5,1 4,8
8,7 3,2 2,2 7,0 2,5 1,3 5,1 1,8 0,7 6,6 9,8 8,6 5,9 9,0 8,4 4,7 2,2 1,9
3,7 4,2 3,1 6,5 4,4 2,9 5,2 2,8 1,8 2,7 5,6 4,2 2,1 10,0 9,3 3,2 4,4 4,3
26
Cuadro 6 Pas Chile Colombia Mxico Per China Corea
Formacin bruta de capital (% PiB) Promedio 21,3 20,4 23,9 20,3 40,9 29,9
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 21,9 15,7 23,9 20,2 35,1 30,6 22,1 16,7 20,9 18,7 36,3 29,2 21,7 17,2 20,7 19,0 37,9 29,2 21,1 18,9 22,9 18,8 41,2 29,9 20,0 20,1 24,7 18,0 43,3 29,9 22,2 21,6 23,8 20,4 24,3 25,6 21,1 24,3 26,0 22,9 43,3 29,4 24,4 26,4 27,2 42,6 31,4
17,9 20,0 44,0 44,5 29,7 29,6
ahorran las economas asiticas (cuadro 7). As, mientras Colombia tuvo entre 2000 y 2008 una tasa promedio de 16,7% del PIB y los otros pases latinoamericanos tasas de ahorro similares, China ahorr 45,5% del PIB y Corea 31,8%. Lo que tambin es notorio es que las tasas de ahorro domstico en China, as como las de Corea, Chile y Per, fueron superiores a sus respectivas tasas de formacin bruta de capital. Ello sugiere que dichos pases en particular China que es el mayor receptor mundial de inversin extranjera directa exportan capitales. Pero por qu las tasas de inversin y ahorro son mucho mayores en Asia que en Amrica Latina? La respuesta tiene que ver con rentabilidades relativas que hacen atractivo invertir en los primeros pases ms que en los segundos, pero tambin con disponibilidad de recursos de inversin, que, a su vez, tiene que ver con la capacidad de ahorro de la economa y, en particular, la capacidad de
Cuadro 7 Pas Chile Colombia Mxico Per China Corea
Crecimiento del ahorro domstico (% PiB) Promedio 28,3 16,7 22,1 22,6 45,5 31,8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 23,7 14,2 21,9 18 37,5 33,4 23,6 12,5 18,6 16,5 38,4 31,4 24,1 11,9 18,8 17,7 40,4 30,7 25,2 13,6 21,4 18,7 43,4 32,2 29,2 16,3 22,9 21,6 45,8 34,1 30,7 17,9 22,3 23,8 49,6 32,4 35,4 20,1 24,3 28,7 52,4 31 34,8 20,2 24,3 29,4 53 30,9 23,6 24,2 29,4 49,2 30,2
27
ahorro de las empresas; es decir, con sus utilidades. Y todo ello tiene que ver con competitividad, y esta con polticas econmicas, o sea con polticas monetarias, fiscales y de regulacin, como se ver despus.
4. El por qu de los resultados: las falencias del Plan

La informacin anotada muestra que los resultados del Plan no lograron alcanzar las metas que este se propuso, y son menos atractivos an si se comparan con los resultados obtenidos en otros pases. Varias pueden ser las razones, entre la que pueden sealarse las siguientes: El Plan no consider escenarios internacionales cambiantes. En efecto, a lo largo de todo el Plan no se identific la posibilidad de un escenario internacional que, atravesando primero una poca de auge, poda luego, continuando con los ciclos normales de la economa mundial, convertirse en una desaceleracin, en el mejor de los casos, o en una recesin profunda, como efectivamente pas y que acab afectando a todos los pases. Sin esa consideracin, no era consecuente prever mecanismos compensatorios que permitieran acumular recursos durante la poca de auge para emplearlos en la poca de recesin. Otros pases s constituyeron esos mecanismos compensatorios, como notoriamente lo hizo Chile: durante la poca de la bonanza de los precios internacionales del cobre acumul en el Fondo del Cobre recursos que fueron empleados posteriormente para financiar las expansiones fiscales necesarias para contrarrestar la recesin econmica que indujo la crisis mundial. El Plan parti de una consideracin particular de la competitividad. Pareciera entenderla bsicamente como un problema de productividad. Por eso, para elevarla, insisti en cuestiones administrativas o, en el caso ptimo, en soluciones sobre insumos, como puede ser el mejoramiento de las vas de transporte o de comunicaciones. Tal definicin no toma en consideracin el rol de los precios bsicos de la economa; es decir, los precios de los factores e insumos que intervienen en casi todos los procesos productivos: salario, tasa de cambio, tasa de inters, precios de servicios pblicos e impuestos indirectos. Tales precios son en realidad los elementos ms importantes en la definicin de la competitividad. Los mismos estn ausentes completamente del Plan, salvo la devaluacin de la tasa de cambio que, sin embargo, solo se trata con relacin a la inflacin, como se indic previamente. Por cierto, cualquier ganancia en la productividad redundar siempre en una mejora en la competitividad, pero ser insuficiente si el comportamiento contrario de los precios bsicos indicados conspira y sobrepasa esa ganancia, que es lo que usualmente ocurre. 28
El Plan no tiene ninguna consideracin sobre los aspectos monetarios ni sobre la poltica monetaria. Resulta sorprendente que en el diseo de poltica econmica para una economa monetaria moderna, que se pretende logre tasas elevadas de crecimiento, los aspectos monetarios no sean tomados en cuenta. El Plan solamente anuncia metas de inflacin y devaluacin como cuestiones exgenas al desarrollo econmico, sin ninguna consideracin sobre el comportamiento de los medios de pago o de la poltica de crdito, salvo consideraciones sobre bancarizacin y microcrditos, como si fuera posible lograr el desarrollo de la economa al margen de la poltica monetaria. Vale la pena llamar la atencin sobre esta exclusin. Podra pensarse que las cuestiones monetarias no se incluyeron por consideracin a la autonoma del Banco Central. Sin embargo, tal autonoma no excluye la concertacin de los diversos componentes de la poltica econmica fiscales, monetarios y regulatorios, ms an cuando estaba en juego la formulacin de un plan nacional de desarrollo, que afecta a toda la Nacin y todas sus instituciones. Podra pensarse tambin que los responsables del Plan consideraron que las variables monetarias no tenan efectos reales: la llamada neutralidad del dinero. Sin embargo, son evidentes sus efectos sobre los precios y la tasa de cambio, metas del Plan. De este modo tienen tambin que tener efectos sobre la competitividad y la rentabilidad relativa de los sectores reales transables y, si es as, tienen efectos sobre la inversin y el crecimiento de la economa. Finalmente, el Plan tampoco considera los aspectos relacionados con la poltica de regulacin econmica en un contexto en el cual varios mercados importantes, como los mercados de crdito o los de comunicaciones, estn sujetos a una serie de fallas de mercado que impiden su comportamiento competitivo, en perjuicio de la mayor parte de la actividades econmicas. Estos aspectos se tratan a continuacin.
5. Auge y crisis mundial: sus efectos

Hasta hace apenas dos aos las economas latinoamericanas experimentaron un periodo de auge sin precedentes, al cual, inesperadamente para muchos, le sucedi una crisis de envergadura; la mayor desde la Gran Depresin de la dcada de los aos treinta del siglo pasado. Naci en Estados Unidos, en el centro de la economa mundial, y se extendi a todo el globo con una velocidad y profundidad inusitadas. La crisis domstica en Amrica Latina, y en Colombia en particular, no es el resultado de que los bancos locales hayan adquirido derivados financieros que hoy no tienen valor. Algunos de ellos los adquirieron, pero en pequeas cantidades. La crisis lleg a travs del comercio exterior y los flujos de capitales y se traslad al sector real como consecuencia de la crisis mundial. 29
5.1 Auge y crisis en Amrica Latina y Colombia Cuando el ciclo internacional estaba en auge lo que elev la demanda y los precios internacionales de los commodities, casi todas las economas latinoamericanas, dada su estructura de produccin y de comercio externo basada en la produccin de materias primas, aumentaron sus ingresos por el mayor valor de sus exportaciones. A ello contribuy el aumento de las remesas por el boom internacional. Si simultneamente elevaron la tasa de inters domstica, atrajeron ms capitales, y, si siguieron vendiendo las pocas empresas estatales restantes, captaron un flujo mayor de divisas. Esos mayores ingresos se distribuyeron inicialmente entre propietarios, directivos y trabajadores productores de materias primas, y luego entre quienes les vendan bienes y servicios (construccin, servicios personales, bienes de lujo); el resto de la poblacin qued por fuera de dichos beneficios. De ese modo, tal expansin del ingreso se tradujo en crecimiento econmico y la pobreza de la poblacin asociada disminuy, particularmente en las ciudades o reas donde se localizaba. En ese proceso, los mayores ingresos externos implicaban una mayor oferta de divisas, que acab revaluando la tasa de cambio. Por una parte, la revaluacin compens en parte el aumento de los precios internacionales de alimentos, combustibles y metales en las canastas de los consumidores. Y fue bien vista por las autoridades monetarias, que hicieron poco para evitarla, preocupadas fundamentalmente por el control de la inflacin. Por otra, al final del ciclo expansivo, cuando la acumulacin de la revaluacin era representativa, signific tal prdida de competitividad de la tasa de cambio, que hizo inviable gran parte de la produccin de los bienes y servicios transables que no se benefician de los precios internacionales elevados. As sucedi en Colombia. Con la acumulacin de la revaluacin, casi toda la produccin domstica de bienes y servicios importables o exportables perdi competitividad (flores, textiles, electrodomsticos, metalmecnica, confecciones, calzado, etc.) y el crecimiento se desaceler. Tambin se reflej en un mayor aumento de las importaciones de bienes y servicios con respecto al de las exportaciones. As, el crecimiento de la economa colombiana, de 6,8% en 2006 y de 7,7% en 2007, se desaceler rpidamente: 4,2% en el primer trimestre de 2008 y 3,9% en el segundo trimestre, mucho antes de que la crisis mundial golpeara. Pero cuando la crisis internacional lleg, cayeron la demanda, los precios internacionales y las remesas y se redujeron los flujos de capitales. Con ello, los ingresos de los propietarios, directivos y trabajadores de los sectores exportadores disminuyeron, y quienes les vendan bienes y servicios tambin recibieron menos ingresos. Ello desaceler la industria, el comercio y la construccin, produciendo desempleo y aumentando la pobreza. Era la recesin. 30
5.2 La reduccin de los precios de los commodities El primer efecto de la crisis mundial tuvo que ver con el comportamiento de los precios internacionales de las materias primas (metales, combustibles, productos agropecuarios). Al haber una menor demanda de materias primas para la produccin industrial de los pases desarrollados, la crisis mundial implic una disminucin significativa de los precios internacionales respectivos. Los grficos 5 y 6 sobre los precios de las materias primas o commodities, en nmeros ndice y tasa de crecimiento de los mismos, y elaborados con informacin estadstica del Fondo Monetario Internacional ilustran la gravedad y la rapidez de la cada de dichos precios. En el plazo de pocos trimestres los ndices pasaron de 250 a 90, aproximadamente. Lo que los grficos tambin muestran es que dichos precios dejaron de caer desde fines de 2008, mostrando a partir de entonces una suerte de estabilizacin en un nivel bajo. No es de extraar, debido a la inelasticidad de su demanda, que pequeas reducciones de la demanda provoquen grandes cadas de los precios. 5.3 La reduccin de las remesas La recesin de los pases desarrollados tuvo un segundo efecto importante sobre las remesas de los inmigrantes enviadas a sus pases de origen. En aos pasados, esas remesas fueron abundantes y crecientes debido a los millones
Grco 5
Precios de commodities (en nmeros ndices)
300 250 200 150 100 50 10- 2007 06 - 2007 08- 2008 12 - 2006 04- 2008 10- 2008 12- 2007 02- 2009 06- 2008 08 - 2007 04- 2009 02- 2008 06- 2009 12- 2008 04 - 2007 02 - 2007 08- 2009
Todos Fuente: FMI.
Alimentos
Metales
Energa
Industriales
31
Grco 6
Precios de commodities (en tasas de crecimiento anual)
100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60% 06- 2009 06- 2008 08- 2008 06 - 2007 04- 2008 04 - 2007 08 - 2007 02 - 2007 04- 2009 12 - 2006 08- 2009 10- 2008 02- 2008 12- 2008 02- 2009 10- 2007 12- 2007
Todos Fuente: FMI.
Alimentos
Metales
Energa
Industriales
de latinoamericanos autoexiliados por razones econmicas, principalmente en Estados Unidos y Europa. Segn el Banco Central de Espaa, desde ese pas, principal origen europeo de tales remesas, en 2007 se remitieron 8.135 millones de euros (770 millones en octubre de 2007, mximo histrico), 30% ms que en 2006. En Colombia las remesas sumaron 4.493 millones de dlares en 2007 y 4.842 millones en 2008, lo cual represent la segunda fuente de ingresos de divisas, despus del petrleo. La recesin de los pases desarrollados implic un aumento del desempleo de su fuerza laboral, que se tradujo en una disminucin de las remesas de los inmigrantes latinoamericanos a sus pases de origen. Segn el banco central espaol, entre el cuarto trimestre de 2007 y el primer trimestre de 2008 las remesas provenientes de Espaa cayeron 17%; en el segundo trimestre de 2008 cayeron 4,1%; en el tercer trimestre 6,1% y en el cuarto trimestre 20,6%. Y las remesas han continuado cayendo: en el primer trimestre de 2009 cayeron 17,2% (1.653 millones de euros frente a 1.998 millones en el mismo periodo de 2008) y en el segundo trimestre de 2009 cayeron 13,2% (1.672 millones de euros frente a 1.928 millones en el mismo periodo de 2008). 5.4 La disminucin de los flujos de capitales Un tercer efecto recay sobre los flujos de capitales e inversin extranjera directa. En 2007, Colombia alcanz un mximo histrico (9.200 millones de dlares), 32
pero la crisis mundial destruy liquidez en forma masiva, de tal modo que hay menos capitales en el mundo y, adems, en busca de menos riesgo. Segn el Instituto de Finanzas Internacionales (IIF), los flujos netos de capital hacia las economas emergentes en 2007 fueron de 929.000 millones de dlares. Se estima que en 2008 fueron 466.000 millones de dlares, una cada de casi 50% respecto al ao anterior. Se espera que en 2009 sean de 165.000 millones de dlares. Lo que se espera tambin, y viene ya ocurriendo, es que en 2009 los flujos privados disminuyan mientras que los flujos pblicos aumenten. El grfico 7 lo ilustra. Es comprensible que los flujos de capitales hayan llegado en busca de rentabilidad, principalmente por los diferenciales de tasas de inters, pero, sobre todo, por las expectativas cambiarias. El gerente de una transnacional puede conseguir localmente un crdito a una tasa preferencial del 15% anual, pero prestndose de su matriz le costara 4%, ms lo que suceda con el dlar. Si su expectativa es de una revaluacin del 15% anual, los recursos de su matriz le costaran -11%. Pero
Grco 7
Flujos netos de capital (privados y pblicos)

Flujos privados (miles de millones de dlares)
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 LATAM 25 CEE MEA EM Asia
2007 2008 2009
Flujos pblicos (miles de millones de dlares)
20
15 10 5 0 -5 LATAM CEE MEA EM Asia
2007 2008 2009
Fuente: Instituto de Finanzas Internacionales (IIF, por su sigla en ingls).
33
si debido al comportamiento de los precios internacionales y de las remesas su expectativa es de devaluacin, suponindola de la misma magnitud, esos recursos le costaran 19%, de tal manera que, antes que traer ms dlares, preferir llevrselos. As, lo que era fuente de oferta de dlares se convierte en fuente de demanda. Si el contexto internacional es de crisis internacional y las expectativas de recesin son generalizadas, la mayora de los inversionistas preferir garantizar sus recursos ms que pretender alguna rentabilidad. La incertidumbre interna y externa, producto de la crisis, aumenta la percepcin del riesgo e induce el flujo de capitales hacia lo que considera el ltimo refugio mundial, paradjicamente, que son los bonos del Tesoro de Estados Unidos (por lo menos mientras no exista otro papel similar en el mundo). Y para ello, como en otras ocasiones durante la crisis asitica o la mexicana, por ejemplo, liquidar sus posiciones en moneda local y comprar dlares, aumentando la demanda, y los sacar del pas. 5.5 El comportamiento del PIB colombiano Por su magnitud, los efectos mencionados tenan que impactar sobre las economas locales. Pretender que las economas latinoamericanas estaban blindadas a los mismos era absurdo. Como muestra el cuadro 8 del DANE, en el tercer trimestre de 2008 el crecimiento del PIB se redujo a 2,8%, para hacerse negativo en el cuarto trimestre de ese ao, -1,1%. En los trimestres siguientes la tasa de crecimiento del PIB se hizo cada vez ms negativa: -0,4% en el primero de 2009 y -0,5% en el segundo. La cada en el segundo trimestre de 2009 hubiera sido mucho mayor, si la construccin de obras civiles, en su gran mayora a cargo del Estado, en un reflejo de un esfuerzo contra-cclico, no hubiera crecido 40,5%, y la explotacin de minas y canteras no hubiera crecido 10,2%, reflejando los pasados buenos precios internacionales que indujeron una inversin en el sector que recin se nota trimestres despus por efecto de la maduracin temporal de la inversin. Ellos compensaron parcialmente la cada de la industria de 10,2%, de la construccin privada de edificaciones de 9,9% y del comercio de 3,9%. Una mirada al comportamiento del PIB desde los componentes del gasto ayuda a explicarlo (cuadro 9). Lo que las cifras indican es que en el primer trimestre de 2009 todos los componentes, excepto el gasto del gobierno (0,3%) y las exportaciones (2%), tuvieron tasas negativas de crecimiento. La situacin en el segundo trimestre se agrav, pues solo el gasto del gobierno (0,9%) mantuvo un crecimiento positivo aunque reducido, ya que las exportaciones presentaron una tasa negativa (-5,7%). Si se considera un periodo ms extenso para los comportamientos de la formacin bruta de capital y del consumo, se puede apreciar una reduccin sistemtica de ambos desde hace varios trimestres, como se aprecia en el grfico 8. 34
Cuadro 8 Ramas de actividad Agropecuario, silvicultura, caza y pesca Explotacin de minas y canteras Industria manufacturera Electricidad, gas y agua Construccin - Construcciones, edificaciones - Construcciones, obras civiles
Producto interno bruto trimestral por ramas de actividad econmica. Variaciones porcentuales anuales series desestacionalizadas - 2009, segundo trimestre 2007 I 1,7 1,9 12,6 5,2 18,8 19,4 II 3,6 3,3 11 3,2 15,1 -6,6 III 3,2 0,8 7 3,1 -3,7 -10,1 IV 7,3 5,5 7,8 3,3 17,2 5,9 I 5,1 4,3 1,8 0,7 0,5 24,8 II 5,5 8,1 1,4 1,8 -1,2 25,8 2008 III 1,1 10,3 -2,5 1,2 14,1 25,2 IV -1,1 6,6 -7,8 0,9 -12,5 -1,1 I -0,7 11 -7,6 0,3 -1,4 2009 II -1,8 10,2 -10,2 0,1 16,8
-13,4 -9,9
18,4
33,1
1,1
25,7
-14,7
-17
6,7
-19,6
9,7
40,5
Comercio, reparacin, restaurante 12,9 y hoteles Transporte, almacenamiento y comunicacin Establecimientos financieros, seguros, inmuebles y servicios a las empresas Servicios sociales, comunales y personales Subtotal valor agregado Producto interno bruto 9,2
7,9
6,9
7,4
2,1
4,2
1,1
-0,6
-2,6
-3,9
11,3
10,9
12,5
4,7
2,3
0,4
-1
-1,2
6,4
7,4
7,6
7,1
5,1
6,4
3,9
4,9
4,3
3,5 7,8 8,4
3,8 7,3 7,6
5,8 5,7 6
5,9 7,9 8,2
3,3 4 4,2
3,5 3,7 3,9
1,6 2,9 2,8
0,2 -1 -1,1
1,1 -0,1 -0,4
0,5 -0,1 -0,5
35
Cuadro 9
Oferta y demanda finales en el territorio nacional, a precios constantes de 2000 series desestacionalizadas - 2009, segundo trimestre* 2007 I
8,4
Concepto Producto interno bruto Importaciones totales Total oferta final Consumo final Hogares** Gobierno Formacin bruta de capital Subtotal: Demanda final interna Exportaciones totales Total demanda final
2008 IV Anual
8,2 7,5 13,9 8,9 6,9 7,6 4,5 13,7
2009 IV
-1,1 8,8 1,1 1,2 1,6 -0,1
II
7,6
III
6,0
I
4,2
II
3,9
III
2,8 7,8 3,9 1,4 1,4 1,5
Anual
2,4 9,8 4,0 2,3 2,5 1,3 7,7
II
-0,4 -0,5 -1,5 -9,7
17,0 10,6 12,6 15,5 10,1 8,0 9,6 2,7 8,2 6,3 7,3 3,1 7,4 6,9 6,9 6,7 6,4 9,7 6,5 6,7 5,6 14,7
12,8 10,0 6,0 3,7 4,3 1,5 8,4 5,2 2,8 2,9 2,5
-0,7 -2,6 -0,3 -0,3 -0,5 -0,7 0,3 0,9 -3,7 -7,3
20,4 14,3
10,2 12,8 -0,14
10,7 6,4 10,1
8,1 8,9 8,2
6,8
8,3
8,5 11,4 8,9
4,8 14,1 6,0
4,6 9,2 5,2
4,1 2,9 3,9
0,9 2,4 1,1
3,6 6,9 4,0
-1,1 2,0
-2,1 -5,7
11,6 18,5 7,4 9,7
-0,7 -2,6
* Variaciones porcentuales anuales. ** Incluye las compras de bienes por residentes efectuadas en el exterior y excluye la de no residentes efectuadas en el territorio econmico. Fuente: DANE - Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales.
La tendencia aparece definindose, por lo menos, desde el primer trimestre de 2007; primero, como se seal, por la prdida de competitividad de los sectores transables y, luego, como consecuencia del arribo de la crisis mundial. Preocupa en particular la cada sostenida de la formacin bruta de capital (inversin y variacin de inventarios). Tasas negativas de crecimiento de la formacin bruta de capital, responsable en su componente ms importante, la inversin, sugieren pocas posibilidades de crecimiento futuro. Por otro lado, que el consumo, que representa ms del 60% del PIB, tenga tambin tasas negativas de crecimiento en los dos ltimos trimestres, sugiere, primero, un aumento de inventarios que compensa parcialmente la cada de la inversin y, por lo tanto, la tasa de crecimiento de la inversin debe ser ms negativa que la de la formacin bruta de capital y, luego, una reduccin de la produccin. 36
Grco 8
PIB, consumo de hogares e inversin en Colombia (en porcentaje de crecimiento anual)
I-2007
I-2008
I-2009
II
II
II
I-2006
IV
PIB Fuente: DANE.
Consumo hogares
IV
Formacin bruta de capital
5.6 Devaluacin, revaluacin y precio de acciones Lo que se esperara en un contexto de crisis mundial, con menor oferta de dlares por exportaciones y remesas, es una menor entrada de capitales externos privados. Usualmente, los capitales privados que llegaron previamente, salen del pas liquidando posiciones en moneda nacional para buscar mayor proteccin internacionalmente. Ello agudiza el dficit en cuenta corriente y disminuye el supervit de capitales. As, la demanda creciente de dlares frente a una oferta que se reduce sistemticamente se traduce en devaluacin cambiaria. Durante el ciclo de aumento de los precios internacionales, remesas e ingresos de capitales, la tasa de cambio colombiana, que el 11 de febrero de 2003 alcanz su mximo valor (2.968,8 pesos por dlar), se redujo sistemticamente durante cinco aos hasta llegar a su nivel ms bajo (1.652,4 pesos) el 19 de junio de 2008. La revaluacin en ese periodo fue del 44,3%. Cuando como consecuencia de la crisis la tendencia se revirti, la tasa de cambio, como era de esperar, comenz a devaluarse sistemticamente y, hasta el 31 de marzo de 2009, cuando lleg a su mximo valor de 2.596,4, se devalu 55%. Desde entonces se est revaluando, y al 19 octubre de 2009 estaba en 1.843,8 pesos. Pero si fuera por el comportamiento normal de la economa colombiana, la tasa de cambio debera estar devalundose. En efecto, segn la balanza cambiaria consolidada que publica el Banco de la Repblica, entre enero y agosto de 2009 la cuenta corriente de la balanza de pagos (que refleja el saldo de los ingresos y egresos de moneda extranjera por cuenta de las importaciones y exportaciones 37
IV
III
III
III
II
25 20 15 10 5 0 -5 -10
de bienes y servicios y de los pagos a factores) era significativamente negativa: los ingresos fueron 27.452,7 millones de dlares mientras que los egresos ascendieron a 28.726,6 millones. A su vez, en el mismo periodo el flujo neto de capitales del sector privado fue tambin significativamente negativo: 1.998,2 millones de dlares. Pero sucede que en el mismo periodo, el sector pblico tuvo un flujo neto positivo de divisas de 5.912,6 millones de dlares. Ante la cada de sus ingresos por la recesin, la poca capacidad de financiarse internamente por la misma razn y la necesidad de mantener su nivel de gastos, el gobierno as como varias empresas estatales se vio en la necesidad de acudir a recursos externos para financiar sus dficits, que el Ministerio de Hacienda estima en 4% del PIB en 2009 y 4,3% en 2010. En ese contexto, la revaluacin es acompaada por un aumento sistemtico del precio de las acciones en la bolsa de valores. Por el contrario, cuando lo que predomina es la devaluacin, dichos precios comienzan a bajar. Ante recursos monetarios limitados, los inversionistas buscan la mayor rentabilidad relativa posible, moviendo su portafolio de acciones a divisas o viceversa. Estudios sobre las determinantes de los precios de las acciones en Colombia encuentran que una revaluacin de la tasa de cambio del 10% induce un aumento del precio de las acciones del 6,2%, y que una devaluacin del 10% induce una cada del precio de las acciones del 6,2% (Ferrari, C. y Amalfi, A., 2007). 5. 7 Las medidas para evitar la revaluacin reciente Ante la evidencia estadstica y el reclamo cada vez ms sentido de una gran cantidad de sectores, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico anunci, a fines de octubre 2009, que para evitar la revaluacin no seguira trayendo dlares para financiarse. Seal as mismo que reducir los aranceles a un nmero importante de bienes, con el fin de aumentar las importaciones y, por lo tanto, la demanda de dlares (en un contexto de una cuenta corriente muy negativa). A su vez, el Banco de la Repblica anunci que comprara dlares y TES (ttulos del tesoro) hasta por 3 billones de pesos, pero que mantendra su tasa de inters en 4%. La compra de TES sera, segn lo expresado, para proporcionar suficiente liquidez a los bancos en la temporada de fin del ao 2009. Sobre lo primero, dada la recesin, no es nada claro si el dficit creciente que enfrenta el gobierno, por la reduccin de sus ingresos y su insistencia en mantener el crecimiento del gasto, podr financiarlo localmente. Tampoco es nada claro que los 3 billones anunciados por el Banco de la Repblica sean suficientes para comprar los excesos de dlares, pues parte de ellos se emplearn en comprar TES a los bancos comerciales, los cuales, por razones de rentabilidad relativa, probablemente los empleen en comprar los nuevos TES que emitir el gobierno. En ese sentido, tampoco es nada claro cul ser la tendencia futura
38
de la tasa de cambio ni si esta ser estable. Lo ms probable es que en el corto plazo se devale, para luego revaluarse nuevamente. 5.8 Los efectos fiscales y crediticios Sin duda, la recesin induce mayores dficits fiscales. Menor actividad econmica significa menores utilidades y menores salarios; es decir, menos compras y, por tanto, menores ingresos fiscales por impuestos a la renta y a las ventas. Ello debera implicar menores gastos fiscales, lo que contribuira a reducir la demanda interna, a menos que se decida ampliar el gasto fiscal en forma contra-cclica para disminuir los efectos de la recesin. Al final, ello se traduce en un mayor dficit, como el mencionado 4% en el ao 2009 y 4,3% en 2010, segn lo anunciado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Pero la recesin y la reduccin de los ingresos que conlleva reducen tambin los depsitos en los bancos y, por lo mismo, los recursos para crdito, lo que se traduce en tasas de inters ms altas, a menos que el banco central reduzca sus tasas y as los bancos tengan fuentes compensatorias de recursos. Menos ingresos y menos fondos se traducen en atrasos en el pago de los crditos y en menos crditos, como se puede apreciar en el grfico 9, de la Superintendencia Financiera, que muestra con claridad la reduccin sistemtica de las tasas de crecimiento del volumen de crdito en sus diferentes modalidades y el aumento de la morosidad en los crditos de vivienda y comerciales. 5.9 Revaluacin y reduccin de inflacin El ndice de precios al consumidor sobre el que se mide la inflacin incluye una canasta de bienes transables y no transables. Para los transables, los precios internacionales y la tasa de cambio son sus principales determinantes. De tal manera, la elevacin de los primeros y la devaluacin de la tasa de cambio generan un aumento de los precios de los bienes y servicios transables y tambin de los costos de los no transables, por los insumos transables que incorporan, que acaba reflejndose en precios. Con ello, la inflacin aumenta. Por el contrario, una reduccin de los precios internacionales y una revaluacin cambiaria producen un efecto contrario; es decir, una reduccin de los precios. Lo que se observ hasta mediados de 2008 es que cuando los precios internacionales de alimentos y combustibles crecan, se compensaban en parte por la revaluacin cambiaria existente. Luego ocurri lo contrario: la devaluacin se hizo presente y fue compensada por la reduccin de esos precios internacionales. Ms recientemente, ante la abundancia relativa de divisas tradas por el sector pblico, la tasa de cambio comenz a revaluarse, y en un contexto de estabilizacin relativa de los precios internacionales, la inflacin comenz a ceder. Para un banco central cuya meta primordial (y casi exclusiva) es reducir la inflacin, la revaluacin cambiaria acaba siendo muy atractiva, pues le facilita lograr 39
Grco 9
Crecimiento anual de la cartera de crditos bruta y vencida (agosto de 2006-agosto de 2009)

Total
Cartera bruta Cartera vencida
100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60%
Feb-08
Abr-08
Ago-08
Feb-09
Abr-09
Abr-07
Jun-08
Jun-09
Ago-06
Ago-09
Jun-07
Ago-07
Oct-08
Oct-07
Dic-07
Feb-07
Oct-06
Dic-08
Dic-06
100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60% -80%
Consumo
Ago-07
Oct-07
Abr-07
Feb-08
Abr-08
Ago-08
Oct-08
Jun-07
Dic-07
Jun-08
Feb-09
Abr-09
Jun-09
Ago-06
100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60%
Comercial
Abr-07
Dic-07
Abr-08
Feb-09
Abr-09
Ago-08
Ago-06
Ago-09
Jun-07
Ago-07
Oct-07
Feb-08
Jun-08
Oct-08
Oct-06
Feb-07
Jun-09
Dic-06
Dic-08
50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% -50%
Vivienda
Feb-08
Abr-08
Jun-08
Ago-08
Abr-07
Ago-07
Oct-08
Jun-07
Oct-07
Dic-07
Feb-09
Abr-09
Jun-09
Ago-06
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia.
40
Ago-09
Oct-06
Feb-07
Dic-08
Dic-06
Ago-09
Oct-06
Feb-07
Dic-06
Dic-08
su meta. As, tiene pocos incentivos para evitarla. En efecto, a octubre de 2009, la tasa anual de inflacin en Colombia era de 2,72%, cifra no vista previamente (grfico 10). El problema es que la manera como la obtiene, a partir de la reduccin de la tasa de cambio, tiene graves efectos sobre la competitividad del sector transable de la economa. Al reducirla, acaba tambin reduciendo los mercados para la produccin domstica de tales bienes, y por lo tanto sus ventas y sus niveles de produccin, e induciendo una recesin en dichos sectores. Eso es lo que se observa, segn lo muestran las cifras de crecimiento del PIB citadas previamente. 5.10 Por qu la economa colombiana y las latinoamericanas son tan afectadas? Segn un anuncio reciente del Banco de la Repblica, la tasa de crecimiento del PIB colombiano en 2009 fluctuara entre 0,5% y -1%; es decir, probablemente ser 0% o negativa: luego de alcanzar una tasa de 2,4% en 2008. Es claramente un reflejo de la crisis mundial. Pero, por qu la economa colombiana, y por extensin prcticamente todas las economas latinoamericanas, con tasas de crecimiento incluso menores, resultan tan afectadas por la crisis mundial? La respuesta tiene que ver, fundamentalmente, con una dependencia fuerte del ciclo internacional. Y ello es as por sus estructuras econmicas, en particular del gasto y de sus exportaciones (cuadros 10 y 11). Por el lado del gasto tal y como se percibe en el cuadro 10 con informacin para 2007 del Banco Mundial para una muestra de pases latinoamericanos, Chi-
Grco 10
Inacin total versus meta de inacin (a octubre de 2009)
9 8 7 6 5 4 3 2 1
2,72
Oct-08 Oct-09
Oct-07
Fuente: Banco de la Repblica.
41
na y Corea, la estructura de los primeros se concentraba en el consumo, alrededor del 60% del PIB. Por el contrario, la estructura del gasto de los chinos y los coreanos se concentraba en la inversin, 43,3% y 29,4% del PIB, respectivamente, y en las exportaciones, 42,5% y 41,9% del PIB. Es as que mientras los asiticos dedicaban una parte importante de sus recursos para expandir su capacidad de exportacin y para atender el mercado externo, los latinoamericanos dedicaban la mayor parte de los suyos a atender al mercado interno. En ese sentido, se podra suponer que las economas de los asiticos deberan depender ms del comportamiento de los ciclos internacionales que las latinoamericanas. Pero en realidad no es tal, porque mientras lo latinoamericanos se concentran en exportaciones primarias, los asiticos lo hacen en manufacturas. En efecto, en 2007, como se muestra en el cuadro 11, mientras que en China y Corea la exportacin de manufacturas representaba 93,2% y 89% del total, respectivamente, en los pases latinoamericanos significaba tasas muchos menores, excepto Mxico, que sin embargo mantena una concentracin importante en la exportacin petrolera, al igual que Colombia. Esta concentracin en exportaciones primarias produce una enorme volatilidad de los ingresos externos de los respectivos pases. Sucede que los precios inter-
Cuadro 10
Estructura del gasto 2007
Pas
Gasto en Gasto en FormaExportaTotal consumo consumo cin bruta ciones de demanfinal de final del de capital bienes y da los hogagobierno (% del servicios (% del res, etc. general PiB) (% del PiB) PiB) (% del PiB) (% del PiB)
PIB
Importaciones de bienes y servicios (% del PiB)
Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per China Corea
58,6 60,8 54,7 63,3 65,4 61,5 33,3 54,4
12,9 19,9 10,5 16,6 10,2 9,1 13,7 14,7
24,2 17,7 21,1 24,3 26,0 22,9 43,3 29,4
24,6 13,7 47,1 16,9 28,3 28,9 42,5 41,9
120,3 112,1 133,4 121,1 129,9 122,4 132,8 140,4
100,0 100,0 100,1 100,1 100,0 100,0 100,0 100,0
20,3 12,1 33,3 21,0 29,9 22,4 32,8 40,4
42
Cuadro 11 Pas Argentina Brasil Chile China Colombia Mxico Per Corea Estados Unidos
Estructura de exportaciones 2007 Agrcolas 1,2 3,8 6,1 0,5 4,3 0,4 1,2 0,8 2,4 Alimentos 50,4 26,2 14,7 2,7 15,3 5,3 13,8 0,9 8,1 Petrleo 10,9 8,3 1,3 1,6 36,3 15,7 8,7 6,6 4,0 Manufacturas 31,0 46,7 10,1 93,2 39,2 71,7 12,1 89,0 76,9 Mineralesmetales 3,8 11,8 64,8 1,8 2,3 2,7 49,1 2,5 3,7
nacionales de las materias primas que definen gran parte de esos ingresos, en particular los energticos, tienen una enorme volatilidad, mientras que los precios de los bienes industriales son mucho ms estables. El grfico 11, con informacin del Fondo Monetario Internacional, muestra el comportamiento de las tasas anuales de crecimiento de los precios internacionales de los bienes energticos (petrleo, gas y carbn) y de los bienes industriales. Si los ingresos externos dependen en gran medida de los precios voltiles de commodities, los ingresos internos son tambin voltiles. Consecuentemente, el crecimiento de la economa es tambin es inestable. El grfico 12 muestra claramente ese comportamiento. En efecto, las tasas anuales de crecimiento del PIB de las principales economas latinoamericanas, que seala el panel superior, son sumamente inestables. Por el contrario, las tasa de crecimiento de China, Corea y Estados Unidos, que se muestran en la parte inferior, son muchos ms estables. La excepcin en el panel de China, Corea y Estados Unidos, es el comportamiento de Corea en 1998, que refleja la crisis asitica, pero que, inmediatamente superada, la tasa de crecimiento vuelve a retomar una senda de crecimiento bastante estable. El problema con dicha inestabilidad en las tasas de crecimiento de la economa es que todos los esfuerzos que se pueden emprender para reducir la pobreza, la indigencia y la inequitativa distribucin del ingreso que caracteriza a las economa latinoamericanas resultan inefectivos porque la mejora de los ingresos per cpita que puede lograrse en un ao, en el siguiente, muy seguramente, se vern disminuidos. 43
Grco 11
Precios de commodities de bienes energticos e industriales (en tasas de crecimiento anual) Bienes energticos
20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30
Porcentaje
20
Porcentaje
10 0 -10 -20 -30
Fuente: FMI.
6. El problema de la competitividad
Como se indic, existe un problema en la definicin que el Plan Nacional de Desarrollo asume para la competitividad. Ciertamente, no es lo mismo que productividad. Existe una notable confusin entre productividad y competitividad. Muchas veces se usan en forma intercambiable y se dice que empresas de alta productividad son por ello competitivas. Sin embargo, son conceptos distintos. La productividad se refiere a la manera como se usan los factores e insumos de produccin en el proceso productivo. Esta es en realidad una cuestin tecno44
01-1999 07-1999 01-2000 07-2000 01-2001 07-2001 01-2002 07-2002 01-2003 07-2003 01-2004 07-2004 01-2005 07-2005 01-2006 07-2006 01-2007 07-2007 01-2008 07-2008 01-2009 07-2009
Industriales
01-1999 07-1999 01-2000 07-2000 01-2001 07-2001 01-2002 07-2002 01-2003 07-2003 01-2004 07-2004 01-2005 07-2005 01-2006 07-2006 01-2007 07-2007 01-2008 07-2008 01-2009 07-2009
Energa
Bienes industriales
Grco 12
Tasas anuales de crecimiento del PIB
15 10 5 0 -5 -10 -15
15 10 5 0 -5 -10 -15
lgica y no econmica. Por su parte, ser competitivo es poder vender un bien o servicio a un precio de venta que supere el costo de producirlo. Por lo anotado, ser competitivo es ser rentable. Esa rentabilidad es crucial. La utilidad de las empresas es el principal proveedor de recursos de ahorro que necesita la economa para expandir la capacidad instalada o aumentar la productividad. No solo proporciona recursos, sino que crea tambin los incentivos para invertir. De qu depende esa relacin precio de venta-costo de produccin? Para los bienes y servicios transables internacionalmente, es decir para todos aquellos que pueden ser exportados o importados, el precio de venta lo define el precio 45
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
China Corea EE.UU.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per
en el mercado internacional nacionalizado por la tasa de cambio, los impuestos o subsidios indirectos y los costos financieros. Los costos respectivos de produccin incluyen los pagos a los elementos del proceso productivo: mano de obra, capital, financiamiento y bienes intermedios, que incluyen servicios pblicos (electricidad, agua y comunicaciones) y cuyos precios se definen de la misma manera. Es decir, esa relacin precio-costo depende de la estructura de precios bsicos de la economa: salarios, tasa de cambio, tasas de inters, impuestos indirectos. Depende tambin, sin duda, de la manera como se combinan los factores e insumos en el proceso productivo y de la mencionada productividad con que intervienen en el mismo. Entonces, para conocer la situacin de la competitividad en Colombia, ms all de realizar una inspeccin en los diferentes mercados de bienes y servicios, que en efecto anuncia muy claramente que los productores chinos son los ms competitivos en el mundo, habra que responder cmo son los precios bsicos, impuestos y productividad colombianos y cmo se comparan con los de ese primer competidor mundial: China. 6.1 Tasa de cambio Entre enero de 2000 y julio de 2009, la tasa de cambio real en Colombia, estimada por el Banco de la Repblica a partir de la tasa de cambio nominal (TRM), la inflacin domstica y las inflaciones de los socios comerciales ponderadas por el peso respectivo en el comercio total (ITCRIPPT5), experiment unas fluctuaciones notables en plazos sumamente cortos. El grfico 13 lo ilustra. Tal comportamiento, ciertamente, refleja variaciones importantes en la tasa de cambio nominal, a las cuales se hizo alusin anteriormente. As, ms recientemente, entre junio de 2008 y marzo de 2009, la tasa de cambio se devalu 55%, aproximadamente. Pero, entre el 31 de marzo y octubre de 2009, la tasa de cambio se revalu en 40% aproximadamente. Lo de menos es que la tasa de cambio se devale o revale. Lo importante es que eso tiene efectos notorios sobre la competitividad del sector transable, la mayor parte de la economa. Si algunos piensan que con esa volatilidad cambiaria una empresa normal, grande o pequea, puede tranquilamente hacer planes de inversin, de expansin y de conquista de nuevos mercados o, por lo menos, de mantenimiento de los actuales, tienen que ser analistas que contemplan un mundo irreal. Sin duda, tales fluctuaciones cambiarias reales y nominales son un indicio del grado de competitividad que puede aportar la tasa de cambio a los productores que exportan o sustituyen importaciones, pero no son condicin ni necesaria ni suficiente para definirla. La tasa puede experimentar fluctuaciones grandes y an as mantenerse o no competitiva. 46
Grco 13
Tasa de cambio real en Colombia
150 145 140 135 130 125 120 115 110 105 100 Ene-00 Julio Julio Ene-02 Ene-03 Ene-04 Ene-08 Ene-06 Ene-05 Ene-09 Ene-01 Julio Julio Julio Julio Ene-07 Julio Julio Julio Julio
Para identificar la competitividad de la tasa de cambio de un pas es necesario compararla con las tasas en otros pases. Existe afortunadamente un ndice que permite realizar tal comparacin, el ndice Big Mac (cuadro 12), compilado por la revista The Economist y que publica dos veces por ao, en enero y julio. El mismo es calculado a partir del precio de una hamburguesa Big Mac en todas las ciudades importantes. Por ser un bien transable, su precio domstico es resultante del precio internacional expresado, por ejemplo, en dlares, convertido a precio local por la tasa de cambio respectiva y afectado de impuestos indirectos y costos financieros. Para poder comparar los precios de las hamburguesas en moneda local, que son los observados, deben convertirse a una moneda comn, por ejemplo dlar. Si los costos financieros y los impuestos son similares (en realidad la diferencia podra presentarse particularmente en los costos financieros, puesto que la apertura de los mercados es similar en todo el mundo), la principal fuente de diferencia en los precios domsticos la hace la tasa de cambio. Si esos precios en dlares se comparan con un precio base de la hamburguesa, el de Nueva York, tal medicin es un indicador proxi de la competitividad de la tasa de cambio. As, segn la ltima medicin, a julio de 2009 la tasa de cambio colombiana se encontraba sumamente atrasada con respecto a la de otros pases, en particular China. Mientras que el precio colombiano sugera que la devaluacin contra el dlar era favorable en 6,4%, el de China era favorable en 48,7% y la Argentina en 15,4% (no en vano la acelerada recuperacin argentina de los ltimos aos). 47
Cuadro 12 Precio 3,64 4,73 3,13 3,89 3,20 3,15 4,08 3,14 1,83 3,57 TC (%) 2,0 32,5 -12,3 9,0 -10,4 -11,8 14,3 -12,0 -48,7
El ndice Big Mac Precio 3,3 3,45 2,51 3,11 2,54 2,3 3,36 2,39 1,83 3,54 TC (%) -6,8 -2,5 -29,1 -12,0 -28,2 -35,0 -5,1 -32,5 -48,3 Precio 3,02 4,02 3,19 3,34 2,66 2,39 3,35 2,59 1,83 3,57 TC (%) -15,4 12,6 -10,6 -6,4 -25,5 -33,1 -6,2 -27,5 -48,7
Pas Argentina Brasil Chile Colombia Per Mxico Canad Corea China Estados Unidos
Fuente: The Economist.
Julio-2008
Enero-2009
Julio-2009
Entonces, la ventaja en tasa de cambio entre la moneda china y la colombiana es del orden de 42,3 puntos porcentuales. A la luz de la evolucin reciente de las tasas de cambio nominales colombiana y china, tal diferencia debe haberse acentuado notablemente. 6.2 Tasas de inters Por su parte, la tasa de inters activa (colocacin) promedio en Colombia es sumamente elevada. Comenz a declinar a partir de 2001 hasta 2006, aunque sin lograr niveles internacionales. En efecto, en 2008, la tasa de inters activa promedio en Colombia era 17,2%, mientras que en China era 5,3%, en Corea 7,2% y en Mxico 8,7%, como se aprecia en el cuadro 13. Por cierto, las tasas mostradas en ese cuadro son promedio. En Colombia se esconden tasas mucho ms altas, que tienen que pagar los pequeos y medianos empresarios que, por ejemplo, se financian en gran medida con sus tarjetas de crdito, con tasas del orden del 33%, y tasas preferenciales menores alrededor del 12%, que son las que pagan las empresas ms grandes que, sin embargo, an as, resultan mucho ms elevadas que las que pagan los empresarios chinos. Lo de menos es que haya poco crdito y que sea caro. Lo importante es que sin financiamiento o crdito es muy difcil desarrollar inversiones. Y con tasas de inters muy elevadas, que se traducen en costos financieros empresariales tambin elevados, es muy difcil competir con otros productores en otros pases que 48
Cuadro 13 Pas Chile Colombia Mxico Per China Corea 2000 14,8 18,8 16,9 30,0 5,8 8,5 2001 11,9 20,7 12,8 25,0 5,8 7,7 2002 7,8 16,3 8,2 20,8 5,3 6,8
Tasas de inters para crditos 2003 6,2 15,2 7,0 21,0 5,3 6,2 2004 5,1 15,1 7,4 24,7 5,6 5,9 2005 6,7 14,6 9,7 25,5 5,6 5,6 2006 8,0 12,9 7,5 23,9 6,1 6,0 2007 8,7 15,4 7,6 22,9 7,5 6,6 2008 13,3 17,2 8,7 23,7 5,3 7,2
tienen abundante crdito a tasas reducidas. La consecuencia de ello es menor produccin de la que podra haber y, por lo tanto, ms desempleo. 6.3 Impuestos Colombia mantiene tasas de impuestos a la renta (33%) y al valor agregado de las ms elevadas del mundo (16%), tal como se observa en el cuadro 14, que rene una muestra de diversos pases. Pases en vas de desarrollo muy exitosos (China, Irlanda, Singapur, Taiwn y Vietnam) tienen tasas significativamente ms bajas. Las tasas impositivas elevadas, muy por encima de las internacionales, reducen la competitividad del sector productivo transable, producen recesin, disminuyen los recursos para inversin, aumentan los precios e incentivan la evasin y elusin fiscal. Para muchas empresas en Colombia estas tasas estn disminuidas o no aplicadas por exenciones tributarias, tanto del impuesto a la renta como al valor agregado. Tal ocurre, por ejemplo, con las empresas grandes localizadas en las llamadas zonas francas que pagan un impuesto a la renta del 15% por las actividades que orientan a la exportacin. Por otro lado, no pagan aranceles ni impuesto al valor agregado sobre los activos e insumos que utilizan en su proceso productivo. Sin embargo, al orientarse casi exclusivamente a la exportacin, el mercado interno queda a disposicin de las otras empresas que, al pagar la tasa completa del impuesto, compiten en forma desfavorable con las empresas de otros pases que pagan tasas menores. Pero para acceder a una zona franca, las empresas deben hacer inversiones significativas, lo que hace que las empresas medianas y pequeas no puedan beneficiarse del mecanismo. Con ello se configura una inequidad grande en perjuicio de las empresas menos grandes. Es as como, para reducir el monto de sus impuestos, las medianas y pequeas empresas, usualmente administradas por 49
Cuadro 14
Tasas impositivas de varios pases* Tasa de impuesto a la renta Corporativo (%) 35 34 19,5 (federal) 25 33 33,33 30-33 (efectivo) 16,5 12,5 31,4 30 28 20-25,5 28 20 20 18 28 26,3 25 28 15-35 25 Individual (%) 9-35 7,5-27,5 15-29 (federal) 5-45 5,5-40 14-45 2-17 20-41 23-43 5-50 0-28 0-52 28-49 13 20 3,5-20 0-40 0-57 6-40 0-40 15-35 5-35
Pas Argentina Brasil Canad China Colombia Francia Alemania Hong Kong Irlanda Italia Japn Mxico Holanda Noruega Rusia Arabia Saudita Singapur Surfrica Suecia Taiwn Reino Unido Estados Unidos Vietnam
IVA 21 17-25 5 (bienes y servicios) 17 16 19,6 19 21,5 20 5 (consumo) 15 19 25 18 7 (bienes y servicios) 14 25 5 15 10
* Lista parcial al 31 de mayo de 2009. No incluye impuestos locales. En los pases en los que hay diferentes tasas de IVA, se muestra la ms alta. Fuente: http://www.worldwide-tax.com/
sus propietarios, cargan a las mismas gastos que son propios de los dueos. La finalidad es aumentar los costos y reducir la masa de utilidades gravable. Por tal 50
razn, prefieren no tener contabilidades transparentes que les permitiran inscribirse en bolsa y acudir al mercado de capitales para financiarse. Por el contrario, en las empresas grandes, los gerentes profesionales, distintos a los propietarios, no pueden hacer esos traslados de costos, que adems no requieren porque con las zonas francas pagan menores tasas, as que sus contabilidades son transparentes y pueden inscribirse y acudir al mercado de capitales para financiarse. Este tipo de financiamiento representa una fuente de competencia para el mercado de crdito. Las tasas bancarias preferenciales para las empresas grandes en el mercado de crdito se acercan a las tasas de los bonos, ms los costos de emisin de los mismos. De este modo, las tasas elevadas de impuestos tienen implicaciones importantes sobre las tasas de inters. 6.4 Salarios Una posible compensacin de la falta de competitividad internacional de la tasa de cambio y la tasa de inters en la estructura precio-costo de las empresas podra provenir de la reduccin de los salarios. La reforma laboral colombiana de 2002, se tradujo, por ejemplo, en la eliminacin de pagos adicionales a los turnos nocturnos. Sin embargo, esta situacin no es deseable econmica y polticamente. La reduccin de los salarios conduce a una reduccin de la demanda interna; por otro lado, crea problemas de insatisfaccin social y gobernabilidad. Tampoco es necesaria. De hecho, segn el Banco UBS, los salarios pagados por las empresas en Bogot, en promedio 3,9 dlares la hora, son muy inferiores a los pagados en Nueva York o Sel, como muestra el cuadro 15. Ms an, esa compensacin tampoco tiene viabilidad con respecto al principal competidor: China. En efecto, los salarios pagados por las empresas chinas son similares a los de las empresas colombianas. Si fuera por el salario, las empresas colombianas deberan ser tan competitivas como las empresas chinas, pero, como es evidente, no lo son. La falta de competitividad es originada en la tasa de cambio y las tasas de inters, principalmente. Solo para mencionar el problema cambiario, si a partir de los salarios se quisieran compensar los 42,3 puntos porcentuales de mayor competitividad que tendra la tasa de cambio china, la reduccin salarial tendra que ser tan elevada que resultara imposible. Sucede que la devaluacin de la tasa de cambio se traslada en su totalidad a la variacin del precio al que puede vender el productor, en tanto que la variacin del salario solo reduce parcialmente el costo total de la empresa, porque los salarios nicamente representan una fraccin de los costos. Por ejemplo, una devaluacin del 10% significa un aumento del precio domstico al que puede vender el exportador del 10%, mientras que, si los salarios representan 20% de los costos de la empresa, su disminucin en el 10% implica una reduccin de costos del 2%; de tal modo que para compensar la devaluacin del 10%, la reduccin salarial tendra que ser del 50%. 51
Cuadro 15
Salarios por hora, marzo de 2009 (en dlares) Santiago Bogot Lima Mxico, D.F. 1,8 2,1 Sel Shanghi 6,1 8,0 3,0 3,9 Nueva York 19,0 26,1
Promedios
Netos Brutos
3,1 3,8
3,4 3,9
3,1 3,9
Fuente: Banco UBS, Prices and Earnings, 2009.
6.5 Productividad Existe una diferencia notable en trminos de productividad entre los pases desarrollados y emergentes. Dicha productividad se mide como la cantidad de valor agregado que produce la mano de obra o el capital o los insumos. Para comparaciones internacionales se expresa usualmente en dlares constantes a paridad de poder de compra (PPP), para eliminar los sesgos derivados de los niveles de precios locales. Cuando se consideran todos, factores e insumos, simultneamente, se habla de productividad total. Segn la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), mientras la productividad de la mano de obra en 2006 en los pases desarrollados era de 62.952 dlares de 2000, en Amrica Latina esa productividad era de 18.908 dlares de ese mismo ao; es decir, apenas un poco ms de un tercio. Un posible mecanismo para elevar la competitividad de un productor es incrementar su productividad. Ello es posible haciendo ms eficiente el uso y la combinacin de factores e insumos, lo que da paso a nueva tecnologa en el proceso productivo. Sin embargo, la posibilidad de lograr mejoras significativas de competitividad a partir de variaciones en la productividad es remota, en presencia de distorsiones graves en los precios bsicos. La razn es simple, pues las variaciones anuales de la productividad son menores: imposible as compensar una revaluacin del 40% con un aumento de la productividad del 4%. 6.6 Tasa de cambio y productividad: la enfermedad holandesa Se puede tener una elevada productividad, consecuencia de una moderna tecnologa, y an as no ser competitivo, porque a pesar de emplear muy eficientemente factores e insumos, la combinacin de costos de esos factores e insumos puede generar unos costos totales unitarios del producto por encima del precio al cual puede venderse en el mercado. Tal es el caso de la llamada enfermedad holandesa. En general, en presencia de abundancia de divisas producto de la exportacin de un recurso natural, llmese petrleo o minerales (o imagen de pobreza en los pases ms pobres que, 52
igualmente, da origen a un flujo relativamente elevado de donaciones y crditos preferenciales), la tasa de cambio tiende a revaluarse al nivel correspondiente al sector de mayor productividad. Con ello quedan fuera de competitividad los otros sectores transables que pueden tambin tener una elevada productividad. Es la llamada enfermedad holandesa, que recibe su nombre por haber sido observada y documentada por primera vez en los Pases Bajos. Cuando se descubri gas y petrleo en el Mar del Norte y se comenz a producirlo y a exportarlo, los pases nrdicos, en particular Holanda y Noruega, se vieron inundados de moneda extranjera. El caso es que los productores holandeses de lcteos, los ms afamados y ms eficientes del mundo, quedaron al poco tiempo fuera de competencia; la revaluacin cambiaria originada en el exceso de moneda extranjera, ms que contrarrest su elevada productividad y elimin su competitividad. La solucin para evitar esa revaluacin cambiaria es aparente: modular el ingreso de divisas de acuerdo con las necesidades de la economa y el mantenimiento de la tasa de cambio real. Varias son las formas. Los noruegos crearon a fines de los aos setenta un fondo petrolero, hoy fondo de pensiones, que funciona hasta la fecha acumulando los excedentes de divisas. En Japn, China y Corea, el banco central acumula reservas para el mismo propsito interviniendo en el mercado cambiario.
7. Qu hacer? Hacia una nueva poltica econmica

Amrica Latina y Colombia, en particular, deberan implementar una poltica econmica que les permita crecer elevada y sostenidamente, con baja inflacin y equidad en la distribucin del ingreso. En el corto plazo, ello implica una poltica contra-cclica que atene los efectos de la crisis mundial, en especial sobre las poblaciones de bajos ingresos, que son las ms afectadas. Esta debe concretarse en una poltica fiscal y monetaria expansiva. Sin embargo, si la expansin fiscal y monetaria se realiza en el contexto de una industria no competitiva internacionalmente, la expansin ser buena para el desarrollo de China pero no para el de Colombia; los chinos sern los encargados de satisfacer la mayor demanda originada en dicha expansin. En otras palabras, la poltica contra-cclica requiere: a) una expansin fiscal y monetaria y, necesariamente, b) una poltica que haga competitiva la produccin de bienes y servicios transables. En el largo plazo, Amrica Latina y Colombia deberan disear y aplicar una poltica econmica que las haga menos dependientes de los ciclos internacionales. Ello significa superar su dependencia de las materias primas y, por lo tanto, restablecer los esfuerzos de industrializacin. China es menos afectada por las crisis 53
internacionales porque, como se mencion, el 95% de sus exportaciones corresponde a productos manufacturados cuyos precios internacionales son ms estables. Pero esa reindustrializacin, para hacerla sostenida, debe hacerse de manera distinta a la del pasado; es decir, superando el proteccionismo comercial y aprovechando la globalizacin mundial. Para el efecto, la competitividad sostenida es nuevamente crucial; es indispensable asegurarla para el sector transable y eso requiere nuevas polticas de regulacin, fiscales y monetarias. 7.1 Nueva poltica de regulacin Asegurar el desarrollo futuro depender, en gran medida, de una poltica de regulacin que favorezca la competitividad de los mercados crediticios y de servicios y permita tasas de inters activas (adems de mrgenes de intermediacin) y precios de servicios competitivos del nivel internacional. Para ello deber contrarrestar las fallas de esos mercados. La insuficiencia de la actual regulacin es la que, en gran medida, ha permitido la generacin de rentas no competitivas en dichos sectores, que atentan contra la competitividad del sector real y transable de la economa. En el mercado crediticio esas fallas de mercado se concretan en: a) tasas de colocacin opacas, que deben hacerse transparentes, de tal manera que cualquier cliente est en condiciones de conocer fehacientemente los precios que le cobran y as poder escoger el mejor proveedor por el mejor precio; b) fidelizaciones forzosas, salvo en el caso de los crditos hipotecarios y las tarjetas de crdito, de tal manera que cualquier cliente pueda prepagar sus deudas con la finalidad de mudar hacia el proveedor que le ofrezca el mismo producto a la menor tasa; y c) asimetra de informacin, de tal manera que el cliente no sea sorprendido con letras menudas e informaciones incompletas a la hora de optar por cualquier producto financiero. 7.2 Nueva poltica fiscal Se requiere tambin una nueva poltica fiscal, tanto tributaria como del gasto. La estructura tributaria debera ser general y competitiva, no solo con la finalidad de financiar el gasto pblico sino para redistribuir ingreso. Ello implica, en primer lugar, una tasa de impuesto a la renta reducida, que paguen todos; es decir, sin exenciones fiscales. Por otro lado, es necesario definir una poltica del gasto fiscal que asegure el desarrollo de la infraestructura econmica. Se requerira reorientar y focalizar el gasto pblico en las reas necesarias de intervencin estatal, en particular para garantizar: a) el rol redistribuidor del Estado, va transferencias para la educacin, la salud y los servicios pblicos a las poblaciones de menores ingresos; b) la seguridad ciudadana, de tal modo que los costos que su falta implican para las empresas alcancen niveles internacionales; c) el funcionamiento eficiente y 54
competitivo de los mercados, que conlleva el cumplimiento de los contratos y la capacidad coercitiva para hacerlos cumplir; y d) la inversin pblica en infraestructura econmica, que facilite el desarrollo de los mercados y, en especial, el aumento de la productividad, es decir la reduccin de los costos de transporte y comunicacin de las empresas. Respecto a las concesiones, el esquema de los contratos debera replantearse del tal manera que el riesgo sea asumido por el inversionista o, por lo menos, compartido con el Estado. 7.3 La necesaria revisin de la poltica monetaria Por otro lado, pareciera claro que lo que se requiere alternativamente es una poltica monetaria ms expansiva que jalone el crecimiento real de la economa, que evite la revaluacin cambiaria y promueva un volumen de crdito acorde con las necesidades econmicas, a tasas de inters competitivas internacionalmente. Cul es el margen de dicha poltica monetaria? Sin duda, una expansin monetaria induce una expansin de la demanda. Si no se quiere que produzca inflacin, no debera superar la expansin de la oferta. Es decir, el crecimiento de la inversin debera ser suficiente para lograr ese efecto. Exige inducir una rentabilidad adecuada a las empresas para aumentar su nivel de ahorro y, por lo tanto, lograr una mayor competitividad. Lo anterior supone revisar la manera como se piensa, se disea y se ejecuta la poltica monetaria. Debera aprenderse, por ejemplo, que toda expansin monetaria, incluso elevada, no conduce necesariamente a una inflacin alta; que ello depende de las condiciones en las que operan los mercados. Ms an, puede ser conveniente para mantener un nivel elevado de competitividad y, por lo mismo, de crecimiento econmico. Las estadsticas lo ilustran: entre 2000 y 2008, segn cifras del Banco Mundial, la relacin M3/PIB en China, es decir la totalidad de sus medios de pago (circulante y depsitos en los bancos) con relacin al tamao de su economa, pas de 131,1 a 158%. Para que la relacin M3/PIB en China haya aumentado en forma tan significativa, la cantidad de medios de pagos tuvo que crecer mucho ms rpidamente que el PIB. Entre tanto, en el mismo periodo, en Colombia la relacin M3/PIB pas de 28,3% a 22,2%; mejor dicho un poco ms de restriccin monetaria y hubiramos quedado al borde del trueque. Por cierto, entre 2000 y 2008, el PIB chino creci a una tasa promedio anual de 10% con una inflacin anual promedio de 2,1%. En Colombia, las tasas promedio anual de crecimiento del PIB y de los precios fueron 4,4% y 6,5%, respectivamente. 7.4 Poca liquidez, poco crdito De tener muchos o pocos medios de pago, con relacin al tamao de la economa, a tener crditos abundantes o reducidos, solo hay un paso. Con poca 55
liquidez, las familias y las empresas depositan escasos recursos en los bancos, y as, existen pocos recursos para prestar y hay un incentivo para que las tasas de inters sean muy elevadas. En efecto, durante 2008, en China, la relacin del crdito domstico al sector privado con respecto al PIB fue de 108,3%, mientras que en Colombia fue de 34,4%. A su vez, en el mismo ao, como se indic, la tasa de inters para los crditos en China fue 5,3%, en tanto en Colombia fue 17,2% (cuadro 13). Lo de menos es que haya poco crdito y que sea caro. Lo importante es que sin financiamiento o crdito es muy difcil desarrollar inversiones. Y con tasas de inters muy elevadas, que se traducen en costos financieros empresariales tambin altos, es muy difcil competir con otros productores en otros pases que tienen abundante crdito a tasas reducidas. La consecuencia de esta situacin es menor produccin de la que podra haber y, por tanto, ms desempleo. 7.5 La acumulacin de reservas en China, su manejo cambiario y razones de su xito Pero por qu y cmo los chinos tienen una expansin monetaria tan pronunciada y encima de eso experimentan tasas de crecimiento elevadsimas con tasas de inflacin reducidas? La expansin monetaria china es consecuencia de un esfuerzo deliberado por evitar una revaluacin importante de su tasa de cambio. En efecto, entre enero de 2000 y julio de 2006, la tasa de cambio china se mantuvo alrededor de 8,3 yuanes por dlar. Por presiones internacionales, a partir de ese momento, hasta julio de 2008, se revalu aproximadamente 18%. Desde entonces se ha mantenido ms o menos estable en 6,8 yuanes por dlar. Para tal propsito, el banco central de China compra con yuanes todos los dlares que sobran en el mercado cambiario chino, y para ello emite todos los yuanes que sean necesarios. As, acumula reservas internacionales en forma acelerada y lo vienen haciendo desde hace muchos aos. Entre 2000 y 2008, segn el Banco Mundial, el banco central de China pas de tener 171.700 millones de dlares de reservas internacionales a 1946.000 millones; es decir, las multiplic ms de once veces. Ms recientemente, en plena crisis mundial, entre diciembre de 2008 y junio de 2009, el banco central de China acumul 185.600 millones de dlares adicionales de reservas, para completar 2131.000 millones. Mientras tanto, en Colombia el Banco de la Repblica pas de tener 9.000 millones de reservas a 23.700 millones de dlares, un incremento de menos de tres veces. La tasa de cambio china se mantiene no solamente estable sino a un nivel muy elevado, para darle competitividad y rentabilidad a su sector productivo de transables, el que produce para exportar o competir con importaciones. Las utilidades empresariales as generadas se traducen en unos niveles elevadsimos de ahorro interno y, por lo tanto, de inversin. Por ello la inflacin no es un problema, 56
porque la expansin de la capacidad de produccin supera el crecimiento de la demanda originada en la expansin monetaria: la mayor demanda puede ser satisfecha con mayor produccin. Como se mencion, siempre segn el Banco Mundial, efectivamente, entre 2000 y 2008, la tasa promedio de ahorro domstico en China fue de 45,5% y su tasa promedio de formacin bruta de capital (inversin) fue de 40,9%. Es decir, siendo el mayor receptor mundial de inversin extranjera directa, China se da el lujo de exportar capital como lo hacen los pases desarrollados. A su vez, en el mismo periodo, en Colombia la tasa de ahorro domstico fue de 16,7% y la de inversin de 20,4%; o sea que no solo tiene niveles bajos de ahorro-inversin, sino que, como todos los pases en desarrollo, su ahorro domstico no alcanza a financiar su inversin (cuadros 6 y 7). 7.6 Las prioridades de la poltica econmica Toda esta situacin pareciera derivarse de que la inflacin continuara siendo la meta econmica suprema, por encima de cualquier consideracin sobre la competitividad de los sectores transables que exportan y que compiten con importaciones. No se advierte que una mayor competitividad se traduzca en acceso a nuevos y mayores mercados y, por tanto, en mayores ventas, produccin y empleo. Tampoco se advierte que esa competitividad derive, en gran medida, de una tasa de cambio adecuada, costos financieros reducidos e impuestos competitivos. Se piensa que el principal y nico instrumento vlido para lograr una mayor competitividad es el incremento de la productividad, cuando esta, en el mejor de los casos, no logra aumentar ms de 3-4% por ao. En el fondo, persiste un falso dilema entre los que deciden la poltica econmica en Amrica Latina: baja inflacin o competitividad. As, se insiste en reducir la inflacin a partir de restricciones monetarias que se traducen en prdida de competitividad y, por ende, de crecimiento. Por una apreciacin errada del funcionamiento de la economa y por una visin agregada de la misma sin una visualizacin del comportamiento de los diferentes mercados de la economa y su interaccin, particularmente los mercados de bienes transables y los mercados cambiario y crediticio, no se considera que una combinacin adecuada de polticas econmicas, fiscales, monetarias y de regulacin pueda lograr ambas metas y, as, un crecimiento alto, sostenido y equitativo
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LA EDUCACIN EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010
Adolfo Len Atehorta Andrea Yazmn Manrique Csar Augusto Rojas
l Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 incluy los propsitos, las estrategias y metas del gobierno en materia educativa en el captulo cuarto, referido al crecimiento alto y sostenido: las condiciones para un desarrollo con equidad. Al lado de las condiciones macroeconmicas, de la consolidacin de la estabilidad fiscal, del desarrollo empresarial, el ahorro, la inversin y el financiamiento, as como del capital fsico necesario para el desarrollo, aparece el llamado capital humano y la propuesta de formacin para el trabajo como soporte para el crecimiento y la competitividad (DNP 2007a, T. 1: 150-167 y 297-312). , El presente ensayo intenta efectuar un anlisis sobre los aspectos ms importantes de dicho plan, observar su cumplimiento y entregar algunas consideraciones crticas sobre su filosofa y aplicaciones prcticas.
1. Una contradiccin filosfica

La piedra angular del Plan Nacional de Desarrollo en materia educativa parte de la definicin que sobre la educacin y su papel aporta el plan mismo. En la bases presentadas por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la educacin se defini como un servicio que, en el futuro, permitira a los colombianos alcanzar ingresos suficientes para llevar una vida digna (DNP 2006: 123). , Probablemente, ante las crticas del Consejo Nacional de Planeacin (CNP 2007: , 52), la frase desapareci del texto definitivo y se subray aquella segn la cual la educacin es un instrumento para lograr la inclusin social por caractersticas diferentes a las que tienen que ver con su nivel socioeconmico, tales como el gnero, la etnia y las discapacidades (DNP 2007a, T. 1: 150). , En el fondo, la concepcin filosfica no present cambios significativos, conforme lo solicit el Consejo, con respecto a las definiciones brindadas por el plan de desarrollo aprobado en el cuatrienio anterior. Por el contrario, la concepcin intent entonces sustentarse en dos tipos de funciones atribuidas a la educacin: preventiva y remedial. La primera, para garantizar el acceso, la calidad, una dota59
cin suficiente de recursos educativos, y la adquisicin de un conjunto de competencias bsicas que faciliten el acceso al mercado laboral. La segunda, en tanto, ofrece medidas de carcter compensatorio que permiten igualar las oportunidades a travs de esfuerzos especiales con recursos pedaggicos adicionales, como los observados en la educacin para adultos, los programas de alfabetizacin y la formacin para la poblacin desempleada (DNP 2007a, T. 1: 151). , En ambos casos, sin embargo, el papel estratgico de la educacin se ubic en el incremento de las capacidades y destrezas personales para el empleo; y se concret como objetivo educativo la adquisicin de conocimientos, competencias y habilidades productivas como requisito para contribuir al crecimiento e incrementar la productividad del empleo incorporado en el proceso de produccin, para alcanzar mayores niveles de desarrollo econmico (DNP 2007a, T. 1: 151). , Tanto en el caso de las bases del plan como en la redaccin final que tuvo el Plan Nacional de Desarrollo, nos encontramos con una visin economicista que no solo aplaza la equidad para el futuro, sino que oculta las autnticas razones de la desigualdad y elude la responsabilidad del Estado frente a ellas: las diferencias sociales no son producto de categoras histricas referidas a contenidos reales y empricamente observables, presentes en la evidencia misma, segn concepto de Eric Thompson (1979: 36-37), sino ms bien accidentes producidos por la falta de educacin y de destrezas para el empleo. Se olvida, entonces, la existencia de diferencias crnicas en la infraestructura de las sociedades, cuyo reconocimiento, como piensa Giddens, no significa estar de acuerdo con una primaca causal, universal y necesaria, de los propios factores infraestructurales: en muchas ocasiones, las influencias especficamente polticas condicionan, a la vez que expresan dichas diferencias (Giddens A., 1979: 21-22). Cuando se observa en detalle la definicin de educacin ofrecida por el Plan Nacional de Desarrollo, no es difcil descubrir su relacin filial con el Consenso de Washington1. La educacin, ha dicho el presidente Uribe, genera movilidad social y evita la condena a ser pobre por herencia, pero la amarra, al mismo
Como propsito fundamental, el Consenso de Washington ha buscado la modernizacin e internacionalizacin de la economa basndose en la liberalizacin de importaciones, la reestructuracin industrial y la desregulacin de la economa, para organizar todas las relaciones sociales conforme a las lgicas del mercado. Entre sus medidas figuran la apertura de mercados, la libre competencia, la eliminacin de barreras arancelarias y subsidios estatales, la privatizacin de las empresas pblicas, una regulacin laxa sobre la banca, la contabilidad y las finanzas, impuestos generalizados al valor agregado, pero mnimos tributos para los grandes propietarios e industriales, reformas laborales para flexibilizar el mercado sobre la mano de obra, reduccin del dficit fiscal y reinado del mercado con autonoma total frente al Estado. Al Estado se le reduce en tamao, pero se le exige crecimiento en eficiencia; su intervencin limita con la creencia inocente de que los mercados se bastan a s mismos para manejar con cautela la economa entera.
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tiempo, a las leyes del mercado, en tanto la califica como instrumento para mejorar el ingreso y aumentar la productividad. He all la contradiccin filosfica: la formacin en trminos instrumentales de xito y eficiencia no es formacin, es capacitacin y se limita, por tanto, a las cualidades y destrezas que el individuo necesita para defenderse en el caos salvaje del capital; para ingresar con relativo xito pero msero reconocimiento al mercado laboral y aumentar la productividad. Finalmente, dos consideraciones. En primer lugar, no existe una investigacin emprica y concreta que haya podido demostrar, ms all de la presuncin, la incidencia decisiva, causal y directa de la educacin en el crecimiento econmico. Pero, por el contrario, s existen investigaciones cuyas conclusiones muestran la manera como la integracin de las tradiciones familiares, la realidad polticoeconmica y las categoras diferenciales histricamente construidas complejizan la mirada frente al ttulo escolar y profundizan la diferenciacin social. Para Bourdieu, la escuela parece transmitir el saber, pero lo que hace es transmitir las relaciones sociales de poder. En este sentido, los profesionales se ven obligados a entrar en la dinmica de las oportunidades sociales con sus marcas de origen, con sus apellidos de abolengo y de la universidad en que se gradan, con sus capitales heredados (Bourdieu, P 1997). .,
2. Los puntos ms crticos del Plan para la educacin bsica y media

Para los educadores y analistas en materia educativa, es desconsoladora la continuidad y fortalecimiento de las polticas educativas bajo un esquema de asignacin de recursos atado al Sistema General de Participaciones, bastante criticado. Desde luego, no puede negarse la importancia y la necesidad de ampliar la cobertura en todos los niveles educativos. Pero no es el propsito sino las estrategias lo que en este aspecto preocupan: la contratacin de la prestacin del servicio educativo, los colegios en concesin, o el llamado subsidio a la demanda, sntesis de un proyecto aplicado con resultados desastrosos en la salud pblica, recortan la participacin del Estado con base en la eficiencia y la austeridad fiscal y desconocen, para el caso de la educacin, lo complejo e integral del proceso formativo. Poco a poco, la participacin del Estado en el subsidio a la demanda tambin se ha degradado. Las transferencias se reducen y las autoridades regionales tan solo pueden pagar con ellas salarios y subsidios. No hay inversin educativa, no hay construccin de infraestructura, no hay adquisicin de materiales didcticos ni avances en tecnologa. Es eso lo que denuncian ahora los gobernadores. Tal como sucedi con el PND 2002-2006, preocupa igualmente que el principal mecanismo para mejorar la calidad educativa se dirija a la creacin de estndares y a la universalizacin de las evaluaciones. Es una visin simplista y automtica que omite reconsiderar la aplicacin de medidas como la desprofesionalizacin 61
docente, el hacinamiento de los alumnos y la desaparicin de maestros consejeros, que s apuntan directo al corazn de la calidad educativa. Cabe recordar que la evaluacin no constituye, en s misma, medida ni garanta de la calidad. Menos an si se trata de evaluaciones que desarticulan el universo complejo de la pedagoga, que ignoran la diversidad y heterogeneidad de concepciones, enfoques, teoras y metodologas existentes sobre el paradigma evaluativo y su estrecha relacin con la formacin misma. Por el contrario, las evaluaciones aplicadas por el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) se reducen a pruebas masivas uniformes y estandarizadas a gran escala, tipo test, cuyo fundamento reposa en el establecimiento de correlaciones estadsticas entre resultados de pruebas de logro y preguntas sobre factores asociados al desempeo. Este tipo de evaluacin marcha en contrava de la autonoma escolar y de los proyectos educativos institucionales, establece controles sobre los contenidos curriculares y revierte los criterios de calidad. Dicho modelo reduce la educacin a los aspectos cognitivos, memorsticos y tcnicos, susceptibles de medirse mediante pruebas estandarizadas con cuestionarios tipo, y deja de lado los complejos factores integrales, sociales y de valores en la formacin humana: un retorno al instrumentalismo y al monismo metodolgico que intentan eliminar la reflexin pedaggica en torno a la evaluacin y la reemplazan por una cifra que finalmente coacciona y vigila la accin de los maestros y se inserta en la lgica empresarial del mercado. En un pas como el nuestro, la evaluacin no puede pretender la homogeneidad de la poblacin y de sus fines. No todas las escuelas ensean lo mismo ni de la misma manera. La estandarizacin y la universalizacin evaluativa desconocen, de plano, la diversidad colombiana, los contextos regionales y sociales. No puede evaluarse de la misma manera al nio que goza de todos sus derechos o que posee la comodidad y las ventajas de su estrato social, con aquel que camina dos horas para llegar a su escuela, que padece hambre o maltratos y que, terminada su jornada escolar, debe ayudar al sustento de la familia o colaborar con la atencin de sus hermanos menores. Tampoco puede evaluarse de la misma manera ni con el mismo rasero al maestro que educa al primero con todos los medios a su alcance, con aquel que debe trabajar a la intemperie, sin tablero y sin pupitres en la formacin del ltimo. Cuando una evaluacin no tiene en cuenta diferencias como esta, elitiza y privilegia, reduce y condena; trivializa la complejidad de una escuela que se construye con la diferencia cultural y tnica, rural y urbana, de modelos y conceptos. Es ms: atenta contra su existencia. La calidad, en conclusin, no es una meta que pueda medirse con la aplicacin de pruebas inspiradas en concepciones tcnicas e instrumentales. La evaluacin es un concepto complejo cuya definicin se relaciona con los fines y objetivos de la educacin, con los procesos de aprendizaje y las formas de pensar, sentir y actuar en la enseanza, pero tambin con la diversidad, con la heterogeneidad y la autonoma escolar; y que pone en juego aspectos clave de la formacin como
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los valores, las actitudes y la creatividad. Todo lo anterior se refiere, igualmente, a la formacin integral del ser, a su manera de acceder al conocimiento y a su papel frente a la sociedad. Implica, por ende, reflexiones pedaggicas, filosficas y ticas, tericas y metodolgicas, dialgicas, comprensivas y participantes. Con el argumento de construir nexos entre el mundo de la escuela y el mundo productivo, el PND justifica, por otra parte, la implementacin de la educacin en competencias laborales. De esta manera se propone una formacin de carcter general, polivalente y flexible que solo produce una baja calificacin laboral para empleos poco remunerados. Los jvenes adquieren destrezas para el trabajo en equipo, para la utilizacin de las tecnologas ms simples y para adaptarse a las condiciones laborales menos favorables, pero no para enfrentar las condiciones cientficas y tcnicas con que se mueve el mundo productivo, ni para asumir su papel con formacin humana y un bagaje cultural adecuado.
3. Resultados en la cobertura
En trminos numricos, el avance de la cobertura educativa tiene logros importantes por mostrar en todos los niveles. Durante el periodo comprendido entre junio de 2008 y mayo de 2009, el Estado brind atencin integral a 148.282 nuevos nios y nias menores de 5 aos, con lo cual se lleg a un acumulado de 183.986 menores atendidos durante el presente periodo de gobierno. Con relacin a los nuevos nios y nias atendidos, 45.744 se atendieron en la modalidad comunitaria, 30.599 en la modalidad familiar y 28.556 en la modalidad institucional. Por su parte, 43.383 nios recibieron atencin bajo las modalidades especiales (Mineducacin, 2009). A lo largo de los dos periodos de gobierno del presidente Uribe Vlez, el Ministerio de Educacin Nacional argumenta un incremento en cobertura bruta que pasa del 90,57% en el ao 2002, al 102% en el ao 2008, con una cobertura neta en 2007 del 89,38%, equivalente a 11043.845 matrculas en educacin bsica y media (cuadro 1). En la enseanza secundaria y media, advierte el Ministerio, se alcanz una matrcula oficial de 9356.950 alumnos en el ao 2009 y se cre un total de 189.368 nuevos cupos oficiales. En el caso de la secundaria, con base en el reporte preliminar con corte al 15 de mayo de 2009, la matrcula oficial aument en 110.512 cupos. La tasa de cobertura bruta en este nivel registr un crecimiento de tres puntos porcentuales, al pasar de 98% en 2008 a 101% en 2009. En educacin media se gener un total de 78.856 nuevos cupos oficiales, que representan un incremento en la tasa de cobertura bruta de cuatro puntos porcentuales, pasando de 71% en 2008 a 75% en 2009 (grfico 1). Con respecto a las cifras arriba citadas, sin embargo, es necesario precisar algunas aclaraciones. En ocasiones anteriores, el propio Ministerio ha subrayado su desconfianza. Son indicativas, pero no necesariamente reales. Un informe con63
Cuadro 1
Cobertura nacional educacin bsica y media (2002-2008)
Variable 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008* Estableci56.162 33.840 30.247 26.286 25.680 24.649 N.D. mientos Matrcula 9994.404 10323.582 10501.959 10720.493 11022.651 11043.845 11110.783 total Cobertura 90,57% 94,29% 95,51% 97,86% 100,51% 100,87% 102,00% bruta Cobertura 84,39% 86,14% 85,40% 88,11% 89,42% 89,38% N.D. neta
* Dato proyectado con base en el reporte de matrcula al 30 de junio de 2008. Dato preliminar sujeto a modificacin. N.D.: No disponible. Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, matrcula certificada por las secretaras de educacin (2002). Sineb (2003-2008) Proyecciones de poblacin DANE, con base en el censo 2005.
tundente de la Contralora General de la Repblica dej expresa constancia de las dudas sobre la estadstica: la desercin en educacin bsica y media ha sido considerable y el saldo de la cobertura, por consiguiente, se reduce de manera dramtica con la desercin. Una situacin que de manera similar haba advertido otro funcionario del Ministerio: se ha planteado una poltica de cobertura que solamente controla la variable de entrada, pero no la de salida. Metemos a los nios por la puerta de adelante pero se nos estn saliendo por la de atrs2. El Ministerio ha reconocido que si bien la tasa de desercin registra un decrecimiento del 7,1% al 6,4%, lo cierto es que no se detiene. Es posible que la promocin automtica haya logrado cierta disminucin sobre la desercin escolar, pero an as otros factores, unidos a la pobreza, la discriminacin de la mujer, el orden pblico y la poltica educativa en s misma, continan operando. Por supuesto, la falta de equidad sigue presentndose como una de las dificultades ms importantes.
4. La educacin superior en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

El captulo 3 del PND 2006-2010, titulado Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidad, presenta los planteamientos generales de la poltica gubernamental en materia de acceso y calidad al conjunto bsico de servicios sociales. En estos servicios se incluye la educacin, con la condicin de que todos
Daniel Rivera, jefe de la Oficina de Planeacin y Finanzas del propio Ministerio, en El Tiempo, 6 de agosto de 2004.
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Grco 1
Cobertura nacional. Educacin bsica y media (2002-2008)
Millones de alumnos(as)
15 10 5 0
100% 80% 60% 40% 20% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0%
Alumnos(as)
Tasa de cobertura
los colombianos tengan acceso a ella con un mximo de calidad. Las propuestas que all se enumeran tienen como base el contenido del Conpes Social 91 Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos del Milenio - 2015 y el documento Visin Colombia 2019, elaborados con el propsito de definir los compromisos sociales como una propuesta, no de gobierno sino de Estado. En el PND 2006-2010 se destacan como logro de los ltimos aos las diferentes iniciativas para consolidar un sistema de aseguramiento de la calidad, como es el caso de la Comisin Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (Conaces). En la misma lnea se considera importante resaltar el aumento de programas acadmicos con registro calificado, as como la acreditacin de programas. El cambio de naturaleza jurdica del Icetex tambin fue destacado. Este hecho se considera condicin necesaria para la eficiente prestacin del servicio, a la par que permite la ampliacin de recursos para la financiacin de la educacin superior en la poblacin pobre. El proceso de montaje del Observatorio Laboral para la Educacin (OLE) es as mismo valorado positivamente en este documento. De acuerdo con los resultados que permite la informacin de este programa, se seala la insercin en el campo laboral de ms de 460.000 egresados (DNP 2006: 142). , Como sucediera en el plan anterior (cuadro 2), el PND 2006-2010 estableci el aumento de cobertura como prioridad para la educacin superior. Se esperaba, por supuesto, que las polticas diseadas frente a la educacin bsica y media ejercieran una demanda mayor sobre la universidad. Sin embargo, la atencin se radicaliz en torno a la pertinencia de los programas en el campo laboral y se privilegi la mercantilizacin de la educacin y de los sujetos de la enseanza. 65
Cuadro 2
POLTICAS
Polticas y proyectos del MEN para la educacin superior comparativo Pnd 2002-2006 y 2006-2010
PROYECTOS 2006-2010
PROYECTOS 2002-2006
Cobertura en educacin superior
Acceso con calidad a la educacin superior. Promocin y fortalecimiento de la educacin Apoyo a la gestin de las instituciones de tcnica y tecnolgica. educacin superior oficiales. Centros Regionales de Educacin Superior (Ceres). Estrategias para disminuir la desercin. Promocin de la formacin tcnica y tecnolgica. Uso de nuevas metodologas y tecnologas. Desconcentracin de la oferta de la educacin superior. Financiamiento de la poblacin pobre para el acceso a la educacin superior (priorizando la educacin tcnica y tecnolgica). Transformacin del sistema de financiamiento de la educacin superior oficial. Alianzas entre las IES, incluyendo establecimientos de educacin superior y media no formal, y con la participacin del sector productivo y las entidades territoriales. Fomentar la inclusin y permanencia de los distintos grupos poblacionales en el Sistema de Educacin Superior. Culminar el proceso de evaluacin de los programas formales del SENA por medio del sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin superior (para articular la oferta del SENA con las IES*).
Calidad en educacin superior
Articulacin a la educacin no formal y continua con la educacin formal y el sistema nacional de formacin para el trabajo. Definicin de condiciones mnimas y estndares de competencias para programas de educacin superior. Diseo e implementacin del sistema de aseguramiento de la calidad. Diseo, aplicacin y anlisis de los Ecaes. Fomento de la investigacin en las instituciones de educacin superior y articulacin con el sistema nacional de ciencia y tecnologa. Internacionalizacin de la educacin superior. Observatorio del mercado laboral. Sistema de monitoreo para la vigilancia y el control de la educacin superior.
Formulacin de una oferta acadmica con esquemas flexibles apoyados en el uso y la incorporacin de nuevas tecnologas. Aprobacin por medio de registro calificado de los programas acadmicos de los Ceres. Culminar el proceso de evaluacin de los programas formales del SENA por medio del sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin superior (para articular la oferta del SENA con las IES). Implementacin de sistemas integrales de gestin (acadmica, administrativa y financiera). IES iniciando la certificacin de calidad en la ISO-9001:2000 y en la NTC-GP (se espera 100% de IES pblicas con certificacin de calidad).
* Como aparece en la siguiente casilla, este proyecto tambin tiene relacin con las medidas orientadas a mejorar la calidad de la educacin superior.
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5. Las directrices del Banco Mundial y las polticas oficiales para la educacin superior
Como sabemos, el Banco Mundial sustenta un enfoque mercantilista que articula las polticas educativas con las reformas estructurales esbozadas a partir de la dcada de los noventa del siglo pasado, basadas en los esquemas neoliberales de la economa y del Estado. En esta direccin, sobresalen como estrategias propuestas por el Banco: a. Financiamiento de una educacin inspirada en la competitividad y el desempeo, para incrementar la cobertura en reas de inters productivo y disciplinas con impacto directo sobre el mercado laboral. b. Construccin de mecanismos para asegurar el ajuste del sistema, tanto en lo econmico como en el control por medio de la autoevaluacin, la acreditacin y la implementacin de estndares convertidos en indicadores de calidad. c. Creacin de observatorios del mercado laboral ofrecido por las instituciones de educacin pblicas y privadas, bajo patrones de eficiencia. d. Crditos educacionales orientados a subsidiar la demanda y a fortalecer la privatizacin de la educacin (Banco Mundial, 2002). La aplicacin de dicho enfoque en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, como antes se dijo, parte del concepto que sobre la educacin se esgrime. Para el gobierno nacional, la educacin es un servicio que, en el futuro, permitir a los colombianos alcanzar ingresos suficientes para llevar una vida digna. Vale repetir, la educacin es vista como instrumento para lograr la inclusin social (DNP 2006: 187) o, en palabras del presidente Uribe, una oportunidad que favo, rece dicha inclusin (Uribe, ., 2008). El concepto olvida que la funcin educativa de una escuela estrechamente ligada a los intereses de la sociedad debe partir de la necesidad de formar mujeres y hombres con sentido humano; mujeres y hombres comprometidos con una tica que abarque tanto el desempeo natural o profesional como la accin personal, la accin ciudadana y, sobre todo, el cuidado frente a las decisiones que afectan a la comunidad. Si ello no es as, tendremos como resultado un mundo en donde el mercado reina y todo es viable para enriquecerse: desde la economa ilegal del narcotrfico hasta la falsa ilusin de las pirmides. No hay, entonces, motivo para quejarse ni para rasgarse las vestiduras frente a estos fenmenos. Observemos ahora la coherencia entre el concepto citado sobre educacin, las polticas sectoriales de nuestro Ministerio y las directrices del Banco Mundial: a. Un elemento de fondo que demuestra la coincidencia entre polticas nacionales y directrices internacionales reside en el impulso brindado a la formacin para 67
la produccin y a la preferencia de la capacitacin por sobre la educacin. El propsito fue formulado de manera temprana en el llamado Manifiesto Democrtico del candidato lvaro Uribe: Vincular la universidad a la actividad productiva exigindole informacin pblica y certificada sobre el xito laboral o empresarial de sus egresados (Uribe, ., s.f., en lnea). La perspectiva tiene dos matices. Por una parte, la educacin superior se vincula con la productividad por medio de la formacin de un nmero cada vez mayor de tcnicos profesionales y tecnlogos que, como aspira el Plan Sectorial del Ministerio de Educacin, puedan desempearse en los cargos para tcnicos de mando medio, tcnicos especializados y trabajadores calificados de la pirmide ocupacional que hoy estn vacantes u ocupados por personas poco calificadas o profesionales sobrecalificados (MEN, s.f., en lnea). La meta, en ese sentido, es volcar la universidad hacia este propsito y dedicar mayores esfuerzos a la formacin tcnica y tecnolgica, con una participacin en el total de la matrcula de educacin superior cercana al 35% en el ao 2010. El indicador: una mano de obra calificada y disponible para el salario mnimo. Pero no solo ello. Con el fin de ampliar la oferta, se plantean alianzas estratgicas entre instituciones de educacin superior, instituciones con programas de educacin media tcnica, sector productivo, gobiernos regionales y locales, SENA y centros de innovacin, productividad y desarrollo tecnolgico, que abren la cobertura, pero no necesariamente ofrecen los ttulos, la experiencia y la calidad que garantizan las IES. Adems, en lo concreto, los programas abiertos se realizan sobre la base de ciclos propeduticos dirigidos al desarrollo de competencias y acordes con los requerimientos del sector productivo. No existe una visin de conjunto ni curricular, no existe un proyecto de formacin dirigida ni un plan de estudios concreto, no impera un sistema progresivo y dinmico sobre la formacin, no se obtiene la naturaleza continua de la educacin formal y no se otorgan ttulos sino certificados. Dicho en otras palabras, se aplica la perspectiva de la capacitacin para el empleo en reemplazo de la formacin profesional con integralidad. Lastimosamente, es la misma direccin con la que se pretende articular la oferta del SENA con aquella ofrecida por las IES, sin mayor cuidado ni responsabilidad. La homologacin de cursos y programas no responde a criterios acadmicos, curriculares y de calidad sino, ante todo, al incremento de egresados destinados a satisfacer los requerimientos e intereses del mercado, a cumplir las demandas del sector productivo, y no al servicio de la ciencia y de la sociedad en su conjunto. Desde luego, fortalecer las carreras tcnicas y tecnolgicas en relacin con las necesidades del pas y las regiones no es descalificable. Lo criticable es asumirla con la visin simple de un adiestramiento para el trabajo e insistir en ella como meta educativa de los sectores ms desfavorecidos o como sistema de 68
articulacin al mundo del trabajo. Bajo esta perspectiva, las carreras tcnicas y tecnolgicas se implementan de manera precaria para fomentar la bsqueda de empleo mal remunerado entre aquellos sujetos sociales a quienes se les niega la formacin avanzada y el contacto con las carreras profesionales. Tampoco se niega el papel ni la importancia del SENA para la capacitacin. Lo preocupante es que el fortalecimiento de las tcnicas y tecnolgicas se haga como competencia o incluso en sustitucin de la formacin profesional e integral, que su fortalecimiento no se ejecute sobre la base de la calidad, y que no se otorgue privilegio a la oferta pblica sobre la privada. Lo ms cuestionable, en tal sentido, es el ofrecimiento generalizado a travs de instituciones de garaje, por medio de convenios que subsidian la demanda y en programas con los cuales se busca la formacin en trminos instrumentales de mercado, xito y eficiencia. Igualmente, que las instituciones contratadas se limiten a la capacitacin y a la promocin de cualidades y destrezas que el individuo necesita para defenderse en el caos salvaje y crtico del capital, sin ocuparse de la integralidad ni de los factores humanos y sociales de la formacin. No es casual que, bajo esta lgica, el Plan Nacional de Desarrollo presente, sin sustentacin alguna, la promesa de disminuir la tasa de desempleo para el ao 2010 con base en la capacitacin para el ingreso al mercado laboral, dos variables que no necesariamente se correlacionan. El xito econmico no siempre se liga al saber y la titularizacin o el capital escolar no necesariamente se traducen en empleo. b. Con respecto al ajuste del sistema, en materia econmica sabemos que las polticas nacionales han insistido, para todos los niveles educativos, en la racionalizacin o utilizacin ptima de recursos, la integracin institucional, la reorganizacin educativa y el aprovechamiento mximo de la capacidad instalada. Ello se tradujo en fusin de instituciones educativas, ampliacin de la relacin maestro-alumno al precio de un verdadero hacinamiento en las aulas escolares, extralimitacin en la utilizacin de los planteles por fuera de la dignidad humana y depreciacin de la calidad. Probablemente, la lucha de los sectores educativos para oponerse a estas polticas fue insuficiente o la debilidad fue extrema. A tal punto que, paradjicamente, la lucha que empieza ahora es para mantener los montos del subsidio, para evitar la degradacin de la participacin del Estado en las transferencias y para que las autoridades regionales puedan responder con ellas a los salarios y las necesidades del sector. La lucha es ahora para mejorar la inversin educativa, para ampliar la construccin de infraestructura, la adquisicin de materiales didcticos e informticos, para ampliar la contratacin de los maestros catedrticos. Los programas se han madurado cada vez ms para la educacin superior. Al igual que lo sucedido en la educacin bsica y media, empieza a consolidarse, 69
con algunas variantes, la poltica de subsidio a la demanda. Tal es la perspectiva del Plan 2019 que se cita ntegramente:
Es necesaria una estrategia de choque, que permita aumentar la cobertura de la educacin superior utilizando eficientemente los recursos disponibles. El financiamiento deber corresponder a los cupos que las instituciones estn en capacidad de atender (DNP 2005a). ,
No obstante, el ajuste econmico lleg tambin para la educacin superior por otros lados: la ampliacin drstica de cobertura sin reajuste presupuestal ni recursos adicionales. En esta direccin, el primer paso fue el asalto a la autonoma universitaria, con el desconocimiento de las consultas y de los consensos en las comunidades acadmicas para el nombramiento de rectores leales a la poltica. Las histricas conquistas del movimiento estudiantil, desde el Manifiesto de Crdoba, se arrojaron por la borda y se abri el camino a la recomposicin de los consejos superiores. Se hizo bien la tarea y se multiplic la cobertura afectando la calidad y, en ocasiones, la viabilidad misma de las universidades. Los consejos acadmicos tambin se portaron a la altura de lo solicitado: aceptaron la ampliacin de cupos y jornadas, la apertura de nuevas carreras, la reduccin en la duracin de los programas acadmicos, el recorte de asignaturas, y facilitaron el trnsito al sistema de crditos acadmicos para redefinir el concepto de semestre y asegurar la culminacin anticipada de la carrera. Pero, a pesar de ello, el Ministerio continu insistiendo en la transformacin del sistema de financiamiento de la educacin superior oficial, que no ha podido implementar por las continuas decisiones de la Corte Constitucional. El sueo dorado, el presupuesto per cpita, toca azorado a la puerta. La medicin a travs de indicadores est lista. La relacin nmero de alumnos y nmero de docentes o administrativos universitarios como criterio para fijar tasas presupuestales, que no comprende lo complejo de la educacin superior, espera en sala para desbancar a la Ley 30 de 1992. Pretende llevarse por delante las necesidades de formacin e investigacin que una educacin de calidad exige, y olvida las notables diferencias de costos entre las universidades y su gestin histrica, las diferencias entre disciplinas, modalidades y reas del conocimiento. La investigacin, los doctorados, la calidad de los programas, el papel de la universidad en la regin o incluso la acreditacin se sacrifican por la ampliacin de cobertura a bajo costo e inversin. En materia de control, la poltica de calidad es semejante a la impulsada para la educacin bsica y media: estandarizacin y evaluacin por competencias, autoevaluacin y acreditacin de la calidad. Los parmetros, como sabemos, obedecen a las lgicas de superacin de los mnimos y reproducen las falacias del mercado. Muy juiciosas, las universidades han intentado posicionar sus productos educativos entre los clientes, dotndolos con alegados atributos de calidad y aspirando a una mayor demanda como premio. 70
c. El tercer aspecto no ofrece discusin ni duda. El Observatorio Laboral para la Educacin es un sistema de informacin que rene datos concretos para interpretar las relaciones entre el mundo de la educacin superior y el mundo laboral (MEN, s.f., en lnea), afirma el Ministerio. Se trata, como lo reconoce, de una herramienta estratgica para orientar y decidir las polticas en la educacin superior. Como resultado, las artes y las humanidades corren peligro de extincin frente a las estadsticas laborales. d. Finalmente, es claro que los crditos educativos permanecen orientados a subsidiar la demanda y a fortalecer la privatizacin de la educacin. Los recursos contratados para educacin con el propio Banco Mundial, en el primer gobierno de Uribe Vlez, fueron destinados al impulso de un esquema basado en la financiacin de la demanda y se convirtieron en crditos para el pago de matrculas en las instituciones privadas de educacin superior, propiciando, en lo estratgico, el debilitamiento de la universidad pblica. Este es el sueo para 2019: Promover la participacin activa del sector privado, como oferente del servicio de educacin superior y como agente activo para la formulacin de la poltica. En estas condiciones, el Estado se convierte en una especie de banco que, en lugar de atender directamente el derecho a la educacin de sus asociados, les presta para que se defiendan individualmente en el mercado de los particulares.
6. El desfinanciamiento progresivo de las universidades pblicas

El ritmo de crecimiento alcanzado por las universidades pblicas en los ltimos aos ha reventado el esquema de financiamiento de la Ley 30 que el gobierno tampoco ha cumplido cabalmente. De acuerdo con la Contralora General de la Repblica, las transferencias del gobierno a las universidades pblicas llegaban en el ao 2000 a 1,73 billones de pesos mientras en el ao 2009 solo alcanzan 1,6 billones. Mientras se les reduce el presupuesto, advierte la Contralora, las instituciones de educacin superior han tenido que mejorar sus niveles de eficiencia e indicadores; es decir, mayor cobertura, profesionalizacin de docentes, grupos de investigacin y aumento de la inversin en infraestructura fsica y tecnolgica. Para el ao 2010, segn clculos de la Contralora, el gobierno apropiar recursos por cerca de 1,9 billones de pesos para la educacin superior pblica. Pero esta cifra, agrega, incluye un aporte adicional por 57.000 millones, que se contabiliza en el total del presupuesto, pero no se tiene en cuenta para proyectar la asignacin del ao siguiente. No obstante, esos recursos no sern manejados por las universidades sino por el Icetex, para equidad y cobertura. En todo caso, la Contralora seala que mientras en Colombia las transferencias para la educacin superior pblica no representan el 0,4% del producto interno bruto (PIB), pases como Mxico dedican el 1% y Argentina y Brasil, el 0,8%. Para 71
la Contralora, la educacin superior pblica necesita ms recursos si se quiere que sea competitiva en formacin y en investigacin, y que realmente brinde mayores opciones de acceso a la poblacin ms vulnerable (El Tiempo, 16 de octubre de 2009). Con un presupuesto cada vez ms reducido, la universidad pblica pas de una cobertura del 35 al 52%, aument la creacin de nuevos programas curriculares en pregrado y posgrado, cualific a sus docentes, fortaleci la investigacin con grupos y redes reconocidos en altas categoras e indexacin de revistas, increment la infraestructura fsica de laboratorios y nuevas tecnologas, salones, bibliotecas y centros de documentacin, propici las salidas de campo y las publicaciones de docentes y estudiantes, adquiri material de apoyo para los procesos de enseanza-aprendizaje e impuls procesos de acreditacin, internacionalizacin, regionalizacin, extensin y conexin con el sector empresarial, sin contrapartidas del gobierno nacional. An as, la universidad pblica soport tambin las decisiones legales que le exigieron igualdad en aspectos prestacionales para los docentes ocasionales, de hora-ctedra y supernumerarios administrativos, que la obligaron a ampliar los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones y a incrementar los gastos adicionales en el rgimen prestacional. La universidad aport, igualmente, los descuentos en matrculas para sufragantes, de acuerdo con las leyes 403 de 1997 y 815 de 2003, y continu con la atencin al rgimen salarial y prestacional docente. Todo lo anterior, por supuesto, descompens el presupuesto ya reducido y convirti en estructural el problema de financiamiento, al punto de colocar a las universidades en su ms bajo tope de equilibrio y subsistencia. La crisis econmica, argumentaron los rectores, empez a tocar fondo sin que el gobierno se diera por enterado. La respuesta no ha sido concreta hasta el momento. El ltimo incremento presupuestal aprobado por el Congreso no logra desatar la crisis. Si bien constituye una respuesta inicial al llamado de la comunidad universitaria, no resuelve la situacin de fondo. Por el contrario, lo ofrecido es poco. En primer lugar, el presupuesto de las universidades no debe confundirse con las partidas asignadas al Icetex o Colciencias, como ocurre con parte del incremento presupuestal destinado para el ao 2010. En segundo trmino, el monto va Icfes proceda de las mismas universidades: ms que un aumento, es un descuento. Y, finalmente, aunque se compromete el pago de la deuda por descuento en matrculas a estudiantes sufragantes, ello es prrico ante el dficit acumulado que puede sobrepasar el medio billn de pesos entre 1993 y 2008. La difcil realidad, que an no se comprende ni se asume por el gobierno nacional, es que las transferencias de la Nacin son insuficientes para cubrir los gastos de funcionamiento de las universidades pblicas 72
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Diana Rozo
LA GESTIN AMBIENTAL EN EL PLAN DE DESARROLLO
Introduccin
l presente documento contiene la verificacin del cumplimiento de los objetivos y metas de las polticas planteadas por el actual gobierno entre los aos 2006 y 2009 en materia de gestin ambiental y desarrollo sostenible. Con tal propsito, se realiz una evaluacin detallada del captulo 5 del Plan Nacional de Desarrollo, numeral 5.2, Una gestin ambiental que promueva el desarrollo sostenible, en el cual se fijaron unas estrategias que contienen las siguientes prioridades para el sector ambiente: a. Planificacin ambiental en la gestin territorial, b. Gestin integrada del recurso hdrico, c. Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, d. Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles, e. Prevencin y control de la degradacin ambiental, f. Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental. Para cada componente y estrategia se presenta una sntesis de los principales logros y avances que ha alcanzado el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), tomando como gua principal el informe que present el al Congreso de la Repblica, para el periodo comprendido entre julio de 2008 y junio de 2009. En los resultados reportados se involucran las acciones realizadas no solo por el Ministerio sino tambin las que se llevaron a cabo en asocio con las corporaciones autnomas regionales, los institutos de investigacin, las autoridades ambientales urbanas y las diferentes entidades territoriales del pas, que tienen una responsabilidad importante en la ejecucin de las polticas del sector. Vale la pena resaltar que los esfuerzos que en materia ambiental ha realizado el pas merecieron una distincin internacional. Es as como durante el ltimo ao de gestin se logr que Colombia fuera reconocida, a partir de la definicin del in73
dicador de desempeo ambiental definido por la Universidad de Yale - Columbia, como noveno pas del mundo entre una muestra de 149 y el primero entre los pases de su mismo nivel de ingresos en su desempeo ambiental (MAVDT, 2009).
1. Planificacin ambiental en la gestin territorial

Respecto a la incorporacin de determinantes ambientales y culturales en las decisiones de uso y ocupacin del territorio, el PND plantea que el MAVDT apoyar a las autoridades ambientales regionales en la formulacin y adopcin de: Los 33 planes generales de ordenacin forestal que seala la Ley 1021 de 2006 Los planes de manejo de las reservas forestales de Ley 2 de 1959 y de las reservas forestales protectoras nacionales Los planes de ordenacin y manejo de las unidades ambientales costeras Planes de zonificacin y ordenamiento en 500.000 hectreas de zonas secas. En el informe del MAVDT al Congreso de la Repblica en mencin se presentan los siguientes logros y avances: 1.1 Formulacin y adopcin de planes de ordenacin forestal El MAVDT efectu gestiones, en el marco del Convenio Internacional de Maderas Tropicales, para la aprobacin y financiacin del proyecto sobre ordenacin forestal sostenible para la zona productora de los bosques del norte y nordeste del departamento de Antioquia. En desarrollo del proyecto se lleva a cabo un proceso participativo de ordenamiento forestal sostenible de 240.000 hectreas localizadas en los municipios de El Bagre, Nech, Zaragoza, Remedios y Segovia. En la actualidad, el MAVDT avanza en la definicin de trminos para suscribir un convenio con el IGAC y el Ideam, a fin de avanzar en la realizacin del inventario forestal nacional. 1.2 Formulacin y adopcin de planes de manejo de reservas forestales A partir de un trabajo conjunto con el Ideam, la Unidad de Parques Nacionales continu avanzando en el proceso de consolidacin del ordenamiento y manejo de las reservas forestales de la serrana de Los Motilones y el ro Magdalena, y se inici el proceso en la reserva forestal central, mediante la conformacin de alianzas interinstitucionales con entidades de las respectivas zonas y el acompaamiento de las corporaciones autnomas regionales que tienen jurisdiccin en las zonas. As mismo se llevaron a cabo acciones para valorar el impacto ambiental sobre el cultivo de palma africana en el departamento de Choc, que afecta la 74
reserva forestal del Pacfico. El MAVDT continu fortaleciendo y apoyando procesos de ordenamiento y manejo de las reservas forestales protectoras del orden nacional, priorizando las de El Pen y San Juan de Mariquita (Tolima) y las del ro Cali y ro Melndez en Cali (Valle). A partir de 2009, el MAVDT empez a trabajar en el desarrollo de la reglamentacin del procedimiento para sustraccin de reas de reserva forestal y en la elaboracin de los trminos de referencia para evaluar la viabilidad de sustraccin. Ante la creciente solicitud de sustracciones de reas de reserva para el desarrollo de actividades mineras y de hidrocarburos, se formularon los trminos de referencia para la sustraccin parcial de reas de reserva forestal nacional establecidas por la Ley 2 de 1959, para el desarrollo de proyectos considerados de utilidad pblica e inters general. Estos trminos aplican no solamente a las actividades de exploracin y explotacin minera y carbonfera sino a todas aquellas que tengan el carcter de utilidad pblica e inters social. 1.3 Formulacin y adopcin de planes de manejo de unidades ambientales costeras La poltica para el desarrollo sostenible de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia defini doce unidades ambientales costeras como unidades de ordenacin, de las cuales el MAVDT trabaj cuatro en el periodo comprendido de julio de 2008 a junio de 2009, as: Unidad ambiental costera de la llanura aluvial del sur (UAC-LLAS) Unidad ambiental costera de la vertiente norte de la Sierra Nevada de Santa Marta (UAC-VNSNSM) Unidad costera Pacfico norte chocoano (UAC-PNC) Unidad ambiental costera del Darin (UAC- Darin). 1.4 Formulacin y adopcin de planes de zonificacin y ordenamiento en 500.000 hectreas de zonas secas El MAVDT culmin en el ao 2008, en el departamento del Tolima, la zonificacin de 350.000 hectreas de zonas secas, y formul el Plan de Ordenamiento Ambiental de 500.000 hectreas de zonas secas, resultado que contribuye al cumplimiento en el 104% de una de las metas de prioridad para el gobierno nacional (Sigob) en el cuatrienio 2006-2010.
2. Gestin integrada del recurso hdrico

Al finalizar 2008, el Ideam public su estudio nacional del agua, en el cual reitera el escenario tendencial de mayor escasez del recurso en las zonas con mayor poblacin del pas. Esta situacin evidencia la importancia de que se establezcan 75
polticas y regulaciones que aumenten la gobernabilidad sobre el recurso hdrico, bajo un enfoque integral. 2.1 Ordenamiento y planificacin para la conservacin del recurso En 2008, el MAVDT contino desarrollando el proceso para la formulacin de la poltica hdrica nacional, en torno a los siguientes aspectos: cuencas hidrogrficas, uso y aprovechamiento del recurso, sistemas de informacin y participacin, cultura del agua y resolucin de conflictos. Segn el MAVDT, con corte a junio de 2009, se tiene consolidado el diagnstico sobre el estado del recurso, que contiene un anlisis sobre los usos que se le estn dando y las fortalezas y debilidades en su gestin. La ordenacin y manejo de cuencas hidrogrficas contina su avance como lnea de accin para la gestin integrada del recurso hdrico por parte del Sistema Nacional Ambiental (SINA). El Ministerio avanz en el cuatrienio en la ordenacin de 13 cuencas de las 16 programadas para este periodo, lo cual equivale al 81,3% del indicador Sigob. Elabor adicionalmente un diagnstico detallado sobre el estado de la ordenacin y manejo de cuencas hidrogrficas en el pas. En 2008 se elabor un diagnstico sobre los conflictos relacionados con el manejo del recurso hdrico y las cuencas hidrogrficas y se estableci la capacidad tcnica de las corporaciones autnomas para incorporar el enfoque de manejo de conflictos en la gestin del agua. Frente a la gestin de aguas subterrneas, se efectu un trabajo de actualizacin de informacin con las autoridades ambientales. Es as como se realiz el Taller Nacional sobre Planes de Manejo de Aguas Subterrneas, cuyas principales conclusiones consideran la necesidad de elaborar una base de datos hidrogeolgica nacional; crear un portal nacional de informacin hidrogeolgica alimentado por los actores y de libre acceso; elaborar protocolos y estndares sobre aguas subterrneas y de reglamentacin o divulgacin de los existentes; avanzar en el conocimiento hidrogeolgico nacional; actualizar el inventario de puntos de agua subterrnea y el registro nico de usuarios (con requisitos mnimos). El MAVDT avanz en el cumplimiento de acciones de manejo de seis humedales prioritarios,del total de ocho definidos como meta para el cuatrienio, lo que representa un avance de ejecucin del 75%. Respecto al tema de reforestacin y conservacin de cuencas, durante el primer semestre de 2009, por medio del programa de apoyo al Sistema Nacional Ambiental - SINA II, se impuls en convenio con cinco autoridades ambientales regionales el establecimiento de 2.381 hectreas protectoras (Corantioquia, 290 hectreas; CRQ, 520 hectreas; CRC, 732 hectreas; CSB, 208 hectreas, y Cortolima, 631 hectreas). A continuacin (cuadro 1) se presenta el avance consolidado del cuatrienio, para el cumplimiento de la meta relacionada con hectreas reforestadas o en proceso de restauracin en cuencas abastecedoras de los acueductos municipales. 76
Cuadro 1
Hectreas reforestadas o en proceso de restauracin en cuencas abastecedoras de los acueductos municipales Meta 20.225 21.000 25.000 120.000 Resultado 1.976 20.225 21.285,5 21.808,65 65.295,15 Avance 100 % 101,36 % 87,23 % 54,41 %
Periodo Ao 2006 (agosto a diciembre) Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009 Cuatrienio
Fecha de corte: 30/09/2009. Fecha de actualizacin: 30/09/2009. Fuente: Sigob. Gestin y seguimiento a las metas del gobierno.
Como se puede observar, se tiene un acumulado de 65.295,15 hectreas protectoras, de 120.000 hectreas, lo cual equivale al 54,41% en el cumplimento de la meta. En cuanto al estado de la formulacin de los planes de manejo ambiental para trece pramos relacionados con el abastecimiento hdrico de asentamientos humanos, se presenta la situacin descrita en el cuadro 2: De la informacin de ese cuadro se desprende que, con corte al mes de septiembre de 2009, se tienen diez planes de manejo ambiental formulados, lo que se traduce en un avance en el cumplimiento de la meta del 77%. En cuanto a la ordenacin de cuencas, an no se han reglamentado los consejos de cuenca, ni la participacin de las empresas prestadoras de servicio de agua potable en la ejecucin de los planes definidos en el Decreto 1729 de 2004.
Cuadro 2 Periodo Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009 Cuatrienio
Formulacin de los planes de manejo ambiental para pramos relacionados con el abastecimiento hdrico de asentamientos humanos Meta 3 3 4 13 Resultado 3 3 4 10 Avance 100% 100% 100% 76,92%
Fecha de actualizacin: 30/09/2009. Fecha de corte: 30/09/2009. Fuente: Sigob. Gestin y seguimiento a las metas del gobierno.
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3. Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad

3.1 Sistema Nacional de reas Protegidas En el periodo comprendido entre julio de 2008 y junio de 2009 se elabor el primer borrador de documento Conpes del Sistema Nacional de reas Protegidas (Sinap). El documento cuenta con seis temticas estratgicas para su desarrollo: reas protegidas, factor de desarrollo y fundamento para la toma de decisiones en procesos de ordenamiento territorial, planeacin ambiental y desarrollo sectorial, en las escalas local, regional y nacional Aspectos conceptuales y tcnicos sobre planificacin y administracin de conservacin in situ en reas protegidas Diversidad cultural colombiana y conservacin Estructura organizativa y participacin Financiamiento de reas protegidas Normativa y poltica sobre conservacin para reas protegidas y el Sistema Nacional de reas Protegidas en Colombia. Adems, se desarroll una propuesta de reglamentacin para el sistema de categoras del Sistema Nacional de reas Protegidas, teniendo en cuenta que aproximadamente el 20% de este tipo de reas en parques nacionales naturales de Colombia se encuentran en zonas fronterizas con Per, Ecuador, Panam y Venezuela; es por tal razn que la Unidad de Parques ha promovido la cooperacin y coordinacin con los pases vecinos para el ordenamiento ambiental fronterizo y la conservacin de reas protegidas compartidas. A junio de 2009 se ha completado un total de 47 planes de manejo adoptados mediante resolucin para las reas protegidas del Sistema de Parques Nacionales. Se encuentran pendientes por adoptar los planes de manejo de los parques nacionales naturales Selva Florencia, Cahuinari y Serrana de los Yarigues, y las reservas nacionales naturales Nukak y Puinawai; y estn en fase de formulacin los planes de manejo del parque nacional natural Serrana de los Churumbelos Auka Wasi y el santuario de flora y plantas medicinales Orito. En el ao 2008, se avanz en el desarrollo de acciones conducentes a la declaratoria de reas protegidas del nivel nacional, presentando los resultados mostrados en el cuadro 3 para la implementacin de nuevas hectreas declaradas bajo diferentes categoras de manejo para el Sistema Nacional de reas Protegidas. De manera complementaria, durante la vigencia 2008, las corporaciones autnomas regionales declararon 533.090 hectreas de reas protegidas regionales, aportando a la consolidacin del Sinap un total de 1277.910 hectreas en esta categora. 78
Cuadro 3
Nuevas hectreas declaradas bajo diferentes categoras de manejo para el Sistema Nacional de reas Protegidas Meta 200.000 60.000 10.000 200.000 Resultado 5881.375,76 27.171 163.049 10.204,2 173.253,2 Avance 13,59% 271,75% 102,04% 86,63%
Periodo Lnea de base cuatrienio Resultado ao 2006 Ao 2007 Ao 2008 Cuatrienio
3.2 Parques con la gente En el marco de la poltica de Parques con la Gente, se han venido implementando procesos con las comunidades para la conservacin de las reas protegidas, teniendo como base la participacin y la concertacin. La estrategia de regmenes especiales de manejo (REM) consiste en la concertacin de acuerdos para el ordenamiento y manejo de las reas protegidas con las comunidades indgenas asentadas en ellas. A continuacin (cuadro 4) se presenta el avance en el nmero de acuerdos con comunidades indgenas para el ordenamiento ambiental de parques nacionales naturales traslapados con resguardos indgenas. 3.3 Biodiversidad En cumplimiento del Convenio sobre Diversidad Biolgica y de la estrategia denominada Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial incluy entre sus priorida-
Cuadro 4 Periodo Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009 Cuatrienio
Acuerdos con comunidades indgenas para el ordenamiento ambiental de parques nacionales naturales traslapados con resguardos indgenas Meta 2 3 3 10 Resultado 2 2 4 Avance 100% 66,67% 40%
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des la actualizacin de la poltica nacional de biodiversidad (PNB) y de su plan de accin. En los primeros nueve meses del ao 2009 se avanz en la elaboracin de documentos para la definicin e implementacin de una estrategia nacional de desarrollo del Plan Nacional de Bioprospeccin. En el segundo semestre de 2008, con la participacin de World Wildlife Found (WWF), se formul y concert el Plan nacional para la conservacin y proteccin de las especies migratorias de la biodiversidad colombiana, el cual define, establece y promueve acciones de proteccin, investigacin, valoracin, uso y manejo de las poblaciones de estos organismos, sus hbitats y rutas en nuestro pas, mediante un trabajo coordinado entre instituciones y la sociedad civil, articulado con mecanismos de colaboracin internacional. En el marco de la implementacin de dicho plan, se ejecut un convenio cuyo objeto es la produccin de informacin cientfica relacionada con las poblaciones naturales de las especies migratorias y sus hbitats presentes en Colombia. Resultado de este trabajo se avanza en la elaboracin de fichas tcnicas de 479 especies de los grupos taxonmicos de aves, reptiles, mamferos, peces e invertebrados, que migran hacia, dentro y desde el territorio colombiano, las cuales servirn de base para elaboracin de las obras Libro de aves migratorias en Colombia, Libro de mamferos migratorios en Colombia, Libro de reptiles, peces e invertebrados migratorios en Colombia, los cuales aportarn informacin cientfica de utilidad para las medidas de manejo y proteccin que deben llevar a cabo en el pas las autoridades ambientales regionales. En el segundo semestre de 2008 se formul conjuntamente con The Nature Conservancy (TNC) y el Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander Von Humboldt, el Plan nacional para la prevencin, control, manejo de las especies introducidas exticas, invasoras y trasplantadas, el cual fue concertado con las autoridades ambientales regionales. En cuanto a la implementacin de la estrategia nacional para la prevencin y control al trfico ilegal de especies silvestres, en el segundo semestre de 2008 se ejecutaron tres convenios con la Universidad Nacional de Colombia as: Capacitacin a funcionarios de la Polica Nacional de Colombia Desarrollo de la primera fase de la consolidacin del laboratorio de criminalstica ambiental en materia forense de los especmenes de especies silvestres incautados Formulacin de un plan de manejo orientado al uso sostenible de las poblaciones naturales de la tortuga hicotea. Con respecto al avance de la meta en zonificacin y ordenamiento de las reas de manglar, en 2008 se procedi al ordenamiento de 1.500 hectreas de manglar en el municipio de Nuqu, (Choc). As mismo, con el apoyo de la Unidad Admi80
nistrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESSPNN) se reportaron 67.040 hectreas de manglar dentro de nueve reas protegidas con planes de manejo adoptados mediante resolucin en el ao 2008. Las reas protegidas son: Parques nacionales: Sanquianga, Utra, Tayrona, Corales del Rosario y San Bernardo y Old Providence McBean Lagoon Santuarios de fauna y flora: Flamencos y El Corchal El Mono Hernndez Va parque: Isla Salamanca. Con corte a junio de 2009, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cooperacin con el Invemar, ha logrado la ordenacin de 176 hectreas de los manglares de San Andrs, Providencia y Santa Catalina y la ordenacin de 2.300 hectreas en La Guajira. En consecuencia, se tiene un acumulado de 80.031 hectreas de manglar zonificados o con planes de manejo, que representa un avance del 80% de la meta establecida para el cuatrienio, que es de 100.000 hectreas.
4. Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles

4.1 Produccin ms limpia Para incorporar la variable ambiental en los sectores productivos y de servicios, el Ministerio del ramo suscribi cuatro nuevas agendas intersectoriales con la Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI); la Asociacin Nacional de Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes (Andesco),la Asociacin de Hoteleros de Colombia (Cotelco) y la Asociacin Colombiana de Gas Natural (Naturgas). Se elabor el protocolo de inspeccin, vigilancia y control para plantas de beneficio animal con su respectivo manual y se realizaron, por medio de un convenio con Asocars, 200 visitas a plantas de beneficio animal en todo el pas, hecho que permiti comprobar el estado del cumplimiento de la normativa ambiental por parte de este tipo de establecimientos. Para disminuir los efectos ocasionados por la contaminacin del mercurio y del cianuro utilizados en el beneficio del oro, se ejecutaron dos proyectos que permitieron establecer tecnologas alternativas para optimizar y disminuir el uso del mercurio y del cianuro en Choc y Corpourab. Con el nimo de promover el desarrollo sostenible y mejorar la gestin ambiental de las entidades del SINA, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cofinanci, con recursos del crdito BID - SINA II, cinco proyectos de produccin ms limpia por valor de 1.977,1 millones de pesos y dos para aprovechamiento de residuos por valor de 1.281,7 millones de pesos. 81
4.2 Bienes y servicios amigables con el medio ambiente En el marco de la promocin de bienes y servicios amigables con el medio ambiente, en asocio con el Instituto de Recursos Biolgicos Alexander Von Humboldt, el MAVDT apoy empresas dedicadas al biocomercio, capacitndolas en tcnicas de desarrollo empresarial. Es as como se fortalecieron 28 empresas comunitarias ubicadas en la regin del Pacfico y de la Amazonia, pertenecientes a las categoras de sistemas agropecuarios sostenibles, productos forestales no maderables y ecoturismo. A su vez se fortalecieron siete nuevas empresas en el departamento de Guaviare, capacitndolas en temas relacionados con asociatividad, mercadeo y comercializacin, y prcticas de produccin sostenible, entre otras. A junio de 2009 se cuenta con un acumulado de 89 mipymes y empresas de base comunitaria vinculadas a Mercados Verdes, que corresponden al 59,33% de la meta prevista para el cuatrienio, que es de 150 mipymes. En cuanto a la implementacin del Sello Ambiental Colombiano se formularon tres nuevas normas tcnicas (cuadro 5). Con la definicin de estas normas tcnicas, se vinculan nuevos productos que tendrn estndares de calidad competitivos en el mercado tanto nacional como internacional. En desarrollo de los procesos de certificacin con el Sello Ambiental Colombiano, ha sido de gran importancia el desempeo del sector hotelero en las principales ciudades del pas, lo cual ha contribuido a la reduccin de utilizacin de algunos insumos y el uso eficiente de agua y energa, lo que representa, en trminos econmicos, unos importantes ahorros. A junio de 2009, se reporta la certificacin con el Sello Ambiental Colombiano de 18 hoteles.
Cuadro 5 Normas tcnicas colombianas NTC 5585 (2008) NTC 5131 (2008) NTC 5637 (2008)
Normas tcnicas - Sello Ambiental Colombiano Categoras de producto Criterios ambientales para aceites lubricantes para motores de dos tiempos a gasolina. Criterios ambientales para productos limpiadores institucionales, industriales y para uso domstico. Criterios ambientales para artesanas, manualidades, hilos, telas y otros productos del diseo, elaborados en fibra de fique con tecnologa artesanal.
Fuente: MAVDT. Informe al Congreso de la Repblica, julio 2008-junio 2009.
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4.3 Incentivos tributarios para disminuir la contaminacin ambiental Con el fin de incentivar al sector productivo en la proteccin y recuperacin del medio ambiente, el Ministerio otorg durante el ao 2008 un total de 215 certificaciones de beneficios tributarios por valor de 36.730 millones de pesos, de las cuales 136 fueron por mejoramiento ambiental en el sector privado, 54 para el sector de saneamiento bsico y 25 en otros sectores. A junio de 2009, el MAVDT haba otorgado 65 certificaciones por un monto superior a 3.805 millones de pesos.
5. Prevencin y control de la degradacin ambiental

5.1 Calidad del aire Con relacin a la vigilancia y el control de la contaminacin del aire, el Ministerio continu con el fortalecimiento de 22 autoridades ambientales, con la entrega de 73 equipos de calidad del aire PM10, PM2.5, balanzas analticas y radiosonda, entre otros, por valor de 2.817 millones de pesos. Estas acciones estn vinculadas a la meta, prioridad de gobierno, denominada Sistemas o redes de monitoreo de calidad del aire para centro urbanos y/o corredores industriales implementados y fortalecidos, la cual tena programado el fortalecimiento de quince redes de monitoreo. Con la entrega de equipos a 22 autoridades ambientales, se logra un cumplimiento del 146,7% de la meta del cuatrienio. Se est implementando el Sistema de Informacin sobre Calidad del Aire (Sisaire), que permitir contar con los datos de calidad del aire de todas las redes del pas, de manera inmediata, en un portal en internet administrado por el Ideam. En el ao 2008, se formul la poltica de prevencin y control de la contaminacin del aire, y de manera complementaria se formul el documento Conpes 3550 titulado Lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentes de calidad del aire, agua y sustancias qumicas. 5.2 Residuos peligrosos El Ministerio ha venido trabajando de la mano con los sectores de plaguicidas, combustibles, refrigeracin, telefona mvil y de computacin en el proceso de recoleccin de elementos en desuso para su adecuada disposicin. Esta iniciativa busca gestionar el retorno de residuos o desechos peligrosos derivados del consumo masivo de productos, con caracterstica peligrosa durante el ciclo de vida del producto, por parte de importadores o fabricantes de plaguicidas. Durante el ao 2008 y hasta junio de 2009, el Ministerio recibi para su evaluacin un total de 69 planes de gestin de devolucin de productos posconsumo. A junio de 2009 haban sido aprobados un total de 56 planes, a los cuales el 83
Ministerio les hace seguimiento mediante el informe de avance y cumplimiento presentado por los usuarios. 5.3 Cambio climtico En el marco del Protocolo de Kyoto, durante los meses de enero a junio de 2009 se firmaron contratos de compraventa de reduccin de emisiones de gases efecto invernadero por valor de 20,27 millones de dlares, en especial en proyectos de los sectores industrial, forestal, energtico y transporte, con un acumulado en el cuatrienio de 55,8 millones de dlares (cuadro 6), hechos que permiten el cumplimiento de la meta contemplada para el periodo. En la actualidad Colombia cuenta con un portafolio de 125 proyectos de mecanismo de desarrollo limpio (MDL), que se encuentran en los sectores de residuos, transporte, forestal, energtico e industrial. Es importante anotar que Colombia es el cuarto pas latinoamericano en nmero de proyectos de MDL registrados en la ONU y el onceavo en el mundo.
6. Fortalecimiento del SINA

6.1 Fortalecimiento administrativo de las entidades del SINA a. Corporaciones autnomas regionales Con el fin de fortalecer el funcionamiento de las autoridades ambientales, el MAVDT elabor una propuesta de nuevos estatutos corporativos para las corporaciones autnomas regionales y realiz un diagnstico del estado actual de los reglamentos internos presupuestales de las mismas, para proponer su actualizacin. b. Institutos de investigacin Como parte del proceso de fortalecimiento de los institutos de investigacin del SINA (Invemar, Sinchi, Ideam, IIAP y Humboldt), se pusieron en marcha estrategias como:
Cuadro 6 Aos 2007 2008 2009 Total
Opciones de venta de gases efecto invernadero Millones de dlares 12,45 23,08 20,27 55,80
Fuente: Informe al Congreso de la Repblica, julio 2008-junio 2009. MAVDT.
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De manera concertada con los institutos se elabor la gua metodolgica para la formulacin de los planes cuatrienales de investigacin que deben ser adoptados e implementados durante la vigencia de 2009. El Comit Cientfico Interinstitucional, compuesto por los directores de los institutos de investigacin del SINA y la viceministra de Ambiente, es un mecanismo de coordinacin creado para estrechar la comunicacin entre las instituciones que tienen la funcin de apoyo cientfico y tcnico para la gestin ambiental. 6.2 Educacin ambiental El Ministerio ha venido acompaando el fortalecimiento de los comits interinstitucionales de educacin ambiental (Cidea) en los departamentos de Cundinamarca, Choc, Sucre, Vaups, Guaina, Huila, San Andrs y Providencia y Tolima, mediante la formulacin participativa de planes de accin que permitan a los comits visualizar desde diversas pticas los diferentes problemas ambientales de su regin y, de igual forma, revisar las competencias y responsabilidades de los diferentes actores regionales para enfrentar tales problemticas. Durante el ao 2008 se realiz la jornada itinerante de educacin ambiental con comunidades de la depresin momposina y ribereas del ro Magdalena, en convenio con Cormagdalena; producto de este proyecto es la conformacin de la red de humedales de la depresin momposina. a. Participacin en los escenarios internacionales El Ministerio ha mantenido entre sus prioridades la participacin en los eventos de carcter internacional relacionados con las discusiones y decisiones de poltica ambiental global. En este sentido, orienta sus acciones hacia dos de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo: uno, la consolidacin de las relaciones bilaterales y el impulso a los procesos de integracin y desarrollo integral en las fronteras, y dos, la defensa y promocin de los intereses nacionales en el escenario multilateral. Colombia particip en la 14. conferencia de las partes (COP por su sigla en , ingls), realizada en La Haya (Holanda), en junio de 2008, y en la que como reconocimiento se nombr al pas como miembro regional ante el Comit Permanente y el Comit de Flora. Esta representacin de la subregin suramericana es compartida con Chile. As mismo, Colombia particip durante todo el ao 2008 y hasta junio de 2009 en las negociaciones internacionales de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y su Protocolo de Kioto. El pas cuenta con grandes oportunidades en materia de mitigacin del cambio climtico, como se ha evidenciado con la implementacin del mecanismo de desarrollo limpio (MDL), el registro ante la Convencin Marco citada de 14 proyectos hasta octubre de 2009 y un portafolio de ms de 125 proyectos de MDL. 85
6.3 Optimizacin del proceso de licenciamiento ambiental y de otorgamiento de permisos El tiempo promedio de expedicin de licencias ambientales durante 2008 fue de 17,12 semanas, lapso que cumple la meta establecida: inferior a 18 semanas. Para abril del ao 2009 el tiempo promedio fue de 17,33 semanas. Durante el periodo 2008 se otorgaron 96 licencias ambientales; se expidieron 182 dictmenes tcnicos ambientales y 12 planes de manejo; 1.838 permisos Cites; 563 permisos No Cites y se realizaron 171 modificaciones de licencias. En total, para los procesos de evaluacin y seguimiento se expidieron 4.821 actos administrativos (autos y resoluciones), lo que representa un aumento en relacin con el ao 2007 del 8%. A junio del ao 2009, el MAVDT haba otorgado un total de 32 licencias ambientales (sectores de hidrocarburos, infraestructura, minera y elctrico), 80 dictmenes tcnicos ambientales y 3 licencias ambientales en el sector de agroqumicos. En el marco del ejercicio de la autoridad ambiental, se realiz durante 2008 seguimiento a un total de 699 proyectos en los sectores de infraestructura, minera, hidrocarburos y elctrico, en cumplimiento de la meta establecida de efectuar acciones de seguimiento y control al 85% de los proyectos competencia del Ministerio. As mismo, se realizaron en total 391 acciones de seguimiento con acto administrativo a los proyectos del sector de agroqumicos, que comprende plantas de produccin y seguimiento documental a los proyectos de importacin de productos.
Recomendaciones
Fortalecer las acciones para la gestin y seguimiento de la calidad del agua para consumo humano en Colombia, mediante la formulacin de una poltica integral para la gestin del agua en la que se articulen factores relacionados con la contaminacin por vertimientos de agua residuales y su respectivo tratamiento, as como la repercusin en los altos costos que implica la mitigacin de los efectos en la salud, tratamiento para consumo domstico e industrial y prdidas en productividad y turismo debido a la contaminacin de los cuerpos de agua. Un aspecto bsico que deben fortalecer las corporaciones y, en general, la poltica ambiental regional, es su articulacin adecuada en los planes regionales de agua potable, prestando especial atencin dentro de ellos a la proteccin y manejo de las cuencas hidrogrficas que abastecen los acueductos (Foro Nacional Ambiental, 2008). Un elemento central de las fortalezas del SINA es la concepcin del esquema institucional, distinguido por el carcter descentralizado, autnomo y demo86
crtico de las corporaciones regionales. Este factor se constituye en un aspecto fundamental que hay que seguir desarrollando. Al respecto, se deben producir ajustes importantes entre los distintos niveles de gestin del SINA y, en especial, en su forma de interactuar articuladamente. Pero estos ajustes se pueden incorporar bajo el actual marco normativo, sin necesidad de introducir reformas estructurales del mismo (Foro Nacional Ambiental, 2008). El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 debe continuar con la adopcin de compromisos ambientales internacionales, los cuales, complementados con las polticas nacionales, han ayudado conceptual y tcnicamente en el manejo de reconocidas acciones como la conservacin y restauracin de ecosistemas, la puesta en marcha de exitosos procesos de descontaminacin de fuentes de agua, la implementacin de planes de restauracin ambiental y de programas para mitigar el impacto de grandes proyectos y la ampliacin de las reas protegidas. Las acciones encaminadas para atacar las debilidades en las relaciones entre la poltica ambiental, el manejo de tierras, el ordenamiento territorial y las funciones especficas de los distintos tipos de instituciones pueden ser desarrolladas como un criterio especfico de gestin para el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Es necesario que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el apoyo de sus diferentes dependencias, en especial el Viceministerio de Medio Ambiente y la Direccin de Ecosistemas, asuma un mayor liderazgo poltico y tcnico que conduzca a hacer realidad la conformacin del Sistema Nacional de reas Protegidas (Sinap), para coadyuvar de esta manera a las funciones que le han sido asignadas a la Unidad de Parques Nacionales Naturales (Contralora General de la Repblica, 2008)
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GESTIN DEL RIESGO PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES EN EL PND. ANLISIS 2006-2009
Luis Alberto Barn Adolfo Len Atehorta
1. A manera de glosario
ebido al aspecto tcnico del tema, es importante tener presente alguna terminologa que ser utilizada en este documento. Por dicha razn se toma en cuenta el siguiente glosario. El trmino amenaza hace referencia a la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno potencialmente daino en un periodo y un rea dados; es decir, que cuando se quiere estudiar la amenaza se debe considerar el fenmeno especfico que se est analizando, y en qu momento y rea puede ocurrir. Esto induce a pensar que se debe conocer el periodo de retorno o recurrencia del fenmeno en estudio, para establecer su probabilidad de ocurrencia. La vulnerabilidad se entiende como el grado de prdida (expresado normalmente en porcentaje) ante la ocurrencia de un fenmeno potencialmente daino. Desde luego, hay un elemento clave que relaciona este trmino con el anterior. La expresin fenmeno potencialmente daino obliga a considerar que para que haya vulnerabilidad debe existir necesariamente una amenaza; y es ante esa amenaza especfica que se tiene que evaluar la vulnerabilidad. El riesgo se define como los daos esperados, normalmente expresados en cantidades monetarias, producto de un evento destructivo, por lo que para evaluar el riesgo es necesario conocer la vulnerabilidad y la amenaza relacionadas. Se debe aclarar que este concepto se aplica especialmente a aquellos daos ocasionados a bienes fsicos (infraestructura, zonas de cultivo, etc.), ya que an no se llega al extremo de cuantificar el costo de una vida humana. El concepto de desastre natural se aplica a todos aquellos eventos inesperados que rebasan la capacidad de respuesta de una sociedad determinada. Por supuesto, es lgico pensar que en la medida en que se conozcan las caractersticas, periodos de ocurrencia y alcances de dichos eventos, se podr ir despla89
zando a nuestro favor la lnea que limita la capacidad de respuesta (Cardona O., Clarke C. y Pineda C., 2007: 10).
2 Gestin del riesgo para la prevencin y atencin de desastres

2.1 Un diagnstico acertado Hasta finales del siglo pasado, la prctica oficial con respecto a los desastres gir ms en torno a la preparacin de la respuesta humanitaria frente a los eventos sucedidos, que alrededor de la prevencin y mitigacin de los mismos. No obstante, las profundas y repetidas crticas por lo acaecido ante la explosin del volcn nevado del Ruiz y la sepultura en lodo de una poblacin del tamao de Armero con ms de 25.000 habitantes, as como el notable aumento de las prdidas econmicas ocasionadas por desastres de aparente menor magnitud y el inevitable incremento en la disposicin de recursos para la ulterior respuesta y reconstruccin, obligaron a una mayor preocupacin gubernamental que intentara vislumbrar los riesgos y planificar la prevencin y la atencin. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 ha continuado una lnea de coherencia que intenta advertir las posibilidades del riesgo y prepararse frente a los desastres: su captulo 5, ligado a la gestin ambiental, propone la gestin del riesgo como asunto prioritario para la promocin del desarrollo sostenible. En su filosofa, la prevencin y la atencin de desastres constituyen un elemento indispensable para el desarrollo de un pas que, como el nuestro, puede ser fcilmente afectado por emergencias de menor intensidad y desastres de mayor magnitud que imponen acciones tendientes a reducir y mitigar las vulnerabilidades actuales y a trabajar por la no generacin de nuevos escenarios de riesgo. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 es consciente en su diagnstico de innegables realidades como las siguientes: Por las condiciones geogrficas, climticas y la ocupacin del territorio, Colombia enfrenta diferentes amenazas que, sumadas a las condiciones de vulnerabilidad de la poblacin, acrecientan la fragilidad de los asentamientos humanos y generan situaciones de riesgo. Colombia presenta los ms altos niveles de ocurrencia de desastres de Amrica Latina durante los ltimos treinta aos, al registrar en promedio 597,7 eventos por ao. El impacto en el desarrollo econmico y social causado por los desastres deja entrever las implicaciones que tiene para el desarrollo sostenible el hecho de no desarrollar acciones tendientes a la prevencin y atencin de los desastres, mediante la gestin integral del riesgo y el fortalecimiento de los mecanismos financieros para la recuperacin y la rehabilitacin. Los efectos ocurren, en90
GESTIN DEL RIESGO PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES EN EL PND.

anlisis 2006-2009
tonces, contra la poblacin, pero tambin contra el desarrollo econmico y las finanzas pblicas del pas. Los patrones de desarrollo en el pas han facilitado la ocurrencia de un mayor nmero de desastres y magnificado su impacto. Tal es el caso de los asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, de la reocupacin de zonas liberadas por procesos de reubicacin o reasentamiento y de la no aplicacin de los estndares de seguridad para los desarrollos legales. Con el Plan 2006-2010, los objetivos consisten en aumentar el conocimiento, el anlisis y la evaluacin de las amenazas, fortalecer las acciones para reducir la vulnerabilidad y el riesgo, as como el monitoreo de las mismas, adems de mejorar la informacin y su divulgacin, incrementar las medidas para la prevencin y mitigacin del riesgo, fortalecer institucionalmente el Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD) y aumentar la capacidad de respuesta financiera, no solo ante la ocurrencia de un evento adverso sino en acciones de prevencin de los mismos (DNP 2007a: 369-370). , Desde luego, se persigue al mismo tiempo reducir el riesgo fiscal del Estado con estrategias enfocadas a bajar el nivel de prdidas (medidas de mitigacin y prevencin), fomentar el fortalecimiento de la transferencia de riesgo por medio de la estructuracin y mejoramiento de la infraestructura necesaria para la atencin y, sobre todo, para la prevencin de los desastres naturales, y evitar, mediante legislacin pertinente, la generacin de nuevos estados de riesgo en el territorio nacional. 2.2 Objetivos y estrategias Se entiende por desastre el dao o la alteracin grave de las condiciones normales de vida en un rea geogrfica determinada, causada por fenmenos naturales y por efectos catastrficos de la accin del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atencin de los organismos del Estado y de otras entidades de carcter humanitario o de servicio social. Los fenmenos de la naturaleza que crean situaciones de riesgo para la poblacin colombiana se pueden agrupar en fenmenos geolgicos tales como los terremotos, erupciones volcnicas y deslizamientos; fenmenos hidrometeorolgicos, como las inundaciones, sequas, heladas, maremotos o tsunamis, ciclones tropicales y huracanes; as como tambin los incendios; fenmenos de carcter tecnolgico, tales como los riesgos industriales y sanitarios, y fenmenos por concentracin masiva de personas (DPAD, s.f., en lnea). No solo los grandes eventos atentan contra la vida e impactan las finanzas particulares y pblicas. La sumatoria de eventos de menor magnitud ha causado un gran nmero de damnificados, daos materiales y sobre todo vctimas mortales, y tambin ha producido grandes secuelas sociales y econmicas que evidencian 91
la carencia de correctas y concretas polticas dirigidas a la atencin del desastre y, en especial, a la prevencin enfocada a la reduccin de nuevos escenarios de riesgo. A partir de la experiencia obtenida en los diferentes eventos se ha adquirido la competencia para poder detectar soluciones y programar acciones preventivas que, proyectadas en el tiempo, orientan el diseo de estrategias para ser aplicadas por los diferentes entes territoriales del SNPAD. En esta direccin, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se ha propuesto las siguientes estrategias enmarcadas en cuatro grandes objetivos: a. Identificacin y monitoreo del riesgo, la informacin y la divulgacin: Ampliacin y actualizacin de las redes de monitoreo y alerta temprana (ssmica, volcnica e hidrometeorolgica) y la generacin de conocimiento, al igual que el mejoramiento de los mapas de amenazas Sistema integrado de informacin del SNPAD Cultura, educacin e investigacin para la gestin integral del riesgo. b. Reduccin del riesgo (prevencin y mitigacin) Incorporacin de la reduccin del riesgo en la planificacin del desarrollo Seguimiento a la inversin pblica e intercambio de experiencias en gestin del riesgo. c. Desarrollo de polticas y fortalecimiento institucional. d. Vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo. 2.3 Los alcances En cumplimiento de las estrategias anteriormente enunciadas, diversos organismos del Estado han obtenido importantes alcances. El Ideam no solo se ha consolidado como nodo central del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia sino que, al mismo tiempo, ha garantizado su presencia en el fortalecimiento de las redes de estaciones de monitoreo ambiental en todo el pas, cuya existencia se ha triplicado en los ltimos aos. Con respecto al Plan de Desarrollo, en el ao 2008 se instalaron 40 nuevas estaciones de la red automtica satelital, para completar un total de 250 estaciones en operacin en diferentes regiones del pas, y se fortaleci la plataforma tecnolgica como soporte al sistema de informacin ambiental hidrometeorolgica. As mismo se llevaron a cabo actividades relacionadas con la aplicacin y difusin del protocolo de monitoreo y seguimiento de agua, junto con tareas de monitoreo a las operaciones de represas y embalses o para declarar o mantener la alerta de inundacin en sectores de los ros Magdalena y Cauca (Ideam, 2009, en lnea). La Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres (DPAD) fue modificada el 28 de noviembre de 2008 por medio del Decreto 4539, expedido por el Ministerio 92

anlisis 2006-2009
del Interior y de Justicia. Con dicha norma se modific la estructura del Ministerio y se cambi el nombre por el de Direccin de Gestin del Riesgo para la Prevencin y Atencin de Desastres (DGR). Entre sus objetivos se sealaron los siguientes: Prevenir los desastres y mitigar los riesgos Incorporar las variables de la gestin del riesgo en la planificacin del desarrollo Promover la participacin pblica, privada y comunitaria para la gestin del riesgo Brindar respuesta efectiva en caso de desastres Atender en forma prioritaria las reas especialmente vulnerables Consolidar el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres Fortalecer la cooperacin internacional en las reas de prevencin, mitigacin, atencin, rehabilitacin y reconstruccin. As mismo, como estrategias de la nueva dependencia, DGR, se advirtieron los siguientes tpicos: Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico Incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planeacin Fortalecimiento del desarrollo institucional del sistema para la prevencin y atencin de desastres Socializacin de la prevencin y mitigacin de riesgos. Con base en dicho avance institucional y orgnico, de acuerdo con directrices del Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (PNPAD, Decreto 93/98), la DGR estableci la divisin del territorio nacional en cuatro zonas para llegar a los diferentes municipios y prestar apoyo institucional para la gestin del riesgo. En el ao 2009 se realiz una divisin de seis zonas con un cubrimiento de asistencia tcnica en 123 municipios, repartidos en 25 departamentos. En estas zonas, la DGR ha realizado actividades de asesora tcnica en gestin del riesgo, gestin escolar del riesgo y capacitacin en planes locales de emergencia y contingencia (PLEC), entre otros. De otra parte, la DGR particip activamente en el simulacro de terremoto realizado el 9 de octubre de 2009, el cual se prolong hasta el lunes festivo 12 de octubre. Los organismos oficiales realizaron las acciones propias de los protocolos nacionales y pusieron en prctica las medidas elaboradas durante el presente cuatrienio por la DPAD (hoy DGR). En dicho simulacro se encontraron los inconvenientes propios de una primera ejecucin que, desde el punto de vista tcnico, 93
son importantes para una buena retroalimentacin de las acciones a realizar y la consiguiente correccin de los errores. Entre las conclusiones, por ejemplo, se observa la importancia de la promocin de cultura, educacin e investigacin para la gestin integral del riesgo. Por otra parte, entre las acciones destacadas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en relacin con la gestin del riesgo y la prevencin de desastres, pueden subrayarse las siguientes: Apoyo para la capacitacin en gestin del riesgo al municipio de Pasto (Nario), con motivo de los peligros ofrecidos por la erupcin del volcn Galeras Articulacin con las corporaciones ambientales que, por convenios con el MAVDT, estn llevando a cabo en el nivel municipal la asistencia tcnica para la incorporacin de la gestin del riesgo en los POT Articulacin entre la metodologa para la gestin del riesgo municipal de la DGR y la iniciativa del MAVDT y el Predecan sobre la poltica de incorporacin del componente de riesgos en los POT Articulacin de acciones para la intervencin en la cuenca del ro Guatiqua, orientando al grupo de consultores de la Universidad Militar encargados de realizar los estudios y zonificaciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo. (zona especfica de asistencia interinstitucional). 2.4 Avances pendientes Al tiempo que se destacan los logros obtenidos, es necesario resaltar que importantes acciones para la prevencin del riesgo no han sido implementadas con acierto y eficacia. Las investigaciones sobre la gestin integral del recurso hdrico del pas y sobre el impacto del cambio climtico no han logrado el compromiso de las universidades por ausencia presupuestal e inexistencia de una financiacin suficiente en trminos generales. Pendiente se encuentra, igualmente, el fortalecimiento de sistemas de monitoreo sobre la calidad del aire y la construccin de un sistema operativo y gil que registre informacin bsica sobre humedales, geomorfologa, cobertura de la tierra, recursos forestales, avances de la desertificacin y la erosin o sobre el ordenamiento de cuencas. Propuesta directa del Plan Nacional de Desarrollo, contina pendiente la elaboracin de metodologas nacionales para la identificacin, prevencin y gestin del riesgo, concretamente de mapas de reas susceptibles a incendios o deslizamientos con detalles regionales y sugerencias de modelos de seguimiento y alertas tempranas. Otro aspecto importante para tomar en cuenta en relacin con la atencin de desastres tiene que ver con la gestin de seguros. Sin instrumentos de transferencia de riesgo, los desastres golpean con fuerza a la economa pblica y privada, al tiempo que lesionan el crecimiento y desarrollo. Con las presiones 94

anlisis 2006-2009
para ser competitivos en el mercado global, la demanda de regmenes reguladores modernos que promuevan el desarrollo del mercado de seguros y aquellos dirigidos al riesgo de catstrofes, en particular, est aumentando en la regin (Clarke, C., 2002: 41-51). Para impulsar todas las acciones tendientes a la prevencin y mitigacin de los desastres y, sobre todo, para garantizar la identificacin del riesgo por parte de entidades regionales se deben destinar fondos que cubran las necesidades de las polticas implementadas en cada regin. Aunque la gestin del riesgo es una cultura de todos, es esencialmente importante que se busque la participacin del sector privado, el cual no ha tenido participacin en la cultura de prevencin en los ltimos aos, lo que disminuye las acciones que las metas del Plan pretenden alcanzar a finales de 2010
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UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS. ANLISIS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2009
Adolfo Len Atehorta Luis Alberto Barn
1. La consolidacin del modelo democrtico en el Estado comunitario
l captulo 6 del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se propone como meta un mejor Estado al servicio de los ciudadanos. Como punto de partida, el Plan reconoce la importancia del Estado social y democrtico de Derecho establecido en la Carta Magna de 1991, cuya plena vigencia se plante en el trnsito hacia un Estado comunitario en el Plan de Desarrollo anterior (2002-2006). Con el Plan 2006-2010, los objetivos consisten en consolidar y profundizar los avances alcanzados a partir de dos grandes asuntos: los requisitos y los retos, sin los cuales, es imposible alcanzar las exigentes metas que se proponen. Con respecto a los requisitos argumenta el Plan son dos los elementos importantes para fortalecer la capacidad del Estado y asegurar el ejercicio de derechos, deberes y libertades para todas y todos los colombianos. El primero de ellos, que podramos denominar poltico y al cual nos dedicaremos en este acpite, se propone avanzar hacia la consolidacin del actual modelo democrtico, de manera que mejore cualitativamente su desempeo y, sin perder la estabilidad que lo ha caracterizado, responda de mejor manera a las exigencias del modelo representativo y participativo instaurado a partir de la Constitucin de 1991 (DNP 2007a, T. 1: , 379). El segundo requisito se refiere a superar las falencias del servicio de justicia. Entre los requisitos polticos, el Plan Nacional de Desarrollo incluy la consolidacin del modelo democrtico mediante los siguientes componentes: registro e identificacin de los ciudadanos colombianos; fortalecimiento del sistema poltico y el electoral, adems del sistema de bancadas y de los mecanismos de rendicin de cuentas; fortalecimiento del sistema de partidos, la participacin ciudadana y comunitaria, la accin comunal y la democracia local y territorial. Para su examen, ellos pueden agruparse en tres unidades: registro e identificacin, reforma poltica, accin comunal y democracia local. 97
1.1 Registro e identificacin de las ciudadanas y los ciudadanos colombianos El Plan Nacional de Desarrollo considera el registro e identificacin de los ciudadanos como requisito indispensable para fortalecer y consolidar la democracia en Colombia. Confiada a la Registradura Nacional del Estado Civil, esta tarea se viene desarrollando con importantes avances y logros. En primer lugar, los esfuerzos por la modernizacin de toda la plataforma tecnolgica en las estaciones de la Registradura son notorios. El sistema automtico de identificacin decadactilar ampli su capacidad a 45 millones de registros de impresiones dactilares. Para el ao 2008, la grabacin de registros civiles alcanz la suma de 12,2 millones, unida a la digitalizacin de 41,2 millones de registros civiles que conforman una considerable base de datos de imgenes de los registros de 1970 hasta la actualidad (Registradura Nacional del Estado Civil, 2008). Si bien algunos programas han presentado tropiezos, la renovacin de las cdulas de ciudadana antiguas ha sobrepasado la cifra de 27 millones de nuevos documentos, gracias a la ampliacin de sus fbricas con tecnologa de punta. Sin embargo, las quejas ciudadanas son plurales con respecto a la lentitud en la expedicin de duplicados por prdida del documento original, la expedicin de cdulas para los jvenes ciudadanos y la seguridad del documento de identidad. La clonacin exacta de cdulas para usos delincuenciales, por ejemplo, se ha convertido en martirio para muchos ciudadanos honestos. En materia electoral, el aporte de la Registradura ha sido igualmente evidente. La contabilidad de los sufragios ha mejorado en sus aspectos tcnicos y en rapidez. En la eleccin de gobernador en el departamento de Amazonas se ensay, recientemente, el uso de herramientas tecnolgicas para individualizar a los votantes en los municipios de Leticia y Puerto Nario. La prueba consisti en la confirmacin de la huella dactilar y el empleo de un sistema basado en lectores pticos bidimensionales que permiten validar el documento con el holograma que aparece al reverso de la cdula, para certificar que la persona que aparece en ella es la misma que se acerca a votar. Con todo, el fraude electoral no ha sido erradicado. En las elecciones para Congreso del ao 2006, la duplicidad de los votantes, el uso de documentos falsos, la utilizacin de cdulas de personas muertas y la alteracin de los registros electorales provocaron ingentes demandas, investigaciones y reconteos de votos que culminaron con positivas conclusiones, pero demasiado tarde. 1.2 La reforma poltica El derecho a participar es un elemento fundamental de todo gobierno democrtico. Es un derecho inseparable de otros atributos de la democracia, como el principio de las mayoras, el consentimiento, la responsabilidad, la libertad, la igualdad poltica, la dignidad y la soberana popular. El vigor de un gobierno democrtico puede medirse, en parte, por la extensin del sufragio y los derechos 98
UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS.
anlisis del Plan nacional de desarrollo 2006-2009
correlativos a desempear cargos pblicos y asociarse con fines polticos; pero, por sobre ello, la participacin se yergue como medio principal por el cual se brinda o se retira el consentimiento en una democracia y se asegura la responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados. Puesto que los ciudadanos y las ciudadanas solo pueden ser iguales y libres si participan en la determinacin de sus propios asuntos, la participacin se ha visto tambin como un medio para realizar estos objetivos democrticos. Del ejercicio pleno de ellos depende, desde luego, la posibilidad de una vida digna. La participacin abarca, entre muchas otras actividades naturales de la poltica, el libre ejercicio del voto, el fcil acceso a la informacin, la oportunidad abierta al proselitismo, la publicidad y la discusin poltica, la pertenencia a un partido, la persuasin y recoleccin de votos, la construccin de programas, los trabajos en las campaas electorales y la presentacin de candidaturas a los cargos pblicos y de los partidos, el aporte econmico, la concurrencia en la elaboracin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas, y las diversas formas de comunicacin con los representantes y representados. Mal que bien, estos atributos y derechos de la democracia fueron incluidos, perfeccionados y garantizados en la Constitucin de 1991. Se trataba de construir un nuevo modelo de democracia para Colombia y se propuso una nueva forma de hacer poltica. El carcter participativo asumido por la Carta Magna se concibi como pilar fundamental de un proceso de democratizacin que el pas emprenda bajo la forma de Estado social de Derecho y la tutela de un rgimen pluralista de partidos, amparado por diversos mecanismos de participacin ciudadana, para la arquitectura de una democracia fortalecida y dinmica. Sin embargo, la reglamentacin de muchas aspiraciones del constituyente no fue la esperada y los viejos vicios retornaron sobre la actividad poltica. La revocatoria del mandato y la legislacin por iniciativa popular, por ejemplo, tomaron un camino sinuoso y difcil de aplicar. La accin de tutela sufri diversos embates y no pocas instituciones, como la Defensora del Pueblo, perdieron su espritu y fortaleza inicial. La corrupcin y el clientelismo reinaron con la atomizacin de los partidos y el carcter personalista de la accin poltica. Los dineros del narcotrfico permearon las altas esferas de los gobiernos regional y nacional, en tanto la guerrilla retom su mpetu cimentada en el secuestro, la extorsin y los cultivos ilcitos. A ello se sum la violencia y la disputa regional del poder por parte de aparatos armados que cobraron vida, presencia y programtica nacional bajo el abrigo del narcoparamilitarismo. Con el primer gobierno de lvaro Uribe Vlez, el Acto Legislativo 01 de 2003 introdujo elementos como el umbral, las listas nicas y el voto preferente. Probablemente se esperaba ms. No obstante, en su concepcin original, estos mecanismos buscaron la organizacin del sistema poltico nacional, as como la reduccin en el nmero de partidos con su consecuente fortalecimiento. Tambin se ensay el referendo como mecanismo para impulsar las reformas anunciadas en 99
campaa, pero el contenido finalmente aprobado extravi el camino y no recibi en las urnas el apoyo suficiente. La historia es breve y empieza con los componentes que la propuesta tuvo en el discurso de lvaro Uribe como candidato: primero, revocar el Congreso; segundo, convertirlo en un cuerpo unicameral y, tercero, por esa misma razn, reducirlo en el nmero de miembros (Uribe, ., 2001). Elegido presidente en la primera vuelta, la bandera de la revocatoria se convirti en la herramienta indicada para presionar la urgente aprobacin de las reformas laboral, pensional, tributaria y del Estado. Pero, una vez aprobados sus proyectos, el referendo revocatorio y la propuesta unicameral cedieron el paso a una simple reduccin del parlamento y el Congreso pas de ser odiado a transformarse en el Congreso admirable, segn las palabras del entonces ministro del Interior. Al momento de iniciar la discusin del referendo, las negociaciones del gobierno con el Fondo Monetario Internacional condujeron a la idea de esconder en su redaccin los compromisos de Colombia para reducir el gasto y cumplir con el servicio de la deuda. De esta manera, y poco a poco, el referendo revocatorio se convirti en confirmatorio, dej de ser poltico para ser fiscal, y se permiti que el Congreso mismo redactara, a su amao, los puntos referidos a la supuesta reforma poltica. El resultado salt a la vista. El gobierno tuvo que aceptar la propuesta decidida por las mayoras del Congreso para cumplirle al FMI y termin convertido en su principal escudero: sin revocatoria, sin reforma poltica de fondo y aceptando el reinado de la vieja politiquera (Atehorta, A., 2007). En las elecciones parlamentarias de 2006 se puso a prueba el Acto Legislativo de 2003 con una reduccin sustancial en la cantidad de partidos jurdicamente reconocidos. Sin embargo, las dificultades se incrementaron. Lejos de erradicar las microempresas electorales, las listas de candidatos se convirtieron en suma de aspiraciones individuales gracias al voto preferente. Los filtros que anunciaron los partidos para la escogencia de sus candidatos, as como el control para el otorgamiento de avales, no operaron con eficacia. Los casos contrarios a la entrega limpia de las cuentas a los organismos del Estado se convirtieron en asunto sin sancin drstica. La Registradura Nacional y el Consejo Nacional Electoral entraron en contradiccin para la definicin del umbral y, lo ms lamentable, se repitieron con nitidez los vicios ms aberrantes de la politiquera: compra de votos, trasteo de votantes, fraudes procedimentales y, de nuevo, constreimiento contra el sufragante. Frente a irregularidades en ms de 5.700 mesas de votacin, la Procuradura General de la Nacin solicit al Consejo de Estado la nulidad electoral del acto que declar la eleccin del Congreso y pidi efectuar un nuevo y concienzudo escrutinio. El proceso, por supuesto, fue lento, traumtico y oblig al Congreso a sobrellevar cierta sombra de ilegalidad e ilegitimidad. Al lado de las anomalas ms simples, la Corte Suprema de Justicia enter al pas de las ms complejas: ms de 80 congresistas investigados, no pocos gobernadores y polticos regionales o locales habran aceptado el peligroso juego 100
de tomar parte en la contienda electoral con el apoyo directo o indirecto de grupos armados ilegales. Por el lado de la Procuradura las noticias no han sido ms halageas: ms de 1.000 quejas mensuales, ms de 37.000 procesos disciplinarios con ms de 48.000 personas implicadas; 30 gobernadores, 818 alcaldes y 327 concejos municipales investigados1. Con este panorama plagado de incertidumbres frente a la honestidad de la poltica y de cuestionamientos sobre la legitimidad institucional del Congreso, el segundo gobierno de Uribe Vlez avoc un nuevo intento de reforma poltica. Sin embargo, en diciembre de 2007, en el sptimo debate, se hundi el primer proyecto que buscaba, segn criterio del gobierno, fortalecer a los partidos y sancionar a los candidatos que resultaran implicados en delitos relacionados con el narcotrfico y los grupos armados ilegales. El proyecto propona, igualmente, profundizar los alcances de la reforma de 2003 y hacer ms efectiva la llamada Ley de Bancadas. No obstante, la silla vaca y la definicin del umbral se convirtieron en los temas de mayor discusin que terminaron por sacrificar la propuesta. En julio de 2008 el gobierno volvi a presentar un segundo proyecto con propsitos similares, que termin aprobado con algunas diferencias y sin el respaldo de los partidos opositores. Los aspectos ms importantes de esta nueva reforma poltica son los siguientes: Cuando un miembro de una corporacin pblica de eleccin popular sea formalmente vinculado a un proceso penal por delitos relacionados con el narcotrfico, por vnculos con grupos armados ilegales o por delitos de lesa humanidad, no podr ser reemplazado. Sin embargo, solo la sentencia condenatoria producir como efecto la prdida definitiva de la curul y no podr aplicarse a investigaciones iniciadas con anterioridad a la vigencia del acto legislativo que cre la reforma. En otras palabras, la sancin no se aplic de manera retroactiva ni inmediata sobre los condenados por la denominada parapoltica y sus reemplazantes. De haber sido as, la reforma no habra contado, probablemente, con los votos necesarios para su aprobacin. El aval que todo partido ofrezca a un candidato lo convierte en responsable de su conducta aunque no resulte elegido. De esta manera, si el elegido es condenado mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico o por delitos contra los mecanismos de participacin de-
Intervencin del procurador general de la Nacin, Alejandro Ordez, en conmemoracin del Da Nacional de la Lucha contra la Corrupcin: La corrupcin es una pandemia que amenaza la viabilidad del Estado de Derecho: arrasa los valores, crea pobreza y miseria. Bogot, 15 de septiembre 15 de 2009, (en http://www.procuraduria.gov.co).
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mocrtica o de lesa humanidad, durante el ejercicio del cargo al cual se aval, el partido o movimiento poltico que lo inscribi podr ser sancionado con multas, devolucin de los recursos pblicos percibidos mediante el sistema de reposicin de votos, o incluso con la cancelacin de la personera jurdica. Cuando el candidato condenado por los mismos delitos no hubiere sido elegido, los partidos o movimientos polticos tambin respondern si las condenas se producen durante el periodo del cargo pblico al cual se candidatiz. Obsrvese, sin embargo, que en ambos casos no es suficiente la apertura de investigacin o la medida de aseguramiento: se requiere una sentencia ejecutoriada en un lapso determinado, a pesar del tiempo asignado a los procesos investigativos y la atencin a los recursos que todo ello implica. Cuando se trate de condenas contra quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que aval al condenado no podr presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa circunscripcin. Los dirigentes de los partidos a quienes se les demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personera jurdica, tambin estarn sujetos a las sanciones que determine la ley. Es decir, habr que esperar la reglamentacin que se efecte con respecto a los procedimientos y tipos de sancin a aplicar en cada evento. Si bien la reforma confirma la prohibicin para pertenecer simultneamente a ms de un partido o movimiento poltico con personera jurdica, abri la posibilidad de participar en consultas interpartidistas y de inscribirse como candidato propio de un partido o de coalicin. As mismo estableci que, dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia de la actual reforma y por una sola vez, los miembros de los cuerpos colegiados de eleccin popular, o quienes hubieren renunciado a su curul para inscribirse en un partido distinto al que los aval, podran hacerlo sin incurrir en doble militancia ni perder su investidura. Esta norma facilit el paso de varios miembros de Cambio Radical y de otros partidos al Partido de la U. En adelante, quien decida presentarse a la siguiente eleccin por un partido distinto al que lo eligi para una corporacin pblica, deber renunciar a la curul con doce meses de anticipacin al primer da de inscripciones. Aunque el proyecto inicial de la reforma se propuso evitar las suplencias y desarmar el llamado carrusel, el texto definitivo del Acto Legislativo estableci ciertas excepciones: en caso de incapacidad fsica absoluta para el ejercicio del cargo, declaracin de nulidad de la eleccin, renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporacin, cuando el miembro de la corporacin pblica decida presentarse por un partido distinto en la siguiente eleccin, cuando se profiera en su contra sancin disciplinaria consistente en destitucin o prdida de investidura, o incluso cuando reciba condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a los arriba relacionados. El boquete, por 102
consiguiente, continu abierto para el carrusel. En tales casos, el titular ser reemplazado por el candidato no elegido que, segn el orden de inscripcin o votacin obtenida, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. As mismo, se permitir como ausencia temporal la licencia de maternidad en las mujeres, sin lugar a reemplazo. Los miembros de cuerpos colegiados de eleccin directa registrarn de manera nominal y pblica todas sus votaciones, excepto en los casos que determine la ley. El electorado podr conocer el voto de cada congresista frente a un proyecto o una proposicin. A partir de 2014, los partidos obtendrn personera jurdica cuando su votacin no sea inferior al 3% de los votos emitidos vlidamente en el territorio nacional en elecciones de Cmara de Representantes o Senado y las perdern si no consiguen ese porcentaje. Se excluye el rgimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minoras tnicas y polticas, en las cuales bastar haber obtenido representacin en el Congreso. Gracias a la actual reforma, la financiacin poltica y electoral de los partidos y movimientos polticos con personera jurdica podr entregarse antes de la correspondiente eleccin. Faltara determinar, por ley, las condiciones y garantas para que ello suceda. En el caso de las consultas populares se aplicarn las normas sobre financiacin y publicidad de campaas y acceso a los medios de comunicacin del Estado que rigen para las elecciones ordinarias. 1.3 Accin comunal y democracia local Es poco lo que puede decirse con respecto al balance del PND en este mbito. Para el fortalecimiento de la accin comunal, el Plan se propuso dos programas: formacin de formadores para la organizacin comunal y emprendimiento comunal solidario. Con el primero de ellos, el Ministerio del Interior ha intentado promover, por medio de la estructura comunal, diversos procesos de capacitacin con efecto multiplicador y a partir del diseo de un esquema curricular con herramientas pedaggicas y metodolgicas afines al sector. Con el segundo, se ha propuesto asegurar la sostenibilidad, impacto y compromiso institucional, tanto de la organizacin comunal, como de las entidades de inspeccin, control y vigilancia del mbito regional y local. En este aspecto, el Dansocial y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) orientan su gestin frente a los dirigentes comunales y miembros de las comisiones empresariales, con el fin de propiciar un liderazgo empresarial y un espritu emprendedor en la accin comunal para hacer sostenible la gestin de la organizacin. Una tercera poltica gubernamental ha sido dirigida a la descentralizacin del rol comunal, que busca, adems, descentralizar la funcin de inspeccin, control y vigilancia en las entidades territoriales de la organizacin comunal de primero y 103
segundo grados. Su propsito es originar conciencia y responsabilidad en dichas entidades y, a la vez, articular esfuerzos y programas con los actores locales, para producir una sinergia que multiplique los efectos de la poltica de participacin en la que se encuentra empeado el gobierno nacional. El proceso se concierta y promueve con las secretaras de Gobierno y de Desarrollo Comunitario de las gobernaciones y alcaldas, con el fin de impulsar la interaccin e integracin de las entidades con el tema comunal, hacindose efectiva esta poltica mediante la Ley 753 de 20022. Con todo, es preciso destacar la importancia de las juntas de accin comunal en la economa social. Con ms de 50 aos de reconocimiento institucional, las juntas han impulsado el trabajo colectivo de las comunidades, se han convertido en clulas motores de barrios y veredas, gestionado la construccin de infraestructura bsica para las comunidades y levantado mltiples programas de autoconstruccin de vivienda. Segn los clculos oficiales, el 30% de la infraestructura de servicios y equipamiento bsico comunitario se ha construido gracias a la accin comunal. En la actualidad existen cerca de 45.000 juntas en 800 municipios del pas, agrupadas en 32 federaciones (Rodrguez, L.E., 2008). Sin embargo, al lado de la accin comunal, otros tipos de asociacin consultan las tradiciones culturales y los acumulados histricos. Manifestaciones de trabajo asociativo y comunal como la minga, el convite, la mano vuelta y la faena, sobresalen entre diversas e interesantes formas de confluencia comunitaria y ciudadana. Los programas, por consiguiente, debieran considerar este tipo de organizaciones. En relacin con el apoyo institucional a la democracia local y territorial, el PND se comprometi con el diseo de estrategias que permitieran la construccin de un liderazgo para la participacin e intervencin en la gestin pblica. Al respecto, el Ministerio del Interior y de Justicia desarrolla programas como Viernes del concejal, el cual imparte capacitacin y preparacin a los servidores vinculados a la administracin nacional territorial para fortalecer su capacidad de gestin y desempeo en los procesos de concertacin y decisin poltica, con la participacin de la ESAP .
Conclusiones
La consolidacin democrtica del Estado colombiano avanza entre adelantos, tropiezos y retrocesos. Si bien la participacin ciudadana se asegura en procesos importantes como su propia identificacin y el sufragio, la democracia se ha visto afectada por la presencia de los grupos armados ilegales en la poltica. Aunque la
Con respecto a los programas y poltica citados, puede consultarse la informacin en http:// www.mij.gov.co/econtent/newsdetailmore
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reforma intent enfrentar la situacin, sus decisiones debieron ser ms drsticas y depuradoras. La depuracin de la poltica y la liberacin de los vicios con que se ejerce continan como tarea pendiente. Los pesos y contrapesos establecidos constitucionalmente para el control entre las diferentes ramas del poder pblico se han visto igualmente afectados por las reformas constitucionales, que no han garantizado la continuidad del espritu constituyente. La democratizacin es, esencialmente, una nocin poltica. Ella renueva o conduce a la introduccin de elementos de control popular en la estructura y los procesos de direccin poltica o de gobierno. En los procesos de fabricacin de regmenes democrticos que deben ser mejorados, la democratizacin reclama de lo poltico, lo social, lo econmico, lo cultural y lo internacional, nuevas y superiores realizaciones
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EL SECTOR SOLIDARIO Y LA PLANEACIN DEL DESARROLLO
Adolfo Len Atehorta Blanca Nelly Sarmiento
La solidaridad se entiende a menudo como el auxilio en la realizacin del otro; como opcin por los pobres o por los cados en desgracia y por los disminuidos fsicos. Sin embargo, la solidaridad no es tan solo un ejercicio ocasional o rutinario, de colaboracin puntual o de ayuda a los grupos de poblacin ms vulnerables; no se reduce a la buena intencin lejana y sentimental por acercarse a los desposedos y repudiar las injusticias sociales. La solidaridad es mucho ms que ello: es una conviccin ntima que se traduce en acciones permanentes, en proyecto de vida. La solidaridad es un principio tico de responsabilidad frente a la vida propia, frente a la vida de los dems y frente a la naturaleza. Por eso la solidaridad puede entenderse como el ejercicio prctico de la hermandad que busca la conquista mancomunada de los objetivos sociales. No es un sustantivo ni un adjetivo: es un verbo. En una colectividad, la solidaridad es la capacidad de adherirse a principios y valores comunes; de actuar en forma integral, unitaria y recproca por el bienestar de todos. La solidaridad es la determinacin firme y perseverante de empearse por el bien comn; de trabajar en equipo y de aglutinar fuerzas dispersas por el bien de todos (Padilla, M.R. y Atehorta, A., 2007).
1. Importancia del sector solidario en la economa nacional
l sector de la economa solidaria en Colombia reviste una importancia insoslayable. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 consider la existencia de 8.809 organizaciones solidarias ubicadas en 900 municipios del pas, con ingresos cercanos al 5,6% del PIB nacional de 2005 y ms de cuatro millones de colombianos asociados (DNP 2007a, T. II: 541). , Hoy en da, segn los clculos de Departamento Administrativo Nacional de Economa Solidaria (Dansocial), se estima que existen en nuestro pas 10.055 organizaciones de economa solidaria, entre cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuales. Estos tres tipos de organizaciones agrupan 5453.930 asociados, de los cuales el 82% pertenece a las cooperativas, el 15% a los fondos de empleados y el 3% a las asociaciones mutuales. Segn las estadsticas oficiales, igualmente, el sector de la economa solidaria produce cerca de 135.698 empleos bajo el rgimen laboral, en forma directa, y 537.859 por intermedio de las coopera107
tivas de trabajo asociado, para un total general de 673.557 empleos, que equivalen al 3,38% de la poblacin econmicamente activa del pas (Dansocial, 2009). Las cifras levantadas por Confederacin de Cooperativas de Colombia (Confecoop) son ms indicativas. Existen 281 cooperativas, con 53.000 asociados, vinculadas a actividades del sector primario: agrcolas, ganaderas, de pesca, silvicultura y explotacin de minerales, con activos por 370.132 millones de pesos e ingresos anuales por 1,1 billones de pesos. En el sector secundario operan 368 cooperativas con 27.000 asociados; sus dedicaciones giran en torno a la construccin, la manufactura y la industria, con activos por 780.051 millones de pesos e ingresos anuales por 1,9 billones. En el sector terciario, que comprende actividades relacionadas con el comercio, la educacin, la salud, el transporte, los servicios financieros, los seguros, los servicios funerarios, los servicios empresariales, los servicios pblicos y las telecomunicaciones, entre otros, operan 5.900 cooperativas que vinculan a 3,8 millones de asociados, generan ingresos anuales por 16,2 billones de pesos y tienen activos por 15,5 billones. Los tres sectores suman, segn Confecoop, 587.467 puestos de trabajo. El Departamento Administrativo Nacional de Economa Solidaria (Dansocial) calcula, por su parte, que en el ao 2008 el total de activos del sector solidario lleg a 23,4 billones de pesos, de pasivos a 14,4 billones, su patrimonio es de cerca de 8,9 billones y sus ingresos alcanzaron la cifra de 24 billones de pesos. Los ingresos del sector cooperativo representaron el 4,78% del PIB nacional del ao 2008 (Dansocial, 2009).
2. El sector solidario y el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

Un sector de semejante importancia para la economa del pas no poda pasar inadvertido para el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Por el contrario, entre las recomendaciones formuladas por el Consejo Nacional de Planeacin (CNP) para la elaboracin definitiva del Plan, se sugiri mantener la condicin de transversalidad asignada al sector de la economa solidaria en el desarrollo, pero expresada en los diferentes captulos del PND en los que el sector interviene y aparece como instrumento de ejecucin de los planes y proyectos que disean las agencias estatales al momento de materializar las lneas de poltica. En concepto del CNP la poltica general sobre desarrollo empresarial es apli, cable a las empresas de economa solidaria y, por consiguiente, deba hacerse referencia a ella en acpites especficos como la Banca de las Oportunidades, infraestructura para el desarrollo, crecimiento alto y sostenido como condicin para un desarrollo con equidad, mercado y relaciones laborales y competitividad del sector agropecuario, entre otros (CNP 2006: 192). , Si bien la recomendacin no fue escuchada por las instancias gubernamentales y legislativas, el sector de la economa solidaria fue acogido en el PND como 108
Alternativa de organizacin empresarial eficiente y rentable con capacidad para generar crecimiento econmico y bienestar social (DNP 2007a, T. II: 540). En , concreto, adems, el PND se comprometi a elaborar un documento Conpes de poltica para materializar los lineamientos generales previstos en l, alrededor de dos ejes temticos: el desarrollo institucional y de control del sector, y el fomento, fortalecimiento y difusin del mismo.
3. Cmo vamos?
Convocado por el Departamento Nacional de Planeacin y bajo la coordinacin del Dansocial, se inici en agosto de 2008 el proceso previo de discusin para la elaboracin del documento Conpes ofrecido en el PND, como mecanismo que permita articular las polticas y orientaciones gubernamentales para el fortalecimiento del sector solidario. En la tarea se comprometieron la Superintendencia de la Economa Solidaria, el Dansocial, el Fogacoop y los gremios del sector. La metodologa inicial fue definida por el DNP con el propsito de abordar importantes temas como la conceptualizacin del sector, fortalecimiento a la estructura pblica, sistemas de infraestructura, diseo de instrumentos de poltica, obstculos normativos y fomento y fortalecimiento del sector solidario. No obstante, los principales obstculos en la elaboracin han girado en torno a la definicin o caracterizacin que de la economa solidaria y sus actores presentan algunas voces gubernamentales. Al incluir en el sector a organizaciones comunitarias cuya actividad y nexos no se expresan en relacin con la economa solidaria, se dispersa o pierde el carcter y la dinmica empresarial que otros organismos, como las cooperativas, s poseen. A octubre de 2009 el proyecto del Conpes se encuentra en una etapa de valoracin tcnica interna en el Departamento Nacional de Planeacin. Aunque el proceso puede considerarse lento, la importancia del consenso reside no solo en la integracin consciente del sector, sino en definir los parmetros bajo los cuales deben trabajar todas las organizaciones del empresariado solidario en el pas, sin discriminacin con respecto al sector productivo y sin restricciones por su naturaleza. Desde luego, el Conpes debe proponerse tambin el fortalecimiento de la infraestructura pblica institucional del sector e insistir en la importancia de la economa solidaria como modelo alternativo para el desarrollo. De igual manera, debe consolidar la misin y las funciones de las organizaciones conformadas mediante la Ley 454 de 1998, vigorizar el Dansocial, incrementar su presupuesto de inversin y propender por la eliminacin de los obstculos existentes para el desarrollo de las actividades empresariales solidarias, por medio de la revisin de la normatividad vigente que impide, en muchas ocasiones, la libre competencia. Si el DNP escucha a las organizaciones del sector solidario que participaron en la etapa de discusin del proyecto Conpes, puede esperarse como resultado un documento que llene las expectativas. 109
4. Logros alcanzados y pendientes

Con respecto al desarrollo del sector solidario, sus relaciones con las instancias gubernamentales y las acciones de poltica previstas por el PND, es importante registrar los siguientes logros alcanzados y pendientes: Registros estadsticos completos sobre las organizaciones que conforman el sector solidario. Recopilados por la Superintendencia de Economa Solidaria, los registros de las organizaciones del sector conforman padrones ajustados, de confianza y utilidad. En el caso de las cooperativas de trabajo asociado, el Decreto 4588 de 2006 ha permitido un cabal asiento de sus registros para la vigilancia y control que la misma legislacin propone. La Supersolidaria, en coordinacin con organismos de tercer grado del sector, se ha preocupado por mejorar la informacin existente con respecto a organizaciones cuya vigilancia recae en otras superintendencias. Creacin de redes de investigacin para posicionar el sector de la economa solidaria como un modelo alternativo de desarrollo econmico y social. La base de datos construida por Dansocial para identificar investigadores e investigadoras, grupos y semilleros de investigacin en torno a las dimensiones, categoras y prcticas de la economa social y solidaria en Colombia es un primer paso en esta direccin. Se ha contado con el impulso de organizaciones del sector y con el apoyo de instituciones de educacin superior pblicas y privadas, entre las que sobresale la Red Colombiana Interuniversitaria de la Economa Social y Solidaria (Unicosol). Sin embargo, los resultados concretos y las publicaciones son todava escasas y poco socializadas, as como precarios son los programas vinculados a tal objetivo. El Observatorio Cooperativo, peridicamente publicado por Confecoop, constituye un ejemplo de anlisis, estudio e investigacin sobre el sector, que podra ampliarse con participacin gubernamental. Por parte del Dansocial sobresale el estudio sobre Obstculos normativos del sector solidario, pero se suprimi, en cambio, el programa Bitcora solidaria, que habra permitido la constitucin y consolidacin de redes dedicadas a la investigacin y planeacin en el sector. Fortalecimiento de la infraestructura pblica institucional del sector. Existen diversos obstculos para avanzar en la materia. En primer lugar, sera necesaria una revisin seria sobre la Ley 454 de 1998, que permita redefinir y modificar la misin y funciones de las entidades por ella constituidas. En segundo lugar, como ya se expres, concurren diferencias en torno a la definicin o caracterizacin de la economa solidaria, sus empresas, autonoma e independencia, todo lo cual forma parte de la agenda de discusin del Conpes. De la misma forma, el desarrollo del sector exige la concrecin del Fondo de Fomento de la Economa Solidaria (Fones). Funciones clave, como otorgar crditos para proyectos de desarrollo de entidades solidarias, el suministro de recursos y el 110
fomento de organizaciones solidarias de produccin y trabajo asociado, solo pueden cumplirse a cabalidad con amplias apropiaciones del presupuesto general de la Nacin. Fortalecimiento del Dansocial e incremento de su presupuesto de inversin. Tanto el presupuesto de funcionamiento como el de inversin en Dansocial han registrado un ligero incremento en los ltimos tres aos. En inversin, concretamente, es notorio el esfuerzo en los aos 2007 y 2009, que decae sin embargo para el ao 2010, segn el proyecto de presupuesto general de la Nacin. De acuerdo con el cuadro 1 siguiente, solo se present un porcentaje de decrecimiento en el presupuesto de funcionamiento para el ao 2007, que es superado con creces por el crecimiento en el presupuesto de inversin. Esta ltima cifra, en cambio, solo registrara un signo negativo para el ao 2010. La inversin se destina a programas como divulgacin, asistencia tcnica y capacitacin del recurso humano, investigacin bsica, aplicada y estudios, atencin, control y organizacin institucional para apoyo a la gestin del Estado en las formas asociativas y de cooperacin, construccin de infraestructura propia del sector, adquisicin o produccin de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector, entre otros. Ahora bien, si los porcentajes de crecimiento o decrecimiento del presupuesto general del Dansocial se comparan con aquellos presentados por los ingresos totales del presupuesto general de la Nacin en los mismos aos, tenemos un crecimiento real del presupuesto del Dansocial en 2007, 2008 y 2009, cuando se supera al incremento obtenido por los ingresos, pero un decrecimiento considerable proyectado para el ao 2010 (cuadro 2). Eliminacin de obstculos para el desarrollo de la actividad empresarial solidaria. Los estudios ms optimistas, elaborados bajo la perspectiva del Dansocial, han sealado la existencia de 23 obstculos o problemas normativos que impiden la marcha o fortalecimiento del sector solidario. Ellos incluyen limitaciones en los desarrollos normativos constitucionales y en la ley de creacin del
Cuadro 1 2005 Presupuesto de funciona- 3.011 miento Presupuesto 1.035 de inversin 4.046 Total 2006
3.188 1.066 4.255
Presupuesto Dansocial 2005-2010 (Millones de pesos) %

5,8 2,9 5,1
2007
3.101
%
-2,7
2008
2009
4.131 4.425
%
5,1 77,0 33,2
2010
4.259
%
3,0
3.929 26,7 0
2.500 134,5 2.500 5.601 31,6
3.856 -12,8 8.115 -5,1
6.429 14,7 8.556
Fuente: Presupuestos generales de la Nacin.
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Cuadro 2
Porcentajes de crecimiento o decrecimiento del presupuesto del Dansocial, comparados con ingresos PGN (2006-2010) 2006 2007 31,6 10,4 2008 14,7 7,9 2009 33,2 11,7 2010 -5,1 5,5 5,1 15,0
Porcentaje Dansocial Porcentaje ingresos PGN
Fuente: Presupuestos generales de la Nacin.
Dansocial o ausencia de instituciones de fomento. Demuestran, as mismo, la imposibilidad para constituir instituciones solidarias de la seguridad social por sus propios afiliados y la exclusin de las cooperativas en el manejo de divisas, en el acceso a recursos de Finagro, en el corretaje de seguros o como comercializadoras internacionales. Las empresas de economa solidaria tienen restricciones legales para desarrollar actividades econmicas en el sector de vivienda, y el estatuto tributario, en general, las discrimina. No existen adecuados sistemas de evaluacin de las cooperativas segn su actividad econmica y los fondos de empleados y asociaciones mutuales que captan ahorros no pueden acceder al seguro de depsito del Fogacoop. Los obstculos existen, igualmente, para acceder a la privatizacin de entidades pblicas, para la prestacin de servicios pblicos o para resolver problemas de liquidez coyunturales con cupos de crdito del Banco de la Repblica (Orjuela, F., 2008). Otros estudios mencionan la falta de actualizacin de las legislaciones especiales y de una mayor reglamentacin de la legislacin vigente, la inseguridad y los riesgos jurdicos por la cambiante normatividad e interpretacin de las normas generales, y la existencia de estatutos que regulan ntegramente determinadas materias en detrimento de la alternatividad propia del sector solidario y de su autonoma (Sarmiento, A., 2006; Sarmiento, A. y Katime, A., 2008; y Gutirrez, H., 2008). La realidad es muy concreta: la Ley 79 de 1988 es la ltima carta del rgimen legal vigente para la regulacin del sector cooperativo. Aunque en 1989 se expidieron las normas especiales para algunas formas jurdicas solidarias, como las precooperativas, las asociaciones mutuales, los fondos de empleados y las administraciones pblicas cooperativas, solo diez aos despus, en 1998, se dict la Ley 454 para regular el llamado Sistema de la Economa Solidaria. Esta ley se ocup de las entidades del sector, las organizaciones dedicadas al fomento e integracin y cre la Superintendencia de la Economa Solidaria. Sin embargo, no toc en absoluto las dificultades jurdicas ni los vacos legislativos que padecen organizaciones concretas del sector. En consecuencia, a excepcin de la ms reciente norma en relacin con las cooperativas de trabajo asociado, podra 112
hablarse de 20 o ms aos sin que la legislacin expedida para las organizaciones cooperativas se modifique en lo fundamental, a pesar de los desarrollos del sector, de los avances estructurales sustentados, de las tendencias actuales del mundo globalizado y de los cambios sustanciales en otros regmenes legales. A todo lo anterior se suma, en trminos generales, la escasa o ninguna participacin del sector solidario en organismos consultivos estatales a excepcin del Consejo Nacional de Planeacin, cuya limitacin constitucional es evidente; la poca consideracin de los modelos empresariales exitosos del sector solidario en el diseo, socializacin, ejecucin y evaluacin de los planes y programas en pro del fomento y difusin del sector; la eventual aplicacin de la NIC 32, segn la cual los aportes no seran patrimonio sino pasivo con la consiguiente descapitalizacin de las cooperativas1, y la inexistencia de sistemas de evaluacin segn la actividad funcional de las entidades. En conclusin, existen diagnsticos importantes y contundentes sobre la necesidad de dotar al sector solidario de un marco legal moderno, pero son pocas las acciones concretas para resolver los problemas. La solucin, por cierto, no ser tan solo producto de un Conpes. Ella debe concitar tambin al ejecutivo y al legislativo en las reformas que resulten imprescindibles sobre la normatividad vigente. Precisin de las organizaciones que integran el sector de la economa solidaria. Si bien la discusin en torno al tema ha sido fundamental, la legislacin y, por supuesto, Dansocial continan considerando las juntas de accin comunal (JAC), las juntas administradoras locales (JAL) y las organizaciones del voluntariado como entidades del sector de la economa solidaria. Para las cooperativas, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, sus particularidades empresariales y productivas son concretas y muy diferentes de aquellas labores que manejan las JAC, las JAL o el voluntariado. Optimizacin de la estructura de supervisin y regulacin del sector respetando el principio de autonoma. La directriz fue acogida como misin, programa de control y prevencin de riesgos jurdicos y financieros en las entidades de economa solidaria por la superintendencia del ramo. Se cuenta con presupuesto y se asegura su continuidad en los prximos aos. La dificultad aparece, en ocasiones, por la trasgresin a los principios de autonoma del sector y el desconocimiento de las caractersticas peculiares de sus sistemas y actividades econmicas.
La norma internacional de contabilidad, NIC, 32 tiene como objetivo establecer principios para presentar los instrumentos financieros como pasivos o patrimonio neto y para compensar activos y pasivos financieros. Segn ella, las aportaciones de los socios al capital solo se reconocern como patrimonio neto si la cooperativa tiene un derecho incondicional a rehusar su reembolso. En tanto la legislacin protege al afiliado en ese sentido, las cooperativas podran descapitalizarse contable y efectivamente.
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5. Alcances del fomento y fortalecimiento

El PND propuso estimular la participacin de sus organismos representativos en la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas, como estrategia general para el fomento y fortalecimiento del sector solidario. Advirti, en esta direccin, que las entidades integradoras del sector, en conjunto con las agencias del gobierno encargadas de su promocin y fomento, apoyaran la formulacin de un plan general y subsectorial de desarrollo del mismo. A pesar de ello, como se precis en el anlisis de los obstculos para el desarrollo de la actividad empresarial solidaria, el sector no participa en importantes instancias de decisin como el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el Consejo Superior de la Microempresa o el Consejo de Poltica Laboral y Salarial, entre otros. As mismo, lejos de impulsar la construccin de un plan subsectorial, la actual direccin del Dansocial abandon el proyecto Bitcora solidaria, iniciado al final de la direccin anterior con la participacin del Consejo Nacional de Economa Solidaria (Cones). Como se sabe, la Bitcora solidaria se defini como un proceso mediante el cual se construira el Plan decenal de desarrollo estratgico de las organizaciones solidarias de Colombia (2006-2010), como norte comn que permitiera identificar el camino a compartir por las diversas formas de expresin y emprendimiento solidario, para crecer en conjunto. Tras un arduo trabajo de recopilacin de informacin nacional, la perspectiva se consider como oportunidad y momento propicios para identificar las transformaciones necesarias para el desarrollo del sector solidario. La actual administracin, sin embargo, abandon el proyecto sin mayores explicaciones y desconoci la participacin de centenares de organizaciones y asociados del sector, que a lo largo y ancho del pas tomaron parte en las jornadas preparatorias. As mismo, el PND 2006-2010 determin como principales herramientas de la poltica de fomento y fortalecimiento del sector solidario las siguientes, cuyo cumplimiento analizamos: Vinculacin del sector en la implementacin de programas estratgicos del gobierno. Se han obtenido avances; sin embargo, la participacin del sector de la economa solidaria en aquellas instancias creadas por el gobierno nacional para la definicin y formulacin de polticas pblicas y la implementacin de programas estratgicos es todava escasa y relativa. Los gremios y organizaciones, por ejemplo, muestran especial inters por integrar la Banca de las Oportunidades, y en ello hay logros iniciales. Promocin de estrategias competitivas del sector para su adecuada incursin en los mercados externos. En primer lugar, no se ha promovido la eliminacin de restricciones que enfrentan organizaciones del sector para constituirse y registrarse como sociedades de comercializacin internacional y llevar a cabo operaciones de comercio exterior. En segundo trmino, algunos puntos de los proyectos de TLC auguraron dificultades y retos para organizaciones 114
dedicadas a la produccin de elementos cuya introduccin al pas sera econmica y masiva al momento de suscribir los tratados, como sucedera con el sector avcola. Diseo de mecanismos que faciliten la inversin extranjera directa y en doble va de empresas de similar naturaleza en las empresas del sector. No se han tramitado nuevas normas ni expedido mecanismos para facilitar la propuesta. Por el contrario, los obstculos legales, como antes se expuso, imperan sobre el sector solidario de la economa. Gestin de recursos de cooperacin tcnica internacional para implementar y fortalecer los modelos de la economa solidaria en el pas. El avance obtenido en este aspecto obedece ms al empeo de las organizaciones del sector que al apoyo del gobierno. Si bien Dansocial suscribi un convenio con Accin Social para buscar recursos financieros y tcnicos de cooperacin internacional, los resultados no han sido notorios. Adopcin de estrategias y polticas que incentiven, apoyen y fomenten la innovacin y el desarrollo tecnolgico de las organizaciones del sector. Si bien el sector puede participar en convocatorias y apoyos, que en trminos generales el gobierno o el Estado brindan a las empresas en materia de tecnologa e innovacin a travs de Colciencias u otras entidades, no existe un soporte especfico dirigido a las empresas del sector. Educacin y capacitacin en economa solidaria en todos los niveles de la educacin formal y no formal. A pesar de los progresos en esta materia, no ha sido posible su formalizacin curricular. Si bien las cooperativas aportan parte de sus excedentes a la educacin pblica, no se ha obtenido el compromiso en la formacin solidaria, al menos en la educacin bsica. Diseo de instrumentos especializados para la creacin de empresas solidarias. Tal como sostiene el profesor Joaqun Garca (1998: 194-195), hay una esfera social en la que se activan las relaciones interpersonales y se fomenta la gratuidad. Esta esfera se sustancia en el escenario de los mundos vitales y crea los espacios comunitarios; se estructura como alianza, se sostiene sobre estrategias cooperativas, tiene su base moral sobre los sentimientos de solidaridad y ayuda mutua, y recibe sus virtualidades bsicas de la auto-organizacin. Es esa la esfera del emprendimiento solidario; aquella donde sigue viva la exigencia de sentido, de comunicacin interpersonal, de fraternidad. Desde el gobierno, sin embargo, los instrumentos para su impulso se remiten a la ley o a los esfuerzos bien intencionados pero insuficientes del Dansocial. Promocin de mecanismos que garanticen la participacin real y efectiva del sector en los procesos de democratizacin de la propiedad. Se aplica puntualmente la norma de ofrecer al sector solidario, entre otros, la primera opcin de compra sobre las propiedades estatales en venta. Sin embargo, debido a los obstculos legales con que se enfrenta el sector solidario, las condiciones de participacin no son las ptimas. 115
Fortalecimiento de los procesos de coordinacin interinstitucional. Frente a la red de las grandes empresas y del gran capital, toma una fortaleza inusitada la red de las organizaciones con emprendimiento solidario. La red de aquellos que comprenden que la solidaridad es la fuerza de los dbiles, y el emprendimiento, con base en el trabajo, su poderosa palanca. La red del capital social que rene a las personas para trabajar en conjunto por las metas comunes. La red de quienes otorgan a la economa valores morales y ticos de responsabilidad social y humana; una red compuesta por miembros de colectividades sociales que re-crean y modelan las decisiones y los trabajos individuales. La iniciativa, sin embargo, parte de las organizaciones mismas como tal. La actividad gubernamental ha girado en torno al Dansocial y al fortalecimiento del Consejo Nacional de Economa Solidaria (Cones), pero es preciso replantear su estructura para ampliar la participacin del sector y su autonoma. Desarrollo de estrategias masivas y de comunicacin para difundir y promocionar el sector. Si bien deben reconocerse esfuerzos en este sentido, la actividad debe ampliarse y generalizarse a lo largo y ancho del pas. Entre los esfuerzos sobresalen el primer encuentro de educadores solidarios, la constitucin del sistema nacional de canales solidarios, el Sistema Nacional de Informacin del Sector Solidario.
6. Autnticas y falsas cooperativas de trabajo asociado

Una de las confusiones y discusiones ms importantes de los ltimos aos gira en torno al papel de intermediacin o tercerizacin laboral que juegan ciertas cooperativas de trabajo asociado (CTA). Desde el punto de vista cooperativo, las CTA tienen como objetivo crear y mantener puestos de trabajo sustentables, generar riqueza para mejorar la calidad de vida de los socios trabajadores, dignificar el trabajo humano, permitir la autogestin democrtica de los trabajadores y promover el desarrollo comunitario y local (Cicopa, 2003). Sin embargo, algunas organizaciones que solo de nombre guardan el ttulo de CTA, han desfigurado el propsito solidario y asumido el rol de precarizacin del trabajo y burla de derechos a los trabajadores. El cooperativismo autntico particularmente Confecoop y Conacta ha insistido en la solucin de este equvoco y ha participado en la elaboracin de diversos proyectos de ley que fueron presentados en el Congreso de la Repblica durante los aos 2004, 2005 y 2006. La discusin, segn las confederaciones, siempre ha estado alrededor del manejo indebido que se da al modelo cooperativo de trabajo asociado con relacin a la autonoma, la autodeterminacin, el autogobierno, la autogestin y el manejo de los medios de labor. Con el fin de aclarar las diferencias entre una empresa de servicios temporales y una cooperativa o precooperativa de trabajo asociado, el 27 de agosto de 2004 116
el Ministerio de la Proteccin Social y la Superintendencia de la Economa Solidaria expidieron en forma conjunta la Circular 067, con la cual hicieron distincin entre las cooperativas de trabajo asociado y las empresas de servicios temporales, a partir de su naturaleza jurdica, caractersticas y actividades. En ese mismo ao, como complemento y refuerzo a su funcin de vigilancia y control, el gobierno nacional expidi, el 7 de septiembre, el Decreto 2879, por el cual adopt medidas para controlar la evasin y elusin de aportes parafiscales, y dict disposiciones en materia de cooperativas y precooperativas de trabajo asociado y empresas asociativas de trabajo. El 16 de septiembre de 2004, nueve das despus de su expedicin, fue derogado el decreto anterior y, en su reemplazo, el gobierno nacional expidi el Decreto 2996, que estableci la obligatoriedad de los aportes al sistema integral de seguridad social en salud, pensin, riesgos profesionales, y contribuciones especiales al SENA, ICBF y cajas de compensacin familiar, sin sujecin a la legislacin laboral ordinaria y teniendo como base de liquidacin las compensaciones ordinarias permanentes y las que en forma habitual y peridica reciba el trabajador asociado, sin que dicha base sea inferior a un salario mnimo legal mensual vigente. El 12 de octubre de 2006, el Consejo de Estado concluy que el Decreto 2996 es violatorio del principio de legalidad de los tributos y declar la nulidad del artculo acusado. Con lo anterior, las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado quedaron nuevamente exentas del pago de parafiscales y su afiliacin a las cajas de compensacin qued igualmente de manera voluntaria. El 27 de diciembre de 2006 el gobierno nacional expidi el Decreto Ley 4588, con el objeto de regular el trabajo asociado cooperativo en las cooperativas y precooperativas, precisar su naturaleza y sealar las reglas bsicas de su organizacin y funcionamiento. Derog, as mismo, el Decreto reglamentario 468 de 1990, que haba regido para las cooperativas de trabajo asociado, en virtud de la Ley 79 de 1988. El 22 de julio de 2008, finalmente, el Congreso de la Repblica sancion la Ley 1233, por la cual se establecen las contribuciones especiales al SENA, ICBF y cajas de compensacin a cargo de la cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, precisa la responsabilidad de estas instituciones en el proceso de afiliacin y pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social y reafirma lo establecido en el Decreto 4588 con relacin al uso indebido de estas formas de asociacin. En materia legislativa, por consiguiente, ha existido la intencin gubernamental por subsanar el uso indebido de las formas solidarias de organizacin y diferenciar las cooperativas autnticas de aquellas otras empresas de servicios temporales. Sin embargo, en la prctica, el camino por recorrer es prolongado, y el fenmeno, para infortunio de los trabajadores y desfiguracin del cooperativismo, contina presentndose. 117
7. El sector solidario a futuro. Los Objetivos del Milenio y el Plan 2019

La base fundamental de la perspectiva econmica solidaria reside en el caudal de miembros, afiliados, asociados y usuarios, distribuidos en miles de empresas del sector. En ese sentido, a largo plazo, la prioridad inicial e inmediata del sector ser el crecimiento de lo existente para abordar, a partir de all, las nuevas tareas que una economa de bienestar exige. Dicho crecimiento pasa por la planeacin estratgica conjunta en aspectos diversos, como la cultura solidaria, la integracin, la articulacin o el trabajo en equipo de las organizaciones solidarias, el fortalecimiento de los gremios y del Cones, la educacin solidaria, la incidencia poltica y la relacin del sector con lo pblico y con el Estado, adems de la aplicacin de tecnologa, un mayor acceso a las redes de comunicacin e informacin y mejoras sustanciales en su imagen. En la medida en que el sector solidario garantice crecimiento y desarrolle una cultura de la calidad basada en sus principios y valores, no solo atraer nuevos miembros, afiliados, asociados y usuarios en todo el pas; se puede convertir tambin en polo de atraccin para la inversin externa y en motor para el desarrollo social, la equidad, la atencin a la poblacin ms vulnerable, la reduccin de la pobreza y la superacin de la indigencia. De esta manera, el sector solidario brindara un aporte ms fundamental para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio. Con respecto al Plan 2019, el sector solidario puede contribuir a la construccin de una sociedad ms igualitaria y solidaria. En materia de salud, por ejemplo, es claro el aporte que puede brindar para alcanzar una cobertura universal en el sistema general de seguridad social, en la reduccin de la mortalidad materno-infantil y en el control de las enfermedades trasmisibles. Las EPS solidarias, las ESS y las mutuales que atienden temas de salud podran unificar y compartir esfuerzos para participar con ms empeo y eficacia en las metas que el Plan se propone y que guardan relacin, por ejemplo, con la cobertura de la vacunacin, la prevalencia del uso de mtodos modernos de anticoncepcin en la poblacin masculina y femenina y la reduccin de las muertes por malaria y dengue, entre otras, unidas a la ampliacin del acceso al servicio y la calidad del mismo. En el tema educativo, el cooperativismo colombiano podra asumir una responsabilidad acorde con el grito de auxilio lanzado por las necesidades evidentes de la educacin. La inversin cooperativa en proyectos de educacin pblica podra orientarse, por ejemplo, a la dotacin de infraestructura fsica, la transferencia de tecnologa, la asistencia cientfica y tcnica, el intercambio internacional, la capacitacin docente y la ayuda en el sostenimiento de estudiantes con escasos recursos. En contraprestacin, los establecimientos podran comprometerse a asegurar para sus educandos una formacin en principios y valores solidarios o, 118
incluso, si se tratara de una universidad, podra pensarse perfectamente en una carrera especfica de economa solidaria y cooperativismo, en la cual los estudiantes realicen su prctica profesional en cooperativas y el trabajo de grado sea el impulso y construccin de cooperativas. En materia de educacin superior, a travs de sus instituciones o trabajando por su influencia, el sector solidario debe pugnar por polticas relacionadas con calidad, acceso y permanencia; polticas referidas a ciencia y tecnologa; polticas con respecto a la pertinencia y responsabilidad social y polticas sobre financiacin, gestin y gobierno, cuyos programas y objetivos partan de un conocimiento versado e intenso de la realidad universitaria y de sus necesidades, en congruencia con las urgencias y prioridades del pas entero. Para su propia educacin y formacin, el sector solidario debe impulsar la formacin gerencial de las nuevas generaciones y crear espacios de integracin entre los lderes actuales y los nuevos. As mismo, disear y desarrollar pasantas, cursos nacionales e internacionales para la transmisin de conocimientos y cursos continuos que permitan desarrollar habilidades y destrezas tcnicas y administrativas para el manejo empresarial, avanzar en tecnologa de punta, procesos de innovacin e investigacin del mercado y capacitar en ecosistema y medio ambiente natural. Con respecto al empleo, gracias a su crecimiento econmico, pero tambin al esquema de trabajo asociado cooperativo bien entendido, el sector solidario puede contribuir en la disminucin de los niveles de desempleo. De la misma manera, con las organizaciones de altrusmo y solidaridad, puede dirigir su atencin a los ndices de pobreza y desigualdad o al fortalecimiento de la asistencia social. Es tarea del sector solidario impulsar alianzas con otros organizados de la sociedad en los mbitos nacional e internacional y participar en la construccin de polticas pblicas que conlleven a la solidaridad, promover una cultura para la resolucin pacfica de los conflictos y desarrollar el modelo empresarial de la economa solidaria como alternativa de modelo econmico y social pluralista e incluyente. De esta forma, la economa solidaria no solo participara en los proyectos y propsitos estipulados para el Plan 2019, sino tambin se acercara a uno de los Objetivos del Milenio en lo que respecta al fomento de una asociacin mundial para el desarrollo. Desde luego, estas tareas son solo ejemplos, entre muchas otras, que pueden acometerse y que sern ms fcilmente abordables si el gobierno y el Estado se comprometen efectivamente en mejorar las condiciones en que el sector solidario opera en Colombia2.
Sobre la participacin del sector solidario en el Plan 2019 y los Objetivos del Milenio, sugestivo es el ensayo de Martha Roco Padilla (2006) titulado El Plan Visin Colombia II Centenario: 2019 y la participacin del sector solidario. Bogot: Universidad Pedaggica Nacional y Dansocial.
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Conclusiones y recomendaciones
El avance del PND con respecto al sector solidario de la economa depende de la redaccin final del documento Conpes propuesto como eje central para esesector. Si el texto definitivo consulta y retoma las recomendaciones formuladas por las organizaciones autnticamente comprometidas con la economa solidaria, podra esperarse una acogida importante en el sector y un desarrollo del mismo. A partir de all, por ejemplo, se pueden cristalizar los cambios legislativos que el sector necesita para superar los obstculos evidentes sobre su progreso. Con respecto a otras metas trazadas por el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, existen avances, estancamientos y retrocesos. El gobierno debe prestar mayor atencin al fortalecimiento de la infraestructura pblica institucional del sector solidario, la eliminacin de obstculos para el desarrollo de la actividad empresarial solidaria y la precisin de las organizaciones que integran el sector de la economa solidaria. Si entre ellas el gobierno insiste en incluir otros tipos de organizacin social que no ostentan el espritu empresarial ni la dedicacin que corresponde a la economa solidaria, la posibilidad de concertar y aplicar polticas especficas de fortalecimiento, control y vigilancia para el sector se dificulta. De igual forma, es imperiosa una mayor vinculacin del sector en la implementacin de programas estratgicos del gobierno. El modelo solidario de la economa podra consultarse y emplearse con la importancia que merece en la realizacin de programas como la Banca de Oportunidades, Familias Guardabosques y conformacin de cadenas para la produccin e impulso a las pequeas industrias. La transversalidad del modelo solidario en el Plan Nacional de Desarrollo debera ser real y no solo retrica. El impulso a la economa solidaria en un mundo globalizado como el actual requiere de una mejor promocin sobre las estrategias competitivas del sector para su adecuada incursin en los mercados externos. En este espacio es importante subrayar el diseo de mecanismos que faciliten la inversin extranjera directa y en doble va de empresas de similar naturaleza a las del sector, as como la gestin de recursos de cooperacin tcnica internacional para implementar y fortalecer los modelos de la economa solidaria en el pas. El sector de la economa solidaria ofrece importantes soportes y alternativas para el logro de los Objetivos del Milenio y el cabal desarrollo del Plan 2019. Adems de lo expuesto a lo largo del anlisis, es imprescindible para ello apoyar y mejorar las estrategias masivas y de comunicacin que buscan difundir y promocionar el sector. Los casos empresariales de xito nacional y mundial deben convertirse en referentes para el desarrollo del sector solidario en Colombia. La erradicacin de la pobreza y la construccin de una asociacin mundial para el desarrollo son solo dos de los objetivos de desarrollo del milenio en los cuales la economa solidaria puede brindar salidas. El futuro puede construirse desde ahora si el sector solidario de la economa recibe todo el apoyo que merece y necesita 120
DIMENSIN ESPECIAL DEL DESARROLLO: EQUIDAD DE GNERO Y JUVENTUD EN LA POBLACIN INDGENA
Norberto Farekatde Maribba
Introduccin
on el objeto de evaluar la atencin y la gestin del gobierno, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado comunitario: desarrollo para todos (Ley 1151 de 2007), con respecto a una dimensin especial del desarrollo: equidad de gnero y juventud en la poblacin indgena, en este documento se expondr con mayor nfasis la importancia de las consideraciones sobre los diferentes aspectos de inters que formalizan y configuran la dinmica social y cultural que hay que tener presente en un determinado grupo social tnico. Ello fundamenta una mejor interpretacin y objetividad social y garantiza los propsitos de implementar con efectividad e impacto una poltica pblica tnica de Estado. Sobre estos propsitos es interesante tener en cuenta que la pretensin de ejecutar e implementar una poltica pblica para los pueblos indgenas representa un desafo que implica trascender y entender la lgica y dinmica de otros valores y elementos culturales en un determinado grupo social. Eso significa que una poltica de Estado para pueblos indgenas debe acomodarse a la realidad de sus concepciones y conducir hacia la solucin de sus problemas1. Es el acompaa1
Es preferible interpretar la problemtica indgena bajo el concepto de superar la pobreza para ir hacia una mejor condicin de vida. As mismo, es necesario mirarla y entenderla desde otros cdigos no cuantificables, ni progresivos. Desde los aos ochenta se viene insistiendo en la existencia de una correlacin entre la pobreza y las poblaciones pertenecientes a grupos tnicos. Con las metodologas actuales, los indgenas aparecen entre la poblacin ms pobre. Habra que entender que los estudios de pobreza e ingreso, precisamente por sus metodologas, poco son aplicables a los grupos indgenas. Lo conveniente sera caracterizar el fenmeno de la pobreza a partir del conocimiento de las aspiraciones, las necesidades y los factores de satisfaccin de estas comunidades. Esto no niega que existan condiciones de extrema pobreza en muchos grupos (Arango, R. y Snchez, E.: 63).
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miento, el apoyo y la articulacin de sus procesos sociales, a partir de sus valores socioculturales2, con la garanta de su identidad cultural, postura que siempre ha caracterizado a los pueblos indgenas en su resistencia para conservar su identidad. Desde este concepto y con el objeto de abordar el seguimiento a la atencin y la gestin del gobierno previstas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, en un primer momento, se identifican aspectos de contenido social y cultural, indispensables en la ejecucin de una poltica pblica para poblaciones indgenas, que deben ser tenidos en cuenta en toda formulacin e implementacin de una determinada poltica. Otro aspecto a considerar tiene que ver con las acciones institucionales ejecutadas en el marco de la poltica trazada en el PND, lo que evidencia el cumplimiento o no de la atencin y la gestin frente a la poblacin indgena, la identificacin de criterios para la implementacin de una poltica tnica y, finalmente, la emisin de algunas consideraciones y recomendaciones pertinentes. La informacin confiable para el eventual anlisis e interpretacin proviene de los programas y las acciones desarrolladas o ejecutadas por las instituciones del gobierno nacional, acciones contrastadas mediante testimonios de los propios protagonistas receptores de la poltica, por intermedio de sus organizaciones representativas local, regional y nacionalmente, y que junto a las distintas fuentes como informes, actas, acuerdos, instrumentos legales, etc. atestiguan sobre las acciones efectuadas por el gobierno. De esta manera se obtiene una muestra representativa, enriquecida con los indicadores de resultados que sustentan los eventos de ejecucin y el cumplimiento de la poltica propuesta en el PND. As mismo, se toman en cuenta los escenarios de concertacin entre el gobierno y los pueblos indgenas, que formalizan la toma de decisiones en la ejecucin de una poltica pblica tnica.
1. Sugerencias conceptuales a tener en cuenta en la implementacin de una poltica con pueblos indgenas
Implementar o ejecutar una poltica pblica sobre equidad de gnero y juventud, que responda a la solucin de la problemtica indgena, constituye un reto que debe ser superado a partir de la deconstruccin de aquellas posturas homogeneizantes, progresivas, lineales o escalonadas del desarrollo, para luego compenetrarnos en una lgica en la que la dinmica sociocultural est pensada desde una visin y una relacin holsticas, en torno a una colectividad de actos, en las que el territorio representa un espacio, legado de conocimientos prcticos
Esta apreciacin parte del reconocimiento del pluralismo cultural y tnico que contempla y reconoce la Constitucin Poltica de 1991, en su artculo 7.
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eQUidad de gnero Y JUVenTUd en la PoBlacin indgena
DIMENSIN ESPECIAL DEL DESARROLLO:
ancestrales, y la economa productiva constituye una interaccin recproca y redistributiva de manera horizontal3. Interpretar y entender la realidad social del mundo indgena en la implementacin de una poltica pblica de equidad de gnero y juventud representa y significa el acompaamiento o el apoyo a los procesos socioculturales de cada pueblo, pues, al desconocer las lgicas sociales y culturales de los grupos tnicos, se est abriendo la brecha y fomentando la imposicin de una poltica integracionista, ya relegada y superada en tiempos anteriores. Por consiguiente, la aplicacin e implementacin de una poltica tnica implica y demanda un contenido con enfoque diferencial, ya que se trata de un grupo social con caractersticas particulares y especiales. Por consiguiente, la implementacin y ejecucin de una poltica tnica de equidad de gnero o juventud con respecto a pueblos indgenas que contribuya a alcanzar una sociedad equitativa, humana y justa, en la que se garantice la inclusin de hombres y mujeres debe ser pensada desde la lgica de esos pueblos, y segn la interpretacin de sus concepciones, valores y elementos culturales. Cuando se hace referencia a la equidad de gnero en poblaciones indgenas, en particular, se debe considerar que est muy relacionada con el concepto de complementariedad en la relacin de gneros. Ello significa superar la disparidad de gnero, en la prctica, sin particularizar las acciones de la mujer en la sociedad, sino ser contempladas en la relacin de un todo, en su complementariedad de manera holstica. As se encuentra expresado en los distintos planes de vida que han reafirmado los pueblos indgenas. En efecto, sin temor a generalizar la anterior apreciacin, se puede afirmar que la gran mayora de pueblos indgenas aplican el concepto de complementariedad, pensado a partir de una relacin recproca y redistributiva, por lo que superar la inequidad, la discriminacin, la subvaloracin o la exclusin de la mujer indgena no se solventa fomentando acciones especficas que comprometan nicamente a la mujer. La existencia de la inequidad alrededor de la mujer indgena se hace evidente cuando se trata de limitar o separar la relacin con sus hijos, su compaero, su territorio, y en temas de salud, educacin, etc. Es por eso que los mitos conciben que cada accin como las cosechas, las danzas, los ritos o la procreacin constituye un acto complementario entre el hombre y la mujer. Ahora bien, la juventud, en un sector o grupo social y dada su potencialidad, debe representar un aporte importante en la dinmica de la sociedad. Sin embargo, la concepcin cultural de los pueblos indgenas acerca de la juventud se
Desde esta perspectiva, el concepto de desarrollo se concibe con dos visiones: Este concepto se ha utilizado por los gobiernos de diferentes pases para darle mayor importancia a las relaciones econmicas, dejando de lado aspectos tan importantes como la conservacin de la naturaleza, el respeto por la diversidad cultural y las reacciones sociales (ONIC e IILCA, 1998: 9).
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basa en que es una etapa de la vida en la que se adquieren los conocimientos necesarios para afrontar el devenir de la vida, aunque la vida del ser humano es un proceso constante de educacin, pues en cada etapa se adquiere y se imparte un conocimiento determinado, incluida la de la vejez. En suma, la efectividad de una poltica pblica tnica en materia de equidad de gnero y juventud debe partir de la interpretacin y el entendimiento de las concepciones socioculturales de la poblacin indgena.
2. Criterios para la implementacin de una poltica de equidad de gnero y juventud en pueblos indgenas
a. Tener en cuenta sus concepciones sociales y culturales, de acuerdo con su plan de vida. b. Contenido con enfoque diferencial. Complementariedad para superar la disparidad de gnero. c. Desarrollo de consulta previa, garantizando su participacin y decisin. d. Implementacin de una poltica acorde con las exigencias del momento, que parta de sus valores y elementos culturales.
3. La poltica del Plan de Desarrollo 2006-2010

Los mecanismos, las estrategias y las metas trazados en el PND 2006-2010 son el eje conductor de la implementacin de la poltica. Para su anlisis y contraste evaluativo es necesario considerar que dichas proyecciones corresponden a una poltica tnica para poblaciones indgenas. Del contenido del PND 2006-2009 basado en el principio de construccin de cohesin social, se resalta el marco de la poltica diseada por el Plan en su contexto, con nfasis en la dimensin especial de equidad de gnero y juventud para la poblacin indgena. Al respecto, el Plan advierte: construir una sociedad ms equitativa, humana y justa, supone garantizar la total inclusin de mujeres y hombres en la dinmica social y desarrollar estrategias especficas para que las personas o los grupos de la poblacin, que se encuentran en condiciones precarias o en situacin de desventaja, puedan mejorar su situacin actual (DNP 2007a: 443). , De la misma manera, el plan propone afianzar un modelo de desarrollo con equidad de gnero e igualdad de oportunidades y derechos entre hombres y mujeres (DNP 2007a: 443-444), no solamente en el cumplimiento constitucional , y de las leyes sino para hacer efectivo el compromiso internacional adoptado en el documento Conpes 91 de 2005, relativo a los Objetivos del Milenio. Estas 124
consideraciones proponen disminuir gradualmente los fenmenos sociales que afectan a las mujeres, tales como la violencia intrafamiliar, la desigualdad social, la falta de calidad en el empleo y la escasa participacin en los cargos de poder pblico y de toma de decisiones, entre otros. Basado en este compendio legal, el Plan considera que se debe potencializar el papel de la mujer en la sociedad, para que sea protagonista en el ejercicio de sus derechos. Asimismo, el gobierno nacional, igual que la rama judicial y el poder legislativo, asumen el compromiso de incorporar el enfoque de gnero en sus programas, proyectos y presupuestos, comprometindose en el Plan a: a. Por medio del Observatorio de Asuntos de Gnero, adscrito a la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM), hacer seguimiento con perspectiva de gnero a las acciones que en el desarrollo de esta poltica se efecten, y formular recomendaciones para adoptar medidas correctivas. b. Desarrollar la poltica afirmativa Mujeres constructoras de paz y desarrollo, mediante la implementacin de planes estratgicos y programas especficos en favor de las mujeres, particularmente las cabeza de familia, emprendedoras, maltratadas o en situacin de pobreza o vulnerabilidad social y econmica. c. Impulsar estrategias que conduzcan a incorporar el enfoque de gnero de manera transversal en las polticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y dems iniciativas que desarrollen las entidades del sector pblico (DNP , 2007a: 446). En lo tocante con la juventud, el PND advierte que ella hace parte de una poblacin con capacidades particulares que necesitan ser potencializadas, y que debe estar comprometida como actor social importante, por lo que las polticas deben comprometer a la juventud a hacerse partcipe de la vida poltica del pas. Se plantea, entonces, la implementacin de acciones que fortalezcan el Sistema Nacional de Juventud, en coordinacin con el programa presidencial Colombia joven, que estn articuladas con las iniciativas de las regiones y que propendan por hacer efectiva la Ley de Juventud (Ley 375 de 1997). Otro propsito es el de fortalecer el Sistema Nacional de Informacin sobre Situacin y Prospectiva de la Niez y la Juventud (SIJU), y tambin el de desarrollar la estrategia nacional de productividad juvenil, articulada con las alcaldas, las gobernaciones y otras entidades territoriales. En este marco del diseo estratgico o programtico planteado en el PND 20062010, se realiza el balance de las acciones del gobierno nacional en desarrollo de sus programas, proyectos y planes ejecutados, entre las que se recogen las presentadas a continuacin, que fueron realizadas por las instituciones, con la perspectiva de equidad de gnero o para la juventud, y que se relacionan con poblaciones indgenas. 125
4. Programas sociales implementados

Accin Social4, la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, reconoce que no ha contado con estrategias creadas especialmente para poblacin tnica. No obstante, la entidad ha venido desarrollando cambios en los modelos de intervencin de algunos de sus programas y ha gestionado recursos para atender de manera especial a estas poblaciones, ampliando su cobertura de beneficiarios, lo cual ha posibilitado la inclusin de varias comunidades indgenas y de afrocolombianos. Participa en distintas acciones que buscan combatir los cultivos de uso ilcito y propician alternativas viables para aquellas personas que desean erradicar esos cultivos. Entre sus programas puntuales se destacan los siguientes: 4.1 Familias en Accin Este programa involucra la atencin a la mujer, generalizada como parte del componente familiar, y a l han vinculado 31.744 familias indgenas pertenecientes a los pueblos de los tikunas, covamas, yaguas, huitotos, paeces, guambianos, totoroes, coconucos, kankuamos, wayuus, ingas, kansas y pijaos, en los departamento de Amazonas, Cauca, Cesar, Guajira, Nario, Putumayo y Tolima (Accin Social, 2009). El programa, mediante la Unidad de Coordinadora Nacional y la Unidad Coordinadora Regional, se ha desarrollado con el acompaamiento de las entidades que deben concertar con las autoridades indgenas para promover el consenso, y con la particularidad de la promocin de la participacin de las mujeres y jvenes indgenas. 4.2 Atencin al Desplazado Hace parte de la coordinacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD). Sobre este particular, la Ley 387 de 1997 define como parte de los objetivos del Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin
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Es la entidad creada por el gobierno nacional mediante el Decreto 2467 de 2005, con el fin de canalizar los recursos nacionales e internacionales para ejecutar todos los programas sociales que dependen de la Presidencia de la Repblica y que atienden a poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotrfico y la violencia. Adems, se encuentra adscrito a ella el Fondo de Inversin para la Paz (FIP), por medio del cual se financia el componente social del Plan Colombia, con programas tales como Familias en Accin, Familias Guardabosques, Proyectos Productivos, Infraestructura Social y Reconversin Sociolaboral. La nueva agencia tambin asume los programas de la Red de Solidaridad Social (RSS) Atencin a Vctimas de la Violencia, Apoyo Integral a la Poblacin Desplazada y Red de Seguridad Alimentaria, entre otros. Como tal, es igualmente la encargada de coordinar el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD). Iniciativa que propende por subsidios de nutricin y educacin a menores pertenecientes al nivel 1 del Sisben y a familias en situacin de desplazamiento o familias indgenas.
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Desplazada a las mujeres y nios, las viudas cabeza de familia y los hurfanos, pertenecientes a las comunidades negras e indgenas sometidas a desplazamiento, en correspondencia con sus costumbres y propiciando el retorno a su territorios6. 4.3 Familia Guardabosques Este programa se viene desarrollando desde el ao 2003, con base en el documento Conpes 3218 de 2003, y entrega un incentivo econmico condicionado, con un acompaamiento social y tcnico ambiental. Este programa se ajusta a un nuevo enfoque de desarrollo alternativo integral y sostenible, promueve el ahorro colectivo, la economa solidaria y actividades productivas con nfasis en el respeto al medio ambiente y la equidad de gnero. Para el periodo 2002-2010 ha reorientado estrategias de intervencin con el fin de ampliar la cobertura de municipios y beneficiarios, mediante cinco componentes: econmico, productivo, social, tcnico ambiental e instruccional, lo cual involucra acciones indirectas con la mujer y la juventud. Con este programa se han beneficiado 3.833 familias indgenas en catorce municipios de siete departamentos (Accin Social, 2009: 22). 4.4 Programa de Paz y Desarrollo y laboratorios de paz Este programa promueve estratgicamente condiciones de convivencia pacfica, facilita la interaccin de diferentes actores regionales, canalizando recursos hacia las comunidades vulnerables, con el propsito de avanzar en la construccin colectiva de desarrollo y paz. Como miembro de su comit directivo se encuentra la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer. Con respecto a la poblacin indgena, orienta y consolida escenarios de desarrollo hacia el aprovechamiento de sus potencialidades. En la actualidad se lleva a cabo el componente temtico del Laboratorio III, que incluye la intervencin, con enfoque diferencial tnico, en las tres formas de intervencin; tambin plantea extender el apoyo a iniciativas que incluyan un elemento de paz significativo, y en particular focaliza el tema de mujeres jvenes y grupos tnicos, con el propsito de beneficiar los procesos estratgicos en marcha y de impacto regional y nacional desarrollados por las organizaciones de jvenes, mujeres y grupos tnicos. Los procesos de paz y desarrollo, en especial aquellos orientados y articulados a los planes de vida, han identificado no solo la proteccin y la conservacin de
Los instrumentos legales que tambin para desarrollar este programa incluyen tambin el Decreto 250 de 2005, numeral 2.2, y las sentencias de la Corte Constitucional T-602 de 2003 y T-025 de 2004, que fundamentan su aplicabilidad y las directrices de atencin con enfoque diferencial en trminos de gnero, discapacidad y diversidad cultural.
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la tradicin, sino un derecho natural, en trminos de la concepcin indgena, a elegir el desarrollo que las etnias desean, pensado desde sus prioridades y cosmovisiones, previendo aplicar modelos que desarticulen sus procesos socioculturales propios, generando procesos de autonoma e intentando promover la gobernabilidad local. 4.5 Ministerio del Interior y de Justicia Una de las acciones interinstitucionales que se enlaza con los propsitos de la dimensin especial de equidad de gnero y juventud involucra a Accin Social y al Ministerio del Interior y de Justicia, ente que acta para estos asuntos por intermedio de su Direccin de Asuntos Indgenas, Minoras y Rom (DAIMR), y que al lado de otras instituciones desarrolla las disposiciones ordenadas en el Auto 004 de 2009 de la Corte Constitucional, tendientes a la definicin de un programa de garanta y planes de salvaguarda, en el cual se contemplen acciones en materia de prevencin, proteccin y atencin a los pueblos indgenas, en situacin o riesgo de desplazamiento. En esta perspectiva, el Ministerio, por medio de la DAIMR, presenta una propuesta para desarrollar el programa de garanta de los derechos de los pueblos indgenas afectados por el desplazamiento o riego de estarlo. En las consideraciones y lineamientos generales para la elaboracin del programa de salvaguarda recomienda tener en cuenta las caractersticas de los pueblos indgenas y como base el aspecto del enfoque diferencial relacionado con gnero, edad y patrones socioculturales:
Por medio de este enfoque, se pretende dar una respuesta acorde con las diferencias sociales y culturales de los pueblos indgenas, con sus condiciones y necesidades, y con el grado de vulnerabilidad en el que se encuentran, con el fin de adecuar la poltica a las necesidades particulares de la poblacin y generar las acciones tendientes a garantizar el goce efectivo de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas. Desde este enfoque, los pueblos indgenas, los lderes y representantes, adultos, ancianos y jvenes, las nias y los nios, las mujeres y las personas en situacin de discapacidad, suelen ser los grupos ms vulnerables frente a la situacin de violencia y desplazamiento forzado (Mininterior, 2009a).
El Auto 004 de 2009 se refiere a la proteccin de los derechos fundamentales de las personas y los pueblos indgenas desplazados por el conflicto armado o en riesgo de desplazamiento forzado, en el marco de la superacin del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004. El auto declara que: ...los pueblos indgenas de Colombia, segn lo advertido en esta providencia, estn en peligro de ser exterminados cultural o fsicamente por el conflicto armado interno, y han sido vctimas de gravsimas violaciones de sus derechos fundamentales, individuales y colectivos y del Derecho Internacional Humanitario, todo lo cual ha repercutido en el desplazamiento forzado individual o colectivo de indgenas.
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En este sentido, la propuesta para el programa de garanta proyecta promover la prevencin y proteccin contra el reclutamiento forzado de menores, adolescentes, jvenes y miembros de las comunidades indgenas, de acuerdo con sus caractersticas culturales, as como la proteccin de la mujer indgena ante situaciones de prostitucin forzada, violencia sexual y enamoramiento como tctica blica; y la proteccin para madres adolescentes, mujeres cabeza de familia y mujeres embarazadas indgenas que hayan sido vctimas de prostitucin forzada, violencia sexual y enamoramiento por parte de actores armados legales e ilegales. De igual forma, programa la atencin integral a los nios, nias y adolescentes indgenas, vctimas de minas antipersona y municiones sin explotar, que les haya generado algn tipo de lesin o discapacidad. En suma, en el proceso efectuado para la formulacin concertada del programa de garanta y de los planes de salvaguarda tnica, es una prioridad garantizar la efectiva participacin de pueblos y organizaciones indgenas beneficiarios, para lo cual se ha establecido un equipo con representacin indgena para su interlocucin con el gobierno, mediante un proceso integral de alcance nacional. El gobierno ha comprometido recursos econmicos, hasta ahora, por valor de 3.450 millones de pesos, para el desarrollo del proceso de consulta previa del programa de garanta. Asimismo, se han identificado 4.075 comunidades que integran los 34 pueblos indgenas beneficiarios de los planes de salvaguarda indgena. Tampoco pueden ser desconocidos los avances en las acciones ordenadas por el Auto 092 de 2008, sobre la proteccin de los derechos fundamentales de las mujeres vctimas del desplazamiento forzado por causa del conflicto armado, en atencin de la superacin del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004. En efecto, el gobierno nacional, antes de que la honorable Corte Constitucional profiriera el Auto 092 de 2008, desde la DAIMR del Ministerio y la Alta Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer, ha venido impulsando acciones encaminadas al cumplimiento de lo establecido en la Ley 731 de 2002, en especial en el captulo V, en el que se establece la participacin de las mujeres en los rganos de decisin, entre las que se resaltan las siguientes: Informacin a los consejos comunales y alcaldas Participacin en las reuniones programadas para la reglamentacin de los artculos antes mencionados Impulso ante las entidades competentes a los proyectos relacionados con las propuestas de las mujeres indgenas
Al respecto es importante tener presente que como resultado del incumplimiento de las rdenes impartidas en el Auto 092 de abril de 2008, la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, adopt el Auto 237 de septiembre de 2008.
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La Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer dise y coordin la realizacin de tres laboratorios y un encuentro central de mujeres indgenas, como iniciativa para crear espacios de interlocucin y socializar la importancia de las actividades que vienen realizando las mujeres indgenas desde sus comunidades. En cada laboratorio se discutieron problemticas de las siete etnias participantes (guambianos, aruhaucos, wayuus, kankuamos, huitotos y tikunas), relativas a las necesidades y las vivencias de las mujeres indgenas de cada comunidad, a partir del anlisis del poder poltico, econmico, ideolgico y social. Desde el ao 2007 se viene realizando un trabajo interinstitucional nacional y regional, liderado por la Defensora del Pueblo y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), para el caso de la ablacin o mutilacin genital femenina entre los embera cham de Risaralda, mediante un proceso de acercamiento con las autoridades indgenas, gracias al cual se pudo verificar la existencia de tal prctica. En consecuencia, se dise un proyecto de accin participativa con ese pueblo indgena, ubicado en los municipios de Mistrat y Pueblo Rico, departamento de Risaralda, con el propsito de transformar y erradicar esta prctica, con base en algunas ideas presentadas por los propios indgenas. El Fondo de Poblaciones de las Naciones Unidas incluy la financiacin de este proyecto, con el apoyo del ICBF y el Ministerio de la Proteccin Social (Mininterior, 2009b). Desde luego, en atencin a las rdenes impartidas por la Corte Constitucional en los Autos 092 y 237, la DAIMR elabor un programa borrador denominado Proteccin de los derechos de las mujeres indgenas desplazadas, por el cual se inicia un proceso de acercamiento con las organizaciones indgenas representativas y mediadas por las reas o secretaras de la mujer, como la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC), la Organizacin de los Pueblos Indgenas de la Amazonia Colombiana (Opiac), Autoridades Indgenas de Colombia (AICO) y el Consejo Indgena Tayrona (CIT), y se acord la convocatoria a un taller nacional de mujeres indgenas, para socializar el borrador del programa, evento que se realiz en la ciudad de Bogot en el ao 2009. Es de anotar, tambin, que a dicho taller se convocaron funcionarias y funcionarios comprometidos con el diseo y la implementacin de doce programas especficos para mujeres en riesgo o en situacin de desplazamiento, pertenecientes a los ministerios de la Proteccin Social, Educacin, Defensa, Comercio, Industria y Turismo, Agricultura, del Interior y de Justicia (DAIMR), Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Accin Social (Subdireccin de Atencin a la Poblacin Desplazada), y se cont con el acompaamiento de la Defensora del Pueblo y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur). 130
Como producto del taller se conform la Mesa Coordinadora Nacional de Mujeres Indgenas, cuyo objetivo es construir y coordinar el proceso de formulacin del programa de proteccin de la mujer indgena desplazada y en riesgo de desplazamiento. Para lograr este objetivo, la Mesa present el 26 de agosto de 2009 una propuesta de trabajo para el proceso de formulacin del programa. Por otra parte, es importante precisar que se vienen desarrollando otras acciones muy puntuales en materia de equidad de gnero y juventud, que intentan solucionar los problemas, o al menos parte, que se desprenden de los actos de violencia. Si revisamos los escenarios de concertacin entre pueblos indgenas y gobierno, como la Mesa Regional Amaznica (Decreto 3012 de 2005), la Mesa de Concertacin (Decreto 1397 de 1996) o la Comisin de Derechos Humanos (Decreto 1396 de 1996), no existen compromisos identificables sobre responsabilidades programticas, en temas tan trascendentales como es el de la mujer indgena y el papel que debe cumplir la juventud en la sociedad indgena. As mismo, en el artculo 83 de la Ley 715 de 2001 se establece que los recursos de asignacin especial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indgenas (SGPRI) debern destinarse especfica y prioritariamente a satisfacer las necesidades bsicas puntuales como la salud, incluyendo la afiliacin al rgimen subsidiado; educacin preescolar, bsica y media; agua potable; desarrollo agropecuario y vivienda, lo cual limita su asignacin a proyectos especficos que incluyan a la mujer o al joven indgena. Sin embargo, abre una brecha para una posible participacin, segn sus iniciativas: La programacin de los recursos del SGPRI es competencia exclusiva de las comunidades indgenas y de sus autoridades. Para el efecto, la decisin sobre la programacin de los recursos constar en actas o acuerdos de la comunidad, de conformidad con los planes de vida o planes de desarrollo y los planes de inversin de los mismos, en los casos en los cuales hayan sido elaborados dichos planes (DNP , 2007a: 27). De igual manera, hay mucha preocupacin en el pas por la situacin por la cual atraviesa la niez adolescente indgena, dada la violencia en sus territorios, adems del desplazamiento de sus familias a las capitales de departamento y a otros municipios, hechos que propician el trabajo infantil urbano y, con l, la mendicidad o el trabajo domstico de nias indgenas, a ms de varias modalidades de trabajo infantil, como es el caso de los servicios rendidos, las labores agrcolas migratorias o las extractivas. As lo confirma la OIT:
El desplazamiento de las familias indgenas en condiciones de pobreza a los grandes centros poblados, expone a las nias y jvenes a ingresar a la explotacin sexual, y aparece, regularmente, como una opcin individual sin remuneracin, como desde los 13 aos sucede con nias Emberas. Tal es tambin el caso entre las nias Wayuu de 8 a 17 aos que reciben como pago entre 2.000 y 5.000 pesos en el nuevo mercado pblico de Riohacha (OIT, 2009: 18-21).
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En efecto, del Comit interinstitucional para la prevencin y erradicacin del trabajo infantil y la proteccin del joven trabajador hacen parte varias entidades del orden nacional cuyo trabajo han venido siendo concertado con polticas, administracin, programas y seguimiento a sus acciones. El comit conform una mesa tcnica sobre el trabajo infantil indgena, con representacin de varias entidades tales como el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio del Interior y de Justicia, el de la Proteccin Social, Educacin y Cultura, el ICBF, la Unicef, la ANDI, la Confederacin General del Trabajo, la Central Unitaria de Trabajadores y la OIT. Del balance sobre las acciones, programas y planes que parten de las estrategias formuladas en el PND 2006-2010, se anotan y resaltan los siguientes: Aunque los programas, planes o proyectos parten y son ejecutados desde las estrategias establecidas en el PND, como es el caso de las previstas para superar la disparidad de gnero y lo concerniente a la juventud, la atencin a la poblacin indgena est muy ligada a remediar de manera inmediata los efectos de la lgida situacin de violencia que tienen que soportar las mujeres y la juventud indgena en sus territorios, por lo que los programas se concentran en acciones relacionadas con la sustitucin de cultivos ilcitos, la reinsercin o el desplazamiento. Las acciones o programas ejecutados como poltica del PND no identifican e involucran directamente al grupo social o sector mujer o juventud indgena; sin embargo, los programas los hacen beneficiarios de manera indirecta, ya que buscan la solucin de algunos de sus problemas y necesidades9; hacen parte de estos programas el de Familias en Accin, Familias Guardabosques, la red de seguridad alimentaria y proyectos productivos, entre otros, ms lo concerniente de manera puntual a lo ordenado en los Autos 004 de 2009, 092 de 2008 y 327 de 2008. De esta forma se proporciona una muestra representativa de las acciones ejecutadas y por implementar por parte del gobierno nacional. De lo anterior se desprende que es necesario y urgente implementar una poltica de Estado con respecto a los pueblos indgenas, pues la aplicacin de los programas depende de lo contemplado en el plan de desarrollo del gobierno de turno, lo cual no garantiza su realizacin econmica, social, poltica y ambiental. Esa poltica nica debe estar interrelacionada con sus formas propias y sus planes de vida, debe articularse con los planes de desarrollo municipales, departamentales y nacional, y expresarse en programas a largo plazo.
Sobre este particular es de sealar que en el programa Laboratorio de Paz III se encuentran definidos varios proyectos tales como la unin temporal de asociaciones de cabildos Juan Tama y Naza y la Asociacin Campesina de Inza Tierradentro (ACIT), que involucra y desarrolla actividades con la mujer y los jvenes indgenas (Accin Social, 2009: 26).
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Tambin debe considerarse para la implementacin de una poltica de equidad de gnero y juventud con pueblos indgenas el marco de su concepcin cultural y, en su defecto y cuando es del caso, las situaciones difciles que tienen que afrontar a causa de la violencia en sus territorios. Esto obliga a implementar una poltica que supere los obstculos de la guerra y cree confianza de la poblacin, por el reconocimiento de sus derechos como mujer y joven indgena a participar en acciones cuyo propsito sea eficaz en la generacin de la libre determinacin y la autonoma poltica y administrativa de sus territorios. Ahora bien, como ya se mencion, si revisamos los escenarios de concertacin entre pueblos indgenas y gobierno se concluye que en estos espacios no se han adquirido compromisos serios que apunten a solucionar los problemas especficos de la mujer indgena y la juventud.
Conclusiones
Para hacer el anlisis sobre la efectividad y desacierto de la poltica pblica indgena de equidad de gnero y juventud expuestas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, en primer lugar hay que anotar que, en materia de derechos de pueblos indgenas, Colombia reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la Nacin, adems de los compromisos adquiridos por el pas por medio de convenios y declaraciones internacionales, vinculantes o no. Sin embargo, el Estado, mediante sus gobiernos, ha diseado e implementado mecanismos y estrategias para materializar estas polticas, pero en la ejecucin prctica no han llenado las expectativas de solucin a sus problemas y de garanta del bienestar social para estas comunidades, por desconocer aspectos fundamentales que obligan a considerar un tratamiento especial, cuando de grupos tnicos se trata. De este planteamiento surge el cuestionamiento de por qu si en Colombia existen los instrumentos legales que reconocen y protegen los derechos de los pueblos indgenas, ellos no han sido efectivos y prcticos. Con el propsito de dilucidar esta inquietud, en primer trmino es importante precisar que hacer efectiva una poltica pblica con grupos tnicos depende del compromiso de una voluntad poltica y de la introduccin de cambios estructurales y de mentalidad en la sociedad colombiana, que an conserva la visin y la postura de una sociedad monocultural, y que se resiste a aceptar las diferencias sociales y culturales de la Nacin. En este sentido, no basta con promulgar leyes para cambiar el comportamiento o la conducta de una sociedad, si en su seno persisten los rezagos de un Estado monista que provocan rechazo, por muy buenas que sean las intenciones del legislador. La anterior apreciacin se confirma, adems, en la propia rama legislativa, dados los xitos en las demandas de inconstitucionalidad de varias leyes, por cuenta del desconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas, como el de ser consultados previamente en los casos determinados por las mismas normas. Es 133
por este desconocimiento que han sido declarados inexequibles la Ley Forestal y el Estatuto de Desarrollo Rural, entre otros10. Pero olvidar las posturas monoculturales de la sociedad y de la misma institucional del Estado debe partir de la concientizacin y la apertura, aprehendidas desde los establecimientos educativos. Pero, de qu manera construimos una sociedad multitnica y pluricultural? Para ello necesariamente hay que actuar desde el Estado, lo cual implica hacer efectiva la participacin de los pueblos indgenas en la poltica oficial, interpretar el concepto de desarrollo con identidad11, construir una confiable voluntad poltica entre las partes, tener en cuenta el enfoque diferencial en el diseo de la poltica para grupos tnicos, hacer efectivo el ejercicio del derecho a la consulta previa, libre e informado, y brindar una amplia garanta al territorio de las etnias. De otra parte, en el gobierno nacional recae la gran responsabilidad frente a lo dispuesto en el Auto 004 de 2009, en relacin con el diseo e implementacin de un programa de garanta y en la formulacin e implementacin de los planes de salvaguarda tnica para cada uno de los pueblos desplazados (Autos 092 de 2008 y 327 de 2008, respectivamente), adems de la proteccin de los derechos fundamentales de la mujer indgena vctima del desplazamiento, como una respuesta efectiva estatal frente al fenmeno del desplazamiento forzado. Con respecto al tema central que aqu se trata, se vienen desarrollando acciones muy puntuales, en materia de equidad de gnero y juventud indgenas, relacionadas con actividades que intentan solucionar la problemtica originada en la violencia armada. Los escenarios de concertacin entre pueblos indgenas y el gobierno nacional, tales como la Mesa Regional Amaznica, la Mesa de Concertacin, la Comisin de Derechos Humanos o las mesas regionales interadministrativas, y que se desarrollan con organizaciones indgenas de carcter departamental, no han logrado determinar compromisos y responsabilidades sobre actividades relacionadas con la solucin de los problemas de inequidad de la mujer indgena y el papel de los y las jvenes indgenas.
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A este respecto, entre las distintas normas declaradas inexequibles por parte de la Corte Constitucional, se destacan la sentencia C-208/07, relacionada con el Decreto 1278 de 2002, por el cual se expide el Estatuto de profesionalizacin docente. En referencia al concepto de desarrollo, la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo de las Naciones Unidas (entrada en vigor desde 1986), en su artculo 1. proclama: 1) El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos estn facultados para participar en un desarrollo econmico, social, cultural y poltico en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de l. 2) El derecho humano al desarrollo implica tambin la plena realizacin del derecho de los pueblos a la libre determinacin, que incluye, con sujecin a las disposiciones pertinentes de ambos pactos internacionales de derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberana sobre todas sus riquezas y recursos naturales.
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De la misma manera, el artculo 83 de la Ley 715 de 2001, sobre la asignacin especial de recursos del Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indgenas (SGPRI), prioriza acciones para las comunidades, pero fija lmites para la asignacin especfica en proyectos exclusivos para la mujer o el joven indgena.
Consideraciones y recomendaciones
La pretensin de implementar y ejecutar una poltica pblica relativa a pueblos indgenas, incluida una para las mujeres, las y los jvenes indgenas, representa un desafo que obliga de por s a trascender y entender la lgica y la dinmica de otros valores y elementos culturales, en un determinado grupo social. Ello significa que una poltica de Estado para pueblos indgenas debe acomodarse a la realidad de sus concepciones, estar dirigida a la solucin de sus problemas para la superacin de la pobreza bsica o absoluta, tener el acompaamiento y el apoyo estatales, y estar articulada a sus procesos, a partir de sus valores socioculturales y garantizando su identidad cultural, postura que siempre ha caracterizado a los pueblos indgenas en su resistencia por conservar su identidad. La efectividad de una poltica pblica tnica de equidad de gnero y juventud debe partir de la interpretacin y el entendimiento de las concepciones socioculturales indgenas. Existen particularidades de algunas conductas de una comunidad que generan comportamientos de independencia y limitaciones que propenden a aislar o discriminar a la mujer, por lo que la poltica en estos trminos debe girar en torno a acciones que vinculen a la sociedad en su conjunto. No puede ser vista desde un escenario aislado de la sociedad. Estos puntos de vista conducen a flexibilizar y orientar el diseo, la implementacin y la ejecucin de polticas, programas, planes y proyectos dirigidos a dichas poblaciones, sobre la base de considerar siempre sus concepciones y valores sociales y culturales
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Leonardo Reales
LA POBLACIN AFROCOLOMBIANA Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010
1. Metodologa de evaluacin ejecutiva componente afrocolombiano en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
ara efectos de monitoreo de la gestin de la administracin nacional, se toma como base de partida lo estipulado en la ley del plan, Ley 1151 de 2007, pero con la consideracin especial de que para este gobierno en particular se est evaluando el plan formal para un segundo cuatrienio consecutivo, por lo que en realidad se evala es un periodo acumulado de implementacin de polticas de Estado respecto de la poblacin afrocolombiana1, correspondientes a los siete aos de gobierno del presidente lvaro Uribe Vlez, 2002-2007, como parte de los resultados de gestin del desarrollo, a la luz de Visin 2019, que plantea alcanzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. Dado este enfoque estructural de la propuesta terica de desarrollo del gobierno Uribe, se analizarn las acciones llevadas a cabo con el objeto de lograr la inclusin de la poblacin afrocolombiana en la dinmica de desarrollo nacional y los resultados de las iniciativas gubernamentales en cuanto a la reduccin de la inequidad con respecto a los dems grupos poblacionales del pas, teniendo en cuenta los avances de los municipios con un alto porcentaje de poblacin afrocolombiana (en los programas sectoriales ms relevantes del Plan de Desarrollo). Uno de los elementos estructurales incorporados por el Plan Nacional de Desarrollo fue el de la inclusin informativa para terminar con la invisibilizacin estadstica de la poblacin afrocolombiana y lograr visibilizarla. La pregunta es
En el presente documento, los conceptos poblacin o poblaciones afrocolombianas hacen referencia de manera general a las personas o comunidades descendientes de africanos esclavizados y africanas esclavizadas en Colombia.
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qu tanto se ha avanzado en cada poltica (sectorial) para dicha poblacin. Las comunidades y organizaciones se sintieron aliviadas cuando se incluy en la ley mencionada un artculo recomendado insistentemente al representante de la poblacin afrocolombiana en el Consejo Nacional de Planeacin, para incluir la variable tnica o afrocolombiana en todos los reportes del Sigob. La esperanza de la poblacin afrocolombiana al ver aprobado ese artculo era (es) que este se constituira en el fundamento para incluir estadsticamente y de manera efectiva a esta poblacin en la dinmica del desarrollo nacional, ya que la mejor estrategia para reducir los niveles de discriminacin hacia este sector poblacional en materia de la ejecucin de polticas pblicas es disear y consolidar una lnea de base de informacin estadstica que permita establecer polticas, programas y proyectos conforme a las cifras y hechos de partida en las distintas dimensiones del desarrollo; todo ello determinado de manera sistemtica, seria y responsable con la situacin de la poblacin afrocolombiana, para as poder hacer la adecuacin en la arquitectura institucional correspondiente, con el objeto de reducir brechas sociales, discriminaciones e inequidades. Al actuar de este modo, podran superarse las medidas demaggicas, sin soporte estadstico, que se han venido aplicando a la poblacin afrocolombiana por parte del establecimiento poltico en todos los niveles en la ltima dcada. En este caso particular, el enfoque se har hacia el Ejecutivo. El enfoque dado al aprobar con la Ley 1151 de 2007 el Plan de Desarrollo 20062010, se consigna en su artculo 6.2, que reza textualmente: Se incluir en el sistema de metas de gobierno la variable tnica afro-colombiana para el seguimiento de la poltica y programas dirigidos a esta poblacin en el presente Plan Nacional de Desarrollo. Y como directrices generales indica:
Se apoyar la figura de un Estado que planee, promueva y regule all donde est su tarea estratgica y que tenga la capacidad de hacerlo en la perspectiva de consolidar el Estado comunitario. As mismo, se profundizar en la transformacin institucional que garantice organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administracin pblica al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupcin, la participacin ciudadana, el mejoramiento continuo, el gobierno de la informacin, la innovacin institucional, la gestin por resultados y la profesionalizacin del empleo pblico.
Los datos en bruto obtenidos por el Departamento Nacional de Estadstica (DANE) en el ejercicio censal de 2005 son un buen comienzo, a pesar de las limitaciones metodolgicas que tuvo. El caso es que no se cuenta an con informacin certera, con un plan coherente al respecto para la realizacin de estudios poscensales de validacin y complementacin de los datos primarios recopilados. Tampoco se tienen encuestas de validacin cientfica del instrumento apli138
cado basadas en las realidades regionales del pas que permitan hacer ajustes a las cifras obtenidas. En tal sentido, retomando el sistema de evaluacin de polticas pblicas gubernamentales Sigob, se examinarn los diferentes reportes publicados hasta la fecha para vislumbrar hasta dnde se ha desarrollado dicho artculo de la ley del PND. En su captulo 4, referente al tema del desarrollo social, el artculo 31 (sobre instrumentos para la superacin de la pobreza) dice:
Igualmente, el Gobierno Nacional, para fortalecer la incorporacin de la dimensin tnica en la atencin y superacin de la pobreza crear grupos especiales de gestin para la poblacin afrocolombiana en dependencias como el Departamento Nacional de Planeacin y la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, entre otras.
La informacin principal para el contraste y seguimiento de la gestin del gobierno a favor de la poblacin afrocolombiana se tomar siguiendo los artculos (o tems) de la ley del PND que aluden de manera especfica al tema de los grupos tnicos o las poblaciones afrocolombianas, incluyendo lo resaltado en el captulo 6 del Plan Nacional de Desarrollo, denominado Dimensiones transversales para el desarrollo. En el PND se plantean los siguientes grandes aspectos relacionados con la poblacin afrocolombiana: Derechos humanos y DIH Desarrollo social, econmico y cultural Territorialidad, ambiente y desarrollo institucional. Para analizar las estrategias se construirn indicadores de producto y resultado que den respuesta al grado de satisfaccin o cumplimiento de la estrategia respectiva. As mismo, se analizar informacin de lnea de base para los indicadores desde 2002 y 2003 y, para efectos de seguimiento, se evaluar la informacin de avances logrados en cada materia. No se tienen encuestas especficas de percepcin o de satisfaccin sentida para los distintos aspectos, sino la informacin recibida durante las entrevistas a activistas de las organizaciones afrocolombianas de varias regiones y municipios, adems de lderes de los consejos territoriales de planeacin, y aquella adquirida en la entrevista con el consejero nacional para la poblacin afrocolombiana; tambin se considera la informacin contenida en el sitio web del DNP y los datos suministrados por el Sigob de manera particular. As mismo, se responder afirmativa o negativamente sobre si cada una de las estrategias se ha cumplido a cabalidad. 139
De forma especfica, operativamente se realizarn las siguientes actividades: Anlisis de informacin de entes oficiales acerca de asignaciones presupuestales, poblacin atendida y programas y proyectos ejecutados, referentes a cada temtica Anlisis de una lnea de base y construccin de indicadores de producto, resultado e impacto, relacionados con cada una de las estrategias que el gobierno plantea Consulta de fuentes secundarias que permitan responder al grado de cumplimiento de las estrategias, cualitativa y cuantitativamente, con base en estudios existentes Tambin se incorporar un anlisis del contexto legal con relacin a documentos Conpes recientes y al anterior Plan Nacional de Desarrollo, tomando en consideracin el carcter de largo plazo de los efectos esperados de las intervenciones de polticas, planes, programas y proyectos en favor de la poblacin afrocolombiana. El contenido propuesto mostrar los avances e incumplimientos del gobierno frente a las estrategias en cuestin, presentar un planteamiento sobre directrices o propuestas de mejora para la implementacin real del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y los contenidos (viables) del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, y har una descripcin del contexto social y legal de aquellas tendencias que surgieron del anterior PND, consideradas las perspectivas a futuro.
2. Introduccin: anlisis de los avances en implementacin del Plan Nacional de Desarrollo a favor de las poblaciones afrocolombianas
2.1 Cul es la situacin general en trminos de equidad intertnica de las poblaciones afrocolombianas durante la administracin del presidente lvaro Uribe Vlez? Una evaluacin de resultados de poltica pblica del gobierno del presidente lvaro Uribe Vlez con respecto a la poblacin afrocolombiana debe incorporar tanto lo estipulado de manera taxativa en la ley del PND de 2007, como las diversas iniciativas del Ejecutivo que incorporan, al menos en el papel, a las poblaciones afrocolombianas. De las iniciativas, se tomarn las ms relevantes (y publicitadas) por el presente gobierno, con sus respectivos desarrollos, los cuales sern mostrados para cada una de ellas como productos de gestin y resultados concretos en la percepcin de las y los beneficiarios, considerando los datos disponibles en las entidades competentes. De todo el universo temtico por evaluar, los componentes que se consideran medulares en el desarrollo de una poltica estructural de inclusin de la poblacin afrocolombiana seran: 140
Adecuacin institucional para la implementacin de polticas pblicas de inclusin Proceso de formulacin y seguimiento permanente al Plan Nacional de Desarrollo a largo plazo, para comunidades afrocolombianas Evaluacin de los resultados de la Comisin Intersectorial para el Avance de las Poblaciones Afrocolombianas, liderada por la Vicepresidencia de la Repblica Monitoreo de los Conpes pertinentes (3310 de 09/04, 3169 de 05/02, ampliacin del 3169 con el realizado para Urab 07/2002, 2909 de 1997 y 3491 de 10/2007), con una consideracin especial al Conpes 3310 de septiembre de 2004 Anlisis del censo 2005 y sus resultados concretos en el presente periodo Anlisis del cumplimiento de compromisos con las comunidades afrocolombianas, a travs de la implementacin del Plan Nacional de Tierras y titulacin de tierras baldas ocupadas ancestralmente en las zonas ribereas del Pacfico, a familias afrocolombianas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 70 de 1993. La evaluacin de cada uno de estos componentes debe abordarse de manera genrica, por lo que se tocarn solo temas generales de su desarrollo, cualitativa o cuantitativamente, segn el caso. Cabe anotar que se analizarn temas pertinentes de la Ley 1151 de 2007.
3. Anlisis de la situacin afrocolombiana en lo referente a derechos humanos, Derecho Internacional Humanitario y el desplazamiento forzado
3.1 Una mirada al panorama afrocolombiano de derechos humanos (2002-2009) La discriminacin racial y la exclusin social y econmica son problemas estructurales que afectan de manera desproporcionada a las comunidades afrocolombianas. De los grupos poblacionales del pas, los de afrocolombianos y afrocolombianas siguen experimentando el ms alto nivel de pobreza, hecho que se demuestra claramente en su limitado acceso a la educacin superior, el mercado laboral calificado y los espacios e instancias de decisin (polticos) relevantes. A pesar de los lineamientos y estrategias establecidos en los ltimos planes nacionales de desarrollo (2002-2006 y 2006-2010), este documento argumenta que las poblaciones afrocolombianas no han mejorado significativamente su situacin, y la mayor parte de las vctimas directas de la guerra que afecta al pas siguen siendo personas afrocolombianas. Las violaciones a los derechos humanos y particularmente a los derechos tnicos de las comunidades afrocolombianas no parecen tener fin, ms all de las 141
directrices aprobadas por el Departamento Nacional de Planeacin, en el marco de los planes mencionados. Dichas violaciones son prohibidas por la Constitucin Nacional y los numerosos tratados de derechos humanos ratificados por el Estado colombiano. En esta parte del documento, se evala el alcance real de las estrategias propuestas por el gobierno desde el DNP para erradicar las prcticas racistas y dis, criminatorias hacia las personas afrocolombianas y hacer efectivos sus derechos humanos como grupo tnico. Tambin se analizan las consecuencias de tales prcticas y los complejos desafos de las comunidades en el marco del conflicto armado interno. Se propone tambin una serie de recomendaciones que se deben considerar en el futuro cercano, si el objetivo principal es garantizar la implementacin efectiva (en la prctica) de los derechos humanos y tnicos afrocolombianos como herramienta de desarrollo. 3.2 Violaciones a los derechos humanos de las comunidades afrocolombianas Segn el censo nacional realizado en 2005, solo el 10,5% de la poblacin colombiana es afrodescendiente; es decir, aproximadamente 4500.000 personas. Sin embargo, el mismo gobierno, por medio del Ministerio del Interior y de Justicia, reconoce que es claro que la poblacin negra, afrocolombiana, raizal y palenquera, asciende a cerca de 10,5 millones de personas en el pas, equivalentes al 26% de la poblacin colombiana (Mininterior, 2008). Las evidentes contradicciones entre las instituciones gubernamentales en lo referente a las cifras mencionadas es sin duda uno de los aspectos que el DNP debe abordar con urgencia para poder disear, promover e implementar polticas pblicas y programas sociales acordes a la demografa afrocolombiana nacional, ms an cuando el propio Departamento Nacional de Estadstica (DANE) ha concluido que el 55% de la poblacin afrocolombiana se concentra en sitios en los que el promedio del ndice de necesidades bsicas insatisfechas es de 44,8, muy por encima del promedio nacional que es de 27,6 (DANE, 2006). El limitado acceso a la educacin de buena calidad tambin ha seguido caracterizando a la poblacin afrocolombiana en los ltimos siete aos. Los prejuicios socio-raciales siguen siendo comunes en el sistema educativo, que todava es eurocentrista y excluyente. De ah que se siga minimizando la contribucin afrocolombiana a la construccin de la Nacin y el papel determinante que han cumplido las y los afrodescendientes en la historia del pas. Las prcticas racistas y excluyentes que afectan a las personas afrocolombianas desde la escuela primaria producen no solo una fuerte alineacin que obstaculiza los esfuerzos de las comunidades en pro de su desarrollo, sino tambin el arraigamiento del falso mito que sugiere que la persona afro es perezosa e incompetente, lo que ayuda a perpetuar su exclusin, toda vez que hace que le 142
sea ms difcil encontrar trabajos bien remunerados, impidiendo de paso que se salga del ciclo de discriminacin-pobreza-marginalidad. En los ltimos aos, el sistema educativo no ha abordado a profundidad el tema de la discriminacin racial hacia las y los afrocolombianos. La Ley General de Educacin y el Decreto 1122 de 1998, que establecen la implementacin de la etnoeducacin y la ctedra de estudios afrocolombianos en todos los colegios pblicos y privados del pas, no se cumplen a plenitud y no parece haber voluntad poltica en el gobierno para hacerlo. El sistema educativo sigue invisibilizando, discriminando y excluyendo a las personas de ascendencia africana. Hay mltiples casos de nias y nios afrocolombianos que han sido vctimas de discriminacin racial en colegios pblicos y privados. Este tipo de discriminacin empeora cada da ms, si consideramos que los medios de comunicacin se han convertido en grandes difusores de ideas racistas. Tales medios tienden a burlarse de las caractersticas fenotpicas de la poblacin afrocolombiana, reproducen todo tipo de prejuicios socio-raciales hacia esta, y utilizan un lxico ofensivo contra la misma. En siete aos de gobierno, la administracin actual no ha tomado medidas concretas para que esta situacin mejore significativamente. En los ltimos aos, el gobierno y la misma sociedad han mantenido inmodificable el principio (histrico) de la dominacin blanca-mestiza en la administracin pblica. Las y los profesionales afrocolombianos son excluidos de los mercados laborales calificados. No hay afrocolombianos o afrocolombianas en cargos relevantes de la Presidencia. Solo ha habido una ministra afrodescendiente en casi 200 aos de historia republicana nacional, lo cual sigue representando la excepcin que confirma la regla. El dramtico contexto descrito invita a la urgente implementacin de polticas pblicas diferenciadas y acciones afirmativas para la poblacin afrocolombiana que permitan que se haga efectiva su inclusin (real) en todas las actividades polticas y socioeconmicas de la Nacin. El gobierno actual ha facilitado la realizacin de varios diagnsticos en tal sentido, los cuales por supuesto son importantes y se convierten en referentes tiles, pero lo que quiere y necesita la poblacin afrocolombiana es ver implementadas realmente las estrategias que aparecen en el papel. En su intervencin ante Naciones Unidas sobre el examen peridico universal (EPU), el vicepresidente de la Repblica resalt el componente afrocolombiano en el Plan Nacional de Desarrollo y la importancia de la Comisin Intersectorial para el Avance de la Poblacin Afrocolombiana, Raizal y Palenquera, presidida por l mismo. Lo establecido en dicho Plan y la creacin de la Comisin Intersectorial como tal representan avances polticos en el complejo proceso de reivindicacin de los derechos humanos y tnicos de la poblacin afrocolombiana, pero como la misma Comisin sugiere, el gobierno debe concentrarse en tomar 143
medidas proclives a hacer efectivos en la prctica tales derechos, para garantizar el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin afro del pas. 3.3 Conflicto armado, desplazamiento forzado, territorialidad y personas afrocolombianas El conflicto armado ha contribuido a empeorar la grave situacin afrocolombiana. En los ltimos aos se ha registrado un incremento de la violencia selectiva contra activistas comunitarios, por medio de homicidios, amenazas de muerte y desplazamientos forzados, as como un mayor confinamiento de las comunidades por parte de los grupos armados ilegales, que las ven como un obstculo para lograr sus intereses, considerando que ocupan territorios estratgicos, ricos adems en recursos naturales. El control que buscan ejercer los grupos armados sobre territorios de las comunidades afrocolombianas agrava las violaciones a sus derechos humanos, ya que sus miembros son vctimas de la imposicin de bloqueos econmicos, el control de los alimentos y medicinas y restricciones a la circulacin de personas, empeorando as las ya precarias condiciones en las que habitan. Como reconoce el DANE (2006), los pueblos afrocolombianos son los ms afectados por el desplazamiento ocasionado por la violencia. En los informes de los ltimos aos de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos se siguen documentando violaciones a los derechos humanos de las comunidades afro, en particular a sus derechos (tnicos) a no ser desplazadas forzadamente y a la denominada consulta previa e informada sobre las decisiones que las afectan. La Procuradura General de la Nacin (2008) tambin concluy, en una identificacin de violaciones a los derechos humanos de la poblacin afrocolombiana como grupo tnico, que, en lo que atae al conflicto armado, se ha reiterado de manera permanente que la agudizacin de ellas est relacionada con los intereses sobre sus territorios por parte de actores, legales e ilegales, y a la incapacidad del Estado de asegurarle el pleno ejercicio de su derecho a la propiedad colectiva de las tierras y territorios reconocidos y los que se encuentran en proceso de adjudicacin o titulacin. Una vez ms, se evidencia que el gobierno no ha actuado de manera acertada en lo concerniente a garantizar soluciones concretas al impacto desproporcionado del conflicto en las zonas de fuerte presencia afro. El Observatorio de Discriminacin Racial (ODR) de la Universidad de los Andes (2008) hace nfasis en que el marco normativo nacional e internacional de derechos humanos, y algunas decisiones pertinentes, han servido como la base ideal (argumento) para que el gobierno actual afirme reiteradamente que el derecho a la consulta previa funciona como un mecanismo de proteccin de la integridad cultural y de los derechos sobre el territorio, as como forma de intermediacin entre los intereses de las comunidades y del Estado. 144
Sin embargo, como bien concluye el ODR (2008), en la prctica el derecho a la consulta previa ha sido ampliamente incumplido. Las comunidades afrocolombianas sealan que actores estatales y privados ingresan a sus tierras sin consultar y que las intervenciones afectan sus costumbres y espacios tradicionales de concertacin interna. Ello perpeta la desigualdad de las poblaciones afrocolombianas y las mantiene excluidas del orden socio-poltico. El conflicto armado interno que afecta al pas indudablemente tiene un efecto negativo en las comunidades afrocolombianas, y tal efecto se ha multiplicado an ms en los ltimos siete aos debido a las consecuencias propias del desplazamiento forzado. Las y los jvenes afrocolombianos muchas veces se ven obligados a unirse a cualquiera de los grupos armados ilegales o las Fuerzas Armadas, como una simple salida a sus difciles condiciones de vida y limitadas opciones de acceder a trabajos bien remunerados, por lo general a raz de las prcticas sistemticas de discriminacin racial. Cabe preguntarse, al evaluar la situacin actual de derechos humanos de la poblacin afrocolombiana, porqu el gobierno sigue manteniendo la postura radical de NO aceptar el reconocimiento de la competencia que permite al Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial examinar casos de personas que han sido vctimas de prcticas racistas, en virtud del artculo 14 de la Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial. La competencia obliga a que los gobiernos, en representacin de los Estados, asuman la responsabilidad de rectificar cualquier prctica violatoria de dicha Convencin, incluyendo aquellos casos prcticas de discriminacin racial en el seno de las Fuerzas Armadas. En ese orden de ideas, la pregunta sugerida sigue vigente: Si en Colombia no hay racismo ni prcticas discriminatorias sistemticas, cul es el temor real de ratificar la competencia expresada en el artculo 14? La respuesta parece obvia. Si el gobierno actual lo hace, las comunicaciones de personas que han sido vctimas de prcticas racistas seran enormes e incontenibles. Ms all de este controversial asunto, el gobierno nacional debe disear e implementar acciones afirmativas concretas y polticas pblicas viables que siempre estn orientadas a producir desarrollo equitativo para la poblacin afrocolombiana. 3.4 Recomendaciones en derechos humanos Con base en las recomendaciones de la Comisin Intersectorial para el Avance de la Poblacin Afrocolombiana, de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, del Observatorio de Discriminacin Racial de la Universidad de los Andes y la Asociacin Movimiento Nacional por los Derechos Humanos de las Comunidades Afrocolombianas (Cimarrn), se plantean estas recomendaciones al gobierno para mejorar la situacin de la 145
poblacin afrocolombiana, considerando la adecuada implementacin de las estrategias que en tal sentido establece el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Es necesario generar un marco que defina claramente y ayude a reconocer la existencia de prcticas de discriminacin racial cuando estas se producen. Como bien lo expresa la OIT, se deben establecer directrices que garanticen la eliminacin de este tipo de discriminacin, que adems genera y refuerza la pobreza y exclusin socioeconmica de las comunidades discriminadas, en este caso las afrocolombianas. Este marco debe partir de la aprobacin de una ley general contra la discriminacin que conduzca a la creacin de una comisin contra la discriminacin racial que interacte con los ministerios y el sector privado, e impulse al gobierno a reconocer la competencia del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial para examinar comunicaciones formales de personas sobre casos de prcticas racistas, en virtud del artculo 14 de la Convencin respectiva. El gobierno debe implementar una estrategia intelectual, tica y poltica para erradicar el racismo, la discriminacin racial, la exclusin socioeconmica y dems violaciones a los derechos humanos de las comunidades afrocolombianas como grupo tnico, para construir un verdadero multiculturalismo (democrtico) que permita enaltecer la diversidad proclamada en el artculo 7 de la Constitucin. Para ello, el gobierno debe exigir a las escuelas y colegios la implementacin de la etnoeducacin y de la ctedra de estudios afrocolombianos, por un lado, y la prohibicin del lenguaje ofensivo contra la gente afro en los medios de comunicacin, por otro. As mismo, debe promover polticas que garanticen la participacin afrocolombiana en todas las esferas polticas y socioeconmicas del pas. El gobierno debe dar prioridad a la realizacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) como parte de su poltica de desarrollo social, asegurando una dotacin de recursos adecuada y prestando especial atencin a la situacin afrocolombiana. Tambin el gobierno debera implementar un programa de capacitacin y sensibilizacin de funcionarias y funcionarios pblicos, con la opcin de extenderlo a las y los empleados del sector privado, para promover el anlisis adecuado de la normatividad nacional e internacional que protege a la poblacin afrocolombiana como grupo tnico. As mismo, el gobierno debe implementar programas preventivos sobre el desplazamiento forzado de las comunidades afrocolombianas que incluyan el ejercicio real de sus derechos humanos y el enfoque tnico-racial, teniendo en cuenta el Auto 005 de la Corte Constitucional sobre atencin especial a la poblacin afrocolombiana en situacin de desplazamiento. En resumidas cuentas, el gobierno debe promover el establecimiento de una ley que exija el uso de variables tnico-raciales en los programas e informes de derechos humanos y desarrollo social, incluyendo el ndice de desarrollo huma146
no (IDH), y cree una estrategia de inclusin racial en aras de producir una mayor inversin en capital humano y elimine la discriminacin racial ocupacional, para generar un impacto positivo y constante sobre las condiciones de vida, no solo de las comunidades afros sino de la sociedad en su conjunto. Esa ley debe impulsar la creacin de una institucin dedicada especficamente a buscar y dar soluciones viables y concretas a la problemtica afrocolombiana. Tal institucin podra ser coordinada tcnicamente por la Direccin de Comunidades Afrocolombianas, Negras, Palenqueras y Raizales del Ministerio del Interior y de Justicia, que a su vez tendra que apoyarse en la labor de las y los investigadores y activistas afros comprometidos con la promocin de los derechos humanos y el progreso afrocolombiano.
4. Sobre el desarrollo social y econmico afrocolombiano

En el aspecto general, los logros y aspiraciones de la poblacin afrocolombiana se reflejan en un estudio desarrollado por Banco Mundial (2006) sobre la pobreza y el bienestar desde la perspectiva de los afrocolombianos y los indgenas, en donde se encontr que a los afros, sin dejar de conservar las tradiciones culturales, en general (sobre todo los que habitan en las urbes), les gustara conseguir buenos trabajos, ganar dinero, seguir estudiando, vivir en paz en su vecindario y no ser discriminados. Por otra parte, en el Plan de Desarrollo 2006-2010, las dimensiones transversales del desarrollo plantean una serie de estrategias tendientes a propiciar el reconocimiento y proteccin de los grupos tnicos, que en trminos generales expresan la intencin de fortalecer en lo poltico social, econmico y cultural a los diferentes grupos tnicos. Ms especficamente, en esta temtica social y econmica, tal vez se concentre el grueso de las problemticas, como efectos de una situacin histrica de marginacin y de un contexto sociocultural de exclusin, racismo y discriminacin. En lnea con lo anterior, en este aparte se analizan avances y limitaciones del gobierno en razn con el cumplimiento o concrecin de las estrategias sociales y econmicas. Metodolgicamente esto se reducir al diseo de una serie de indicadores y a responder afirmativa o negativamente acerca de la satisfaccin de las mismas. Se reconoce que este reduccionismo metodolgico es limitado en la pretensin de evidenciar realmente la situacin de precariedad, exclusin y vulneracin a los derechos sociales, econmicos y culturales, que a ciencia cierta debera ser el inters de un estudio a mayor profundidad. 4.1 Avances en desarrollo socioeconmico Segn el PND 2006-2010, para las y los afrocolombianos, el gobierno actual, con el fin de mejorar las condiciones de vida de la poblacin afro, esencialmente 147
plantea que se diferenciarn las prioridades para grupos poblacionales asentados a nivel urbano y rural. En todo caso, en el marco del fomento al desarrollo social y econmico, establece las acciones orientadas hacia diferentes reas del desarrollo social. Ms especficamente, con base en el cuadro 1, se resumen las estrategias u orientaciones, se disean y se utilizan indicadores de producto y de resultado respecto a cada una de ellas y, evidentemente, se muestran los avances disponibles. 4.2 Anlisis de los avances en desarrollo socioeconmico En la mayor parte de los indicadores, se pueden extraer las deficiencias que dificultan el avance y desarrollo socioeconmico de la poblacin afrocolombiana. El escaso o suficiente desarrollo legislativo a favor de la poblacin afrocolombiana, en materia educativa, apunta hacia la oferta de unos cupos para que jvenes puedan estudiar con crditos condonables. Se deja mucho por decir acerca de los recursos y coberturas del Fondo de Crditos Condonables del Icetex para comunidades afrodescendientes, ya que el nmero acumulado de giros asciende a 1.0412. Este valor dista mucho de las demandas de jvenes y personas afrocolombianas en sus aspiraciones de educacin superior. Adems, en algunos indicadores educativos, segn la encuesta de calidad de vida 2003, se muestra que el analfabetismo, que es uno de los indicadores ms representativos de la situacin del sector educativo, que mide la falta de instruccin elemental especialmente referida a quienes no saben leer ni escribir (DNP , 2007b), en la poblacin afrocolombiana, se encontraba en un nivel que duplicaba el valor nacional de 7,6%, en 2003, para poblacin de ms de 5 aos. En materia de aos de estudio promedio para la poblacin afrocolombiana, de manera indicativa se muestra que el 77,6% de esta poblacin tena a lo sumo 5 aos de estudio. Entre el total nacional, solo el 0,7% contaba con ms de 12 aos de estudio. Estos valores reflejan los bajos niveles de stock de capital humano afro y confirman los diferenciales encontrados, dado que entre los jvenes de la poblacin mayoritaria y los jvenes afrocolombianos, la diferencia de la proporcin de jvenes (y adultos jvenes) con nivel educativo superior y posgrado, a medida que incrementan las edades, se hace cada vez ms alta, llegando a 13,2 puntos incluyendo a la poblacin entre 16 y 35 aos de edad (Asprilla, 2009b). Igualmente, de acuerdo con datos del censo de 2005, es preocupante la falta de acceso de las nias y los nios afrocolombianos a la educacin primaria, secundaria y media. En el nivel de educacin bsica primaria que el Estado tiene la obligacin de garantizar de manera universal a todos los nios y las nias, segn el derecho nacional e internacional, un 10% de las nias y los
Informacin acumulada del Icetex, con corte al 31 de marzo de 2009.
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Cuadro 1
Avances con respecto a las orientaciones del PND 2006-2010

Indicadores de producto y resultado Avances logrados
Orientacin de las acciones del PND hacia la poblacin afrocolombiana
1. Incorporacin de la variable tnica (afrocolombiana) en el Sigob.
Evaluaciones por parte del Sistema de Informacin para la Gobernabilidad, Sigob, de la aplicacin de lo ordenado en la Ley 1151 de 2007 y de los estipulado en los Conpes 3169 de 2002, 3180 de 2002 y 3310 de 2004, en cuanto a resultados de No disponible gestin, adecuacin institucional, prioridades de gasto asignadas a la fecha, y reporte de los resultados por entidad pblica segn lo ordenado por los Conpes 3310 de 2004, y de Urab, Pacfico, Caribe y Choc.
Creacin de las unidades de gestin para 2. Adecuacin institucional para la poblacin afrocolombiana en el Departaimplementacin de polticas pblicas Ninguno mento Nacional de Planeacin y Accin de inclusin para poblacin afro. Social, entre otros. Se hizo el lanzamiento, pero no se tie3. Formulacin y seguimiento pernen datos ulteriores de desarrollo algumanente al Plan Nacional de Desano ni de la financiacin que se habla en rrollo a largo plazo para comunidades el artculo correspondiente en la ley del afrocolombianas. plan de desarrollo. 4. Evaluacin de los resultados a la fecha de la Comisin Intersectorial para el Avance de las Poblaciones Afros, ente liderado por la Vicepresidencia de la Repblica. 5. Anlisis del censo nacional 2005 y sus resultados concretos. 6. Realizar programa integral para estudiantes afrocolombianos y raizales, entre 12 y 25 aos, como una estrategia para fomentar una cultura de emprendimiento y de sentido de pertenencia de este grupo etario, en diferentes sectores de las economas locales, con un enfoque educativo en cinco grandes campos: desarrollo cientfico y tecnolgico, cultural, artstico y creativo, fsico y empresarial. Se hizo el lanzamiento oficial del documento pero no se sabe de desarrollos ulteriores de sus recomendaciones. Anlisis y estudios poscensales sobre poblacin afrocolombiana. Validacin del instrumento y encuestas de verificacin. Porcentaje de nias, nios y jvenes estudiantes afrocolombianos y raizales, entre 12 y 25 aos vinculados a programas de emprendimientos productivos. Porcentaje de nias, nios y jvenes estudiantes afrocolombianos y raizales, entre 12 y 25 aos vinculados a programas de desarrollo cientfico.
No disponible
No disponible
No disponible
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Cuadro 1
Avances con respecto a las orientaciones del PND 2006-2010 (continuacin)
7. Promover el intercambio de experiencias de planeacin tanto territorial como sectorial que permitan concretar mecanismos y proyectos para el desarrollo social y econmico, teniendo como marco de referencia las propuestas derivadas de la formulacin del Plan Integral de Largo Plazo para la Poblacin Afrocolombiana.
Eventos de intercambios de experiencias afrocolombianas de planeacin territoNo disponible rial o sectorial promovidos por el gobierno nacional.
8. Promover procesos de desarrollo dirigidos a garantizar la seguridad alimentaria, teniendo en cuenta los lmites de cambio aceptables de los ecosistemas. Este proceso deber involucrar el uso de semillas nativas.
Proyectos de seguridad alimentaria implementados en territorios de comunidades afrocolombianas financiados con fondos estatales. Porcentaje de hogares afrocolombianos en los que algn miembro no consumi las tres comidas la semana anterior. Nmero de familias afrocolombianas beneficiarias del programa RESA.
No disponible
3,1%
No disponible
9. Aprovechamiento sostenible de la biodiversidad en regiones de fuerte presencia afrocolombiana.
Proyectos de ecoturismo ejecutados por poblacin afrocolombiana y raizal finan- No disponible ciados por el gobierno nacional.
Industrias alternativas conformadas por 10. Promover procesos asociativos e personas afrocolombianas apoyadas con No disponible industrias alternativas tales como las recursos pblicos. culturales, deportivas, ecoturismo, pesca, minera, agua, farmacologa, Personas afrocolombianas vinculadas a zoocra, entre otras. No disponible industrias alternativas. 11. Constituir incubadoras de industrias creativas para la investigacin, creacin, circulacin, proyeccin, promocin y mercadeo de productos culturales de la poblacin negra o afrocolombiana y raizal, en los mbitos local, nacional y, especialmente, internacional.
Incubadoras de industrias creativas culturales constituidas.
No disponible
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Cuadro 1

Porcentaje de hogares afrocolombianos que pertenecen a los primeros 3 deciles de ingreso per cpita. 38%
Tasa de afiliacin al sistema de seguridad social en salud de la poblacin afro- 48% colombiana. Porcentaje de viviendas afrocolombianas con pisos de tierra y paredes de madera. 27,1%
Porcentaje de poblacin afrocolombiana que cuenta con ms de 12 aos de edu- 0,7% cacin. Porcentaje de poblacin afrocolombiana 38% con educacin primaria. 12. Implementar acciones afirmativas y programas especiales dirigidos a mejorar las condiciones de vida para esta poblacin, mediante la ampliacin de coberturas en los sectores sociales de salud, educacin, vivienda, agua potable y saneamiento bsico, con el propsito de superar situaciones de inequidad en y con las regiones de poblacin afrocolombiana, en el marco de los Objetivos y metas del Milenio, en educacin, salud y reduccin de la pobreza. Porcentaje de poblacin afrocolombiana 20% con educacin secundaria. Porcentaje de poblacin afrocolombiana 4% con educacin superior. Nmero de mdicos por cada 1.000 habitantes de municipios afrocolombianos. Nmero de hospitales por cada 10.000 habitantes de municipios afrocolombianos. Numero de computadores por cada 1.000 habitantes de municipios afrocolombianos. Porcentaje de hogares afrocolombianos que poseen conexin a internet. Escuelas rurales de municipios afrocolombianos con conectividad a banda ancha. Escuelas urbanas de municipios afrocolombianos con conectividad a banda ancha. No disponible
No disponible
No disponible 0,7% No disponible
No disponible
Viviendas afrocolombianas que cuentan 10,4% con inodoro conectado a alcantarillado. Porcentaje de personas afrocolombianas 7,5% con afiliacin a fondos de pensiones. Poblacin afrocolombianas beneficiadas 72% con el servicio de acueducto.
151
Cuadro 1

No disponible 58.604 No disponible
Subsidios condicionados entregados a familias con nias y nios afrocolombianos. Cupos ofrecidos para personas afrocolombianas. Jvenes afrocolombianos beneficiados con programas oficiales de formacin tcnica y tecnolgica. Emprendimientos productivos de personas afrocolombianas apoyados con recursos pblicos. Municipios con ms del 40% de poblacin afrocolombiana, con ctedra de estudios afrocolombiana implementada. 13. Fomentar la formacin del capital Porcentaje de personas afrocolombianas humano afrocolombiano, a travs que optan a los crditos condonables de de: ampliacin de cobertura en el ciclo educativo para los nios, nias, educacin superior, cubiertos con apoyo econmico. jvenes y adultos generando condiciones e incentivos o subsidios condi- Nmero de cupos generados en educacionados que contribuyan a evitar la cin superior a travs de los Ceres. desercin escolar; fortalecer la calidad Millones de pesos de los crditos condoy pertinencia de educacin, consolidando los procesos de etnoeducacin; nables del Icetex con destinacin especfica a poblacin afro colombiana. acceso a la educacin superior mediante el fortalecimiento del progra- Porcentaje de personas afrocolombianas ma de crditos condonables y la pro- de 16 a 35 aos con nivel de educacin mocin de los Centros Regionales de superior o que asisten a universidades. Educacin Superior (Ceres); formacin Nmero de familias afrocolombianas para el trabajo, emprendimientos y beneficiarias del programa Familias en competencias laborales; as como Accin (no desplazadas). la implementacin de la ctedra de Nmero de familias afrocolombianas estudios afrocolombianos. desplazadas beneficiarias del programa Familias en Accin. Nmero de nias y nios afrocolombianos menores de 5 aos beneficiarios del programa de desayunos infantiles Nmero de nias y nios afrocolombianos beneficiarios del programa de restaurantes escolares. Porcentaje de hogares afrocolombianos que utilizan servicios de hogares comunitarios, guarderas o jardines. Nmero de beneficiarios de los programas de proteccin al adulto mayor PPSAM y PNAAM.
No disponible
No disponible
No disponible
6,400,164,536
21,97%
No disponible
No disponible
No disponible
No disponible
2,7%
No disponible
152
Cuadro 1

Polticas diferenciadas sobre proteccin social en salud implementadas a favor de la poblacin afrocolombiana.
14. Definir e implementar una poltica pblica de proteccin social para la poblacin afrocolombiana que se fundamente en el carcter tnicocultural de la poblacin y en su visin integral del concepto de salud. 15. Investigar e implementar mtodos de bajo costo para la recoleccin de aguas lluvias y uso de otras fuentes naturales de agua, en comunidades dispersas y de difcil acceso. 16. Incluir en la poltica de vivienda del gobierno nacional, programas especficos para la construccin y mejoramiento de vivienda de la poblacin negra o afrocolombiana acorde con sus particularidades territoriales, tnicas y culturales. 17. Implementacin adecuada de la etnoeducacin y la ctedra de estudios afrocolombianos. 18. Atencin diferenciada a poblacin afrocolombiana en situacin de desplazamiento. 19. Sistemas de informacin
Investigaciones sobre fuentes de agua y uso del agua lluvia, financiadas por el gobierno nacional. Programas especiales de vivienda urbana y rural diseados para la poblacin afrocolombiana. Personas afrocolombianas beneficiarias de subsidios de vivienda urbana y rural. Porcentaje de colegios pblicos y privados que han hecho efectiva la etnoeducacin afrocolombiana. Programas de atencin diferenciada para la poblacin afrocolombiana en situacin de desplazamiento. Entidades de orden nacional que diferencian informacin de atencin a poblacin afrocolombiana.
No disponible
No disponible
1%
Ninguno
Fuentes: Censo 2005, DANE, y encuesta de calidad de vida 2003, Sigob, con corte a agosto de 2009, y Asprilla (2009b).
nios afrocolombianos de 6 a 10 aos no tienen acceso a ella (Observatorio de Discriminacin Racial et l., 2008). Y si bien, como diversos estudios han planteado las altas tasas internas de retorno de la educacin primaria, estas cifras reflejan los diferenciales en oportunidades en el futuro de esta poblacin infantil. Para otros niveles, en la educacin bsica secundaria (en edades de 11-14 aos), la falta de cobertura es del 12%. En el nivel de educacin media, la situacin se agrava notablemente: un 27% de los afrocolombianos de 15 y 16 aos se quedan por fuera de ella (Observatorio de Discriminacin Racial et l., 2008). En materia de salud, de acuerdo con la encuesta de calidad de vida 2003, se tiene que el 52% de la poblacin afrocolombiana no estaba afiliada al Sistema de Seguridad Social en Salud, el 48% restante, en su mayora (26,9%), se encontraba afiliada a alguna entidad promotora de salud y al rgimen subsidiado; se 153
resalta el 2,3% afiliada al Magisterio, esto ltimo tiene relacin con lo expuesto por Urrea y Vifara (2007), quienes, en un anlisis de estructura ocupacional, hallaron que el empleo asalariado en el sector pblico tiene un peso porcentual mayor para los ocupados de hogares afrocolombianos, debido sobre todo al peso del trabajo en el magisterio, tanto para las mujeres como para los hombres afrocolombianos3. Segn el Observatorio de Discriminacin Racial (2009),
los servicios de salud para la poblacin afrocolombiana se prestan en condiciones precarias que no garantizan el derecho fundamental a gozar de un estado de completo bienestar fsico y social (OMS, 1946). Las dificultades geogrficas, la falta de vas de acceso, la precariedad de los medios de transporte y la incidencia del conflicto armado interno hacen que en el Litoral Pacfico y la Costa Atlntica se agudice, porque los servicios conexos a la salud, como acueducto, acceso al agua potable y alcantarillado, tienen menores coberturas en estas regiones.
Esto evidencia que para atender la situacin de salud no es suficiente con ofrecer un carnet de afiliacin al rgimen subsidiado para la poblacin de ms escasos recursos, sino que se deben tener en cuenta factores geogrficos, infraestructura hospitalaria, acceso a servicios pblicos domiciliarios, para poder hablar de atencin integral en salud. En materia de empleo, es difcil emitir juicios; por lo pronto hay que comentar que las posiciones ocupacionales de los jvenes y adultos, sobre todo los emigrantes, se caracterizan por pertenecer a los de ms baja remuneracin. En este tema existen serios problemas de informacin estadstica por parte del DANE, con sus encuestas de hogares. Por otra parte, en general, la Ley 70 de 1993, como el referente jurdico-poltico ms importante para esta poblacin, est tullida y sin desarrollos legales profundos y globales en todos los aspectos que impacten positivamente la calidad de vida de esta poblacin. De acuerdo con los logros sociales analizados por Asprilla (2009b), se pudo ver que
existen indicios para pensar que por lo menos a nivel de educacin, la ubicacin geogrfica es totalmente decisiva a la hora de ofrecer las posibilidades para acceso a la educacin para los nios y jvenes afrocolombianos, ya que por vivir en la zona urbana las posibilidades de estudiar son muchsimo mayores que habitar en las zonas rurales del pas, en un orden de 58%.
Citado en Asprilla, J. (2009b).
154
Por otra parte, este autor encontr que

ser una persona de un hogar afrocolombiano, limita las posibilidades de acceder a una vivienda adecuada, ya que de acuerdo con el anlisis, es 23% menos probable alcanzar este logro social, cuando se es afrocolombiano.
El autor expone que

esto es un reflejo de las limitaciones en cuanto a la calidad del capital fsico individual y colectivo que rodea a estos hogares, donde las coberturas en servicios pblicos son menores a las de la poblacin mayoritaria, los materiales de los pisos (madera y tierra sobre todo para los rurales) si bien tienen que ver con aspectos culturales, dan cuenta de la exposicin a riesgos en la salud.
4.3 Recomendaciones en desarrollo socioeconmico Sistemas de informacin: Una solicitud reiterada, pero que an se queda limitada o incumplida, es sobre la disponibilidad de informacin de calidad y oportuna. Si bien ha habido avances en la desagregacin de la informacin de los grupos tnicos atendidos por entidades oficiales del gobierno nacional, estos son muy pocos para lo que se necesita en materia de conocimiento real de la situacin social, poltica, econmica, laboral, de derechos humanos, etc., y para la formulacin de planes, programas y proyectos serios que apunten hacia el mejoramiento de la situacin de los distintos derechos de los seres humanos y para la superacin de barreras que limitan el progreso de la poblacin afrocolombiana. Programas especficos para la poblacin afrocolombiana: En esta materia los avances son importantes pero nfimos. Solo desde el ao pasado se ha empezado a dar detalle, en algunas de las entidades del orden nacional del sector central y descentralizado, sobre los programas especficos a favor de la poblacin afrodescendiente o desplazada afrodescendiente. Se destacan el Ministerios de Cultura, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ms que todo por el enfoque tnico general) y el Ministerio de Educacin. No obstante, el hecho de que se diseen programas especiales para esta poblacin no implica que tengan la suficiente calidad y pertinencia, por tanto se requiere de procesos evaluativos que den cuenta de esto. Para ser exhaustivos habra tantas recomendaciones como indicadores con rezagos o avances para la poblacin afrocolombiana o indicadores con informacin no disponible. A pesar de ello, se resumen estas, estableciendo que en la gran mayora de los sectores pblicos y descentralizados debe haber programas especiales para la poblacin afrodescendiente, sencillamente porque en todas las reas del desarrollo se presentan serias deficiencias, limitaciones, margina155
cin y atraso social, que sin duda alguna requieren del apoyo estatal para que sean superadas. Es as como, por ejemplo, para superar la brecha digital, se necesita de la atencin particular del Ministerio de Comunicaciones para hacer que la conexin a internet y dems accesos a tecnologas de informacin y comunicacin sea muy superior al 0,7%. En materia de empleo, el Ministerio de la Proteccin Social debera avanzar en diseo de polticas concretas y con recursos asignados para la creacin de trabajo digno y decente para esta poblacin. De igual manera, el Servicio Nacional de Aprendizaje, si bien involucra a la poblacin afrocolombiana en su indicador de poblacin vulnerable atendida, no es suficiente para saber a cuntos jvenes y personas afrocolombianas ha beneficiado con sus programas de empleo. Con relacin a la vivienda, pese a que esta poblacin posee costumbres propias que relacionan la construccin de vivienda con materiales artesanales y autctonos de las regiones, es necesario avanzar en el mejoramiento de las mismas y, sobre todo, en las condiciones del entorno donde se ubican las casas ms rurales, semiurbanas y urbanas. En lnea con esto, son urgentes las ampliaciones en coberturas en acceso a servicios pblicos domiciliarios, en este sentido los hogares afrocolombianos se evitarn los costos econmicos y sociales por la utilizacin de fuentes de agua y energa no convencionales, que afectan la productividad, la salud, las posibilidades de crecimiento econmico y de realizarse socialmente (Asprilla, 2009b). Estos dos ltimos aspectos, deben ser coordinados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En materia de acceso a educacin, y particularmente para la educacin superior, el Ministerio de Educacin, por intermedio del Icetex, debe dar mayor atencin y apropiar mayores recursos para el Fondo de Crditos Condonables con destino a las comunidades negras; solo de esta manera se podr suplir la creciente demanda por acceso a educacin universitaria y de posgrado que beneficie a esta poblacin, facilite la acumulacin de capital humano y la insercin en empleos de calidad.
Consideraciones finales
La evaluacin de los resultados de gestin del Ejecutivo actual, en cuanto a la poblacin afrocolombiana, desbordara obviamente los lmites estrictos de lo estipulado en la ley del Plan Nacional de Desarrollo de 2007, pero la presente evaluacin, para efectos de sntesis y visualizacin macro de resultados, se queda en esa dimensin. Situaciones complejas, como el caso de la poblacin de Bajir o la carretera del Darin, en donde los megaproyectos y situaciones de desplazamiento en 156
territorios colectivos afectan a las comunidades, son hechos polticos y de desarrollo social paradigmticos de la situacin actual en que se encuentra sumida la poblacin afrocolombiana. Pareciera que lo estipulado para la poblacin afrocolombiana en instrumentos de poltica pblica, planes de desarrollo y Conpes se queda solo en el papel, lo que, sumado a la parlisis ciudadana que muestra la comunidad afrocolombiana, produce un resultado de gestin de inmovilidad y grave retraso para la poblacin en cuestin. Los resultados y cifras hablan por s mismos en los puntos tratados en este ejercicio de evaluacin. Son prcticamente nulos los avances del gobierno en materia de soluciones a la problemtica social, econmica, poltica y de derechos humanos de las comunidades afrocolombianas. Cabe resaltar el notorio hecho de no haber incluido la variable tnica (afrocolombiana) en la gestin global de la informacin y en el ejercicio sistemtico de monitoreo de la gestin pblica realizado por el Sigob, para aventurar una o varias hiptesis sobre el mismo. Quedan a consideracin de los receptores principales de este informe de evaluacin, y de las comunidades en particular, los desarrollos que puedan darse en el futuro inmediato. La Nacin no puede seguir llenando papeles para mantener las apariencias en el contexto internacional y nacional, mostrando supuestos avances del gobierno y lo que este planea hacer para beneficiar a la poblacin afrocolombiana, cuando en realidad siempre termina archivando las iniciativas. Para el caso especfico de la informacin relevante, de no hacerse una serie de ejercicios evaluativos focales, se seguir privando al pas de los datos especficos que permitiran producir una verdadera masa crtica de informacin vital para la generacin de polticas pblicas proclives a la inclusin efectiva de las comunidades afrocolombianas
157
LA CONSEJERA PRESIDENCIAL PARA LA EQUIDAD DE LA MUJER EN COLOMBIA (2006-2010)
Mara Himelda Ramrez
Presentacin
ste texto sobre la poltica de equidad de la mujer durante la vigencia del segundo periodo de gobierno del presidente lvaro Uribe Vlez (2006-2010), y a cargo de la consejera Marta Luca Vsquez Zawadzky, fue preparado para el XIII Congreso Nacional de Planeacin Participativa. En el mismo se propone una discusin sobre las posibilidades y los lmites de la categora equidad de la mujer en Colombia, en la que confluyen las diversidades econmicas, sociales, tnicas, culturales y otras, en tensin con las orientaciones hacia el proyecto de construccin de una ciudadana plena para las mujeres, cuyo referente es el sujeto moderno libre, igual y autnomo. El texto interpela la correspondencia entre las dimensiones de las condiciones sociales que propician la inequidad que afecta a las colombianas, quienes representan algo ms del 50% de la poblacin del pas, y la poltica de equidad regida por la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM). Esta instancia cuenta con posibilidades limitadas para responder a los requerimientos de dicha poblacin, acordes con las prescripciones de un Estado social de Derecho. Tambin plantea algunas consideraciones acerca de las condiciones histricas de la lenta institucionalizacin de la poltica de equidad de la mujer en Colombia, en los contextos de los cambios de la segunda mitad del siglo XX. Se observan ante todo, sus ajustes a las nuevas condiciones de la poltica de consolidacin de la seguridad democrtica desde el ao 2006 hasta el presente. Las interpretaciones expuestas recorren las reas, proyectos y acciones afirmativas de la CPEM, desde el punto de vista tanto de las discusiones conceptuales y controversias que circulan por los ambientes polticos y acadmicos de deliberacin sobre el tema, como de una estimacin cualitativa de tales realizaciones. El primer punto de este documento abre el interrogante sobre el rumbo 159
de la continuidad de la institucionalizacin de la poltica de equidad de la mujer en Colombia. Luego, se observan las realizaciones de los ejes temticos principales, empezando por el del empleo y el desarrollo empresarial, al que se le ha asignado un carcter prioritario en el conjunto de acciones afirmativas impulsadas por la entidad; se estudian luego las iniciativas desarrolladas sobre la prevencin de la violencia de gnero; a continuacin se examina el componente de la participacin poltica y ciudadana de las mujeres impulsado por la CPEM. El texto culmina con un seccin dedicada a la exposicin de algunos datos sobre la persistencia de la inequidad de gnero en Colombia, con el fin de llamar la atencin acerca de la agenda pendiente para el inmediato futuro, y con otra seccin en la que se plasman las conclusiones y recomendaciones dedicadas a insistir en que la equidad de gnero constituye una prioridad del desarrollo social y un imperativo para el avance de la democracia. La documentacin consultada para la elaboracin de este texto est conformada por el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y el Informe al Congreso de 2009 de la Presidencia, en sus apartes atinentes a la CPEM y la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social). Se estudi la serie de los ocho boletines del Observatorio de Asuntos de Gnero (OAG) que contiene datos cuantitativos e informacin cualitativa acerca de los principios y las realizaciones de la Consejera, as como tambin otros materiales de difusin de las realizaciones de dicha instancia (CPEM, 2005). Se estudi, igualmente, documentacin indita en la modalidad de borradores para la discusin, y en lnea, producida por distintas organizaciones sociales, as como tambin elaboraciones impresas, cuya consulta fue posible gracias a las orientaciones de las personas expertas en diferentes tpicos, que plantearon sugerencias muy valiosas: Sisma (s.f.), Rueda Jimnez, P (s.f.), Confluencia Na. cional de Redes de Mujeres (en lnea), Barreto Gama, J. (2009). Agradezco de manera especial a Norma Villareal, Martha Tamayo, Claudia Meja, as como tambin a Juanita Barreto, Patricia Prieto, Zulma Urrego, Gladys Ariza, Imelda Arana y Milena Buitrago por sus aportes. Los contenidos expuestos en este informe son de mi entera responsabilidad. Este texto integra en particular en la seccin sobre la participacin y la ciudadana, ciertas sugerencias de las conclusiones y recomendaciones que se expresaron el da 29 de octubre de 2009, en la mesa en que se deliber acerca de la equidad de gnero en el Plan Nacional de Desarrollo, durante el XIII Congreso Nacional de Planeacin Participativa, evento celebrado en la ciudad de Ccuta. Se aspira a que los contenidos de este escrito guen una interlocucin entre las organizaciones sociales y las instancias de gobierno encargadas de interpretar las demandas ciudadanas que se concreten y materialicen en reorientaciones del rumbo de la poltica de equidad de la mujer. 160
1. Los interrogantes por el rumbo de la continuidad

Los ensayos de institucionalizacin de una poltica de Estado, en lo que respecta a la equidad de las mujeres en Colombia, consolidan una prctica acumulada durante varios decenios por diferentes actoras sociales. Ellas han construido, en ambientes de gran tensin social, ciertas alternativas frente a las distintas formas de exclusin de las mujeres, arraigadas en las tradiciones patriarcales nacionales. La institucionalizacin de una poltica de equidad para las mujeres constituye un campo de controversias histricas no resueltas entre los diversos sectores participantes en las organizaciones sociales y las instancias gubernamentales. En particular, desde el auge del movimiento sufragista en el pas, que emergi en los aos treinta en el contexto de la Repblica Liberal, las tensiones dejaron una huella delatora de las resistencias a la igualdad y a la equidad de las colombianas, en una copiosa documentacin parlamentaria, la prensa y la memoria de quienes protagonizaron tal debate pblico. Hacia los aos cincuenta del siglo XX, cuando la Asamblea Nacional Constituyente consagr el sufragio universal que incluy por primera vez a las mujeres en Colombia, la interpelacin a la institucionalizacin de los asuntos de las mujeres fue planteada por diferentes sectores sociales. Algunas corrientes alertaron sobre los riegos que implicaban las costumbres polticas tradicionales, tales como las demagogias y el clientelismo, que se expresaban en los clculos electorales de las diferentes fracciones polticas. Esta pregunta an ronda las deliberaciones y realizaciones sobre el tema. Desde los aos setenta del siglo XX, la convergencia de varias fuerzas sociales permiti el avance de las colombianas hacia un pacto. La alianza entre una masa crtica feminista, sectores intelectuales de mujeres profesionales e integrantes de los movimientos sociales de las mujeres posibilit el logro de un compromiso del Estado con ciertas garantas, a saber: el reconocimiento de los derechos a una ciudadana plena. Tal reconocimiento constituye desde entonces un campo de concertacin y conflicto que an revela desarrollos dismiles e insuficientes, coherentes con las desigualdades sociales tan pronunciadas en el pas. Fue sin embargo desde la promulgacin de la Constitucin de 1991, cuando se concretaron ciertas formas de institucionalizacin de experiencias promisorias y frustrantes de una poltica de equidad de la mujer. Estos ensayos han respondido ante todo a los compromisos internacionales suscritos por los diferentes gobiernos, cuyos principios liberales y progresistas acataron algunas reformas sociales, emblemticas de la modernidad. Entre estas, la eliminacin de las barreras de acceso a la educacin superior, el trabajo remunerado y la participacin poltica; as mismo aquellas reformas que conciernen de manera ms directa al derecho a la autonoma respecto a la sexualidad y a la reproduccin. Tales reformas, no obstante, han tropezado con la animadversin explcita o implcita por parte de los sectores ms conservadores y fundamentalistas de la Nacin, 161
que ganan espacios de contencin y que han contribuido de manera activa a los estancamientos e incluso a ciertos retrocesos. Aun as, desde aquellos tiempos y como resultado de los cambios sociales, polticos y culturales de la segunda mitad del siglo XX expresados en lo que se ha dado en denominar la revolucin silenciosa de las mujeres, se ha logrado de la institucionalidad parcial ciertos compromisos ineludibles ante la evidencia de las desigualdades y las inequidades que afectan a las mujeres. Por lo dems, gracias al desempeo, tanto de figuras individuales como de los colectivos y organizaciones de las ms diversas orientaciones, se lograron situar en la escena internacional y nacional los asuntos prioritarios concernientes a la participacin e inclusin en las metas del desarrollo de los pueblos1. El modelo de las consejeras presidenciales, que ha sido el modelo por el que los gobiernos han optado con ms frecuencia en Colombia excepto durante el periodo 1994-1998 cuando funcion la Direccin Nacional de Equidad de las Mujeres como instancias inscritas en la rama ejecutiva, delimita las competencias y decisiones sobre lineamientos de poltica para las mujeres, en una entidad que no cuenta con autonoma e independencia econmica o administrativa y se inscribe en un orden en las jerarquas de las prioridades de gestin de gobierno. En el Decreto 519 de 2003, expedido en el contexto de desarrollo del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica, se le asignaron unas funciones nuevas a la CPEM, luego de los aos de funcionamiento, y con base en la evaluacin de sus alcances y limitaciones. Se pretenda subsanar la ausencia de mecanismos de seguimiento que permitieran conocer y evaluar las estrategias mediante las cuales se incorporaba o proyectaba incorporar la dimensin de gnero en las polticas, programas, proyectos o presupuestos. Dados los ajustes del segundo periodo de gobierno de Uribe Vlez, mediante la Ley 109 de 2006 se cre el Observatorio de Asuntos de Gnero (OAG), herramienta de la CPEM erigida para investigar, documentar, sistematizar, analizar y hacer visible la situacin de las mujeres y de la equidad de gnero en Colombia, con el objeto de formular recomendaciones en materia de polticas, planes, programas y normas que contribuyan a cerrar las brechas de equidad de gnero en el pas. La poltica durante el periodo 2006-2010, en continuidad con la del primer periodo, se articula en los diferentes programas y estrategias con la consolidacin de la poltica de Seguridad Democrtica. La edicin especial del Boletn de Asuntos de Gnero, publicado en marzo de 2006 y dedicado al Informe de gestin 20032005, da cuenta de las acciones afirmativas, que son definidas as:
Al respecto, Martha Cecilia Londoo expone la cronologa de la poltica de la equidad en Colombia desde el ao 1984, cuando se fund la poltica para la mujer campesina. Ver Londoo, M.C. (2006).
162
LA CONSEJERA PRESIDENCIAL PARA LA EQUIDAD DE LA MUJER EN COLOMBIA (2006-2010) medidas temporales encaminadas a equiparar o nivelar condiciones de desigualdad. Se basan en el concepto de justicia y equidad; buscan que la igualdad formal planteada en las normas se transforme en igualdad real. Son temporales en la medida en que slo estarn vigentes hasta que las condiciones de desigualdad que las originaron desaparezcan. Las acciones afirmativas pueden emprenderse en cualquier rea de la actividad social donde se presente discriminacin; as mismo pueden complementar cualquiera de las otras estrategias desarrolladas para procurar la igualdad. A nivel nacional, las Acciones Afirmativas son impulsadas por entidades especializadas en hacerle frente a las diversas formas de discriminacin que persisten contra: mujeres, poblacin indgena y afrocolombiana, jvenes y poblacin discapacitada (Presidencia de la Repblica, en lnea, y CPEM, s.f. en lnea).
La serie de los boletines del OAG correspondientes a los aos 2006, 2007 y 2008 est dedicada, en su orden, a las sentencias de la Corte Constitucional en materia de asuntos de las mujeres; a las indgenas en Colombia y al tema del trfico de personas, respectivamente. En 2006 en el nmero especial, se exponen los resultados de una investigacin acadmica realizada sobre un corpus de sentencias constitucionales producidas entre 1998 y 2004 que dan cuenta de la mujer y la participacin poltica, la mujer y la familia, la mujer y violencia, la mujer y discriminacin, la mujer y los derechos sexuales y reproductivos, la mujer y el derecho laboral y la mujer cabeza de familia. Este material constituye una herramienta y una directriz para la accin de la Consejera en su segundo periodo. En el informe al Congreso Nacional de 2009, y en otros documentos de la CPEM, se observa que las acciones afirmativas a favor de las mujeres se han articulado en los programas de empleo y desarrollo empresarial, con nfasis ante todo en el segundo componente, la prevencin de la violencia basada en el gnero y la atencin integral a la poblacin desplazada. La focalizacin de las acciones implica una seleccin de las prioridades que, por supuesto, se sustenta en criterios coherentes con concepciones polticas definidas sobre las orientaciones de la sociedad y en interpretaciones sobre la gnesis de las desigualdades que se pretenden corregir por medio de las acciones positivas orientadas al logro de la equidad. Es de advertir que las acciones afirmativas de la CPEM se focalizan en las mujeres de ms bajos recursos, especialmente mujeres cabeza de familia, y se indica que propician la participacin ampliada, directa y autnoma de las organizaciones de mujeres en diferentes espacios de consulta y de concertacin; las acciones se enmarcan en la promocin y proteccin de los derechos humanos de las mujeres. Surge el interrogante acerca de las posibilidades de impacto con los recursos de que dispone el OAG para contribuir a la generacin de las condiciones y posibilidades de acceso a la justicia y de exigibilidad de los derechos y las garantas 163
de las mujeres, consagradas por los constitucionalistas, quienes prescriben tanto sobre los mbitos privados como los pblicos; as como tambin en los dems rdenes de la organizacin social en que se producen las desigualdades e inequidades. En particular, en una sociedad de pronunciadas diferencias sociales y en contextos de crisis econmica, en los cuales se vulneran de manera sistemtica los derechos econmicos de las mujeres por su inscripcin particular en el sistema productivo, as como tambin otros derechos en los contextos de la violencia, con lo que se refuerzan las discriminaciones y exclusiones histricas, tal como se aprecia en las cifras expuestas en el punto sexto de este documento. Una controversia de inters que suscitan las polticas de equidad de la mujer en Colombia es la conexin semntica entre la mujer y la familia. Tal conexin, reproduce ciertos sesgos en las polticas pblicas, que orientan sus acciones ante todo a posibilitar el desempeo de las mujeres como integrantes de la familia y, ms exactamente, en su condicin materna; se entiende as que los programas orientados a la atencin a la pobreza son, as mismo, beneficios para las mujeres, lo cual incide en el tipo de reconocimiento del que gozan y en la valoracin de su autonoma ciudadana, ms all de la vida familiar. As, los avances de la modernidad en lo que concierne a las garantas sociales para la formacin y el reconocimiento de las mujeres en su dimensin de sujetos autnomas, dueas de sus decisiones para definir sus proyectos de vida, suelen an ser interferidos por formas de paternalismos premodernos, expresados en el asistencialismo maternalista y familista2.
2. La informatizacin: sus usos y abusos

Un recorrido por la constancia de las realizaciones de la CPEM publicadas en su pgina web permite observar un uso demostrativo, tanto a la comunidad internacional, los organismos de control y de veedura ciudadana, como a los movimientos sociales por la expansin de la democracia, del cumplimiento formal de los diferentes compromisos del Estado colombiano con los derechos de las mujeres; en particular, los compromisos consagrados por las convenciones internacionales, el mandato constitucional y la normatividad nacional, en materia del impulso a las acciones en pro de la defensa y promocin de sus derechos humanos (CPEM, 2008, en lnea). La sintona de la CPEM con el mandato del gobierno en lnea muestra una apropiacin de los recursos de lo que interpretan diversos sectores urbanos, alfabetizados y en familiaridad con el mundo global, como uno de los baluartes de la democracia. En tal sentido, la Consejera, gracias a su pgina, sortea con xito el escrutinio pblico, produciendo un efecto de demostracin que en apariencia
Pueden verse Puyana, Y. (2007) y Luna, L.G. (2009).
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resuelve los interrogantes de la ciudadana acerca de la poltica de inclusin de las mujeres, en el proyecto de desarrollo impulsado por el gobierno nacional. Es de advertir, sin embargo, que las colombianas, y en especial de los sectores populares, experimentan formas de afectacin particular por la brecha digital que interfiere el uso de los recursos informticos disponibles. La brecha digital es una expresin que se refiere a las diferencias socioeconmicas entre aquellas comunidades y personas que cuentan con acceso a internet y aquellas que no. Por lo dems, tales desigualdades remiten a las posibilidades del uso de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), como el computador personal, la telefona mvil, la banda ancha y otros dispositivos. La brecha digital supone, por supuesto, diferencias preexistentes en el acceso a las tecnologas, debido a los desniveles de la alfabetizacin y la capacidad tecnolgica. La profesora Luz Gabriela Arango Gaviria, investigadora del tema de las identidades de gnero y clase, argumenta de qu forma desde el sistema educativo se construye la brecha digital del gnero. La formacin en las tecnologas de la informacin en la escuela, afirma la profesora Arango, se asimila por lo regular a la formacin cientfica, a las reas duras y las aulas de informtica, suelen convertirse en campos de exclusin de las colegialas, tema que remite de manera forzosa a la reproduccin de las interferencias culturales de la equidad de la mujer (Arango Gaviria, L.G., 2006). Por lo dems, es de inters llamar la atencin acerca del uso de la informacin que divulga la Consejera. La edicin especial del Boletn de Asuntos de Gnero, publicada en marzo de 2006 y dedicada al Informe de Gestin 2003-2005, da cuenta de las acciones afirmativas que son definidas como medidas temporales encaminadas a equiparar o nivelar condiciones de desigualdad. Se basan en el concepto de justicia y equidad; buscan que la igualdad formal planteada en las normas, se transforme en igualdad real. Son temporales en la medida en que solo estarn vigentes hasta que las condiciones de desigualdad que las originaron desaparezcan. Las acciones afirmativas pueden emprenderse en cualquier rea de la actividad social donde se presente discriminacin; as mismo pueden complementar cualquiera de las otras estrategias desarrolladas para procurar la igualdad. En el mbito nacional, las acciones afirmativas son impulsadas por entidades especializadas en hacerle frente a las diversas formas de discriminacin que persisten contra: mujeres, poblacin indgena y afrocolombiana, jvenes y poblacin discapacitada (Presidencia de la Repblica, s.f., en lnea, y CPEM, s.f., en lnea). En la exposicin de la informacin se selecciona un orden que da cuenta de los principales logros en materia de equidad. Tales logros se presentan como realizaciones de la Consejera; sin embargo, obedecen a tendencias histricas y a condiciones sociodemogrficas definidas en el proceso de modernizacin global. Tal es el caso, por ejemplo, de las cifras sobre la educacin, enmarcada en la poltica de la Revolucin Educativa. Los datos sobre el aumento de cupos en educacin superior diferenciados por sexo muestran que, entre los aos 2003, 165
2004 y 2005, las mujeres en Colombia aumentaron su participacin en relacin con los hombres, por cuanto ellas alcanzaron un 51,33% de los cupos y los hombres un 48,66%; es de resaltar que esta tendencia es equiparable a la que ocurre en distintas partes del mundo. Al respecto, la investigacin educativa con perspectiva de gnero interpreta estas diferencias desde el punto de vista de la participacin diferenciada por sexos en la formacin en disciplinas y profesiones. Las reas de formacin universitaria en trabajos del cuidado, tales como la educacin preescolar, el magisterio y las ciencias de la salud, concentran una proporcin elevada de participacin femenina, mientras que las disciplinas cientficas y tecnolgicas, son de marcada preferencia masculina. Estas tendencias, tambin apreciables en otras partes del mundo, contribuyen a la reproduccin en los mbitos pblicos de la divisin sexual del trabajo con sus desequilibrios en la equidad salarial y el prestigio social expresado en las posibilidades de la incidencia social en los diversos rdenes del desarrollo. Se resalta as mismo el logro de la equidad en la educacin bsica y media: 49,85% mujeres y 50,14% hombres. Esta cifra, si bien es alentadora, invita a contemplar los resultados de la investigacin social acerca de la reproduccin de las interferencias culturales a la equidad de gnero en el aula: el currculo oculto comprometido con los estereotipos de gnero, las oportunidades desiguales en la formacin, tal como se anot en el caso de las ciencias y la informtica; la orientacin vocacional diferenciada; las nuevas expresiones de la violencia en la escuela y las formas sutiles y explcitas del acoso al que son sometidas las colegialas, as como tambin la atencin a los requerimientos de la salud sexual y reproductiva3. Otros datos de especial resonancia en el informe de gestin son los que tienen que ver con los porcentajes de los adultos mayores beneficiarios de algunos programas, tales como el subsidio; en 2004 se informa que el 57,97% fue de mujeres y el 42,02% de hombres. En 28 de los 32 departamentos donde se implement el programa de Proteccin al Adulto Mayor, las mujeres adultas mayores resultaron ms beneficiadas respecto de los hombres. Una correlacin indispensable de esta informacin es posible con los datos sobre la esperanza de vida en Colombia y la calidad de vida, que, con seguridad, contribuyen a matizar tales diferencias, si se contempla por una parte la longevidad femenina y, por otra, las condiciones en que se sobreviven las adultas mayores, gran parte de ellas sin haber logrado acumular prestaciones sociales o ahorros para solventar de manera autnoma los requerimientos de una vejez digna.
La bibliografa sobre el tema es copiosa. Entre otros textos pueden verse el de Londoo Lpez, M.C. (2004: 83-128).
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En sntesis, los recursos informticos representan desafos polticos contundentes a las sociedades contemporneas. Los usos y los abusos de la informacin en lnea por parte de las instancias de poder suelen encubrir las diferenciaciones sociales y ciertas manipulaciones, as como desvirtuar las posibilidades de interlocucin entre los distintos actores sociales; por lo dems, la reduccin de la comunicacin y la participacin a la informacin restringen las posibilidades de establecer pactos y consensos que representen la diversidad de intereses colectivos. En tal sentido, la Consejera, gracias a la informacin divulgada por CPEM, permite advertir la capacidad de proyeccin de la imagen de una instancia ms bien secundaria en el conjunto de la administracin del actual periodo de gobierno. Tal capacidad se expresa en la canalizacin de los recursos de la cooperacin internacional, en gran medida plasmados en el apoyo intelectual y tcnico a la difusin de los avances en materia de los derechos humanos de las mujeres, lo cual se aprecia, por ejemplo, en la prolfica publicacin de documentos impresos y en lnea. As, es posible contar con materiales de referencia para las diversas iniciativas que suelen denominarse como alfabetizacin en materia de promocin, defensa y exigibilidad de derechos en pro de la equidad y la justicia de gnero.
3. Una poltica de empleo para las mujeres, o la promocin de un modelo de desarrollo empresarial?
El empleo y el desarrollo empresarial constituyen pilares de la poltica de la CPEM, que se orienta a resolver los problemas econmicos derivados de los cambios producidos por la declinacin de la proveedura masculina en los hogares. Se configura as una respuesta al aumento de la proveedura femenina en Colombia, producida por diversos motivos, indicados por la investigacin social reciente en el pas: el incremento de las separaciones, los divorcios, la viudez y, por supuesto, con la declinacin de la responsabilidad paterna con la proveedura. De esa forma, hechos que en el pasado no tan lejano implicaron una acentuada discriminacin contra las mujeres se pretenden dignificar, convirtiendo las jefas de hogar en usuarias del capital financiero, mediante los crditos y otras estrategias comprendidas en la categora bancarizacin y la cultura del pago. Se incentiva as una especie de ciudadana femenina monetarizada. El informe al Congreso de la CPEM de 2009 da cuenta de los logros del programa Mujer Cabeza de Familia Microempresaria, con base en cifras de cobertura. Se ilustra el desarrollo del programa en 28 departamentos del pas y en la ciudad de Bogot, obtenindose como resultado que entre agosto de 2008 y abril de 2009 se entregaron 5.076 microcrditos por un monto de 5.274333.000 pesos, lo cual significa que el promedio por prstamo fue de 1079.032, que resulta insuficiente para emprender una iniciativa productiva de generacin de ingresos en un corto plazo. Por lo dems, tales beneficios se condicionan a prologadas jornadas 167
de capacitacin que suelen resultar onerosas y frustrantes por la inversin de tiempo requerida y la falta de concrecin en proyectos especficos. Es de advertir que la informacin proporcionada suscita interrogantes acerca de las posibilidades que ofrecen los montos a los que acceden las beneficiarias; adems, acerca de los contextos concretos en que se desenvuelve la cotidianeidad de las beneficiarias, y en particular sobre las relaciones entre estas con las dems personas que participan bajo su direccin en los proyectos. Hasta qu punto en los nuevos escenarios de flexibilizacin laboral, los mecanismos impulsados por la CPEM posibilitan el empleo digno, respecto a las condiciones de contratacin, horarios de trabajo y con remuneraciones justas para todas las personas concernidas en tales iniciativas? En el mismo orden de ideas, en lo referente a las mujeres con quienes se impulsaran estrategias de autoemprendimiento empresarial, cules son las medidas previstas para evitar la informalidad y la precariedad, propias de las formas de desarrollo del modelo de las microempresas familiares en nuestro medio?, cules seran las medidas orientadas a asegurar en esta franja condiciones de salud y seguridad en el trabajo, seguridad social integral?, cules seran las medidas tendientes a asegurarles competitividad a estas pequeas empresarias en un contexto tal altamente competitivo como el de libre mercado actual?, cules son los mecanismos para garantizar la comercializacin de los productos?, se crean nuevas habilidades que vayan ms all de la extensin de actividades consideradas tpicamente femeninas? Respecto a las proyecciones de las formas incentivadas, cmo asegurar que el trmino microempresas dirigidas por mujeres cabeza de familia no terminar legitimando como una supuesta accin de empoderamiento y desarrollo social y econmico de las mujeres, el enganche de mano de obra femenina barata al servicio de las maquilas transnacionales, con las habituales condiciones de explotacin poco dignas que las caracterizan? En cuanto a los alcances del programa nacional para el desarrollo integral de la mujer microempresaria (Expoempresaria), en el informe de 2009 al Congreso de la Repblica se menciona la celebracin de 58 jornadas de impulso al espritu empresarial, en las que participaron 4.142 microempresarias de 29 departamentos y de la ciudad de Bogot. As mismo, se resalta la V Feria Nacional de la Mujer Empresaria, que convoc la participacin de 568 empresarias expositoras. Estos datos revelan acciones coyunturales que compensan de manera parcial el esfuerzo invertido. En cuanto el programa de formacin para el acceso al empleo en zonas rurales y en sectores marginales y la agenda de igualdad laboral, se destaca en el informe la alfabetizacin digital a 1.200 mujeres en el segundo semestre de 2008; 600 de ellas procedentes de las zonas rurales cafeteras y 600 microempresarias y emprendedoras urbanas de las ciudades de Cartagena, Bogot, Medelln y Cali. Sera conveniente relacionar esta informacin con las condiciones de acceso a las 168
tecnologas por parte de las beneficiarias y evaluar si, en efecto, se logra incidir la afectacin de la brecha digital en la que estn concernidas las mujeres rurales. Por ltimo, se informa que el da 6 de marzo de 2009 se suscribi la Agenda de Igualdad Laboral por parte de 19 presidentes de gremios econmicos, que, a juicio de la Consejera, son los ms importantes del pas, as como tambin por un grupo importante de gerentes de empresas privadas e instituciones acadmicas; este evento fue acompaado por 500 mujeres. Concierne a la Consejera y a las organizaciones sociales una labor de seguimiento del cumplimiento de lo pactado, en aras a avanzar en la eliminacin de la discriminacin laboral de las mujeres, as como tambin en la veedura de las prcticas de acoso que se han reinstalado en Colombia en las nuevas condiciones de desregulacin laboral: la vinculacin selectiva por criterios asociados a la imagen o el condicionamiento del enganche por criterios asociados a la fecundidad. En resumen, en la informacin consultada se observan vacos inexcusables en las concepciones que orientan la poltica de empleo y desarrollo empresarial, por la excesiva focalizacin hacia un sector femenino, alentado al ejercicio privado de unas actividades econmicas con posibilidades limitadas de competencia en los mercados globales y, a la vez, como empleadoras de fuerza de trabajo femenina que se incluye en tales iniciativas como alternativa de subsistencia. Por lo dems, sorprenden ciertos silencios sobre un sector social tan relevante en Colombia, como el de las mujeres dedicadas a los trabajos del cuidado. Entre ellas se destacan las trabajadoras comnmente denominadas madres comunitarias o educadoras comunitarias, a quienes an no se les reconoce su rango de trabajadoras. Tampoco se logran identificar con precisin los beneficios posibles que cubran a las trabajadoras del sector informal, en particular quienes se ocupan de las ventas callejeras como estrategias de subsistencia; esta opcin es asumida por las ms jvenes con escasa formacin escolar o por las mujeres mayores expulsadas del sector formal o las mujeres afectadas por el desplazamiento forzado. Es recomendable acentuar en el inmediato futuro lo concerniente a las polticas de empleo femenino, de tal forma que se les garantice a las mujeres trabajadoras un presente y un futuro en condiciones de dignidad y de garantas sociales.
4. La CPEM y la violencia basada en el gnero

La prevencin de la violencia basada en el gnero (VBG) constituye la segunda realizacin de la que da cuenta la Consejera en su informe al Congreso de 2009. La exposicin contempla una alianza con la cooperacin internacional, empresas privadas e instituciones del sector pblico, partcipes de un conjunto conformado por ocho acciones afirmativas y transversales, de la prevencin y de la erradicacin de la VBG. 169
Tales acciones contemplan, en primer lugar, lo que se denomina alfabetizacin de las mujeres sobre sus derechos, y se menciona que entre agosto de 2008 y mayo de 2009 se realizaron 44 jornadas pedaggicas con las madres cabeza de familia de estratos 1 y 2, mujeres maltratadas, emprendedoras, microempresarias y desplazadas. El conocimiento de los derechos suele ser una de las reivindicaciones personales y colectivas de las mujeres y las organizaciones; surge la pregunta, en este caso, de si esta focalizacin en efecto se orienta de manera sistemtica a los principales grupos de riesgo. En cuanto al plan estratgico para la defensa de los derechos de la mujer ante la justicia, como la segunda accin sealada, se destaca la entrega a la bancada de mujeres del Congreso del plan que busc acompaar la formulacin de iniciativas legislativas sobre la violencia contra la mujer e intrafamiliar. Esta iniciativa, segn se afirma, cristaliz en la tramitacin del proyecto de ley 171 de 2006 y en la posterior sancin presidencial de la Ley 1257 de 2008, por la cual se dictan normas de sensibilizacin, prevencin y sancin de formas de violencia y discriminacin contra las mujeres, se reforman los cdigos penal, de procedimiento penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones. Esta reforma precisa la afectacin de las mujeres, introduciendo el concepto de dao en sus diferentes dimensiones: psicolgico, dao o sufrimiento fsico, dao o sufrimiento sexual, dao o sufrimiento patrimonial. La estrategia nacional de lucha contra la trata de personas de la CPEM incluy la coordinacin interinstitucional con el Ministerio del Interior y de Justicia, con base en jornadas pedaggicas que contemplaron la trata de personas como una de la tipologa de la VBG. El proyecto de prevencin de la VIF en familias con integrantes desmovilizados se focaliz en cuatro municipios de Antioquia, en donde se celebraron diez talleres sobre masculinidad y violencia; y se avanza en un modelo de intervencin para prevenir la VIF en estas familias. Por lo dems, se incluye en el informe el programa integral contra la violencia basada en el gnero, el proyecto de acceso a la justicia de Eurosocial, la incorporacin del enfoque diferencial de gnero en la poltica de atencin y estabilizacin de la poblacin en situacin de desplazamiento, la estrategia de gnero y comunicaciones con una accin en los registros noticiosos. Estas acciones afirmativas y ejercicios de transversalizacin muestran realizaciones puntuales de difcil seguimiento, en lo que respecta a su incidencia en procesos de cambio de un problema de dimensiones mltiples, en el que estn comprometidas, en primer trmino, las personas afectadas y las responsables de la afectacin; adems, quienes las atienden, en ocasiones agenciando formas de revictimizacin. En Colombia la denuncia, la discusin y la presin social orientadas a considerar la violencia contra las mujeres como un problema de salud pblica y un atentado contra los derechos humanos de las mujeres han adquirido contornos de un 170
debate pblico polarizado, en el que convergen una amplia gama de fuerzas de resistencia a las demandas de las organizaciones feministas y los movimientos de mujeres. Una tensin recurrente comprende, por una parte, las acciones sobre la exigencia de derechos, impulsada por las organizaciones sociales y la CPEM. Al respecto, dicha instancia argumenta la separacin de los poderes ejecutivo y judicial ante los casos de violacin de derechos de las mujeres. As se observ en la respuesta de la Consejera a la invitacin extendida por tres organizaciones con ocasin del evento denominado Tribuna Nacional de Mujeres y DESC, cuando sesionaron cinco mesas de trabajo para tratar diversas experiencias de violacin de derechos en la Costa Caribe, Medelln y Antioquia, Bogot, centro y suroccidente del pas, y la Mesa de Mujeres y Indgenas (CRIC, CRIT, OIA, Eje Cafetero) (Ramrez, M.E., 2006: 311-316). Uno de los terrenos de debate es el conceptual, ya que el consenso institucional que remite al mandato constitucional se orienta por una categora, la violencia intrafamiliar que abarca una visin de conjunto ante un problema que requiere contemplar las especificidades. Es decir, una de las limitaciones de tal categora es la opacidad que suele invisibilizar a las personas directamente afectadas en sus derechos humanos y a las personas responsables de tal afectacin. Por lo dems, se trata de reconocer la complejidad de un hecho concerniente a las relaciones de poder e intersubjetivas en las que convergen las historias personales y la cultura, en la produccin y reproduccin de la violencia contra las mujeres; as como tambin con las formas de ser asumida por las personas afectadas y en las formas de ser abordada por las y los operadores de la justicia y dems servidores pblicos que participan en los procesos de atencin a las afectadas. En cuanto a la produccin de la informacin, las personas expertas han insistido en el subregistro de las formas especficas de violacin de los derechos de las mujeres, como interferencia al conocimiento de sus magnitudes que permita la definicin de reorientaciones de las acciones de prevencin y atencin. El afinamiento de los datos sobre los homicidios de mujeres, es un requerimiento para establecer con claridad las mayores precisiones posibles con el fin de identificar las especificidades de la violacin al derecho a la vida (Rozo Lesmes, P 2007: ., 281-291). En conclusin, los programas de prevencin de la violencia de gnero, son as mismo parciales y coyunturales; adems de las inconsistencias conceptuales, los vacos de informacin, las debilidades del trabajo con los operadores de la justicia, la sobredimensin de la accin punitiva, la impunidad, la debilidad de las estrategias de apoyo a las vctimas y a los victimarios, requieren garantizar coherencias y precisiones en las acciones (Franco, S. et l., 2007). En este campo, llama de manera particular la atencin el silencio de la CPEM sobre la violencia contra las mujeres en las zonas de conflicto armado interno, 171
agudizadas en sus formas conocidas y en expresiones nuevas. La violencia sexual, la trata, las intimidaciones, las prcticas forzadas de contracepcin, as como tambin las limitaciones de la atencin a estas situaciones, se encuentran documentadas en extenso por la investigacin reciente de la comunidad cientfica dedicada a estos temas, lo mismo que por las organizaciones sociales de defensa de los derechos humanos de las mujeres (Oxfam, 2009).
5. La CPEM y la participacin poltica y ciudadana de las mujeres

Este captulo suscita varios interrogantes desde la perspectiva del reconocimiento, la representacin, la delegacin, en virtud de la concepcin sobre la participacin poltica de las mujeres que subyace en los enunciados acerca de las funciones de la CPEM; se aprecia, por ejemplo, un sesgo unidireccional y vertical en tales funciones, asignadas por el Decreto 519 de 2009 a la CPEM. La funcin pertinente al tema establece que a dicha instancia le concierne apoyar organizaciones solidarias, comunitarias y sociales de mujeres a nivel nacional y velar por su participacin activa en las acciones y programas estatales. En este caso, el apoyo suele referirse entonces a la participacin como recepcin de los programas predefinidos por los equipos tcnicos de la CPEM. Surge entonces la pregunta sobre el tipo de caractersticas de los espacios y oportunidades para la planeacin participativa, ejercicio que diferentes organizaciones locales y regionales del pas han desarrollado con solvencia para afrontar distintos desafos, en particular respecto a la defensa de los derechos humanos de las mujeres4. En el mismo sentido, se orienta la estrategia impulsada en los encuentros de mujeres constructoras de paz y desarrollo, mediante la cual se busca el cumplimiento a los mandatos constitucionales, legales y los compromisos internacionales del Estado colombiano relacionados con la mujer y la equidad de gnero, la divulgacin de las estrategias que desarrolla el gobierno para el adelanto de la mujer y la equidad de gnero, y el intercambio de informacin y experiencias entre las y los funcionarios con las asociaciones de mujeres de los diferentes municipios o departamentos. Cabra el interrogante sobre las formas para fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana de las mujeres, que se formula as mismo como una de las funciones de la CPEM. Llama la atencin la parquedad de la informacin sobre el eje de la participacin poltica y la ciudadana de las mujeres, en el informe de la CPEM al Congreso de 2009. El registro da cuenta ante todo de informacin cuantitativa sobre los even-
Este es un campo de particular activismo social y poltico que convoca a diferentes corrientes, tanto en mbitos urbanos como rurales, a procesos participativos orientados a la afirmacin de la condicin de las mujeres como sujetas de derecho. Entre diversidad de experiencias pueden verse: Funsarep (2008) y Mndez, G. (2007a y 2007b).
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tos y menciona que en 2008, con el apoyo de los mandatarios locales y departamentales, se conformaron 50 nuevos consejos comunitarios de mujeres. Estos espacios de participacin suelen ser cuestionados por diversas organizaciones sociales en Colombia, por tratarse de escenarios proclives a la reproduccin de las prcticas polticas tradicionales en los cuales se incentiva la adhesin acrtica a la gestin de gobierno; los cuestionamientos comprenden desde las convocatorias hasta los procedimientos que se llevan a cabo; las convocatorias fueron encomendadas, en un principio, a las primeras damas y, luego, a las gestoras sociales designadas por los mandatarios locales o departamentales; se procur as la correccin de una marca de origen que refuerza ciertos imaginarios sobre el papel secundario de las mujeres de los gobernantes, en contrava con los avances en la formacin de la autonoma. La designacin de las gestoras en los mbitos regionales y locales no logra sin embargo resolver las limitaciones de las convocatorias, pues estas an obedecen a la oportunidad definida por el mandatario. El informe de gestin de 2007 detalla un conjunto de eventos puntuales, entre los cuales se destaca el programa de consejos, cuya finalidad se orienta a promover la participacin poltica de las mujeres en municipios y departamentos, as como la construccin de ciudadana y la consolidacin de las redes de mujeres contra la violencia. Los encuentros, foros, talleres y jornadas pedaggicas son presentados como espacios para dar a conocer las estrategias que desarrolla el gobierno nacional para el adelanto de la mujer y la equidad de gnero; as mismo, para promover los derechos de las mujeres, fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana, vincular mujeres de todo el pas a los programas y estrategias que favorecen a las mujeres y que impulsan la CPEM y dems entidades del gobierno nacional5. En cuanto a la participacin poltica de las mujeres se destaca un conjunto eventos puntuales en diferentes regiones del pas, con cierta concentracin Bogot, que podran agruparse as: seis consejos comunales6, siete eventos formacin poltica7, cuatro de formacin en planeacin participativa8 y tres de en de de
En el periodo 2003-2007, la CPEM ha participado u organizado 491 eventos. Entre enero y diciembre de 2007 la Consejera particip u organiz 100 de estos eventos. 1) Consejo Comunal de Mujeres, 8 de marzo, Bogot, 2) Encuentro de Consejos Comunitarios de Mujeres, 25 de abril, Paipa-Boyac, 3) Consejo comunal de gobierno, 5 de mayo, Pasto-Nario, 4) Consejo comunal de gobierno, 14 de julio, La Dorada-Caldas, 5) Taller de Consejos Comunitarios de Mujeres. 10 y 11 de julio, Manizales-Caldas, y 6) Consejo Nacional de Mujeres, 22 de octubre, Bogot. 1) Encuentro de Magistradas de las Altas Cortes, 1 de junio, Santa Marta-Magdalena, 2) Comit de Cultura Ciudadana, 8 de junio, Palmira-Valle del Cauca, 3) Seminario AECI, 11 de junio, Cartagena-Bolvar, 4) Foro Mujer y Poder, Congreso de la Repblica, 24 y 25 de mayo, Bogot, 5) Encuentro de Mujeres, 29 de junio, Funza-Cundinamarca, 6) Taller de Mujeres en la Poltica, 1
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conmemoraciones de efemrides emblemticas del movimiento social de mujeres9. Respecto a la representacin, las relaciones con los partidos y con las organizaciones de mujeres y eventos convocados para la reflexin acerca de las relaciones entre las mujeres y el poder, tambin se observan seis eventos. Las preguntas que suscitan tales actividades son acerca de la cobertura, la oportunidad y sobre sus articulaciones con los gobiernos locales y las diferentes organizaciones de mujeres. En el calendario de eventos de ese ao se advierten las tendencias a la concentracin de las actividades concernientes a la poltica econmica de la Consejera, tal como se observa en los datos sobre las jornadas de impulso al desarrollo empresarial10 y la banca de oportunidades11 que contabilizan 18 y 7 eventos, respectivamente, para un total de 25 actividades orientadas a fortalecer la poltica de la mujer empresaria en diferentes ciudades del pas, incluyendo Bogot, Medelln, Cali y Cartagena.
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de agosto, Pasto-Nario, y 7) Reunin con la Unin de Ciudadanas de Colombia, 14 de agosto, Medelln-Antioquia. 1) Taller de proyectos sensibles al gnero, 11 al 13 de septiembre, Bogot, 2) Encuentro Departamental de Polticas Pblicas del Valle del Cauca, 18 de septiembre, Cali-Valle del Cauca, 3) Taller de identificacin de lneas de trabajo para el impulso a la creacin de una poltica regional andina en equidad de gnero, 19 al 21 de febrero, Cartagena-Bolvar, y 4) Jornada Mujeres Constructoras de Paz y Desarrollo. 1) Celebracin del Da Internacional de la Mujer, 2) Jornada Da Internacional de la Mujer, 15 de marzo, Neiva-Huila, y 3) Da Internacional de la Mujer con la Confluencia Nacional de Redes de Mujeres y la Mesa Inter-agencial de Gnero del Sistema de Naciones Unidas, 7 de marzo, Bogot. 1) Jornada de Impulso al Espritu Empresarial, 13 de febrero, Bogot, 2) Jornada de impulso al espritu empresarial, 16 de febrero, Pereira-Risaralda, 3) Jornada de impulso al espritu empresarial, 21 de febrero, Cartagena-Bolvar, 4) Jornada de impulso al espritu empresarial, 23 de febrero, Armenia-Quindo, 5) Jornada de impulso al espritu empresarial, 27 de febrero, Popayn-Cauca, 6) Jornada de impulso al espritu empresarial, 28 de febrero, Cali-Valle del Cauca, 7) Jornada de impulso al espritu empresarial, 1 de marzo, Gachancip-Cundinamarca, 8) Jornada de impulso al espritu empresarial, 12 de marzo, Bogot, 9) Jornada de impulso al espritu empresarial, 13 de marzo, Manizales-Caldas, 10) Jornada de impulso al espritu empresarial, 15 de marzo, Montera-Crdoba, 11). Jornada de impulso al espritu empresarial, 14 de marzo, Medelln-Antioquia, 12) Jornada de impulso al espritu empresarial, 16 de marzo, Santa Marta-Magdalena, 13) Jornada de impulso al espritu empresarial, 20 de marzo, Pasto-Nario, 14) Jornada de impulso al espritu empresarial, 23 de marzo, Ibagu-Tolima, 15) Jornada de impulso al espritu empresarial, 29 de marzo, Barranquilla-Atlntico, 16) Jornada de impulso al espritu empresarial, 3 y 4 de mayo, Medelln-Antioquia, 17) IV Feria de la Mujer Empresaria (Expoempresaria), 2 al 5 de agosto, Bogot, y 18) Taller Experiencias Exitosas de Mujeres Emprendedoras, 29 de agosto, 29 Medelln-Antioquia. 1) Banca de Oportunidades, 9 de febrero, Montera-Crdoba, 2) Jornada Banca de Oportunidades, 13 de abril, Tunja-Boyac, 3) Jornada Banca de Oportunidades, 27 de abril, Cali-Valle del Cauca, 4) Jornada de la Banca de Oportunidades para mujeres, 3 de octubre, Bogot, 5) Jornada de la Banca de Oportunidades para mujeres, 10 de octubre, Cali-Valle del Cauca,.6) Jornada de la Banca de Oportunidades para mujeres, 24 de octubre, Bucaramanga-Santander, y 7) Jornada de la Banca de Oportunidades para mujeres, 17 y 18 de octubre, Cartagena-Bolvar.
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6. Los retos de la CPEM ante lo que reflejan las cifras sobre la situacin de las mujeres en Colombia
Segn el censo del ao 2005, del total de la poblacin colombiana, conformado por 41468.384 personas (DANE, 2005a), el 51,2% son mujeres (21132.267) y el 48,8% (20336.117) son hombres. Las mujeres en sus hogares siguen siendo las responsables de las labores domsticas, lo que tiene consecuencias en la valoracin social de estas actividades y de las personas que las realizan. El hecho de asumir la realizacin de este tipo de trabajo conlleva a que quienes lo realizan experimenten restricciones para acceder al trabajo remunerado o a otro tipo de actividades, por ejemplo de capacitacin o disponer de su propio tiempo libre. Segn los datos del mencionado censo: El 34,3% de las mujeres de 5 aos y ms reportaron haber realizado oficios del hogar la semana anterior al censo, frente al 3% de los hombres El 25,4% de las mujeres de 5 aos y ms, frente al 48,2% de los hombres, reportaron haber trabajado la semana anterior al censo. 6.1 En el trabajo En el mbito laboral, el trabajo que realizan las mujeres y los hombres es valorado de manera diferencial: una encuesta realizada por el Ministerio de Educacin Nacional (MEN), que evalu la situacin real de los profesionales del pas, dejo ver que en Colombia de cada 100 profesionales, en promedio 56 son mujeres, y el salario recibido por ellas a cambio de su trabajo calificado es inferior al de los hombres en la misma condicin. Segn el estudio, si un hombre por su trabajo profesional recibe $1 milln, en el caso de una mujer con igual nivel acadmico, esta recibira por hacer la misma labor 826.000 pesos, es decir, 17,4% menos (Mineducacin, en lnea). Lo que deja entrever esta informacin es que el trabajo es una construccin cultural en la que se aprecia con nitidez la reproduccin de la inequidades de gnero, en las desventajas a que estn sometidas las mujeres en los mbitos laborales. 6.2 En la educacin La tasa de analfabetismo ha presentando cambios significativos. Desde el ao 1973 hasta 2003, esta se ha reducido de 18,5 a 7,6%. Por sexos, este indicador era de 19,4% para las mujeres y de 17,6% para varones. Para el ao 2006, la tasa de analfabetismo en la poblacin femenina era de 1,81% y en los hombres 2,97% (Contralora General de la Repblica, 2006, en lnea). Segn las cifras divulgadas por el Ministerio de Educacin, a partir de 2004, en lo que respecta a la equidad de gnero, la educacin bsica y media ha mostrado signos de avance: para 2006, de las 10877.663 personas matriculadas, 5427.349 eran mujeres y 175
5450.314 eran hombres. Con relacin a la educacin superior, en el ao 2006, de los 1301.728 cupos disponibles, el 49,38% fue utilizado por mujeres y el 50,62% por varones (Gonzlez, M., 2008: 133). Tales datos dan una idea de que al parecer no persisten ms las barreras de acceso basadas en el gnero al sistema educativo. Sin embargo, en cuanto a la calidad educativa, los patrones culturales que se instauran mediante las prcticas y contenidos pedaggicos, los currculos escolares y los textos y materiales utilizados, an sirven de medios para la reproduccin de un ordenamiento androcntrico. En la vida escolar, las inequidades se reflejan en distintas prcticas y situaciones; las adolescentes afrontan el peso de las imposiciones culturales expresadas en la estimacin diferencial de las relaciones con el cuerpo y la sexualidad; para los jvenes es motivo de prestigio la exhibicin de su actividad sexual, para las jvenes es motivo de desprestigio, adems de la exposicin a diferentes riesgos como el acoso, las violaciones o los embarazos tempranos, de los que suelen ser responsabilizadas, a costa de su permanencia en el sistema escolar, lo que constituye una vulneracin en lo relacionado con el goce efectivo del derecho a la educacin. 6.3 En salud La atencin en salud a las mujeres en Colombia se centra en una poltica de salud sexual y reproductiva; las necesidades a lo largo de su ciclo vital suelen desatenderse. Segn la EDS de 2005, se encontr que una de cada cinco mujeres de 15 a 19 aos ha estado alguna vez embarazada, 16% ya son madres y 4% est esperando su primer hijo (Minproteccin y Profamilia, 2005). En el ao 2005, 40,8% de los hogares en Colombia no tena garantizada su seguridad alimentaria: el 19% de las madres gestantes presentaron bajo peso, el 16,1% de las mujeres entre los 13 y los 49 aos present falta de hierro y el 32% tena anemia (ICBF, 2005). En cuanto a la mortalidad materna, indicador que se usa de referente sobre al estado de la salud sexual de las mujeres, segn lo especificado en el Sistema de Estadsticas Vitales 2002-2003, se encontr que con respecto a las principales causas de mortalidad materna de las adolescentes, de cada 100 casos en mujeres entre 15 y 19 aos identificados, el mayor porcentaje se ubic en quienes tuvieron problemas en el embarazo, atencin en el parto y posparto (Procuradura General de la Nacin, 2008a: 12). De aquellas que fallecieron, como consecuencia de un embarazo que termin en aborto, el 12,5% correspondi a nias de entre 10 y 14 aos y el 10,5% a mujeres entre 20 y 24 (Procuradura General de la Nacin, 2008: 12). En el ao 2006, la Corte Constitucional expidi la sentencia C-355, en la que se insta a que las entidades de salud presten la atencin en los casos de solicitud de 176
interrupcin involuntaria del embarazo. El cumplimiento a la sentencia ha estado interferido por criterios de orden moral que subsisten en la sociedad colombiana y que limitan a las mujeres la posibilidad de asumir de manera autnoma su derecho a la autodeterminacin reproductiva, la libre opcin a la maternidad y a la proteccin en caso de embarazo. Un indicador que da cuenta de la inequidad de gnero en relacin con el acceso a la atencin en salud, lo constituye la forma diferenciada en que hombres y mujeres financian sus necesidades en salud. Un punto de referencia para este anlisis son las oportunidades de generacin de ingresos monetarios por sexo, las cuales estn determinadas por factores socioculturales de acceso al trabajo remunerado y las instancias formales. Como las mujeres todava son consideradas menos productivas, mano de obra ms costosa y los trabajos que efectan no son valorados socialmente, ven reflejados estos preconceptos en las oportunidades que encuentran en el mercado laboral y en los ingresos que pueden devengar como fruto de su trabajo. Por lo anterior, las tasas de desempleo femenino son siempre ms altas que las masculinas, y esta es una situacin que permanece en la realidad del pas. Los ingresos medios estimados por sexo para el ao 2005, mostraban que los hombres reciban 37% ms que las mujeres12. Los patrones de gasto en salud por sexo, segn los datos que resultaron de un estudio sobre la materia, evidencian que la inequidad de ingresos por sexo se refleja en que las mujeres emplearon en mayor proporcin que los hombres los recursos propios como fuente de financiacin para su ltima atencin en salud, igualmente se encontr que la posibilidad de que una aseguradora o medicina prepagada sea la fuente de financiacin es mayor para los hombres (Guarnizo, C. y Agudelo, C., 2008). Esto evidencia que ante la menor capacidad de produccin de ingresos propios, acumulacin y, en ltimas, autonoma econmica, las mujeres ven aumentadas las barreras de acceso que encuentran para ver garantizado su derecho a la salud y por lo tanto gozar efectivamente del mismo. Las desigualdades y desventajas que experimentan las mujeres en cuanto a su derecho al trabajo se refiere, se trasladan hacia su capacidad de ver garantizados otros derechos, por ejemplo el de la salud, si se tiene en cuenta que debido a la manera como estn conformados los esquemas de proteccin social, la garanta de este derecho est determinada por las posibilidades de las personas de vin-
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Debido a la falta de datos relativos a los ingresos desagregados por gnero, se ha realizado un clculo aproximado de los ingresos percibidos por hombres y mujeres a partir de datos sobre la relacin salario no agrcola de la mujer - salario no agrcola del hombre, el porcentaje femenino y masculino de la poblacin econmicamente activa, la poblacin femenina y masculina total y el PIB per cpita (PPA en US$) En: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_SP_Indictables.pdf. El indicador de ingresos medios estimados por sexo es uno de los que se usa para la construccin del ndice de desarrollo humano.
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cularse a un trabajo formal o en su defecto por la capacidad de los programas de asistencia.
7. Una vida libre de violencias

Segn las cifras del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF), en 2008, del total de casos registrados de violencia intrafamiliar en Colombia, 52.662, en el 89,10% las vctimas eran mujeres. La violencia sexual, otra de las formas de violencia dirigidas particularmente hacia las mujeres, dado que el mayor porcentaje de agresiones las afecta, para el ao 2008 registr que se recibieron en total 21.209 denuncias; en ellas el 84% de las vctimas eran mujeres, es decir 17.830. Esta violencia evidencia que an persiste en nuestra cultura la concepcin que naturaliza el ejercicio de las violencias (fsicas, psicolgicas, econmicas) por parte de los hombres sobre sus parejas o ex parejas, para mantener un dominio, control o la posesin de las mujeres. Segn la informacin del VIII informe sobre violencia sociopoltica contra mujeres, jvenes y nias en Colombia, 2007-2008, de la mesa de trabajo mujer y conflicto armado, entre enero de 1997 y diciembre de 2007, la Comisin Colombiana de Juristas (CCJ) registr 103 vctimas de violencia sexual en el contexto de la violencia sociopoltica en Colombia. En 100 situaciones, las vctimas eran mujeres, en 2 eran varones y en un caso se desconoca el sexo de la vctima. En 47 casos registrados, no se conoca la edad de la vctima, de los cuales 25 eran de nias y 13 de mujeres jvenes. Esto se traduce en que en el 80,85% de los casos en los que se conoce la edad, la vctima es menor de 25 aos (Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado, 2008: 12). La violencia que se da en el marco del conflicto armado tiene efectos particulares en la vida de las mujeres, no solo por la magnitud de la violencia de que son objeto, sino porque ellas se convierten en vctimas directas e indirectas del mismo. En el marco del conflicto, ellas se convierten en arma de guerra para desafiar, humillar y deshonrar a la fuerza considerada como enemiga. Las vctimas sobrevivientes del conflicto son en su mayora mujeres que se encuentran en situacin de desplazamiento, se han visto forzadas a enfrentar condiciones extremas de pobreza y de vulneracin de derechos. El auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional exige un tratamiento con enfoque diferencial a esta problemtica, aunque la reparacin por la va administrativa nunca podr resarcir el dao ocasionado. En el Auto 092 de 2008, la Corte Constitucional ordena al gobierno nacional la adopcin de medidas especficas para la proteccin de los derechos fundamentales de las mujeres en situacin de desplazamiento y la prevencin del impacto de gnero desproporcionado del conflicto armado interno y del desplazamiento. 178
En el informe preliminar sobre los efectos de la desmovilizacin paramilitar en la vida de las mujeres (UN Radio, 2008), los testimonios de las entrevistadas dan cuenta de la prctica de pago diario a cambio de cuyos beneficios, o en pago por saldar la deuda, se exige la entrega del cuerpo de las mujeres o de sus hijas ... los pagos diarios han dado pie para que el fenmeno de la prostitucin se acreciente ... los paga-diario son controlados por gente desmovilizada, llegan ofreciendo altas sumas de dinero a las zonas de personas desplazadas y, luego, a pagar a diario ... S hay personas que no pueden cubrir la deuda; se ha visto que las madres han entregado a sus propias hijas a cambio de que la deuda desaparezca ... Esto dura hasta aos o hasta que el tipo se cansa de la nia. En el mbito de la atencin a las mujeres vctimas del desplazamiento forzado y de la proteccin de sus derechos, la Corte Constitucional ha identificado 18 facetas de gnero del desplazamiento forzado13; es decir, aspectos del desplazamiento que impactan de manera diferencial, especfica y agudizada a las mujeres, por causa de su condicin femenina, en el marco del conflicto armado colombiano. Las 18 facetas de gnero del desplazamiento forzado reproducen discriminaciones, desigualdades y exclusiones a las que las mujeres se encuentran expuestas en la sociedad colombiana, y ms an en el conflicto armado, interactuando con ellas en complejos marcos de causalidad recproca. A la vez, las numerosas facetas de gnero del desplazamiento se entrecruzan y retroalimentan entre s, para generar nuevas inequidades e injusticias de carcter reiterado, masivo, complejo y grave, que vulneran la totalidad de los derechos constitucionales de las mujeres afectadas. Luego de valorar constitucionalmente cada una de estas facetas de gnero y explicar su incidencia sobre el disfrute de los derechos fundamentales de las mujeres afectadas, la Corte imparti las medidas de proteccin a las que necesariamente debe haber lugar, consistentes en ordenar la creacin de doce programas especficos por parte del gobierno nacional orientados a resolver estas facetas de gnero del desplazamiento forzado, en un trmino breve, dada la gravsima
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Como problemas particulares de las mujeres desplazadas, producto de la conjuncin de los factores de vulnerabilidad que soportan, se cuentan, entre otros: (XIII) los especiales requerimientos de atencin y acompaamiento psicosocial de las mujeres desplazadas, que se han visto gravemente insatisfechos; (XIV) problemas especficos de las mujeres ante el sistema oficial de registro de la poblacin desplazada, as como ante el proceso de caracterizacin; (XV) problemas de accesibilidad de las mujeres al sistema de atencin a la poblacin desplazada; (XVI) una alta frecuencia de funcionarios no capacitados para atender a las mujeres desplazadas, o abiertamente hostiles e insensibles a su situacin; (XVII) el enfoque a menudo familista del sistema de atencin a la poblacin desplazada, que descuida la atencin de un altsimo nmero de mujeres desplazadas que no son cabezas de familia; y (XVIII) la reticencia estructural del sistema de atencin a otorgar la prrroga de la Atencin Humanitaria de Emergencia a las mujeres que llenan las condiciones para recibirla.
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magnitud de la situacin a saber, tres meses despus de la comunicacin del contenido del auto (Ciase, 2008). Ante el incumplimiento por parte del gobierno nacional de lo dispuesto en el Auto 092 de 2008, la Corte Constitucional expidi el Auto 237 de 2008, en el que se reitera dar cumplimiento estricto a las rdenes impartidas en el Auto 092 de 2008 referentes a la creacin de 13 programas nuevos y la implementacin de dos presunciones constitucionales y para ello, adoptar de manera integral los lineamientos para un Plan Integral de Prevencin y Proteccin del Impacto Desproporcionado y Diferencial del Desplazamiento Forzado sobre las mujeres colombianas propuestos por las organizaciones que protegen los derechos de las mujeres desplazadas.
8. La pobreza y las mujeres

De acuerdo con los datos, en el pas la incidencia de la pobreza en las mujeres pas de 75,5% a 78,1% entre 2000 y 2004; de la misma forma, la indigencia aument de 41,3% a 43,6% en ese mismo periodo (Salamanca, R.E., 2006: 138). 8.1 Los impactos de las crisis Segn las estadsticas del DANE, los menores niveles de crecimiento econmico presentes han recado en la industria manufacturera (-7,9%), el comercio (-2,7), debido a la cada de la demanda interna, y en el sector agropecuario (-8,0). La contraccin en la industria se explica por el comportamiento en los sectores de automviles y vehculos, confecciones y prendas de vestir, productos de molinera y almidones, refinacin de petrleo, industria del hierro y acero, sustancias qumicas bsicas y fibras. Durante el ltimo ao, estas seis actividades agruparon el 67,4% de la contraccin de la industria (Proexport, 2009). Es de esperarse que el estancamiento en estos sectores se explique en gran parte por el comportamiento de las exportaciones hacia Estados Unidos, Venezuela y Ecuador. La disminucin del PIB en tiempos de crisis puede traer consecuencias negativas para la creacin o mantenimiento de las oportunidades de trabajo para las mujeres, la cada de la demanda de productos y servicios intensivos en mano de obra femenina, como la industria textil, la agroindustria y el turismo, y traer como consecuencia que ellas tendrn que insertarse en el trabajo informal (IGTN, 2009), lo que se constituye en una acentuacin de las condiciones precarias de supervivencia que enfrenta un nmero significativo de mujeres en el pas. Para el trimestre de abril a junio de 2009, la tasa de desempleo global se ubic en 11,7%, 0,6 puntos por encima de lo registrado en el mismo periodo del ao anterior. Por sexo, el diferencial es de 15,2% para las mujeres y 9,3 para los hombres. La brecha entre mujeres y hombres se ha ampliado en 0,4. 180
La crisis ha trado tambin una consecuencia en lo relacionado con la generacin y distribucin de los recursos provenientes de la cooperacin internacional, lo cual significa que, sumado a la reorganizacin de los esquemas de cooperacin, la situacin de incertidumbre y estancamiento econmico puede repercutir en la disponibilidad de los recursos que desde esta va tienen por fin avanzar hacia la realizacin efectiva de los derechos de las mujeres y la equidad de gnero. Estas cifras e indicadores ilustran la forma como las mujeres, a causa de las discriminaciones de que son objeto, se enfrentan a experimentar desigualdades no solo en trminos materiales o monetarios sino tambin en relacin con las oportunidades sociales. La reparacin es un imperativo tico, no mediante polticas de asistencia, sino mediante el reconocimiento de ser sujetas de derechos con potencialidades, capacidad de agencia y derecho a decidir sobre sus propias vidas. En este sentido, las acciones afirmativas son un ejercicio de reparacin frente a los derechos vulnerados y una estrategia para la inclusin de todas y todos en la ampliacin de la democracia y lucha contra la desigualdad.
Conclusiones y sugerencias
El recorrido por las acciones de la CPEM permite argumentar que durante el periodo en cuestin se emprendi un conjunto de actividades puntuales, diseadas de acuerdo con las prioridades definidas por el alto gobierno y orientadas al cumplimiento formal de la normatividad nacional y los convenios internacionales. Sin embargo, ante las dimensiones de las condiciones que propician la inequidad de las mujeres en la sociedad colombiana, se requieren ms que acciones puntuales y focalizadas; se precisa la institucionalizacin de una poltica integral para el logro de la equidad de las ciudadanas en el pas. Esto es, una poltica que se sustente en un enfoque diferencial para responder a las inequidades econmicas sociales de las mujeres urbanas y rurales; a estas diferencias con frecuencia se superponen las diversidades tnicas y culturales y de otros rdenes; adems se precisa que se atienda de manera cabal la proteccin de los derechos humanos de las mujeres. El compromiso del Estado colombiano con la institucionalizacin de una poltica de equidad para la mujer es posible resolverlo en una instancia, como en otros pases de Amrica Latina, que cuente con autonoma administrativa, patrimonio propio, idoneidad intelectual y tcnica, as como tambin sustentada en un enfoque diferencial e incluyente. Dicha instancia requiere una formulacin tcnica y humanista posible, si se construye de manera concertada entre diversas fuerzas sociales. Colombia cuenta con el acumulado de un bagaje de experiencias participativas e incluyentes de las mujeres organizadas en Colombia, as como tambin con un corpus de conocimientos producidos por la comunidad cientfica sobre las diversas dimensiones 181
de la problemtica social que interfiere la participacin de las colombianas en los beneficios del desarrollo. El reconocimiento de esos capitales polticos y culturales es una estrategia idnea para contrarrestar las tendencias formalistas y burocrticas hacia donde suelen derivar las iniciativas que conciernen a los sectores de la poblacin, que son apreciados como caudal electoral o de sostenimiento de las fuerzas en el poder. Una poltica integral se sustenta en una perspectiva diferencial que considere, por una parte, una poltica de empleo que resuelva las desigualdades econmicas que experimentan las mujeres afectadas por la persistencia de las inequidades salariales que subsisten, en virtud de la perseverancia de los criterios sexistas en las formas de contratacin. As mismo, que afronte las desigualdades producto de la divisin del trabajo por sexos que conlleva a la desvalorizacin de las actividades del cuidado en las que participa una proporcin importante de trabajadoras en el pas, que an no logra el acceso a la condicin salarial y a una seguridad social, como las madres comunitarias y otras mujeres sobre quienes recae la atencin a la primera infancia, las personas convalecientes y las personas en condicin de discapacidad. Una poltica integral se sustenta, tambin, en una perspectiva que considere los requerimientos de las diversidades tnicas y elimine el racismo. En Colombia este ha sido una fuente importante de discriminacin e inequidad que afecta ante todo a las indgenas y las afrocolombianas, quienes no suelen ser reconocidas en sus especificidades culturales y experimentan con gran rigor el desalojo violento de sus territorios y la urbanizacin en condiciones de precariedad; a la vez que han construido experiencias participativas alternativas que no suelen ser reconocidas por las instancias que agencian modelos de desarrollo hegemnico. Una poltica integral asume las diferencias que han desafiado los modelos de la heterosexualidad obligatoria desde otras identidades sexuales y de gnero. Por ello, es un imprescindible hoy el reconocimiento de los derechos ciudadanos de las lesbianas, bisexuales y transgeneristas, garantizando su inclusin plena y reconociendo su contribucin a los procesos de desarrollo de la democracia, desde la diversidad
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ANLISIS DEL PND 2006-2010. DESPLAZAMIENTO FORZADO, DERECHOS HUMANOS, RECONCILIACIN Y POBREZA
Sergio Moreno Martnez Martha Roco Padilla Adolfo Len Atehorta
l presente documento tiene como objetivo realizar un balance de aspectos programticos relacionados con el desplazamiento forzado, derechos humanos, reconciliacin y pobreza, contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010: Estado comunitario: Desarrollo para todos.
1. Desplazamiento forzado
Para tener una mejor perspectiva de la situacin actual del problema del desplazamiento forzado de personas y poblaciones que afecta al pas, es necesario poner de presente algunos aspectos estadsticos, histricos y de desarrollo institucional, con los cuales se complemente y enriquezca la lectura que se ha hecho de este problema. Para tal propsito la exposicin de este apartado tendr en cuenta tres partes, a saber: a) las cifras del desplazamiento en Colombia, situacin actual del desplazamiento en Colombia; b) Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 frente al desplazamiento forzado y c) balance de los alcances de la poltica de desplazamiento forzado por la violencia. Para empezar, habra que decir que el problema del desplazamiento forzado en Colombia se encuentra estrechamente ligado al conflicto armado interno que ha experimentado el pas durante ms de cincuenta aos, en toda la extensin de su territorio. Pero para no ir muy lejos en el tiempo, nos remitiremos a 19971, ms
Para esta poca estaba el documento Conpes 2804 de 1995, mediante el cual el gobierno nacional reconoce la existencia del problema del desplazamiento forzado en Colombia, concentrando su trabajo en incluir el tema en el Plan Nacional de Desarrollo. En 1999 se emiti el documento Conpes 3057, que defini de manera general la magnitud y las caractersticas del desplazamiento forzado. Como antecedente figura tambin la Ley 387 de 1997 y su Decreto reglamentario 2569 de 2000, que definen la condicin de desplazado y establecen el sistema nico de registro,
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concretamente al periodo comprendido entre 1997-2005, cuando el pas se vio ms profundamente afectado por el flagelo de la violencia. El problema del desplazamiento forzado durante el periodo 1997-2005 presenta los picos ms altos en la historia generalizada de la violencia en el pas. Es el periodo en el que se registran mayores actos de violencia contra la poblacin civil, dejando un saldo de miles de personas asesinadas y cerca de dos millones de personas fueron obligadas a cambiar de residencia deambulando sin rumbo, para luego pasar a engrosar los cordones de miseria de las ciudades como desplazados, modificando dramticamente el mapa sociodemogrfico del pas y, as mismo, la estructura de tenencia de la tierra, de la cual grandes extensiones pasan a ser apropiadas mediante la figura del testaferrato. Dicha violencia ha implicado la confrontacin histrica entre actores armados legales e ilegales que se disputan el control de territorios, que se caracterizan por la presencia de abundantes recursos naturales renovables y no renovables, o que son estratgicos para la entrada y salida de insumos y productos relacionados directamente con el auge de monocultivos (lcitos e ilcitos), ejecucin de proyectos de infraestructura (construccin de vas, corredores de infraestructura terrestre, fluvial, area y martima2, represas, entre otros) y la ejecucin de proyectos extractivos de diversos recursos naturales. La confrontacin violenta que ocurre en estos territorios en su gran mayora desatendidos histricamente por el gobierno se ana a la violacin recurrente de las normas del DIH por parte de los actores en conflicto (sealamientos, estigmatizacin, bombardeos, extorsiones, amenazas, masacres, siembra de minas antipersona), y ocasiona que las personas y poblaciones se sientan amenazadas y para proteger sus vidas se vean obligadas a desplazarse, comnmente hacia los centros urbanos, a donde llegan a vivir en condiciones de indigencia, hacinamiento y pobreza absoluta. Adems, como las posibilidades del retorno a sus lugares de origen parecen cada vez ms lejanas, las personas desplazadas se hacinan en las ciudades, incurren en tomas prolongadas de edificios o espacios pblicos, que casi siempre
que al manejarse en una base de datos encaminada a incluir la totalidad de personas a las cuales se presta algn tipo de atencin, reflejaba la magnitud del problema en trminos cuantitativos. Luego, el Decreto 173 de 1998 seal los objetivos del Plan Nacional para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada y dispuso las estrategias para la ejecucin de cada uno de los componentes, entre los cuales se encuentran las acciones, programas y proyectos que deben desarrollar las entidades encargadas de la atencin del desplazamiento. Las diferentes estrategias incluidas en el Plan, a su vez, estaban diferenciadas en cada una de las tres etapas legalmente definidas de la poltica, a saber: a) la ayuda humanitaria de emergencia; b) la estabilizacin socioeconmica y c) el retorno o restablecimiento. Por ejemplo el corredor multimodal del eje del Amazonas, que articula el ro Putumayo con el Amazonas constituyendo un gigantesco corredor estratgico sobre el territorio colombiano que termina en el municipio de Tumaco, en la costa Pacfica.
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desPlaZaMienTo ForZado, derecHos HUManos, reconciliacin Y PoBreZa
ANLISIS DEL PND 2006-2010.
resultan infructuosas para sus reclamos, pero s lo suficientemente aptas para violaciones, propagacin de enfermedades, desnutricin y pauperizacin extrema. Frente al desplazamiento forzado, afirma Acnur (2007), impera la impunidad: slo en el 1% de los casos conocidos por el Estado se iniciaron investigaciones. 1.1 Las cifras del desplazamiento en Colombia. Cul es la realidad? Es sabido que el estudio de la sociedad requiere de la estadstica como herramienta que oriente el diseo de acciones para su desarrollo; esta no es solo un conjunto de indicadores numricos para caracterizar fenmenos, sucesos o aspectos de la vida econmica y social, sino tambin un mtodo de seguimiento, interpretacin, dilogo y constatacin de tales acciones. A este respecto, la informacin analizada por la estadstica para disear acciones orientadas a atender el problema del desplazamiento forzado en Colombia pareciera no haber contribuido de manera suficientemente efectiva como era de esperarse. Esto se hace evidente con las discrepancias histricas en el clculo exacto de personas y familias que en toda la geografa nacional se han visto forzadas a desplazarse por el conflicto armado. As, las informaciones estadsticas sobre el desplazamiento forzado en el pas, elaboradas por Accin Social y la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), presentan notables diferencias entre clculos anuales y totales. Por ejemplo, mientras que para el ao 2001 Codhes (2009) calcula 1512.745 personas desplazadas desde el ao 1997, Accin Social (Sipod al 30 de septiembre de 2009), por su parte, reconoce en sus registros de poblacin desplazada (RUPD) desde los aos anteriores a 1997 hasta 2001, 1077.002 personas expulsadas, de las cuales solo 789.648 se declaran como desplazadas por el conflicto armado interno (cuadro 1). Con esto se denota una diferencia significativa en el registro y manejo de la informacin.
Cuadro 1 Ao 1997 1998 1999 2000 2001 Total
Desplazamiento en Colombia 1997-2001, segn Accin Social y Codhes Accin Social Expulsin Declaracin 156.315 15.854 65.064 43.293 89.303 38.824 253.793 313.252 379.323 378.425 1077.002 792.613 Codhes-Sidhes Registro 257.000 308.000 288.127 317.375 342.243 1512.745
Fuente: Elaborado con registros de Accin Social, en http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacin, y Codhes, en www.codhes.org.co.
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Para el periodo 2002-2005 se presenta una informacin menos discrepante que en los aos anteriores; es decir, que la brecha que se da entre las fuentes de manejo estadstico en materia de desplazamiento forzado en Colombia, con ocasin del conflicto armando interno, se disminuy ostensiblemente. En este sentido, la Agencia Presidencial Accin Social registra 1163.568 personas expulsadas, de las cuales 1144.444 presentaron su declaracin oficialmente a efectos de que el Estado les garantizara sus derechos humanos. Mientras, para Codhes los registros disminuyeron, presentando una cifra de 1217.978 personas desplazadas para el periodo (cuadro 2). Durante el ao 2006 se redujo el registro en las estadsticas de Codhes y la del gobierno aument. Esta tendencia continu para ambos clculos en el ao 2007, con un significativo incremento para el ao 2008 en las cifras de Codhes (cuadro 3). Segn Accin Social y la Sipod, estos dos aos alcanzan 619.169 personas expulsadas y 771.337 personas que declararon ser desplazadas. Mientras en los clculos de Codhes-Sidhes, la suma total llega a 686.829. En ambos casos, una cantidad cercana a la alcanzada durante los aos consecutivos de 2000 y 2001.
Cuadro 2 Ao 2002 2003 2004 2005 Total
Desplazamiento en Colombia 2002- 2005, segn Accin Social y Codhes Accin Social Expulsin Declaracin 431.512 446.910 243.420 228.579 225.148 216.474 263.488 252.481 1163.568 1144.444 Codhes-Sidhes Registro 412.553 207.607 287.581 310.237 1217.978
Cuadro 3 Ao 2006 2007 2008 Total
Desplazamiento en Colombia 2006- 2008, segn Accin Social y Codhes Expulsin 280.306 325.031 294.138 899.475 Accin Social Declaracin 294.086 367.185 404.152 1065.423 Codhes-Sidhes Registro 221.638 305.966 380.863 908.467
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Este comparativo indica que, a pesar del desarrollo de instrumentos gubernamentales y acciones orientadas a prevenir y atender a la poblacin desplazada por el conflicto interno y del proceso de desmovilizacin de los grupos paramilitares a instancias de la promulgacin de la denominada ley de justicia y paz en lugar de constatarse avances en la reduccin del nmero de personas desplazadas, la tendencia es a mantenerse, cuando no a incrementarse. En relacin con los datos correspondientes a 2009, se pone de presente que Accin Social registra, hasta el 30 septiembre, 86.937 personas expulsadas y 223.962 personas que declaran ser desplazadas por el conflicto armado interno, y no se cuenta con registros de Codhes de este mismo periodo que permitan hacer una comparacin. Los totales censados entre las estadsticas oficiales y las de Codhes de personas desplazadas en Colombia, durante el periodo 1997-2008, registran una diferencia nada despreciable de 636.710 personas desplazadas, si se tiene en cuenta que el total de personas en situacin de desplazamiento para Codhes, durante dicho periodo, es de 3639.190, mientras que para Accin Social es de 3002.480 personas registradas como desplazadas. Para explicar esta diferencia de guarismos, el gobierno nacional seala que las diferencias de criterio en lo conceptual, temporal y mtodos en el proceso de levantamiento y captura de la informacin sobre el desplazamiento hace que las cifras sobre este problema difieran entre los dos sistemas de informacin en cuestin. A esto se suma que en el RUPD, si una persona ha sido desplazada en ms de una ocasin, el sistema de conteo toma para efectos estadsticos el ms reciente de los registros y anula el anterior, as haya sucedido diez aos antes. La estadstica se hace variable y se modifica alterando en ocasiones la gravedad del fenmeno. El registro de la poblacin no significa, sin embargo, que esta sea atendida, ni mucho menos reparada, dado que la valoracin de las declaraciones ciudadanas sobre el desplazamiento solo son eso: un registro, que es ejercido por funcionarios que en primera instancia toman la decisin de reconocer como incluido o no incluido a las personas que se declaran en condicin de desplazamiento. Por tal razn, el registro excluye, por ejemplo, a los desplazados por efecto de la fumigacin de cultivos de uso ilcito y a las personas procedentes de lugares en donde, a consideracin oficial de la consolidacin de la poltica de Seguridad Democrtica, ya no existen condiciones objetivas para el desplazamiento. En este sentido, el problema del desplazamiento forzado de personas se reduce al nmero de personas inscritas en un registro, sea este oficial o privado, haciendo depender esta condicin (por tanto las cifras globales) de concepciones discutibles, o por simple conveniencia poltica. Entre tanto, la poblacin afectada sigue postrada esperando a que los factores estructurales que produjeron su desplazamiento sean superados y poder as retornar con dignidad, voluntad y seguridad a su lugar de origen. 187
Por otro lado, habra que decir en relacin con la informacin estadstica registrada por Codhes, que sus cifras son el resultado de una bsqueda minuciosa en informacin de prensa, contabilidades locales y registros levantados por ONG, pero que podran correr el riesgo de una doble contabilidad y de no dar una adecuada valoracin al problema del desplazamiento forzado en el pas. No obstante, es destacable que gracias a estas actividades en defensa de los derechos humanos de esta poblacin, el gobierno nacional ha avanzado en su sistema de registro. En relacin con esto ltimo, es necesario poner de presente que, ms all del marco de discusin sobre los registros, subregistros y mtodos de registro, se debe reconocer y actuar urgentemente ante las implicaciones sociales mismas que conlleva el problema del desplazamiento forzado en el pas, que ya se ha convertido en una endemia nacional ms. 1.2 Situacin actual del desplazamiento forzado en Colombia Como se puede inferir de lo expuesto en el apartado anterior, el problema de la poblacin desplazada no ha sido atendido de forma efectiva por el gobierno colombiano, explcitamente en relacin con la ausencia de respuestas en materia de prevencin y proteccin a la poblacin desplazada, la desatencin reiterada a las solicitudes de vivienda y el acceso a proyectos productivos, y atencin en salud, educacin y ayuda humanitaria, entre otros. Precisamente, es en atencin a esta situacin que la Corte Constitucional, en el ao 2004, profiere la sentencia T-025, en la que reconoce la vulneracin masiva y continua de los derechos de la poblacin desplazada, originada en factores estructurales; es decir, seala la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el manejo de esta problemtica y emplaza al gobierno nacional para que adopte, en la rbita de sus competencias y en un tiempo razonable, los correctivos necesarios3. Con esta sentencia seala la Corte Constitucional que las entidades gubernamentales no estaban satisfaciendo los derechos humanos de la poblacin des-
Ordena tomar las medidas para la poblacin desplazada inscrita en el Sistema nico de Registro; determinar su nmero, ubicacin, necesidades y derechos segn la etapa de la poltica correspondiente; fijar el presupuesto necesario para cumplir con la poltica pblica; definir el porcentaje de participacin en la apropiacin de recursos que corresponde a la Nacin, a las entidades territoriales y a la cooperacin internacional indicando el mecanismo de consecucin de tales recursos; prever un plan de contingencia para el evento en que los recursos provenientes de las entidades territoriales y de la cooperacin internacional no lleguen en la oportunidad y en la cuanta pactadas; ofrecer a las organizaciones que representan a la poblacin desplazada oportunidades para participar de manera efectiva en la adopcin de las decisiones que se tomen con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional e informarles mensualmente de los avances alcanzados (tomado de la sentencia T-025 de 2004).
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plazada4, con lo que se pone en evidencia la necesidad imperativa de darle solucin a este problema y se insta al gobierno para que observe con mayor atencin y compromiso la situacin de la poblacin desplazada en Colombia. No obstante, debido a la no observancia de tales ordenes, despus de emitida dicha sentencia, en nuevas ocasiones la Corte Constitucional ha tenido que ordenar en forma perentoria el cumplimiento de su fallo. Por ejemplo, en el Auto 176, del 29 de agosto de 2005, consider que si bien el gobierno nacional haba realizado esfuerzos presupuestales para atender la crisis humanitaria soportada por los desplazados internos, no eran ellos suficientes, pues no se haba superado el estado de cosas inconstitucional: la violacin de los derechos humanos de los desplazados en Colombia. En esta misma sentencia la Corte seala entre los correctivos, que de no ser posible asegurar las metas presupuestales para la atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia, se deberan:
(i) redefinir las prioridades de esa poltica y (ii) disear las modificaciones que ser necesario introducir a la poltica estatal de atencin a la poblacin desplazada. En todo caso, para la adopcin de estas decisiones, deber asegurarse el goce efectivo de los mnimos de los cuales depende el ejercicio del derecho a la vida en condiciones de dignidad.
Derivado de esto, en el ao 2006 el gobierno nacional reconoce la existencia de 1874.916 personas en situacin de desplazamiento forzado en el pas (en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: 65). 1.3 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 frente al desplazamiento forzado Frente a las anteriores consideraciones, el PND define el marco de accin poltica de atencin integral a la poblacin desplazada, sealando que el objetivo de la poltica de atencin durante el cuatrienio 2007-2010 estar encaminado al logro de soluciones duraderas que permitan la integracin o reintegracin socioeconmica de la poblacin desplazada, las cuales pueden darse bien sea con el retorno o con la reubicacin (p. 65).
La Corte identific los derechos que integran el mnimo prestacional que debe satisfacer el Estado a favor de la poblacin desplazada: 1) El derecho a la vida; 2) Los derechos a la dignidad y a la integridad fsica, psicolgica y moral; 3) El derecho a la familia y a la unidad familiar; 4) El derecho a una subsistencia mnima; 5) El derecho a la salud; 6) El derecho a la proteccin frente a prcticas discriminatorias basadas en la condicin de desplazamiento (derecho a la igualdad); 7) El derecho a la educacin bsica para los nios hasta los quince aos de edad; 8) La provisin de apoyo para el autosostenimiento por va de la estabilizacin socioeconmica de las personas en situacin de desplazamiento y 9) El derecho al retorno y al restablecimiento.
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De igual manera, el Plan determina como componentes de la poltica para atender a la poblacin desplazada por la violencia, aspectos tales como: la prevencin y proteccin (que comprende acciones de seguridad, informes de riesgo y alertas tempranas, proteccin humanitaria, fortalecimiento de condiciones de arraigo); la atencin humanitaria y de emergencia (que comprende acciones de mitigacin de impacto inicial, asegurar la subsistencia mnima, establecer un modelo integral de atencin) y la estabilizacin socioeconmica (concentrar acciones orientadas a gestionar los derechos mnimos en salud, educacin, generacin de ingresos, vivienda y tierras). El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 deja enunciados los programas para atender a la poblacin desplazada y se dispone que su puesta en marcha est bajo la coordinacin de la Agencia Presidencial Accin Social, creada mediante el Decreto 2467 de 2005. Es importante poner de presente que esta agencia reemplaz a la Red de Solidaridad Social, que era la entidad encargada de la poltica de atencin a la poblacin desplazada, pero que por su inoperancia se liquid, con base en el gran nmero de tutelas interpuestas por personas desplazadas, interesada en obtener el restablecimiento de sus derechos5. Tales tutelas tambin motivaron a la Corte Constitucional para que profiriera la sentencia T-025 de 2004, en la cual dicta rdenes de carcter general a las diferentes entidades gubernamentales, para que la problemtica de la poblacin desplazada6 por el conflicto armado interno sea atendida. A instancias del incumplimiento de estas rdenes y de la inoperancia de la poltica para restablecer los derechos fundamentales a esta poblacin, la Corte Constitucional emite una serie de autos que instan al Estado a darle solucin a este problema. Algunos de estos autos se orientan a lograr la atencin diferenciada de sujetos o poblaciones, segn sus caractersticas de gnero, etnia, con discapacidades y grupo etario. Veamos algunos.
Las tutelas fueron interpuestas en contra de la Red de Solidaridad Social, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, los Ministerios de Salud y del Trabajo y Seguridad, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Educacin, el Inurbe, el Incora y el SENA; asimismo, contra varias administraciones municipales y departamentales, por considerar que dichas autoridades no estaban cumpliendo con su misin de proteccin a la poblacin desplazada, en especial, debido a la ausencia de respuestas efectivas a sus solicitudes en materia de vivienda y acceso a proyectos productivos, atencin en salud, educacin y ayuda humanitaria. Orden al Consejo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, para que en su competencia y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales verifique la magnitud de esta discordancia y disee e implemente un plan de accin para superarla, dando especial prioridad a la ayuda humanitaria dentro de unos plazos que indic.
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Auto 092 de 2008: Proteccin de los derechos fundamentales de las mujeres vctimas del desplazamiento forzado por causa del conflicto armado7. Como consecuencia de los impactos diferenciales del desplazamiento forzado y confinamiento sobre la vida de las mujeres. Con datos parciales del ao 2009, se presenta el cuadro 4 que devela esta situacin. As mismo, en este auto la corte ordena atender especialmente a 600 mujeres en situacin de desplazamiento forzado. Auto 251 de 2008: Ordena la proteccin de los derechos fundamentales de los nios, las nias y adolescentes desplazados por el conflicto armado, en el marco de la superacin del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, despus de la sesin pblica de informacin tcnica realizada el 28 de junio de 2007 ante la Sala Segunda de Revisin. En tal sentido, determina la atencin diferencial de 18.000 nios y nias desplazadas por el conflicto armado interno. Auto 004 de 2009: La Corte abord de manera prioritaria el mayor riesgo que se cierne sobre los pueblos indgenas, es decir, el del exterminio de algunas comunidades, sea desde el punto de vista cultural en razn al desplazamiento y dispersin de sus miembros como desde el punto de vista fsico debido a la muerte natural o violenta de sus integrantes. En tal sentido, dado que a 2006 la Corte Constitucional recibi la cifra de Cecoin y la ONIC de que en el pas, en el periodo 2002-2006, se registraron 46.790 miembros de comunidades indgenas desplazadas, ordena en el Auto 004 de 2009 que el gobierno colombiano: 1) disee e implemente, dentro de sus respectivas rbitas de competencia, un Programa de Garanta de los Derechos de los Pueblos Indgenas afectados por el desplazamiento, con el nombre que los responsables gubernamentales estimen aconsejable ponerle, y 2) formule e inicie la implementacin de planes de salvaguarda tnica para 34 pueblos indgenas.
Para incluir a nios, nias, adolescentes, mujeres, se disean 13 programas especficos para mujeres en riesgo o en situacin de desplazamiento, como el programa de proteccin a la mujer afrodescendiente desplazada. Del total de los nios, nias y adolescentes desplazados, referidos por la Corte, 7.630 recibieron atencin y entrega de ayuda humanitaria. Se dise una ruta que fue socializada y concertada con las instancias de gobierno local en el marco del comit municipal de atencin integral a la poblacin desplazada.
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Cuadro 4 Jefatura del hogar Hombre Mujer Totales
Desplazamiento en Colombia nmero de hogares segn cabeza de familia 2002-2009 Nmero de hogares 2002-2005 133.927 121.449 255.376 Nmero de hogares 2006-2009 155.115 161.347 316.462
Fuente: Accin Social, Subdireccin de Atencin a Poblacin Desplazada, Registro nico de poblacin desplazada (RUPD).
Auto 005 de 2009: Ordena acciones para la proteccin prioritaria que deben recibir las comunidades afrodescendientes y sus miembros, basndose en los registros del RUPD que indican que durante los aos 1997 y 2007, se registr el desplazamiento forzado de 140.266 afrocolombianos. Tales acciones de proteccin se expresan, entre otros, en: 1) plan de caracterizacin de territorios colectivos y ancestrales, 2) plan especfico de proteccin y atencin para 62 comunidades y 3) poner en marcha la ruta tnica propuesta por Accin Social. Auto 006 de 2009: Poblacin desplazada con discapacidad. El gobierno no tiene en cuenta que la relacin entre el conflicto armado, el desplazamiento y la discapacidad no es excepcional ni puede considerarse intrascendente. Ordena la atencin diferencial para 18 personas discapacidad en situacin de desplazamiento. Hay que decir que como resultado directo de la emisin de estas rdenes de la Corte Constitucional, es que se incluyen programas para esta poblacin en el Plan de Desarrollo. Sin embargo, se puede considerar que los avances del gobierno se han quedado cortos en materia de prevencin y solucin del desplazamiento forzado por la violencia. As, la prevencin y proteccin pareciera que se queda en los informes de riesgo y alertas tempranas emitidos por la Defensora del Pueblo, que pese a advertir sobre las amenazas que se ciernen sobre determinadas poblaciones, dichos informes no todas las veces son elevados por el Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT) a la condicin de alertas tempranas. De otro lado, en cuanto hace referencia a las acciones de seguridad en territorios expulsores, estas han respondido ms bien frente a las situaciones de impacto publicitario, como masacres, asesinatos, muertes por minas anti persona y hasta los mismos falsos positivos. Hasta la fecha el fortalecimiento de las condiciones de arraigo se desarrolla bsicamente por medio de los programas de Familias en Accin y Familias Guardabosques. 192
No obstante esto, el problema del desplazamiento forzado propiamente dicho en lugar de disminuir aumenta. Como se dijo, las cifras para los aos 1997 y anteriores y hasta el ao 2004 ascendieron a 1681.611 personas afectadas por el desplazamiento forzado, para el periodo 2005 a septiembre de 2009, un periodo de cuatro aos, se registra un total de 1541.866 personas desplazadas. Un hecho que puede ser mucho ms grave si se tiene en cuenta el subregistro, ya que muchas de las personas que se desplazan por el conflicto armado no se registran. Ahora bien, si se comparan periodos de cuatro aos, para el periodo 2001-2004, se reconocen 1270.388 personas desplazadas, mientras que para el siguiente periodo de cuatro aos (2005 a septiembre de 2009) se presenta un incremento en el registro de las personas desplazadas: 1541.866; lo que permitira concluir que las causas estructurales que originan el desplazamiento forzado, al da de hoy, no han sido superadas. Este problema del desplazamiento forzado por la violencia, adicionalmente, que debe entenderse en el marco de la confrontacin violenta de diferentes actores en disputa por el control de zonas geoestratgicas del pas, presenta en algunos lugares connotaciones tan especficamente graves, por la naturaleza misma de las acciones arbitrarias, como las de que hayan comunidades que no pueden desplazarse, sino que se ven obligadas a un confinamiento en sus territorios, ya que su movilidad por fuera de estos se encuentra restringida. Desde luego, no se puede dejar pasar por alto este otro tipo de situaciones, que aunque no se inscriban en el sentido tipificado del desplazamiento forzado (definido en la Ley 387), s afectan de igual manera y directamente a la poblacin civil que se ve atrapada en el centro de dicha disputa. Fenmeno este recientemente reconocido como Comunidades en Situacin de Confinamiento8, en el que ocurre la vulneracin de derechos fundamentales y una grave infraccin a la luz del DIH, derivado de la restriccin a la libre movilizacin (o locomocin) de la poblacin civil, por la presencia y el accionar de actores armados en determinados territorios. Hay que sealar que aunque frente a esta situacin no hay un registro del gobierno sobre el nmero de personas en situacin de confinamiento, entidades como la Defensora del Pueblo, durante el primer semestre de 2009, registr, por ejemplo, 15 casos de confinamiento en el departamento del Choc, en los municipios y poblaciones del Alto Baud (La Felicia, Gengad, Moama, Peita, Tas, Oyerti Indio, Mcora, Parand-Tambo, Piakrude, Chirguido, Catr Central, Paraso, Playa Nueva).
Accin Social define esta situacin en la Propuesta de ruta de atencin a comunidades en situacin de confinamiento.
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Un ltimo aspecto que es importante considerar en este panorama de la situacin actual del desplazamiento forzado en el pas, es el que tiene que ver con el hecho de que, como resultado de la recuperacin de varias regiones del pas (en el marco de las acciones que supone la Seguridad Democrtica), se presenta una reconfiguracin territorial del conflicto armado interno y, por tanto, en la afectacin de la poblacin desplazada. Aunque los departamentos expulsores siguen siendo Antioquia, Bolvar, y Magdalena, emergen en el mapa de departamentos expulsores Choc y Nario. En resumen, pese a la existencia de una estructura normativa y jurdica, un Plan de Desarrollo que contempla programas, proyectos, poltica pblica y presupuesto, as como ordenes perentorias de tribunales internacionales y nacionales, aun persisten las causas estructurales de la expulsin y el proceso de degradacin de las personas afectadas por este flagelo, que da tras da se ven condenadas a diluir sus esperanzas y engrosar las filas de la pobreza histrica del pas. 1.4 Balance Es comprensible que la desaparicin de los factores que conforman el estado de cosas inconstitucional, como ha dicho la Corte, requiera no solo de voluntad poltica, decisin y recursos sino tambin de un lapso prudencial y esfuerzos conjuntos de las diferentes ramas y entidades que integran el poder pblico, pero resulta necesario que se verifique si se adoptan, ejecutan y concluyen las acciones encaminadas a la superacin de dicho estado de cosas. Estas acciones deben producir resultados tangibles, de forma tal que se garantice efectivamente el ejercicio de los derechos de la poblacin desplazada por el conflicto armado interno. Por el contrario, ms bien pareciera que las entidades encargadas de coordinar y direccionar el cumplimiento de la poltica, as como de ejecutar las rdenes emitidas por la Corte Constitucional se dedicaran, en una lgica burocrtica, a la reestructuracin de dependencias, a la gestin de recursos para sostener la infraestructura institucional existente y para los proyectos de subvencin, as como a la elaboracin de documentos tcnicos que esbozan programas y proyectos, que aun no han conducido a una solucin efectiva para el problema de la poblacin desplazada. En buena medida, esto explica que el gobierno nacional no haya logrado emprender una estrategia efectiva y coordinada para ejecutar los procedimientos que demanda el cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 y los consiguientes autos, as como para la superacin del estado de cosas inconstitucionales en lo que corresponde a la atencin, prevencin y proteccin con carcter diferencial, a la poblacin desplazada o en riesgo de esta condicin. Las invitaciones que hace el gobierno nacional a los gobiernos territoriales para participar en las reuniones en las que se definan estrategias regionales de pre194
vencin, proteccin y atencin a la poblacin desplazada son meramente nominales, puesto que no los involucra en el diseo del proceso para la formulacin de los programas, proyectos y actividades, que ya estn definidas de antemano desde el nivel central. As mismo, los funcionarios de las entidades territoriales del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIDP) no reciben capacitacin adecuada sobre el contenido, alcance y metodologa que implica atender las rdenes de los autos emitidos con carcter diferencial por la Corte Constitucional. Por lo que recurrentemente se presentan dificultades9 en la atencin a los desplazados, ya que se repiten procedimientos y actividades: censos, solicitud de registro y cedulacin, asistencia alimentaria (olla comunitaria), brigadas de salud, saneamiento bsico, evaluacin de suministro de agua potable y sanitarios, atencin de poblacin en edad escolar (diagnsticos), acompaamiento del ICBF (entrega de bienestarina, caracterizacin de menores y madres gestantes) para el ingreso al programa de albergues y solicitud de estudios de seguridad de la fuerza pblica a las entidades pertinentes para garantizar los derechos humanos, sin tener en cuenta la atencin diferencial. De esta manera, el manejo del desplazamiento forzado sigue restringindose a la fase de atencin. En todos los casos en los que ocurren desplazamientos forzados, Accin Social coordina, por intermedio de los comits territoriales, la atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento, dndole asistencia (coordinacin en atencin de emergencia, valoracin de la situacin, convocatoria de los comits municipales de atencin a poblacin desplazada, censo a la poblacin desplazada, albergue a comunidades, actividades como saneamiento bsico, promocin de salud, atencin psicosocial y recreacional, atencin a madres gestantes, lactantes y nios y nias) y acompaando a las vctimas por medio de misiones humanitarias. A manera de corolario se pudiera decir, en primer lugar, que el pas sigue observando con preocupacin, que como efecto del conflicto armado interno, persisten las violaciones masivas y sistemticas en contra de la poblacin civil, que la obliga a desplazarse, toda vez que el Estado no ha garantizado la restitucin de los derechos y de los bienes de la poblacin desplazada, ya que no ha logrado concretar la devolucin de las tierras usurpadas por los paramilitares. En este sentido, tanto Accin Social como la misma Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin han reconocido las mltiples dificultades para atender las necesidades de la poblacin desplazada y recuperar sus bienes.
Se da: a) hacinamiento en los albergues; b) dispersin familiar, porque los ncleos familiares se ven obligados a ir a otros sitos para conseguir recursos de subsistencia y c) dificultades para el retorno de las familias a sus zonas de origen por la falta de garantas en seguridad territorial (presencia de actores armados) y la dbil respuesta institucional al respecto.
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En segundo lugar, que en tanto la poltica se ejecute con la perspectiva de la Agencia Presidencial para la Accin Social, segn la cual el fenmeno del desplazamiento se ha presentado a lo largo de la historia del pas, ha sido un elemento constante en el proceso de urbanizacin de las ciudades de Colombia, y en algunas etapas de la historia ha sido un fenmeno visible en la composicin y recomposicin sociodemogrfica del pas, solo en los ltimos aos las ONG, la Iglesia y el mismo Estado han venido apostando al diseo e implementacin de herramientas metodolgicas e instrumentos que permitan mostrar de manera vlida y confiable la evolucin del fenmeno10, es improbable que se produzcan resultados que disminuyan las cifras de desplazados en Colombia y se supere efectivamente en la prctica el estado de cosas inconstitucionales que ha declarado la Corte Constitucional.
2. Derechos humanos. Qu nos pasa?

La violacin masiva y sistemtica de los derechos humanos en Colombia, por parte de los actores armados en conflicto y por parte del Estado y sus agentes, contina registrando graves episodios que lindan con los delitos de lesa humanidad. Desde luego, no es este un espacio para sealar y recalcar las innumerables violaciones en que incurren las guerrillas, los grupos paramilitares y las bandas criminales. Los secuestros indefinidos de civiles y militares, los ataques a poblaciones inocentes, el uso indiscriminado de explosivos y minas antipersonales, las emboscadas aleves contra miembros de la fuerza pblica, el reclutamiento de menores, la violencia contra mujeres y minoras tnicas, las continuas infracciones al DIH, los asesinatos colectivos y selectivos, son apenas algunos enunciados en un escenario plagado de atrocidades. Pero, en cuanto el presente anlisis hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo, su actualidad y perspectivas con respecto a los derechos humanos, la mirada debe girar sobre los ejecutores de la poltica, el gobierno y el Estado mismo. Publicaciones anteriores del Consejo Nacional de Planeacin han mostrado con preocupacin el dramtico incremento de las violaciones a los derechos humanos por parte de los agentes del Estado. Los informes de las ONG, a veces rechazados, estigmatizados o incluso perseguidos, han comprobado que les asiste la razn y que al menos como indicio de lo que realmente sucede deben tomarse en cuenta. Las conclusiones de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia y del Relator Especial de esa misma organizacin para las ejecuciones extrajudiciales, han sido contundentes.
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En la gua de consulta, salidas estadsticas, de la pgina web de la Presidencia de la Repblica (Accin Social) 14 de junio de 2007: 3.
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Las ejecuciones extrajudiciales y los llamados falsos positivos11, las desapariciones forzadas y las detenciones arbitrarias, antes que casos aislados y desviaciones individuales, han ganado la magnitud de polticas y acciones institucionales en la medida en que se generalizaron o se ejecutaron ante la omisin, tolerancia o mirada impasible y a veces cmplice de entes controladores o superiores jerrquicos hasta pretender, en muchos casos, alcanzar la impunidad. No se trata, como dijo el Relator de las Naciones Unidas, de casos aislados productos de manzanas podridas. Se trata de una poltica sistemtica, con una cantidad significativa de unidades del ejrcito comprometidas y por lo menos con omisin por parte del Estado. Ciertamente, las ejecuciones extrajudiciales han sido un captulo amargo en el devenir reciente de la fuerza pblica. Oficialmente toleradas por la poltica de Seguridad Democrtica en acciones como las de Arauca contra los sindicalistas ajusticiados, las de Cajamarca contra una familia campesina masacrada, o la de San Jos de Apartad contra una comunidad de paz, pasaron a cobrar vidas de uniformados en Guaitarilla y Jamund. Sin embargo, las modalidades ulteriores fueron ms crueles e inslitas: jvenes sustrados engaosamente de sus humildes hogares que aparecen un da despus como muertos en combate. Segn el Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica del Centro de Investigacin y Educacin Popular (Cinep), la ocurrencia de ejecuciones extrajudiciales se increment en un 81,6% durante el ao 2007 con un total de 545 casos sobre 300 del 2006. Pero, de acuerdo con los registros de las organizaciones que conforman la Mesa de Ejecuciones Extrajudiciales de la CCEEU, entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2008 han ocurrido 535 casos de ejecuciones extrajudiciales directamente atribuibles a la fuerza pblica; lo cual significa que, en dicho lapso, una persona perdi la vida cada da, vctima de una ejecucin extrajudicial. Un evento equivalente a casi el doble de los hechos registrados durante el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2002 y el 30 de junio de 2007, y del triple con relacin al periodo anterior a la posesin del actual gobierno comprendido entre enero de 1997 y junio de 2002 (Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, s.f., en lnea). Como es de pblico conocimiento, la situacin empeor en el ao 2008 y el Ejrcito fue pluralmente sealado por las comunidades, especialmente rurales, de perpetrar diferentes ejecuciones sumarias sobre civiles inocentes. Las denuncias cobijaron, sobre todo, los departamentos de Norte de Santander, Antioquia, Meta, Huila, Putumayo, Cauca, Arauca, Caquet y Casanare, aunque el caso
11
En sentido estricto se est hablando de acciones enmarcadas en el llamado terrorismo de Estado (nota de autores).
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ms conocido fue el cometido contra once jvenes procedentes del municipio de Soacha12.
3. Reconciliacin: cul es la perspectiva?

El tema de la reconciliacin es fundamental en la construccin de un pas libre de la guerra, de la exclusin, de la corrupcin estatal y de la incapacidad restaurativa de la justicia colombiana. Un proceso de reconciliacin en la sociedad apunta al perdn sobre la base del esclarecimiento y el conocimiento de la verdad sobre hechos que han victimizado a otros compatriotas, tambin sobre la justicia y la reparacin. Pero, en especial, apunta a la reparacin y construccin de la relaciones de confianza entre la vctima-victimarios y sociedad y sociedad y Estado. Aqu es donde cumple una tarea fundamental la aplicacin de justicia entendida como transicional. As,
la reconciliacin es tanto una meta como un proceso de largo plazo, de personas o sociedades, encaminado a construir un clima de convivencia pacfica basado en la instauracin de nuevas relaciones de confianza entre los ciudadanos y las instituciones del Estado y entre ellos mismos, as como la profundizacin de la democracia, con la participacin de las instituciones y la sociedad civil (CNRR, 2006).
En el ao 2005 el Congreso de la Repblica aprob un modelo controversial de justicia transicional: la Ley 975 de 2005 o ley de justicia y paz. Esta ley trae dos elementos: la figura de la vctima como portadora de derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin, y que se empezaba a desarrollar el modelo en un pas en medio del conflicto armado. En el marco de la Ley 975 de 2005, se establece como uno de los derechos de las vctimas por delitos cometidos por grupos al margen de la ley el de la reparacin. Esta ley tambin crea la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, que a su vez organiz las mesas de trabajo llamadas de expertos. Crticos de la nueva Ley 975 de 2005 (entre otros el Observatorio de Derechos Humanos, Amnista Internacional, Medios para la Paz y varias asociaciones colombianas de vctimas) temen ante la falta de sancin a las violaciones de los derechos humanos, de indemnizacin a las vctimas, del descubrimiento de una comprehensiva verdad histrica y de una base financiera para la reinsercin de paramilitares y la indemnizacin a las vctimas, entre otras carencias. En el artculo 51 de la Ley 975 se crea la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR) sin funciones judiciales y sin ser propiamente una comisin
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Segn la CCEEU, las instituciones comprometidas en las ejecuciones extrajudiciales registradas en el ao 2008 fueron el Ejrcito Nacional, con el 93,3% de los casos, y la Polica Nacional, con el 6,7% restante.
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de la verdad, pero entendindose como precursora de una futura comisin de la verdad. La CNRR tiene como principales objetivos: Velar por la reparacin integral de la vctimas Fomentar la reconstruccin del tejido social Alcanzar la reconciliacin cerrando heridas. El concepto de reparacin integral reconoce diversidad de estrategias contempladas a nivel nacional e internacional, donde si bien existen unas directrices referentes del proceso, la reparacin que hoy construye Colombia, ser basada en el ser humano y por ende particularmente creativa. Hasta la fecha, ms de 270.000 vctimas han manifestado sus reclamaciones ante el Estado. Sin embargo, la extradicin de los lderes del paramilitarismo no parece haber contribuido al xito del proceso de desmovilizacin ni al logro de la verdad, la justicia y la reparacin, pilares fundamentales en toda reconciliacin. El desmantelamiento pleno de las estructuras delincuenciales del paramilitarismo y la parapoltica, as como el abandono absoluto de las actividades criminales e ilegales por parte de los grupos desmovilizados y sus dirigentes, no es claro en la mayora de los casos. Incluso, algunos testigos que han participado en los procesos de justicia y paz han sido asesinados o amenazados. El proceso de desmovilizacin de los paramilitares adolece de fallas que deben corregirse. El reintegro de los ex combatientes a la sociedad civil ha permanecido lleno de tropiezos y no logra, por sus caractersticas, reconciliar a ex combatientes con vctimas y comunidad. Los programas en materia de salud, educacin y empleo son insuficientes y se dislocan en el nivel local frente a la incomprensin del gobierno nacional. La ley de justicia y paz no estableci, adems, un sendero ntido y raudo para la indemnizacin de las vctimas de las transgresiones cometidas por los grupos armados ilegales y menos an por agentes del Estado. Las entregas de bienes, las confiscaciones, la devolucin de tierras y el despojo general de las propiedades en manos de los violentos para resarcir a sus vctimas, parecen sin premura. Pero, sobre todo, no se han desactivado los factores estructurales que determinan el surgimiento de la violencia. El proceso de reconciliacin no se puede hacer a cualquier precio, no puede hacerse equivalente a perdn y no puede hacerse menoscabando los derechos de las vctimas, ni echando tierra sobre lo sucedido. Perdonar se hace sobre la base de la justicia y es una transaccin entre personas.
4. Las cifras de la pobreza. Cmo vamos?

En agosto de 2009 el pas conoci las nuevas cifras de pobreza e indigencia levantadas por la Misin para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y 199
Desigualdad (Mesep), conformada por directivos del DNP y el DANE, miembros de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), del Banco Mundial y especialistas independientes. Tras dos aos de vacos y contradicciones con respecto a la realidad de la pobreza y sus indicadores, esta misin estableci varias conclusiones, como por ejemplo que entre los aos 2005 y 2008 la pobreza se redujo del 50,3 al 46%, mientras la indigencia aument de 15,7,al 17,8%. En nmeros reales esto equivaldra a ms de 20 millones de pobres y a cerca de 8 millones de indigentes. En otras palabras, se est hablando de ms de la mitad de la poblacin colombiana en condiciones pauprrimas. Otra conclusin indic que el coeficiente de Gini, una medida para calcular la desigualdad de los ingresos y que oscila entre 0 y 1, donde 0 corresponde a la igualdad absoluta y 1 a la desigualdad absoluta, subi una centsima, es decir, de 0,58 a 0,59 entre 2005 y 200813. Dicho en otros trminos, las cifras develaron varias situaciones desconcertantes. En primer lugar, aunque Colombia tuvo cuatro aos de crecimiento por encima del 5% en su producto interno bruto, la bonanza no benefici a los ms pobres. Por el contrario, la desigualdad permaneci y la indigencia se aceler. Los ricos se hicieron ms ricos y los pobres ms pobres. Programas dirigidos al combate de la pobreza extrema, como Familias en Accin, no lograron tampoco su objetivo: con casi dos millones de beneficiarios en el ao 2008, la indigencia creci en dos puntos. Sin embargo, para muchos analistas la realidad es otra: el nfimo subsidio con que se asiste a los ms pobres se pierde con tributos regresivos como el IVA, por lo que ms que econmico, el xito es poltico: la forma como se entregan estos subsidios, no como derechos de las personas sino como ddivas gubernamentales, concita naturalmente la gratitud de sus beneficiarios (Uprimny, R., 2009), refuerza las relaciones de dependencia mediante una suerte de asistencialismo funcional que contribuye de manera perversa a ahondar procesos de empobrecimiento, en el sentido de que estas personas ya no son proactivas en la superacin de su situacin, sino que solo esperan para recibir. El clientelismo se convierte de esta manera en poltica oficial sin cortapisas. Ni los clculos del presidente ni aquellos del DNP estuvieron cerca de la realidad. En 2006, en un acto conmemorativo del da internacional para la erradicacin de la pobreza, el mandatario afirm: cranme que durante los 46 meses restantes de mi gobierno la pobreza disminuir al 35%. Esta visin, optimista
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La misin determin en la lnea de pobreza a aquellas familias de cuatro personas o ms, cuyo ingreso total diario fuese inferior a 6,13 dlares y en la indigencia a las familias con un ingreso diario inferior a 2,5 dlares
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pero irrealizable, superaba la proyeccin que el DNP esperaba para el ao 2010: una pobreza del 39% (Semana, 2009). En segundo lugar, segn mostraron los indicadores, la pobreza rural se increment. Mientras en las ciudades la pobreza alcanz el 40%, en el campo se elev al 63%. Es decir, la brecha entre el campo y la ciudad se abri an ms y el pas rural se hizo ms pobre y desigual. Programas como Agro Ingreso Seguro no dieron en el blanco. Incluso, como se denunci despus, en lugar de auxiliar a los campesinos ms pobres, los subsidios se convirtieron en apoyo para grandes propietarios o en ddivas para personas o empresas sin vnculos agrarios. Por ltimo, los indicadores de distribucin del ingreso no mostraron una mejora. Los resultados del coeficiente de Gini colocan a nuestro pas entre los ms desiguales de Amrica Latina. De acuerdo con el informe Pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe, elaborado por la Cepal, entre los aos 1980 y 2007 la pobreza por ingresos en las zonas urbanas de la regin se mantuvo entre 30 y 40% y la indigencia entre 10 y 15%. Los promedios del continente, por consiguiente, son mejores que los colombianos, a pesar de que las lneas de pobreza en pases como Chile y Ecuador estn por debajo de la estimada para Colombia. As mismo, segn la Cepal, la pobreza disminuy en Amrica Latina un 10% en los ltimos aos, contra poco ms de 7% en Colombia. Por consiguiente, se debe ms al esquema de gobierno y a la estructura econmica nacional la desigualdad y el crecimiento de la indigencia, que la disminucin de la pobreza. El descenso de esta es ms un producto del crecimiento econmico general que de los programas particulares. Colombia no logr reducir la pobreza al ritmo que otros pases con inferior crecimiento lo lograron. Para la Cepal, la pobreza en Colombia ronda el 50%, solo por encima de Bolivia, Paraguay, Honduras y Nicaragua. Segn sus clculos, el 70%, de la poblacin colombiana percibe solo el 27%, del PIB, en tanto el 30%, restante recibe el 73%.
5. La situacin actual y los Objetivos del Milenio

Con respecto a los Objetivos del Milenio (ODM), el gobierno colombiano ha presentado dos proyecciones a mediano y largo plazos: la adecuacin de los ODM para el ao 2015 (DNP 2005b) y el Plan 2019. Visin Colombia, II Centenario. En , ambos programas se destaca el objetivo de reducir la pobreza y la indigencia al lado de perspectivas relacionadas con la calidad de vida como la provisin de agua potable, la cobertura educativa y el acceso al empleo. La meta en pobreza para el ao 2015 se estableci en 28,5%, en tanto la meta para indigencia se ubic en 8,5%. El Plan 2019 se propuso reducir la pobreza al 15% con una poltica de subsidios ligada al crecimiento econmico. La indigencia, por su parte, quedara reducida al 6% segn los propsitos establecidos para la segunda dcada del tercer milenio. 201
Como observamos, la probabilidad de cumplir con las expectativas es remota. Las estrategias formuladas en las proyecciones a 2015 y 2019 son las aplicadas hasta ahora sin mayores resultados. Antes que productiva, la poltica de los subsidios es simplemente asistencialista y clientelista. El descenso de la pobreza no alcanza el rango anual necesario para cumplir con los ODM, el crecimiento econmico se ha quebrado como producto de la ms reciente crisis mundial del capitalismo y la indigencia, en lugar de reduccin, ha presentado aumento. As las cosas, Colombia no solo no cumplir las metas trazadas en los Objetivos del Milenio sino que se alejar un poco ms de ellas. Algunas polticas ms radicales en la estructura econmica como redistribucin de tierras, reforma urbana con construccin de viviendas sanas, acceso a la banca con mayores incentivos a las medianas y pequeas empresas, y creacin de empleos y oportunidades productivas y tributarias para los ms pobres, no estn al orden del da con eficacia y eficiencia y algunas, incluso, no se encuentran en los planes. La prctica y la realidad, por el contrario, parecen marchar en contrava. Solo un timonazo fuerte sobre la estructura econmica podra acercarnos a las metas del milenio
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Glosario de siglas
Accin Social ACIT Acnur AECI AICO Andesco ANDI Asocars CCEEU CCJ Cecoin Cedaw Cepal Ceres Ciase CIAT Cicopa Cidea Cinep CIT CNP
Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional Asociacin Campesina de Inza Tierradentro Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Agencia Espaola de Cooperacin Internacional Autoridades Indgenas de Colombia Asociacin Nacional de Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes Asociacin Nacional de Empresarios Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible Coordinacin Colombia Europa Estados Unidos Comisin Colombiana de Juristas Centro de Cooperacin al Indgena Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer (por su sigla en ingls) Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centros Regionales de Educacin Superior Corporacin de Investigacin y Accin Social y Econmica Comit interinstitucional de alertas tempranas Organizacin Internacional de las Cooperativas de Produccin Industrial Artesanal y de Servicios Comit interinstitucional de educacin ambiental Centro de Investigacin y Educacin Popular Consejo Indgena Tayrona Consejo Nacional de Planeacin 211
CNRR Codhes Conaces Conacta Cones Confecoop Conpes COP Corantioquia Corpourab Cortolima Cotelco CPEM CRC CRIC CRIT CRQ CSB CTA DAIMR DANE Dansocial DESC DGR DIH DNP DPAD Ecaes EDS EPS EPU ESAP ESS 212
Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Comisin Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior Confederacin Colombiana de Cooperativas de Trabajo Asociado Consejo Nacional de Economa Solidaria Confederacin de Cooperativas de Colombia Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conference of the Parties Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Urab Corporacin Autnoma Regional del Tolima Asociacin de Hoteleros de Colombia Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer Corporacin Autnoma Regional del Cauca Consejo Regional Indgena del Cauca Consejo Regional Indgena del Tolima Corporacin Autnoma Regional del Quindo Corporacin Autnoma Regional del Sur de Bolvar Cooperativa de trabajo asociado Direccin de Asuntos Indgenas Minoras y Rom Departamento Nacional de Estadstica Departamento Administrativo Nacional de Economa Solidaria Derechos econmicos, sociales y culturales Direccin de Gestin del Riesgo para la Prevencin y Atencin de Desastres Derecho Internacional Humanitario Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres Examen de calidad de la educacin superior Encuesta de Demografa y Salud Entidad promotora de salud Examen peridico universal Escuela Superior de Administracin Pblica Empresa solidaria de salud
Finagro FIP Fogacoop ICBF Icetex Icfes Ideam IDH IES IGAC IGTN IIAP IIF IILCA ILSA INCO Incoder Incora INMLCF Inurbe Invemar Invias IVA JAC JAL MAVDT MDL MEN Mesep Mininterior mipymes
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario Fondo de Inversin para la Paz Fondo de Garantas de Entidades Cooperativas Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior Mariano Ospina Prez Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia ndice de desarrollo humano Institucin de educacin superior Instituto Geogrfico Agustn Codazzi Red Internacional de Gnero y Comercio (por su sigla en ingls) Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico Instituto de Finanzas Internacionales (por su sigla en ingls) Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos Instituto Nacional de Concesiones Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Instituto Colombiano para la Reforma Agraria Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Instituto Nacional de Vas Impuesto al valor agregado Junta de accin comunal Junta administradora local Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial Mecanismo de desarrollo limpio Ministerio de Educacin Nacional Misin para el Empalme de las Series de Empleo Pobreza y Desigualdad Ministerio del Interior y de Justicia Mini, pequeas y medianas empresas 213
Minproteccin Ministerio de la Proteccin Social
NAF Naturgas OAG ODM ODR OIA OIT ONG ONIC ONU Opiac PEA PGN PIB PNB PND PNPAD POT PPP Proexport REM RSS RUPD SENA SGP SGPRI Sigob SIJU SINA Sinap Sineb Sipod 214
Neta de activos financieros Asociacin Colombiana de Gas Natural Observatorio de Asuntos de Gnero Objetivos de Desarrollo del Milenio Observatorio de Discriminacin Racial Organizacin Indgena de Antioquia Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin no gubernamental Organizacin Nacional Indgena de Colombia Organizacin de las Naciones Unidas Organizacin de los Pueblos Indgenas de la Amazonia Colombiana Poblacin econmicamente activa Presupuesto general de la Nacin Producto interno bruto Poltica nacional de biodiversidad Plan Nacional de Desarrollo Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres Plan de ordenamiento territorial Paridad de poder de compra Fondo de Promocin de Exportaciones, Inversin Extranjera y Turismo Rgimen especial de manejo Red de Solidaridad Social Registro nico de poblacin desplazada Servicio Nacional de Aprendizaje Sistema General de Participaciones Sistema General de Participaciones para los Resguardos Indgenas Sistema de Control y Seguimiento a las Metas del Gobierno Sistema Nacional de Informacin sobre Situacin y Prospectiva de la Niez y la Juventud Sistema Nacional Ambiental Sistema Nacional de reas Protegidas Sistema de Informacin Nacional de Educacin Bsica y Media Sistema de Informacin de Poblacin Desplazada
Sisaire Sisben SNAIDP SNPAD TES TIC TLC TNC TRM UAESSPNN Unicosol VBG VIF WWF
Sistema de Informacin sobre Calidad del Aire Sistema de Informacin de Beneficiarios a los Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres Ttulos de Tesorera Tecnologas de la informacin y la comunicacin Tratado de libre comercio The Nature Conservancy Tasa representativa del mercado Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales Red Colombiana Interuniversitaria de la Economa Social y Solidaria Violencia basada en el gnero Violencia intrafamiliar World Wildlife Found
Supersolidaria Superintendencia de la Economa Solidaria
215

Reflexión para La Planeación, Balance General Del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

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REFLEXION P ARA LA PLANEACION

BALANCE GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010

REFLEXION P ARA LA PLANEACION

Compiladores: Adolfo Atehortua Cruz Carlos Andres Granobles Rizo

6. Fortalecimiento del SINA Recomendaciones

107 107 108 109 110 114 116 118 120

121 121 122 124 124 126 133

137 137 140 141 147 156

183 183 196 198 199 201 203 211

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

Adolfo Len Atehorta Cruz Carlos Andrs Granobles Rizo Compiladores

Para el anlisis de polticas pblicas, consltese Lasswell, H.D. et l. (1992).

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES*

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

1. Las metas econmicas del Plan y sus resultados

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES

Fuente: DANE - Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales.

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

Desempleo en Colombia (como porcentaje de la PEA)

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES

Inacin anual en Colombia (en porcentaje)

Fuente: Banco Mundial.

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

Evolucin de la tasa de cambio en Colombia

Fuente: Grupo Bancolombia.

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES

Colombia: Resultados scales

2% 0% -2% -4% -6%

2. La estrategia de desarrollo productivo

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES

3. Los resultados comparados internacionalmente

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

Inflacin, crecimiento del PIB y del PIB per cpita

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES

Cuadro 6 Pas Chile Colombia Mxico Per China Corea

17,9 20,0 44,0 44,5 29,7 29,6

Fuente: Banco Mundial.

Cuadro 7 Pas Chile Colombia Mxico Per China Corea

Fuente: Banco Mundial.

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

4. El por qu de los resultados: las falencias del Plan

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES

5. Auge y crisis mundial: sus efectos

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES

Precios de commodities (en nmeros ndices)

Todos Fuente: FMI.

REFLEXIN PARA LA PLANEACIN

Balance general del Plan nacional de desarrollo 2006-2010

Precios de commodities (en tasas de crecimiento anual)

Todos Fuente: FMI.

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: REFLEXIONES

Flujos netos de capital (privados y pblicos)

2007 2008 2009