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Note du Cerfa 89

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Le budget europen lheure de la crise


Positions allemandes relatives au CFP 2014-2020
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Robert Kaiser

Octobre 2011

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette Note du Cerfa est publie dans le cadre du Dialogue davenir franco-allemand , un projet men en coopration par le Comit dtudes des relations franco-allemandes de lInstitut franais des relations internationales, la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik et la

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et europennes et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark Traduction : Anne-Cline Cornet

ISBN : 978-2-86592-943-6 Ifri 2011 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : ifri@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : info.bruxelles@ifri.org

Auteur

Robert Kaiser est docteur en sciences politiques et sest vu accorder lautorisation denseigner (Venia Legendi) par le dpartement de sciences sociales de luniversit Ludwig Maximilian Munich. Depuis mai 2010, il assure une charge professorale en sciences politiques luniversit de Siegen. Il travaille sur la comparaison des systmes politiques, sur les politiques et la gouvernance de lUnion europenne ainsi que sur le fdralisme. Parmi ses dernires publications figurent : A Paradigm Shift in European R&D Policy? The EU Budget Review and the Economic Crisis , (avec Heiko Prange-Gsthl) Science and Public Policy, vol. 37, 2010, p. 253-265. Die berprfung des EU-Haushalts 2009: Reformperspektiven fr eine zukunftsorientierte Ausgabenstruktur , (avec Heiko Prange-Gsthl), Integration, 1/2010, p. 36-49. Innovationspolitik. Staatliche Steuerungkapazitten beim Aufbau wissensbasierter Industrien im internationalen Vergleich, BadenBaden, Nomos-Verlag, 2008.

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Rsum

La proposition pour le futur cadre financier pluriannuel 2014-2020, faite par la Commission europenne en juin 2011, est survenue dans des conditions trs particulires. Les effets de la crise conomique et financire ont provoqu en Allemagne des ractions divergentes parmi les principaux acteurs. Tandis que le gouvernement fdral, le Bundesrat, les partis de la coalition gouvernementale et la Fdration de lindustrie allemande considrent les actuelles dpenses globales de lUnion europenne comme suffisantes, les autres acteurs politiques et principaux groupes dintrts laissent apparatre des positions plus contrastes. Les divergences entre les acteurs politiques allemands savrent encore plus fortes pour ce qui concerne la question de sources autonomes de financement pour lUnion Europenne. Fondamentalement, la rorientation du budget de lUnion europenne et les restructurations internes ne semblent pas avoir t accomplies, ce qui devrait tre critiqu, pour des raisons diverses, avant tout par les partis de lopposition, par la Fdration de lindustrie allemande, par la Chambre dindustrie de commerce allemande, ainsi que par la Fdration allemande des agriculteurs. De manire gnrale, lobjectif initial concernant la dfinition des priorits politiques et financires na pu tre atteint, car le processus de rexamen du budget na pas t men son terme prvu et parce que la crise a entran une rvision des prfrences des Etats membres. Ceci pourrait galement expliquer ladoption par la majorit des gouvernements de leurs positions traditionnelles lors de futures ngociations. Cependant, pour chacun des points de dsaccord, des possibilits de compromis qui satisferaient les diffrents acteurs politiques allemands sont discernables.

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Sommaire

CONTEXTE DES NEGOCIATIONS


AUTOUR DU PROCHAIN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 2014-2020

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POSITIONS ALLEMANDES RELATIVES


AU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 2014-2020 ................................... 7

Le plafonnement des dpenses globales de lUnion europenne ..... 7 Le refus de sources de financement autonomes pour lUnion europenne ...................................................................... 10 La focalisation stratgique du budget sur des priorits politiques centrales .................................................. 12

RISQUES DE CONFLIT ET PERSPECTIVES DACCORD ............................ 15 BIBLIOGRAPHIE ................................................................................ 17 NOTES DU CERFA ............................................................................. 19
Dernires publications du Cerfa .......................................................... 19

LE CERFA ........................................................................................ 20

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Contexte des ngociations autour du prochain cadre financier pluriannuel 2014-2020

La prsentation par la Commission europenne, le 29 juin 2011, de ses propositions pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 1 qui entrera en vigueur en 2014 marque formellement le dbut des discussions autour du futur budget de lUnion europenne (UE). Le processus de ngociation, qui devrait durer au moins deux ans, divergera de la logique des prcdentes confrontations autour du financement de lUE pour au moins trois raisons. Dune part, ces ngociations sinscrivent dans un contexte trs particulier, marqu par les suites de la crise financire et montaire internationale. Alors que la plupart des tats europens ne se remettent que trs lentement des consquences conomiques de cette crise, les membres de lunion montaire ont t contraints de dployer un vaste plan de sauvetage (780 milliards deuros) pour assurer la stabilit de la monnaie unique. Par consquent, les tats membres sont dans lobligation de russir rduire leur niveau dendettement public sans porter atteinte leur comptitivit. Dautre part, le trait de Lisbonne a modifi les rgles institutionnelles qui encadrent les ngociations sur le CFP. Si elles relevaient dans le pass dune forme de rgulation volontaire 2, cest-dire dun accord interinstitutionnel entre le Conseil, la Commission et le Parlement, il est maintenant prvu quelles sinscrivent dans la procdure lgislative. La dcision relative ce rglement doit tre prise lunanimit par le Conseil, aprs approbation du Parlement. De plus, le Conseil peut dcider la majorit qualifie la condition que le Conseil europen statuant lunanimit laccepte pralablement (article 312 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne). Il est trop tt pour savoir comment les diffrents acteurs

Commission europenne, Un budget pour la stratgie Europe 2020. Communication de la Commission au Parlement europen, au Conseil, au Comit conomique et social europen et au Comit des rgions, COM/2011/0500 final, 29.06.2011. 2 U. Bux, Was ndert sich im Haushaltsverfahren der EU durch den Vertrag von Lissabon? , Zeitschrift fr Europarecht, Internationales Privatrecht und Rechtsvergleichung, 35, 2009, p. 248.

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adapteront leur stratgie ces nouvelles rgles. Cependant, il est certain que, durant la priode de validit dun CFP, il ne sera plus possible daugmenter court terme les dpenses sans passer par une nouvelle procdure lgislative. Le CFP se voit ainsi dot, ab initio, dune plus grande force contraignante. Enfin, il convient de noter que ces ngociations ont t prcdes dun processus politique jusqu prsent unique. En dcembre 2005 dj, le Conseil europen avait invit la Commission entreprendre un rexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dpenses de lUnion europenne , mi-parcours des perspectives financires 2007-2013. Cette revue devait prendre en compte tous les thmes sensibles du financement de lUE, que ce soient les dpenses pour la politique agricole commune (PAC) ou le rabais britannique. Sous la prsidence de Jos Manuel Barroso, la Commission stait saisie de cette initiative et avait annonc, en 2007, quelle mnerait bien ce rexamen sans prjugs ni tabous. Daprs elle, cette opration reprsentait une possibilit unique de dbattre des priorits budgtaires de lUnion en dehors des contraintes de la ngociation dun cadre financier 3. Dans le cadre de la revue budgtaire, la Commission a pris deux autres dcisions importantes sur le plan institutionnel. En premier lieu, elle a dcid de soumettre un bilan de sant toutes les politiques europennes dotes de programmes de dpenses lourds et, en particulier, la PAC, la politique rgionale et de cohsion ainsi que la politique de l'Union en matire de recherche et de technologie afin dvaluer de manire critique lefficience de lutilisation des ressources au niveau europen. En second lieu, elle a initi un vaste processus de consultations publiques, dans lequel les gouvernements nationaux des tats membres se sont engags dposer leurs prises de position et faire connatre leurs intrts. Dautres manifestations politiques taient attendues de la part du Parlement europen, des parlements nationaux, ainsi que dautres acteurs privs et publics. La prsente contribution analyse donc la position des principaux acteurs en Allemagne par rapport aux ngociations sur le CFP. Outre le gouvernement fdral et les organes lgislatifs Bundestag et Bundesrat en tant que tels, elle prend en considration tous les partis 4 reprsents au Parlement mais aussi les organisations qui dfendent efficacement certains intrts au sein du systme politique allemand. Il sagit en particulier du Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI, Fdration de lindustrie allemande), du Deutscher
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Commission europenne, Communication de la Commission. Rformer le budget, changer lEurope. Document de consultation publique en vue du rexamen du budget 2008/2009, SEC/2007/1188 final, 12.09.2007. 4 Le parti Die Linke na pas publi de dclaration quant lexamen budgtaire et na pas non plus pris explicitement position au sujet de la ngociation du CFP. Sont donc pris en compte ici dune part le programme du parti pour les lections europennes de 2009, dont certains passages se rfrent au futur financement de lUE, et, dautre part, diffrentes dclarations des dputs europens de ce parti.

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Bauernverband (Fdration allemande des agriculteurs), du Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK, Chambre dindustrie et de commerce allemande) ainsi que du Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB, Confdration allemande des syndicats) 5. Lorsquon interprte les prises de position, il convient daccorder une attention particulire la date de leur rdaction : si elles ont t adoptes dans le cadre de la consultation publique en vue du rexamen du budget, elles ne pouvaient pas prendre en compte les implications de la crise financire et conomique internationale. Il nest donc pas impossible que les positions aient volu, du moins la marge, sous leffet des consquences de la crise. De plus, il convient de souligner qu ce jour (aot 2011), tous les acteurs du systme politique allemand nont pas encore fait connatre leur position par rapport la proposition de la Commission europenne pour le CFP 2014-2020. Enfin, il ne faut pas oublier que lactuelle proposition de la Commission ne permet de reconnatre que les grandes lignes des prvisions budgtaires pour les diffrents champs daction de lUnion. Les remarques relatives la PAC et la politique rgionale et de cohsion sont notamment faites sous toutes rserves, dans la mesure o la Commission fera dans les prochains mois de nouvelles propositions pour ces domaines. La partie qui suit analyse les prises de position de divers acteurs politiques sur des aspects thmatiques, en sattachant examiner les domaines qui devraient se rvler particulirement pertinents au cours des ngociations venir. Pour ces derniers, les positions nationales sont confrontes lactuelle proposition de la Commission europenne. Sur cette base, nous valuerons, du point de vue allemand, les potentialits de conflit tant entre les organes communautaires et les pays membres quentre les diffrents tats de lUnion.

Le DGB na pas encore pris position lui-mme sur le CFP, mais sest seulement exprim en tant que membre de la Confdration europenne des syndicats (CES). Il est donc fait rfrence ici la rsolution de la CES. La Fdration allemande des agriculteurs sest elle aussi associe une dclaration commune du Comit des organisations professionnelles agricoles de l'Union europenne (COPA), qui est ici prise en considration.

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Positions allemandes relatives au cadre financier pluriannuel 2014-2020

Si lon observe les dbats publics sur le futur budget de lUnion europenne, on constate aisment que certains thmes sont particulirement pertinents au regard des ngociations. Il sagit dune part des aspects qui sont naturellement au cur de la rpartition des ressources financires, cest--dire en particulier la question du futur montant des dpenses globales de lUE, mais aussi la question des ressources du budget europen. Dautre part, certains thmes nont acquis leur importance actuelle qu la faveur des rcents efforts de rformes de lagenda de Lisbonne la stratgie Europe 2020 . Y est lie, en premier lieu, la question des futures orientations stratgiques du budget en relation avec les priorits et les dfis politiques. Ces aspects seront discuts dans la suite de cet article sur la base de lanalyse des positions nationales des acteurs politiques allemands.

Le plafonnement des dpenses globales de lUnion europenne


Port par une grande coalition forme de lUnion chrtienne-dmocrate dAllemagne/Union chrtienne-sociale en Bavire (CDU/CSU) et le Parti social-dmocrate (SPD), le gouvernement fdral a laiss largement ouverte la question des futures dpenses globales de lUE lorsquil a pris position dans le cadre de la consultation publique pour lexamen du budget 6. La dclaration dfinissait principalement huit lignes directrices pour lexamen budgtaire, dont deux avaient trait, au sens strict, au volume des dpenses. Ainsi le gouvernement a-t-il dfendu, dun ct, lide selon laquelle le cadre budgtaire actuel se serait rvl suffisant, tout en soulignant, de lautre, quil faudrait veiller ne pas faire peser des charges nettes excessives sur certains tats membres. Sous leffet des consquences de la crise

Auswrtiges Amt, Stellungnahme der Bundesregierung zur Mitteilung der Europischen Kommission Den Haushalt reformieren, Europa verndern, Berlin, 07.08. 2008.

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financire, le gouvernement fdral (alors form dune coalition entre la CDU/CSU et le Parti libral-dmocrate [FDP]) a concrtis cette attitude dans une seconde prise de position 7 et affirm que, une poque o les tats membres consentent dimportants efforts de consolidation, un volume budgtaire dpassant en crdits dengagement le seuil de 1 % du produit national brut de lUE (PNB-UE) ne pouvait tre prsent aux citoyens europens. Le gouvernement fdral plaidait ainsi pour un gel des dpenses totales de lUE leur niveau dalors. Peu de temps aprs, les cinq plus grands contributeurs nets de lUE (Allemagne, Finlande, France, Royaume-Uni et Pays-Bas) ont adress une lettre la Commission dans laquelle ils dfendaient ce point de vue. Il nest donc pas surprenant que le gouvernement allemand rejette aujourdhui les propositions budgtaires prsentes par la Commission europenne le 29 juin 2011, qui prvoient une augmentation des dpenses de 5 % ainsi que la sortie du cadre budgtaire europen de certains postes de dpenses importants. Il reste attach une limitation des dpenses 1 % du PNB-UE et donc une redfinition du budget par raffectation interne des crdits. La plupart des acteurs politiques allemands partagent en substance le point de vue du gouvernement fdral. Dans une communication du 17 dcembre 2010, le Bundesrat a ainsi exprim son soutien la position adopte par lexcutif dans les ngociations, sans toutefois donner de dtails quant au futur niveau des ressources de lUE 8. Dans un premier temps, parmi les partis reprsents au Bundestag, seul le FDP avait dfendu lobjectif de 1 % dans le cadre de la consultation publique 9. Par la suite, cependant, il est apparu que les eurodputs allemands, en particulier, ne soutenaient pas sans rserve ce plafonnement strict des moyens budgtaires. Si le groupe CDU/CSU au Parlement europen a indiqu, dans un avis rendu public le 1er mars 2011, que toutes les lignes de crdit pouvaient tre rduites de 5 % sans prjudice pour la ralisation des objectifs politiques, il a ajout que la dotation financire actuelle de lUE ne permettrait pas de mener bien les projets davenir stratgiques 10. Lexemple de la CSU illustre trs bien lexistence de divergences entre les reprsentants des partis aux niveaux europen et national. En effet, les membres CSU du Bundestag avaient fix, ds le 9 janvier 2008, le plafond des dpenses 1 % du PNB-UE et exig
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Auswrtiges Amt, Stellungnahme der Bundesregierung zur Mitteilung der Europischen Kommission berprfung des EU-Haushalts, Berlin, 25.11. 2010. 8 Bundesrat, Beschluss des Bundesrates zur Mitteilung der Kommission an das Europische Parlament, den Rat, den Europischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen und die nationalen Parlamente: berprfung des EU-Haushalts, KOM(2010) 700 endg., BR-Drs. 667/10, Berlin, 17.12.2010. 9 FDP-Bundestagsfraktion, Reform der Einnahmen und Ausgaben der Europischen Union. Positionspapier der FDP-Bundestagsfraktion, 30.01.2007. 10 CDU/CSU-Gruppe im Europischen Parlament, Fr einen sparsamen und zielgerichteten Haushalt. Positionspapier zur knftigen Finanzierung der Europischen Union, 01.03.2011.

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que cette rgle reste en vigueur y compris en cas de nouvelles vagues dlargissement 11. Dans lensemble, les partis au pouvoir (en particulier sous la pression de la CSU et du FDP) tendent soutenir la position du gouvernement fdral, alors que les partis dopposition pourraient envisager dapprouver une hausse modre du budget de lUE. Ainsi, le groupe SPD au Bundestag a exig le 8 avril 2008 12 que les dpenses de lUE correspondent aux missions de celle-ci, tant en ce qui concerne la prise en charge de nouvelles comptences, qui pourraient lgitimer des dpenses plus leves, que pour ce qui est des conomies qui pourraient tre faites par labandon de certaines des actions actuelles. Le groupe SPD a donc renonc fixer une limite stricte aux dpenses. Le parti cologiste Bndnis90/ Die Grnen a adopt une position similaire. tant, de toutes les formations reprsentes au Bundestag, la plus exigeante en matire de refonte de la constitution financire de lUE (voir plus loin), il a aussi mis en exergue dans une prise de position de son groupe au Bundestag lobjectif dun maintien niveau constant de la charge pesant sur les contribuables europens 13. Enfin, le parti Die Linke a un intrt particulier dans la mesure o il est le seul avoir rejet le trait de Lisbonne. Il plaide pour une augmentation du budget, dans le but de dgager des ressources financires qui viendraient alimenter plus particulirement le dveloppement des rgions dfavorises de lUnion europenne 14. Il soutient ainsi la proposition de hausse de 5 % des dpenses faite par la Commission europenne. Lanalyse des positions des divers groupes dintrts importants montre que seul le BDI a jusqu prsent clairement adopt la ligne du gouvernement fdral. On peut lire, dans un document de prise de position du BDI relatif lexamen budgtaire, quil juge le volume du budget actuel appropri et quil ne soutient donc pas une hausse des dpenses au-del du seuil de 1 % du PNB-UE 15. La DIHK dfend dans sa prise de position un financement de lUE adapt aux besoins , non sans indiquer que la structure actuelle des dpenses ne rpond pas aux priorits ncessaires et que, de surcrot, les contributions des tats membres au budget de lUE ne respectent pas compltement les principes de juste valuation de la

CSU-Landesgruppe, Leitlinien fr die berprfung des EU-Finanzsystems. Beschluss der XXXII, Klausurtagung der CSU-Landesgruppe im Deutschen Bundestag, Wildbad-Kreuth, 07-09.01.2008. 12 SPD-Bundestagsfraktion, Positionspapier der SPD-Bundestagsfraktion zur berprfung des EU-Haushalts, Berlin, 08.04.2008. 13 Bndnis90/Die Grnen, Bundestagsfraktion, Eine kologisch und sozial nachhaltige EU braucht stabile Finanzen, Fraktionsbeschluss, Berlin, 06.05.2008. 14 Die Linke, Solidaritt, Demokratie, Frieden Gemeinsam fr den Wechsel in Europa!, Europawahlprogramm 2009 der Partei Die Linke, Beschluss des Europarteitages, Essen, 28.02.2009. 15 Bundesverband der Deutschen Industrie, Europa durch einen modernen Haushalt strken. Stellungnahme zum Konsultationspapier der EU-Kommission im Hinblick auf die berprfung des Haushalts (2008/2009), Berlin, 09.04.2008.

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performance et de solidarit 16. La Fdration allemande des agriculteurs na pas pris position sur la question dun plafond des dpenses pour le budget de lUE. La contribution relative lexamen du budget traite principalement des effets quun nouveau cadre budgtaire pourrait avoir sur la PAC 17. Il y est prcis quaucune dcision concernant le financement futur de lUE ne devrait tre prise sans que les objectifs des politiques europennes aient t dfinis auparavant. Il en va de mme de la position de la Confdration europenne des syndicats, laquelle sest associe la Confdration allemande des syndicats (DGB) 18. Dans une note qui prend dj en considration les consquences de la crise financire internationale et linitiative des contributeurs nets au budget de lUE, elle souligne que les futures ressources europennes devraient sarticuler daprs les priorits politiques de lUnion. cet gard, les efforts dploys par certains tats membres afin de faire geler le budget son niveau actuel sont jugs extrmement proccupants .

Le refus de sources de financement autonomes pour lUnion europenne


Le refus de mettre en place des sources de financement autonomes pour lUnion europenne concerne tant le rejet de ressources fiscales propres que le maintien de linterdiction de contracter des dettes qui empche lUE de trouver sur le march des capitaux les moyens de financer ses missions. La Commission europenne avait dj, lors des auditions menes dans le cadre du rexamen du budget, propos pour la discussion une srie de nouvelles sources de financement, qui pourraient sur le long terme remplacer les ressources propres mises disposition par les tats membres 19. Il est donc peu surprenant que la Commission refasse la mme proposition sur les sources autonomes de financement dans sa proposition de cadre financier. Concrtement, il est suggr dintroduire une taxe europenne sur la valeur ajoute ainsi quune taxe sur les marchs financiers, dont le produit irait intgralement au budget de lUE. En

Deutscher Industrie- und Handelskammertag, Stellungnahme zum Konsultationspapier im Hinblick auf die berprfung des EU-Haushaltes (2008/2009), Bruxelles, 15.04.2008. 17 Ausschuss der berufsstndischen landwirtschaftlichen Organisationen der EU/Allgemeiner Verband der landwirtschaftlichen Genossenschaften der EU, Fr eine erfolgreiche Landwirtschaft in Europa. COPA/COGECA-Beitrag zur berprfung des EU-Haushalts in 2008/09, Bruxelles, 01.04.2008. 18 Confdration europenne des syndicats, Les perspectives financires de lUE aprs 2013. Rsolution de la CES adopte lors du Comit excutif des 8-9 mars 2011. 19 Commission europenne, Communication de la Commission. Rformer le budget, changer lEurope. Document de consultation publique en vue du rexamen du budget 2008/2009, SEC/2007/1188 final, 12.09.2007.

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contrepartie, la Commission europenne aimerait rduire le poids des contributions des tats membres. De plus, elle propose lintroduction de nouveaux instruments de financement, hors du budget de lUE, pour une srie de grands projets de lUnion 20. Les positions des acteurs politiques allemands au sujet de ces sources autonomes de financement pour lUnion europenne sont encore plus divergentes quau sujet dune limitation des dpenses. Il est globalement possible didentifier trois positions diffrentes. Une premire position se caractrise par un strict refus de sources autonomes de financement, quelles prennent la forme dimpts propres lUE ou dautorisations dendettement. Elle est dfendue par le gouvernement fdral, le Bundesrat, les partis au pouvoir ainsi que le BDI et la DIHK. Ceux-ci prconisent en outre le financement exclusif du budget de lUE sur la base des ressources propres du PNB et nacceptent avant tout pas les prfrences affiches par la Commission europenne en faveur dimpts propres pour lUnion. Les principaux arguments contre de telles ressources fiscales autonomes sont quelles ne seraient pas acceptes par la population, quelles reprsenteraient durablement une surcharge pour le citoyen et quelles engendreraient un surcrot de travail pour les administrations nationales. De plus, il ne serait pas certain que des impts europens puissent mettre un terme au dbat des contributeurs nets au sein de lUE. Une deuxime position pourrait tre dfinie comme une attitude de soutien modr de telles sources autonomes de financement. Ici, les acteurs approuvent lide dimpts propres lUE au moins comme objectif long terme, sans toutefois se prononcer sur leur disponibilit soutenir cette proposition ds le prochain dbat sur le CFP 20142020. Ainsi le SPD a-t-il par exemple dj mentionn, dans son programme 2007, quun passage progressif un financement autonome du budget de lUE constituait pour lui un objectif politique. Dans le dbat actuel, cependant, il nest question que des types dimpts qui pourraient tre perus au niveau europen (par exemple une taxe sur lnergie, sur le trafic arien, etc.), sans que ces discussions aboutissent une exigence claire dintroduction de telles ressources fiscales propres pour lUE dans le prochain CFP. Le DGB soutient lui aussi le transfert, dans une perspective de plus long terme, dun financement du budget de lUnion par les contributions des tats membres des impts europens. Ceux-ci ne sont cependant admis que sils sont affects un usage prcis. cet gard, il est demand

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Commission europenne, Un budget pour la stratgie Europe 2020. Communication de la Commission au Parlement europen, au Conseil, au Comit conomique et social europen et au Comit des rgions, COM/2011/0500 final, 29.06.2011.

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quune taxe sur les marchs financiers soit mise en place afin de permettre le financement dun plan de relance lchelle de lUE 21. Une troisime position consiste en un soutien explicite lintroduction dune fiscalit propre lUE dans le cadre financier de moyen terme venir. En Allemagne, elle est porte principalement par les partis Bndnis90/Die Grnen et Die Linke. Les Verts allemands avaient dj identifi, dans leur contribution au rexamen du budget, deux types de prlvements qui pourraient, long terme, apporter environ 50 % de ressources propres au budget de lUE. Les deux solutions prconises, cest--dire un prlvement sur les carburants et la taxation des plus-values boursires, permettraient de compenser plus particulirement les consquences de la mobilit croissante induite par la ralisation du march commun. Par ailleurs, Bndnis90/ Die Grnen rejette lide dun recours lendettement pour financer les dpenses de lUE 22. Le parti Die Linke exige galement lintroduction de sources autonomes de financement et privilgie, cet gard, lintroduction dune taxe europenne sur les transactions financires 23.

La focalisation stratgique du budget sur des priorits politiques centrales


Lexamen budgtaire avait notamment pour but didentifier les priorits politiques sur lesquelles le CFP 2014-2020 tait cens concentrer les ressources financires. Dans sa prise de position relative lvaluation de la consultation publique sur lexamen du budget, la Commission europenne a certes pos les jalons dune telle hirarchisation, en indiquant que les grands programmes de dpenses de lUE devraient tre davantage dirigs vers les dfis futurs (par exemple, lnergie et la protection du climat), tandis que le budget dans son ensemble devrait tre au service dune croissance intelligente, durable et inclusive, conformment la stratgie Europe 2020 . Pour cela, il faudrait surtout prvoir des dpenses plus leves dans les domaines de la recherche, de linnovation et de la formation24. Cependant, il est significatif que la communication
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Confdration europenne des syndicats, Les perspectives financires de lUE aprs 2013. Rsolution de la CES adopte lors du Comit excutif des 8-9 mars 2011. 22 Bndnis90/Die Grnen, Bundestagsfraktion, Eine kologisch und sozial nachhaltige EU braucht stabile Finanzen, Fraktionsbeschluss, Berlin, 06.05.2008. 23 Dputs europens du parti Die Linke, Der Kampf ums Geld hat begonnen!, Communiqu de presse, Strasbourg, 08.06.2011. 24 Commission europenne, Le rexamen du budget de lUE. Communication de la Commission au Parlement europen, au Conseil, au Comit conomique et social europen, au Comit des rgions et aux Parlements nationaux, COM/2010/0700 final, 19.10.2010.

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contienne dans lensemble peu de dveloppements concrets qui pourraient servir une refonte stratgique du budget. Au lieu de cela, le document se caractrise par la volont manifeste de reformuler les objectifs de la stratgie Europe 2020 dans la logique de la constitution financire europenne. Il nest donc pas tonnant que la proposition de la Commission europenne pour le CFP 2014-2020 nvoque une telle hirarchisation stratgique des priorits que de manire trs limite 25. Il est en particulier clair que la Commission na pas russi imposer des rallocations budgtaires internes au profit des politiques tournes vers la comptitivit. Les dpenses destines la recherche et linnovation doivent certes considrablement crotre en valeur absolue, mais leur part dans le budget global de lUE ne progresse gure. Alors que la proposition de la Commission inclut une rduction de la part des dpenses pour la PAC de 41 % 37 % et ne prvoit quune faible hausse pour la politique de cohsion (de 36 % 37 %), la politique de recherche et dinnovation stagne 8 % des dpenses totales. En avanant cette proposition, la Commission europenne ne rencontrera quun soutien limit de la part des acteurs politiques centraux en Allemagne, et ceci pour diverses raisons. Le gouvernement fdral a certes accept le texte comme une base de ngociation , soulignant quil tmoignait des efforts faits pour mieux articuler le budget de lUE avec la stratgie Europe 2020 . Mis part cela, le gouvernement fdral critique cette proposition plusieurs titres 26. Ainsi le gouvernement fdral chiffre-t-il les surcots pour les contributeurs nets 110 milliards deuros, perspective quil refuse tout autant que celle de voir sortir du budget les dpenses lies aux grands projets trs coteux. De plus, dans son contrat de coalition 27 de 2009, il avait dj numr les domaines dintervention sur lesquels, il esprait une concentration des dpenses : outre les grands projets dinfrastructures europennes, il sagissait avant tout de la formation, de la recherche et de linnovation, de la politique extrieure et de scurit, ainsi que de la coopration judiciaire et policire. Au moins pour certains de ces domaines (en particulier la recherche et linnovation), le gouvernement estime que davantage de rallocations budgtaires seraient ncessaires. En ce qui concerne la politique rgionale et de cohsion, le gouvernement fdral salue certes la mise en uvre dun mcanisme de soutien transitoire au profit des rgions qui perdront leur statut de rgions

Commission europenne, Un budget pour la stratgie Europe 2020. Communication de la Commission au Parlement europen, au Conseil, au Comit conomique et social europen et au Comit des rgions, COM/2011/0500 final, 29.06.2011. 26 Bundestag, Mitteilung der Europischen Kommission zum neuen mehrjhrigen Finanzrahmen der Europischen Union ab 2014. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion der SPD Drucksache 17/6549 , elektronische Vorab-Fassung, BT-Drs. 17/6687, Berlin, 22.07.2011. 27 CDU/CSU/FDP, Wachstum, Bildung, Zusammenhalt. Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, Berlin, 24.10.2009.

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de la convergence , mais refuse lintroduction de nouveaux objectifs relatifs celles dont le produit intrieur brut est compris entre 75 % et 90 % de la moyenne communautaire. Enfin, il soppose aussi aux mesures proposes par la Commission en vue de soulager les contributeurs nets, juges jusqu prsent insuffisantes. Pour des raisons variables, la proposition de la Commission paratra probablement aussi peu ambitieuse aux partis politiques allemands. Le SPD, les Verts allemands et Die Linke soutiennent certes tous lide dinstaurer des ressources fiscales propres pour lUE (en particulier travers la taxation des transactions financires). Cependant, en ce qui concerne les dpenses, les Verts sattacheront critiquer la faible importance accorde la protection du climat et au dveloppement durable, alors que les premires mesures de rforme de la PAC rpondent largement aux exigences formules par ce parti. Die Linke privilgie la poursuite et le renforcement de la politique rgionale et de cohsion ; elle ne soutiendra donc pas le gel des moyens affects ce domaine. En revanche, elle devrait accueillir favorablement la proposition de la Commission de formuler un nouvel objectif qui permettrait lavenir de financer des projets y compris dans les Lnder de lEst de lAllemagne. Du ct des partis au pouvoir, les principales critiques concideront largement avec celles du gouvernement fdral : il sagit en premier lieu de demander la dgressivit des aides verses dans le cadre de la politique rgionale ainsi que (du moins pour la CSU et le FDP) lintroduction de formes de cofinancement dans le domaine de la politique agricole, qui ne figurent pas dans lactuelle proposition de la Commission europenne. La proposition de la Commission europenne suscitera de la part des principaux groupes dintrts au mieux un cho mitig. La structure de certaines dpenses essentielles ne correspond pas aux positions formules par le BDI et la DIHK : les dpenses pour la recherche, linnovation et la formation sont trop faibles ; la rduction du budget de la PAC est insuffisante. De plus, les deux confdrations critiqueront le caractre trop hsitant de la suppression des rabais accords certains tats membres. Du point de vue du DGB, la proposition de la Commission passe ct dobjectifs essentiels, quil sagisse dune augmentation significative des moyens structurels ou de la mise disposition de moyens pour un programme europen de relance. La Fdration allemande des agriculteurs critiquera sans nul doute les coupes dans le budget de la PAC, mais reconnatra dans le mme temps que la Commission a jusqu prsent rsist aux tentatives de renationalisation de ce champ dintervention et montr quelle tait par principe attache au soutien de lespace agricole au moyen du modle deux piliers existant.

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Risques de conflit et perspectives daccord

Il est indniable que la dynamique que lexamen du budget devait impulser llaboration et la ngociation du futur CFP 2014-2020 sest enlise du fait des consquences de la crise financire et conomique internationale (et, de faon croissante, de la crise de la zone euro). Le report de la publication de la position de la Commission europenne sur lexamen budgtaire 28 puis surtout son contenu ont fait apparatre que lobjectif initial dfinir les priorits politiques et donc financires de lUnion sans pression directe sur les ngociations et dcisions na pas pu tre atteint. Lexamen budgtaire a donc pti au moins deux fois de ces crises, dune part parce que le processus lui-mme na pas pu tre men son terme comme prvu et, dautre part, parce que les tats membres ont t amens rviser leurs prfrences. Le futur budget rpondra donc beaucoup moins la logique de rformes globale de lUE qu la rationalit des exigences de consolidation des finances des tats membres. En ce qui concerne les ngociations venir, ceci signifie cependant aussi que les positions et schmas dinterprtation traditionnels des gouvernements des tats membres domineront nouveau. Dj la lettre ouverte des cinq principaux contributeurs nets au budget de lUE, en dcembre 2010, avait laiss entrevoir le rle majeur que joueraient galement pour ces ngociations les intrts divergents des contributeurs et des bnficiaires nets, mme sil convient de noter que le groupe des bnficiaires nets devrait se caractriser cette fois-ci par une moindre cohsion, puisquil se compose dtats membres de la zone euro et dtats qui, en raison de leur non-participation la monnaie unique, sont moins dpendants de la solidarit des contributeurs nets de la zone euro. Dans ce contexte, la Commission europenne a prsent une proposition pour le futur CFP qui reflte avec justesse la prcarit de la situation des ngociations. Si elle est par consquent peu ambitieuse, elle permet toutefois dentrevoir des pistes de compromis. La

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La Commission europenne avait originellement prvu de prsenter sa position ds le premier semestre 2009. La ratification retarde du trait de Lisbonne et la gestion de la crise financire et conomique internationale ont cependant repouss la publication jusqu octobre 2010.

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large approbation exprime au Parlement europen le principal alli en matire daugmentation des ressources financires de lUE montre quel point la proposition est adapte 29, mme si les eurodputs ont reconnu que la Commission avait pris en compte en premier lieu la situation des tats membres. Les ngociations venir devraient faire apparatre les principaux points de dsaccord suivants : le niveau des dpenses totales, la remise en cause des divers modles de rabais accords certains tats membres, la question des sources autonomes de financement ainsi que celle du financement suffisant des priorits politiques de lUnion europenne. Mais pour tous ces points, des possibilits de compromis existent, lesquelles correspondraient galement largement aux positions des acteurs politiques allemands. Une hausse modre du budget global pourrait faire lobjet dun consensus condition notamment que certains contributeurs nets soient prts renoncer leurs avantages actuels. Ceci nest pas invraisemblable dans la mesure o une position de ngociation des contributeurs nets demandant un plafonnement strict des dpenses sans remettre en question les rabais nationaux nest durablement pas tenable. Le gouvernement allemand, en tout tat de cause, ne devrait pas sopposer une telle augmentation modre du budget de lUnion puisque, premier contributeur net, il verrait la suppression du rabais compense par une plus grande quit des contributions. Il en va tout autrement de la question des impts europens et de la question de la leve de linterdiction de contracter des dettes. Si cette dernire option est rejete par tous les acteurs importants du systme politique allemand, pour ce qui concerne les sources autonomes dimposition, il est actuellement difficile de savoir laquelle des formes proposes pourrait faire lobjet dun accord politique. Il parat donc peu probable quun compromis voie le jour, mme si le gouvernement fdral approuvait lintroduction dune taxation europenne des transactions financires (cependant sans dlgation des recettes lUnion europenne). Le principe de raffectations budgtaires au bnfice des futures priorits politiques de lUnion pourrait au moins susciter un accord de principe si le CFP tait rendu plus flexible. Cest justement parce que les nouvelles rgles institutionnelles rendent plus difficile la modification du CFP quil faudrait crer des mcanismes dadaptation au sein de cette structure. LUnion europenne pourrait ainsi amliorer le financement de ses priorits politiques pendant la dure de validit du CFP, notamment aprs avoir surmont les consquences de la crise financire et de leuro.

Parlement europen, Budget europen 2014-2020 et nouvelles ressources propres, Communiqu de presse, 29.06.2011.

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