Note du Cerfa 90

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La culture stratgique de la politique trangre allemande

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Henning Riecke

Novembre 2011

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette Note du Cerfa est publie dans le cadre du Dialogue davenir franco-allemand , un projet men en coopration par le Comit dtudes des relations franco-allemandes de lInstitut franais des relations internationales, la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik et la

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Auteur

Henning Riecke dirige le programme Relations transatlantiques la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik (DGAP) Berlin. Il a rejoint la DGAP en 2000 en tant que responsable des groupes de recherche Questions stratgiques , Politique europenne et Problmatiques mondiales futures . Il est docteur en science politique et diplm de la Freie Universitt de Berlin aprs avoir tudi la science politique, lhistoire, lconomie nationale et les relations internationales Francfort-sur-leMain et Berlin. Il a ralis un post-doctorat au Weatherhead Center for International Affairs de luniversit de Harvard portant sur la politique amricaine en matire darmement lger. De 1994 1999, il a t chercheur la Freie Universitt de Berlin o il a travaill sur les relations transnationales et la politique trangre et de scurit. En 1995, il a t chercheur invit au Center for Science and International Affairs de la Kennedy School of Government de luniversit de Harvard.

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Rsum

Affichant sa volont dassumer ses responsabilits dans les interventions internationales, mais sabstenant lors du vote de la rsolution du Conseil de scurit des Nations unies sur la Libye, lAllemagne semble avoir adopt une attitude imprvisible. La politique trangre allemande a longtemps t marque par une culture stratgique forte reposant sur lattachement aux valeurs, sur le multilatralisme et la mise en place de partenariats, ainsi que sur lantimilitarisme et la prfrence pour les actions civiles. Mais lAllemagne se trouve aujourdhui dans une situation complexe cause par le dcalage entre ces principes et son statut de puissance quelle peine assumer. Cette contribution analyse donc les volutions de la culture stratgique allemande. Si les principaux lments qui la composent perdurent, il nen ressort pas moins des changements dans les fonctions de lattachement aux valeurs ou du multilatralisme. Ils relvent dune normalisation par laquelle les intrts de lAllemagne et les considrations de Realpolitik entrent dsormais davantage en ligne de compte. En revanche, lantimilitarisme constitue une source manifeste de problmes et de tensions. Une dfinition plus claire des intrts et des priorits de lAllemagne est ncessaire. Mais plus globalement, une discussion stratgique doit tre mene afin de surmonter les blocages constats par la mise en place dune politique mme de changer les mentalits.

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Sommaire

INTRODUCTION ................................................................................... 4 UNE ALLEMAGNE SANS VERITABLE LIGNE DE CONDUITE ? .................... 6 LA CULTURE STRATEGIQUE ET SES PARAMETRES ................................. 8 DES DETERMINISMES CULTURELS EN COURS DEVOLUTION ................. 10
Lattachement aux valeurs .................................................................... 11 Partenariats et multilatralisme ........................................................... 12 Antimilitarisme et prfrence pour les actions civiles ...................... 15

CONTRADICTIONS ............................................................................. 18
Perspective globale et rayon daction rgional .................................. 18 Valeurs et Realpolitik............................................................................. 19 Les devoirs vis--vis des allis et la peur dtre pris au pige dun conflit .......................................... 21

EXISTE-T-IL DES ISSUES AU BLOCAGE ? ............................................. 24

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Introduction

LAllemagne est actuellement engage dans de vifs dbats de fond concernant sa politique trangre. Cette puissance europenne de moyenne importance est un partenaire trs sollicit par les anciennes et les nouvelles grandes puissances, ainsi quun tat conomiquement trs performant qui nourrit des ambitions propres. Dans le mme temps, des contradictions et des blocages internes se font jour dans la politique trangre et de scurit allemande. Le ministre des Affaires trangres Guido Westerwelle se trouve un tournant de sa carrire : en raison des revers lectoraux du Parti libral-dmocrate (Freie Demokratische Partei, FDP), il a d cder son sige de prsident du parti. Et voil prsent quil lui faut porter seul la responsabilit de labstention de lAllemagne lors du vote de la rsolution sur la Libye au Conseil de scurit de lOrganisation des Nations unies (ONU). Cette abstention a failli conduire la marginalisation de lAllemagne au sein de lalliance occidentale, mais elle avait t approuve par le gouvernement dans son ensemble. En affirmant que la victoire des rebelles libyens tait en partie due la politique de sanctions allemande, G. Westerwelle a donn limpression de chercher se justifier et se lgitimer. Le nouveau prsident du FDP, Philipp Rsler, a au contraire remerci les partenaires de lOrganisation du trait de lAtlantique nord (OTAN) pour leur intervention en Libye1. Le ministre de la Dfense Thomas de Maizire rappelle pour sa part la responsabilit assume par lAllemagne dans les interventions internationales. Faut-il voir l une faille dans la culture stratgique pacifique des Allemands ? La situation dAngela Merkel nest gure plus enviable. Helmut Kohl, son pre spirituel en politique, dplore : Depuis un certain nombre dannes dj, lAllemagne nest plus une puissance dont on peut prvoir les ractions ni vis--vis des vnements internes, ni vis--vis de lextrieur . Helmut Kohl a critiqu la perte des priorits de la politique trangre et labsence de prise de responsabilit internationale par lAllemagne2. Le philosophe Jrgen Habermas estime lui aussi que depuis assez longtemps dj une gnration de politiciens dpourvue darmes conceptuelles tient les rnes du
1 Voir Christine Hoffmann, Lust am Untergang , Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4 septembre 2011. 2 Wir mssen wieder Zuversicht geben Helmut Kohl ber eine Auenpolitik, der es an Verlsslichkeit mangelt , interview dans Internationale Politik, septembre/octobre 2011, p. 10-17 (citation p. 10).

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pouvoir3. LAllemagne est-elle en train de dire adieu au principe de la priorit des valeurs et au multilatralisme ? La prudence de lAllemagne sur le plan militaire et la modestie de son budget de la dfense lui attirent des reproches de la part des tats-Unis. Le dernier ministre de la Dfense amricain a rsum cette position sous la forme dune boutade lors de son discours dadieux en juin 20114. Son raisonnement est le suivant : si les Europens (il faut en fait comprendre les Allemands) continuent dinvestir aussi peu dans leurs capacits militaires, les tats-Unis pourraient eux aussi se demander si leur engagement dans lOTAN est un jeu qui en vaut la peine. Ruprecht Polenz et Hans-Ulrich Klose, respectivement prsident et vice-prsident de la commission des Affaires trangres du Bundestag, mettent tous les deux en garde contre la baisse de fiabilit de lAllemagne au sein de lalliance5. Naccorderaitelle plus dintrt ses puissants allis ?

3 Jrgen Habermas, Wir brauchen Europa! Die neue Hartleibigkeit: Ist uns die gemeinsame Zukunft schon gleichgltig geworden? , Zeit Online, 27.05.2011. Disponible sur <http://www.zeit.de/2010/21/Europa-Habermas/komplettansicht> (consult le 20/11/2011). 4 Voir Gregor Peter Schmitz, Gates' Nato-Schelte: Amerika will nicht mehr den Zahlmeister geben , Spiegel Online, 10 juin 2011. Disponible sur <http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,768032,00.html> (consult le 20/11/2011). 5 Ruprecht Polenz et Hans-Ulrich Klose, Wahre Werte, falsche Freunde , Internationale Politik, septembre/octobre 2011, p. 18-27.

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Une Allemagne sans vritable ligne de conduite ?

Berlin au mois de septembre 2011, loccasion du 50e anniversaire des tables rondes de Bergedorf, lors dun de ses rares discours gnraux sur la politique trangre, Angela Merkel sest inscrite en faux contre cette ide que lAllemagne na pas de vritable ligne de conduite. Elle a dcrit les grandes lignes de la politique extrieure allemande et a mis en avant, sans surprise, lalliance transatlantique et le tandem franco-allemand comme principaux partenariats. Elle a ajout que les nouveaux tats mergents devraient prendre leur part de responsabilit au niveau international et a tenu rappeler que les mesures militaires, bien quelles soient parfois ncessaires, ne peuvent pas rsoudre les conflits elles seules. Cette croyance ferme dans la primaut de la voie diplomatique est aussi lune des causes de la frustration quprouvent ses allis vis--vis de lAllemagne. La chancelire a conclu en disant que lAllemagne est consciente de la responsabilit qui est la sienne dans le monde . Beaucoup des hommes politiques spcialistes du domaine et des experts prsents auraient cependant apprci un peu plus dallant et dengagement pour traduire en actes la rhtorique de responsabilit dAngela Merkel6. Les contradictions de la politique trangre allemande font actuellement lobjet de beaucoup dattention, car la demande est particulirement forte pour que lAllemagne assume un rle moteur. Dans la mesure o elle surmonte la crise financire et conomique mondiale mieux que beaucoup dautres pays, se pose de plus en plus la question de sa volont dutiliser son poids politique et conomique, ainsi que de la manire dont elle entend le faire via un renforcement de lUE, dans le cadre du partenariat transatlantique ou en accompagnant les mouvements de libration arabes7. LAllemagne sait-elle tout simplement grer son statut de puissance ? Le politologue Gunter Hellmann aime montrer que les

6 Bundeskanzlerin Merkel hlt Rede zur Auenpolitik , Krber Stiftung. Disponible sur <http://www.koerber-stiftung.de/internationale-politik/bergedorfergespraechskreis/aktuelles/news-details-bg/artikel/bundeskanzlerin-merkel-haeltrede-zur-aussenpolitik-1.html> (consult le 20/11/2011). 7 Voir Klaus-Dieter Frankenberger, Methode Merkel , Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23 juillet 2011.

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Allemands prennent de plus en plus conscience de leur pouvoir. Il rappelle comment ces derniers ont jou des coudes pour obtenir un sige non permanent au Conseil de scurit de lONU8. Le journaliste suisse Eric Gujer soutient au contraire que les Allemands sont encore loin davoir compris quon attend de leur pays, en tant que grande puissance, quil soit prsent sur la scne internationale9. Certes, ceux qui critiquent les checs de la politique de puissance mene par Berlin mettent tout dans le mme panier, quil sagisse de labandon de lnergie nuclaire ou des affrontements propos des mesures prendre pour sortir de la crise de leuro. Un changement de politique traduit-il une capacit dadaptation ou est-il une preuve de versatilit ? Il faut en dcider au cas par cas, mais il est sr que ces exemples renforcent limage dune Allemagne sans orientation claire. Hanns Maull, qui a forg lutilisation du concept de puissance civile pour dfinir la manire dont lAllemagne peroit son rle dans le monde, constate une tendance [croissante] viter la responsabilit et les fardeaux de plus en plus lourds auxquels cette vision de leur rle confronte aujourdhui les Allemands dans leur politique trangre10 . LAllemagne se trouve manifestement face une situation dans laquelle sa culture stratgique napporte pas de rponses toutes prtes cest pourquoi il est intressant de se pencher sur son cadre de rfrence en matire de politique trangre. La culture stratgique repose sur des conceptions et des schmas de pense dorigine culturelle et donc fortement enracins. Cela permet dexpliquer pourquoi la politique trangre reste constante face des conditions qui, elles, se transforment. Mais une culture stratgique nest pas non plus compltement statique, elle doit sans cesse prouver son efficacit face des dfis nouveaux. Des contradictions et des incohrences notables peuvent soit signaler que les processus dadaptation rendus ncessaires par de nouvelles problmatiques sont lents, soit reflter des conflits entre des objectifs contradictoires de la culture stratgique qui dans une situation donne ne peuvent plus tre dissimuls. La premire hypothse laisserait penser que la culture stratgique est en train dvoluer, la seconde quil existe un blocage. Comment certaines orientations de la culture stratgique allemande se sont-elles inflchies ? Existe-t-il des contradictions entre elles et si oui, lesquelles ? Quelles consquences la culture stratgique a-t-elle dans certains domaines de la politique trangre ?

8 Voir Gunther Hellmann, Normatively Disarmed, But Self Confident , Internationale Politik-Global Edition, n 3, 2011, p. 45-51. 9 Voir Eric Gujer, Schluss mit der Heuchelei: Deutschland ist eine Gromacht, Hambourg, ditions Krber Stiftung, 2007. 10 Voir Hanns W. Maull, Deutsche Auenpolitik: Orientierungslos , Zeitschrift fr Politikwissenschaft, vol. 21, n 1, cahier 1, 2011, p. 93-117 (citation p. 112).

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La culture stratgique et ses paramtres

Des schmas de pense, des convictions et des normes dorigine culturelle commune influent sur le processus de prise de dcision en politique trangre et prdterminent le choix des moyens employer. Les personnes qui prparent et qui prennent les dcisions aux niveaux des pouvoirs excutif, lgislatif et judiciaire peuvent avoir ces normes culturelles en commun11. Elles servent aussi de rfrence aux mdias, aux sciences et lopinion publique. Le concept de culture stratgique sapplique au sens troit du terme lusage de moyens militaires, mais on peut galement llargir la culture de la politique trangre en gnral, comme la comparaison entre des moyens tels que la force ou la persuasion. La culture stratgique se dfinit par les lments suivants. Une image de soi cohrente : la plupart des aspects de la culture stratgique proviennent de limage quune nation se fait delle-mme, laquelle est faonne par des donnes historiques, gographiques ou constitutionnelles. Une dfinition de ses propres intrts : les objectifs et les priorits de la politique trangre peuvent tre formuls ou dbattus sur la base dhypothses gnrales communes. Un systme commun de valeurs et de normes : cette rfrence permet aux acteurs de juger le comportement de tiers dans une situation de crise et dvaluer leurs propres possibilits daction. Un sentiment que laction extrieure est lgitime ou illgitime : le simple fait que ltat auquel on appartient exerce une influence dans une situation ou une rgion donne est-il ressenti comme juste ?

11 Voir ltude sur les ouvrages traitant de cette question dans Alastair Lain Johnston, Thinking about Strategic Culture , International Security, vol. 19, n 4, printemps 1995, p. 32-64 ; Jeffrey S. Lantis, Strategic Culture and National Security Policy , International Studies Review, vol. 4, n 3, 2000, p. 87-113.

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Une valuation des risques : une volution particulire affecte-t-elle ses propres intrts au point quune intervention soit ncessaire ? Une valuation des moyens : il y a un consensus sur lventail des moyens de politique trangre qui peut tre utilis face un problme. Lhistoire de la politique trangre allemande laisse apparatre ce type de donnes dorigine culturelle avec une tendance mettre en avant des valeurs, telles que lantimilitarisme et le multilatralisme. Avec le temps et malgr une certaine continuit , ces tendances ont cependant t rvalues et ont reu une nouvelle justification en fonction de conditions externes nouvelles.

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Des dterminismes culturels en cours dvolution

Nous nous intresserons ici la culture stratgique spcifique aux Allemands, qui sest forge essentiellement au gr dune lente volution vers lautonomie de la partie ouest de lAllemagne en matire de politique trangre, dans le cadre dune dpendance maintenue. Il est lgitime de se concentrer sur ce point, car les orientations de la Rpublique dmocratique allemande (RDA) en termes de politique trangre nont eu pratiquement aucune influence sur lAllemagne daprs 1990. Les sources de la culture stratgique allemande ont souvent t dcrites, prcisment parce quelles expliquent la continuit de celle-ci malgr le gain de puissance qua connu le pays aprs la runification12. Elles se trouvent dans lhistoire, dans lexprience de la culpabilit de la guerre et de lHolocauste, dans la destruction, lanarchie et la perte de contrle. La redfinition des priorits en matire de politique trangre aprs 1949, sous leffet dune culpabilit encore peine reconnue lpoque, dun affaiblissement et dune partition du pays, a donc t, plus encore que le temps de la politique dquilibre de Bismarck, la phase dcisive au cours de laquelle sest forme la politique trangre allemande. Lobligation constitutionnelle de respecter des valeurs de libert universelles, lengagement volontaire dans des organisations internationales, la rconciliation et la collaboration avec danciens adversaires, le renoncement aux ambitions impriales, et plus tard mme la restitution de territoires perdus : tout cela constituait dune part un rejet sans quivoque de lidologie meurtrire nazie, dautre part un signal aux partenaires dont lAllemagne avait grand besoin au sein de lalliance occidentale et de la jeune communaut europenne. Le statut particulier de lAllemagne divise trouvait son expression dans les droits rservs des Allis, qui furent maintenus mme aprs 1949 pour les questions relatives lAllemagne dans son ensemble, Berlin et larmement allemand.
12 Voir John S. Duffield, World Power Forsaken. Political Culture, International Institutions, and German Security Policy After Unification, Stanford, CA, Stanford University Press, 1998 ; Beverly Crawford, Power and German Foreign Policy: Embedded Hegemony in Europe, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007 ; Thomas U. Berger, Norms, Identity and National Security , in Peter J. Katzenstein, The Culture of National Security. Norms and Identity in World Politics, New York, Columbia University Press, 1996, p. 317-356.

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Le respect inconditionnel des valeurs, lantimilitarisme, la coopration via des partenariats et au sein dinstitutions multilatrales sont autant de grandes orientations qui font partie de la culture allemande en matire de politique trangre. Depuis la fin de la guerre froide, les fonctions, linterprtation et la justification de ces orientations ont chang.

Lattachement aux valeurs

Des valeurs telles que la dmocratie, les Droits de lhomme ou ltat de droit, que partagent toutes les dmocraties occidentales, jouent un rle particulier dans la politique trangre allemande. Durant les annes de fondation de la Rpublique fdrale, choisir ces grands principes comme rfrences reprsentait, dans la conscience de soi du nouvel tat, la fois une manire de tourner le dos aux erreurs du pass et une condition de lintgration dans la communaut des tats occidentaux. Dans le cadre du processus de dmocratisation, ces valeurs visaient laffrontement pacifique des forces politiques qui avaient chou sous la Rpublique de Weimar. Le rappel des droits fondamentaux dans la Loi fondamentale constituait galement un rejet de lidologie raciale fonde sur lingalit13. Cette insistance sur les valeurs a permis aux Allemands de se trouver une nouvelle identit aprs 1945 et denvoyer leurs nouveaux partenaires le signal que lAllemagne avait chang. Cette dimension stratgique joua encore un rle au moment de la politique douverture lest des annes 1970 et tait encore perceptible lorsque le chancelier Helmut Kohl voqua la continuit des valeurs, des engagements institutionnels et des partenariats aprs la runification allemande14. La politique trangre allemande vise galement la diffusion et au renforcement de ces valeurs dans le monde. La dmocratisation et lengagement en faveur des Droits de lhomme et de ltat de droit sont des lments cls dune politique trangre active. Mais cette priorit donne aux valeurs conduit aussi souvent adopter un point de vue lgaliste en politique trangre, ce qui en raison dobstacles juridiques peut empcher les initiatives nouvelles et la prise de dcisions efficaces. On peut citer en exemple les dbats juridiques complexes qui ont port sur ce quil convenait de faire des pirates arrts lors des missions au large de la Corne de

13 Voir Michael F. Feldkamp, Neuland Grundgesetz. Abkehr von Weimarer Verfassung - Reaktion auf Nazi-Deutschland , Bundeszentrale fr politische Bildung (Website). Disponible sur <http://www.bpb.de/themen/88SWHJ,0,Neuland_Grundgesetz.html> (consult le 20/11/2011). 14 Voir Helga Haftendorn, Deutsche Auenpolitik zwischen Selbstbeschrnkung und Selbstbehauptung: 1945-2000, Munich, Deutsche Verlagsanstalt, 2001, p. 345-86.

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lAfrique15. Les Allemands ont critiqu le camp de prisonniers amricain de Guantanamo, mais nont pas t capables de formuler en contrepartie des propositions sur la manire de traiter, dans les lieux de dtention, les combattants islamistes agissant de manire transnationale16.

Partenariats et multilatralisme
Dans ses premires dcennies dexistence, la Rpublique fdrale dAllemagne sest servie de son inclusion dans des enceintes multilatrales pour sortir de sa position de faiblesse. Son entre dans lOTAN sest accompagne dune normalisation de ses rapports avec les tats vainqueurs. Les liens avec les tats-Unis et la France sont devenus avec le temps des lments dterminants de la politique trangre allemande, de mme que le partenariat spcial avec la Russie. Lappartenance lOTAN, la cration des Communauts europennes et surtout lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE) ont t et sont encore des instruments permettant de donner dans un cadre multilatral une dimension supplmentaire aux alliances bilatrales de lAllemagne. Lintgration dans les systmes de scurit occidentaux lui a permis de mener les ngociations sur la question allemande en position de force. La fondation de la Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA) a en outre conduit la leve des conditions discriminatoires qui pesaient sur lAllemagne de lOuest17. Les engagements multilatraux permettaient aussi aux lites du nouvel tat de se forger une identit. La participation des organisations multinationales tait la preuve officielle de lgalit de la partie ouest du pays, un symbole concret prouvant que lAllemagne pouvait retrouver sa rputation de partenaire que la brutalit du rgime nazi lui avait fait perdre. Aprs tout, lAllemagne avait elle-mme expriment les avantages du regroupement dtats suite son unification au XIXe sicle. Cette participation tait donc stratgique, mais elle confortait aussi lmergence dune image de soi, ou plutt le souhait des dmocrates allemands de voir leur tat devenir un membre part entire de la communaut internationale.

15 Somalische Piraten: Staatsanwaltschaft lsst Piraten-Anklage fallen , Handelsblatt, 8/3/2009. Disponible sur <http://www.handelsblatt.com/politik/international/staatsanwaltschaft-laesst-piratenanklage-fallen/3130094.html> (consult le 20/11/2011). 16 Bush Rebuffs Merkel on Guantanamo , BBC News, 13 janvier 2006. Disponible sur <http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/europe/4610872.stm> (consult le 20/11/2011). 17 Helga Haftendorn, Sicherheit und Entspannung. Zur Auenpolitik der e Bundesrepublik Deutschland 1955-1982, Baden-Baden, Nomos (2 dition), 1986, p. 32-48.

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Aux yeux de lAllemagne, le multilatralisme est galement toujours un moyen de renforcer la place du droit dans les relations internationales. Ceci sexplique par lorientation plutt lgaliste de la politique trangre allemande, sans doute due aussi la forte proportion de juristes dans le corps diplomatique. Lexamen des conditions lgales initiales, au vu du droit international ou du droit de la guerre, est une tape importante dans la planification dactions de politique trangre. Les interventions requirent, du point de vue allemand, un cadre international et, si possible, un mandat du Conseil de scurit de lONU. Que les mesures coercitives internationales aient une lgitimit acquise dans un cadre multilatral est une condition importante pour dcider de la participation de la Bundeswehr des actions internationales mais ce nest pas un critre indispensable, comme le montre lopration au Kosovo en 1999, ni une condition entranant automatiquement une intervention, comme le prouve labstention propos de la Libye en 2011. Le poids de la Rpublique fdrale dAllemagne (RFA) devenant de plus en plus important (y compris au sein des Nations unies o elle a fait son entre en 1973 en mme temps que la RDA), la stratgie du multilatralisme a trouv une nouvelle raison dtre qui a renforc limportance majeure accorde aux engagements multilatraux mme dans les conditions nouvelles cres par le renforcement de la position de lAllemagne. Les institutions multilatrales offraient la Rpublique fdrale un champ daction diplomatique, dans lequel elle pouvait accrotre sa capacit dinfluence sans sattirer le reproche de mener une politique de puissance traditionnelle. cela sajoute que pendant la priode daffrontement Est/Ouest, des forums internationaux comme la Confrence sur la scurit et la coopration en Europe (CSCE) ou les Nations unies sont peu peu devenus des lieux privilgis pour organiser des cycles de ngociations rguliers. Des questions essentielles pour les Allemands, telles que le dsarmement ou la construction de relations de confiance ou encore la mise en uvre des volets humanitaires de la politique douverture lest au dbut des annes 1970, ont t ngocies au niveau multilatral. La grande importance accorde au dsarmement dans la politique trangre allemande sexplique par cette configuration historique et se reflte dans la structure du ministre des Affaires trangres, qui possde une puissante sous-division charge de ces questions. LAllemagne sest fermement engage, aussi bien seule que dans le cadre de lUE, en faveur dun renforcement du rgime de non-prolifration nuclaire. On comprend donc clairement pourquoi, en 1990, lAllemagne a cherch inscrire sa runification dans un cadre multilatral. Lengagement rester dans lOTAN et participer la fondation de lUnion europenne, ainsi que les conditions quelle sest elle-mme imposes concernant la rduction de ses effectifs militaires ne reprsentaient donc pas un renoncement la normalit tatique. Mais il sagissait dun prolongement de la logique multilatrale

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laquelle lAllemagne entendait rester fidle, mme une fois devenue un tat puissant. LAllemagne a donc poursuivi une orientation multilatrale et lui a en mme temps donn une valeur nouvelle, en uvrant, dans les annes qui ont suivi la chute de lUnion sovitique, pour que les organisations internationales deviennent un moteur du rapprochement lintrieur de lEurope. Llargissement de lOTAN et de lUnion europenne peut se comprendre comme un prolongement de ce projet dunification multilatrale, dans lequel lAllemagne ne cherchait pas seulement sintgrer elle-mme, mais quelle voulait aussi utiliser pour crer une dynamique dintgration au profit de la paix en Europe. Cet enthousiasme sest cependant arrt l o les intrts de la Russie, cet important partenaire, plus puissant encore aujourdhui, taient menacs. Aux yeux de lAllemagne, il tait inimaginable que la Gorgie et lUkraine entrent dans lOTAN car cela aurait compromis lquilibre de la politique de scurit entre un OTAN encore solide et la Russie. Malgr le fort lien bilatral quelle entretient avec la Russie que les petits tats est-europens de lUE lui reprochent souvent , la politique de lAllemagne vis--vis de Moscou vise galement lintgrer dans les structures de coopration de lUE et de lOTAN. La relation bilatrale germano-russe nest pas un renoncement au principe du multilatralisme. LAllemagne recourt du reste la stratgie du partenariat, lequel comporte une coopration conomique, un accord contractuel et un dialogue institutionnalis, avec tous les tats prsentant un intrt stratgique en particulier la Chine. Il faut cependant voir une normalisation de la politique trangre allemande dans le fait que Berlin se concentre davantage sur la dfense de ses propres intrts au sein de lUE et de lOTAN. Le chancelier Gerhard Schrder est reprsentatif dune gnration de dirigeants qui ne peut plus puiser dans sa propre biographie les expriences permettant de comprendre le but pacificateur de lintgration europenne. Depuis quelques annes, il est devenu normal que lAllemagne commence elle aussi par procder une analyse cots/ bnfices pour dterminer sa position dans les processus de prises de dcision multilatraux, y compris en Europe. Certains estiment que cette volution reflte aussi la dception des Allemands face aux blocages de lUE, avec laquelle ils staient davantage identifis que dautres tats membres18. La tendance privilgier le multilatralisme est cependant devenue un lment culturellement dominant, mme dans une Allemagne puissante. Lorganisation de la politique trangre y contribue de manire dcisive au travers de la structure de ses ministres, des mcanismes de prise de dcision Berlin ainsi quentre les capitales, et plus encore la teneur de la formation et la carrire des
18 Voir Ulrike Gurot et Mark Leonard, The New German Question: How Europe Can Get the Germany it Needs, European Council on Foreign Relations, avril 2011, Policy Brief .

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fonctionnaires des dpartements concerns19. Les plus hauts diplomates de la chancellerie fdrale et du ministre des Affaires trangres ont gnralement travaill au niveau communautaire au cours de leur carrire. Aujourdhui encore, lAllemagne ne peut pas choisir entre agir de manire multilatrale ou unilatrale. La principale question, en particulier pour ses allis, est surtout de savoir dans quelle mesure elle est galement prte payer le prix du maintien de lordre multilatral en termes humains et financiers.

Antimilitarisme et prfrence pour les actions civiles

Dans la socit allemande daprs-guerre, la dfaite et la culpabilit envers lHolocauste et la guerre ont dcrdibilis les reprsentations traditionnelles de la puissance de ltat et du recours lgitime la force, dsormais considres comme fausses et dangereuses. Les tats voisins et les opposants la guerre ntaient pas les seuls redouter le spectre dune renaissance du militarisme allemand : les Allemands euxmmes le craignaient. Certes, dans les dbats des annes 1950 et 1960 propos du rarmement et de lorganisation des forces armes, les promoteurs dun renforcement des capacits lemportrent. Les attitudes de retenue et dauto-limitation, par exemple via la conclusion dalliances ou le concept de l Innere Fhrung20 , trouvrent cependant une place et ont ancr le principe du respect des valeurs jusque dans le style de commandement de la Bundeswehr. Limage que se faisaient les citoyens allemands dune Allemagne arme mais limite dans ses actions a ainsi t consolide. Les valeurs et les convictions lies cette image taient partages par les lites et la population et ont permis dviter une politique de puissance traditionnelle21. Mais cela ne suffit pas normaliser le rapport des Allemands leurs soldats. Pendant la guerre froide, la socit ouest-allemande neut jamais se proccuper de la participation de ses forces armes un conflit. Les missions de stabilisation des annes 1990 forcrent les Allemands, compte tenu de la distance gographique, remettre en question leur indiffrence vis--vis de leur arme. La politique de dfense allemande est strictement encadre par la Loi fondamentale, laquelle prvoit que la Bundeswehr ne peut tre engage que pour dfendre le territoire national ou celui de ses

19 Lothar Rhl, Sicherheitspolitik: Nationale Strukturen und Multilaterale Verflechtung , in Wolf-Dieter Eberwein et Karl Kaiser, Deutschlands neue Auenpolitik (Volume 4), Institutionen und Ressourcen, Munich, Oldenbourg, Forschungsinstitut der DGAP, 1998, p. 87-100 (extrait p. 93). 20 Code de conduite du soldat, lequel doit tre un citoyen en uniforme . 21 Voir Thomas U. Berger, op. cit., p. 326.

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allis : ce qui signifie quelle ne peut pas intervenir dans le cadre de missions de stabilisation en dehors des territoires appartenant lOTAN, du moins tait-ce la rgle jusque dans les annes 1990. La dcision du Tribunal constitutionnel fdral rendue en 1994 dans le contexte des missions de lOTAN dans les Balkans constitue une nouvelle interprtation de ce principe. Elle permet des interventions de la Bundeswehr dans le cadre dun systme de scurit collective mme en dehors des territoires dcrits dans le trait de lOTAN, la condition quelles soient mandates par le Bundestag22. Le Bundestag est cependant tributaire de la demande de lexcutif, lequel met au point un projet de mandat avec les prsidents des groupes parlementaires. Or le gouvernement utilise lui-mme le processus doctroi dun mandat pour sassurer que lintervention sera limite et que la dynamique dintervention restera sous contrle. Les avertissements inscrits dans les mandats relatifs lintervention en Afghanistan, qui fixent les zones dintervention ainsi que certains types dactions, empchent de dployer les troupes de manire flexible, par exemple pour protger les partenaires23. Diffrents gouvernements fdraux ont prfr prsenter leur population la mission ISAF comme une mission essentiellement humanitaire, sacrifiant ainsi lunit entre les allis participant lintervention24. Cette primaut accorde aux oprations civiles est une confirmation de la culture stratgique allemande. Globalement, la politique de scurit allemande est intgre dans un concept de scurit en rseau , cest--dire que tous les dpartements concerns contribuent prvenir les crises. Le but tant de mettre en uvre lventail complet des instruments de gestion de crise et de rduire la ncessit des interventions militaires. Sur la base dun Plan daction pour la prvention civile des crises , un bureau organise des rencontres rgulires au niveau des chefs de service, des chefs de division et des secrtaires dtat afin de rsoudre les conflits internes25. La distance critique de la socit allemande vis--vis de la Bundeswehr se manifeste aujourdhui dune part par un manque de soutien aux soldats participant des interventions, dautre part par des doutes sur la capacit des moyens militaires rsoudre des

22 Voir Claus Kre, Zu den Rechtsgrundlagen von Auslandseinstzen der Bundeswehr , in Christoph Schwegmann (dir.), Bewhrungsproben einer Nation. Die Entsendung der Bundeswehr ins Ausland, Berlin, Duncker&Humboldt, 2011, p. 87-102. 23 Voir Franz-Josef Meiers, The German Predicament: The Red Lines of the Security and Defense Policy of the Berlin Republic , International Politics, vol. 44, 2007, p. 623-644. 24 Voir Stefan Kornelius, Der unerklrte Krieg: Deutschlands Selbstbetrug in Afghanistan, Hambourg, ditions Krber-Stiftung, 2009. 25 Christian Heldt, Die Regierung beschliet einen Einsatz ein Blick in die Zusammenarbeit der Ministerien , in Christoph Schwegmann (dir.), op. cit., p. 115-126.

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crises complexes26. La formule selon laquelle jamais aucun conflit na t rsolu seulement par des moyens militaires revient sans cesse dans les dbats propos de lAfghanistan. Elle ne dit cependant pas dans quelle mesure la pression militaire peut aussi tre ncessaire pour crer les conditions propices un accord politique ce type de raccourci a servi justifier labstention propos de la Libye. La modestie du budget de la dfense allemand par rapport celui dautres grands allis et le fait quil soit la plupart du temps le premier tre amput lorsque des mesures dconomie sont prises sont aussi des consquences de cette attitude antimilitariste27. Le fait que fin 2010, ce soit la crise conomique mondiale et non des considrations stratgiques qui ait pouss une rforme de grande ampleur de la Bundeswehr en dit long sur limportance quattache lAllemagne ses capacits militaires : des conomies de prs de 2 milliards deuros par an, la fin du service militaire obligatoire, des coupes dans les projets darmement communs toutes ces mesures ont renforc les inquitudes des partenaires de lAllemagne quant ses capacits, dj limites, participer des alliances. Quoi quil en soit, en mai 2011, le nouveau ministre de la Dfense, Thomas de Maizire, a rapidement prsent de nouvelles directives en matire de politique de dfense, peu de temps aprs le dpart de son prdcesseur. La mission de la politique de scurit est claire : elle doit viter lAllemagne de subir les consquences de conflits et, dans la mesure du possible, viter quils clatent. Dans les interviews quil a accordes, le ministre a galement mis en avant lide de responsabilit internationale. Il a dclar au journal tlvis que lAllemagne doit accepter quon lui demande si elle ne doit pas, tout comme dautres tats, apporter sa contribution quand la responsabilit internationale lexige et que des intrts allemands ne sont pas directement menacs28 .

26 Voir Thomas Bulmahn, Wahrnehmung und Bewertung des Einsatzes der Bundeswehr in Afghanistan , in Thomas Bulmahn, Rdiger Fiebig et Carolin Hilpert, Sicherheits- und verteidigungspolitisches Meinungsklima in der Bundesrepublik Deutschland, Ergebnisse der Bevlkerungsbefragung 2010 des Sozialwissenschaftlichen Instituts der Bundeswehr, Forschungsbericht 94, mai 2011, p. 51-64. propos de la tendance observe chez les dcideurs prfrer les solutions civiles, voir Dimap/DGAP, Elitestudie: Trends der deutschen Auenpolitik , Berlin, 2009. 27 Entre 1990 et 1994, lAllemagne consacrait encore 2,1 % de sa richesse nationale la dfense ; en 2010 cette proportion tait tombe 1,4 % ( comparer avec les donnes releves en 2010 en France : 2,0 %, et au Royaume-Uni : 2,7 %) ; voir : Donnes conomiques et financires concernant la dfense de lOTAN , Communiqu de presse de lOTAN, PR/CP(2011)027, 10.03.2011, p. 6 . Disponible sur <http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_03/20110309_PR_CP_2011_0 27.pdf> (consult le 20/11/2011). 28 Voir Bundesministerium der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien , Berlin, 18 mai 2011, ainsi que Neuausrichtung der Bundeswehr entschieden , Journal tlvis de lARD (Reportage et vido sur ce thme, interview par Tom Buhrow de Thomas de Maizire), Disponible sur <http://www.tagesschau.de/inland/bundeswehrreform166.html> (consult le 20/11/2011).

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Contradictions

Lengagement respecter des valeurs, lantimilitarisme, le multilatralisme et la coopration sous forme de partenariats sont des donnes constantes, dorigine culturelle, de la politique trangre allemande. Lattachement aux valeurs et le multilatralisme ont pu se renouveler et se maintenir grce une nouvelle valuation de leurs fonctions. On ne peut pas en dire autant de lantimilitarisme. Laversion envers le recours la force sest manifeste par une attitude de scepticisme qui a t conforte par le difficile droulement des missions en Irak et en Afghanistan. Mais les contradictions et les blocages menacent dsormais de nuire la cohsion des alliances de scurit que sont lOTAN et lUE et de limiter le rle de lAllemagne en leur sein. Le poids croissant de lAllemagne et les nouvelles attentes auxquelles doit rpondre la politique de scurit depuis la fin de laffrontement des blocs sont des conditions nouvelles qui ont conduit des transformations et des conflits entre ces orientations.

Perspective globale et rayon daction rgional

Le discours stratgique allemand est parcouru par le souci de tenir compte de la mondialisation, dautant que lAllemagne est un tat qui commerce avec le monde entier. Dans la mesure o elle dpend des exportations, son intrt est le maintien de rgles commerciales stables, de voies de circulation libres et sres et dun libre accs aux marchs29. Cest pourquoi le champ daction de la politique de scurit allemande porte aussi sur la stabilit rgionale et la protection des voies commerciales. Lempire allemand ayant men une politique expansionniste pendant la Seconde Guerre mondiale, on a voulu tirer les leons de cette exprience historique en dcrtant que la Bundeswehr ne pouvait jamais intervenir l o la Wehrmacht avait t utilise comme instrument de conqute et doppression. Mais la Bundeswehr, en tant
29 Bundesministerium der Verteidigung, Weibuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr , octobre 2006. Disponible sur <http://www.bundeswehr.de/resource/resource/MzEzNTM4MmUzMzMyMmUzMTM1 MzMyZTM2MzEzMDMwMzAzMDMwMzAzMDY3NmE2ODY1NmQ2NzY4MzEyMDIw MjAyMDIw/WB_2006_dt_mB.pdf> (consult le 20/11/2011).

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quinstrument de stabilisation, tait la bienvenue y compris chez des peuples qui avaient souffert de loccupation allemande pendant la guerre. Mme au Proche-Orient, dans le cadre de la protection de la frontire libano-isralienne par la Force dintervention des Nations unies au Liban (FINUL), lAllemagne joue depuis 2006 un rle majeur, en assurant pour partie la surveillance maritime afin de protger le partenaire spcial quest Isral. Elle a dsormais largi son champ daction via des interventions de la Bundeswehr dans les Balkans, en Afrique, en Afghanistan ou encore au large de la Corne de lAfrique, dans le cadre de la lutte contre la piraterie. Toutefois, plus la distance est grande, moins il est probable que la Bundeswehr puisse tre utilise comme moyen de pression. Cela tient aussi des raisons pratiques. Sur des thtres dopration trs lointains, des situations conflictuelles trs complexes peuvent exister, et la confrontation entre des puissances rgionales ou encore des tensions ethniques et culturelles sont susceptibles de renforcer encore les obstacles aux oprations. Ceci conforte le scepticisme habituel des Allemands quant lutilisation de la Bundeswehr pour dfendre des intrts nationaux ou multilatraux. Le manque daptitude de la Bundeswehr au dploiement stratgique est un exemple parlant qui explique cette concentration gographique mme lavion de transport de troupes A400M, dont le rayon daction est de 4 500 kilomtres, est plutt conu dans la Bundeswehr comme un instrument de dploiement tactique. Des actions humanitaires ou de secours aprs une catastrophe peuvent cependant tre menes dans le monde entier, comme la prouv la participation de lAllemagne la mission de lOTAN au Pakistan aprs un tremblement de terre en 2005.

Valeurs et Realpolitik
Il est intressant dobserver ce quil se passe lorsque les valeurs entrent en conflit avec les intrts politiques et conomiques de lAllemagne vis--vis de partenaires non dmocratiques : Lalliance des valeurs et des intrts constitue le but et la mthode de la politique extrieure allemande, tout lart de la diplomatie consistant trouver un quilibre entre la poursuite indispensable des intrts scuritaires et conomiques dune part, et les normes thiques intangibles dautre part30. Linsistance de lAllemagne sur les valeurs cre une attente chez les forces politiques dopposition, dans lopinion publique, ainsi que chez ses propres allis pour que ces valeurs soient prises en

30 Ulrich Weisser, Die Rolle Deutschlands in der Welt , in Christoph Schwegmann (dir.), op. cit., p. 25-35 (citation p. 26).

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compte y compris dans le cadre de partenariats tablis dans une logique de Realpolitik. La place faite aux valeurs dans les relations avec les tats partenaires non occidentaux tels que la Chine ou la Russie est un thme rcurrent dans le sempiternel dbat sur la politique trangre allemande. Labsence dune base thique commune nest pas un obstacle la mise en place dun partenariat conomique. Il est vident que les intrts conomiques de lAllemagne passent en premier. Largument de linterdpendance permet de rsoudre les cas de conscience. Dans les milieux diplomatiques, lide est en effet rpandue que, tous les domaines tant lis, le partenariat crera une nouvelle dynamique entranant des mouvements de rforme dans les diffrents pays concerns conformment au credo de la politique douverture lest, le changement par le rapprochement . Cette doctrine ouvre la possibilit dune influence progressive, sur une longue priode, sans quil soit ncessaire de relguer les intrts conomiques allemands au second plan. Dans sa relation avec la Chine, qui rpond clairement des intrts de politique conomique, lAllemagne a transfr son engagement en faveur des Droits de lhomme, de louverture politique et de ltat de droit dans une douzaine de forums de discussion. Leur activit peut cesser temporairement en cas de tensions par exemple en raction la visite du Dala-lama la chancelire en 2007. Cela nempche pas pour autant le dveloppement des relations conomiques. Cependant, les craintes de voir lAllemagne tenter de former un groupe dominant avec des puissances en pleine expansion sont sans doute injustifies (on a pu dire par exemple quelle sest abstenue avec la Russie et la Chine lors de la rsolution sur la Libye). En premier lieu, lAllemagne a un faible pour la rhtorique du partenariat, ce qui masque souvent la vritable hirarchie quelle tablit entre ses diffrents allis et partenaires ; en deuxime lieu, elle a pour tradition de maintenir un quilibre entre ses alliances bilatrales (en particulier entre les tats-Unis et la France), ce qui dconcerte souvent ses allis. Le dernier exemple de ce pragmatisme en politique trangre a t donn par le Conseil de scurit fdral, lequel a accept dexaminer la possibilit de vendre 200 chars de type Lopard 2, le modle le plus rcent, lArabie Saoudite. Les exportations darmes vers des pays allis et des partenaires qui promettent dtablir la stabilit dans leur rgion sont un instrument de la politique trangre allemande accept par les gouvernements de toute couleur politique : les critiques mises quand les uns et les autres se retrouvent dans lopposition ny changent rien. LArabie Saoudite ayant particip la rpression de la rsistance Bahren, la question est devenue dautant plus pineuse dans le dbat allemand. Le fait que le gouvernement fdral veuille maintenir la procdure dvaluation

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montre que la collaboration pragmatique ne sefface pas derrire une mission de dmocratisation31. Vis--vis dun pays tel que lIran, quon souponne de dvelopper un programme darmement nuclaire et de violer le droit international, mais auquel lAllemagne est lie par des intrts conomiques, Berlin sest montr prt, sous la pression des tatsUnis, mettre en place par tapes une srie de mesures coercitives et un processus disolation internationale. Ceci tait en partie pour montrer son alli, plus mobilis, que lAllemagne ne reste pas un compagnon darme inactif. Le but restant cependant toujours de permettre au contrevenant de revenir un comportement raisonnable. La politique de sanctions de lAllemagne pourrait lui faire perdre des parts de march en Iran cest pourquoi Berlin se montre trs prudent dans lextension des sanctions32. Celles-ci ne compromettent dailleurs pas les stratgies coopratives que la culture stratgique allemande prvoit en priorit, lesquelles permettraient de tendre la main lIran et de conclure une nouvelle alliance si cet tat venait adopter une attitude plus conciliante. Il ny a du reste pas beaucoup dautres options possibles.

Les devoirs vis--vis des allis et la peur dtre pris au pige dun conflit
LAllemagne naime gure devoir prendre part des mesures coercitives et des actions militaires. Cette aversion se ressent dans lattitude quelle adopte dans les organisations de dfense multilatrales telles lOTAN ou lUE. Cependant, elle a toujours soutenu activement le renforcement des capacits daction militaire de ces organisations. Les Allemands ont toujours t prsents lorsquil sest agi dtendre les capacits militaires des deux organisations face de nouvelles menaces. Le problme est quils ne peuvent se rsoudre engager ces forces. Le dveloppement des structures militaires a un effet fdrateur qui renforce la cohsion de lorganisation. Ainsi, la transformation des forces armes lances par les tats-Unis en 2002 a fait merger un nouvel objectif pour lOTAN. La mise en place de la Force de raction modulaire de lAlliance (oprationnelle depuis

31 Voir Thorsten Denkler, Merkel und der Panzer des Schweigens , Sddeutsche Zeitung Online, 8 juillet 2011 Disponible sur <http://www.sueddeutsche.de/politik/leopard-fuer-saudi-arabien-debatte-imbundestag-merkel-und-der-panzer-des-schweigens-1.1117998> (consult le 20.11.2011). 32 Voir laperu gnral de la situation dans Ariel Farrar-Wellman, Germany-Iran Foreign Relations , AEI Iran Tracker, American Enterprise Institute, Washington, 27 juillet 2010. Disponible sur <http://www.irantracker.org/foreign-relations/germanyiran-foreign-relations> (consult le 20/11/2011).

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2006) a fourni le cadre adquat la rforme de la Bundeswehr sous le gouvernement de coalition SPD/Grnen. La cration de la Politique europenne de scurit et de dfense (PESD) et des institutions affrentes a donn un coup dacclrateur lintgration dans lUE. Le renforcement des capacits dans les principales organisations de scurit na donc pas pour unique but de prparer ces dernires lventualit de nouvelles missions de lutte contre des risques encore inconnus, mais sert aussi renforcer le multilatralisme. Lorsquil sagit de dvelopper une alliance sur le plan politique, lAllemagne est toujours au premier rang, mais lorsque ses partenaires font pression pour que les capacits de lAlliance soient utilises, elle est au contraire en retrait33. Les conceptions stratgiques allemandes ont galement irrit ses allis sur un autre point. Le ministre des Affaires trangres stant concentr sur le dsarmement thme qui devait lui valoir le soutien des lecteurs lors des prochaines lections , il a introduit dans les ngociations sur le nouveau concept stratgique de lOTAN la question du retrait des armes nuclaires amricaines sousstratgiques du sol europen. Ceci navait naturellement trait aucun des problmes centraux concernant la capacit daction de lAlliance. La France en particulier sest leve contre la dvalorisation de la dissuasion nuclaire que cette proposition impliquait34. On voit donc que, premirement, lAllemagne transfre son antimilitarisme quelle camoufle en scepticisme dans les organisations dont elle vient justement de contribuer renforcer les capacits militaires (Force de raction de lOTAN, groupes de combat) ; et deuximement, quune crainte de se retrouver pige dans les conflits (fear of entrapment) apparat lorsque les capacits daction collectives sont renforces. Au sein de lOTAN et de lUE, Berlin est contraint de se plier des dispositions institutionnelles qui pourraient lobliger participer des oprations militaires. Dans le cadre de cet engagement collectif multinational, il nest pas encore possible de savoir si les missions que lAllemagne sera amene accomplir seront dans son intrt et si le rle de dfense et de soutien, que les Allemands estiment appropri pour la Bundeswehr, sera suffisant. Il est en revanche prvisible que des pressions politiques seront exerces et que Berlin ne pourra pas refuser des missions dans lesquelles des capacits collectives seront ncessaires. Les exceptions cette retenue sexpliquent la plupart du temps par un concours de circonstances. Lengagement des Allemands en Afghanistan partir de 2002 correspondait une dynamique particulire, dans la mesure o les attaques du
33 Marco Overhaus, Die deutsche NATO-Politik. Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus, Baden-Baden, Nomos, 2009, p. 343. 34 Stefanie Bolzen, Atomwaffen-Streit zwischen Paris und Berlin , Welt-Online, 14 octobre 2010, disponible sur <http://www.welt.de/politik/deutschland/article10301030/Atomwaffen-Streit-zwischenParis-und-Berlin.html> (consult le 20/11/2011).

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11 septembre 2001 appelaient une raction rapide des tats-Unis contre Al-Qaida et le rgime des Talibans et que le chancelier Gerhard Schrder avait appel une solidarit totale avec les Amricains. Quant la mission de lUE au Congo en 2006, les Allemands navaient accept den prendre la tte que sous la pression des autres tats membres, en particulier de la France35.

35 Militreinsatz im Kongo: Deutschland ist bereit, die Fhrungsrolle zu bernehmen , Sddeutsche.de, 17 mars 2006. Disponible sur <http://www.sueddeutsche.de/politik/militaereinsatz-im-kongo-deutschland-ist-bereitdie-fuehrungsrolle-zu-uebernehmen-1.656699> (consult le 20/11/2011).

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Existe-t-il des issues au blocage ?

La culture stratgique des Allemands repose sur limage quils se font de leur pays, peru comme une nation conomiquement puissante qui dans son propre intrt tablit des liens afin de construire des relations de confiance : lattachement aux valeurs, le multilatralisme et les doutes quant lutilit du recours la force sont des principes constants de la politique trangre allemande. Ces tendances se sont construites au cours de lhistoire. Mais paralllement, les conflits et les contradictions dans la perception que lAllemagne a de son rle sur la scne internationale provoquent des blocages et des incertitudes. Le primat accord aux valeurs dans la politique trangre allemande sest maintenu. Il demeure une pierre angulaire dans beaucoup de dcisions touchant la politique de scurit, en particulier dans les phases de bouleversements, ainsi quune base pour la conclusion des partenariats les plus solides. LAllemagne a le sentiment davoir une mission accomplir, mais elle peut aussi se montrer pragmatique et tablir des relations avec des tats non dmocratiques. En effet, quand il y va des intrts conomiques, les calculs stratgiques sont de mise. Lorientation multilatrale a permis de lancer des dynamiques importantes, car elle a inspir la manire dont pouvaient tre redfinies les relations avec danciens adversaires et avec des tats en transition les prceptes de la culture stratgique ont donc pu tre confirms et revaloriss dans une situation nouvelle. Malgr un large consensus au sein des diverses sensibilits politiques, lAllemagne reste hsitante quant la dfinition de ses propres intrts dans le monde et des priorits qui doivent tre les siennes, ce qui est une fois encore une consquence de lchec catastrophique de la politique de puissance nationale. LAllemagne a dabord d se faire lentement lide que son intervention dans dautres rgions du monde tait lgitime aujourdhui encore, elle pense certes lchelle plantaire, mais elle rechigne agir partout dans le monde dans le cadre de la politique de scurit. La situation est diffrente sur le plan commercial. Dans ce domaine, lvaluation des risques faite par lAllemagne est assez similaire celle de ses partenaires transatlantiques. Les problmes apparaissent lorsquil sagit de choisir les moyens de la politique trangre, en particulier les instruments classiques de la politique de puissance (la contrainte et le recours aux forces armes) avec lesquels les Allemands sont mal laise. La retenue en matire militaire est la principale cause de frustration chez

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beaucoup de leurs allis : lexcutif allemand craint que la Bundeswehr ne soit prise dans un processus descalade, par exemple dans des conflits asymtriques, dans lesquels les actions de la Bundeswehr ne seraient plus en accord avec lide que lAllemagne se fait des valeurs et de la justice. Cela donne limpression que Berlin laisse le soin dautres, en particulier aux tats-Unis, de dfendre ses intrts. La prudence allemande entrave aussi indirectement la cration de capacits communes et nuit la coopration multilatrale en matire de scurit dans lOTAN et lUE. LAllemagne risque de perdre sa capacit dinfluer sur ces volutions et de ne plus pouvoir uvrer en faveur dun vritable multilatralisme, auquel elle attache pourtant beaucoup dimportance. Il est comprhensible que lAllemagne louvoie et pose des conditions lors de la cration de mesures successives de sauvetage de leuro. Mais la rticence de lAllemagne face des systmes de financement commun pour les oprations de lOTAN et de lUE, o les cots sont toujours assums par les nations qui les conduisent, et la rsistance quelle oppose aux interventions de la Force de raction et des groupes de combat peut dcevoir les allis les plus importants et nuit aux partisans de lalliance, en particulier Washington. Que signifient ces lments pour le rle que peut jouer lAllemagne dans la construction de structures de scurit europennes ? Les partenaires europens seront encore longtemps confronts ce rflexe des Allemands de rester en dehors des engagements internationaux quand ils ne rpondent pas des intrts allemands et ds lors quils entranent une implication et le devoir daider ensuite durablement la reconstruction dun tat. Ceci constitue galement un obstacle au regroupement des capacits europennes. Certes, Berlin aussi sest mis rclamer des projets communs et labandon de certaines capacits par tous les Europens afin de permettre un partage des tches. Lappel lEurope sinscrit dans la logique multilatrale de la culture dalliance allemande. Mais dans le mme temps, lAllemagne veut aussi empcher la mise en place de structures susceptibles dexercer une pression politique pour la participation des oprations impliquant des capacits partages. Les longues tergiversations propos de lutilisation des avions de surveillance AWACS dans lespace arien afghan, laquelle aurait dpendu dquipes allemandes, sont un bon exemple de ce manque de fiabilit. LAllemagne a certes accept, aprs une longue hsitation, la mise en place de structures de commandement europennes, mais elle a plutt ralenti le dveloppement des capacits communes prvues par le trait de Lisbonne. Elle mise plutt sur de longs processus de dfinition des besoins au sein du triangle de Weimar ou dans le cadre du processus de Gand, qui runit les ministres de la Dfense. Mme le fait que la France se soit tourne vers une

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coopration avec la Grande-Bretagne na pas provoqu une vritable raction de la part des Allemands36. Quelles consquences lattitude hsitante des Allemands a-telle sur les relations transatlantiques ? Barack Obama a dcor Angela Merkel de la mdaille de la libert en juin 2011 et reu Washington la moiti de son cabinet. Bon nombre dobservateurs ont vu dans ce geste des Amricains une manire dhonorer non pas lAllemagne telle quelle est, mais telle quils aimeraient quelle soit 37. Pour les tats-Unis, le rle de lAllemagne est davantage de garantir la stabilit en Europe que dtre le premier partenaire pour les interventions en cas de crise dans le monde. Washington a peut-tre enfin ralis, aprs des annes de frustration face linaction de lAllemagne dans le dveloppement des capacits europennes, que ce pays nest tout simplement pas un partenaire militaire conforme aux souhaits des Amricains. Ceci pose des limites lapprofondissement des relations germano-amricaines. LAllemagne jouit cependant dun crdit certain en tant que principal partenaire en Europe, sans lequel linfluence des Amricains dans les affaires europennes serait bien moindre. Comment la culture stratgique allemande influe-t-elle sur les volutions dans les rgions voisines de lEurope ? En Europe de lEst, Berlin veut dvelopper des rformes dmocratiques et conomiques de concert avec les tats concerns, une intgration rgionale et des relations de partenariat avec la Russie. Limportance majeure des relations germano-russes empchera cependant lAllemagne de prendre trop rsolument partie pour les tats de lancien espace sovitique qui ont engag des rformes. Pour la plupart des Allemands, le fait que la Russie se sente en scurit est aussi une condition de la stabilit en Europe. Dans le monde arabe en revanche, lAllemagne pourrait ouvrir la voie, en employant son mlange dinstruments de politique extrieure, de politique conomique et daide au dveloppement. Le ministre des Affaires trangres Guido Westerwelle a vu dans le soulvement en gypte une occasion dagir sur tous les fronts. Il sy est donc rendu avec des reprsentants du ministre de lconomie et du ministre de lAide au dveloppement le fait que lun et lautre soient dirigs par des membres du FDP a rendu la coordination plus facile38. Berlin sefforce dobtenir une action europenne commune mais ne peut plus gure rclamer le recours des moyens de pression plus radicaux en cas de crise srieuse du fait de son abstention lors du vote sur la Libye.

36 Voir Ronja Kempin et Nicolai von Ondorza, Die GSVP vor der Erosion? Die Notwendigkeit einer Wiedereinbindung Frankreichs und Grobritanniens, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, mai 2011, SWP Aktuell , n 25. 37 Voir Klaus-Dieter Frankenberger, Merkel in Washington: Obamas Zukunftsvision , Frankfurter Allgemeine Zeitung, 7 juin 2011. 38 Majid Sattar, Westerwelle in gypten: Der Revolution auf den Fersen , FAZ.net, 24 fvrier 2011. Disponible sur <http://www.faz.net/artikel/C32315/westerwelle-in-aegypten-der-revolution-auf-denfersen-30328667.html> (consult le 20/11/2011).

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Il serait souhaitable quune discussion stratgique ait lieu, pour traiter des consquences long terme de cette rticence laction, et que simpose une direction politique capable de sengager pour que les leons tires entranent des changements. Alors que la politique trangre fait lobjet de nombreux dbats en Allemagne, rares sont les membres du gouvernement fdral ou de lopposition qui se confrontent ces questions pineuses. On manque de personnalits capables dimposer des dcisions dsagrables mais justes, mme face des rsistances. Seule une prise de position politique en faveur dune politique globale, raliste et tourne vers laction pourrait provoquer un changement des mentalits.

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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Robert Kaiser, Le budget europen lheure de la crise. Positions allemandes relatives au CFP 2014-2020, Note du Cerfa , n 89, octobre 2011. Almut Mller, LAllemagne face au printemps arabe, Note du Cerfa , n 88, juillet 2011. Louis-Marie Clouet et Andreas Marchetti, Incertitudes sur la PSDC. Une ncessaire rflexion franco-allemande, Visions francoallemandes , n 19, juillet 2011. Franz-Josef Meiers, La rorganisation de la Bundeswehr. La quadrature du cercle, Note du Cerfa , n 87, juin 2011. Oskar Niedermayer, La crise du parti libral allemand, Note du Cerfa , n 86, juin 2011.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le Ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann travaille au Cerfa comme assistante de recherche et est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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