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Note du Cerfa 91

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Linteraction civilo-militaire dans la politique de scurit allemande : le cas de lAfghanistan


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Hans-Georg Ehrhart

Dcembre 2011

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette note a t originellement publie en allemand : Hans-Georg Ehrhart, Zivil-militrisches Zusammenwirken und vernetzte Sicherheit als Herausforderung deutscher Sicherheitspolitik: Der Fall Afghanistan , in Klaus Brummer et Stefan Frhlich (dir.), Zehn Jahre Deutschland in Afghanistan, Zeitschrift fr Auen- und Sicherheitspolitik, Sonderheft 3, octobre 2011, p. 65-85.

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et europennes et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark Traduction : Anne-Cline Cornet

ISBN : 978-2-86592-967-2 Ifri 2011 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : ifri@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : info.bruxelles@ifri.org

Auteur

Hans-Georg Ehrhart est directeur du Centre de recherche europenne sur la paix et la scurit (Zentrum fr Europische Friedens- und Sicherheitsstudien, ZEUS) luniversit de Hambourg. Aprs avoir tudi la science politique, la sociologie et la philosophie luniversit Friedrich Wilhelm de Bonn, il a obtenu son doctorat en 1986 sur le sujet La question allemande dans une perspective franaise . Il a effectu des sjours de recherche la Fondation pour les tudes de dfense nationale (Paris), au Centre pour les relations internationales de luniversit Queens (Canada) ou encore lInstitut dtudes de scurit de lUnion europenne (Paris). Il a galement reu des bourses de recherche de la Fondation Friedrich Ebert et de la Fondation Volkswagen. De 1987 2003, il tait membre du Team Europa de la reprsentation de la Commission europenne en Allemagne. Ses principaux axes de recherche portent sur les organisations internationales, lUnion europenne, la PESC/PESD, les relations franco-allemandes ou les rformes dans le secteur de la scurit. Parmi ses dernires publications : Aufstandsbekmpfung: Konzept fr deutsche Sicherheitspolitik? Lehren aus Afghanistan (avec Roland Kaestner), in H.-G. Justenhoven et E. Afsah (dir.), Das internationale Engagement in Afghanistan in der Sackgasse? Eine politischethische Auseinandersetzung, Baden-Baden, Nomos, 2011, p. 103122. Die EU im Einsatz. Friedensmacht oder Wolf im Schafspelz? , Zeitschrift fr Auen- und Sicherheitspolitik (ZFAS), n 1, 2011, p. 109-127. Security Governance in und fr Europa Konzepte, Akteure, Missionen, Baden-Baden, Nomos, 2010 (dir. avec Martin Kahl). The Afghanistan Challenge Hard Realities and Strategic Choices, avec Charles Pentland (dir.), Queen's Policy Studies Series #57, McGill-Queens University Press, 2009.

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Rsum

Linteraction civilo-militaire fait partie de lapproche de scurit interconnecte que lAllemagne emploie en Afghanistan. Cette contribution analyse la signification conceptuelle de cette interaction, explique sa mise en uvre en Afghanistan et en value les limites et potentialits. Cette interaction civilo-militaire se heurte de nombreuses difficults. Les problmes vont dun manque de comprhension commune du but de lengagement des logiques institutionnelles divergentes et des priorits de transposition diffrentes, en passant par une trop faible planification et des analyses variables de la situation. cela sajoute un manque dexperts dans le domaine civil. Linteraction civilo-militaire ne peut contribuer efficacement une approche de scurit interconnecte que si elle insre dans une stratgie politique densemble cohrente, avec un objectif politique clair, qui tienne compte des capacits et moyens de lAllemagne et repose sur des objectifs ralistes et une srieuse analyse de la situation sur le terrain. Cependant, mme si toutes ces conditions taient runies, le succs ne serait pas garanti pour autant dans la mesure o de nombreux lments dpendent des dynamiques locales.

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Sommaire

INTRODUCTION ................................................................................... 4 VOLUTION CONCEPTUELLE ................................................................ 5 DEVELOPPEMENTS PRATIQUES .......................................................... 10


Les PRT, instruments des interactions civilo-militaires .................... 11 De lopration de stabilisation la lutte contre linsurrection .......... 16

POSSIBILITES ET LIMITES DE LA SECURITE INTERCONNECTEE .............. 21 BIBLIOGRAPHIE ................................................................................ 25

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Introduction

La constellation postnationale (Habermas 2006 ; Zangl et Zrn 2003) dans les relations internationales, qui va de pair avec la mondialisation, se caractrise dans le domaine de la scurit par des risques tels que le terrorisme transnational et la dsintgration dtats (IFSH 2008, p. 5). Ces dfis prsentent trois caractristiques : ils sont complexes, leurs effets ne connaissent pas de frontires, et ils impliquent des acteurs non tatiques. Les risques scuritaires quils engendrent ne peuvent pas tre matriss par un tat seul, mais appellent des rponses la fois globales et diffrencies. Parmi celles-ci figure linteraction civilo-militaire, tant entre les acteurs quentre leurs instruments. La ncessit de cette interaction rsulte en premier lieu du fait que des acteurs militaires et des acteurs civils sengagent sur les thtres de crise. De plus, dans ses interventions complexes de gestion de crise, la communaut internationale poursuit souvent des objectifs trs (trop) vastes, qui obligent recourir des instruments divers (Union europenne 2003, p. 12-13). Sur le plan conceptuel, tant les organisations de scurit collective telles que lOrganisation du trait de lAtlantique nord (OTAN), lUnion europenne (UE) et lOrganisation des Nations unies (ONU) que de nombreux tats membres sont favorables une comprehensive approach, une approche globale de la scurit interconnecte (Ehrhart 2007 ; Overhaus 2010). Le vrai dfi est dinclure linteraction civilo-militaire dans une stratgie politique densemble et de la mettre en pratique. La raction de la communaut internationale aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 devait conduire la stabilisation de lAfghanistan par ltablissement de la scurit et de lordre tatique. Depuis lors, une multiplicit dacteurs tatiques et socitaux essaie de mettre en uvre ce processus, au travers de lemploi plus ou moins coordonn de moyens civils et militaires (The Afghanistan Analyst 2010)1. Lapproche scuritaire poursuivie par lAllemagne en Afghanistan est interconnecte, et linteraction civilo-militaire sy voit accorder un rle prminent (Bundesregierung 2003, 2010a). Pour mieux comprendre cette approche et pouvoir lvaluer, il faut au pralable rpondre aux questions suivantes : que signifie linteraction civilo-militaire dans une perspective conceptuelle ? Comment est-elle mise en uvre en Afghanistan ? Quelles sont les limites et les potentialits de la scurit interconnecte ?
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Ainsi lONU y est reprsente par 19 agences ; la Force internationale dassistance et de scurit (International Security Assistance Force, ISAF) compte 49 tats participants, dont lensemble des 27 tats de lOTAN ; de surcrot, environ 150 organisations non gouvernementales (ONG) travaillent sur place, sans compter les acteurs tatiques et non tatiques afghans, les agences nationales des tats tiers, ainsi que dautres organisations rgionales et internationales.

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volution conceptuelle

Le phnomne de linteraction civilo-militaire a de nombreuses facettes. Son importance et sa porte varient selon les acteurs et le contexte (Brzoska et Ehrhart 2008 ; Pradetto 2011 ; Ehrhart et al. 2011). Dans son acception la plus troite, il renvoie la doctrine oprationnelle et tactique connue sous le nom de coopration civilo-militaire (en anglais, civil-military co-operation, CIMIC), cest-dire la coopration entre la Bundeswehr et des acteurs civils dans une zone de crise. Dans un sens largi, il englobe de manire gnrale toute interaction entre acteurs civils et militaires, comme lment dune approche politico-stratgique interconnecte mise en uvre dans le cadre dune opration de stabilisation (Paul 2008, p. 89). Par consquent, le terme CIMIC sera ici utilis pour le concept militaire, alors que lexpression interaction civilo-militaire sinscrit dans le cadre du concept de scurit interconnecte . Ce concept de scurit interconnecte peut se rapporter tant des actions civilo-civiles qu des actions civilo-militaires. Pendant le conflit Est/Ouest, le terme CIMIC dsignait, dune part, la coopration entre les structures militaires et civilo-administratives nationales, et dautre part, les forces allies stationnes en Allemagne dans le cadre de la dfense collective. Sa dfinition sest par la suite largie. Compte tenu des interventions dans les Balkans, la Bundeswehr a distingu la CIMIC pratique lintrieur du pays et celle mise en uvre ltranger (Voget 2008, p. 145-146). Cest seulement en 2001 que cette conception doctrinaire dveloppe au cours des annes 1990 a t intgre un sous-concept du ministre de la Dfense (BMVg Generalinspekteur 2001). Ce sous-concept respectait les prescriptions de lOTAN qui, aprs avoir men des dbats en interne, stait finalement prononce en faveur dune interprtation traditionaliste (Brocades Zaalberg 2008, p. 1418)2. La CIMIC doit donc permettre didentifier et dvaluer les nombreux intrts et intentions des diffrents acteurs civils (organisations tatiques et organisations non gouvernementales [ONG], groupes et fractions de la population pertinents). Le fondement de cette dmarche est lanalyse des effets des activits militaires sur le milieu civil et rciproquement. Les trois missions cls de la CIMIC sont dfinies comme (1) le soutien aux forces armes, notamment par la participation la planification militaire et la conduite des
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Les enthousiastes dfendaient linverse lide dun vaste engagement de larme en faveur de la reconstruction civile.

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oprations, (2) la coordination des relations civilo-militaires et (3) le soutien lenvironnement civil, notamment par des activits dinformation et de conseil au profit dinstitutions et dacteurs civils. La ralisation de la mission militaire est au cur de lintrt que la Bundeswehr porte la CIMIC. Le soutien lentourage civil, par exemple au travers de petits projets daide et la fourniture dinformations par des bureaux de liaison, sert en premier lieu la protection des forces armes. Cependant, lexprience tire des guerres dans les Balkans a favoris la prise de conscience de limportance de la CIMIC comme dmultiplicateur de forces , par exemple par lacquisition de renseignements ou lamlioration de lacceptation de la prsence des forces armes par la population locale. Dans la pratique, lapproche allemande mise en uvre dans les Balkans intgrait certaines tches relevant de laide au dveloppement et de la reconstruction tatique. Cette pratique est dcrite par Voget (2008, p. 154) comme la formation andante dune doctrine de la reconstruction dtats par larme . Il convient de prciser cette expression en ajoutant que ce ntait pas larme, mais le gouvernement fdral allemand qui portait ce processus. Plusieurs facteurs ont jou un rle important dans le dveloppement de laction de la Bundeswehr en faveur de la stabilisation des structures tatiques et sociales. En premier lieu, la politique trangre allemande est traditionnellement trs tourne vers la sphre civile3. En second lieu, cette volution renforait lacceptation par la socit des interventions militaires allemandes. Ainsi, les responsables politiques dcrivaient volontiers la Bundeswehr comme une aide au dveloppement en uniforme , en particulier aprs le conflit au Kosovo (ainsi que, plus tard, le conflit en Afghanistan). Troisimement, linscription dans le contexte plus large de la stabilisation va de pair avec la complexit croissante des dfis dans les zones de crise. Quatrimement, elle correspondait une tendance internationale laquelle le gouvernement allemand ne pouvait se soustraire, puisquil tait li par son implication volontaire dans les structures multilatrales. Cinquimement, elle rpondait la volont de la coalition rouge-verte au pouvoir de soutenir la prvention des crises et la gestion civile des conflits. Par consquent, le gouvernement Schrder a dabord adopt, en avril 2000, le concept global de Prvention civile des crises, rsolution des conflits et consolidation de la paix (Gesamtkonzept der Bundesregierung 2000). Ce concept peut tre considr comme une premire tentative de synthtiser les lments dune stratgie politique globale4. Quatre ans plus tard, il a t suivi du plan daction
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Voir les contributions de Sebastian Harnisch, Harald Mller et Jonas Wolff in K. Brummer et S. Frhlich (dir.), Zehn Jahre Deutschland in Afghanistan , Zeitschrift fr Auen- und Sicherheitspolitik, Sonderheft 3, 2011. 4 Interview avec des reprsentants du ministre des Affaires trangres allemand, le 29 mars 2011. Ce concept, qui tient en une page, ne comporte que des principes et de vagues indications relatives aux possibles pilotages politiques.

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Prvention civile des crises, rsolution des conflits et consolidation de la paix (Auswrtiges Amt 2004), pour lequel le gouvernement fdral fait un rapport sur sa mise en uvre tous les deux ans (Auswrtiges Amt 2010). Ce plan daction constitue le premier inventaire interministriel des mesures prises pour favoriser la paix et se compose de nombreuses initiatives, mais il manque cependant toujours une dcision politique sur la hirarchie des priorits5. Le plan daction souligne la ncessit dune stratgie densemble pour la rsolution des crises et des conflits qui soit coordonne nationalement et internationalement et qui imbriquerait et coordonnerait soigneusement les diffrents instruments notamment civils et militaires. Laccent mis sur laspect civil de la prvention des crises a des implications politiques puisque larme intervient tant dans la conception que dans la pratique lorsquelle doit, selon les circonstances, assumer des missions civiles que les acteurs civils ne peuvent ou ne veulent pas remplir. La prvention des crises est fondamentalement conue comme une mission transversale de la politique de paix allemande. Elle exige une imbrication troite entre les diffrents domaines politiques ; elle implique une action dans la dure il sagit dliminer les causes de conflits et tend la mise en rseau avec des acteurs non tatiques. Sur la base du plan daction sest constitu un comit de pilotage interministriel pour la prvention civile des crises, auquel un comit consultatif a t adjoint. Le comit de pilotage interministriel se compose des fonctionnaires chargs de la prvention civile des crises au sein de tous les ministres intresss, et est dirig par le responsable de la prvention civile des crises au ministre des Affaires trangres. Sa mission principale est la mise en uvre du plan daction. Il sagit essentiellement dune enceinte dinformation et de coordination, mais non dun organe de commande politique oprationnel (Auswrtiges Amt 2009). Il na pas non plus daction stratgique concrte. Son possible renforcement est voqu de temps autre, mais le dveloppement de ses liens avec lchelon de direction reste raliser. Le comit consultatif compte quant lui 19 reprsentants des milieux scientifiques et conomiques, dorganisations non gouvernementales, dglises et de fondations politiques, ainsi que des experts qualifis. Son rle consiste principalement en un accompagnement comment du travail du comit de pilotage interministriel (Beirat Zivile Krisenprvention 2008, p. 1). Cette approche politique densemble se fonde sur une acception largie du terme de scurit, qui inclut la stabilit politique, conomique, cologique et sociale (Gesamtkonzept der Bundesregierung 2000, p. 1). Sappuyant sur cette ide et se rfrant explicitement au concept global et au plan daction, le ministre de la
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Daprs Winfried Nachtwei, le nombre de mesures est impressionnant, mais aussi dconcertant (Nachtwei 2010, p. 2).

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Dfense a diffus, avec son Livre blanc de 2006, le concept de scurit interconnecte6 . Au cours de la mme anne, lOTAN a pour la premire fois exig, lors du sommet de Riga, une approche globale (comprehensive approach, OTAN 2006). Au cur de cette conception de la scurit se trouve lide quil faut une coopration efficace entre les instruments civils et militaires, ainsi quune organisation en rseau du travail des acteurs militaires, tatiques et non tatiques dans un cadre national et international (Bundesministerium der Verteidigung 2006, p. 15, 98 ; pour une lecture critique, Jaberg 2009). Ds 2003, les lignes directrices pour la politique de dfense (Verteidigungspolitische Richtlinien, VPR) avaient dfendu lide dune extension gographique et matrielle de la notion de dfense, et avaient mis laccent sur la ncessit dune synergie entre tous les instruments de la prvention scuritaire tatique (BMVg 2003). Cependant, le principe dune interconnexion de grande ampleur, en vue de favoriser la paix et la scurit internationale, avait t dvelopp ds 1992 par le secrtaire gnral des Nations unies dalors, Boutros Boutros-Ghali, dans lAgenda pour la paix (Boutros-Ghali 1992). Lun des dfis scuritaires centraux identifis dans les analyses officielles des menaces est leffondrement dtats. Il nest donc pas surprenant que linteraction civilo-militaire soit compte part entire parmi les composantes de la reconstruction dtats. Lexprience de lAfghanistan a conduit adapter la conception allemande des interactions civilo-militaires, qui reposait sur la reconstruction de socits aprs la guerre, la nouvelle ralit dun conflit guerrier qui nest pas international. Le rsultat politique est double : il sagit, dune part, de la prise de conscience arrive maturit seulement en 2009-2010 que la Bundeswehr se trouve engage dans un conflit arm avec un mouvement insurrectionnel ; et, dautre part, de la mise en route dun processus de dveloppement conceptuel qui a dj conduit, au niveau national, une note intitule, de manire programmatique, Fondements provisoires pour la contribution des forces terrestres linstauration de la paix et de lordre tatique dans les zones de crise (Heeresamt 2010). Lexpression de lutte contre-insurrectionnelle ou counterinsurgency (COIN) ny est dlibrment pas employe, afin de rendre plus visible la dimension nationale de la stratgie . Cependant, rien nest dit sur le contenu concret de cette stratgie. La note de cadrage applique en fait largement la doctrine COIN de lOTAN, dont elle reprend les ides fondamentales, alors que le concept de lOTAN dcoule lui-mme de la doctrine des tats-Unis ce sujet (Headquarters Department of the Army 2006). Dans la conception amricaine, les oprations de stabilisation et les interventions anti-insurrectionnelles peuvent se recouper assez

Lorigine de ce terme nest pas claire. Il peut tre attribu des sources autrichiennes, suisses et allemandes (cf. par exemple Borchert 2004).

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largement. Le manuel FM 3-07 relatif aux oprations de stabilisation dcrit celles-ci comme des combinaisons continues et simultanes de tches offensives, dfensives et de stabilisation (Headquarters Department of the Army 2006, 1-19). Employant presque les mmes termes, le manuel amricain FM 3-24 explique que la lutte contre-insurrectionnelle, la COIN, est une combinaison de mesures offensives et dfensives, ainsi que dlments des oprations de stabilisation (Headquarters Department of the Army 2006, 1-19). Il dcrit la COIN comme faisant partie doprations militaires de stabilisation complexes qui visent instaurer et prserver un environnement sr, la fourniture des services publics de base et des infrastructures lmentaires, ainsi que daide humanitaire. Il sagit dune forme extrmement complexe de guerre. La COIN est essentiellement un combat pour le soutien des populations. La protection, le bien-tre et le soutien du peuple sont des conditions indispensables son succs (Headquarters Department of the Army 2006, 1-28). Parce que la scurit, une bonne gouvernance et le dveloppement doivent aller de pair, la doctrine amricaine de la COIN exige de ses soldats dtre prts la fois combattre et btir (Headquarters Department of the Army 2006, 1-19). Ces mesures ne pouvant videmment pas toutes tre mises en uvre par larme, une approche civilo-militaire globale est ncessaire. Par consquent, la lutte contre-insurrectionnelle ne peut fonctionner que si tous les acteurs et instruments sont interconnects les uns aux autres (Headquarters Department of the Army 2006, 2-1). Se pose alors la question de savoir dans quelle stratgie densemble cette approche sinscrit, si et dans quelle mesure une telle approche peut tre mise en pratique, et jusqu quel point lAllemagne sest adapte cette approche.

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Dveloppements pratiques

La prservation de la paix et la reconstruction dtats constituent, au moins depuis le rapport Brahimi daot 2000, les deux faces dune mme mdaille (Brahimi 2000). Le rapport recommande entre autres un renforcement de lengagement des Nations unies dans les socits daprs-guerre, une coopration plus troite entre tats, ONG et reprsentants de la socit civile, ainsi quune meilleure coopration entre acteurs civils, policiers et militaires. Lapproche globale des oprations de paix complexes qui est exige a t reprise lors de la confrence de Bonn sur lAfghanistan, lors de laquelle Lakhdar Brahimi a jou un rle important en tant que reprsentant spcial de lONU pour lAfghanistan (Brahimi 2001), puis dans lAfghanistan Compact publi en 2006 (Maa 2009, p. 13-35)7. En adoptant la rsolution 1 386 (2001), le Conseil de scurit des Nations unies a autoris la mise sur pied en Afghanistan dune Force internationale dassistance la scurit (International Security Assistance Force, ISAF)8. La tche de lISAF consistait dabord crer un environnement scuris Kaboul et dans ses environs, afin de soutenir le processus de rconciliation nationale lanc sur le Petersberg Bonn qui, daprs le mandat donn par le Bundestag allemand, ouvre la voie une reconstruction du pays aprs plus de 20 annes de guerre et de guerre civile (Deutscher Bundestag 2001, p. 2). Lextension de la zone dintervention de lISAF vers le Nord, deux ans plus tard, na, dans un premier temps, pas affect substantiellement le mandat de la Bundeswehr. La reconstruction civile et le renforcement de lautorit civile taient les lments centraux ; larme servait la protection. Le 2 septembre 2003, le gouvernement fdral allemand a adopt un plan pour lAfghanistan qui confirmait la volont daider le pays dans les efforts entrepris en vue de redevenir un tat qui fonctionne, qui peut assurer la scurit, la croissance conomique et le bien-tre de ses citoyens (Bundesregierung 2003). Concrtement, trois tches devaient tre remplies : la construction de structures politico-administratives, lamlioration de la situation scuritaire par une rforme du secteur de la scurit et la reconstruction de linfrastructure conomique et

Voir les contributions de Johannes Varwick, Martin Schmid et Christian Stock in K. Brummer et S. Frhlich (dir.), op. cit. 8 En parallle du mandat de lISAF se droule depuis octobre 2001 lopration Enduring Freedom (OEF) conduite par les tats-Unis. LAllemagne a particip cette opration mondiale de lutte antiterroriste jusquen 2010.

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sociale. Le gouvernement fdral a alors approuv le renforcement de lengagement civil et militaire et la concrtis en reprenant en novembre 2003 lquipe provinciale de reconstruction (Provincial Reconstruction Team, PRT) que les tats-Unis commandaient Kunduz, en mettant en place une autre PRT Fayzabad en septembre 2004 et en reprenant le commandement rgional Nord de lISAF (RC North) Mazar-e Sharif en juin 2006. Enfin, lAllemagne dirige depuis le 23 fvrier 2008 une quipe provinciale de conseillers (Provincial Advisory Team, PAT) Taloqan, extension de la PRT de Kunduz9.

Les PRT, instruments des interactions civilo-militaires


La combinaison de la politique trangre, de la politique de dveloppement et de la politique de scurit, telle que requise dans les approches globales, a trouv sa premire expression institutionnelle concrte sur le terrain oprationnel lorsque les PRT ont t mises sur pied. Celles-ci ont t installes par les tats-Unis en Afghanistan partir de 2002 (et plus tard aussi en Irak) sous la forme dorganisations civilo-militaires qui oprent dans un environnement semi-permissif et poursuivent lobjectif d amliorer la stabilit dans une zone donne en aidant la nation hte construire sa lgitimit et assurer plus efficacement la scurit et la fourniture de services publics essentiels au profit de ses citoyens (Center for Army Lessons Learned 2007, p. 1). Daprs la grille de lecture amricaine, les PRT font partie dune stratgie de stabilisation de longue haleine et, dans le mme temps, sont un potentiel multiplicateur de forces pour les commandants dans un environnement de COIN. Les PRT se composent gnralement de reprsentants des ministres de la Dfense, des Affaires trangres, de lAgriculture et de la Justice, ainsi que de lAgence des tats-Unis pour le dveloppement international (USAID). La cohrence du commandement est assure par la direction militaire (Headquarters Department of the Army 2008, F-1/F-6). Ce modle a t repris, sous diverses formes, par lOTAN et ses tats membres (ISAF 2010)10. Les PRT revtent un fort pouvoir symbolique pour la politique allemande, parce que leur dyarchie civilo-militaire compose dun reprsentant du ministre des Affaires trangres allemandes (direction civile) et dun autre de la Bundeswehr (direction militaire) est lexpression la plus nette dune approche interconnecte qui vise stabiliser de manire globale et durable un pays et non lutter

Voir les contributions de K. Brummer et S. Frhlich in des mmes (dir.), op. cit. En octobre 2010, 27 PRT opraient en Afghanistan, dont six dans le RC-Nord (deux allemandes, une sudoise, une hongroise, une turque et une norvgienne).
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contre des insurrections. Outre le ministre des Affaires trangres allemandes (Auswrtiges Amt, AA) et le ministre de la Dfense (Bundesverteidigungsministerium, BMVg), le ministre pour le Dveloppement conomique et la Coopration (Ministerium fr wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit, BMZ) et le ministre de lIntrieur (Innenministerium, BI) participent aussi aux PRT. Si le BMZ tait dabord rticent se soumettre la direction de lAA, ces difficults se sont largement rsorbes. Cela sexplique dune part par le fait quil peut, dans son domaine de comptence, dcider librement de lallocation des moyens, et dautre part par la prise de fonction du ministre Dirk Niebel en 2009, membre du Parti libral (FDP) comme le ministre des Affaires trangres Guido Westerwelle et dfenseur dclar de lide dune scurit interconnecte. Sur le plan politico-stratgique, les quatre ministres cits cidessus, dont les ministres forment un comit ministriel, sont responsables de la coordination des activits. Le principe constitutionnel dautonomie des dpartements ministriels leur confre une grande latitude dans la conception et la mise en uvre de leurs politiques respectives. Une coordination troite est donc dautant plus ncessaire. Elle doit tre assure grce des runions interministrielles hebdomadaires au niveau oprationnel et des rencontres mensuelles entre secrtaires dtat. Ces acteurs se sentent peu lis par les dclarations gnrales du plan daction Prvention civile des crises et les dcisions du comit de pilotage interministriel pour la prvention civile des crises, qui est faiblement dot11 et ne joue pas de rle significatif pour les PRT. Cependant, leur capacit de pilotage stratgique est limite, puisquen rgle gnrale, ils nchangent que des informations et des points de vue, avant dtablir quatre comptes rendus diffrents12. La structure militaire de la PRT est pilote par le commandement des oprations de la Bundeswehr situ Potsdam. Elle se compose principalement dun tat-major de lopration, dunits de scurit et de soutien, ainsi que dune unit mdicale (Abbaszadeh et al. 2008, p. 8). Alors que les soldats partent en mission pour quatre six mois, les civils restent normalement une anne. la diffrence des PRT amricaines (composes denviron 80 personnes) ou britanniques (environ 100 personnes), les PRT allemandes sont depuis le dbut relativement importantes en nombre puisquelles comptent respectivement 450 (Kunduz) et 350 personnes (Fayzabad)13. Ceci sexplique par le fait que les composantes logistiques et mdicales (et aussi administratives) sont traditionnellement bien prises en compte dans les interventions des
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Entre 2006 et 2008, le comit de pilotage interministriel disposait denviron 10 millions deuros, qualifis de millions Nachtwei , du nom du dput vert qui avait ngoci ce soutien financier avec le ministre de la Dfense. Cette dotation a principalement t utilise pour lAfghanistan. 12 Entretiens avec des fonctionnaires du BMZ et du BMVg. 13 Ces chiffres sont fortement relativiss si lon prend en compte le fait que la rgion de Kunduz est plus grande que le Land de Rhnanie-Palatinat.

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forces armes allemandes. En revanche, il parat difficile de pourvoir les postes civils, notamment du ct du ministre des Affaires trangres (Nachtwei 2010, p. 3 ; Gareis 2010, p. 10)14. La prsence militaire dans les provinces devait, selon le souhait du gouvernement allemand, en principe rester aussi rduite que possible (Bundesregierung 2003, p. 6). Cependant, au vu de la dgradation de la situation, le plafond du contingent allemand en Afghanistan a t port 5 350 par le Bundestag, le 26 fvrier 2010, et les effectifs de la PRT Kunduz dpassent aujourdhui le seuil des 1 000, bien que ceux de la PRT Fayzabad aient t rduits 290 (Nachtwei 2010, p. 33-34). Le catalogue des tches mener dans les provinces, qui est dtaill dans le premier Concept pour lAfghanistan du gouvernement allemand, est trs ambitieux et reflte les objectifs initiaux. Sont mentionns entre autres : le travail de liaison politique et de persuasion dans les structures provinciales, policires et militaires lors de la mise en uvre de la politique du gouvernement central ; lentretien de contacts avec la population par des patrouilles de proximit ; le soutien la mise en place de la police, de la police aux frontires et de larme ; la contribution aux efforts de dsarmement, de dmobilisation et de rintgration des anciens combattants ; les offres de service pour la construction des structures dtat de droit ; le soutien la reprsentation locale de la Mission dassistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA) dans la mise en uvre des tapes du processus de Petersberg ; le soutien aux lections, la socit civile et aux mdias indpendants ; la coopration pour le dveloppement dans le domaine de la reconstruction des infrastructures forte mainduvre ; la mise en place de sources alternatives de revenus ; la structuration du microcrdit ; la construction dinstitutions tatiques efficaces (Bundesregierung 2003, p. 7). ct de la ralisation de ces ambitions se pose un autre dfi, celui de la coordination et de la cohrence des actions des ministres impliqus. Sur le terrain, les diffrentes chanes de commandement et cultures de travail doivent tre transformes en une procdure cohrente. Tout en respectant une approche commune, les ministres se fixent en effet des priorits propres. Les objectifs du ministre des Affaires trangres allemand sont plutt politiques, incluant notamment le renforcement de lautorit du gouvernement central afghan par une troite coopration avec les gouverneurs des provinces et dautres officiels afghans. Le BMZ concentre ses efforts sur les projets de dveloppement moyen et long terme, tant entendu que la rpartition de laide est dcide en Allemagne mais

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Daprs W. Nachtwei (2010, p. 3), le pilier Affaires trangres , qui na longtemps t compos que dun diplomate, est toujours de loin la composante la moins bien dote en personnel au sein de lengagement allemand . Il explique cela par un problme de sous-effectif . la fin de lanne 2010, les deux PRT comptaient au total 18 civils.

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que la mise en uvre est supervise par ses reprsentants sur le terrain. Le BMI soccupe de la formation de la police. La composante militaire doit en premier lieu contribuer la scurit locale, assurer lautoprotection et mener des projets daide de moindre envergure (Quick Impact Projects, QIP) qui sont la plupart du temps financs sur les fonds de lAA (Nachtwei 2010, p. 32)15. Bien que les QIP sinscrivent dans un cahier des charges restrictif et quils soient mis en uvre par la Bundeswehr bien moins souvent en Afghanistan quen Bosnie-Herzgovine, ils restent contests. En fait, il sagit dun vritable outil de la CIMIC, cest--dire quils servent en premier lieu la ralisation de la mission militaire. Un autre instrument a t introduit en 2006 pour le Nord de lAfghanistan, l aide au dveloppement durgence et de transition (Entwicklungsorientierte Not- und bergangshilfe, ENH), auquel les reprsentants Kunduz et Fayzabad peuvent recourir assez rapidement. LENH est principalement utilise pour permettre la reconstruction rapide dcoles, de ponts, de routes ou la mise en uvre dautres mesures en faveur dinfrastructures et daide au dveloppement, telles que le capacity building ou le soutien au dveloppement rural, en partenariat avec la population locale. Elle comporte trois volets : les projets backbone et les District Development Funds (DDF) doivent favoriser le dveloppement, la stabilit et la scurit grce lamlioration des conditions de vie des populations de districts choisis, alors que le Provincial Development Fund (PDF) soutient des projets dans lensemble de la province. Ce fonds, gr par quatre ministres, est une expression concrte des interactions civilo-militaires sur le plan tactique et dpasse, dans son concept et son volume, la CIMIC traditionnelle. Il sert au financement de microprojets soutenant les structures socioconomiques et de projets sociaux lmentaires allant de 3 000 50 000 euros. Les parties prenantes afghanes sont associes, de manire paritaire, lensemble du processus de planification, de dcision et de mise en uvre (GTZ 2009a). Lapproche interconnecte mise en application dans le cadre des PRT a rduit la distance qui sparait traditionnellement la sphre de laide au dveloppement de celle de laction militaire. Les points de contact, tels que lutilisation dinfrastructures militaires pour le transport de laide durgence, la protection des personnels et lchange dinformations, sont mis profit. Cependant, les diffrences de culture professionnelle et dintrts font apparatre des points de friction. Le responsable civil de la PRT na aucune autorit hirarchique sur les reprsentants du BMI et du BMZ. De surcrot, les personnels chargs de la politique de dveloppement se sont longtemps trouvs hors de la PRT. La distance physique devait prouver que laide au dveloppement allemande ntait pas soumise

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La part des fonds CIMIC est trs faible. Entre 2002 et 2010, 6,6 millions deuros ont t dpenss, pour 945 projets CIMIC. Par comparaison, la reconstruction civile a t finance hauteur de 430 millions deuros au cours de la seule anne 2010.

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au mandat de lISAF et que les composantes militaires et civiles taient clairement spares, conformment lide quil serait ainsi plus simple dassurer la scurit des personnels en charge de laide au dveloppement. En 2008, les reprsentants des quatre secteurs ont emmnag avec les experts de la politique de dveloppement dans une maison commune Kunduz. la suite dune attaque perptre au cours de lt 2010, cette maison a d tre ferme. Aujourdhui, les projets du BMZ les plus importants sont pilots partir dun nouveau btiment de trois tages, et les reprsentants des autres secteurs, bass dans la PRT, sy rendent pour les runions communes16. Les critiques faites lapproche allemande de la PRT sont diverses. Premirement, elles ont port sur les activits des PRT, en particulier sur les autolimitations nationales (caveats) imposes par le politique qui ont entrav la pleine ralisation des effets attendus. Linaction face des actes violents au sein de la population locale a t critique, tout comme la coexistence pacifique avec les seigneurs de guerre afghans qui dtiennent localement le pouvoir ou encore la ngligence dont a fait lobjet le secteur de la justice (Gauster 2006, p. 56). Deuximement, des voix critiques se sont fait entendre au sein mme de la communaut de laide au dveloppement, qui jugeaient que le principe d appropriation locale (local ownership) tait sap par la nature des actions et leur perception par la population, qui considrerait que la PRT serait le vritable gouvernement de la province17 (Gauster 2006, p. 129 ; Abbaszadeh et al., p. 30). La valeur ajoute des PRT est mise en doute, puisque chaque dpartement ministriel a son propre mandat, ce qui entrane de lourds efforts de coordination. De plus, il existe une ingalit structurelle : la composante militaire a beaucoup de personnel et peu dargent, alors que la composante charge de la coopration pour le dveloppement a peu de personnel et beaucoup dargent sa disposition (GTZ 2009b, p. 20-21). Troisimement, les organisations daide humanitaire critiquent le concept mme de PRT. Leur principal reproche porte sur le fait que les PRT ne prennent pas suffisamment en compte leur tche principale, qui est dassurer la stabilit et la scurit des populations, car elles mettent en danger la scurit et lindpendance des ONG en brouillant la limite entre engagement militaire et aide humanitaire. De surcrot, le modle des PRT est leurs yeux une illustration paradigmatique de la tentative dincorporer laide humanitaire, dans des situations de conflit et de sortie de conflit, une stratgie densemble politico-militaire dans le cadre dune approche intgre (VENRO 2009, p. 6). Lors de la confrence pour la scurit qui sest tenue Munich en 2011, le

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Entretien tlphonique avec la reprsentante Kaboul de lagence allemande de coopration internationale (Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit, GIZ), le 9 mai 2011. 17 Les mesures de reconstruction inities par les PRT allemandes sont menes au nom de la PRT, non celui du gouvernement afghan.

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prsident Hamid Karzai a mme remis en cause les PRT en tant que symboles des interactions civilo-militaires, en les qualifiant de structures parallles qui seraient devenues contre-productives et feraient obstacles au renforcement du gouvernement afghan (Dempsey 2011 ; Karzai 2011).

De lopration de stabilisation la lutte contre linsurrection


Alors que lintervention amricaine en Afghanistan avait rapidement t comprise comme une opration contre-insurrectionnelle, la prise de conscience allemande a t plus progressive. Lune des raisons de cette volution a certainement t la dgradation constante de la situation dans le Nord du pays. Si le gouvernement fdral allemand a longtemps pens que la reconstruction et le dveloppement taient au premier plan de son engagement, les attaques croissantes contre la Bundeswehr, en particulier dans la zone de Kunduz, faisaient apparatre une ralit diffrente. Un autre facteur lorigine de la prise de conscience allemande, du moins au sein de la Bundeswehr, fut sans doute la prise de commandement de lISAF par les tatsUnis en 2007, lesquels dirigeaient dj lopration Enduring Freedom (OEF) depuis son lancement18. Linfluence amricaine sur la conduite des oprations dans le Nord de lAfghanistan fut ainsi sensiblement accrue. Le terme COIN ou lutte contre-insurrectionnelle tait nanmoins lud dans les dclarations officielles allemandes, ainsi quen interne dans la mesure du possible. Ce dni de la part des dirigeants politiques et militaires face au dsagrable tableau de lescalade de la violence dans le Nord sest retrouv dans le dbat allemand autour de la question de savoir sil sagissait ou non dune guerre en Afghanistan (Mnch 2010). Face la dgradation de la situation, la premire mesure a t le renforcement de la protection passive des soldats. Pour pouvoir quitter le camp, il fallait dornavant se dplacer exclusivement dans des vhicules blinds. Puis la Bundeswehr a pris part des oprations offensives au sein du commandement rgional Nord, sans toutefois, dans un premier temps, envoyer elle-mme de troupes de combat. De plus, le Commando des forces spciales (Kommando Spezialkrfte, KSK) a t transfr Kunduz et ses effectifs ont t peu peu augments, jusqu tre tripls. Le 1er juillet 2008, lAllemagne a repris la Force de raction rapide (Quick Reaction Force, QRF) assume auparavant par la Norvge. Daprs la conception de la Bundeswehr, cette coalition, qui comptait initialement 250 personnes, a entre autres pour mission de soutenir

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LOEF est une coalition des bonnes volonts qui poursuit depuis octobre 2001 le but de combattre le terrorisme.

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les PRT soumises une pression militaire (Bundeswehr 2008). lapproche des lections de juillet 2009 et de loffensive hivernale de lOTAN, la QRF a t renforce de 350 personnes (Spiegel Online 2008). En outre, les forces armes allemandes ont particip plusieurs oprations explicitement qualifies de COIN dans le jargon de lISAF, qui sont officiellement appeles SHAPE-CLEAR-HOLDBUILD au sein de la Bundeswehr (Mnch 2010). Une autre raction la dgradation de la situation a consist reformuler, en juillet 2009, le contenu de la brochure de poche (Taschenkarte) que chaque soldat porte sur lui et qui rappelle, sous forme synthtique, les rgles dintervention. Lutilisation des armes feu a t facilite dans la mesure o les restrictions ont t revues la baisse et les possibilits dutilisation largies (Gebauer 2009). Il a fallu lincident tragique du 4 septembre 2009 pour faire voluer le discours politique en Allemagne. Sur ordre dun colonel allemand, des avions de combat amricains avaient bombard deux camions-citernes dans la zone de Kunduz, tuant 142 personnes, dont des enfants et des personnes ges. Lvnement a provoqu des ondes de choc politiques qui ont finalement conduit la dmission du ministre, Franz Josef Jung19 (CDU), du secrtaire dtat Peter Wiechert et de linspecteur gnral Wolfgang Schneiderhan. Le successeur de Jung, Karl-Theodor zu Guttenberg (CSU), a alors pour la premire fois employ le mot en G , en parlant dabord dune situation assimilable une guerre puis, conformment au droit international humanitaire, en voquant un conflit arm non international qui est appel guerre dans le langage courant (Herden 2010). Peu de temps aprs, la chancelire a confirm ce choix smantique (Tagesschau 2010). LAllemagne se trouvait donc dans un conflit arm non international, mais navait pas encore dvelopp le concept technique correspondant. Le BMVg a certes commenc travailler sur un concept COIN ds 2009, mais ces rflexions ont ensuite t suspendues et aucune version dfinitive nen a t publie ce jour. En juin 2010, lOffice de lArme de terre (Heeresamt) a prsent une note dj voque prcdemment, intitule Fondements provisoires pour la contribution des forces terrestres linstauration de la paix et de lordre tatique dans les zones de crise (Heeresamt 2010). En prambule, il y est indiqu que pour viter des interprtations drangeantes [], [une terminologie diffrente a dlibrment t adopte pour] le dbat national sur la "counterinsurgency" . Ceci est cens expliciter le caractre national de la stratgie et montrer trs tt que les forces armes ne sont, cet gard, quun acteur parmi dautres (Heeresamt 2010, prambule). Le ministre de la Dfense, Karl-Theodor zu Guttenberg, avait auparavant ajout la
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Ancien ministre de la Dfense, F. J. Jung tait, au moment de son dpart, ministre fdral du Travail et des Affaires sociales.

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confusion lexicale en dclarant, lors de la confrence sur la scurit de Munich, que la Bundeswehr faisait certes de la counterinsurgency , mais non de la lutte contre-insurrectionnelle (zu Guttenberg 2010). Dans la note dorientation du Heeresamt, le nouveau terme pour la COIN est dfini de la manire suivante : Ltablissement de la scurit et de lordre tatique dans les zones de crise sentend, dans ce document, comme lensemble de toutes les mesures politiques, conomiques, sociales, juridiques, excutives et psychologiques qui sont prises pour liminer les causes dune insurrection. Elles sont mises en uvre de manire conjointe par des acteurs civils et des forces militaires20 (Heeresamt 2010, p. 3). la diffrence de la dfinition traditionnelle de la lutte contre-insurrectionnelle, o la lutte contre lennemi est centrale, ltablissement de la scurit et de lordre tatique est aujourdhui vu comme une stratgie densemble, interministrielle, de moyen et long terme, qui vise maintenir ou rtablir la confiance de la population envers ltat et amliorer en profondeur les conditions de vie (Heeresamt 2010, p. 3). Cette approche correspond en tout tat de cause linterprtation moderne de la COIN, telle que prsente dans la doctrine COIN amricaine FM 3-24 qui focalise son attention sur les populations21. La note dorientation reprend aussi la squence SHAPE, CLEAR, HOLD and BUILD en y intgrant les contributions militaires correspondantes, cest--dire : mesures de prparation et daccompagnement (par exemple par la formation de forces de scurit locales ou lidentification dinsurgs), limination dune menace (par exemple par une offensive, une arrestation ou un sauvetage), scurisation de lenvironnement (par exemple par la protection de la population, la dmonstration de sa prsence ou le soutien la satisfaction des besoins essentiels) et consolidation dun environnement sr (par exemple par des programmes daide et de formation) (Heeresamt 2010, p. 7-11, 19). Par ailleurs, la note souligne limportance des mesures civiles et la ncessit de prendre en compte les interactions entre les actions civiles et les actions militaires ds la phase de planification des oprations, puisque ltablissement de la scurit et de lordre tatique est en premier lieu une tche qui incombe aux acteurs et organisations non militaires (Heeresamt 2010, p. 3). La nouvelle terminologie et lutilisation moins embarrasse du mot en G constituaient la fois une raction tardive la dgradation de la situation scuritaire et une prparation linflexion offensive

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Cette analyse correspond au commentaire fait par lAllemagne sur la doctrine COIN de lOTAN (AJP-3.4.4, OTAN). 21 Le guide COIN du gouvernement amricain fait donc la distinction entre une approche centre sur lennemi et une approche centre sur la population (US Government 2009, p. 14).

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donne la stratgie militaire dans le cadre du partnering, qui peut tre rsum par formation dans le combat (Bundeswehr 2010b). Cette nouvelle orientation sest accompagne dune restructuration du contingent militaire. Ainsi, deux bataillons de formation et de protection (Ausbildungs- und Schutzbataillone, ASB), appels task forces dans le jargon22, ont t forms partir de 2010 et placs sous le commandement direct du commandant de la RC Nord. Avec le dploiement de ces deux bataillons, le nombre des soldats de la Bundeswehr affects des missions de protection et de formation doit tre port de 280 1 400. Une seule compagnie reste donc sous la responsabilit du commandant de la PRT Kunduz. La PRT a depuis lors t dcharge de ses missions oprationnelles et peut se concentrer plus fortement sur les actions de reconstruction (Bundeswehr 2010a). Depuis que le rle militaire de la PRT a t rduit, le BMZ est plus prsent (Nachtwei 2010, p. 35), sans toutefois que la mutation en peace support teams sous une direction civile, qui est envisage pour les PRT, ait t ralise (GTZ 2009b, p. 22). Depuis le printemps 2010, des units militaires amricaines se sont intensivement impliques dans les combats avec les insurgs du Nord de lAfghanistan. partir de juillet, la Bundeswehr a, elle aussi, t engage dans la lutte contre-insurrectionnelle active. Dautres oprations offensives ont eu lieu dans le courant de lhiver 20102011, aprs que la troupe a reu de nouvelles dotations de lobusier blind modle 2000, de missiles antichars et de vhicules de combat dinfanterie. Dans le cadre de lopration Blitz, la Bundeswehr a ainsi pu, en novembre 2010, participer la reprise dIsa Khel, aux cts de soldats amricains et de policiers afghans, et y riger un avant-poste. La zone est depuis lors scurise par des milices villageoises. Conformment laccord trouv avec le conseil des anciens du village, les mesures de reconstruction mises en uvre consistent en lasphaltisation rapide de la route principale et la connexion au rseau lectrique (Seliger 2010, p. 6). Peu de temps aprs, la premire opration de parachutage au cours dune intervention de combat a t signale. Des units conventionnelles combattaient, avec des forces spciales amricaines et des soldats afghans, les insurgs de Gore Tapa, dans les environs de Kunduz. Cette opration et dautres actions analogues font partie dune srie dactivits offensives, au moyen desquelles lOTAN espre reprendre linitiative dans les zones insurges autour des villes de Kunduz et de Baghlan et montrer aux rebelles quils vont avoir des ennuis , pour reprendre les termes du gnral de division HansWerner Fritz (Seliger 2011, p. 2). La nouvelle orientation militaire a t salue au plus haut niveau, puisque David Petraeus, alors chef des troupes de lOTAN en Afghanistan, a indiqu dans une interview que les Allemands pouvaient tre fiers de leurs civils et de leurs

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Il sagit ici nouveau dun terme mlioratif. Les task forces militaires sont, dans lespace linguistique anglo-saxon, tout bonnement des forces oprationnelles.

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militaires : Pour la premire fois dans lhistoire militaire allemande moderne, deux bataillons participent la lutte contre-insurrectionnelle, avec des rsultats impressionnants (Petraeus 2011, p. 8). Ni lenvoi par les tats-Unis de 5 000 hommes dans le Nord ni ladaptation de lapproche allemande au concept amricain de lutte contre-insurrectionnelle nont cependant pu empcher lescalade de la rbellion jusqu la fin de lanne 2010. Lune des raisons en est que la connaissance des acteurs locaux et de leurs agendas est insuffisante, malgr une prsence ancienne sur le terrain et une importance du renseignement thoriquement trs grande pour la COIN (Steinberg 2010, p. 8 ; Glatz 2011, p. 174). Le changement de stratgie confirm lors de la confrence de Londres, dbut 2010, en vue dun engagement civil et militaire renforc risque donc dchouer. Certes, le gouvernement allemand a presque fait doubler les moyens allous la reconstruction civile, les faisant passer de 220 430 millions deuros, et a renforc la structure civile en nommant un Senior Special Representative (Bundesregierung 2010a, p. 7). Mais il lui est difficile de mettre en uvre ces moyens de manire efficace, puisquil ny a plus assez dONG allemandes dans le Nord. Lorsque, pour la premire fois, laide aux ONG actives en Afghanistan, qui a t mise en place en mai 2010, a t assortie de conditionnalits, cela a suscit beaucoup de doutes du ct des ONG. Au cur de laffaire se trouve la tentative dinstrumentalisation de laide civile des fins militaires, par exemple par le recueil de renseignements23. Largumentaire dfendu par le Verband Entwicklungspolitischer Deutscher Nichtregierungsorganisationen (VENRO), qui regroupe des ONG allemandes engages dans le dveloppement, repose sur une lecture critique du concept de scurit interconnecte, qui servirait principalement la ralisation dobjectifs relevant de la politique de scurit (VENRO 2010, p. 2).

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Le gnral de corps darme Rainer Glatz, commandant des oprations militaires de la Bundeswehr en Afghanistan, souligne ainsi le besoin imprieux de partager largement les renseignements, y compris avec les acteurs non militaires avec lesquels des mcanismes dchange doivent encore tre dvelopps (Glatz 2011, p. 174).

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Possibilits et limites de la scurit interconnecte

laune de la complexit des dfis scuritaires, le postulat dont dcoule le concept de scurit interconnecte parat attirant : pour rsoudre un problme, il suffit que les acteurs et les instruments de la gestion de crise soient bien coordonns. Les interactions civilomilitaires nen sont quune dimension. La coordination des acteurs civils se rvle en gnral difficile et lAfghanistan ne fait pas exception. Pour diverses raisons, il est en particulier difficile dimpliquer les ONG. Elles doivent en premier lieu respecter leurs missions, les souhaits de leurs bailleurs et leur propre conscience. La coopration est possible sous certaines conditions, mais de manire limite (Lindner [ paratre]). La situation est potentiellement diffrente pour ce qui a trait au personnel civil qui est fonctionnaire ou assimil. Certes, les gosmes propres chaque dpartement ministriel, les objectifs divergents et les diffrentes logiques daction rendent l encore difficile une action concerte, mais le gouvernement pourrait sous rserve dune relle envie de rforme garantir la cohrence des efforts au moins entre ces acteurs. Le fait que le concept de scurit interconnecte ne soit pas compris de la mme manire dans les ministres de la Dfense et du Dveloppement montre dj les difficults (VENRO 2010, p. 2). Dans le domaine des interactions civilo-militaires, beaucoup de choses posent encore problme. Les aspects suivants sont lorigine de ces difficults. Stratgie : le dfaut de stratgie densemble est prjudiciable. Cela sexplique par une incapacit stratgique structurelle de la politique allemande. Il manque des structures et des procdures nationales bien tablies, qui permettraient le dveloppement dune planification stratgique densemble efficace. Il faudrait voir si la sous-commission Prvention civile des crises et scurit interconnecte du Bundestag agira comme un catalyseur sur la capacit stratgique, mais cette issue parat peu probable eu gard aux blocages politico-culturels. Institutions : il manque les institutions adaptes et le soutien politique ncessaire. La planification et la mise en uvre de la scurit interconnecte sur le plan politico-stratgique forment un processus trs sensible. Celui-ci exige des organes de coordination et des mcanismes de planification tels que, par exemple, un Conseil

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national de scurit ou tout autre groupe de pilotage dot dun poids politique important et de laccs lexpertise technique requise. Financement : la coordination interministrielle peut tre stimule comme le montre lexemple de la Stabilisation Unit et des Conflict Prevention Pools en Grande-Bretagne par un accroissement du soutien financier accord aux projets. Lorgane de coordination responsable devrait donc disposer librement de tels moyens, afin de favoriser une culture de coopration. Capacits civiles : les structures mises sur pied ne sont pas conues de manire approprie, ni dotes des ressources adquates. Les capacits civiles permettant un engagement durable dans les zones de crise manquent encore (SIPRI 2010, p. 7). Plus dterminant encore pour les interactions civilo-militaires, il nexiste toujours pas de comprhension commune du rle de la composante civile. Socit civile : limplication de la socit civile ne doit pas survenir quaprs la prise des dcisions politiques. Elle doit intervenir ds le processus de planification et doit y tre traite en partenaire gal ; certaines lignes rouges doivent tre respectes. Mme si les instruments civils disposition taient suffisants et sils taient idalement interconnects avec les moyens militaires ce qui pour lAllemagne (et la communaut internationale) ne se vrifie ni sur le plan stratgique ni sur le plan oprationnel , le succs ne serait pas assur. Les conditions dintervention sur le terrain sont dune importance cruciale. Si seule une petite partie de la population soutient les insurgs, les mesures COIN peuvent ventuellement produire des effets positifs. Si, comme en Afghanistan, les actions de reconstruction se combinent avec la lutte contre-insurrectionnelle, dans un contexte marqu par une distance croissante entre la population et le gouvernement, linteraction civilo-militaire subit une tendance la militarisation dans la mesure o le rle du militaire crot et la limite entre mesures civiles et militaires sestompe. Les intervenants agissent alors comme des parties prenantes dun conflit social violent, dans lequel limportance des objectifs militaires augmente. En Afghanistan, lOTAN sapplique donc soutenir les aspirations du gouvernement Karzai qui lutte contre des forces rebelles afin dtendre sa souverainet sur lensemble du pays. Il sagit l en ralit de buts politiques. La composante militaire joue toutefois un rle important pour la COIN. Cela est d, en partie, la situation scuritaire difficile, qui peut conduire au dilemme politique suivant : accepter la domination militaire dans la conduite doprations ou se rsoudre laisser les insurgs gagner en influence. Il est incontestable que la reconstruction civile ne peut gure tre mene bien de manire efficace dans les zones de combat. Mais comme cette reconstruction est indispensable pour atteindre les buts

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politiques, larme amricaine essaie, par exemple, de dvelopper des capacits propres dans le domaine du nation-building24. Une autre option exprime dans le dbat propose dintgrer, le temps dune opration et sous certaines conditions, les agences publiques civiles dans la chane de commandement militaire (Brocades Zaalberg 2008, p. 22). Les deux approches vont au-del de lamlioration de la coopration et de la coordination entre les structures militaires et civiles. Elles visent une interaction civilo-militaire de troisime gnration, par lamalgame, la fusion et le chevauchement des structures organisationnelles (Rosn 2009, p. 607)25 afin de rsoudre le problme fondamental de la cohrence du commandement. Indpendamment du fait que les blocages institutionnels et les obstacles juridiques sopposent en Allemagne une telle approche, on peut citer trois arguments contre cette ide : premirement, la Bundeswehr na pas lexpertise technique requise, deuximement, les agences civiles en seraient affaiblies et troisimement, laide au dveloppement risquerait dtre subordonne la politique de scurit. Les interactions civilo-militaires ne sont pas un remde miracle pour la gestion de tout conflit violent complexe. Il ne faudrait pas non plus quelles dgnrent en un simple adjuvant pour les interventions militaires dans le cadre de la lutte contre-insurrectionnelle. Mme si le renforcement de la composante civile peut confrer lintervention en Afghanistan un surcrot de lgitimit, cela ne change rien la situation dfavorable. Ainsi le dernier rapport davancement du gouvernement allemand relevait-il que laugmentation des incidents scuritaires est largement due la hausse de leffectif de lISAF et la poursuite de la croissance de la densit et du rythme des oprations (Bundesregierung 2010b, p. 11). Lapproche de la COIN en Afghanistan est condamne lchec parce que des conditions essentielles un succs de la lutte contreinsurrectionnelle font dores et dj dfaut dans la zone de crise : un gouvernement lgitime et des forces de scurit comptentes en Afghanistan, la coopration du Pakistan26 pour ter toute possibilit de repli aux insurgs et mettre un terme toute forme de soutien de la part des services de renseignement (lInter-Services Intelligence, ISI) (Ehrhart et Kaestner 2010, p. 195-205 ; Woodward 2010). En dpit de ce jugement pessimiste sur le cas de lAfghanistan, une chose est certaine : les interactions civilo-militaires loccasion de catastrophes ou de conflits arms, mais aussi pour la

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Daprs Adam Shilling (2010, p. 3), de lUS Army War College, la COIN est simplement du nation-building dans un environnement violent . 25 Daprs Rosn, les deux premires gnrations dinteractions civilo-militaires se seraient dveloppes au cours des guerres des Balkans sous la forme de CIMIC classique et pendant les guerres en Afghanistan et en Irak sous la forme de PRT. Les deux se caractriseraient par une sparation relativement stricte entre les formes dorganisation et les activits civiles et militaires (Rosn 2009, p. 601). 26 Voir la contribution de Christian Wagner in K. Brummer et S. Frhlich (dir.), op. cit.

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prvention de crises, la sortie de crise et la reconstruction, sont indispensables pour faire face de manire effective et efficace des crises complexes. Elles font potentiellement partie de la gouvernance scuritaire collective pour la gestion de problmes de scurit complexes (Ehrhart 2010), laquelle devrait elle-mme se fonder sur une stratgie politique globale. Cest pourquoi tant les capacits de pense stratgique que les interactions civilo-militaires devraient tre amliores dans le cadre de la scurit interconnecte. Cependant, nonobstant certains progrs, de nombreux problmes se posent en pratique comme lillustre le cas de lAfghanistan : les buts et objectifs ne font pas lobjet dune comprhension concerte et partage, la planification est dfaillante, les analyses de situation sont parfois contradictoires, il existe de vraies divergences culturelles, les priorits dans la mise en uvre de lapproche interconnecte ne sont pas les mmes, et il y a un manque de ressources en personnel notamment dans le domaine civil. Mais mme si ces problmes devaient tre rsolus, les interactions civilo-militaires noffriraient pas de solution universelle. Elles ne peuvent apporter de contribution pertinente la rsolution de problmes que si elles sinscrivent dans un projet politique global abouti, assorti dun but univoque, qui tienne compte des comptences et des moyens et se rapporte la situation concrte sur le terrain sur la base dobjectifs clairs et ralistes.

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Remerciements
Lauteur remercie Jrg Barandat, Klaus Brummer, Michael Brzoska, Stefan Frhlich, Roland Kaestner, Winfried Nachtwei et Johann Schmid pour leurs prcieux conseils et remarques.

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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa


Henning Riecke, La culture stratgique de la politique trangre allemande, Note du Cerfa , n 90, novembre 2011. Robert Kaiser, Le budget europen lheure de la crise Positions allemandes relatives au CFP 2014-2020, Note du Cerfa , n 89, octobre 2011. Almut Mller, LAllemagne face au printemps arabe, Note du Cerfa , n 88, juillet 2011. Louis-Marie Clouet et Andreas Marchetti, Incertitudes sur la PSDC une ncessaire rflexion franco-allemande, Visions francoallemandes , n 19, juillet 2011. Franz-Josef Meiers, La rorganisation de la Bundeswehr la quadrature du cercle, Note du Cerfa , n 87, juin 2011. Oskar Niedermayer, La crise du parti libral allemand, Note du Cerfa , n 86, juin 2011.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le Ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann travaille au Cerfa comme assistante de recherche et est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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