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N 775

SNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistr la Prsidence du Snat le 24 septembre 2012

RAPPORT DINFORMATION
FAIT

au nom de la mission commune dinformation sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011 (1),

Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Snateur.

(1) Cette mission commune dinformation est compose de : M. Louis Ngre, prsident ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Ronan Dantec, Jean-Paul Fournier, Claude Haut, Jean-Jacques Lasserre, Mme Franoise Laurent-Perrigot, vice-prsidents ; M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur ; MM. Claude Brit-Dbat, Jacques Berthou, Grard Csar, Roland Courteau, Marc Daunis, ric Dolig, Alain Dufaut, Hubert Falco, Mme Colette Giudicelli, MM. Michel Houel, Mme Christiane Hummel, MM. Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Marc Pastor, Marcel Rainaud, Franois Trucy.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION ......................................................................................................................... 13 TITRE PREMIER LES FAITS ................................................................................................. 17 I. LE VAR : UNE TERRE DINONDATIONS ............................................................................ 17 A. JUIN 2010 : UN VNEMENT INOU ..................................................................................... 1. Une pluviomtrie intense, brve et localise ........................................................................... 2. Prvision et alerte : quipements insuffisants ou vulnrables, tat de lart mtorologique dpass .......................................................................................................... 3. Des services de secours partiellement neutraliss ................................................................... 4. Des responsables qui prennent leurs responsabilits .............................................................. 5. Un bilan nanmoins trs lourd ................................................................................................ B. NOVEMBRE 2011 : UNE CRISE CLASSIQUE, UN DPARTEMENT SUR SES GARDES ................................................................................................................................... 1. Un vnement impressionnant mais prvisible ........................................................................ 2. Un bon fonctionnement des outils de prvision ....................................................................... 3. Des oprations de secours efficaces ........................................................................................ 17 17 24 26 26 28

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C. LINONDATION : UN RISQUE MAJEUR BIEN VAROIS....................................................... 34 II. LES INONDATIONS DANS LE SUD-EST DE LA FRANCE ............................................... 39 A. DIMENSIONS NATURELLES ET PHYSIQUES ...................................................................... 1. Submersions lentes et submersions rapides ............................................................................. 2. Les phnomnes cvenols et karstiques ................................................................................... 3. Fleuves ctiers et systme rhodanien ...................................................................................... 4. La Mditerrane et les crues ................................................................................................... B. DIMENSIONS HUMAINES ...................................................................................................... 1. Un nouveau modle doccupation de lespace......................................................................... a) Urbanisation et dveloppement conomique ....................................................................... b) Une population inconsciente du risque ............................................................................... c) Quand les inondations deviennent un enjeu politique.......................................................... d) Des cultures peu adaptes ................................................................................................... e) Lapparition dun nouveau risque : le ruissellement urbain................................................. 2. Lexploitation des cours deau ................................................................................................ 39 39 40 41 43 45 45 45 46 48 49 50 52

TITRE II PROTGER LES TERRITOIRES INONDABLES................................................. 57 I. COURTE HISTOIRE DE LVOLUTION DES ATTITUDES FACE LINONDATION ..................................................................................................................... 57 A. ANTIQUIT ET MOYEN-GE : ENTRE VOLONTARISME SOCIAL ET FATALISME ....................................................................................................................... 57 1. LAntiquit, entre rsignation et activisme protecteur............................................................. 57 2. Un Moyen-ge plus fataliste ................................................................................................... 59 B. PRIODE MODERNE ET CONTEMPORAINE : RATIONALISME ET VOLONTARISME DTAT ................................................................................................ 59 1. Connatre les crues pour les mieux matriser .......................................................................... 59

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2. Un tat ingnieur dfaut dtre urbaniste ............................................................................ 61 C. LE TOURNANT DES ANNES 1980........................................................................................ 1. La dcentralisation de lurbanisme ......................................................................................... a) Lurbanisme, comptence de droit commun du bloc communal .......................................... b) Lombre tutlaire de ltat.................................................................................................. (1) Les contrles de droit commun : beaucoup dambition, peu de moyens .................................... (2) Le plan de prvention des risques dinondation (PPRI) .......................................................... 2. La cration du rgime catnat ............................................................................................. a) Une lente maturation........................................................................................................... b) La loi du 13 juillet 1982 ..................................................................................................... 3. Une dimension devenue europenne........................................................................................ a) Les inondations : un problme europen ............................................................................. b) Une proccupation concurrente : la protection du milieu aquatique .................................... 62 63 63 63 63 64 66 66 66 68 68 69

II. LA LOGIQUE DE LA PROTECTION ................................................................................... 71 A. LE SYSTME DE PRVISION ET DALERTE ....................................................................... 1. La prvision : la technologie au service de lanticipation ....................................................... a) Des acteurs nombreux......................................................................................................... (1) Le rseau des Services de Prvisions des Crues (SPC) ........................................................... (2) Les autres acteurs de la prvision et les organismes de recherche ............................................ b) Des outils performants........................................................................................................ (1) De la modlisation lalerte ............................................................................................... (2) Des avances remarquables ................................................................................................ 2. La vigilance et lalerte ............................................................................................................ a) Le cadre juridique ............................................................................................................... b) Les dispositifs de vigilance................................................................................................. c) Lalerte et linformation de la population ........................................................................... B. LORGANISATION DES SECOURS ........................................................................................ 1. La direction des oprations de secours : une comptence illusoirement partage entre le maire et le prfet........................................................................................................ a) La rpartition des comptences entre le maire et le prfet ................................................... b) La mission de coordination du prfet de zone ..................................................................... c) Les renforts nationaux ........................................................................................................ d) Les armes : une capacit de renforcement qui va se rduisant ........................................... 2. La planification des oprations de secours et de sauvegarde .................................................. a) Le plan communal de sauvegarde (PCS) ............................................................................. b) Le plan ORSEC (organisation de la rponse de scurit civile) .......................................... c) La coordination des PCS et des plans ORSEC .................................................................... 3. Les moyens de transmission en temps de crise ........................................................................ C. LASSURANCE ET LES RPARATIONS ................................................................................ 1. Lindemnisation par les socits dassurances........................................................................ 2. Les indemnisations spcifiques des filires conomiques ........................................................ 3. Laction en direction des collectivits territoriales ................................................................. 4. Lusage prventif du fonds Barnier ................................................................................... 71 71 71 71 73 75 75 77 80 80 80 81 82 82 82 83 83 83 84 84 84 84 85 86 86 89 91 93

III. LA PRVENTION, ROUE DE SECOURS DE LA PROTECTION .................................... 97 A. LARME DE LURBANISME ................................................................................................... 1. Identifier et mesurer le risque ................................................................................................. a) Le porter connaissance ............................................................................................... b) Partager la connaissance du risque et fixer clairement le niveau dexigence en matire de protection .......................................................................................................... 2. Les plans de prvention du risque dinondation (PPRI) et la protection par les contraintes rglementaires durbanisme ................................................................................. 97 97 97 98 99

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B. LA PRVENTION PAR LAMNAGEMENT ..........................................................................101 C. LENTRETIEN DES COURS DEAU........................................................................................102 D. INFORMER ET SENSIBILISER LA POPULATION : LA CULTURE DU RISQUE ..........103 1. Les documents dinformation communaux sur les risques majeurs (DICRIM).........................104 2. Lobligation dinformation faite au vendeur ou au bailleur dun bien immobilier...................104 3. Les initiatives locales ..............................................................................................................105 E. LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE PRVENTION ................................................105 1. La fonction de pilotage au niveau central ...............................................................................105 a) La direction gnrale de la prvention des risques (DGPR) ................................................105 b) Le Conseil dorientation pour la prvention des risques naturels majeurs (COPRNM) ........................................................................................................................106 2. Le pilotage oprationnel du prfet de dpartement .................................................................106 a) Le prfet et le schma dpartemental ..................................................................................106 b) La commission dpartementale...........................................................................................106 3. Main de fer dans un gant de nuage .........................................................................................107 TITRE III LPREUVE DES FAITS ....................................................................................109 I. RETOUR DEXPRIENCE SUR LES INONDATIONS VAROISES ....................................109 A. LE RISQUE INONDATION OCCULT PAR LE RISQUE FEUX DE FORTS.......................109 B. UN TERRITOIRE FORT DVELOPPEMENT CONOMIQUE ET DMOGRAPHIQUE............................................................................................................111 1. La pression dmographique ....................................................................................................111 2. Une pression foncire durablement forte .............................................................................112 3. laquelle a rpondu un contrle de lgalit alatoire ........................................................112 4. La transformation des activits agricoles................................................................................114 C. UN TERRITOIRE PEU PRPAR ............................................................................................114 1. Un risque non analys.............................................................................................................114 2. Une politique de prvention intermittente ...............................................................................115 3. Des syndicats de rivire paralyss par le manque de soutien politique et de moyens financiers ...........................................................................................................116 4. Des remblaiements intempestifs et mal contrls ....................................................................117 5. Des services de scurit civile peu sensibles au risque inondation..........................................117 D. UN TERRITOIRE RACTIF MAIS QUI PEINE SORGANISER .........................................118 1. Une capacit de raction indniable .......................................................................................118 2. Des amliorations significatives de la prvision et de lalerte inondation aprs juin 2010 .......................................................................................................................118 3. Mais des progrs limits dans la mise niveau rglementaire ................................................119 4. Surtout une absence persistante de prise de conscience de la ncessit doutils damnagement et dentretien des cours deau dots de rels moyens ....................................119 II. Y A-T-IL UNE EXCEPTION VAROISE ? .............................................................................121 A. LES LEONS DES AUTRES DPARTEMENTS DE LARC MDITERRANEN .................121 1. La crise majeure comme vnement fondateur ........................................................................122 2. Protection du milieu aquatique versus protection des populations ..........................................125 3. Protection du milieu aquatique versus usage conomique de leau .........................................128 4. La solidarit amont-aval .........................................................................................................128 5. Des outils de prvention qui ne suscitent pas ladhsion.........................................................130

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B. PLUTT QUUNE EXCEPTION VAROISE, UN RETARD DANS LA PRISE EN COMPTE DU RISQUE INONDATION..................................................131 TITRE IV LES MARGES DAMLIORATION DU DISPOSITIF ACTUEL DE LUTTE CONTRE LINONDATION .....................................................................................133 I. LA GESTION DE LA CRISE ...................................................................................................133 A. IL Y A CRISE ET CRISE ..........................................................................................................133 B. LES AMLIORATIONS TECHNIQUES ...................................................................................135 1. En matire de prvision ..........................................................................................................135 a) quiper le territoire en stations de mesures et en radars......................................................135 b) Dvelopper la recherche .....................................................................................................138 c) Renforcer la coordination entre les services de prvision des crues ....................................140 2. En matire dalerte .................................................................................................................142 a) Systmatiser la remonte dinformation du terrain..............................................................142 b) Le SAIP et ses retards.........................................................................................................143 C. PERFECTIONNER LORGANISATION DES SECOURS ........................................................143 1. La direction des oprations de secours ...................................................................................143 a) La place du maire et le rle de lintercommunalit .............................................................144 b) Le rle du sous-prfet .........................................................................................................144 c) Lintervention du prfet de zone .........................................................................................145 d) Adapter les documents de doctrine aux volutions rcentes ................................................145 2. La planification des oprations de secours et de sauvegarde ..................................................146 a) Les plans communaux de sauvegarde et les DICRIM..........................................................146 b) Les plans ORSEC et leur mise jour ..................................................................................147 3. La disponibilit des moyens ....................................................................................................147 a) Les moyens ariens dcisifs en cas de crise grave...............................................................147 b) Limportance des renforts nationaux...................................................................................148 c) Les rserves communales de scurit civile ........................................................................149 d) La formation.......................................................................................................................149 e) Faire preuve de bon sens.....................................................................................................150 D. DES SYSTMES DE COMMUNICATION FIABLES, UNE INFORMATION COMPLTE ..............................................................................................................................151 1. Linformation des lus et de la population sur le risque..........................................................151 a) Amliorer linformation de la population............................................................................151 b) LObservatoire national des risques : lenrichissement de la connaissance du risque..................................................................................................................................152 2. La communication en temps de crise .......................................................................................154 a) Le durcissement indispensable des rseaux.........................................................................154 b) La qualit des messages......................................................................................................154 c) La rumeur ...........................................................................................................................157 II. LA GESTION DE LIMMDIATE APRS-CRISE ..............................................................159 A. LAIDE AUX COLLECTIVITS TERRITORIALES ................................................................160 1. Le remboursement anticip de TVA rendu automatique ..........................................................160 2. Clarifier ce qui fait lobjet de lindemnisation ........................................................................160 3. Fixer plus rapidement le taux de subvention au titre du programme 122 ................................162 4. Amliorer la mobilisation et lefficacit du programme 122 ...................................................163 5. Articuler le financement de la rparation et de la prvention..................................................164 B. RECENTRER LE FONDS BARNIER ..................................................................................165

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C. LES ENTREPRISES ET LES EXPLOITATIONS AGRICOLES................................................165 1. Adapter les dispositifs assurantiels aux enjeux du retour lactivit ......................................165 2. Simplifier le rgime des calamits agricoles ...........................................................................167 D. RFORMER LE RGIME CATNAT ...................................................................................168 1. Le projet de rforme en cours dlaboration ...........................................................................168 2. Responsabiliser les particuliers ..............................................................................................170 3. Pour une gestion rationnelle du dispositif au plus prs des assurs ........................................172 TITRE V RADIOGRAPHIE DE LA POLITIQUE FRANAISE DE PRVENTION DE LINONDATION....................................................................................175 I. UNE TONNANTE AMNSIE COLLECTIVE ..................................................................175 A. LA MMOIRE QUI FLANCHE.................................................................................................175 B. RETOUR SUR LES RETOURS DEXPRIENCES...................................................................178 1. La fonction sociale des retours dexpriences .........................................................................178 2. Des retours dexpriences aux effets limits............................................................................182 II. PRSUPPOSS ET NON-DITS DE LA POLITIQUE DE PRVENTION DE LINONDATION EN FRANCE ..............................................................................................187 A. ASSURER UNE PROTECTION TOTALE DE LA POPULATION ET DES BIENS .................187 B. UNE AFFAIRE DTAT ET DEXPERTS. ...............................................................................191 C. LUNIVERS DE LHARMONIE PRTABLIE........................................................................192 D. UNE ENTREPRISE DE CAMOUFLAGE FINANCIER. ...........................................................192 E. LES COLLECTIVITS TERRITORIALES SOUS-TRAITANTES DE LA POLITIQUE DE PRVENTION ...................................................................................194 III. UN SYSTME AUTOBLOQUANT.......................................................................................197 A. UN RISQUE RCURRENT TRAIT COMME EXCEPTIONNEL, UN RISQUE GNRAL TENU POUR PARTICULIER ET ALATOIRE ...............................197 B. DES OBJECTIFS QUI SE CONTRARIENT ..............................................................................200 1. Une volont de protection gnrale et absolue sans dfinition de ses moyens .........................200 2. Une approche sectorielle dun problme global ......................................................................201 a) Pour le risque naturel, une rpartition des tches entre le ministre de lintrieur et le ministre en charge de lenvironnement ......................................................................201 b) Une comptence protiforme du ministre en charge de lenvironnement...........................202 c) Un lien non systmatique entre prvention du risque inondation, lurbanisme et le logement .....................................................................................................................202 d) Pour les autres ministres, une proccupation lointaine ......................................................203 e) La logique de silo des services dconcentrs ......................................................................203 f) Lparpillement de la responsabilit locale .........................................................................205 C. POPULATION, LUS, SERVICES DE LTAT : DES RELATIONS ANTAGONISTIQUES...............................................................................................................206 1. Services de ltat et lus .........................................................................................................206 2. lus et population ...................................................................................................................209 D. LE GLISSEMENT LENT DE LA RESPONSABILIT ..............................................................210

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1. Un paysage juridique difficile cerner ...................................................................................211 2. Jurisprudence administrative et civile versus lgislation ........................................................212 a) Personne publique, responsable fonctionnel........................................................................212 b) Responsable donc pnalis .................................................................................................214 c) La dresponsabilisation des propritaires riverains .............................................................215 d) La dresponsabilisation des citoyens ..................................................................................216 e) Le jeu de bonneteau de la responsabilit .............................................................................218 3. La responsabilit pnale et ses fantmes.................................................................................218 a) La responsabilit pnale des dcideurs publics et ses formes ..............................................218 b) Les fantmes de la responsabilit pnale des dcideurs publics ..........................................220 4. Clarifier ..................................................................................................................................221 E. UN FINANCEMENT INSUFFISANT ET IMPROVIS.............................................................223 F. UNE GOUVERNANCE VANESCENTE .................................................................................227 1. Un tat pilote priv de moyens ...............................................................................................227 2. Une gouvernance locale en construction.................................................................................229 TITRE VI HABITER LES TERRITOIRES INONDABLES ...................................................233 I. CHANGER DE PARADIGME..................................................................................................233 A. LA LEON DE SOMMIRES ...................................................................................................233 1. Une ville ne du Vidourle........................................................................................................234 2. Une ville contre le Vidourle ....................................................................................................235 3. Vivre avec le Vidourle.............................................................................................................237 B. LE RISQUE COMME COMPOSANTE DU DVELOPPEMENT .............................................241 C. LE RISQUE EST LAFFAIRE DE TOUS ..................................................................................243 II. SE DONNER LES MOYENS DE SES AMBITIONS .............................................................245 A. DFINIR LES OBJECTIFS ET LES HIRARCHISER .............................................................245 1. La hirarchie des objectifs ......................................................................................................245 2. Vous avez dit protection ? .................................................................................................245 3. La prvention des inondations : une priorit pour tous ...........................................................246 4. Fixer par voie lgislative la notion de cours deau .................................................................248 B. ASSOCIER LA POPULATION..................................................................................................249 1. Linformation et la participation des citoyens .........................................................................249 a) Transmettre aux citoyens les documents administratifs communicables .............................249 b) Associer la population des communes sinistres aux retours dexprience .........................250 c) Diffuser linformation en amont plutt quune fois les projets tout ficels..........................251 d) largir les formes de la communication sur le risque..........................................................253 2. Donner un plus grand rle aux volontaires .............................................................................255 a) Les expriences trangres..................................................................................................256 b) Un dveloppement beaucoup trop limit.............................................................................259 c) Un renforcement ncessaire et urgent .................................................................................260 C. CHANGER LES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITS TERRITORIALES...................260 1. Rendre systmatique linformation des lus en mme temps que le prfet lors de lalerte, et assurer le partage effectif de linformation disponible...............................261 2. Assurer la prsence des lus dans les cellules de crise locales................................................262 3. Crer et runir rgulirement un comit de suivi post-inondations .........................................262 4. Changer la conception des PPRI.............................................................................................263 a) Llaboration des PPRI : un acte commun de ltat et des collectivits territoriales ...........263

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b) Faciliter lvolution des PPRI.............................................................................................265 c) Mieux prendre en compte le risque inondation dans les documents durbanisme ................267 D. STRUCTURER LA GOUVERNANCE ......................................................................................268 1. Accorder la majorit aux lus dans les comits de bassin et les conseils dadministration des agences de leau .............................................................268 2. Gnraliser les tablissements publics damnagement et de gestion de leau (EPAGE) et les tablissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ....................................270 3. Assurer la cohrence de laction au niveau du bassin versant.................................................273 4. La rgion, chef de file des acteurs du dveloppement des territoires inondables ...............274 E. FINANCER LA PRQUATION ENTRE TERRITOIRES INONDABLES ..............................274 F. LINGNIERIE AU SERVICE DE LA RSISTANCE LINONDATION ..............................277 1. Maintenir une ingnierie publique de qualit dans les rgions risque ..................................277 2. Les techniques de construction en zones inondables ...............................................................278 CONCLUSION : SORGANISER ET SE PROTGER POUR MIEUX HABITER LES TERRITOIRES INONDABLES...........................................................................................281 LES RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS DE LA MISSION ....................................283 EXAMEN EN RUNION..............................................................................................................293 CONTRIBUTION DES SNATRICES DU GROUPE COMMUNISTE, RPUBLICAIN ET CITOYEN ....................................................................................................305 ANNEXES......................................................................................................................................309 ANNEXE 1 - LES DISPOSITIFS DE VIGILANCE ET DALERTE ........................................309 ANNEXE 2 - LA DIRECTION DES OPRATIONS DE SECOURS ........................................317 ANNEXE 3 - LES RSERVES COMMUNALES DE SCURIT CIVILE .............................321 ANNEXE 4 - HISTORIQUE DES MISSIONS DU FONDS BARNIER ...............................325 ANNEXE 5 - LES PLANS DE PRVENTION DES RISQUES DINONDATION (PPRI) ............................................................................................................................................329 ANNEXE 6 - LES PLANS DACTIONS DE PRVENTION DES INONDATIONS (PAPI) ............................................................................................................................................333 ANNEXE 7 - LOBLIGATION DENTRETIEN DES COURS DEAU : RAPPEL HISTORIQUE ET CADRE LGAL ............................................................................................337 ANNEXE 8 - LES INFORMATIONS INCOMBANT AUX MAIRES .......................................343 ANNEXE 9 - LMENTS CARTOGRAPHIQUES ET ICONOGRAPHIQUES .....................347

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ANNEXE 10 - GLOSSAIRE ........................................................................................................361 ANNEXE 11 - AUDITIONS DE LA MISSION COMMUNE DINFORMATION SUR LES INONDATIONS SURVENUES DANS LE VAR ET PLUS LARGEMENT DANS LE SUD-EST DE LA FRANCE, EN NOVEMBRE 2011.............................................................371 ANNEXE 12 - PERSONNES RENCONTRES PENDANT LES DPLACEMENTS RALISS PAR LE RAPPORTEUR ET LES MEMBRES DE LA MISSION .........................377

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INTRODUCTION

Le Var a vcu seize mois dintervalle, en juin 2010 et novembre 2011, deux inondations catastrophiques. La premire a caus 23 morts, 2 disparus, et 1,2 milliard deuros de dgts ; la seconde, qui sest tendue sur plusieurs dpartements du sud-est de la France, 4 morts et entre 500 millions et 800 millions deuros de dgts. Le premier objectif de la mission a donc t, aprs avoir tabli les faits, de comprendre ce qui stait pass en les clairant par les vnements, du mme type mais en premire analyse beaucoup plus frquents, survenus aussi bien dans les autres dpartements du sud-est de la France que dans les provinces italiennes de la Ligurie. Le premier risque majeur du Var ntait-il pas lincendie de fort, auquel il tait bien prpar, ce qui, en 2010, ntait pas le cas du risque inondation ? Conclusions inattendues : 1 Il y a crises et crises, celles dont on a la pratique rgulire et celles quon nimagine mme pas, telle linondation varoise de 2010 dune autre nature que celle de 2011. Do la question : peut-on penser et organiser la gestion de crise sans tenir compte de cette dualit ? 2 Pour avoir t occulte, linondation nen est pas moins un risque bien varois, comme latteste la chronique aussi bien rcente quancienne. Tel est lobjet du Titre I du prsent rapport. Classiquement pour ce genre dexercice, le second objectif de la mission tait danalyser comment localement les inondations avaient t prvenues, comment les crises avaient t gres et ventuellement de pointer les carts entre ce qui stait pass et ce que la rglementation avait prvu quil devait se passer. Tel est donc lobjet des Titres II et III du rapport. Le Titre II rappelle larchitecture et les rgles de fonctionnement du systme franais de lutte contre linondation objectifs, logique et organisation ; le Titre III teste sa mise en uvre sur le terrain, dans le Var et les autres dpartements du sud-est de la France. Assurer une protection gnrale et totale des territoires inondables, population et biens, tel est, sans que ce soit clairement dit, lobjectif thorique du systme franais de lutte contre linondation, le prsuppos qui commande son organisation et la logique de son fonctionnement. Si, dans les faits, il

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permet seulement une protection relative et limite, ce nest pas par choix dlibr mais par insuffisance de moyens. Vu la hauteur de lambition, la surprise a t de constater limportance secondaire accorde sauf dans le discours la prvention, sous-traite, sous la surveillance des prfets, aux collectivits territoriales, ainsi que la gestion de laprs-crise, dont elles partagent la responsabilit avec les assureurs, dans le cadre du rgime des catastrophes naturelles. La premire proccupation de la politique franaise de lutte contre linondation nest pas la prvention de linondation mais lefficacit de la gestion de la crise quand elle est l, mission relevant de la responsabilit directe de ltat. La surprise du retour dexpriences sur les inondations des dpartements du sud-est na pas t le constat, aprs beaucoup dautres, des insuffisances varoises dans la gestion de la catastrophe de 2010, en partie corriges dailleurs ds 2011, ou du caractre intermittent de la politique locale de prvention, la relation des vnements de 2010 et 2011 le montrait clairement. La surprise est quil ny avait pas dexception varoise. Partout, il avait fallu attendre une, voire plusieurs catastrophes de grande ampleur, avant de voir jeter les bases dune politique prenne de lutte contre linondation qui, par ailleurs, rencontrait partout les mmes difficults et les mmes obstacles. Il en rsultait que les propositions damlioration du dispositif, objet du Titre III, ne valaient pas seulement pour le Var mais pour lensemble du dispositif de lutte contre linondation. Avec cette conclusion saugrenue, si la mise en uvre de la lutte contre linondation rencontrait partout les mmes difficults, ce ntait pas toujours pour les mmes raisons. Il apparaissait ncessaire de distinguer celles relevant de la gestion de la crise et de limmdiate aprs-crise et celles relatives la prvention, maillon faible du dispositif. Si, sagissant de la gestion de la crise et de limmdiate aprs-crise, le systme pouvait tre encore facilement amlior, sagissant de la politique de prvention, aucune amlioration substantielle napparaissait possible sans remise en cause de ses objectifs et de la logique qui la sous-tendait. Il apparaissait ncessaire de revisiter tout le dispositif de prvention, son manque de dynamisme venant moins dune mauvaise application des rgles que de la conception du dispositif lui-mme. Lobjet du Titre IV a donc t dapprofondir les marges damlioration du dispositif de gestion de la crise et de limmdiate aprscrise, celui du Titre V de procder une radiographie de la politique franaise de prvention de linondation pour tenter de savoir pourquoi elle ne donnait pas de meilleurs rsultats. La surprise, l, fut de constater que le systme tait autobloquant, savoir quil gnrait des ractions de la part des acteurs et de multiples effets pervers, qui neutralisaient ceux attendus des rglementations et des obligations les plus impratives.

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Le Titre VI propose une voie pour dbloquer le systme ainsi quun certain nombre de dispositions le permettant. Elle passe par la rvision des objectifs de la politique de lutte contre linondation, le changement de la manire daborder la question de linondation, la rorganisation du dispositif autour dune autre logique, la dcision politique de mettre en accord ambitions affiches et moyens permettant de les raliser. Vaste programme.

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TITRE PREMIER LES FAITS

I. LE VAR : UNE TERRE DINONDATIONS Quelques mois peine aprs la crue du Prconil Sainte-Maxime, les 18 et 19 septembre 2009, le dpartement du Var est par deux fois touch par des inondations : les 15 et 16 juin 2010, puis du 2 au 8 novembre 2011. Si les origines et les consquences de ces vnements varient, leur ampleur a marqu des esprits, qui avaient voulu oublier que le Var nest pas seulement menac par les incendies de forts mais aussi par les inondations.
A. JUIN 2010 : UN VNEMENT INOU

strictement parler, les inondations et leurs consquences ne sont pas des catastrophes naturelles . En effet, si le fait dclencheur est bien un phnomne mtorologique, parfois hors norme comme ce fut le cas dans le Var en juin 2010, il sapplique un territoire de longue date remodel par lhomme ce qui en diminue ou en aggrave les consquences. La catastrophe rsulte dun enchevtrement de causes naturelles et humaines aboutissant une situation de crise, laquelle la socit humaine se sera localement plus ou moins bien prpare. Tel fut le cas en juin 2010, en Dracnie et dans la basse valle de lArgens, o les consquences dune combinaison de phnomnes naturels des prcipitations intenses, dont lextrme localisation a surpris les modles de prvision, entranant des phnomnes de crues, de ruissellement et de rsurgences karstiques ont t amplifies par linsuffisance des dispositifs de suivi des crues, le mauvais entretien des cours deau et la formation dembcles, par limportance de lurbanisation dans les zones inondables assortie dun traitement insuffisant du ruissellement urbain, par une organisation des secours et des transmissions partiellement neutralises. 1. Une pluviomtrie intense, brve et localise Lors de son audition, M. Xavier Martin1, a rappel la mission la violence de lvnement : plus de 300 mm deau en moyenne sont tombs entre le 15 juin 10 h et le 16 juin vers 5 h, sur un territoire de 40 50 km
M. Xavier Martin est ingnieur gnral honoraire des ponts, des eaux et forts et coauteur avec MM. Michel Rouleau (inspecteur gnral de ladministration) et Jean-Claude Pauc (inspecteur gnral des ponts, des eaux et forts) du rapport du Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable et de linspection gnrale de ladministration Retour dexpriences des inondations survenues dans le dpartement du Var les 15 et 16 juin 2010 Octobre 2010.
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autour de Draguignan1. 400 mm deau tomberont aux Arcs, 395 mm Lorgues, 384 mm Taradeau, 307 mm sur le plateau de Canjuers, 292 mm Vidauban, 272 mm Draguignan et 242 mm Figanires, mais 88 mm Frjus. Taradeau, lintensit maximale de prcipitation sur 6 heures a atteint 120 mm/h. titre de comparaison, partir de lobservation sur longue priode des prcipitations journalires en centre Var (les seules dont nous disposons), la valeur dcennale des prcipitations journalires est estime 130 mm, la valeur centennale 185 mm et la valeur millennale 240 mm. Il ressort de ces chiffres que les valeurs millennales ont t largement dpasses dans toute une partie du Var. Bien que lon manque de rfrences, on peut logiquement induire du caractre exceptionnel des prcipitations, le caractre non moins exceptionnel des dbits des cours deau. Comme note M. Claude Martin le 15 juin 2010, sur la Florieye Taradeau, comme sur la Nartuby Rebouillon et Trans, les dbits de pointe de crue ont manifestement atteint ou dpass les valeurs centennales donnes par les plans de prvention des risques 2. Il est intressant cependant de noter lcart dapprciation entre luniversitaire Claude Martin et Mto-France, qui se contente dvoquer des retours pluviomtriques de lordre de 50 100 ans, ou M. Xavier Martin qui, lors de son audition par la mission, tout en reconnaissant la force des prcipitations, ajoutait : De tels vnements s'taient dj produits et se reproduiront. En 1999, il est tomb 106,6 mm en une heure Lzignan ; j'ai connu le double aux Antilles. Dans le mme ordre dide, lors de la prsentation finale de l'tude d'expertise Lefort/Koulinsky (Le Muy, 22 juin 2011), M. Lefort a prcis que la crue a t rare () certains secteurs du bassin versant n'ont heureusement pas t aliments en pluie. Si le Blavet et lEndre avaient t davantage touchs, cela aurait t pire. Pour rsumer, la catastrophe rsulte soit dun ruissellement intense gnralis on citera pour exemple Figanires et Draguignan le ruissellement provenant du Malmont situ au nord-ouest de la ville , soit du dbordement des cours deau (lArgens et ses affluents, dont la Nartuby, rivire grossie elle-mme daffluents transforms en torrents : Ral, Florieye, etc, et parfois des deux phnomnes la fois, comme Draguignan.

Le cas Figanires Le caractre hors norme des inondations de juin 2010 en Dracnie ne saurait tre mieux illustr que par le caractre totalement inimaginable, inou , de ce qui sest pass Figanires, commune de 2 500 habitants, limitrophe de Draguignan.
Cf en annexe 9 : carte du cumul des prcipitations du 14 au 17 juin 2010 (document Predict) et hytogrammes du 15 juin 2010 (Rapport Lefort). 2 Daprs M. Claude Martin (CNRS, Universit de Nice-Sophia-Antipolis) Les inondations du 15 juin 2010 dans le centre Var : rflexion sur un pisode exceptionnel tudes de gographie physique NXXXVII, 2010, p 41-76.
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La partie est du village de Figanires, la plus ancienne, est installe sur une petite butte calcaire que longent deux vallons , nom donn localement aux fosss creuss par le ruissellement des eaux. Sils se transforment rgulirement en torrents aprs les pluies qui sabattent sur la rgion, sec la quasi-totalit du temps, ce ne sont pas des cours deau au sens de la jurisprudence (Titre VI.II.A.4, p. 248). la fin du XIXme sicle, la partie urbaine du vallon ouest (dit du Riou frei), qui recueille les eaux venant de la Tuillire, partie nord-ouest des collines qui littralement embrassent le village et la plaine ses pieds, a t canalise. Outre la fonction de pluvial, la galerie, dimensionne la taille du lit majeur, supporte lactuelle rue centrale, la couverture du vallon ayant permis lurbanisation de sa rive droite. Ni la mmoire collective, ni les archives nont retenu que le village de Figanires puisse avoir t inond. En 40 ans, la population de Figanires a plus que tripl, essentiellement par la roccupation progressive des logements vacants du vieux village, lurbanisation de la partie proche des collines qui entourent le village, lexception du bassin versant du vallon ouest et du quartier Saint-Esprit. Celui-ci est situ dans la plaine qui stend depuis le village entre les bras des collines 2 km de celui-ci. Lorigine de cette enclave urbanise du domaine viticole figanirois rsulte dune srie de constructions, ralises au gr des opportunits foncires et des interprtations du RNU avant la mise en place du POS communal. Situ en bordure du vallon vers lequel converge lensemble des eaux, point bas de la plaine, le quartier tait rgulirement inond aux priodes de fortes pluies. Pas de quoi mettre des vies en danger, la plaine alentour permettant ltalement des eaux, mais des dsagrments certains pour les habitants. Labsence de voirie, de pluvial et dassainissement collectif, poussant chaque propritaire se protger en renvoyant leau chez le voisin, narrangeait pas les choses. Pour remdier cette situation, lors de la mise en place du premier POS de Figanires entre 1983 et 1985, la municipalit a fait le choix de limiter strictement la zone constructible de Saint-Esprit et de lquiper progressivement : voirie, pluvial, assainissement collectif et enrochement des berges du vallon menaces daffouillement. quelques problmes ponctuels prs, ces mesures ont t efficaces. partir de 11 h, le 15 juin 2010, la pluie se met tomber seaux sur Figanires. Le ciel est de plus en plus noir, lambiance est crpusculaire, le bruit de la pluie de plus en plus assourdissant. Les vallons enflent brutalement (1 m en 4 5 min au plus fort de la crise) dclenchant vers 17 h une vague de 2 m qui traverse la rue principale, inondant commerces et appartements en rez-de-chausse, emportant les voitures en stationnement qui iront sentasser dans la partie basse du village et dont certaines seront retrouves 1 km plus loin. Une commerante chappe la noyade, de justesse, grce lintervention dun garde municipal. 18 h 30, leau commence se retirer. Seuls la voie centrale et les immeubles qui la bordent ont t touchs. Le reste du village est demeur hors deau. 21 h demeurent seulement la boue, les carcasses de vhicules, les dbris vgtaux et les restes de mobiliers emports par le flot. Lorigine du sinistre est rechercher dans lincapacit de la galerie absorber, partir dun certain moment, lafflux deau venu des collines du nord-ouest. Ne pouvant suivre son chemin habituel, le flot a contourn la zone urbanise par louest, avant de revenir dans le village. Ce phnomne rappelle les effets des zones karstiques : une fois les galeries pleines, la vague dferle lextrieur.

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videmment, le quartier Saint-Esprit est lui aussi inond mais lampleur du sinistre est toute autre, la hauteur deau, variable selon les endroits, ne dpassant jamais 50 cm. Sinistres aussi diverses constructions situes dans la plaine, proximit dun vallon. Paradoxalement, cest donc le village de Figanires, rput non inondable, qui a t le plus touch, alors que le quartier rput ltre, le fut beaucoup moins. De quoi rendre moins premptoire dans la dtermination administrative des zones inondables. Le 16 juin au matin, organiss par la municipalit appuye par ses services techniques, le Comit communal feux de fort (CCFF) et la population spontanment mobilise, le dblaiement, le pompage des caves, le nettoyage des rues et locaux commencent. De partout laide afflue : CCFF et services techniques des communes voisines, protection civile, arme, gendarmerie, etc. Lors de la visite du prfet du Var, le 17 juin 2012, un observateur press pouvait croire que le village de Figanires navait jamais t inond.

LArgens est le plus important des fleuves ctiers du Var. Il traverse, dest en ouest, 27 communes du dpartement, sur 114 km, avec un vaste bassin versant de 2 700 km. Il se jette en Mditerrane par une embouchure situe entre deux zones urbaines, le centre-ville de Frjus et Saint-Aygulf.1 Ses 1 379 ha comprennent les tangs de Villepey, une partie de la base nature, une grande partie de la plaine agricole de l'Argens, ainsi qu'une partie marine. Cet espace se situe majoritairement dans une plaine alluviale, en relation avec la mer. Il s'agit de lune des rares zones humides du littoral mditerranen franais, pargne par lemprise de lurbanisation. Nanmoins, cette menace, comme sur lensemble du littoral de la rgion, est bien prsente La plaine agricole de l'Argens, comprise dans le primtre, est inondable et fertile, il s'agit d'un grand espace plat et ouvert, l encore, rare dans le dpartement. (Site de la ville de Frjus) Le Reyran, au rgime torrentiel, y rejoint lArgens, leur embouchure commune interrompant en son milieu le cordon sableux de 6 km qui longe le littoral. La Nartuby, affluent de lArgens, quelle rejoint au Muy, est ne de la runion de deux rivires ponymes, Nartuby dAmpus et Nartuby de Canjuers. Elles prennent leurs sources sur le plateau de Canjuers avant de confluer sur la commune de Chteaudouble, en amont de Rebouillon. Son bassin versant est denviron 200 km.

Voir carte en annexe 9.

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Chronologie de la crue des 15 et 16 juin 2010 En un temps record, la crue va toucher les valles de lArgens moyen et de la Nartuby, avant de stendre la basse valle de lArgens. Au voisinage des deux rivires, les villes et villages sont surpris par la brutale monte des eaux, souvent aggrave par de puissants phnomnes de ruissellement. 1/ LArgens en aval de Carcs La contribution du bassin versant amont la crue est ngligeable, malgr les fortes prcipitations sur son bassin versant (environ 100 m par seconde). Il semble que cela soit d au caractre karstique des terrains dans cette partie du cours du fleuve. 2/ La Florieye Taradeau Le dbut de la monte des eaux est estim au 15 juin en fin de matine. Il semble que le contournement du pont de Taradeau se soit produit vers 16 h. La brche de 55 m en rive droite a ensuite abaiss le niveau amont et dplac le lit en aval. Apparemment, la Florieye est le cours deau qui a ragi le plus vite et le plus fort. Cette apprciation est corrobore par la prsence sur son bassin versant de deux des trois stations pluviomtriques les plus arroses durant lvnement : Taradeau et surtout Lorgues. 3/ LArgens aux Arcs Vers 16 h, leau, en provenance de la Florieye et des petits bassins dominant Vidauban, envahit la partie basse du camping. Aux Bads, lArgens approche sa cote maximale 20 h 30. 4/ Le Real aux Arcs Lpisode pluvieux intense dbute midi. 14 h, leau affleure les bordures de routes, avant denvahir les rues 16 h 10. Dix minutes plus tard, les premires voitures sont emportes. 16 h 30, le Real est mont de 3 m par rapport son niveau de rfrence. Sa partie canalise en centre-ville, sous-dimensionne, explose littralement occasionnant de graves dgts et laissant un trou bant. 16 h 37, le pont du centre-ville, dont on estime quil navait jamais t submerg depuis 1724, est rompu. La pluie cesse 23 h. 5/ LAille Les pluies progressent de lamont vers laval du bassin. La hauteur suprieure la station de lAille est observe 18 h 35. Le ruissellement vers laval est maximum vers 23 h, entranant ainsi une acclration du dbit au Muy aprs minuit. 6/ La Nartuby Rebouillon Les premiers dbordements ont lieu entre 15 h et 16 h. Le hameau est affect en deux vagues, la premire tuant trois personnes et la seconde provoquant leffondrement de la route dpartementale des gorges de Chteaudouble, en rive gauche. La hauteur maximale est atteinte vers 17 h 17 h 30 et la dcrue commence une heure plus tard. La fin de linondation est estime 21 h. Sur la journe du 15 juin, une station amateur de Figanires a enregistr une pluie de 242 mm. La reconstitution concernant Draguignan fait tat de 270 mm sur la ville.

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7/ La Nartuby Draguignan 16 h 30, le centre dintervention et de secours de la ville o a t install le Commandement des oprations de secours (COS) est inond. 17 h, la situation se dgrade brutalement lorsquune vague de 3 4 m de hauteur, aggrave par le ruissellement dun torrent de boue en provenance du Malmont, traverse Draguignan du nord au sud, emportant de gros rochers, des pans entiers de voirie ainsi que de trs nombreux vhicules. 17 h 30, les grilles extrieures de la prison sont arraches. Le niveau de la crue cet endroit est estim 2,5 m. On comptera jusqu 4 m de hauteur deau dans certains quartiers de la ville en fin daprs-midi. La dure de la crue, mesure au pont de La Clappe, aura t de 6 heures, de 16 h 22 h le 15 juin 8/ La Nartuby Trans-en-Provence La section en amont du seuil dirrigation au confluent avec la Foux est celle o sont observs les premiers dbordements. Le centre-ville est inond 17 h 45. Un cdre vieux de 300 ans est arrach par les flots. La hauteur deau maximum est atteinte vers 21 h et la dcrue dbute vers minuit. 9/ La Nartuby La Motte On observe un fort accroissement du dbit 18 h. Le lit de la Nartuby, largi sur une quinzaine de mtres, rode les berges et, ce faisant, dtruit 6 habitations. La station dpuration est hors dusage et la centrale lectrique fortement endommage. 10/ La Nartuby et lArgens au Muy Il serait tomb 300 mm sur cette commune. Vers 20 h 30, les routes sont submerges ; leau envahit les lotissements lentre du village. Le pic de crue est observ 2 h 30 le 16 juin. La comparaison des laisses de crue indique que, du ct Argens, la crue de 2010 est monte une hauteur excdant de 1,70 m 2 m celle de 1959, la plus forte crue connue jusqualors. 11/ Le Luc et le centre Var Les fortes prcipitations grossissant le moindre ruisseau provoqueront aussi des inondations dans le centre Var, au Cannet et surtout au Luc o les dbordements du Solis chenalis et parfois recouvert, qui traverse le Luc, entranera la mort dune personne. 12/ LArgens Roquebrune 22 h, une trentaine de personnes est coince sur un pont, le courant tant devenu trop fort sur la route en rive droite pour rejoindre le village. Elles ont t vacues en bateau au matin. Le bas village est inond 0 h 15 et la hauteur maximum observe 2 h le 16 juin avec une cote 7,72 m. Roquebrune restera une sorte dle entoure denviron 1,3 m deau durant 3 jours.

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Leau a noy la plaine de lArgens, ses agriculteurs, ses touristes dans les campings, les rsidents dans leurs maisons, les gens du voyage dans leurs caravanes, engendrant un incroyable chaos. (Var matin 15 juin 2011) 5 personnes seront portes mortes ou disparues. 13/ LArgens au Puget Linondation survient 1 h le 16 juin. Auparavant, un dbordement lent (30 15 min) a t constat provenant du lit mineur de lArgens, avant une monte extrmement brutale en quelques minutes. Aprs un maximum 2 h, la dcrue dbute 3 h. 14/ LArgens Frjus 2 h, le 16 juin, la limite des communes de Puget et Frjus, le bruit dun flot scoulant en plaine est beaucoup plus fort que celui du dbord habituellement peru lors dune inondation de lArgens. 4 h, la zone industrielle de la Palud est atteinte par le refoulement des eaux de lArgens partir de lestuaire ; le niveau maximum sera atteint 9 h. Les terrains entourant les tangs de Villepey sont encore secs 3 h 30, mais 4 h, le camping est submerg par 1,5 m deau. Le maximum est atteint 4 h 30 avec une hauteur atteignant 2,38 m. La dcrue samorce partir de 11 h. Leau finit par se retirer le 17 juin 9 h.
Source : Crue du 15-16 juin 2010 : expertise post-crue (Tome 1) P. Lefort et V. Koulinski complte par larticle de C. Martin (rfrence cite ci-dessus) et le rapport de J.M. Milesi pour Rebouillon.

Leau a ruissel presque intgralement, produisant une crue cintique rapide avec un effet de vague, mentionn par plusieurs tmoins de lvnement. Les dbits et volumes de linondation nont pu tre reconstitus par calcul quen 2012, la majorit des appareils de mesure ayant t emports par la crue. On sait que lintensit maximum enregistre en une heure la t sur la commune des Arcs le 15 juin entre 18 h et 19 h. Pour M. Xavier Martin, sur lArgens, le phnomne de vague a probablement t aggrav par la mise en charge de rseaux karstiques et lamorage de siphons. Il existe en effet des surverses karstiques sur la Nartuby, en aval de la source des Frayres, ainsi que des rsurgences karstiques en aval du quartier de la Clape Draguignan. Ce constat a t partag devant votre mission par M. Andr Bachoc, responsable du Service central dhydromtorologie et dappui la prvention des inondations (SCHAPI). Le rapport de retour dexprience, paru en octobre 2010, prcise que la vague observe est la marque des crues cintique rapide, mais pas celle dun effacement dembcles, car les tmoins disent que le niveau de leau na pas baiss aprs son passage. 1

Information reprise dans le numro spcial anniversaire consacr par Var Matin aux vnements, un an aprs.

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Cette apprciation du rle des embcles dans la catastrophe du 15 juin 2010 est contredite, sagissant au moins de la partie suprieure du cours de la Nartuby, par M. Jean-Marc Milesi, premier adjoint de la commune de Chteaudouble et tmoin direct des vnements. Selon son rapport, lorigine des vagues destructrices et meurtrires (3 victimes emportes dans le hameau de Rebouillon), composes deau, de boue et dlments solides (vgtaux et minraux), doit tre recherche dans les bouchons cdant sous le poids de leau : Selon les habitants, leau a rellement commenc monter vers 15 h. Le principal bouchon cde en librant une masse importante deau. Cette masse dvale le lit en nettoyant tout ce qui est sur son passage. La premire vague arrive Rebouillon vers 15 h 50, obstruant totalement le pont et faisant 3 victimes(). Lobstruction artificielle du pont a oblig la rivire se frayer un autre passage. Dautres bouchons se sont produits en aval de Rebouillon, occasionnant une srie de retenues et des dplacements artificiels du lit de la Nartuby. Vers 16 h 30, le quartier du Plan Chteaudouble est totalement sous les eaux, avec des hauteurs allant jusqu 1,80 m. Lorsque le bouchon du Plan a cd, vers 16 h 40, ce fut une vague dune telle nergie qui dvala dans les gorges, emportant tout sur son passage ; allant mme jusqu rogner, chaque courbe de la rivire, un pan de la rive oppose. 1 Lors de son dplacement dans le dpartement du Var les 4 et 5 avril 2012, la mission a effectivement constat que Rebouillon tait jonch de restes dembcles et observ le dplacement et llargissement, sur plusieurs dizaines de mtres, du lit de la Nartuby. 2. Prvision et alerte : quipements insuffisants ou vulnrables, tat de lart mtorologique dpass Lintensit des prcipitations et surtout leur localisation sur un territoire exigu, et donc lampleur des inondations au sol, ont fait lobjet de prvisions insuffisantes et incompltes. Les outils de prvision dont dispose Mto-France ne permettent actuellement pas de prvoir des prcipitations avec une localisation suffisamment prcise. Lalerte orange a t dclenche sur le Var et les Bouches-du-Rhne compter du 14 juin 23 h par Mto-France, mais sans prcision de la zone et donc sans apprciation de la gravit potentielle du phnomne pouvant rsulter de sa concentration sur primtre troit. La forme prise par le phnomne dpassait les limites techniques du modle. Le
Commune de Chteaudouble, inondations du 15 juin 2012 Jean-Marc Milesi septembre 2011. Ce tmoignage est confirm par le maire de Chteaudouble dans sa rponse aux observations de la Cour des comptes p. 294.
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prsident-directeur gnral de Mto-France, M. Franois Jacq, a indiqu la mission lors de son audition quil navait pas pu tre reproduit compltement par les modles existants, confirmant ainsi son caractre proprement inou. Inexplicablement, la perturbation, qui habituellement progresse rgulirement, sest arrte sur la Dracnie. noter aussi qu lpoque des faits il nexistait pas de surveillance organise des crues sur la Nartuby et sur lArgens, ce qui sera fait en septembre 2010. La prfecture, qui a reu lalerte de passage en orange de MtoFrance 16 h le 14 juin, la rpercute 16 h 50 lensemble des 153 communes, conseil gnral, service extrieurs et mdias. Cette alerte sera renouvele par SMS aux communes du littoral qui semblaient alors les premires concernes, renouvele le 15 juin 10 h, puis de nouveau lensemble des destinataires 11 h. midi, les autorits militaires ordonnent la fermeture de laroport de Toulon-Hyres, avant de le rouvrir 2 heures plus tard. La prfecture fait tat de 6 alertes fax et de 4 alertes SMS diffuses entre le 14 juin 16 h 50 et le 16 juin 21 h 22. Le rapport CGEDD/IGA (conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable / Inspection gnrale de ladministration), qui note que tout sest pass normalement, observe cependant que les messages nont pas t considrs comme importants par les lus destinataires en raison de la banalisation de lalerte orange et de son imprcision. De fait, ils nont pris conscience de limminence de la catastrophe que par eux-mmes ou par les tmoignages de leurs administrs. Si lalerte la population avant la crise a t inexistante, cest beaucoup plus en raison de limpossibilit de savoir quel danger prcis elle renvoyait que de labsence de passage la vigilance rouge reproche Mto-France Ceci dit, quelques organisations ont su prendre temps des mesures prventives, comme le service pnitentiaire qui a fait vacuer le rez-dechausse de la prison trs tt, ou la zone de dfense qui a mis en alerte, ds le matin du 15 juin, ses moyens ariens ce qui a permis leur dploiement ds la demande du prfet du Var. La coupure partielle puis totale des rseaux de tlphonie fixe et mobile explique aussi les bgaiements du systme dalerte en juin 2010. Dans la soire du 15 juin, au plus fort de linondation, les rseaux mobiles ne sont plus exploitables, des coupures intempestives tant simultanment observes sur les liaisons fixes, avant que le site France Tlcom de Draguignan ne soit totalement dclar hors service. Durant un long moment, les seules communications possibles ltaient par SMS ou par des moyens propres certaines organisations : radios des services techniques du conseil gnral, des services municipaux ou des comits communaux feux de fort (CCFF).

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dfaut de prvisions claires, et plus probablement cause du caractre trop vague de lalerte (ce qui pose le problme de linterprtation de linformation avant la crise, comme on la vu), les autorits ont t surprises par lampleur de la catastrophe. Comme lindique la prfte de la Mayenne, alors sous-prfte de larrondissement de Draguignan, Mme Corinne Orzechowski, lors de son audition par la mission : Il est essentiel davoir de bons outils de prvision. Un quart dheure avant dtre moi-mme dans leau, je naurais jamais imagin ce que nous allions vivre. Les prvisions mtorologiques dpartementales ont t insuffisantes. On tait dans le brouillard. Nous ne disposions pas de prvisions de crues. 3. Des services de secours partiellement neutraliss Au plus fort de la crise, le Service dpartemental dincendie et de secours dpartemental (SDIS) et le Centre de secours principal (CSP) de Draguignan, construits en zones inondables, se sont retrouvs neutraliss. Le transformateur lectrique du SDIS, install au rez-de-chausse, est noy, 160 vhicules, soit 10 % de sa flotte, hors dtat de fonctionnement. Le PC mobile est rendu indisponible et 200 postes Antares, rcemment livrs, sont perdus. Ajoute la dfaillance des moyens de communication, cette neutralisation des moyens dintervention, en principe mobilisables en priorit, na pas facilit la tche des responsables. 4. Des responsables qui prennent leurs responsabilits Priv dune partie des moyens classiques dintervention, gn par labsence quasi-totale de liaisons tlphoniques, le dispositif de gestion de crise sest trouv clat. Il a donc fallu improviser. Dans lurgence et face au danger, chaque autorit maires, prfecture et sous-prfecture, arme, administration pnitentiaire, conseil gnral , son niveau et avec les moyens dont elle disposait, a fait face la crise, limitant ainsi la catastrophe. Sur place, la sous-prfte de Draguignan prend sur le terrain la direction des oprations de secours. Les contacts taient rompus. Les pompiers ont reconstitu leur mode opratoire acquis pour les feux de forts, parce quil ny avait pas dautre choix ; chaque officier a pris le commandement des hommes qui taient disposition. Initialement installe au CSP de Draguignan, la cellule de crise se replie dabord dans un supermarch proche en zone non inondable, puis lcole dapplication de lartillerie de Draguignan. Le rapport du CGEDD et de lIGA note la ractivit du commandement qui a ordonn :

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les dplacements oprationnel ;

successifs

du

poste

de

commandement

le basculement des appels durgence du Centre oprationnel dpartemental dincendie et de secours (CODIS) vers les centres de gestion des interventions du Luc et de Frjus. Le prfet et son tat-major de crise, isols du thtre dopration en raison des communications dfectueuses et de limpossibilit deffectuer un suivi prcis de la situation pendant les heures cruciales, a fait la seule chose en son pouvoir : mobiliser des renforts et surtout les moyens de secours ariens ds 16 h 30. Il en effectuera directement la demande auprs des responsables oprationnels, demande valide par la zone de dfense qui, consciente du danger, avait mis prventivement ses moyens en alerte1. Selon le Centre dtudes techniques de lquipement Mditerrane (CETE), lintervention massive et rapide (le premier hlitreuillage aura lieu 16 h 38) des hlicoptres a largement contribu limiter le nombre des victimes : 1 350 personnes vacues par hlicoptres. 26 appareils de la scurit civile, de la gendarmerie, de larme de terre, de la marine nationale et des douanes ont particip au sauvetage, de jour comme de nuit. Ils ont ainsi totalis chacun 10 heures de vol pendant la seule journe du 16 juin. Il ressort de tmoignages de plusieurs maires de Dracnie, rencontrs lors du dplacement de la mission, privs pendant plusieurs heures du secours de la scurit civile, quils ont d grer lurgence avec leurs seuls moyens2. Dans ce cadre, les CCFF, trs actifs dans le dpartement du Var, et dont les volontaires ont t en premire ligne ds le dbut de linondation, ont jou un rle essentiel. En outre, dans la journe du 15 juin, avant mme den avoir reu lordre, ladministration pnitentiaire et le parquet, qui sest rendu sur place,
Lors de son audition devant la mission, le Gnral Chavancy, chef de la division emploi de ltat-major des armes, a indiqu quau vu de lalerte orange de Mto-France, les armes avaient pris les prcautions ncessaires ds le matin du 15 juin pour vrifier la disponibilit des moyens susceptibles dtre dploys premire demande des autorits civiles. Ceci explique, avec la proximit gographique de leurs lieux de stationnement habituel, que ces moyens aient pu intervenir dans des dlais aussi courts. 2 La vision du prfet du Var en juin 2010, Hugues Parant, est sensiblement diffrente, ainsi quil ressort de son audition : Les crues de 2010 ont frapp par leur ampleur soudaine, mais les maires ont t alerts la veille mme des vnements. Le lendemain, une nouvelle alerte a t lance. 10 h, je runissais le COD. midi, linondation nous contraignait fermer laroport dHyres, seule commune alors inonde. Je lance une nouvelle alerte aux maires La prparation de ltat tait donc plus labore que lon a bien voulu le dire, ce qui nous a beaucoup servi. Le rapport du CGEDD et de lIGA retiendra, lui, leffort particulier de prparation la crise que la prfecture du Var a engag la suite de la tempte Xynthia en fvrier 2010 . Il note, par ailleurs, la ractivit du commandement des secours : les moyens engags ont permis de sauver 2 450 personnes, dont 1 100 sauvetages au sol Stendhal nous avait dj prvenus, sur lexemple de Waterloo : les combattants ne sont pas les mieux placs pour comprendre ce qui se passe vraiment dans une bataille.
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font prventivement vacuer les tages infrieurs de la prison de Draguignan, vitant ainsi un drame majeur. Enfin, ds le matin du 16 juin, les autorits militaires de la place ont mobilis hommes et moyens. Ils resteront prsents sur le terrain tant que ncessaire, aux cts des services techniques des communes avoisinantes et du conseil gnral. Les CCFF, des quipes de la scurit civile ou de volontaires venues, pour certaines, dautres dpartements (Alpes-Maritimes notamment), seront aussi pied duvre pour nettoyer, restaurer et remettre en service ce qui pouvait ltre. Une fois les problmes de premire urgence touchant aux personnes rgls, la principale proccupation sera lvacuation des carcasses de voitures, embcles et dchets divers avec les problmes de stockage que cela suppose. Il en cotera 2 millions deuros la seule communaut dagglomration dracnoise (CAD). cela il faut ajouter, comme toujours heureusement dans ce genre de situation, les initiatives courageuses de sauveteurs improviss rests pour beaucoup anonymes. Ainsi, dans ladversit, alors mme que lorganisation planifie des secours tait inoprante, grce linitiative et la mobilisation dun grand nombre dacteurs, une organisation indite sest mise en place pour viter le pire. 5. Un bilan nanmoins trs lourd Le bilan officiel des crues du mois de juin 2010 est de 23 victimes et de 2 disparus. Il vient au quatrime rang des vnements meurtriers qui ont touch la France depuis 1987, derrire Xynthia en 2010 (53 morts), les inondations de Vaison-la-Romaine (41 morts) en 1992 et de lAude en 1999 (36 morts). Le CETE Mditerrane a ralis une analyse du profil des victimes et des situations de danger ayant conduit aux dcs de juin 20101, qui permet de rectifier quelque peu les impressions premires. Selon la rpartition gographique, il apparat que si 7 communes ont recens des accidents mortels lis aux inondations, Draguignan et Trans-en-Provence comptent elles seules 13 des 23 victimes. De fait, deux secteurs peuvent tre distingus : lamont de la Nartuby, o le phnomne rapide et torrentiel a caus la mort de 18 personnes, et laval (Roquebrune-sur-Argens et Frjus) o la valle est large et la crue plus lente, ont permis de limiter les victimes 7. noter que 14 des 23 victimes taient ges de plus de 60 ans.
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Crues du Var : analyse des situations de danger CETE Mditerrane Fvrier 2012.

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On notera enfin que 20 % des dcs sont intervenus pendant un dplacement motoris, le danger ayant t manifestement sous-valu par les victimes. Si ce chiffre peut apparatre relativement faible au regard du nombre de vhicules endommags, cest selon le CETE grce lintervention massive et rapide des hlicoptres. Nombreuses ont galement t les victimes piges leur domicile ou dans un parking, ce qui nest dabord pas clairement apparu. Le bilan indique galement : x un millier de familles ayant d quitter leur logement dont 193 (473 personnes) ont t reloges dfinitivement, tant dans lincapacit de rintgrer leur logement ; x 35 700 sinistrs (615 millions deuros la charge des assureurs) ; x 2 000 entreprises sinistres, reprsentant 5 000 salaris (600 dentre elles taient encore en arrt au mois de mars 2011, soit 9 mois aprs la catastrophe), dont 1 125 dans la communaut dagglomration de Draguignan ; x les exploitations agricoles mises mal, certaines, comme Taradeau, voyant mme leurs terres partiellement emportes ainsi que lhtellerie de plein air (8 000 touristes/jour accueillis en saison dans la rgion). Au total, 59 communes bnficieront dun arrt de classement en catastrophe naturelle. On dnombrera environ 1,2 milliard deuros de dgts (assurables ou non), dont certains, considrables, sont encore visibles, ainsi que la mission a pu le constater lors de son dplacement. titre dexemple, on citera leffondrement, en raison de la violence de la crue de la Nartuby, de la route reliant le village de Chteaudouble son hameau de Rebouillon, qui oblige dsormais ses habitants et ceux du nord du dpartement un dtour de plusieurs kilomtres.
B. NOVEMBRE 2011 : UNE CRISE CLASSIQUE, UN DPARTEMENT SUR SES GARDES

Le traumatisme des inondations de juin 2010 a conduit les responsables de la gestion de crise, de la prvision aux secours, revoir leur organisation et dvelopper leurs moyens daction. Est ainsi mis en place un systme de surveillance de la Nartuby laval de Draguignan, du Gapeau et de lArgens, dans le cadre du nouveau schma directeur de prvision des crues du bassin Rhne-Mditerrane (dfinitivement approuv en dcembre 2011). Si des leons ont clairement t tires de lvnement prcdent, il est difficile de mesurer leur porte vritable sur la prvision et la gestion des

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inondations du mois de novembre 2011, vu la trs grande diffrence entre les deux phnomnes. 1. Un vnement impressionnant mais prvisible Trs diffrentes de celles de juin 2010 dans le Var, les inondations de novembre 2011 sont le fruit dun phnomne pluvieux classique sur une tendue gographique vaste et une priode plus longue. titre de comparaison, alors quen 2010, comme prcit, 200 300 mm deau se sont abattus sur un quart de la surface du dpartement du Var en 10 heures (400 mm en 24 heures et en quelques heures sur le secteur des Arcs), cette mme quantit est, en novembre 2011, tombe en 3 jours sur les dpartements du Var et des Alpes-Maritimes. Dans les premiers jours du mois de novembre 2011, un flux de sud perturb stablit sur lensemble du bassin mditerranen, crant des conditions propices des intempries durables et gnralises sous la forme de pluies intenses1. Les cours deau2 de la rgion ont fortement ragi ces prcipitations. Ainsi, lArgens, dont lensemble du bassin versant a t touch par les pluies, a largement dbord dans les basses plaines des Arcs Frjus, mais aussi en amont dans le secteur de Brignoles et dans celui de Barjols. Linondation se trouve amplifie par deux phnomnes : lalimentation du fleuve par ses affluents (lAille et le Caramy notamment) et la forte houle contraignant lcoulement des eaux en mer Frjus. Les ractions hydrologiques ont galement t importantes dans le bassin du Gapeau, qui a dbord Hyres. Son affluent venant des Maures, le Real Martin, connat une situation identique. Plus prcisment, lvnement dmarre entre le 2 et le 4 novembre dans les Cvennes, par des crues importantes de tous les cours deau cvenols traditionnels (Gardon, Ardche, Hrault amont, Tarn amont et Tarnon). Le 4 novembre, le sud-est de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur (PACA) est touch, notamment autour des rivires du Var et de lArgens, ainsi que la Corse. Une quinzaine de dpartements est classe en vigilance orange pour les prcipitations et/ou les crues, trois atteignent le niveau de vigilance rouge pour les crues sur le Haut Tarn et lHrault. partir de cette date, la circulation atmosphrique se modifie : un mouvement circulaire pluvieux, centr sur lEspagne, balaie le sud de la France, de la rgion PACA jusqu lAquitaine. Des Cvennes aux
Cf en annexe 9 du prsent rapport, les cartes de cumul de prcipitations en novembre 2011 (Predict et Mto-France). 2 Cf en annexe 9 du prsent rapport, les graphes de niveau des cours deau en novembre 2011 (Vigicrues, SPC).
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Alpes-Maritimes, les niveaux des cours deau restent trs levs, voire augmentent, notamment ceux des fleuves ctiers varois et laval du Rhne, qui reoit dsormais leau de ses affluents cvenols et provenaux en crue. Dans le mme temps, le fort vent de sud-est gnre des vagues sur les ctes nord de la Corse, mais aussi sur celles du Var et des Alpes-Maritimes, y renforant les inondations. Enfin, le Pimont pyrnen est affect au niveau de lAdour et de lAdour maritime. Le dimanche 6 novembre au matin, une douzaine de dpartements est en vigilance orange pour les pluies ou les crues, pour moiti dans le sud-est, des Alpes-Maritimes lHrault, pour lautre dans le sud-ouest, de lArige la cte atlantique. La tendance est lamorce de la dcrue sur les cours deau de la zone cvenole, au statu quo lest du Rhne et au dbut des dbordements dans le sud-ouest. Dans laprs-midi du 6 novembre et la nuit qui suit, le minimum dpressionnaire centr sur lEspagne se dcale progressivement vers lest pour se positionner en Mditerrane. Les pluies intenses se poursuivent sur le littoral varois et le Languedoc, ainsi que sur les ctes occidentales de la Corse. partir du 7 novembre, alors que la dcrue samorce sur les cours deau du sud-ouest, la pluie continue maintenir des niveaux deau levs sur les fleuves ctiers varois, notamment lArgens, la Nartuby et le Gapeau. Le soir mme, la vigilance orange est leve sur lensemble des tronons surveills, hormis sur le Gapeau et lArgens aval o la dcrue na pas encore commenc. Dans le dpartement du Var, les inondations restent soutenues par des pluies abondantes et rgulires, qui persistent encore pendant la journe du 8 novembre et la nuit suivante. La vigilance crue orange est enfin leve pour le Gapeau le 9 novembre au soir et sur lArgens aval le 11 novembre au matin, mais la crue mettra encore plusieurs jours se rsorber. Pour mmoire, les 4 et 5 novembre, la rgion de Gnes subit galement de graves inondations, victime de ce mme phnomne mtorologique1. 2. Un bon fonctionnement des outils de prvision Si les phnomnes mditerranens de pluies intenses donnant lieu des crues sont habituels en cette saison, lpisode de novembre 2011 est remarquable par sa dure (une semaine), son intensit (800 mm deau tombs) et ltendue du territoire concern. Au total, 9 services de prvisions des crues (SPC) ont t mobiliss et 16 dpartements mis en vigilance. Les acteurs de la gestion de crise, mieux informs (aprs les inondations de juin 2010, une partie de la Nartuby, lArgens et le Gapeau ont
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Cf. page 44 du prsent rapport.

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t quips dun dispositif de surveillance) et mieux prpars ont bnfici de prvisions mtorologiques et hydrologiques suffisamment en amont par Mto-France, ce qui a leur a permis de mettre en place une organisation solide et danticiper la crise. Lvnement, cintique lente, na, en outre, pas entran les coupures de rseaux de communication qui avaient gravement entrav laction des secours lanne prcdente. Ds le 2 novembre 2011, Mto-France ayant plac plusieurs dpartements en vigilance rouge, un dispositif a t mis en place, consistant notamment en des permanences 24 heures sur 24 dans les SPC et au SCHAPI. Plusieurs fois par jour, des visioconfrences ont t organises par le Centre oprationnel de gestion interministrielle des crises (COGIC) linitiative de la Direction gnrale de la scurit civile et de la gestion des crises, avec le centre national de prvision de Mto-France et le SCHAPI. Des confrences par zone de dfense ont en outre t mises en place par les Centres oprationnels de zone (COZ) sud et sud-ouest, avec les prfectures et les SPC. Il convient de reconnatre que le dispositif de prvision et dalerte a permis, dans le cas des inondations de novembre 2011, une gestion optimise de lvnement et de nombreux dclenchements de plans communaux de sauvegarde (PCS), qui ont jou leur rle. M. Jean-Paul Kihl, directeur gnral de la scurit civile et de la gestion de crise, a ainsi indiqu, lors de son audition par votre mission : Lobjectif tait danticiper lvnement lui-mme, de veiller la mise en alerte de lensemble des territoires concerns, notamment des communes charges le cas chant de mettre en uvre leur PCS, et de pr-positionner des moyens dintervention au plus prs de lvnement, soit, en lespce, de 6 hlicoptres, de forces de la gendarmerie et de larme de terre, des units dintervention de la scurit civile de Nogent-le-Rotrou et de Brignoles, plus les moyens de pompage et autres dpendant des tablissements de soutien logistique de la direction. Au plan local, toutes les autorits, et notamment notre interlocuteur privilgi quest ltat-major de zone, sans oublier lensemble des SDIS, ont t mis en alerte de la mme manire, ainsi que les maires, pour que les PCS puissent tre mis en uvre. Si cette opration a ncessit le dplacement de moyens initialement affects au G20 de Cannes, lon peut considrer que les vnements de novembre 2011 ont, par comparaison ceux de juin 2010, fait lobjet dune bonne anticipation. 92 messages dalerte et 45 relances ont t envoys par lautomate dappel GALA (fax, SMS, mail) aux maires (personnellement, la mairie, la police municipale), la chane de secours, linspecteur dacadmie, au conseil gnral, larme, etc. La population, elle, a essentiellement t informe par les mdias. Comme les responsables prfectoraux du Var lont indiqu la mission lors de son dplacement : Parfois, le prfet et le Centre oprationnel dpartemental (COD) doivent envoyer des messages la population pour contrer une rumeur mdiatique. Par exemple, en 2011, une collaboration avec linspecteur dacadmie a permis de dmentir certaines rumeurs sur

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lvacuation des coles. Sur ce point, mme si la plupart des tablissements scolaires disposent dun plan de sauvegarde (88 % des coles, 76 % des collges et lyces), il faut encore amliorer la communication avec les transporteurs scolaires en cas de crise, en disposant dun interlocuteur unique lensemble des socits. En tout tat de cause, il est toujours prfrable de communiquer par le biais des relais que constituent les maires et les associations. Les services de la prfecture ont galement fait valoir quaprs juin 2010, une cellule de sauvegarde avait t cre auprs du COD afin dtablir un lien direct entre les associations de scurit civile (CCFF, ADPC, Croix-Rouge) et les lus. 3. Des oprations de secours efficaces Bonne prvision de Mto-France, mobilisation rapide des diffrents acteurs : lintervention des secours, actifs jusquau 8 novembre, a t, en novembre 2011, organise et defficace. Le COD du Var, renforc par une mission dappui et de scurit civile (MASC), a coordonn 3 postes de commandement oprationnels (PCO) installs Brignoles, Draguignan et Frjus. Les hlicoptres de la gendarmerie nationale mis en place dans le cadre du G20 et immdiatement placs sous contrle oprationnel du coordinateur de la scurit civile ont secouru 131 personnes. Lvacuation prventive des populations les plus risque a t effectue, notamment une maison de retraite Barjols, les campings de la basse valle de lArgens, un quartier de Frjus situ derrire les digues du Reyran, ainsi quun quartier situ le long de lestuaire du Gapeau Hyres. On rappellera, pour mmoire, le bilan global des interventions de secours : x au total, prs de 6 000 interventions, dont 4 600 en LanguedocRoussillon et en PACA, avec 614 mises en scurit ; x dans le Var, 1 900 interventions, 1 340 personnes vacues dont 131 hlitreuilles. noter : lintervention sur une digue de la partie canalise du Reyran, rivire reste dans les mmoires comme celle du barrage de Malpasset, dont la rupture, le 2 dcembre 1959, avait provoqu la mort de plus de 400 personnes Frjus ; x dans les Alpes-Maritimes, 1 083 interventions et 850 personnes vacues (campings et quartiers riverains des cours deau), ncessitant le concours de 471 sapeurs-pompiers du SDIS 06, 85 fonctionnaires de police, mais aussi le renfort de 3 escadrons de gendarmes mobiles nappartenant pas au dpartement, dun groupe de pompage des marins pompiers de Marseille et dun groupe inondation du SDIS du Gard et de celui de lHrault.

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Le bilan humain slve 4 personnes dcdes : un riverain de lHrault, une personne sur la Tt (traverse dun gu ferm la circulation), une personne dans un affluent de lArige au cours dune reconnaissance et un disparu dans le fleuve Var. 3 autres dcs ne sont pas directement imputables aux inondations : 2 riverains de lArgens par monoxyde de carbone d au pompage de leau et une noyade, a priori volontaire, dans le gave de Pau. Pour autant, M. Andr Bachoc, responsable du SCHAPI, indiquait la mission lors de son audition : On a atteint le niveau dalerte rouge et frl la catastrophe Florac, o laccessibilit est rduite, et Millau, o la population est importante. La pluie sest arrte opportunment 2 heures avant que lon bascule dans la catastrophe. () De nuit, les interventions auraient t plus dlicates , ce qui prouve que limprvisible est toujours possible. Compte tenu de ltendue du territoire touch par lvnement, 312 communes ont bnfici dun classement en rgime de catastrophe naturelle. Les dgts, assurables ou non, sont estims entre 500 et 800 millions deuros. Dans les Alpes-Maritimes, au moins 150 entreprises ont t touches par les inondations et le coup de mer. Dans le Var, cest la zone dactivit de la Palud, Frjus, qui a t la plus affecte. Par ailleurs, prs de 300 entreprises agricoles ont t sinistres, les deux tiers situes sur les communes de la basse valle de lArgens (Roquebrune, Puget-sur-Argens, Frjus-Saint-Aygulf). Les dgts concernent principalement des exploitations de marachage (plein champ et sous tunnels lgers), dhorticulture (plantes en pots et fleurs coupes) de ppinires, et, dans une moindre mesure, dlevage et de viticulture. 10 tonnes de cadavres danimaux (certains domestiques) ont t enleves par les services dquarrissage. Comme les reprsentants des agriculteurs de la basse valle de lArgens lont indiqu la mission lors de son dplacement dans le Var, la diffrence de la catastrophe de juin 2010, les vnements de novembre 2011, du fait dune prvention accrue et dune double crue progressive et annonce, ont pargn le matriel mobile (mis labri) et la majorit des infrastructures. En revanche, la prsence deau pendant plus de 3 jours a considrablement altr les plantations.
C. LINONDATION : UN RISQUE MAJEUR BIEN VAROIS

Contrairement aux apparences, qui laissent penser que les crues de 2010 et de 2011, diffrentes dans leurs caractristiques mais comparables dans leur ampleur, constituent des phnomnes exceptionnels dans le dpartement du Var, un bref historique des crues des cours deau varois montre, sans contestation possible, quil nen est rien.

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Si les cours deau du territoire1 touch par les catastrophes des mois de juin 2010 et de novembre 2001 sont en effet connus pour leurs crues intenses et rapides, les inondations catastrophiques quelles peuvent engendrer sont visiblement sorties de la mmoire collective. Elles ne sont pourtant sorties ni de celle des archives, ni de celle des historiens locaux, comme le montre ltude2 ralise aprs les vnements du 15 juin 2010 en Dracnie. Selon cette tude, la plus ancienne rfrence dune inondation (crue de la Nartuby) dans le Var est une dlibration de la communaut dhabitants de Draguignan datant de 1378. Les registres de la communaut ont aussi gard la trace dinondations en 1581, 1584, 1666. Le livre de raison dun bourgeois dracnois fait tat dun dluge dune vingtaine dheures sabattant sur la Dracnie en 1674 et dchanant la Nartuby : rcoltes et arbres, pont Trans et Chteaudouble, berges la Motte emports. Il est fait aussi tat de dgts Ampus et Montferrat et de nouvelles inondations Draguignan en 1685 et 1697. Mais la crue de 1827, prcde par celle de 1818, reste la rfrence historique la plus courante. Lorigine est toujours la mme : limportance des prcipitations. Un contemporain parle deau tombant par torrent . Leau slvera 2,1 m / 2,4 m dans la plaine autour de Draguignan. Les dgts sont trs importants Montferrat, Rebouillon (destruction de maisons et de lantique pont romain de la Grangone), Ampus ainsi qu La Motte. 6 personnes prissent Draguignan et Trans o le parapet du pont est emport. Le dommage sur les 6 communes est alors estim 1 million de francs or. Ltude montre aussi comment, au fil des sicles, le dtournement, voire parfois le comblement partiel ou total de certains ruisseaux, comme La Riaille (du provenal riaio : grand ruisseau, torrent) issu du Malmont, ont rendu Draguignan vulnrable au ruissellement. Lurbanisation rcente a fait le reste. Les archives font aussi tat dinondations nombreuses du Gapeau en 1535 (une crue dplace son lit La Crau). Le 8 septembre 1651, une terrible crue cause 44 victimes Signes, Sollis-le-Pont et Belgentier. Tous les ponts sont rompus. Comme on le verra un peu plus loin, une recension comparable pourrait videmment tre faite pour le Gard, les Bouches-du-Rhne, le Vaucluse ou les Alpes-Maritimes. En tous cas, mme pour le Var, pourvu quon cherche, on trouve. Reste la question : pourquoi ces vnements sont-ils sortis ce point de la

Voir carte des cours deau du Var en annexe 9. MM. Pierre Jean Gayrard (Socit dtudes et Centre Archologique du Var), Jrme Pelissier (Archivistes, Archives dpartementales du Var, CG 83) et mile Dcuq.
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mmoire locale ? Va pour les inondations passes, mais pour les rcentes, tonnamment rptitives ? Car, ces 60 dernires annes, le Var a t rgulirement frapp par linondation. On citera : x 1959 : la basse valle de lArgens est inonde plus ou moins gravement, 8 fois, notamment en dcembre, quelques jours aprs la catastrophe de Malpasset en raison des pluies abondantes qui se prolongent ; x 3 fvrier 1974 : lArgens dborde Roquebrune et Frjus, la Nartuby Draguignan et Trans-en-Provence, conduisant des travaux de recalibrage sur laval du cours deau ; x 18 janvier 1978 : inondation Roquebrune ; x du 8 au 12 janvier 1994 : crue de lArgens Roquebrune (300 ha inonds dans la plaine), du Caramy Brignoles et de la Nartuby Trans-en-Provence ; x 12 janvier 1994 : inondation Roquebrune ; x octobre 1987 puis septembre 1993 : le Grenouillet, affluent de lAgay, inonde brutalement Saint-Raphal ; x 25 dcembre 2000 et 15 dcembre 2008 : inondations Roquebrune et Brignoles ; x janvier 1948 : inondation du centre de Sollis-Pont ; x 26 novembre 1961 : la nationale 98 est submerge entre le pont du Gapeau et lentre dHyres ; x 25 janvier 1996 : inondation Hyres faisant suite un pisode pluvieux de 5 jours ; x 17 au 18 janvier 1999 : inondation par dbordement et par ruissellement. 600 familles sont vacues Hyres ; x 15 dcembre 2008 : coupures de routes par dbordement du Real Martin, affluent du Gapeau, et nombreux dgts dans le port de plaisance dHyres ; x 18 septembre 2009, comme en 1932 et en 1959, la ville de SainteMaxime subit, aprs une succession dpisodes orageux, une importante inondation de son centre-ville et de ses zones dactivit, suite la crue du Prconil, dont lembouchure se situe dans la partie urbanise de la ville. Si cet vnement na pas caus de victimes, il a engendr de nombreux dgts aux biens, notamment

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les vhicules, et affect lactivit conomique. Les inondations touchent galement le bassin de la Giscle1 Grimaud ; x octobre 2009 : des inondations des fleuves ctiers et notamment de la Giscle touchent les secteurs de Grimaud et de Cogolin, mais aussi Saint-Tropez. La zone rsidentielle de Sainte-Maxime est galement affecte par le dbordement du Prconil. Les inondations dans le dpartement du Var reprsentent clairement des vnements bien plus rcurrents quexceptionnels. Pourtant, la population, les autorits de ltat dans le dpartement comme les lus locaux se sont beaucoup moins mobiliss contre le risque inondation que contre les incendies de fort qui ont frapp limagination par deux fois ces 20 dernires annes dans les Maures, en 1990 (9 600 ha dtruits) et en 2003 (18 000 ha). Les vnements de juin 2010 et novembre 2011 ont montr que les temps sont venus de prendre aussi au srieux le risque inondation.

Des inondations se produisent galement dans le bassin de la Giscle (valle de la Mle).

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II. LES INONDATIONS DANS LE SUD-EST DE LA FRANCE Bien au-del du seul dpartement du Var, voire de la France, la zone mditerranenne se caractrise par des prcipitations et des crues parfois dune extrme violence, tendues et meurtrires. L se regroupent rgulirement plus de la moiti des communes franaises dclares sinistres par arrt de reconnaissance de catastrophe naturelle : 57 % des communes classes en 2002 (480 sur 894), 54 % en 2005 (386 sur 674). Dpendant de facteurs aussi diffrents que les prcipitations qui parfois sautoalimentent dans la mer toute proche, le ruissellement urbain ou rural, les phnomnes karstiques ou de surcote marine, ces inondations peuvent prendre des formes varies dont il convient danalyser les dimensions.
A. DIMENSIONS NATURELLES ET PHYSIQUES

1. Submersions lentes et submersions rapides La rgion mditerranenne est confronte un double risque : les crues rapides et les montes lentes des eaux. Lors dune inondation de plaine, la rivire sort lentement de son lit mineur et stend sur les terres situes dans son lit moyen, voire son lit majeur, pendant une priode relativement longue. LArgens, le Gapeau, la Mle, la Giscle et la Durance sont coutumiers du phnomne dans leur partie aval. Les remontes de la nappe phratique sur un terrain argileux, bas ou mal drain et satur deau, sont aussi un facteur dinondation lente. Les crues rapides renvoient, quant elles, divers phnomnes : x les crues torrentielles, les cyclones accompagns de fortes pluies ou, sur le littoral, certaines formes de mares exceptionnelles, produisant un phnomne de surcote ; x les ruptures de digues ou destructions douvrages comme les barrages ou les leves ; x le ruissellement rural, essentiellement en secteur de montagne, souvent accompagn de coules de boue ; x le ruissellement en secteur urbain ou priurbain. Ce sont essentiellement ces crues rapides, violentes et difficilement prvisibles, qui caractrisent le risque dinondation en Mditerrane et le rendent plus difficile combattre que les submersions lentes. Des prcipitations intenses sabattent en quelques heures sur tout ou partie dun bassin versant. Les ruissellements pluviaux se concentrent alors dans des cours deau troits (voire de simples talwegs), dont le lit peut tre

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encombr de matriaux divers et de vgtation, crant ainsi des barrages. Lorsque ceux-ci viennent cder sous la pression fluviale, ils librent une vague destructrice. Dans le Var, les petits fleuves ctiers comme le Caramy, le Batailler ou le Prconil, dont les bassins versants ne reprsentent que quelques kilomtres carrs, sont ainsi sujets des crues torrentielles extrmement rapides. 2. Les phnomnes cvenols et karstiques Plus largement que le seul dpartement du Var, le sud-est de la France est donc expos un risque multiforme de crues. ce titre, les phnomnes cvenols, de type torrentiel, sont particulirement symboliques, le relief du territoire provoquant le soulvement dair chaud et humide dbouchant sur un pisode pluvieux intense. Les dpartements du Gard, de lArdche et de lHrault sont particulirement sujets ce type de phnomne, le bassin versant le plus reprsentatif tant celui du Virdoule dans le sud-est du massif des Cvennes, qui subit de frquentes inondations1. Ltude de lhistorien Jean-Louis Ponce2, commande par le Syndicat mixte damnagement et de gestion quilibre des Gardons (SMAGE), retrace la survenue rgulire de ces vnements dans la rgion des Cvennes. Il indique que des crues majeures ont affect les bassins versants du Gardon dAnduze et de Saint-Jean en 1697, 1741, 1768, 1790, 1846, 1861, 1907, 1958 et 2002, faisant chaque fois des dgts considrables. Ainsi, Saint-Andr-de-Valborgne en 1790 : Les communications sont rompues avec les villes qui nous avoisinent du ct du Gvaudan, do nous tirons les grains pour notre subsistance. Tous nos moulins sont ou emports ou encombrs. Toutes les digues sont rompues, le plus grand nombre de nos mriers emports par les torrents. Notre vallon resserr, dont la principale production consistait en prairies, ne prsente plus que des rochers nu. Les coteaux rapides qui nous procurent cette denre prcieuse, la chtaigne qui alimente les habitants, noffrent plus que des excavations effroyables, qui nous menacent dune totale destruction. Et dans ce lieu-mme, Messieurs, quel spectacle effrayant que nos ponts dmantels et branls, les rues dpaves, les portes des maisons fracasses et, plus que tout encore, ces visages livides qui portent lempreinte de la frayeur et de la misre, lanantissement de notre fabrique de laine.

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La leon de Sommires Titre VI.I.A. p. 233 et suivantes. Recherches historiques sur le Gardon dAnduze Jean-Louis Ponce septembre 2008.

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Une autre particularit des crues mditerranennes rside dans lexistence de phnomnes karstiques, qui dabord les retardent, puis les aggravent si elles se prolongent1. De fait, lors dune crue classique, une partie de leau sinfiltre dans le sol puis est stocke dans les interstices et poches de laquifre souterrain, qui tamponne les coulements et rduit le niveau de linondation. Quand il est plein, leau ressurgit. Le danger survient lorsque le karst, rempli deau, dborde au travers davens inonds et de sources temporaires. Les remontes deaux souterraines sadditionnent alors aux ruissellements de surface, dmultipliant le niveau et le dbit de la crue. Ltude mene par le Bureau de recherches gologiques et minires (BRGM) sur linondation de 1988 Nmes donne un bon clairage des consquences du phnomne karstique sur les crues. Pour mmoire, au mois doctobre 1988, la ville de Nmes a subi une inondation dramatique, faisant 9 morts et 45 000 victimes (blesss et/ou dplacs) et causant des dgts matriels estims 600 millions deuros. Le karst situ en amont de la ville possde une capacit dabsorption limite 250 mm deau. Lorsque ce niveau a t atteint, les eaux souterraines ont brutalement envahi le centre urbain par la fontaine de Nmes. 3. Fleuves ctiers et systme rhodanien Les cours deau du sud-est de la France appartiennent au bassin Rhne-Mditerrane, qui couvre 9 rgions et 30 dpartements, soit 120 000 km (un quart du territoire national). Ce bassin peut tre divis en deux parties : le bassin du Rhne et de la Sane (90 000 km), subissant des influences ocaniques mais galement de brutales montes des eaux lies la fonte des neiges (Isre et Durance notamment), et les fleuves ctiers, dont lAude, avec un bassin versant de 5 000 km qui est le plus important, domins par un climat mditerranen. Le schma directeur de prvision des crues du bassin Rhne-Mditerrane retient donc que les crues observes dans le bassin obissent des caractres hydrologiques extrmement varis et complexes. Ainsi, pour la rgion qui intresse la mission (de Montlimar la mer), le Rhne subit linfluence des crues mditerranennes (ou cvenoles) daffluents importants comme lArdche, la Durance ou le Gard qui, eux seuls, peuvent gnrer une crue du fleuve principal.

Voir plus haut ce qui sest pass dans le Var en juin 2010 : effet retardateur du karst pour la partie moyenne de lArgens et acclrateur, au bout dun moment, dans la partie amont de la Nartuby.

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En outre, sur le littoral mditerranen, les fleuves ctiers sont, pour nombre dentre eux, des cours deau au rgime torrentiel, de faible longueur. Leur fort dnivel et le relief marqu favorisent un ruissellement rapide et, en amont, la survenue de coules de boue. Leur appellation elle-mme, linstar du Bouillonet, affluent du Prconil, est signe de la connaissance de ces caractristiques par les populations. Des caractristiques de ce type se retrouvent dans la rgion de La Spezia en Italie.
Les vnements de la rgion de La Spezia (octobre 2011) Le 25 octobre 2011, des pluies diluviennes ont dvers plus de 400 mm deau en 6 heures sur la rgion de La Spezia (province de Ligurie) et ont entran des inondations dvastatrices dans le parc naturel des Cinque Terre , le Val di Vara et le Val di Magra, plus lest. lorigine du phnomne, des pluies torrentielles trs localises et sautoalimentant dans la mer toute proche. 534 mm deau tomberont en 24 heures Brugnato, soit plus du tiers des prcipitations moyennes annuelles. En premire urgence, 900 volontaires seront mobiliss par jour, plus 300 personnels spcialement chargs de la scurit civile 10 communes sont particulirement touches : Beverino, Borghetto Vara, Brugnato, Calice al Cornoviglio, Monterosso al Mare, Pignone, Rocchetta Vara, Sesta Godano, Vernazza, Zignano. On dplorera 11 victimes dont 7 Borghetto. Les dgts seront estims 544 millions deuros dont 208 millions deuros pour les services et quipements publics, 167 millions deuros pour les ouvrages de protection, 98 millions deuros pour les particuliers et 70,5 millions deuros pour les entreprises et les exploitations agricoles. Dans les Cinque Terre , les dgts sont dus aux dbordements de cours deau et souvent de laves torrentielles assorties de glissements de terrain entranant des coules de boues. Ltroitesse des valles aux pentes trs raides auxquelles sadossent les villages, labsence dentretien des cours deau et des forts pas toujours en bonne sant, expliquent en partie limportance des dgts. On peut remarquer que les parties historiques des communes nont pas t inondes, alors que les parties nouvellement bties lont t. En revanche, quand les villages sont installs dans des valles particulirement troites, des maisons anciennes ont parfois t emportes par des glissements de terrain. Le cas de la commune de Brugnato, premire commune visite par la mission lors de son dplacement en Italie, est particulirement significatif. La partie historique ancienne de la commune, qui na pas t touche, est situe en bordure dune plaine traverse par le Vara qui initialement, cet endroit se divisait en deux bras. La branche droite a t neutralise par un endiguement lger, permettant de rendre constructible la plaine. Au moment de linondation, le cours deau a retrouv sont lit majeur endommageant ce qui se trouvait sur son passage. Aprs la crise, un nouveau mur a t difi pour neutraliser plus efficacement le bras ractiv par la crue. Deux villages ctiers, dont Vernazza, ont t envahis par des coules de boue, dont la puissance a t multiplie par un phnomne dembcles.

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Les cours deau ont souvent t intgrs dans le rseau deaux pluviales des communes, notamment du littoral : canaliss, cuvels pour finir parfois couverts dans la traverse des agglomrations (Huveaune aval et Jarret Marseille, Eygoutier et Laz Toulon, Reyran Frjus, vallons de Menton, Paillon Nice, Basagno Gnes). Le dimensionnement de ces ouvrages est en gnral prvu pour une crue cinquantennale, mais leur capacit rsister aux surpressions issues de crues plus importantes lorsquils sont couverts nest pas sans poser problme. Le risque de ruptures douvrages et dcoulements est alors majeur, linstar de lpisode gnois de 2011 et, comme on la vu, de celui qui a touch le secteur des Arcs et de Draguignan en 20101. Qui plus est, ces petits bassins versants ont des ractions complexes apprhender en cas dpisode pluvieux intense, en raison dun bassin amont rural et/ou montagneux et de lurbanisation dune partie de leur bassin aval. La surveillance coordonne de lensemble du bassin, objet du schma directeur de prvision des crues, est donc essentielle, ce dautant que le territoire du bassin Rhne-Mditerrane est le lieu denjeux humains et conomiques majeurs : humains et conomiques dans les secteurs soumis des crues rapides et soudaines ; conomiques, agricoles et industriels dans ceux menacs par les crues lentes. De fait, 47 % des communes du bassin Rhne-Mditerrane sont concernes par le risque inondation (68 % des communes en rgion PACA), dont 10 % avec des enjeux forts au regard du risque de vie humaine. titre de comparaison, 20 % de la population de la rgion Languedoc-Roussillon est installe en zone inondable. 4. La Mditerrane et les crues Les consquences des pluies mditerranennes peuvent enfin tre aggraves, dans les rgions ctires, par un phnomne de submersion marine. Le niveau de la mer slve alors en raison dune tempte (surcote) associe une faible pression atmosphrique et une forte houle. Le fleuve en crue peine alors scouler dans la mer et reflue lintrieur des terres. Des bouchons se crent aux dbouchs des cours deau, aggravant encore linondation. Cette configuration est particulirement valable pour les fleuves dont lembouchure est oriente sud et sud-est, comme lArgens ou le Gapeau.
Il est remarquer, comme le fait M. Claude Martin que mme des ouvrages largement calibrs ne parviennent pas absorber des prcipitations torrentielles. Il cite Vidauban dont le chenal devant canaliser un petit cours d'eau (issu du secteur des Vallons) qui traverse la ville et qui a dbord semble pourtant avoir t calibr en essayant de faire bonne mesure et Figanires, dont le chenal couvert qui passe sous le village, a t calibr la taille du lit majeur (plus de 3 m de large sur plus d1,5 m de haut) l'entre du Riou venant de la Tuillire.
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Lors des vnements de novembre 2011, les houlographes du Centre dtudes techniques maritimes et fluviales (CETMEF) ont ainsi mesur des hauteurs de houle de plus de 3 m Banyuls, Leucate, Ste, Espiguette, Le Planier, Porquerolles et Nice. La mer elle-mme peut devenir la cause de linondation lorsque des projections deaux marines franchissent ou dtruisent des ouvrages de protection. Les dunes de la cte varoise font ainsi rgulirement les frais de ce phnomne de dbordement : Bormes-les-Mimosas en 2003, comme Saint-Cyr-sur-Mer ou Frjus. La ville de Gnes, o sest rendue la mission, a, comme le sud-est de la France, t victime de prcipitations violentes au mois de novembre 2011. Les inondations qui ont rsult de cette pisode pluvieux ont t aggraves par une importe surcote et par un phnomne de ruissellement urbain de trs grande ampleur.
Les inondations des 4 et 5 novembre 2011 dans la rgion de Gnes La rgion de Gnes, comme le littoral du sud-est de la France, est frquemment sujette des intempries importantes. Ce fut notamment le cas en 1970 (27 morts), 1992, 1993 et 2010. La ville est entoure de montagnes. Les cours deau descendent dans les valles et, en cas de surcote, le niveau de la mer empche lcoulement naturel des torrents et des rivires, ce qui conduit des crues. Dans laprs-midi du 4 novembre 2011, une perturbation venant de louest sest heurte un mur de hautes pressions, qui a bloqu lorage pendant 3 heures au-dessus de la rgion de Gnes, tandis que la mer tait agite et trs haute. Les prcipitations, intenses et localises, ont gonfl les torrents, en particulier le Bisagno, qui, couvert, traverse Gnes sur 1 500 m. Un phnomne de ruissellement urbain dune rare violence sest produit lorsque le Bisagno est brutalement sorti de son lit souterrain, canalis, par les gouts en ventrant la chausse. La pluie a continu tomber sur Gnes et Sestri jusquau lendemain, provoquant linondation des principaux quartiers de la ville, noyant les routes, les rezde-chausse et les commerces. Grce une organisation des secours particulirement efficace, faisant appel de nombreux volontaires civils forms, seulement 6 personnes ont pri dans la catastrophe, dont 2 enfants qui revenaient de lcole (des critiques virulentes ont dailleurs t adresses la maire de lpoque qui, pourtant prvenue du risque dinondation, na pas pris la dcision de fermer les tablissements scolaires). Le retour dexpriences sur cette catastrophe a point du doigt le mauvais entretien des cours deau, encombrs de dtritus et de vgtation, et lexistence de constructions anarchiques parfois jusque dans le lit des rivires et des torrents.

Il faudra cependant attendre la tempte Xynthia de fvrier 2010, qui a affect la cte atlantique, pour que cette problmatique soit prise en compte.

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Ainsi, le Plan national sur les submersions rapides (PSR) de juillet 2010 a-t-il annonc : x la mise en place, par Mto-France avec lappui du SHOM, dun volet vagues-submersion de la vigilance mtorologique, oprationnel depuis le mois de novembre 2011 ; x la poursuite du dveloppement et lutilisation oprationnelle de modles ocanographiques ctiers, visant affiner la prvision du niveau de la mer la cte (Mto-France et SHOM) ; x lextension du rseau surveill par ltat au titre de la prvision des crues vers des secteurs sous influence marine ; x enfin, le renforcement de la connaissance des zones littorales basses (altimtrie, vulnrabilit, liens hydrauliques avec la mer).
B. DIMENSIONS HUMAINES

1. Un nouveau modle doccupation de lespace a) Urbanisation et dveloppement conomique Le sud-est de la France sest dvelopp, pendant de nombreux sicles, sur un modle agricole et rural, voire montagnard, sur la majorit du territoire, et urbain avec de grandes cits militaires ou marchandes (Marseille, Lyon, Nmes, Nice, Toulon, Montpellier). Progressivement, la population se densifie galement le long du couloir rhodanien, poumon conomique de la rgion, puisquil permet lirrigation des terres, le transport de marchandises et le fonctionnement des industries. partir du milieu du XXme sicle, les congs pays et le dveloppement des rseaux de transports et de communication, dans un contexte de relative prosprit conomique de la France, ont pour consquence un essor considrable du tourisme, dont la rgion mditerranenne est la principale bnficiaire. Paralllement, la population saccrot, attire par un climat plaisant et de solides perspectives conomiques. Le littoral est particulirement convoit, y compris par les habitants dj installs dans la rgion, qui, avec la disparition progressive des activits agricoles et artisanales, quittent les rgions rurales et montagneuses. Le territoire mditerranen est alors confront, sans y tre prpar, larrive massive de populations nouvelles. titre dexemple, la population

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du dpartement du Var est passe de 708 331 habitants en 1982 1 013 458 habitants en 2011 (+ 43 %)1. On assiste en consquence une explosion de lurbanisation extensive nombre de villages du littoral devenant des villes importantes, certains situs lembouchure de fleuves la construction de nombreuses zones industrielles et commerciales, comme celle de La Palud Frjus, ainsi quau dveloppement dun rseau ferroviaire et routier correspondant aux nouveaux besoins du territoire. La construction de ces nouveaux espaces urbains partir des annes 1960 est souvent ralise sans aucune prise en compte du risque inondation : des terrains inondables sont lotis, de vastes surfaces sont impermabilises de manire artificielle, les cours deau traversant les villages sont couverts, parfois a minima. Ainsi, on constate que la majorit des nouveaux habitants de Draguignan sinstalle au pied du Malmont, dans un quartier rsidentiel orient au sud pourtant rgulirement inond par des eaux de ruissellement, ou dans la plaine inondable. De fait, la diffrence des cits les plus importantes et des points nvralgiques du couloir rhodanien (centrales hydro-lectriques et industries), les territoires nouvellement urbaniss, en raison tant de leur localisation que de la rapidit (parfois mle dune certaine anarchie) de leur dveloppement, ne font pas lobjet dune protection contre linondation. Les vendeurs sont plutt discrets sur lexistence du risque et les acheteurs peu curieux. La Cour des comptes2 note ainsi que la pression dmographique sexerce fortement sur les zones littorales et dans la partie la plus mridionale du pays. La saison touristique entrane un afflux considrable de population sur des territoires aux capacits limites. Il existe dans ces rgions une vritable soif de construire, entretenue par les propritaires et les promoteurs et relaye par les lus locaux. La Cour ne donne cependant pas le remde permettant la fois de modrer la soif de construire, de loger les nouveaux venus et de respecter la loi SRU. Nous y reviendrons donc. b) Une population inconsciente du risque Avec cet afflux de population en quelques dcennies, on passe progressivement dune population vivant avec le risque inondation, entretenant les rivires et les fleuves, une population totalement trangre aux lments naturels et aux risques. On peut mme se demander si, dans cet environnement de plus en plus artificialis, la notion de risque a encore un
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Voir p. 111. Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique et dans le Var Rapport public thmatique de la Cour des comptes Juillet 2012.

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sens, se demander si, dans linconscient collectif, les parcs dattraction nont pas pris le relais de la fort menaante des anciens contes denfants. Le rapport prcit, command par le SMAGE des Gardons, sur lhistoire des phnomnes cvenols, est particulirement clairant sur lvolution de la perception des phnomnes de crues par les populations. Par des dictons et des rcits, lhistoire des inondations tait vhicule dans la rgion. Le terme gardonnade est pour la premire fois cite dans un texte en 1835 (on parlera galement de vidourlade ). De fait, les comportements refltaient une connaissance et une adaptation ce risque : aucune victime nest signale en prs de quatre sicles dans le bassin du Gardon dAnduze, pourtant rgulirement touch par des crues torrentielles, avant linondation de 1958 (3 dcs). Pour lhistorien Jean-Louis Ponce, les annes 50-60 ont marqu un rel tournant dans la perception du risque inondation. Les moyens mcaniques, le sentiment de pouvoir contrler les phnomnes naturels, larrive de nouvelles populations dans notre rgion, ont conduit une minimisation du risque li aux crues. La conscience du risque avait pour consquence un amnagement, par les riverains, des versants, des valats et des berges des Gardons. Ont ainsi t construits et rgulirement entretenus dans la rgion cvenole, entre le XVIIme sicle et le dbut du XXme sicle, des murailles (terrasses) sur les pentes et des barrages en pierre sche dans les talwegs (tancats). Lexode rural caus dans la rgion par la crise de la sriciculture, le recrutement massif de main-duvre dans les mines et le dveloppement du chemin de fer conduit, partir de la fin du XIXme sicle, dlaisser lentretien des ouvrages de protection. Le conseil municipal du village des Plantiers dplore ainsi en 1906, dans lune de ses dlibrations, que la plupart des murailles que plusieurs gnrations avaient leves au travers des terrains montagneux pour soutenir des chtaigniers sont renverses et ne sont plus releves, faute de ressources. Par suite, les pluies entranant les terres occasionnent des inondations dans les pays de plaine. Le constat dune moindre perception du risque inondation par les riverains est partag par lensemble des dpartements du sud-est de la France. Ici et l, sur la Nartuby comme sur la grande majorit des fleuves de la rgion, lentretien des cours deau est ainsi progressivement abandonn. Parmi les tudes du lien entre volution du peuplement et perception du risque, on retiendra celle consacre au village de Lully, dans le canton de Genve, victime dune inondation le 15 novembre 20021, par Mme Valrie November2, auditionne par la mission : Si les rsidents de longue date
Leffet Lully : un territoire lpreuve dune inondation Valrie November, Marion Penelas, Pascal Viot Cosmopolitiques n 17, juin 2008. 2 Mme Valrie November est gographe et directrice de recherches au CNRS. Elle a coordonn louvrage collectif Habiter les territoires risque . Presses polytechniques universitaires romandes Lausanne 2011.
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dtiennent encore une connaissance du risque, ne serait-ce que pour avoir vcu des inondations maintes reprises et avoir trouv le moyen de sy prparer, il nen est pas de mme pour de nouveaux habitants, dont la venue est permise par un changement daffectation du sol et prcde par des promoteurs ports vers loptimisation de la valeur dun bien immobilier. () Ces nouveaux venus esprent bnficier dune nouvelle qualit de vie, dans un contexte priurbain mlant activits agricoles et occupation rsidentielle rcente. c) Quand les inondations deviennent un enjeu politique Paradoxalement, cest parfois aussi la catastrophe qui marque symboliquement lintgration des nouveaux venus la communaut, intgration qui passe parfois par une prise de pouvoir loccasion des lections municipales qui suivent la crise, comme tendent le prouver les travaux de recherche de M. Julien Langumier, charg de mission la DREAL Rhne-Alpes, sur les consquences socitales de la crue de 1999 CuxacdAude1. Dans cette commune, le pouvoir municipal est rest stable depuis lentre-deux guerres et plutt gauche jusqu cette date. Stabilit galement dans la rpartition des rles entre propritaires fonciers et ouvriers agricoles. Cest la crise viticole des annes 1970 qui poussera les villages viticoles du Languedoc-Roussillon accueillir de nouvelles populations, devenant des villages priurbains. La greffe de ces populations a mis trs longtemps prendre. Les nouveaux arrivants, demeurant des trangers mme aprs de longues annes, taient tenus lcart des principales institutions villageoises comme la cave cooprative, le club de rugby ou la mairie. Le basculement municipal, qui aurait sans doute fini par se produire, a probablement t prcipit par loccurrence de la catastrophe de 1999. Cette dernire a en effet offert aux nouveaux habitants, qui se sont regroups au sein dune association de sinistrs, un thme prcis de revendication politique. Trs vite, cette association, aprs avoir t la premire tmoigner de linondation dans les mdias, est devenue la liste dopposition au pouvoir municipal en place. Un constat identique peut tre tir de lexemple de Gnes, o la gestion discutable des inondations de novembre 2011 il a notamment t
M. Julien Langumier, Le modle priurbain lpreuve de la catastrophe. Ethnographie dun village du Narbonnais touch par des inondations catastrophiques , Mtropoles, 1 2007. Appropriations locales de la tragdie collective. Approche ethnologique des inondations de novembre 1999 Cuxac dAude , Dveloppement durable et territoire, Dossier 11 : Catastrophes et Territoires 2008. Gense du risque et mmoires de la catastrophe. Approche ethnographique des inondations dans les Basses Plaines de lAude , Pour mmoire, Revue du comit dhistoire du Ministre de lEcologie, n 4 2008 Mmoire et oubli, peur et dni : dynamiques du risque sur un territoire sinistr , in November V. Pnlas M., Viot P. (dir.), Habiter les territoires risques, Presses Polytechniques Universitaires Romandes, Lausanne, pp. 165-184 2011.
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reproch au maire de ne pas avoir ordonn la fermeture des coles alors que plusieurs victimes sont dnombrer parmi les coliers et les parents dlves na pas permis Mme Marta Vincenzi de reprsenter la coalition sortante aux lections municipales de mai 2012. Son propre parti et lensemble de la coalition de gauche lui prfreront M. Marco Doria, membre de la prestigieuse famille des Doria et conomiste atypique. Il lemporte haut la main avec prs de 60 % des voix, remplaant Mme Marta Vincenzi, sans changer lquilibre partisan de la municipalit. Autre exemple, la contre performance du maire de Draguignan aux lections lgislatives de juin 2012, dans sa propre ville. Il est clair que le choix dune fraction des lecteurs renvoie leur perception de la gestion municipale de la crise de juin 2010 et de ses suites. Ces exemples montrent quil sagit plus de sanctionner une manire de faire durant et aprs la crise quune politique ou absence de politique de prvention municipale. La dimension motionnelle semble toujours prpondrante, montrant toute lambigut de lattitude de la population face la problmatique inondation. Si elle entend tre protge et rtablie dans sa situation antrieure, cest, quelques exceptions prs, sans changer ni de lieu de rsidence ni de mode de vie et sans se poser la question de la nature de la politique locale permettant dy parvenir ni de son cot. d) Des cultures peu adaptes Comme sur lensemble du territoire national, lagriculture mditerranenne est devenue une activit conomique soumise aux mmes rgles et contraintes que les autres. Il en rsulte le dveloppement des cultures les plus rentables, comme le marachage (production de produits chers sur des surfaces plus petites), aux dpends des cultures traditionnelles, pourtant mieux adaptes aux terrains inondables et dotes dune rsistance plus forte aux crues. Lexemple du village de Lully est, sur ce point, nouveau clairant. Dans ltude prcite, Mme Valrie November remarque ainsi que, sur ce territoire pourtant sujet au risque inondation, ds les annes 1920, des campagnes de drainage et de remaniement parcellaire sont subventionnes pour optimiser la production agricole dun canton exigu en termes de superficie. Des terrains marcageux sont ainsi valoriss sur lensemble du territoire genevois. En tout, ce sont 630 ha dont 98 sur la plaine de Lully qui sont assainis laide de plus de 400 km de canalisations et de drains. Face aux dommages considrables causs aux exploitations agricoles par les crues mditerranennes depuis une trentaine dannes, les pouvoirs publics ont tent de favoriser le dveloppement de cultures moins fragiles en cas dinondation, voire permettant den limiter les consquences, notamment dans le cas de crues lentes.

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La Cour des comptes observait ainsi en 20081 que si les mesures de politiques agricoles rduisant limpermabilisation des sols restent peu efficaces en cas de crues exceptionnelles ou cintique rapide, elles peuvent en revanche contribuer prvenir les effets des crues cintique lente (place des parcelles, rle des talus, des haies, des zones humides, des surfaces impermabilises). Avant de dplorer que cette politique soit entrave par lintrt du maintien des activits agricoles, souvent haute valeur ajoute (cultures marachres, vignes) que la restauration des champs dexpansion des crues en plaine mettrait en cause. La problmatique est identique dans la basse valle de lArgens. Est-il si tonnant que la viabilit conomique de son exploitation apparaisse essentielle un agriculteur ? Comme lont fait remarquer la mission les reprsentants des organismes professionnels agricoles quelle a rencontrs, la consommation des terres agricoles dans un contexte dabsence de rserves foncires induit un changement de lconomie agricole. Les espaces, de plus en plus restreints, doivent tre exploits de la faon la plus optimale. (Frjus, 4 avril 2012) Constater un problme est une chose, lui donner une solution, une autre, dautant quavec lvolution du type de cultures, cest dans certains territoires, la disparition progressive des agriculteurs eux-mmes qui est en cause et, avec elle, la dgradation de ltat des berges et du lit des cours deau, dsormais laisss labandon. Dans son compte rendu prcit des vnements du mois de juin 2010, M. Jean-Marc Milesi, premier adjoint au maire de Chteaudouble, indique ainsi, sagissant des gorges de la Nartuby, en amont de Rebouillon : La photo arienne des annes 1960 montre une valle fertile et cultive jusque dans ses moindres dtails. Lge aidant, les agriculteurs exerant dans ces annes-l ont progressivement cess leurs activits et ont pratiquement disparu. () Jusqu la moiti des annes 1970, le lit de la rivire tait totalement vierge de toute vgtation. De part et dautre de ce lit, la vgtation tait souvent coupe et les berges nettoyes puisquelles taient cultives. Avec la disparition des agriculteurs, les berges se sont progressivement vgtalises, quelques arbustes sont apparus dans le lit de la rivire. () Depuis les annes 1990, la rivire sest, peu peu, remplie dune vgtation de toute nature tel point que, par endroit, elle tait devenue impntrable, notamment en amont de Rebouillon. De plus, il tait possible dy trouver un grand nombre darbres morts couchs en travers. e) Lapparition dun nouveau risque : le ruissellement urbain Dans une rgion mditerranenne traditionnellement touche par le ruissellement rural et les coules de boue, lurbanisation et les changements de
Ltat face la gestion des risques naturels : feux de fort et inondation Rapport de la Cour des comptes 2008.
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mode dexploitation de la terre ont fait du ruissellement urbain et des obstacles lcoulement naturel des eaux une dimension supplmentaire de la problmatique des crues. Limpermabilisation des sols par lurbanisation (voirie et bti) et les pratiques culturales limitant linfiltration des eaux et augmentant le ruissellement conduisent, en cas dpisode pluvieux intense une saturation plus rapide du rseau dvacuation des eaux pluviales et, en consquence, leur refoulement dans les centres urbains et linondation des rues, habitations et commerces. Selon un rapport du Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable1 : lextension urbaine de la deuxime moiti du vingtime sicle, en priphrie des tissus agglomrs denses, dans les villages et bourgs de fond de valles, a renforc le phnomne de ruissellement urbain par limpermabilisation des sols, la transformation de lusage agricole des terres semi-urbaines ainsi que la dforestation dentres de ville. Cette extension sest accompagne dune multiplication des infrastructures linaires en remblai, qui a modifi les rgimes dcoulement des eaux en crant des obstacles. Lurbanisation a souvent fait fi des marcages, ruisseaux et rus qui avaient une fonction de stockage et dcoulement vers le rseau hydrographique, modifiant sensiblement les coulements naturels.
Linondation par ruissellement Une inondation par ruissellement prsente les caractristiques suivantes : Il sagit dun phnomne localis dans lespace et dans le temps, li au dveloppement de cellules orageuses productrices de pluie sur tout ou partie dun bassin versant. Le ruissellement nest pas canalis dans un cours deau identifi, mais dans des parties de bassins versants sans coulement permanent (vallons secs, talwegs, corps de rue en milieu urbain). lorigine du phnomne soit des prcipitations dune intensit exceptionnelle, soit plus classique mais tombant sur un sol dj gorg deau alors quil na quune capacit de rtention rduite. Si le ruissellement pluvial a pour origine des facteurs naturels, il est aggrav par les activits humaines, qui affectent loccupation et lusage des sols, tant dans les zones rurales quen milieu urbain. Lvolution des espaces ruraux au XXme sicle et des pratiques culturales ont fait disparatre des lments traditionnels du paysage et aggrav le ruissellement : dveloppement de cultures industrielles concentres en bas des versants et laissant le sol nu pendant une priode importante du cycle, passage dengins plus lourds qui modifient par tassement la porosit du sol, transformation de prairies en labours, disparition des haies et des zones humides.
Le ruissellement urbain et les inondations soudaines : connaissance, prvention, prvision et alerte Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable Fvrier 2009.
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En milieu urbain, les facteurs aggravants sont lurbanisation et, plus largement la multiplication des surfaces impermabilises, qui augmentent les volumes ruissels et la vitesse dcoulement des eaux. Les voies de communication constituent galement des obstacles lcoulement. Peuvent enfin tre cites les modifications daxes dcoulement naturels (busage et couverture de ruisseaux, comblement de lacs). Source : Les collectivits locales et le ruissellement pluvial Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire Juillet 2006

Le ruissellement urbain constitue cependant une proccupation rcente, suite au dveloppement de lurbanisation et au constat que, dsormais, la ville sinonde autant elle-mme quelle nest inonde par une rivire ou un fleuve. La crue de Nmes en 1988 a rvl, outre limportance des phnomnes karstiques dans les consquences de linondation, les dangers du ruissellement urbain et sa ncessaire prise en compte dans les politiques de prvention du risque. la pointe des travaux de recherche et damnagement dans le domaine, Nmes est devenue une ville test dans la lutte contre le ruissellement urbain. Cette expertise a dailleurs conduit, en 2008, le Prsident de la Rpublique confier notre collgue Jean-Paul Fournier, maire de Nmes, une mission sur la prvision et la prvention des inondations lies des phnomnes de ruissellement urbain1. Consquence de ce retard, la problmatique du ruissellement urbain na que fort rcemment t intgre dans les PPRI. Celui de Draguignan la intgre seulement en 2010, alors que, ds 1989, le rapport du Conseil gnral des Ponts et Chausses, relatif aux enseignements tirer de linondation de Nmes, mentionnait la cit du dragon parmi les villes risque. 2. Lexploitation des cours deau Laction humaine sest fait aussi sentir par lexploitation des cours deau. Si ceux-ci sont dsormais surtout pris en compte en tant que milieu dont il faut protger la biodiversit, ils ont longtemps t considrs seulement comme une ressource indispensable lactivit conomique, et dabord agricole, ainsi quen matire de transports. Les cours deau reprsentaient ainsi une richesse pour les particuliers dont ils traversaient les proprits. Ainsi pour les propritaires privs, les droits dusage, de passage et de pche des cours deau, dont ils taient riverains, ont constitu, pendant prs dun sicle, une contrepartie acceptable

Prvision et prvention des inondations lies des phnomnes localiss de ruissellement urbain Jean-Paul Fournier Janvier 2009.

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de leur obligation dentretien. Le potentiel conomique reprsent par une rivire compensait les charges rsultant de son voisinage. Lutilisation des cours deau sest fortement acclre depuis laprsguerre avec des moyens techniques indits dans le domaine de lextraction de matriaux de construction et de la construction de barrages pour la production dlectricit. Comme le relevait linspection gnrale de lenvironnement dans un rapport de juillet 2003, les abus dextractions de granulats dans le lit mineur des cours deau ont t tels par le pass qu'ils ont t lorigine de dsordres majeurs dans lquilibre de la dynamique des cours deau et de la stabilit des ouvrages . Et les auteurs du rapport de poursuivre : ces dsordres sont pour la grande majorit dentre eux irrversibles ( lchelle de quelques gnrations), ce qui explique lvolution de la rglementation. Notons que si actuellement ce type dintervention nexiste plus du tout, cest la rglementation mise en place pour les faire cesser qui continue sappliquer. Nous y reviendrons. La construction de villes ctires comme Port-Camargue sur la commune du Grau-du-Roi ou la Grande-Motte dans les annes 1960 et 1970, a conduit, comme lont relev plusieurs interlocuteurs lors du dplacement de la mission dans le Gard, une extraction massive de matriaux dans les deux Gardons. En quelques annes, cest lquivalent dune sdimentation de plusieurs sicles qui a ainsi t retir du lit de ces rivires, modifiant sensiblement les profils hydrologiques des cours deau exploits. Lusage draisonn des ressources des cours deau a provoqu une modification substantielle des rgles encadrant ces pratiques fondes sur le droit quasi-absolu reconnu aux propritaires dextraire des matriaux dans leurs cours deau1. Dsormais, si le curage reste autoris, il est fortement encadr par larticle L. 215-15 du code de lenvironnement, rendant son usage plus rare. En revanche, est interdite par principe lextraction - except en cas de curage dans le lit mineur, lespace de mobilit du cours deau et dans les plans deau traverss par un cours deau2. Bien que lgal, le curage est rendu quasiment impossible par une interprtation extensive des interdictions par les services locaux en charge de la police de leau. Lexcs dans un sens a remplac lexcs dans lautre, toujours, videmment, dans le respect du lgislateur !

Larticle 19 de la loi du 8 avril 1898, repris par larticle L. 215-2 du code de lenvironnement, prvoyait que chaque riverain a le droit de prendre, dans la partie du lit qui lui appartient, tous les produits naturels et d'en extraire de la vase, du sable et des pierres, la condition de ne pas modifier le rgime des eaux et d'en excuter le curage , mais une circulaire du ministre de lagriculture du 15 janvier 1955 considrait que les extractions ne peuvent en gnral apporter de troubles srieux au rgime des cours deau. 2 Larticle 11 de larrt du 22 septembre 1994 dispose que les extractions de matriaux dans le lit mineur des cours d'eau et dans les plans d'eau traverss par des cours d'eau sont interdites.

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La distinction entre extraction de matriaux et curage dentretien Il convient de faire une distinction entre retrait dans le cadre de lentretien et extractions but commercial. Les extractions de matriaux but commercial, non justifies dans le cadre de lentretien de cours deau, correspondent une activit de carrire qui est interdite dans le lit mineur et lespace de mobilit des cours deau par larrt du 22 septembre 1994 relatif aux carrires, modifi par larrt du 24 janvier 2001. Cette activit a pour but dextraire les matriaux des cours deau en tant que matire premire industrielle. Elle est dconnecte de la problmatique dentretien des cours deau et de prservation des cosystmes aquatiques. En revanche, dplacer ou retirer des matriaux dans le cadre dun curage ncessaire lentretien du cours deau a toujours t et est toujours possible. Les nombreux tmoignages reus montrent que, pour la police de leau, retirer signifie dplacer . Cette distinction tait dj prvue dans larrt du 22 septembre 1994 qui exclut les dragages dentretien de lactivit de carrire. Elle a t raffirme dans larrt du 30 mai 2008 fixant les prescriptions gnrales relatives aux oprations dentretien de cours deau soumises dclaration ou autorisation. Source : Jean-Ren Malavoi, Claire-Ccile Garnier, Norbert Landon, Alain Recking, Philippe Baran, Elments de connaissance pour la gestion du transport solide en rivire, Office national de leau et des milieux aquatiques, 2011 p. 113 et 114

Les nouvelles rgles sont apparues dautant plus injustes aux usagers et aux lus quelles ne frappent pas les responsables des dgts au lit des rivires qui nont t astreints aucune remise en tat. Lexcs dans le sens de la protection tatillonne du milieu aquatique ayant remplac lexcs dans lexploitation mercantile du milieu naturel, les protestations locales sont de plus en plus nombreuses et fortes. Peu porte aux distinguos terminologiques entre curage, dragage et extraction, la police de leau interdit ou ralentit coup de procdures et demandes dtudes complmentaires tout projet un peu srieux dentretien des cours deaux, mme en vue de la protection des populations contre linondation Mme sil ne sagit pas de cours deau au sens de la jurisprudence. Cette situation est dautant irritante quun rgime diffrent est appliqu la Compagnie nationale du Rhne (CNR). En sa qualit dexploitant et en application de la concession qui la lie ltat, la CNR est, en effet, charge de lentretien du fleuve afin den assurer la navigabilit, ce qui reprsente plusieurs milliers de mtres cubes extraits ! Les oprations de dragage y sont donc frquentes, non sans risque sanitaires dailleurs. Certes, la CNR est soumise un cahier des charges. Encore convient-il que celui-ci comporte clairement les obligations mises la charge de la CNR en matire danalyse des sdiments avant, pendant et aprs des oprations de dragage , tel est le constat dress par M. Philippe Meunier dans son rapport de juillet

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2008 sur Le Rhne et les PCB : une pollution au long cours 1. Comme quoi, la police de leau peut aussi se faire discrte. Dans son tude globale pour une stratgie de rduction des risques dues aux crues du Rhne , lEtablissement public territorial de bassin (EPTB) Territoire Rhne montre que, non seulement lextraction extensive pendant 30 ans des matriaux charris par le fleuve et la Durance, mais galement les nombreux barrages difis le long de leurs cours modifiant profondment la dynamique, en ont diminu la capacit de charriage, augmentant les risques de crues dvastatrices : Pris isolment ces phnomnes auraient t susceptibles de provoquer des dsquilibres, leur cumul conduit un blocage du systme fluvial qui pourrait avoir pour terme, et en labsence de toute intervention, des consquences sur la qualit des changes nappes - cours deau, la capacit dcoulement des crues et la qualit des milieux alluviaux. De ses dplacements, la mission tire deux conclusions. Laction retardatrice de la police de leau est unanimement condamne par les lus en charge de la protection contre linondation. Les oprations illgales de remblaiement connues et, parfois, objet dun trafic grande chelle sont par contre rarement poursuivies par les pouvoirs publics. Au terme de cette premire enqute, qui a permis la mission de cerner ce qui stait pass dans le Var en juin 2010 et novembre 2011, en tentant dtablir les faits en croisant leurs interprtations et en les clairant par les vnements du mme type survenus aussi bien dans les autres dpartements du sud-est de la France que dans les provinces italiennes de la Ligurie, deux conclusions gnrales et inattendues se sont imposes la mission : il y a crises et crises, celles dont on a la pratique rgulire et celles quon nimagine mme pas, telle linondation varoise de 2010 dune toute autre nature que celle de 2011. Do la question peut-on penser et organiser la gestion de crise en ignorant cette dualit ? pour avoir t occulte, linondation nen est pas moins un risque bien varois comme latteste, aussi bien la chronique rcente quancienne. Une troisime conclusion, spcifique et pas vraiment inattendue, sest aussi impose : le constat de dysfonctionnements du dispositif de lutte contre linondation, bien sr en 2010 mais aussi en 2011, parfois sur les mmes points, parfois dans des domaines diffrents. Do une nouvelle question, ces manquements rsultent-ils simplement dune mauvaise mise en application, voire dune absence de mise
Assemble nationale - Rapport dinformation (session 2007-2008) Le Rhne et les PCB : une pollution au long cours de M. Philippe Meunier, au nom de la commission des affaires conomiques, de lenvironnement et du territoire, du 25 juin 2008.
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en application des dispositions lgislatives et rglementaires prvues en matire de lutte contre linondation ou dautre chose ? Autrement dit, y a-t-il une exception varoise ? ou les dysfonctionnements du systme sont-ils une constante ? Dans ce cas, il faudrait savoir pourquoi. Nous tenterons de rpondre la question en deux temps : en rappelant les grandes lignes de la politique franaise de lutte contre linondation, ses objectifs, son organisation ; en la mettant lpreuve des faits par un retour sur la manire dont fonctionne rellement le dispositif face aux inondations de type cvenol et mditerranen.

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TITRE II PROTGER LES TERRITOIRES INONDABLES


Notre systme de lutte contre linondation est le produit dune histoire et dune logique, dune manire de considrer le phnomne inquitant de linondation et comment il doit tre trait. I. COURTE HISTOIRE DE LVOLUTION DES ATTITUDES FACE LINONDATION Si la premire raction des ensembles sociaux face linondation a naturellement t de sen protger, celle-ci a volu avec le temps, en fonction des mentalits, certes, mais surtout des connaissances, moyens techniques et financiers disponibles, ainsi que de limplication de ltat et de la conception de son rle. La priodisation gnralement admise ne doit pas dissimuler cependant quil sagit plus dvolution que de rupture dune priode lautre et surtout, quau mme moment, peuvent cohabiter des mentalits dges diffrents, le nouveau recouvrant progressivement lancien sans le faire disparatre.
A. ANTIQUIT ET MOYEN-GE : ENTRE VOLONTARISME SOCIAL ET FATALISME

1. LAntiquit, entre rsignation et activisme protecteur Ds les dbuts de la sdentarisation, les populations sinstallent le long des fleuves, dont la proximit permet la fois laccs la ressource en eau, le dveloppement de lagriculture et celui des transports. De fait, les crues taient des phnomnes connus, dfaut dtre compris et matriss. Cependant, les crues dvastatrices taient souvent interprtes comme des punitions divines visant le village entier. Ces lieux communs doivent toutefois tre nuancs par les travaux mens ces dernires annes en archologie sur les villes fluviales romaines, dont un nombre non ngligeable se situait dans lactuelle rgion PACA. Ils remettent en question limage traditionnelle quon se faisait de socits antiques soumises leur environnement. Ainsi, Mme Cline Allinne note que les vestiges archologiques rvlent des situations de prise de risque qui amnent rflchir sur la perception du danger lpoque romaine et la dfinition dune culture du risque spcifique cette poque1.
Les villes romaines face aux inondations : la place des donnes archologiques dans ltude des risques fluviaux Revue Gomorphologie : relief, processus, environnement - Janvier 2007.
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Elle observe deux situations : aucun moyen de protection nest mis en vidence dans des lieux o le risque est avr. Arles, par exemple, limplantation de ncropoles dans des zones basses de la ville, sujettes des inondations rcurrentes, na t vraisemblablement accompagne daucun systme de dfense contre les crues, alors mme que le choix des structures funraires (tombes incinration, inhumations en cercueil ou en amphore) nassurait aucune conservation des spultures en cas dinondation ; les systmes de protection mis au jour par certaines fouilles tmoignent dune bonne matrise de lala, induisant des transformations plus ou moins importantes de lenvironnement fluvial, transformationS qui peuvent dailleurs aggraver le risque : travaux affectant le trac des cours deau (drivations, canalisations), amnagement du chenal et des rives (curage et calibrage du lit fluvial, stabilisation des berges) et mise en place de dfenses contre les inondations (digues, surlvations des sols, constructions sur pieux, drains, vides sanitaires). Dans ce second cas de figure, la manire de grer le risque et limpact des interventions sur le milieu fluvial dpend de limportance des agglomrations, donc des moyens dont elles disposent, plus que de la dangerosit du cours deau. Les textes antiques offrent une source dinformation complmentaire pour approcher linterprtation des catastrophes, celle de la perception religieuse du fleuve ou encore celle de linvestissement des pouvoirs publics dans les mesures de protection contre les inondations et les politiques de gestion des crises environnementales et des crises sociales qui en dcoulent. Mme Cline Allinne, dans son tude prcite, donne lexemple de Rome et en livre une analyse intressante : En 15 de notre re, les conclusions dune commission snatoriale rapportes par Tacite (Annales, I, LXXIX) attestent que ladministration romaine a t capable de concevoir un plan de protection contre les inondations affectant la capitale qui supposait des interventions lourdes sur le bassin suprieur du Tibre. Le Gall (1952) avait observ que lefficacit des mesures proposes tait douteuse et mettait en cause les connaissances des Anciens en hydrographie ; une partie importante du bassin du Tibre se trouve en effet dans une zone karstique qui rgularise naturellement le dbit du fleuve. La ralisation des travaux projets naurait eu que peu deffet sur lcrtement des crues. Leveau ( paratre) propose de relire le texte dans une autre perspective ; sans doute la commission snatoriale de lan 15 tait-elle moins incomptente en matire dhydrologie que soucieuse de rpondre une demande de lopinion publique qui attribuait des inondations catastrophiques des amnagements effectus sur des lacs de lApennin. Lenjeu du dbat tait donc politique. Le souci des empereurs de contenter lopinion publique a prvalu sur lefficacit relle du plan de protection. Cet exemple montre lanciennet des liens entre mesures politiques et opinion publique dans les choix de gestion des crises. Il nest pas certain que la problmatique ait chang depuis.

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2. Un Moyen-ge plus fataliste Lide de la crue comme punition et flau divin semble dominer le Moyen-Age. Il existe peu de moyens de sen protger, sauf obtenir la clmence du ciel. Des messes et processions sont organises en lhonneur de saints protecteurs des inondations. Dans son tude susmentionne sur les crues cvenoles, lhistorien Jean-Louis Ponce fait ainsi tat de 8 crues remarquables dont il a pu retrouver la trace dans les archives entre 1290 (crue au pont de Lzan dans le Gardon dAnduze) et le dbut du XVIIme sicle. Il indique, qu cette poque, ces grands dbordements effraient la population et donnent lieu des processions pour faire cesser ces dsastres . titre dexemple, peuvent aussi tre cites les processions Saint Antoine de Padoue le 13 juin Chambry. Cette vision du monde se perptuera ingalement selon les lieux et les pays. Ainsi Sville, dans la trs catholique Espagne, encore au XVIIme sicle Sainte Juste et Sainte Rufine sont rputes protger la ville contre les dbordements du Guadalquivir. Lors de la grande inondation de 1626, la municipalit fit clbrer une neuvaine de messes chantes devant le Saint Sacrement et les reliques supposes des deux saintes. Devant le succs de lopration (la dcrue rapide du fleuve), le conseil de la ville vota une procession annuelle laquelle sunirent toutes les institutions civiles et ecclsiastiques1. Lurbanisation se poursuit toutefois le long des cours deau, comme Sommires qui sinstalle dans le lit majeur du Vidourle entre le XIIme et le XIIIme sicle.
B. PRIODE MODERNE ET CONTEMPORAINE : RATIONALISME ET VOLONTARISME DTAT

1. Connatre les crues pour les mieux matriser Avec la Renaissance, la redcouverte dautres Grecs quAristote, Platon, Dmocrite et, surtout Archimde2, inaugure ce qui sera la mutation dcisive (Alexandre Koyr), la grande transformation des cadres de lintelligence, que reprsentera la physique et la cosmologie de Galile.

La propagande hagiographique des villes espagnoles au XVIIme sicle : le cas de Sainte Juste et Sainte Rufine, patronnes de Sville Ccile Vincent-Cassy Revue Mlanges de la Casa de Velazquez (n 33-2 - 2003). 2 On pourrait rsumer le travail scientifique du XVIme sicle dans la rception et la comprhension dArchimde. (Alexandre Koyr, Etudes galilennes).

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Lun des aspects essentiels de cette rvolution mentale cest la rupture avec lunivers hirarchis dAristote pour lequel le nombre (le langage mathmatique), qui permet de comprendre le cosmos au-dessus de la lune, ne sapplique pas exactement au monde sublunaire , celui de la gnration et de la corruption, au monde changeant et prissable des vivants. Se rappropriant lintuition dArchimde pour lequel les mathmatiques sont un langage universel permettant de connatre lensemble du monde physique runifi, Galile et ses successeurs inaugurent une re nouvelle, celle de la pense rationnelle et de laction. Il sagit dsormais de mieux connatre le phnomne des crues, pour les prvenir et sen protger et, en 1637, Descartes peut crire : Au lieu de cette philosophie spculative qu'on enseigne dans les coles, on en peut trouver une pratique, par laquelle, connaissant la force et les actions du feu, de l'eau, de l'air, des astres, des cieux, et de tous les autres corps qui nous environnent, aussi distinctement que nous connaissons les divers mtiers de nos artisans, nous les pourrions employer en mme faon tous les usages auxquels ils sont propres, et ainsi nous rendre comme matres et possesseurs de la nature. (Discours de la mthode VIme Partie) Le progrs des sciences et de la Raison transforme progressivement les mentalits. Comme lexpliquent Mme Valrie November, M. Pascal Viot et Mme Marion Penelas1 : en son temps, le grand tremblement de terre de Lisbonne en 1755 a marqu le passage dune interprtation divine ou surnaturelle des catastrophes une explication rationnelle des phnomnes en jeu. Cet vnement est considr comme la source des politiques de prvention des risques, constitus comme objet de connaissance, ouvrant la voie une re oriente vers lhorizon du risque zro o les progrs techniques et scientifiques guideraient lhumanit vers un mieux. Ainsi, dans la rgion cvenole, les inondations commencent tre rpertories plus systmatiquement compter du XVIIme sicle. Ce qui ne signifie pas que tous les esprits voluent la mme vitesse. Longtemps, le phnomne des crues demeure largement inexpliqu et sa rgularit source de questionnement, notamment dans les rgions les plus recules. Ainsi, Viguier, en 1823, observe-t-il : Je ne dois pas oublier de dire quon sattendait, en lanne 1822, un dbordement extraordinaire. On ne cherchait pas les causes des vnements dans les probabilits physiques, il fallait du merveilleux ; on croyait lavoir trouv dans le nombre 27. Lobservation populaire, qui ne tient pas compte de tout, stait aperue que la priode de 27 ans avait amen de fortes inondations. On voulait que lanne 1822, qui

Valrie November, Pascal Viot et Marion Pnlas Questionner la relation risques-territoire in Habiter les territoires risques Presses polytechniques et universitaires romandes - 2011.

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terminait cette priode, fut marque par les vnements de 1741, 1768 et 1795. 1 Progressivement donc, lhomme moderne, soucieux de se prmunir des caprices de la nature, dfaut de pouvoir absolument les matriser, apprend innover, cherche des solutions, construit des barrages, des leves, des canaux, afin de se protger et de protger ses activits agricoles et industrielles. La mise en place de systmes de digues toujours plus perfectionns y contribue galement, mme si quelques douloureux et trs meurtriers pisodes au cours des sicles viennent rappeler que la protection peut toujours tre insuffisante. Si ceci est accept, cela conduit aussi la recherche dune plus grande efficacit, une plus grande matrise des phnomnes et de leurs consquences. 2. Un tat ingnieur dfaut dtre urbaniste On attend ds lors que les autorits publiques se saisissent de la protection et de la prvention. Dj larticle 5 du Titre XI de la loi des 16 et 24 aot 1790 donnait comptence aux autorits municipales pour prvenir et faire cesser les accidents et flaux calamiteux . Mais ltat va rapidement jouer un rle prpondrant dans la politique de lutte contre les crues, de la prvision la protection. Les premiers plans damnagement des fleuves grande chelle, pour la Loire notamment, sont lancs. De nombreux canaux sont creuss, tandis que dbute une politique de reboisement en montagne pour lutter contre le ruissellement et les glissements de terrain. Symbole de ce volontarisme politique, Napolon III dclare devant la Chambre des dputs le 17 fvrier 1857 : Je tiens honneur quen France les fleuves rentrent dans leur lit. LEmpereur des Franais reconnat cependant quil faut faire la part de leau et mettre en place des solutions qui permettent de concilier les intrts des urbains comme ceux des ruraux (Lettre de Plombire, juillet 1856), ce qui laisse penser la fois quil doute de la capacit de son administration mater les fleuves et quil comprend quen matire de protection contre linondation, la scurit des urbains est souvent acquise au dtriment des ruraux, leon un peu oublie depuis. Tout au long du XIXme sicle, se dveloppe une expertise dtat dexcellent niveau, forme dans les grandes coles techniques fondes sous le Premier Empire.
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Cit dans Recherches historiques sur le Gardon dAnduze Jean-Louis Ponce Septembre 2008.

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compter de la seconde moiti du XIXme sicle, des progrs sont galement raliss en matire de prvision et dannonce des crues avec linstallation doutils de mesures sur les grands fleuves, suite aux crues exceptionnelles de 1856 (Loire et Rhne) et 1866 (Loire). Si de grands travaux damnagement et de protection sont raliss, on sabstient pendant longtemps dappliquer une lgislation prenant srieusement en compte le risque inondation dans les actes durbanisme. Il faudra attendre le dcret-loi du 30 octobre 1935 pour voir imposer des plans de surfaces submersibles la population. Ces plans sont lorigine directe des actuels plans de prvention des risques naturels prvisibles. Ils prfigurent la fois leffort de ltat pour saisir le risque en le cartographiant, et sa volont de limiter, par le biais de la norme, les installations et les constructions en zone inondable. Dune action en rduction de lala, on passe progressivement une action visant limiter les enjeux, ce qui est nettement plus facile et moins onreux pour ltat. Dans les annes 1960 et 1970, laccent est mis sur le dveloppement de lhydromtrie (mesure des niveaux et dbits de cours deau et de pluie, archivage, traitement et diffusion de donnes) pour les cours deau risque, dans le cadre des services dconcentrs spcialiss de ltat.
C. LE TOURNANT DES ANNES 1980

Les annes 1980 marquent le dbut dun renouvellement profond de lapproche de la lutte contre les inondations. Dun ct, lapproche scientiste de lpoque prcdente se renforce avec le perfectionnement continuel des techniques de prvision mtorologique et des crues, le dveloppement de la technoscience des modles et la mme volont de ltat de continuer jouer le premier rle dans la protection contre linondation (et les risques majeurs en gnral), quil sagisse de la gestion de crise ou de la rglementation. Dun autre ct, la mise en place dun rgime de rparation de type assurantiel qui allge sa responsabilit financire et la dcentralisation, rforme qui, sans avoir pour objet spcifique la question des inondations, a eu avec le transfert de la comptence urbanisme des effets indniables sur elle. Entre les deux, serait-on tent de dire, la professionnalisation et la dpartementalisation des services de secours assurs par les pompiers qui permet ltat de disposer de moyens dintervention de plus en plus puissants financs par les collectivits territoriales. Scientisme, juridisme, transfert de la charge financire des services dincendie et de secours et de la politique de prvention des inondations aux collectivits territoriales, transfert de lessentiel des cots de la rparation et dune partie de la politique de prvention aux particuliers, par le biais dun rgime assurantiel tout en conservant la matrise thorique de lensemble de la politique de lutte contre linondation, ainsi peut-on caractriser la dernire tape de lhistoire.

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1. La dcentralisation de lurbanisme a) Lurbanisme, comptence de droit commun du bloc communal Si, de 1943 1983, lurbanisme en France a t une affaire dtat, il devient partir des lois du 7 janvier 1983 et du 18 juillet 1985 une comptence communale. La commune ou, par transfert, les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) se voit attribuer la comptence non seulement dtablir les documents durbanisme mais galement dassurer la dlivrance, au nom de la commune, des autorisations qui en dcoulent1. Cette comptence a t si bien adopte quelle apparat aujourdhui consubstantielle au pouvoir municipal, mme dans un contexte de monte en puissance de lintercommunalit. Ce pouvoir est pour les lus locaux un levier essentiel pour peser, moyen et long termes, sur lamnagement de leur territoire et le dveloppement conomique de leur commune. Llaboration des documents durbanisme est galement loccasion pour eux de consulter la population sur les grandes orientations de lamnagement du territoire lors de lenqute publique obligatoire avant toute adoption ou modification dun plan local durbanisme (PLU) ou dun schma de cohrence territoriale (SCOT)2. Le transfert de lurbanisme aux communes, ou leur EPCI, reprsente donc aussi un acquis indniable de la dcentralisation en termes de participation du public et dadaptation de la rgle au niveau local. b) Lombre tutlaire de ltat En matire durbanisme, ltat nest pourtant pas dnu de moyens dintervention que ce soit travers les procdures de droit commun ou spcifiques.
(1) Les contrles de droit commun : beaucoup dambition, peu de moyens

Le reprsentant de ltat assure, via le contrle de lgalit qui lui donne la facult de dfrer au juge administratif les actes qui lui paraissent illgaux, lapplication des lois et rglements sur lensemble du territoire. Son rle est facilit par lobligation faite aux autorits locales de transmettre au reprsentant de ltat les autorisations durbanisme, sous peine de leur retirer tout caractre excutoire3.

Les autorisations durbanisme regroupent, depuis lordonnance n 2005-1527 du 8 dcembre 2005, les permis de construire, les permis damnager, les permis de dmolir et les dclarations pralables de travaux. 2 Hritier des schmas directeurs damnagement et durbanisme, les SCOT ont t crs par la loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain (SRU). 3 Article L. 424-7 du code de lurbanisme.

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Outre le contrle des autorisations durbanisme, le prfet, trs prsent dans le processus dlaboration des documents durbanisme (PLU notamment), peut les dfrer au juge administratif sil les juge illgaux. Rgulirement, les circulaires ministrielles rappellent que ce contrle est une priorit, notamment dans des primtres ou des zones concerns par des plans de prvention de risques naturels ou technologiques, approuvs ou venir.1 Selon lobjectif gouvernemental, ces actes prioritaires devraient tre, partir de 2015, soumis un contrle systmatique de lgalit. Au besoin, rappelle la circulaire du 25 janvier 2012, reprenant en substance les recommandations n 36 et 37 de la mission commune dinformation du Snat sur les consquences de la tempte Xynthia de juillet 2010, les prfets peuvent assortir leur dfr dune requte en rfrsuspension. Celui-ci permet au juge de suspendre lacte pour un dlai maximal dun mois, vitant ainsi la ralisation irrversible dune opration (construction, dmolition) qui savrerait par la suite illgale. Ceci dit, il y a loin de ce volontarisme affich la ralit du contrle. Il est devenu cet gard traditionnel de signaler linsuffisance des moyens du contrle de lgalit qui se limite souvent un contrle plus formel quau fond. La dlgation aux collectivits territoriales du Snat relevait ainsi, dans un rapport dinformation2 publi en fvrier 2012, que les moyens affects au contrle de lgalit avait t rduits entre 2009 et 2011 globalement de 20 % et que lessentiel des personnels de ltat affects au contrle dactes gnralement labors par des fonctionnaires territoriaux de catgorie A relevait de la catgorie B et C. Le contrle de lgalit actuel laisse donc planer des doutes sur sa crdibilit et son efficacit. Ce constat est corrobor par le faible usage que les prfets font de leurs prrogatives, prfrant recourir un pouvoir dinfluence voire de ngociation bas sur lexpertise technique de leurs services pour prvenir les situations risque, lorsquils bnficient encore du personnel suffisant. Cette situation renvoie-t-elle un manque de volont des prfets, comme le disent les censeurs qui nont pas leurs problmes, ou au fait quil ny a pas de solution satisfaisante un problme mal pos ? Telle est la question laquelle nous tenterons de rpondre.
(2) Le plan de prvention des risques dinondation (PPRI)

Au nom de la scurit des personnes et des biens, les reprsentants de ltat conservent, par ailleurs, un pouvoir renforc de contrainte sur les choix
Circulaire du 25 janvier 2012 du ministre de lintrieur et du ministre dlgu aux collectivits territoriales, fixant une dfinition nationale des actes prioritaires en matire de contrle de lgalit NOR : IOCB1202426C. 2 Snat - Rapport dinformation n 300 (2011-2012) de M. Jacques Mzard, au nom de la dlgation des collectivits territoriales, Prendre acte de la dcentralisation : pour une rnovation indispensables des contrles de ltat sur les collectivits territoriales.
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locaux. La forme de cette facult, cest le plan de prvention des risques naturels (PPRN) qui se dclinera en plans de protection particuliers selon le risque concern : inondation, incendies de forts, risques technologiques Cr par la loi du 2 fvrier 19951, dite loi Barnier, cet outil juridique spcifique a pris le relais des anciens documents de prvention des inondations2 : plans de surfaces submersibles (PSS), plan dexposition aux risques naturels prvisibles (PER), etc. Le ministre charg de lenvironnement sest fix pour objectif la couverture, en 2013, de 12 500 communes par un PPRN3. Constatons cependant que les PPRI sont essentiellement labors par vagues successives, au gr des vnements dramatiques mdiatiss, mthode qui ne semble pas vraiment de nature apaiser les dbats autour de ces plans et produire des documents consensuels. Les PPRI est donc le moyen pour ltat de marquer, peu de frais, sa dtermination en matire de prvention des inondations. Ce faisant, il devient un moyen dorienter les choix urbanistiques des collectivits territoriales, ce qui nest pas sa premire vocation. Lors de son audition par la mission, M. Jean-Franois Carenco, prfet coordonnateur du bassin RhneMditerrane-Corse, lexprimait sans ambigut : comme je le dis souvent aux maires, les PPRI sont un outil durbanisme dont je dispose4. Rsultat : la rsistance des lus locaux face ce quils considrent, non sans raison, comme un retour ltat de leur comptence en matire de dveloppement conomique, un sacrifice sur lautel de la scurit publique au nom dun principe quils ne contestent pas en soi mais dont ils discutent la traduction sur le terrain. Le plus tonnant, cest que les fonctionnaires de ltat stonnent de cette rsistance. Conclusion, elle ne saurait procder que de laveuglement ou dune volont perverse. En dfinitive, dcentralisation de lurbanisme ou pas, ltat se veut toujours le gardien en dernier ressort de la scurit publique, cens disposer des moyens juridiques, scientifiques et techniques lui permettant dassurer cette mission. En ralit, les PPRI reprsentent une utilisation a minima des possibilits offertes5. Ils requirent souvent une technicit telle quils chappent la comprhension des lus locaux, du public et mme du juge, quand ce nest pas leurs concepteurs eux-mmes. Comme on le verra, lindispensable adhsion des citoyens et des lus locaux la dmarche de protection de leur territoire et ses conclusions passe par la mise en place de
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Loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de lenvironnement. Larticle L. 562-6 du code de lenvironnement maintient en vigueur et confre ces documents adopts ou en cours dlaboration la valeur dun PPRI. 3 Au 1er aot 2009, 7 500 communes taient dj couvertes par un PPRN dont 85 % par un PPRI. 4 Compte rendu de laudition de M. Jean-Franois Carenco, prfet coordonateur de bassin pour le Rhne, du 30 mai 2012. 5 Pierre Cambot, Inondation et droit de lurbanisme, Mlanges en lhonneur de Franck Moderne, Dalloz, 2009.

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procdures dlaboration plus coopratives, plus transparentes et donc plus convaincantes. 2. La cration du rgime catnat a) Une lente maturation Les vnements naturels catastrophiques, tels que les inondations, les sismes ou les raz-de-mare, tant traditionnellement totalement exclus de toute couverture par les contrats dassurances, et les indemnisations publiques notoirement insuffisantes et difficiles mettre en uvre, il devenait indispensable de sortir de cette impasse. Dbattue sans aboutir durant les annes 1970, la question est remise lordre du jour au dbut des annes 1980, avec le dpt de plusieurs propositions de loi. Autre signe de lintrt des pouvoirs publics : la nomination, en 1981, dun commissaire la prvention des catastrophes naturelles, en la personne du vulcanologue Haroun Tazieff1. Le fait que dimportantes inondations survinrent dans les valles de la Sane et du Rhne et dans le sud-ouest de la France la fin de lanne 1981 facilita aussi la mise sur agenda dune rforme denvergure. Le projet dorigine qui prvoyait la cration dun fonds public, volua, en cours dexamen, vers celle dun systme mixte faisant appel la fois ltat et aux assurances. b) La loi du 13 juillet 1982 La loi du 13 juillet 19822 a ainsi mis en place le rgime dindemnisation des victimes de catastrophes naturelles, dit rgime catnat . Les dispositions de ce rgime lgal, aujourdhui codifi aux articles L. 125-1 L. 125-6 et L. 431-9 du code des assurances, ont fait lobjet

La cration dun poste de commissaire la prvention des catastrophes naturelles fut suivie de celle de secretaire d'tat charg de la prvention des risques technologiques et naturels majeurs. Cette dernire fonction fut galement occupe par Haroun Tazieff de 1984 1986. Ces lments rappellent lintrt indit suscit par la problmatique des catastrophes naturelles dans cette priode. Haroun Tazieff avait alors souhait la mise en place dune politique densemble, traitant des risques technologiques comme des risques naturels, au niveau de la prvention (prvision+protection) comme de la rparation (secours+rparation). Il avait donc, cet gard, jug insuffisant le nouveau rgime dindemnisation des catastrophes naturelles, qui ne traite que dune des dimensions de cet enjeu et sous le seul aspect de la rparation, sans responsabilisation des individus, et laissant les questions de secours, de prvision et, surtout, de protection de ct. Votre rapporteur souligne quen sus de lexpression de ces rserves, Haroun Tazieff ne se considrait dailleurs mme pas comme linspirateur de la rforme de 1982. 2 Loi n 82-600 du 13 juillet 1982 relative lindemnisation des victimes de catastrophes naturelles.

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de divers amnagements depuis 1982 sans modifier en profondeur ce dispositif. Le rgime catnat est une synthse originale combinant les mcanismes dassurance privs et une logique de solidarit. Logique de solidarit, dans la mesure o il bnficie dune rassurance publique avec garantie de ltat, mcanisme de lassurance dans la mesure o il sappuie sur une large mutualisation, la base des primes tant des contrats largement rpandus. Ce rgime consiste, en effet, en une extension obligatoire des contrats dassurance dommages aux biens et pertes dexploitation, finance par une prime additionnelle reprsentant 12 % de la prime principale (6 % pour les vhicules moteur). Cette extension figure donc, depuis lors, dans les contrats multirisques habitation de tout un chacun. Toute indemnisation au titre de la loi de 1982 est subordonne deux conditions pralables qui doivent tre imprativement remplies : ltat de catastrophe naturelle1 doit avoir t pralablement constat par un arrt interministriel pour une zone et une priode dtermine. Cest donc ltat quil revient de dclencher louverture de la garantie ; les biens sinistrs doivent tre couverts par un contrat dassurance. Bien entendu, un lien de causalit doit exister entre la catastrophe constate par larrt et les dommages subis par lassur : sont en effet considrs comme les effets dune catastrophe naturelle, au sens de larticle L. 125-1 du code des assurances, les dommages matriels directs non assurables ayant eu pour cause dterminante lintensit anormale dun agent naturel, lorsque les mesures habituelles prendre pour prvenir ces dommages nont pu empcher leur survenance ou nont pu tre prises. Nous reviendrons un peu plus loin sur la notion de dommages non assurables ainsi que sur ce rgime lui-mme, suppos solidaire. Lincontestable mrite de la solution adopte a t de mettre un terme une situation intenable pour les sinistrs. Elle est dailleurs devenue un modle envi pour dautres pays comme lItalie, comme a pu le constater la mission, la question de lindemnisation tant certainement le maillon faible du systme italien, par ailleurs fort intressant par la mobilisation des volontaires quil a su mettre en place. Notons cependant que
Sans que le lgislateur nait eu tablir de liste des catastrophes naturelles, les alas concerns peuvent tre : des inondations (de plaine, crue torrentielle, ruissellement en secteur urbain, coules de boue et remontes de nappe phratique) ; des phnomnes lis laction de la mer ; des mouvements de terrain (effondrement, affaissement, boulement et chute de blocs et de pierres, glissement et coule boueuse associe, lave torrentielle) ; la scheresse (mouvements de terrain diffrentiels conscutifs la scheresse et la rhydratation du sol) ; une avalanche ; un sisme ; les effets du vent d un vnement cyclonique.
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les PaysBas, eux, se refusent au traitement assurantiel des dgts de linondation, prfrant une toute autre approche, comme on le verra, celle de la prvention. 3. Une dimension devenue europenne a) Les inondations : un problme europen La prvention des inondations concerne de nombreux tats europens ; en tmoigne la centaine dinondations graves entre 1998 et 2002, dont certaines catastrophiques comme les crues du Danube et de lElbe en 2002. Ces vnements ont ainsi caus la mort de quelque 700 personnes et environ 500 000 autres ont t dplaces. Les pertes conomiques, enfin, se sont tablies plus de 25 milliards deuros. La rcurrence et lampleur de ce phnomne dinondations travers lUnion europenne a eu deux rsultats : la mise en place de crdits du Programme Communautaire de Recherche et de Dveloppement (PCRD)1 et les projets FEDER ; la cration de rseaux dchanges techniques et de partage des savoir-faire entre les tats membres : EXCIFF sur lannonce de crue en 2005, EXCIMAP pour la cartographie des inondations en 2006-2007, Groupe F (Flood) depuis 2007. Autre rsultat, la directive 2007/60/CE du 23 octobre 2007 visant rduire les disparits de prise en compte et de traitement du phnomne inondation selon les tats membres et favoriser la coopration transfrontalire. Celle-ci se borne poser une mthode laissant une importante marge de manuvre aux tats membres pour son application. Il a rsult de ces nouvelles obligations, entres en vigueur en novembre 2007, un guide des bonnes pratiques pour rduire les risques dinondation, classiquement articul autour du triptyque : prvision, prvention, protection. Comme pour la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 instituant un cadre communautaire pour une politique europenne de l'eau plus communment appele directive eau , lunit de rfrence pour la mise en uvre de la directive inondation est le bassin hydrographique, dont la gestion administrative a t confie, en France, au prfet coordonnateur de bassin. La directive 2007/60/CE a t transpose en droit franais, pour sa partie lgislative, par larticle 221 de la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010
Le 7me Programme Cadre de Recherche et Dveloppement (7me PCRD ou FP7) est le principal instrument communautaire de financement de la recherche et de linnovation au sein de lUnion europenne pour la priode 2007-2013.
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portant engagement national pour lenvironnement, dite loi Grenelle 2 1. Les dispositions rglementaires de la transposition figurent, quant elles, dans le dcret n 2011-227 du 2 mars 2011 relatif lvaluation et la gestion du risque dinondation. De fait, lapplication de la directive europenne va modifier substantiellement les pratiques franaises et demander une importante mobilisation de moyens humains et financiers, tant des services de ltat que des collectivits territoriales. Elle aura notamment pour consquence une refonte en profondeur des modalits actuelles de cartographie des inondations, qui ne prennent en compte ni les trois niveaux de risques demands, ni les dommages humains, conomiques et environnementaux potentiels. Il est tonnant quil ait fallu attendre une directive europenne pour se proccuper dune question aussi essentielle que le niveau de risque contre lequel on entend protger la population. b) Une proccupation concurrente : la protection du milieu aquatique La prise en compte du risque dinondation au niveau europen est parallle la monte en puissance des obligations environnementales issues du droit communautaire, la question de la compatibilit des deux objectifs ntant jamais pose. Or, comme on sait, les parallles ont du mal se rejoindre. La directive eau du 23 octobre 20002 qui leur donne leur cadre de rfrence a t transpose dans la loi de 2006 sur leau et les milieux aquatiques3 dite LEMA, qui a succd la loi de 1992 sur leau4.

Cette transposition a eu pour consquence la cration dun nouveau chapitre dans le code de lenvironnement consacr lvaluation et la gestion des risques dinondation et comprenant les articles L. 566-1 L. 566-13 du code de lenvironnement. 2 Directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 instituant un cadre communautaire pour une politique europenne de l'eau. 3 Loi n 2006-1172 du 30 dcembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques 4 Loi n 92-3 du 3 janvier 1992 sur leau.

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II. LA LOGIQUE DE LA PROTECTION De textes lgislatifs en rglements et circulaires, de guides en retours dexpriences et rapports, une mme grille de lecture du phnomne inondation et des remdes y apporter simpose : il sagit de protger les territoires et leur population, fut-ce contre eux-mmes. La squence est toujours la mme : identification et mesure du risque, prvision de loccurrence calamiteuse, alerte et organisation des secours, remise en tat et indemnisation, prvention. Selon cette logique, les dysfonctionnements constats renvoient obligatoirement des dficiences humaines, une insuffisance de la technique ou de moyens, une complexit administrative ou organisationnelle, que lavenir se chargera de corriger. La question de la pertinence de la grille de lecture nest jamais pose.
A. LE SYSTME DE PRVISION ET DALERTE

1. La prvision : la technologie au service de lanticipation a) Des acteurs nombreux


(1) Le rseau des Services de Prvisions des Crues (SPC)

Lorganisation de la surveillance, de la prvision et de la transmission de linformation sur les crues est assure par ltat pour les cours deau les plus importants du fait des particularits de leur fonctionnement hydrologique, du nombre de communes concernes et des dommages potentiels dans les zones quils peuvent inonder. Aprs les crues dramatiques de la fin des annes 1990 et du dbut des annes 2000, la loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels, lannonce des crues a volu vers la prvision des crues et la coordination oprationnelle, scientifique et technique des services a t renforce.
Organisation du rseau des SPC Le rseau se compose : du Service Central dHydromtorologie et dAppui la Prvision des Inondations (SCHAPI), bas Toulouse et rattach au service des risques naturels et hydrauliques de la Direction gnrale de la prvention des risques ; de 22 services de prvisions des crues (SPC) rpartis sur le territoire de la mtropole continentale en fonction des bassins hydrographiques, ainsi que des cellules de veille hydrologique (CVH) en Corse et dans les DOM, en place ou en projet (La Runion) ;

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de 28 units dhydromtrie (UH) en mtropole et 5 en Outre-mer qui mesurent, ajustent, archivent (dans la base nationale BD HYDRO) et analysent les niveaux et dbits des cours deau.

De leur ct, les collectivits grent, avec lappui technique des SPC et un concours financier (15 %), les dispositifs de surveillance des cours deau dont ltat ne soccupe pas. ce jour, on dnombre 33 systmes locaux, dont ceux dvelopps par les villes de Nmes, Nice et Marseille ou par des structures de gestion des cours deau comme sur la Siagne ou sur le Vidourle, soit 139 stations pluviomtriques. Leurs donnes sont mutualises avec celles des dispositifs nationaux. Le rseau des cours deau surveills par ltat est dcrit dans les schmas directeurs de prvision des crues (SPDC) tablis par grands bassins hydrographiques. Sagissant du bassin Rhne-Mditerrane, dont le dernier SPDC a t approuv en dcembre 2011, il est organis en 5 SPC, dont la zone de comptence obit la fois une logique territoriale et hydrologique. Le SPC Mditerrane Est stend sur les trois dpartements littoraux de la rgion PACA (les Bouches-du-Rhne, le Var et les Alpes-Maritimes), ainsi que sur quelques kilomtres carrs du territoire des Alpes de Haute-Provence pour la surveillance du haut bassin du Var. Il recouvre aussi lensemble des bassins versants des cours deau ctiers situs lest du Rhne, soit 249 km de cours deau sur 63 communes. ce titre, il surveille lHuveaune de Saint-Zacharie Aubagne, le Gapeau de Solis-Pont la mer, lArgens de Carcs la mer, la Nartuby de Draguignan jusquau Muy et le Var de Villeneuve dEntraunes jusqu la mer. La Corse dpend galement du SPC Mditerrane Est, bien quaucun dispositif de prvision ni dalerte ne soit install sur lle. Lorganisation de la prvision dans le sud-est de la France est particulire puisque la surveillance des bassins crues rapides y relve de la direction interrgionale de Mto-France, cas unique en France. Les autres SPC sont rattachs une direction dpartementale des territoires (DDT) ou une direction rgionale de lenvironnement, de lamnagement et du logement (DREAL). Ces dernires assurent le pilotage de la politique de ltat en matire de risques naturels : dfinition des priorits daction, moyens allous, contrle de la cohrence des actions entreprises par les services de ltat dans ce domaine. Ainsi, les DREAL du bassin Rhne-Mditerrane sont gestionnaires des donnes hydromtriques de la plus grande partie des rseaux, indispensables au calage des modles de prvision des crues. Par souci defficacit, les interventions sur les stations de mesure des DREAL qui ne sont pas SPC cest le cas en rgion PACA sont conventionnes avec les SPC de leur territoire de comptence.

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(2) Les autres acteurs de la prvision et les organismes de recherche

La varit des types dinondations, de leurs causes aux territoires concerns a eu pour rsultat la multiplication des organismes spcialiss chargs de sen occuper. Mme si beaucoup travaillent en partenariat sur des projets de recherche, cela laisse augurer quelques problmes de circulation de linformation et de coordination.

Organismes

Missions gnrales

Missions relatives aux crues Publication des cartes de vigilance mtorologique en coordination avec le SCHAPI. Gestion dun rseau de 1 200 pluviomtres destin la mesure des hauteurs deau. Gestion du rseau radars ARAMIS. de

Mto-France

Prvisions mtorologiques (notamment prcipitations)

des

Centre dtudes techniques maritimes et fluviales (CETMEF)

Dveloppement des modles hydrauliques pour la prvision et la gestion des crises (OsirisInondations, aide PCS, plate-forme cartographique AMICE dchange de donnes entre gestionnaires de la crise). Appui aux services de ltat pour la planification de la prvention des risques.

Inondations cintique lente et submersions marines en lien avec le SCHAPI. Inondations en milieu urbain, notamment leur interaction avec les phnomnes associs.

Bureau de recherches gologiques et minires (BRGM)

Phnomnes gologiques, risques associs et dveloppement des outils ncessaires la gestion du sol et du sous-sol.

Coordination avec les services de ltat au travers dune convention avec le SCHAPI. Collaboration avec MtoFrance dans le cadre de projets de recherche.

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Organismes

Missions gnrales

Missions relatives aux crues

Office national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA)

Pilotage et soutien de la Pas de rle direct en recherche dans le matire de prvention des inondations. Proximit de domaine de leau. ses missions avec celles du Mise en place et SCHAPI, notamment en coordination du systme matire de recueil de dinformation sur leau. donnes. Contribution la police de leau de manire prventive et rpressive. Appui technique la prise en compte des enjeux cologiques dans les documents de planification et de programmation de la politique de leau (SDAGE et SAGE notamment).

Service hydrographique et ocanographique de la marine (SHOM)

Prvention du risque de submersion marine.

Outils dobservation et de modlisation du niveau de la mer, campagnes docanographie de la mer et modlisation numrique de terrain. Rfrent national pour lobservation des hauteurs deau et partenaire de deux dispositifs dalerte et davertissement en cas de submersion marine : le dispositif Vigilance Vague Submersion avec MtoFrance et le Centre national dalerte au tsunami en Atlantique nord et en Mditerrane.

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Organismes

Missions gnrales

Missions relatives aux crues Travaux sur les facteurs de dclenchement et la dynamique des phnomnes dangereux engendrs par les prcipitations, dveloppement des modles hydrologiques aliments par les prvisions pluviomtriques de MtoFrance, comme le modle AIGA. Dveloppement, en partenariat avec MtoFrance, du programme RHYTMME de dploiement de radars adapts aux zones montagneuses.

IRSTEA (anciennement
Cemagref)

Etude des alas de montagne (rosions torrentielles et avalanches) et mditerranens (crues clair et feux de forts).

b) Des outils performants


(1) De la modlisation lalerte

Si, en matire de prvision, la spcialisation par type de problme est incontournable, le regroupement des comptences au sein des SPC est indispensable. Ces services disposent ainsi des images radars de Mto-France et des donnes des modles hydrologiques ncessaires la prvision des crues.

Les donnes et outils de prvision des crues utiliss par les SPC Mesures en temps rel sur plus de 1 400 stations hydromtriques et 570 stations pluviomtriques (en plus des 1 200 stations de Mto-France) ; rseau ARAMIS des 24 radars mtorologiques de Mto-France. Les radars permettent de calculer lintensit des prcipitations grce un calibrage adapt. cet effet, des pluviographes sont relis par un systme de calcul, ce qui permet dinterprter et de dterminer lintensit de la pluie. Il convient de noter sur ce point quil existe deux types de calibrage : lun, employ par Mto-France, valable pour lensemble du territoire national et assez peu prcis ; un autre valable pour une image radar donne, calibre en fonction des pluviographes du secteur (modle Calamar utilis dans le Gard).

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prvisions mtorologiques de Mto-France, notamment celles relatives aux prcipitations ;


connaissance de lhumidit des sols ; outils de dtection des risques hydrologiques (modles gnriques sur la base de prvisions moyen terme) ; rgles bases sur lexprience et la formalisation de lexpertise sur les crues locales ; plus gnralement, modles de prvision des coulements sur les bassins versants et de propagation hydraulique des crues, outils cals sur des crues antrieures et, pour certains, recals en temps rel par assimilation des donnes observes. Source : Direction gnrale de la prvention des risques

Ces outils permettent aux SPC darrter le niveau de vigilance requis pour les 24 heures sur une chelle de couleur vert, jaune, orange et rouge du niveau de risque le plus faible au plus lev. Une couleur est attribue chaque tronon de cours deau surveill, le SCHAPI intgrant linformation et sassurant de sa cohrence nationale avant publication sur le site Vigicrues1.
Mis en place en 2006, le site Vigicrues communique, sur des cartes dotes de codes couleurs, les donnes hydromtriques (niveaux et dbits), ainsi que les incertitudes associes sous forme de bulletins dinformation apportant des prcisions gographiques et chronologiques sur les phnomnes observs et prvus, ainsi que les consignes utiles. Ces informations sont quotidiennement publies 10 h et 16 h et actualises en tant que de besoin (plus de 4 fois, par exemple, le 3 novembre 2011). Elles sont envoyes par courrier lectronique aux gestionnaires de crise (COGIC, COZ, prfectures, SDIS) et disponibles sur Internet pour les maires comme pour le grand public. Une modernisation de cet outil est prvue lhorizon 2015-2016. La prvision proprement dite (quantifie) des dbits et des niveaux deau, lorsquelle est possible, est en revanche effectue des chances variables selon les rivires : pour la plupart des bassins, une prvision quantifie nest possible qu des chances infrieures une journe ; sur les autres (le cours aval de certains fleuves ou rivires gnralement), elle est possible chance de plusieurs jours (la prvision est alors directement utilise pour la carte vingt-quatre heures de Vigicrues). La surveillance hydromtrique sorganise autour dun rseau de stations gr par la DREAL. Le site Vigicrues est galement aliment par les donnes fournies par Mto-France, qui, paralllement, dispose dun outil de prvision et dalerte qui lui est propre dans le domaine des prcipitations. Le dispositif de vigilance mtorologique, coproduit avec le SCHAPI, est oprationnel, dans sa forme actuelle, depuis le 1er octobre 2011. Il est constitu dune carte de vigilance actualise 2 fois par jour 6 h et 16 h, qui dfinit pour les 24 heures venir le danger mtorologique potentiel dans la zone considre, ainsi que de bulletins de suivi nationaux et rgionaux tablis ds lors quun dpartement est class en vigilance orange ou rouge (la vigilance rouge est rare, de lordre dune fois par an). Cet outil est en constante volution : la vigilance pluie-inondation a dabord remplac en 2007 la vigilance fortes prcipitations , afin dviter un affaiblissement de ltat de vigilance dans la population la fin des prcipitations alors que linondation peut persister. Cette
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De son ct, le service Predict de Mto-France (payant), auquel peuvent sabonner les collectivits territoriales, donne, en temps rel, une information sur le risque inondation pour la priode proche1. 18 000 collectivits y recourent dans le cadre du partenariat Groupama-Predict. Plus de 1 200 dentre elles ont t un jour averties et mises en veille. Enfin, pour les collectivits qui en ont les moyens financiers et techniques, loutil CALAMAR de la socit Kister (anciennement RHEA) permet dalerter sur le risque de ruissellement. Cela suppose, outre un rseau pluviographique local, un abonnement Mto-France pour disposer des donnes du radar le plus proche et lacquisition du logiciel CALAMAR (ainsi que les comptences techniques pour le faire fonctionner).
(2) Des avances remarquables

Les crues mditerranennes, fruits dpisodes pluvieux intenses sur des bassins versants troits et souvent montagneux, aggravs bien souvent par des phnomnes karstiques et de surcote, sont particulirement difficiles prvoir et mesurer. Outre la connaissance de lvolution des phnomnes mtorologiques, la prvision suppose galement celle des caractristiques du bassin versant : superficie, pente, axes dcoulement, points bas, lieux et mcanismes de dbordement, couvert vgtal mais aussi nature et niveau dimpermabilisation du sol. En outre, lquipement de ces cours deau en stations de mesures nest pas toujours possible, voire utile vu la vulnrabilit des installations et la rapidit des crues. Des mthodes rcentes permettent cependant de mieux valuer le risque de crues en croisant donnes mtorologiques et hydrologiques dont la prcision samliore. Toutefois, ainsi que M. Franois Jacq, prsidentdirecteur gnral de Mto-France, la indiqu lors de son audition par la mission, des vnements paroxystiques comme ceux du Var en juin 2010 restent au-del de ltat de lart. Pour tenter de remdier cette difficult, lIRSTEA et Mto-France ont mis au point la mthode AIGA (Adaptation dInformation Gographique pour lAlerte crues), dispositif dalerte de crues capable de couvrir des cours deau dont les bassins versants peuvent varier de quelques kilomtres carrs plusieurs centaines de kilomtres carrs.

premire innovation a t dcide la suite des inondations de 2005 dans le sud de la France, qui ont fait apparatre la ncessit dune articulation entre le volet mtorologique et le volet hydrologique de la prvision. Cette nouveaut a t complte, en 2011, par une vigilance inondation , qui indique que le dpartement est concern par le risque inondation alors quil nexiste pas de risque de prcipitations. 1 Cf en annexe 9 du prsent rapport, le schma de prvention du risque inondation incluant le rle de Predict.

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Si cette mthode constitue un progrs indniable pour les rgions soumises un risque de crues clair, Mto-France reconnat quelle nest pour autant pas adapte des bassins versants prsentant de fortes spcificits mditerranennes (bassins karstiques ou bassins versants intgralement urbaniss). Elle ne tient en outre pas compte de lamnagement (digues, barrages, zones dexpansion des crues) du bassin versant, ce qui peut contribuer fausser les rsultats annoncs. De fait, il sagit plus dune mthode de qualification de lala que du risque, dans la mesure o elle ne prend pas en compte la vulnrabilit du territoire.
La mthode AIGA Lobjectif de la mthode AIGA est de faciliter lvaluation en temps rel du niveau de gravit de la crue en cours grce la production de deux cartographies : niveau de lala pluviomtrique et niveau de lala hydrographique. cet effet, deux informations hydrologiques sont croises par le modle : les donnes statistiques de rfrence sur les pluies et les dbits fournies par IRSTEA ; les donnes en temps rel fournies par les radars de Mto-France, converties en estimation de dbits lexutoire des bassins versants. Lintrt de la mthode est double : disposer dune estimation des dbits, y compris pour les bassins ne disposant pas dinstruments de mesures de hauteur ou de dbit des cours deau ; anticiper la crue par conversion immdiate des prcipitations observes en dbit. Le modle produit une carte superposant les alas pluviomtriques et hydrologiques, mise disposition des utilisateurs du site de Mto-France (COD des Prfectures et COZ). Cette carte comporte un code couleur des zones au kilomtre carr (priode de retour de 2 ans en bleu, de 10 ans en violet et de 50 ans en fuchsia), ce mme code couleur sappliquant aux cours deau.

Ces principales avances, ralises (ou en cours de ralisation) sinscrivent dans le cadre du Plan national pour les submersions rapides (PSR), dot de 500 millions deuros, qui a vu le jour aprs les vnements dramatiques quont constitu la tempte Xynthia en fvrier 2010 et les inondations dans le Var en juin de la mme anne.

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Des outils amliors et des services tendus le PSR 1/ Un service Mto-France davertissement signalant aux prfets et aux maires le caractre exceptionnel des pluies observes (APIC), oprationnel depuis le mois de dcembre 2011. En cas de prcipitations abondantes, la commune, ainsi que les services de prvision des crues et les prfectures, sont prvenus par message vocal, lectronique et SMS. Ce service est gratuit et disponible pour la majorit des communes, ds lors quelles ne sont pas trop loignes dun radar mtorologique et quelles soient visibles depuis celui-ci. Seules les zones montagneuses sont encore exclues de ce service, mme si Mto-France a engag une extension de son rseau radar pour complter sa couverture. 2 500 communes y sont dj abonnes, dont 50 du dpartement du Var. 2/ Le renouvellement acclr et la densification des radars mtorologiques de Mto-France (convention cadre avec la DGPR 2011-2016), notamment pour dvelopper le service APIC. Le projet RHYTMME 2009-2013 prvoit en outre linstallation de 4 radars en bande X dans le sud des Alpes et le dveloppement des services associs. 3/ La consolidation et lextension du rseau surveill par ltat au titre de la prvision des crues (dj ralises pour le Gapeau, lArgens, la Nartuby, la Durance moyenne). 4/ La poursuite dappuis et de cooprations avec les collectivits dotes ou souhaitant se doter dun dispositif spcifique davertissement et de sauvegarde. 5/ Lanalyse de la faisabilit technique puis le dploiement dun service danticipation des crues soudaines, prenant en compte les ractions hydrologiques et leurs consquences. 6/ Le renforcement, moyen terme, des capacits de prvision de MtoFrance pour les pluies intenses.

Des avances intressantes ont galement t accomplies par le CETMEF en matire de modlisation de la propagation de la crue vers laval. Ces modles permettent de calculer non seulement la hauteur mais galement la vitesse de leau. Un important travail de cartographie des zones urbaines risque de ruissellement est galement en cours de ralisation par le centre : le projet Cartino servira la prochaine phase de modlisation automatique grande chelle partir de la topographie. Leffort important, bien quencore insuffisant, ralis sagissant la prise en compte des phnomnes karstiques dans la prvision et le calcul des crues, tche difficile compte tenu de la trs grande diversit des karsts, doit par ailleurs tre soulign. Ainsi, la ville de Nmes a-t-elle confi au BRGM un projet, qui lui a permis dintgrer cette donne dans son systme de prvision grce 7 forages quips de sondes de contrle du niveau de laquifre.

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Suite aux inondations de juin 2010, le BRGM a pris linitiative dune tude du bassin karstique de la Nartuby, ce dont on ne peut que se fliciter. Au-del de cet exemple, des modles numriques de simulation du comportement du karst ont t dvelopps et utiliss, en exercice, pour divers types dpisodes pluvieux. Ils permettent denvisager le comportement du sous-sol en fonction des prvisions de Mto-France. Ds 2011, cette mthodologie a t applique dautres bassins pour le compte du SCHAPI et une plaquette dinformation sur les phnomnes karstiques distribue lensemble des SPC. Enfin, dans le cadre de la surveillance et de la prvision des phnomnes de submersions marines, le SHOM a initi en 2011 et en 2012 des contacts avec la DGPR et les SPC afin de rflchir une coordination des dispositifs de surveillance et une harmonisation des mthodes dobservation des hauteurs deau sur le domaine maritime et littoral. 2. La vigilance et lalerte Quel que soit le type dinondation, le fait davertir les responsables et la population suffisamment en amont est essentiel. Lefficacit de lalerte dpend de la qualit des prvisions et des messages diffuss1. a) Le cadre juridique La dcision de dclenchement de lalerte relve du pouvoir de police administrative gnrale donc de lautorit en charge de la direction des oprations de secours, le plus gnralement du prfet. Sauf pril immdiat, cest lui qui diffusera lalerte ou ordonnera au maire de la dclencher dans sa commune. b) Les dispositifs de vigilance Le dispositif dalerte de ltat sappuie sur le dispositif de vigilance de Mto-France qui paralllement assure linformation des lus (Prdict), des mdias et de la population en diffusant des bulletins de suivi et des conseils de comportements. Comme on la vu Mto-France croise dsormais les informations relatives aux vnements mtorologiques et hydrologiques, le phnomne affich sur la carte de vigilance tant celui dont le niveau de vigilance est le plus lev. Lalerte des autorits est centre sur des phnomnes vraiment intenses (couleurs orange et rouge) justifiant la mise en uvre dun dispositif de gestion de crise dpartemental (y compris une simple pr-alerte des autorits ou un pr-positionnement des secours).
Les dispositifs de vigilance et lalerte font lobjet dune description plus prcise dans lannexe 1.
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La procdure saccompagne dun dialogue constant entre MtoFrance et les services de la scurit civile tous les niveaux, en liaison permanente. Le dispositif est complt par un service davertissement aux pluies intenses lchelle de la commune (APIC) qui permet dvaluer en temps rel le niveau de svrit des prcipitations observes et davertir immdiatement les maires par SMS, tlphone ou messagerie. Ce systme qui sappuie sur le rseau actuel de radars hydromtorologiques est accessible 75 % des communes. Prs de 2 000 communes dont 50 varoises y ont dj souscrit. Enfin, certaines communes se sont quipes doutils de surveillance et dalerte qui utilisent la fois les informations de Mto-France (Prdict1) et celles fournies par des capteurs spcifiques, plus ou moins nombreux et sophistiqus, voire sur des observateurs. Cest au prfet quil revient dlaborer, le schma dalerte des communes et daccs aux informations sur la situation (par rpondeur tlphonique ou tout autre moyen). Les prfectures disposent dailleurs dautomates pour alerter les services oprationnels et les communes de leur dpartement. c) Lalerte et linformation de la population Outre les informations destines au grand public diffuses dans le cadre de sa mission par Mto-France, la direction des oprations de secours est en charge dordonner la diffusion de lalerte. Lalerte reste diffuse depuis 1930 par les sirnes du rseau national dalerte (RNA). Sa modernisation prvue par le livre blanc sur la dfense et la scurit nationale a t repousse, faute de moyen, 2017. Autre moyen, le recours aux stations de radio avec lesquelles les pouvoirs publics passent des conventions. Certaines communes nont pas attendu pour mettre en place des rseaux dalertes plus modernes et plus innovants sur la base dautomates dappels ou dutilisation des panneaux dinformation municipaux.

Ce service inclut, dans certains cas, une aide la gestion de la crise et indique au maire, par un systme de visioconfrence ou par un logiciel adapt, les dispositions prendre selon les dispositions du PCS (vacuation de tel ou tel tablissement, interdiction de telle ou telle voie). La mission a pu se faire prsenter ces outils lors de ses visites dans la commune dAimargues (Gard), au syndicat intercommunal de la valle de la Siagne Audibert-sur-Siagne (AlpesMaritimes) et dans une version trs labore correspondant au besoin dune grande ville et incluant la problmatique du ruissellement urbain Nmes. Le rapport de la mission confie notre collgue Jean-Paul Fournier Prvision et prvention des inondations lies des phnomnes localiss de ruissellement urbain dresse un tat trs prcis de ces systmes daides la gestion de crise en temps rel dvelopps au niveau local. Ces quipements relvent de la volont des communes ou des intercommunalits, une partie du cot dquipement peut tre pris en charge par des subventions de ltat dans le cadre des PAPI.

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B. LORGANISATION DES SECOURS

Il nentre pas dans les objectifs de la mission deffectuer ce qui pourrait ressembler un audit de lorganisation des secours ou une valuation de la loi de modernisation de la scurit civile. On trouvera une description sommaire de cette organisation en annexe (Annexe 2). On sattachera, par contre, examiner larticulation des comptences du maire et du prfet, la place des plans communaux de sauvegarde et la question sensible des transmissions en temps de crise. 1. La direction des oprations de secours : une comptence illusoirement partage entre le maire et le prfet a) La rpartition des comptences entre le maire et le prfet Si le maire est le titulaire initial du pouvoir de police, il est trs vite relay et coiff par le prfet du dpartement dans la gestion des crises qui dpassent le cadre de la commune, ou lors dvnements dont lampleur excde les capacits de celle-ci1, ce qui est gnralement le cas lors des inondations. Le prfet sappuie titre principal sur le service dpartemental dincendie et de secours, renforc le cas chant par le SAMU, les quipes de la Croix-Rouge ou dautres organisations de secours, les units locales de la protection civile, les services techniques de ltat et du dpartement, les quipes techniques des oprateurs de rseaux Quant au maire, il dispose uniquement des services techniques communaux parfois renforcs par ceux de lEPCI auquel la commune appartient, par la rserve communale de scurit civile, si elle a t constitue, et par les interventions de solidarit des autres collectivits. Il ne peut mme pas mobiliser le centre de secours install sur sa commune mme en cas de pril immdiat et de dsorganisation du systme, comme ce fut le cas dans les premires heures de la catastrophe de juin 2010 dans le Var. Comme Mme Corinne Orzechowski la fait observer la mission : l'engagement des moyens de secours dpend du prfet. La limite, c'est la tentation que pourraient avoir les lus d'utiliser leurs moyens habituels alors qu'ils sont la disposition de la direction oprationnelle des secours. Le corps prfectoral a besoin de recevoir toute l'information pour organiser les secours. Il faut veiller ce que l'organisation et le commandement des secours restent hirarchiss, sinon on va la pagaille. lemploi des pompiers est prioris .

Article L. 2215-1 du code gnral des collectivits territoriales et article 17 de la loi de modernisation de la scurit civile.

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Constatons aussi que, si le maire demeure responsable des oprations de sauvegarde et de soutien des populations sur le territoire de sa commune au titre de son pouvoir de police gnrale, oprations qui correspondent au primtre du plan communal de sauvegarde (informer, alerter, mettre labri, interdire, soutenir, assister), les oprations de secours (protger, soigner, relever, mdicaliser, vacuer) relvent des services durgence. Le commandant des oprations de secours, officier des sapeurspompiers qui conduit laction sur le terrain, est plac exclusivement sous lautorit du directeur des oprations de secours, sans lien avec le maire. b) La mission de coordination du prfet de zone Lorsque la crise concerne plusieurs dpartements, le prfet de zone est appel jouer un rle de coordination et subvenir aux besoins ventuels de renfort des prfets de dpartement1 sans pour autant se substituer eux : les prfets de dpartement continuent assumer la fonction de directeur des oprations de secours dans leur territoire respectif. Le prfet de zone peut, par exemple, en complmentarit de laction des prfets de dpartement, prendre des mesures de police administrative pour lensemble de la zone (comme linterdiction de la circulation sur un axe routier traversant plusieurs dpartements). c) Les renforts nationaux Laction de renforts extra zonaux et lharmonisation interzonale quant elles seffectuent au niveau central via le centre oprationnel de gestion interministrielle de crises (COGIC) du ministre de lintrieur relevant de la direction gnrale de la scurit civile et de la gestion des crises (DGSCGC), dont la mission a pu constater, loccasion de sa visite, la qualit de linformation et la vigilance dont elle fait preuve. d) Les armes : une capacit de renforcement qui va se rduisant La rduction des moyens que la dfense peut consacrer au renforcement de la scurit civile a suivi la rduction de ses moyens en gnral suite la suppression de la conscription et la loi de programmation militaire 2009-2014. Hors gendarmerie, les effectifs militaires ont t rduits denviron 175 000 hommes depuis 1996, volution affectant galement la rserve. 25 dpartements ne comptent plus dunits sur leur territoire et une partie des forces est mobilise dans les oprations extrieures. Larme ne dispose donc plus de moyens ddis aux interventions de secours mais mobilise, au cas par cas, ceux dont elle peut disposer en cas de besoin2.

Article 18 de la loi de modernisation de la scurit civile. Le contrat oprationnel dfini par le livre blanc sur la dfense et la scurit nationale prvoit le dploiement par larme de terre dune capacit jusqu 10 000 hommes en renfort des dispositifs de scurit publique et de scurit civile.
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Ceci explique la centralisation au niveau national des dcisions demploi des moyens. Les armes constituent un rservoir unique de forces. 2. La planification des oprations de secours et de sauvegarde a) Le plan communal de sauvegarde (PCS) Dans les communes dotes dun plan de prvention des risques (PPR) approuv, le maire a lobligation de prvoir lensemble des mesures de sauvegarde et de protection, les mesures de soutien la population et les moyens disponibles en cas de crise dans un le plan communal de sauvegarde (PCS). Un tel plan peut aussi tre adopt par un EPCI fiscalit propre. La diffusion de ces dispositions et des conseils la population est assure par lensemble des moyens la disposition de la commune et obligatoirement par le document d'information communal sur les risques majeurs1 (DICRIM). Pour autant, comme le reconnaissaient les services du conseil gnral du Gard devant la mission, le plus difficile est de faire vivre ces PCS, ce qui suppose que les PCS ne reprsenteront pour les lus autre chose quune formalit administrative de plus. b) Le plan ORSEC (organisation de la rponse de scurit civile) Le plan ORSEC, plac sous la direction du prfet de dpartement, de zone ou maritime, est destin traiter des effets sur les populations, les biens et lenvironnement des vnements calamiteux, quels quils soient. Il organise la mise en uvre et la coordination des actions de toute personne publique et prive concourant la protection gnrale des populations. Ainsi, le plan ORSEC dpartemental dtermine, compte tenu des risques existants, lorganisation gnrale des secours, recense lensemble des moyens susceptibles dtre mis en uvre et dfinit les conditions de leur emploi par lautorit comptente pour diriger les secours. La Cour des comptes, dans son rapport sur les enseignements des inondations de 2010, a relev des carences dans lactualisation de ces plans2, ce qui montre une fois encore les limites de la prvention par voie administrative. c) La coordination des PCS et des plans ORSEC Les PCS sont compris dans le primtre du plan ORSEC dpartemental puisque, comme on la vu, en cas de crise grave, le prfet pilote
Le DICRIM reprend, selon larticle R. 125-14 du code de lenvironnement, les informations transmises par le prfet ; il est consultable en mairie. Ce point est dvelopp plus longuement en p.104. 2 Cour des comptes Les enseignements des inondations de 2010 Juillet 2012
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lensemble des moyens dintervention : services de secours spcialiss et services mis en uvre par le maire dans sa commune, notamment pour tout ce qui touche au soutien la population. Ainsi, les capacits daccueil, de regroupement et dhbergement durgence des communes sont-elles identifies par le prfet dans lORSEC. Il sagit classiquement de tout ce qui concerne louverture en urgence des sites (gymnases, salles polyvalentes) destins laccueil des sinistrs. Lchelon dpartemental se charge dapporter du renfort notamment par lintermdiaire des associations agres de scurit civile, dont certaines capacits sont coordonnes au niveau dpartemental. De plus, il peut tre fait appel des moyens extrieurs provenant dautres dpartements, de la zone de dfense ou du niveau national. Le maire peut aussi mettre en place une rserve de scurit civile (voir annexe 3) compose de personnes volontaires et bnvoles dont la vocation est de renforcer les moyens municipaux et d'appuyer les services concourant la scurit civile. Institue par dlibration du conseil municipal, la rserve de scurit civile est place sous l'autorit du maire. Si sa constitution nest pas une obligation lgale, il est certain quelle engage des dpenses dquipement ce qui nest pas toujours vident dans les petites communes1. Dans le Var, lexistence de Comits communaux feux de fort dans pratiquement toutes les communes, prsids par le maire et regroups en association dpartementale, bien avant que la loi ne cre les rserves communales, est un atout considrable, non seulement dans la protection contre le risque incendie de fort, objectif lorigine de leur cration, mais contre le risque inondation, ce quont montr les vnements de juin 2010 Remarquons que la mise en place de cette organisation de volontaires dont aujourdhui tout le monde se flicite sest dabord heurte la mfiance des services dincendies et de secours qui y voyaient une forme de concurrence . Il a fallu toute la tnacit du prsident fondateur de lAssociation dpartementale des CCFF, M. Andr Quadruppani, le soutien affirm des maires et du conseil gnral et la bienveillante neutralit de ladministration prfectorale pour quils connaissent le dveloppement que lon sait. 3. Les moyens de transmission en temps de crise Le rseau Antares dvelopp par le ministre de lintrieur relie dsormais police, gendarmerie, sapeurs-pompiers, Samu et administration pnitentiaire. Le rseau couvre 95 % du territoire national, lextension aux zones non couvertes tant prvue. Il est prvu que 70 % des SDIS pourront utiliser Antares fin 2012.
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Le Centre europen de prvention des risques dinondation (CEPRI) a publi rcemment un guide destination des maires qui prsente les diffrents avantages de leur mise en place et donne un certain nombre dlments dordre mthodologique pour conduire lopration bonne fin.

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C. LASSURANCE ET LES RPARATIONS

Aprs la catastrophe, assurer la remise en tat, veiller au versement des indemnisations et prvenir les consquences dune reproduction du drame sont dvidentes priorits. Dans le but louable de mieux rpondre chaque problme spcifique, de multiples dispositifs ont donc t crs, donnant ce systme complexe lallure dune usine gaz . Ct positif, lexistence de ces diffrents rgimes dindemnisation permet aux sinistrs de bnficier dun filet assurantiel dont les mailles sont assez fines pour limiter les cas de non indemnisation totale. Le tableau ci-dessous donne une vue synthtique de cette multiplicit de cas de figure et les dispositifs qui leur rpondent, dispositifs dtaills dans les paragraphes suivants.
La couverture des risques naturels en France
Dommages Types de biens Biens Particuliers et entreprises (non agricoles) Exploitations agricoles Assurables (couverts par le droit commun des assurances) Assurs Non assurs Solidarit Assurances (garantie Tempte, contractuelle) Rgime catnat Subventions publiques (collectivits territoriales et/ou tat) circonstancielles FPNRM (fonds Barnier ) Calamits agricoles Non couverts (dits non assurables)

Collectivits

Programme 122

Menace sur les personnes

Source : mission commune dinformation daprs une synthse communique par M. Yann Boaretto, mdiateur des assurances

1. Lindemnisation par les socits dassurances Daprs les derniers chiffres communiqus par les fdrations de socits dassurance, les inondations de novembre 2011 reprsentent un total denviron 78 000 sinistres pour un cot global estim 400 millions deuros. Pour mmoire et titre de comparaison, les inondations, plus violentes mais moins diffuses, des 15 et 16 juin 2010 ont concern 35 700 sinistres seulement mais pour un cot de lordre de 615 millions

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deuros. Sur ce total, les inondations du Var reprsentent plus du tiers des indemnits verses par le rgime des catastrophes naturelles. Pour le march de lassurance, le cot des inondations en moyenne annuelle sur la priode 1990-2010 ressort 530 millions deuros1. Si les assureurs se dclarent spontanment mobiliss2, comme la mission a pu le constater lors de diffrentes auditions ou de ses dplacements, les pouvoirs publics ont galement veill mettre en place un cadre facilitant la gestion des sinistres3. noter, cependant, que tous les sinistrs ne partagent pas cette vision un peu irnique des choses, parfois par mconnaissance des subtilits assurantielles, mais pas toujours. chaque fois, en tous cas, les arrts portant reconnaissance de ltat de catastrophe naturelle, condition pralable louverture du rgime catnat ont t pris rapidement. Tous les dommages causs aux biens ne sont toutefois pas indemniss par le biais de ce rgime catnat et il convient de distinguer risques assurables et risques non assurables, notions, en plus, qui nont pas le mme sens sagissant des particuliers et des collectivits territoriales Dun point de vue juridique, les catastrophes naturelles sont des risques non assurables , les risques assurables tant ceux couverts par le droit commun des assurances, donc hors du rgime catnat comme le passage dune tempte, la grle, le gel ou le poids de la neige. Ces risques relvent des garanties contractuelles de droit commun et non du rgime catnat . Certains dommages causs par la pluie ou les effets du vent relvent ainsi de la garantie temptes , dont la mise en jeu ne ncessite pas la reconnaissance dun tat de catastrophe naturelle . Le dtenteur du contrat se trouve indemnis pour les dommages matriels subis, par exemple du fait du vent mais pas du fait de linondation qui laccompagne. Sont couverts
Voir le tableau insr p. 198 et 199. Il sagit de des indemnits verses au titre du rgime catnat . La CCR estime 5 % de ce montant, les dommages indemniss en dehors du rgime catnat : dommages survenus sur des communes non reconnues en tat de catastrophes naturelles (intensit limite), frais non couverts par la garantie catnat (frais de relogement notamment). 2 Les deux fdrations de socits dassurance en ont tmoign, lors de leur audition au Snat par la mission. Elles ont notamment soulign leur recours massif des experts extrieurs aux dpartements sinistrs, signe dune volont de procder des indemnisations dans des dlais rapides de manire favorable aux victimes. De mme, les socits dassurance ont vers des avances sur indemnisation selon les besoins et les circonstances, avec une attention particulire pour les personnes en grande difficult du fait des consquences des inondations. 3 Outre la mise en place dun mdiateur par les pouvoirs publics et dun conciliateur par les socits dassurance elles-mmes, les victimes ont bnfici de facilits en matire fiscale et sociale, telles que des remises, sur demande du contribuable, de cotisations de taxe dhabitation et de taxe foncire, ou encore un examen avec bienveillance, par les services fiscaux et les Urssaf, des demandes de dlais de paiement et de remise de majoration et de pnalits pour le paiement des impts et des cotisations sociales. Le cot direct de lensemble de ces mesures fiscales est estim, pour les seules inondations du Var de 2010, 4 millions deuros.
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par la garantie temptes les dommages matriels causs aux biens par laction directe du vent ou du choc dun corps renvers ou projet par le vent ainsi que les dommages de mouille causs par la pluie lorsque celle-ci a pntr lintrieur des btiments mais seulement dans les jours qui suivent la tempte. Le rgime catnat , garantie obligatoire dans les contrats dassurances, permet quant lui la prise en charge des risques non assurables, linstar des inondations. Comme il a t vu, il se singularise entre autres par lexistence dune rassurance publique avec garantie de ltat. En ralit, le rgime catnat fait jouer un rle essentiel la Caisse centrale de rassurance (CCR), dont les assureurs seraient les courtiers et agents sur le terrain. Pour M. Paul-Henri Bourrelier, il sagit ainsi dun rgime hybride utilisant les assureurs comme excutants dun dispositif sous fort contrle tatique . On en arrive donc se demander si ce dispositif, qui a le parfum et lapparence dun systme assurantiel, ne serait pas en fait une procdure dindemnisation publique finance par les assurs avec garantie dtat. Do la question : plutt que dasseoir son financement sur une surprime , pourquoi ne pas lasseoir sur une taxe, ce qui aurait lavantage de bien faire ressortir le versant solidarit du systme ? La CCR, qui bnficie de la garantie de ltat mais auprs de laquelle les assureurs ne sont cependant pas obligs de se rassurer, constitue des provisions et des rserves grce aux primes perues au titre du rgime catnat . Notons que ce dernier a toujours t en quilibre, voire excdentaire depuis sa mise en place, la garantie de ltat nayant t appele quune seule fois, en 1999. La perspective dune catastrophe de trs grande ampleur, comme un sisme sur la Cte dAzur ou des inondations Paris qui inquite les assureurs, le mettrait cependant en difficult, ltat nintervenant quau-del dun certain niveau, pour environ 3 milliards deuros aujourdhui. Un sinistre Nice ou Paris coterait entre 5 et 15 milliards deuros. On mesure ce type de problme lambigut du systme. Autre problme, le niveau des franchises, exprim en pourcentage dans le rgime catnat , peut reprsenter, en valeur absolue, des sommes considrables pour les entreprises utilisant un matriel coteux, une charge pouvant les empcher de redmarrer leur activit aprs un sinistre, surtout dans les communes sans PPRN. Ces franchises, qui ne sont pas indexes, ont t fixes par larrt du 10 aot 1982 et ont, par la suite, fait lobjet de plusieurs rvisions1. Depuis le 1er janvier 2002, elles stablissent comme suit : 380 euros pour les particuliers2 ;
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Arrts des 7 et 19 septembre 1983 et arrts du 5 septembre 2000. La franchise de 380 euros des particuliers sapplique aux biens usage dhabitation, vhicules terrestres moteur et autres biens usage non professionnel. Pour les dommages imputables aux

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pour les biens usage professionnel, 10 % du montant des dommages, dune part, et trois jours ouvrs, dautre part, pour les seules pertes dexploitation1. Toutefois, si une franchise plus leve est prvue dans la garantie de base, cest cette dernire qui sera applique. Enfin, depuis le 1er janvier 2001, une modulation de ces franchises est applique dans deux cas : lorsque les communes victimes dune catastrophe naturelle ne disposent pas dun PPRN ou lorsque, pour ces communes, un PPRN a t prescrit mais non approuv dans un dlai de 4 ans. Un coefficient multiplicateur y est appliqu en fonction du nombre de reconnaissances de ltat de catastrophe naturelle pour le mme type de pril au cours des 5 annes prcdentes : 1 2 constatations : application normale des franchises ; 3 constatations : doublement des franchises ; 4 constatations : triplement des franchises ; 5 constatations ou plus : quadruplement des franchises. Curieux mcanisme qui pnalise gravement des personnes qui ne sont responsables ni de limportance des dgts subis, ni de labsence de PPRN approuv dans leur commune. 2. Les indemnisations spcifiques des filires conomiques Comme on la vu au paragraphe prcdent, les franchises du rgime catnat peuvent reprsenter des cots considrables pour les entreprises que les aides spcifiques verses aux professionnels ne font quattnuer. Elles sont de deux types : le recours au Fonds dintervention pour les services, lartisanat et le commerce (FISAC) ; la procdure dindemnisation publique au titre du rgime des calamits agricoles . Le premier est un dispositif fond sur la solidarit financire entre la grande distribution et les petites entreprises commerciales et

mouvements de terrain diffrentiels conscutifs la scheresse et/ou la rhydratation des sols (subsidence), son montant est de 1 520 euros. Des modalits spcifiques peuvent de plus figurer dans les contrats dassurances des particuliers et la franchise prvue par le contrat peut tre suprieure la franchise lgale. 1 Il sagit plus prcisment de 10 % du montant des dommages matriels directs par tablissement et par vnement avec un minimum de 1 140 euros (sauf en ce qui concerne les dommages imputables aux mouvements de terrain diffrentiels conscutifs la scheresse et/ou la rhydratation des sols pour lesquels le montant est de 3 050 euros) et, pour les pertes dexploitation, 3 jours ouvrs avec un minimum de 114 euros.

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artisanales grce la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM)1. Dans les faits, les dotations FISAC sont dlgues par ltat la Caisse nationale du rgime social des indpendants (RSI) qui en assure la gestion financire. Le Fonds est donc facilement mobilisable, comme on a pu le constater avec satisfaction, dans le Var en 2010 mais nettement moins en 2011, ce qui est difficile comprendre. Des aides, dtermines sur la base du prjudice rel et certain2, ont ainsi t accordes pour les dommages et pour les pertes dexploitation subis par les entreprises commerciales, artisanales et de services des dpartements viss par les arrts portant reconnaissance de ltat de catastrophe naturelle. Ces subventions, dun montant de 4,83 millions deuros pour les seules inondations du Var de 2010, ont pour but de remettre en tat loutil de travail et de faciliter le retour une activit conomique normale. La seconde intervention spcifique est destine aux biens non assurables des agriculteurs. Elle est mise en uvre par lintermdiaire du Fonds National de Gestion des Risques en Agriculture (FNGRA). Institu par la loi n 64-706 du 10 juillet 1964, ce fonds, initialement dnomm Fonds national de garantie des calamits agricoles (FNGCA), vise couvrir les dommages matriels causs aux exploitations agricoles par des vnements non assurables dimportance exceptionnelle dus des variations anormales dintensit dun agent naturel, outrepassant les moyens prventifs ou curatifs habituels. Ces dommages non assurables subis par les exploitations agricoles peuvent concerner les catgories suivantes : dommages causs aux rcoltes sur pied ou non engranges ; les dommages lis aux cultures ; les dommages lis aux sols ; les dommages lis au cheptel vif situ hors des btiments. Sagissant des ressources du fonds, le FNGRA est financ pour moiti, dune part, par une taxe paye par les agriculteurs sur leurs primes dassurances3 et, dautre part, par une dotation du budget de ltat, pour un total moyen de lordre de 180 millions deuros par an4.

qui na t consacr au niveau lgislatif quen 2008 par larticle 100 de la loi n 2008-776 du 4 aot 2008 de modernisation de lconomie (LME). 2 Le montant cumul par une mme entreprise de laide du FISAC, des indemnits verses pour le mme objet par les assurances et de toute autre aide, ne peut excder la valeur du prjudice matriel rellement constat. 3 Ces taxes sont dites contributions additionnelles et se trouvent appliques aux cotisations dassurance relatives aux dommages aux btiments, aux machines agricoles et aux vhicules utilitaires des exploitations agricoles. Leur taux est de 11 %. 4 Son intervention est conditionne ce que les exploitations agricoles concernes aient subi une perte de plus de 30 % de la rcolte envisage (42 % s'il s'agit d'une culture qui bnficie d'une aide directe PAC) et accusent une baisse de 13 % de leur chiffre daffaires.

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Le sinistre, aprs reconnaissance publique1, est en moyenne indemnis hauteur de 25 % des pertes subies, selon un barme fix par arrt conjoint des ministres chargs de lagriculture et des finances, sur des bases en partie forfaitaires et collectives, la diffrence des rgimes dassurance classiques. Lindemnisation publique des alas non assurables au titre des calamits agricoles ne peut reprsenter au mieux que 75 % du montant des dommages. Ce constat dmontre que la FNGRA est surtout un filet de scurit mis en place pour aider les agriculteurs. De mme, il nintervient plus pour les dommages affectant les grandes cultures.
Aperu du rgime des calamits agricoles
Champ des dommages non assurables couverts par le fonds dommages causs aux rcoltes sur pied ou non engranges dommages lis aux cultures Niveau maximal dindemnisation de 75 % du montant des dommages (la moyenne constate se situant hauteur de 25 % des pertes subies) Niveau dindemnisation Origine des moyens du FNGRA

Les contributions additionnelles payes par les agriculteurs sur leurs primes dassurances

dommages lis aux sols dommages lis au cheptel vif situ hors des btiments
Source : mission commune dinformation

Une dotation du budget de ltat

3. Laction en direction des collectivits territoriales Les collectivits territoriales bnficient quant elles dun mcanisme dindemnisation pour les dommages leurs biens non assurables (mme au titre du rgime catnat ), tels que la voirie, les ponts et ouvrages

Lintervention du fonds est subordonne la reconnaissance par arrt du ministre de lagriculture du caractre de calamit agricole du sinistre en cause (vnement exceptionnel dorigine climatique non assurable), fonde sur les lments dexpertise fournis par ses services dpartementaux. Des arrts ministriels dindemnisation permettent ensuite de dlguer aux dpartements les crdits ncessaires lindemnisation des exploitants. Ces dcisions (reconnaissance comme indemnisation) sont prises aprs avis dune instance de consultation associant ltat (ministres chargs de l'conomie, du budget et de l'agriculture), les organisations professionnelles agricoles, les banques et les assureurs : le Comit national de lassurance en agriculture (CNAA), qui se runit 4 5 fois par an.

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dart, les rseaux dadduction deau ou dassainissement ou encore les stations dpuration. Distinct du programme 128 avec lequel il ne doit pas tre confondu1, le programme 122 regroupe les concours financiers spcifiques de ltat destins aux collectivits territoriales. Ce programme daide de ltat aux collectivits territoriales victimes de catastrophes naturelles relve lui-mme de deux rgimes : le fonds de solidarit en faveur des collectivits territoriales et de leurs groupements touchs par des catastrophes naturelles qui vise la rparation de dgts causs aux biens non assurables, pour un montant compris entre 150 000 euros et 6 millions deuros2 par sinistre, ce qui est rarement le cas des catastrophes graves, lesquelles affectent plusieurs communes ; pour les sinistres dpassant 6 millions deuros, les subventions dquipement aux collectivits locales pour la rparation des dgts causs par les calamits publiques 3 qui font lobjet de dcisions interministrielles ponctuelles. Cest videmment le second mcanisme qui a t sollicit pour les consquences des inondations de juin 2010 et celles de novembre 2011. Daprs les informations transmises la mission par la Direction gnrale des collectivits locales, 12 millions deuros dautorisations dengagements (AE) ont dabord t accords pour les seuls vnements varois de juin 2010 auxquels sajouteront 6 millions deuros supplmentaires en 2011, soit un total daides potentiel de 18 millions deuros. Le DGCL de lpoque, M. Eric Jalon, a prcis la mission que 6 millions deuros dAE supplmentaires taient envisags, si ncessaire. Pour les inondations de juin 2010, le rapport de la mission dinspection interministrielle, rendu en octobre 2010, a valu les dgts 56 millions deuros. Mais la subvention effective de ltat a t ramene 18 millions deuros (soit un tiers).

En effet, le programme 128 Coordination des moyens de secours regroupe notamment les subventions verses par ltat aux collectivits territoriales en vue de soutenir laction des services dincendie et de secours et de renforcer les moyens locaux en matire de protection civile. 2 En cas de survenance dvnements climatiques ou gologiques suscitant des dgts majeurs, affectant plusieurs collectivits ou dune intensit trs leve, ltat attribue des subventions budgtaires, issues du programme 122 Concours spcifiques et administration de la mission Relations avec les collectivits territoriales pour contribuer la rparation des dgts causs sur les biens non assurables de ces collectivits locales. 3 la diffrence de linstrument prcdent, aucun crdit nest inscrit en loi de finances initiale dans la mesure o ces aides dpendent de la survenance de catastrophes naturelles et sont traditionnellement ouvertes en lois de finances rectificatives (LFR) ou par dcret davance.

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Sagissant des vnements de novembre 2011, la mission dinspection interministrielle charge de recenser prcisment les dommages a valu dans un premier temps (janvier 2012) 38 millions deuros les crdits ncessaires. Au terme dun recensement plus prcis, ce chiffre est retomb 22 millions deuros de travaux ligibles, au sein desquels seul un montant de 17 millions deuros est effectivement retenu. De cette valuation dpend le volume de crdits inscrits en loi de finances rectificative, le programme 122 ntant pas, comme on la dit, dot pour les dgts dpassant 6 millions deuros en loi de finances initiale. Il convient dobserver quaucune des deux lois de finances rectificative pour 2012 na prvu douvertures de crdits ce titre. De mme, quaucun dcret davance na t pris ce titre. Il faut dire qu ce jour, une faible part des sommes ayant fait lobjet dautorisations dengagement pour les inondations de 2010 a t consomme, ce qui est, en soi, un srieux problme. Fin mars 2012, pour les seuls vnements de juin 2010, sur les 18 millions d'euros engags (12 millions en 2010 et 6 millions en 2011), nous n'avons, ce stade, pay que 5,5 millions d'euros de CP a confirm le DGCL lors de son audition. Selon les dernires indications de la prfecture du Var, le montant des crdits consomms slverait la date du 12 septembre 7 390 962 euros, et 967 000 euros seraient susceptibles dtre mandats sous rserve dun dcret davance. Sagissant des inondations de novembre 2011, aucun crdit na encore t ouvert ou consomm. Si le prfet peut faire varier les taux de ces subventions de 15 80 %, le taux choisi se situe gnralement entre 30 et 40 %. Sagissant des inondations de 2010 dans le Var, le taux a t globalement de 32 %. Dans les limites de lenveloppe totale attribue son dpartement, le prfet dispose donc dune bonne marge dapprciation pour tenir compte de lurgence, du montant des dgts, de la situation financire ou, encore, de la taille et du nombre dhabitants de la commune bnficiaire, et donc de la part que les rparations peuvent prendre dans le budget municipal. 4. Lusage prventif du fonds Barnier travers le Fonds de prvention des risques naturels majeurs (FPRNM), ou fonds Barnier , le rgime catnat assure aussi le financement dune bonne part de la prvention. Cr par la loi n 95-101 du 2 fvrier 1995, pour indemniser les propritaires expropris pour risque naturel1, par tapes, lusage du fonds
Collias, que la mission a visite, est, la premire commune sur laquelle le fonds Barnier a t utilis pour dlocaliser les habitations situes en zone dangereuse. Cest suite lpisode dinondation de 2002 que ltat a propos 52 acquisitions amiables finances par le fonds
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Barnier a t tendu au financement dtudes, de travaux damnagement et de prvention, tels que les digues depuis 2011, ou les investissements raliss dans le cadre des PAPI. Il permet aussi de financer les dpenses lies la limitation de laccs et la dmolition ventuelle des biens exposs afin den empcher toute occupation future, de financer les dpenses de prvention lies aux vacuations temporaires et au relogement des personnes exposes. Il peut galement, sur dcision pralable de ltat, contribuer au financement des mesures de prvention intressant des biens couverts par un contrat dassurance des risques de catastrophes naturelles. ce titre, il finance notamment lacquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou ltat, dun bien expos un risque prvisible de crues torrentielles ou monte rapide, ou de submersion marine menaant gravement des vies humaines, ainsi que des tudes et travaux de prventions dfinis et rendus obligatoires par un plan de prvention des risques naturels prvisibles approuv. Le financement du fonds Barnier est assur par un mcanisme deux tages : laffectation au fonds de 12 % des sommes collectes au titre de la surprime catnat , elle aussi, de 12 %1. Ces taux sont le rsultat dune hausse trs importante entre les annes 1980 et 19902. Ainsi, contrairement la prsentation habituelle, les aides financires aux collectivits dans le cadre de la politique de prvention de linondation ne sont pas des aides de ltat au sens budgtaire du terme mais des ponctions sur un fonds aliment par les cotisations des assurs. Les tableaux ci-dessous permettent dvaluer la capacit financire du fonds Barnier , de ses dpenses par catgorie de mesure et, enfin, de ses dpenses par type de risque.

Barnier . 10 ans aprs, 5 propritaires refusent encore de quitter les lieux. Pour ces 5 dossiers, une procdure dexpropriation sera probablement engage. Il doit tre not quavant mme la mise en place du fonds Barnier des techniques de rachat similaires avaient t utilises. Ainsi, lors de son dplacement Vaison-la-Romaine, la mission a appris quun dossier de rsorption de lhabitat insalubre (RHI) avait t constitu pour obtenir des fonds de lAgence nationale pour l'habitat (ANHA) afin de permettre le rachat de certains biens immobiliers (pour 30 millions de francs de fonds publics et 12 millions au titre des assurances et de la solidarit). Sur les 80 habitations concernes par la catastrophe, seule une dizaine de maisons ont alors t remises en tat et conserves. 1 Ces surprimes sont prvues larticle L. 125-2 du code des assurances. 2 Pour les biens autres que les vhicules terrestres moteur, la prime sest tout dabord tablie 5,5 % des primes ou cotisations affrentes aux contrats de base, de 1982 1983, puis 9 % du 1e octobre 1983 au 31 aot 1999, pour enfin atteindre, depuis le 1er septembre 1999, 12 % des primes ou cotisations affrentes aux contrats de base dassurance dommages aux biens. En ce qui concerne les vhicules terrestres moteur, la prime a t rduite en 1986 de 9 6 % des cotisations vol et incendie et de 0,8 0,5 % pour la cotisation dommage, utilise dfaut.

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La situation budgtaire du FPRNM depuis 2002


(en millions deuros) Anne De 1995 2002 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
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Recettes1 150,5 25,2 28,2 27,3 28,9 33,8 57,7 74,2 146,7 211* 287,3*

Dlgations2 67,2 11,1 18,3 6,4 37,5 86,4 102,8 66,8 85,3 261 233,4

Reliquat3 72,5 88,9 97,8 118,7 110,6 57,3 12 15,2 74,3 23,6 77,4

dont produits financiers et reversements au 28 fvrier ; dont frais de gestion et frais d'assiette au 31 dcembre ; 3 trsorerie la date du 31 dcembre.

* Y compris versement tat.

Dpenses 2006-2011 par type de mesure


(en millions deuros) Type de mesure Expropriations Cofinancement des PPRN et information prventive vacuations et relogement Acquisitions amiables Traitement des cavits souterraines tudes & travaux prescrits par un PPRN tudes & travaux CT Travaux Digues domaniales Travaux sismiques HLM Schilienne Dpenses engages par ltat Traitement de la dette TOTAUX Dpenses Prvisions Dpenses Dpenses Dpenses Dpenses Dpenses 2006 2011 2011 2010 2009 2008 2007 3,19 4,8 2,02 1,93 1,42 10,57 4,34 16,41 0,68 127,65 0,52 1,46 71,41 0,35 4,16 0 0 225,8 14,9 0,5 126,2 1,0 0,5 119,8 0 5,0 0 0 258,2 6,31 0,19 211,27 0,61 0,41 30,49 0 2,5 0 0 253,8 10,25 0,14 24,42 0,39 0,59 41,55 0 0 79,27 10,71 0,16 18,77 1,38 0,25 30,15 1 0 63,84 9,54 0,25 22,98 0,55 0 33,80 0,75 21,91 100,35 15,76 0,10 31,56 0,22 0 33 0 0 84,98

Dpenses 2008-2011 par type de risque


(en millions deuros) Dpenses par type de risque Total 2011 Total 2010 Total 2009 Total 2008 Inondation 76,2 16,5 45,87 45,54 Submersion marine 106,6 205,5 Mouvement de terrain 21,9 8,33 21,48 5,695 Cavits Souterraines 3,2 0,22 0,60 1,845 Sismes 13,1 21,1 5,59 Avalanches 0,8 0 1,87 Incendies de forts 0,6 0,07 0,07 Autres, dont multi-risque 3,4 2,08 3,79 10,76 TOTAUX 225,8 253,8 79,27 63,84
Source : Direction gnrale de la prvention des risques

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III. LA PRVENTION, ROUE DE SECOURS DE LA PROTECTION Face au risque dinondation, ltat se veut dabord protecteur actif, des personnes et des biens, do limportance, comme on vient de le voir, accorde la prvision et la gestion de crise o il joue le premier rle, les collectivits territoriales ayant surtout la fonction de financeurs et de suppltifs sur le terrain. En matire de prvention, cest linverse, lessentiel de ce volet de la protection tant sous-trait, sous haute surveillance, il est vrai, aux collectivits territoriales. Une politique a minima, vise surtout empcher afin de rduire les dgts, plutt qu limiter loccurrence des inondations par lentretien des cours deau ou la construction douvrages de protection. Ltat se limite fixer les contraintes urbanistiques, inciter en mobilisant une partie du fonds Barnier la ralisation damnagements, et laisse aux collectivits territoriales le soin de pallier les carences dentretien des cours deau par les propritaires riverains qui normalement en ont la charge.
A. LARME DE LURBANISME

1. Identifier et mesurer le risque La connaissance du risque relve historiquement de la responsabilit de ltat, qui dispose de lingnierie et de la lgitimit lui permettant de remplir cette mission. Mme tempre pour cause de rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), cette affirmation reste vraie. La directive europenne inondations de 2007 va dans ce sens en imposant aux tats membres, chance du 22 dcembre 2013, la ralisation dune cartographie des zones inondables ainsi que des dommages potentiels. Ces cartes devront prvoir trois scnarii dinondation (dcennale, centennale et extrme) et indiquer les niveaux deau anticips et la vitesse du courant. Les dommages seront exprims selon trois indicateurs : le nombre dhabitants potentiellement touchs, les dommages conomiques et patrimoniaux prvisibles et les consquences sur lenvironnement. Ces deux types de cartes feront lobjet dun nouvel examen et, ventuellement, dune redfinition avant le 22 dcembre 2019, puis tous les 6 ans. On aura remarqu lapproche strictement technocratique du problme, toute possibilit de dbat tant vacue ce niveau. Ltat sabrite derrire le caractre technique pour luder la question. Pour lui et ses services le risque et lala ne se ngocient pas . a) Le porter connaissance Cette question du partage de linformation en matire de risques prend tout son sens lors de llaboration des documents durbanisme par les collectivits territoriales puisque cest ltat qui la charge de mettre

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disposition des autorits locales les connaissances techniques pralables toute prise de dcision. Larticle L. 121-2 du code de lurbanisme prcise ainsi que le prfet porte la connaissance des communes ou de leurs groupements comptents les informations ncessaires l'exercice de leurs comptences en matire d'urbanisme et quil fournit notamment les tudes techniques dont dispose l'tat en matire de prvention des risques []. Cependant, comme le soulignait notre collgue, M. Alain Anziani, dans son rapport sur les consquences de la tempte Xynthia1, si cette obligation de porter connaissance est, depuis 2007, devenue permanente, ltat tant tenu de communiquer tous les lments dont il dispose ds quil en dispose sous peine dengager sa responsabilit2, dans la ralit cette obligation est loin dtre toujours respecte. Exemple, labsence de communication aux communes varoises avant la catastrophe de 2010 des atlas de zones inondables labors, la demande de ltat, par le bureau dtudes IPSEAU dAix-en-Provence ; les lus rencontrs par la mission en 2012, une exception notable, ne connaissaient mme pas leur existence. Ceci dit, sils les avaient connus, cela naurait pas chang grand-chose ! Mais lanecdote vaut surtout comme tmoignage du caractre dcal du terrain des procdures. b) Partager la connaissance du risque et fixer clairement le niveau dexigence en matire de protection La mise disposition des donnes sur le risque recueillies par les administrations demeure fondamentale, comme lindique la circulaire du 20 juin 1988 portant sur la protection contre les risques naturels : cest ltat qui a pour mission de dire le risque. Pour cela, toutes les sources sont prendre. Dapparence technique et neutre, lapprciation du risque commande le choix de lala de rfrence et donc les dispositions en matire durbanisme qui suivront. Ladministration franaise fixe comme ala de rfrence la plus forte crue connue ou la crue centennale si la premire devait lui tre infrieure. On verra que les Pays-Bas ont fait dautres choix. partir de cet ala de rfrence, le risque est apprci en fonction de plusieurs paramtres : vitesse dcoulement des eaux, dbit du cours deau, hauteur des eaux, dure de la submersion, facteurs dont lvaluation na pas la mme vidence Lintensit et la conjonction de ces facteurs renforcent videmment le risque encouru pour la population. Se pose donc la question du niveau de protection que la puissance publique veut assurer la population et des amnagements quelle est prte financer pour raliser lobjectif quelle
1 Snat - Rapport dinformation n 647 tome I (2009-2010) de M. Alain Anziani, Xynthia : une culture du risque pour viter de nouveaux drames , fait au nom de la mission commune d'information sur les consquences de la tempte Xynthia, du 7 juillet 2010. 2 CE, 21 juin 2000, Commune de Roquebrune-Cap-Martin, n 202058.

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sest ainsi fix. Contrairement aux Pays-Bas, l encore, cet arbitrage relve dune dcision technique prise par les services administratifs et non dun dbat politique et dmocratique devant les assembles parlementaires, encore moins locales, comme dans dautres pays. Il est pour le moins fcheux, quoiquhabituel, de substituer une dcision bureaucratique, mme de haut niveau, ce qui relve fondamentalement du politique. Dautant plus quau final, il nest pas certain que le niveau dexigence en matire de protection en serait abaiss. Peut-tre serait-il simplement mieux accept. 2. Les plans de prvention du risque dinondation (PPRI) et la protection par les contraintes rglementaires durbanisme Depuis 1995 et ladoption de la loi Barnier, le PPRI est devenu loutil de rfrence en matire de prvention des risques dinondation (Annexe 5). ce jour, il a t impos dans la quasi-totalit des territoires inondables, souvent par vagues, au lendemain dvnements dramatiques, comme on a pu le voir dans le Var. Lors de ses dplacements, la mission a pu se rendre compte quel point, malgr sa technicit, le contenu et les consquences du PPRI taient parfaitement intgrs par les acteurs locaux. lus, comme responsables associatifs, parlaient spontanment de zones rouges ou de zones bleues , dalas de rfrence ou encore dtudes hydrologiques. Lors de leur laboration, les PPRI sont donc un objet du dbat local, ce qui est positif, et souvent de blocage, ce qui lest moins. Dcoulant directement de lidentification du risque prcdemment dcrite, le PPRI a pour objet de dlimiter les zones selon leur degr dexposition au risque les zones de danger ou qui, sans tre directement exposes, peuvent aggraver le risque existant ou provoquer un nouveau risque. ces zones correspondent des prescriptions spcifiques relatives aux constructions et activits, pouvant aller jusqu linterdiction absolue, et des couleurs renvoyant lintensit dexposition aux risques et aux prescriptions qui vont avec. Le PPRI est prescrit et labor par ltat au terme dune procdure dite de concertation fixe par le reprsentant de ltat lui-mme. Une fois adopt, le PPRI simpose alors aux documents durbanisme en cours ou venir, tel le PLU, comme aux autorisations doccupation des sols, tels les permis de construire. Le PPRI produit aussi des effets sur les particuliers et les entreprises Ainsi, les compagnies dassurance peuvent refuser dassurer une personne qui, dans le dlai de 5 ans, ne se conformerait pas aux prescriptions contenues dans le PPRI et, comme on la vu, les assurs des communes non dotes dun PPRI approuv voient galement leur franchise catnat augmenter de manire exponentielle en cas de classement rpt de la commune en tat de catastrophe naturelle pour le mme risque. Manire dinciter ces communes

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ne pas sopposer voire faire acclrer ladoption dun PPRI. Reste comprendre la logique dun dispositif qui pnalise des sinistrs qui ne sont pour rien dans le retard pris dans la mise en place dun PPRI. Enfin, de lidentification du risque dpendront les choix damnagement qui devront concilier protection, intrts privs et dynamique de dveloppement local. Conciliation si peu vidente quelle se transforme gnralement en conflits entre les lus locaux et les services de ltat lors des phases dlaboration. Larticle L. 562-3 du code de lenvironnement confie au prfet le soin de dfinir les modalits de la concertation relative au projet de PPRI, en exigeant toutefois que soient associs son laboration les collectivits territoriales et les EPCI. Outre le recueil davis des assembles dlibrantes, les lus locaux sont gnralement informs lors de plusieurs runions de prsentation et dchange de lavancement du projet de PPRI. Le juge veille au respect de cette procdure, le dfaut de concertation pouvant entraner une annulation du PPRI, mme si le cas est rare. La thorie rappele, il nen demeure pas moins que dans bien des cas cette concertation se limite la production dans un mme lieu de deux discours parallles quand ce nest pas la simple communication aux lus des dcisions de ladministration. La multiplication des runions de ce type, si elle peut impressionner le juge, ne fait pas pour autant une concertation. Les conflits peuvent porter sur le principe mme du PPRI ou sur ses modalits. Quand les collectivits peuvent sappuyer sur une expertise propre de qualit, les services de ltat sont contraints de pousser plus loin leurs tudes. Ce dbat dordre technique masque en fait deux aspirations diffrentes : la volont de protection maximale des zones risque du ct de ltat, le souhait de sauvegarder des possibilits de dveloppement des zones risque du ct des collectivits territoriales.
Le cas du PPRI de Vaison-la-Romaine dans le dpartement du Vaucluse Le 22 septembre 1992, la suite de pluies violentes et imprvues de lordre de 300 mm avec une accumulation de 11 km de nuages, lOuvze avait atteint, dans des endroits marqus par des crues ne dpassant pas traditionnellement les 50 ou 60 cm, un niveau de prs de 3 m conjugu une vitesse inoue denviron 2 m/s. Sous le pont romain, goulot dtranglement pour lcoulement des eaux, la rivire avait mme atteint 17 m de hauteur sans toutefois faire rompre louvrage antique. Au total, 41 victimes furent dplorer, aprs linondation de lcole, dun camping et de laval du pont romain, notamment dun lotissement. Il na t retrouv trace dans les archives municipales dun phnomne de cette ampleur quen 1610, date o le parapet du pont romain avait t emport comme en 1992. Le reprsentant de ltat a, quelques annes plus tard, initi une procdure dlaboration dun PPRI pour la valle de lOuvze. Pour ce faire, les services de ltat ont pris comme rfrence la crue meurtrire du 22 septembre de 1992, la plus importante connue. Le rsultat final contient, pour la commune, des erreurs voire des lacunes.

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Pour faire valoir son point de vue, la commune a alors diligent et financ une contre-tude hydrologique sur les zones litigieuses pour mieux connatre le risque. Des permis de construire dlivrs par le maire ont dailleurs t valids par le tribunal administratif alors mme que le PPRI, connu mais non opposable, classait la zone de construction en zone de danger. Par exemple, la commune de Vaison-la-Romaine a contest le classement de la zone dactivits des Aurics en zone rouge , secteur qui, bien quinond en 1992, a d cette msaventure, non au dbordement de lOuvze, mais des eaux de ruissellement bloques par lancienne voie de chemin de fer. La concertation soumise un rgime juridique dsormais renforc stait concrtise alors par une association des lus des runions de lancement compter de 2002, des runions par groupes de communes, entre mai 2002 et novembre 2006, avec 9 runions o taient prsents des lus de la commune de Vaison-la-Romaine, des actions de communication entre avril 2004 et novembre 2006 et finalement le recueil davis pralables ladoption du projet par arrt prfectoral Au terme de ces annes, le prfet du Vaucluse a dcid dapprouver le PPRI du bassin versant de lOuvze sur la commune de Vaison-la-Romaine par un arrt du 30 avril 2009 que la commune a contest par un recours gracieux. Ce recours a t rejet par le prfet le 6 octobre suivant. La commune sest finalement rsolue saisir, par une requte du 5 novembre 2009, le tribunal administratif de Nmes. Dans son jugement du 23 juin 2011, le tribunal a annul partiellement le PPRI mais sur le fondement dune mauvaise apprciation du risque par le prfet et donc dune dtermination illgale des zones de risque. Il a cependant rejet les autres arguments de la commune. Ce jugement illustre la difficult, a fortiori pour le juge, de dpartager les arguments scientifiques et parfois contradictoires extraits des expertises. La rdaction du jugement dmontre bien que, face deux positions divergentes, le juge apprcie la vraisemblance des affirmations techniques en fonction de leur cohrence et de leur concordance : absence de contradiction entre lexpertise et la contre-expertise, prcision des expertises prsentes, tmoignages ou encore contradiction dans les affirmations dune partie. Ce jugement est actuellement frapp dappel. B. LA PRVENTION PAR LAMNAGEMENT

Pour faire face aux inondations et rpondre aux aspirations de leurs administrs, de plus en plus de collectivits territoriales ont lanc, paralllement aux PPRI, des campagnes de travaux ligibles aux financements prvus par les programmes dactions de prvention des inondations (PAPI) (Annexe 6) : bassins de rtention, bassins crteurs de crues, digues, rseaux dvacuation des eaux Le financement pluriannuel, dont ces travaux peuvent bnficier, a favoris leur viabilit. Reste que loprateur capable dassurer la matrise douvrage puis lentretien des quipements raliss est loin dtre toujours facile trouver. Vu le volume des investissements raliser et labsence de certitude absolue sur leurs effets, la suite du Royaume-Uni, lusage de la mthode cots bnfices progresse en France. Mais, les rsultats obtenus dpendent

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tellement des prsupposs du modle de simulation quil vaut mieux la considrer donc comme un outil daide la dcision parmi dautres. Quelques ralisations dimportance, comme Nmes, sur le Vidourle ou sur la Siagne, prouvent que des amnagements rflchis et durables peuvent rduire le nombre dinondations effet calamiteux ou, tout le moins, diminuer lintensit de lala. Il reste cependant indniable quaucun quipement ne garantit une protection totale des populations contre des catastrophes naturelles dampleur exceptionnelle, comme dans le Var en juin 2010.
C. LENTRETIEN DES COURS DEAU

Le dfaut dentretien rgulier des cours deau aggrave les effets des crues. Dans certains cas, il peut mme le provoquer comme en tmoigne celle de la Nartuby en juin 2010 (voir Titre I.I.A.1, p. 24). La rupture de lembcle libre une masse impressionnante deau, produisant un effet de vague. A contrario, on constate que lentretien des cours deau limite les crues. Ainsi, aprs les inondations de 1999, la communaut de communes de la valle du Gapeau a-t-elle mis en place un programme dentretien qui sest avr positif : enlvement des embcles, abattage darbres, suppression de branches basses, pour un montant de 200 000 250 000 euros par an, sur 10 ans. En 2010 et 2011 pas de dbordements significatifs, on peut donc dire que les travaux ont t efficaces. 1 noter quil sagit de la communaut de communes de la valle du Gapeau, qui ne regroupe que la partie amont, la plus encaisse du fleuve et non le syndicat des communes de la valle du Gapeau, qui existait lpoque o le programme de travaux a t lanc et dont cela aurait d tre la vocation. Ce syndicat a finalement t dissout. Un exemple parmi beaucoup dautres des difficults de fonctionnement, quand ils existent, des organismes intercommunaux en charge de la prvention de linondation. En ltat actuel du droit, lobligation dentretien des cours deau incombe aux propritaires riverains : le propritaire riverain est tenu un entretien rgulier du cours d'eau selon larticle L. 214-14 du code de lenvironnement. Rgle de droit incontestable qui passe pour une provocation pour nombre dassociations de sinistrs et dont le principe, qui remonte lAncien rgime, na jamais t remis formellement en cause par les lgislations successives depuis la Rvolution franaise (Annexe 7). Pour la jurisprudence, comme on le verra, cest autre chose ! Lexcution de cette obligation dentretien est soumise un contrle administratif. Lorsque le propritaire sabstient de toute intervention, le prfet devrait, en tous cas peut, en vertu de ses pouvoirs de police, le mettre en
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Audition des maires de la valle du Gapeau - 4 avril 2012.

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demeure dexcuter les travaux ncessaires au libre coulement des eaux. Par contre, ce mme propritaire, avant dentreprendre des travaux, doit solliciter une autorisation administrative ou, tout le moins, les dclarer ladministration. Le premier rsultat, cest que ces formalits administratives relativement complexes dissuadent les rares propritaires conscients de leurs obligations dentreprendre quelque entretien que ce soit. Le second rsultat, cest que les collectivits territoriales se trouvent dans lobligation de se substituer aux particuliers, ce quune dclaration dintrt gnral, prvue larticle L. 215-15 du code de lenvironnement, leur permet de faire. Ainsi les collectivits territoriales assurent-elles lentretien des cours deau non domaniaux titre gracieux, les procdures de perception de redevances auprs des bnficiaires de ce service se rvlant inapplicables. Il sagit donc clairement dun transfert de charges du priv vers le public. Pour couronner le tout, les rares personnes prives assumant leurs obligations et les collectivits territoriales voient leurs actions dentretien des cours deau compliques par les services chargs de la police de leau. Lors des assises nationales des risques naturels, en 2012, une lue remarquait que le terme curage ne doit plus tre employ [auprs des services de ltat] car il est rdhibitoire pour obtenir des subventions. Pas un lu rencontr par la mission qui nait fait tat dun conflit se terminant parfois devant le tribunal correctionnel, avec la police de leau, agents de lONEMA compris. Sil est un constat unanime, cest bien que le principal obstacle lentretien des cours deau rside dans le zle de la police de leau, zle qui la conduit intervenir mme l o il ny a pas de cours deau, au sens de la jurisprudence, donc pas de rglementation protectrice du milieu aquatique faire respecter. (Voir Titre III.II.A.2, p. 125) Effet plus pervers encore : le zle de la police de leau est une bonne raison de ne rien faire pour ceux qui ont lgalement charge lentretien des cours deau. Dans le mme temps, les remblaiements et surlvations, connus de tous et autrement plus problmatiques en cas dinondations, sont rarement poursuivis et sanctionns. Il est donc impratif dclaircir cette situation pour le moins paradoxale, de procder une rorientation des contrles exercs par la police de leau, en lui donnant pour priorit la prvention des inondations et de mettre, pour lobligation dentretien, le droit en concordance avec les faits.
D. INFORMER ET SENSIBILISER LA POPULATION : LA CULTURE DU RISQUE

Les retours dexpriences dplorent rptitivement labsence de culture du risque de la population do le dploiement de divers dispositifs de sensibilisation aux risques, dont deux sont obligatoires : les DICRIM et

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linformation aux acqureurs et locataires de biens travers les notaires et agents immobiliers. 1. Les documents dinformation communaux sur les risques majeurs (DICRIM) Lobligation de raliser un DICRIM simpose aux communes couvertes par un plan de prvention des risques naturels ou exposes un risque majeur particulier. Il se double souvent de consignes particulires de scurit distribues dans la population, de runions publiques dinformation et dinstallation de repres de crues (Annexe 8) et autres initiatives locales. Lors de ses dplacements, la mission a pu prendre connaissance de divers exemples de DICRIM qui ont pour but essentiel, dans leur format rduit, dinformer les habitants sur les gestes qui sauvent , les points de rassemblement et, dune manire gnrale, de leur fournir les informations essentielles leur scurit. Particulirement pratique, le feuillet plastifi, ralis et distribu par la commune de Comps dans le Gard. 2. Lobligation dinformation faite au vendeur ou au bailleur dun bien immobilier La loi impose, lors des transactions immobilires dans certains territoires, une double obligation dinformation faite au vendeur ou au bailleur portant : sur les servitudes lies aux risques auxquels le bien est soumis sil est situ dans le primtre dun PPR avec la fourniture de ltat des risques lors des transactions immobilires ; sur les sinistres indemniss ayant touch le bien, suite un arrt de catastrophes naturelle ou technologique, avec une dclaration de sinistre. En cas de non respect de ces dispositions, lacqureur ou le locataire peut demander au juge la rsolution du contrat ou une diminution du prix1. Ceci devrait tre appliqu par les notaires lors des ventes, dautant que ltat des risques fait partie du diagnostic immobilier obligatoire, et par les bailleurs. Cest peu dire que ce nest pas toujours le cas bien que des pnalits soient prvues en cas de manquement. Afin de rpondre cette obligation, des extraits de documents auxquels le bailleur et le vendeur peuvent se rfrer sont regroups dans un dossier consultable dans les mairies des communes intresses, la prfecture et sous-prfectures des dpartements, ainsi qu la chambre dpartementale des notaires. Pour rendre plus accessible aux usagers cette information, les
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Article L. 125-5 du code de lenvironnement.

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prfectures peuvent mettre en ligne les lments ncessaires sur leurs sites Internet. 3. Les initiatives locales Parfois les lus vont au-del de leurs obligations lgales. Ainsi, Figanires, comme la mission a pu le constater, a t instaure une information prventive aux comportements qui sauvent (IPCS). Des formations sont dispenses bnvolement par un officier des sapeurs-pompiers en retraite auprs du personnel communal, de la maison de retraite, de lcole primaire ou du collge. Des postes radios ont galement t placs dans tous les tablissements recevant du public (ERP) pour garder un contact en cas de crue et disolement. Ces actions maintiennent la vigilance des habitants et rappellent rgulirement le risque existant. Si runions publiques, expositions, plaquettes de prsentation ne doivent pas non plus tre ngliges, il nen demeure pas moins quen ce domaine, la voie dinformation la plus efficace reste la transmission par des proches eux-mmes sensibiliss au risque encouru. Cette information par des mdiateurs savre plus efficace que la communication institutionnelle ou mme les runions publiques qui, bondes aprs une catastrophe, se vident progressivement de leur public au fil des ans.
E. LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE PRVENTION

1. La fonction de pilotage au niveau central Si le ministre de lintrieur est en charge de la scurit civile, cest le ministre de lcologie et du dveloppement durable qui pilote la politique de prvention. Le premier sappuie sur lune de ses directions gnrales, le second sur une instance de concertation. a) La direction gnrale de la prvention des risques (DGPR) Parmi ses missions, la DGPR compte celle relative la connaissance, lvaluation et la prvention des risques naturels (inondations notamment) ou de ceux lis lactivit humaine et la scurit des ouvrages hydrauliques. Elle gre un programme de prvention des risques dun montant denviron 300 millions deuros, dont 52 millions pour les risques naturels et hydrauliques, auxquels sajoute notamment le fonds de prvention des risques naturels majeurs pour un montant de lordre de 165 millions deuros. la DGPR, cest le service des risques naturels et hydrauliques (SRNH) qui conduit la politique de prvention des risques dorigine mtorologique ou hydrique (en particulier la prvention des inondations) et des risques dorigine gologique (sisme, volcans) ou lis aux mouvements de terrain et qui en assure le suivi.

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Au niveau rgional, la DGPR s'appuie sur les directions rgionales de l'environnement, de l'amnagement et du logement (DREAL) en charge de lhydromtrie, de la prvision des crues et de la coordination de la prvention des risques naturels. Au niveau dpartemental, elle sappuie sur les directions dpartementales des territoires et de la mer (DDTM) qui grent les questions relatives la prvention des risques naturels et le volet urbanisme des plans de prvention des risques. Les PPRI sont labors sous lautorit des DDTM, les DREAL nassurant quune fonction de supervision et de coordination. b) Le Conseil dorientation pour la prvention des risques naturels majeurs (COPRNM) Le COPRNM est charg, quant lui, dmettre des avis et de faire des propositions en matire de prvention des risques naturels, sur les actions et politiques publiques concourant la rduction de la vulnrabilit aux catastrophes naturelles. Le COPRNM peut galement se saisir de sujets dactualit. Cest un lieu de concertation, dorientation, de conseil et darbitrage, compos dlus, dexperts et professionnels, de reprsentants de la socit civile et des services de ltat. Son prsident est M. Christian Kert, dput, galement prsident de lassociation franaise pour la prvention des catastrophes naturelles. 2. Le pilotage oprationnel du prfet de dpartement a) Le prfet et le schma dpartemental Larticle L. 565-2 du code de lenvironnement dispose que le prfet peut laborer des schmas de prvention des risques existants dans le dpartement. Ces schmas sont censs constituer des documents dorientation quinquennaux prcisant les actions conduire en matire de connaissance du risque, surveillance et prvision des phnomnes, information et ducation sur les risques, prise en compte des risques dans lamnagement du territoire, travaux permettant de rduire le risque, retour dexprience. Il doit comprendre un bilan, fixer des objectifs gnraux, dfinir un programme dactions. Il ne sagit pas dun nouveau document de planification, mais dun document dorientation, non opposable aux tiers, proposant un tat des lieux et une mise en perspective concernant les risques naturels. b) La commission dpartementale Instaure par la loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels et la rparation des dommages, la commission dpartementale des risques naturels majeurs a pour objectif de renforcer la concertation au niveau dpartemental entre ladministration, les lus locaux, les gestionnaires des territoires et les populations concernes. Prside par le prfet, elle comprend en nombre gal,

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des lus des collectivits territoriales, des reprsentants des organisations professionnelles et de la socit civile (exploitants agricoles, organismes consulaires, assurances, notaires, associations de sinistrs), des reprsentants des administrations et des tablissements publics de ltat concerns. Cette commission a pour mission dmettre un avis sur la politique de prvention des risques naturels dans le dpartement. 3. Main de fer dans un gant de nuage Au final, faute de stratgie, de suivi sur le terrain des mesures adoptes, de liaison permanente avec les fonctionnaires et les lus qui grent lurgence des temps de crise, peut-on dire quil y a une gouvernance de la prvention du risque en France ? Dans ce systme, la nbuleuse des lieux de concertation sans pouvoir masque mal le dogmatisme de ladministration centrale. Cest quelle a en charge, ne loublions pas, rien moins que la survie de la plante. Une main de fer dans un gant de nuage donc. La faible participation des lus la COPRNM, o ils se font souvent reprsenter, que regrettait M. Paul-Henri Bourrelier, est le signe de lessoufflement dune concertation, dont le seul objet est davaliser la politique de ladministration centrale. Quant au dynamisme dpartemental, il nest pas plus grand. Les 76 commissions dpartementales des risques naturels majeurs, actuellement cres, sont rarement runies et 11 dpartements seulement ont mis en place un schma de prvention des risques naturels 1. Le plan interministriel contre les submersions rapides est pourtant intarissable sur leurs mrites. Quant aux conseils dpartementaux de scurit civile, o doivent en principe tre prsentes les actions relatives linformation prventive, sils sont crs, cest pour ntre pas runis. Est-il utile de dire que la mission trouve dans cette situation un motif dtonnement de plus ?

Dans les dpartements concerns par larrt de catastrophe naturelle suite aux intempries de novembre 2011, les commissions navaient pas t mises en place dans les Bouches-du-Rhne, le Var et lAveyron, et seuls les dpartements des Alpes-Maritimes, du Tarn et de la Lozre ont labor un schma de prvention.

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TITRE III LPREUVE DES FAITS

I. RETOUR DEXPRIENCE SUR LES INONDATIONS VAROISES l'heure actuelle, la plaine [de Draguignan] est couverte par les maisons... et des installations industrielles. Qu'arriverait-il si une inondation comparable celle de 1827 survenait ? 1.
A. LE RISQUE INONDATION OCCULT PAR LE RISQUE FEUX DE FORTS

Le Var est bien un territoire soumis au risque inondation, la liste des sinistres tablie plus haut (p. 36) le montre sans contestation possible. Cependant, sil sagit dpisodes traumatisants pour ceux qui les subissent, ils restent ponctuels, naffectant gravement que quelques communes en mme temps et nentranant, jusqu 2010 et pour la priode rcente, aucune perte de vies humaines. Les dgts sont, en gnral, rpars rapidement et des mesures prises localement pour en limiter les effets. On peut citer cet gard, parce quelle se rapproche, sur une superficie plus rduite et avec des dommages moindres, de lpisode de juin 2010, la crue du Prconil qui toucha Sainte-Maxime les 18 et 19 septembre 2009, commune du littoral situe dans larrondissement de Draguignan2. Il faut remonter loin dans le temps pour retrouver des pisodes meurtriers : la crue de la Nartuby en 1827 (6 morts) et celle du Gapeau en 1651 (44 morts). En outre, les inondations affectent lpoque des territoires ruraux, adapts ce risque. Les dommages sen trouvent rduits et surtout leur impact sur les esprits est diffrent. Enfin, le risque inondation ne constitue pas dans lesprit de la population, des lus et des fonctionnaires le risque majeur. Les feux de fort constituent la principale menace. Au cours de l't 2003 par exemple, avec les dramatiques incendies qui ont ravag le grand sud-est (Provence-Alpes-Cte dAzur et Corse), prs de 40 000 ha sont partis en fume. Ces incendies les pires depuis l'anne 1973 firent une dizaine de victimes dont 3 pompiers. En Provence-Alpes-Cte d'Azur, 24 000 ha de forts furent brls. lui seul, le Var, frapp les 17 et 28 juillet par les incendies spectaculaires et rptitifs des
M. Michel Bellenfant, Une inondation catastrophique en 1827, Bulletin de la socit d'tudes de Draguignan, 1983. 2 Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable - Mission sur les inondations Sainte-Maxime 18-19 septembre 2009 octobre 2009. Ce rapport est intressant parce quil fait tat dune situation assez comparable celle de juin 2010 dans le droulement de linondation et dans la combinaison des causes.
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Maures, a vu 18 000 ha se calciner 1. De 1986 2006, les superficies brles slvent plus de 85 000 ha au total pour 7 400 dparts de feu, avec de fortes variations annuelles. Plusieurs de ces incendies ont fait blesss et victimes parmi les pompiers ou la population. Bilan de la priode : 27 personnes, dont 17 sapeurs-pompiers et 7 pompiers du ciel, ont perdu la vie dans le Var. Il est donc naturel que ce soit le risque feux de forts qui occupe les esprits. Si le risque dinondation est pris en compte dans le schma dpartemental danalyse et de couverture des risques de novembre 2007, si le service dpartemental dincendie et de secours (SDIS) a mme cr une unit spcialise systmatiquement engage lors des inondations, cest plus par acquis de conscience quautre chose. Les retours dexpriences aprs la catastrophe de juin 2010 notent que le contenu des plans communaux de sauvegarde, lorsque ceux-ci existent, sattache plutt au risque de feu de fort quau risque dinondation : la plupart des PCS ont t labors dans la perspective de survenance de feux de forts, risque considr comme majeur dans toutes ces communes, du moins depuis quelques annes. De fait, le recensement des moyens dintervention et daide, ainsi que des lieux daccueil, na pas examin leur fragilit face linondation, fut-elle moins importante que celle de juin 2010. Ce recensement na pas non plus pris en compte systmatiquement les besoins de ce genre dvnement.2 Autrement dit, si un certain nombre de moyens dintervention et de lieux daccueil y ont t situs en zones inondables, cest gnralement par facilit mais parfois aussi parce quelles prsentaient le maximum de scurit en cas de feu de forts ! Nombre de communes ont mis en place des comits communaux feux de fort (CCFF), cest dire lomniprsence de ce risque qui fait lobjet de travaux de protection et de prvention : obligation de dbroussaillage, amnagement de coupe-feu et de rservoirs, patrouilles et guets, etc. La mise en place, l aussi dans la douleur, des plans de prvention du risque dincendie de fort (PPRIF) a beaucoup plus mobilis fonctionnaires et lus que celle des PPRI.

L'impact fut d'autant plus retentissant que les incendies menacrent un littoral au maximum de sa frquentation touristique estivale. Campings vacus la hte, maisons dfendues au jet d'eau, hbergement dans des centres de secours improviss, les images restent dans les mmoires. 1989 : 12 900 ha ; 1990 : 26 000 ha ; 2003 : 18 800 ha dont 14 000 dans le Massif des Maures (17 et 28 juillet, 31 aot) ; 2005 : 1 800 ha dans la rgion de Frjus (5 juillet), vacuation de milliers de vacanciers, 6 campings touchs, 800 ha ravags - communes de Carqueiranne et du Pradet (5 aot), 700 personnes vacues, 170 ha brls. 2 Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable (CGEDD) Inspection gnrale de ladministration (IGA), Retour dexpriences des inondations survenues dans le dpartement du Var les 15 et 16 juin 2010 octobre 2010 p.26.

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Dans le Var, le risque incendie a clairement occult les autres risques, empchant une juste valuation des signaux qui laissaient entrevoir une autre menace : les inondations rapides.
B. UN TERRITOIRE FORT DVELOPPEMENT CONOMIQUE ET DMOGRAPHIQUE

Paralllement, le territoire varois se transformait. Le Var est un dpartement dont la population crot rgulirement depuis les annes 1960. Elle dpasse aujourdhui le million dhabitants et pourrait atteindre prs de 1,2 million dhabitants lhorizon 2040 selon lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE)1. Cette situation sexplique dabord par un solde migratoire positif. Aprs la zone littorale, cest maintenant le Var moyen, lest et louest, qui se peuple le plus vite. 1. La pression dmographique La population du dpartement a plus que doubl en 50 ans. Le nombre des habitants des communes de la valle de lArgens (et de son affluent) ont, elles aussi, connu un fort accroissement :
Accroissement Accroissement de la population de de la population de 1999 2009 1962 1999 Chteaudouble 477 24,5 % 54,2 % Draguignan 37 575 7,9 % 126 % Figanires 2 587 14,4 % 155 % Frjus 52 953 10,5 % 175,8 % La Motte 2 978 24,9 % 247 % Le Muy 9 130 15,4 % 150,2 % Les Arcs 6 305 14,3 % 69,9 % Puget-sur-Argens 6 848 5,7 % 97,7 % Roquebrune sur A. 12 962 12,3 % 287 % Taradeau 1 759 7,4 % 340,8 % Trans-en-Provence 5 625 15,7 % 271,8 % VAR 1 007 303 9,25 % 96,4 % tabli partir des donnes de lINSEE (recensement de la population : 1962, 1999, 2009) Commune Population en 2009

Le tableau ci-dessus montre clairement la transformation de ce territoire dominante rurale en espace largement urbanis et construit.

INSEE - Ralentissement dmographique et vieillissement l'horizon 2040 Etudes ProvenceAlpes-Cte dAzur dcembre 2010, n 1 Jean-Philippe de Plazaola.

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2. Une pression foncire durablement forte Cette urbanisation croissante, partir des annes 1970, a provoqu dans le sud-est de la France la recherche de nouveaux espaces constructibles, y compris les zones connues pour leur caractre inondable, ne serait-ce quau regard de leur toponymie. Pour le logement, mais aussi les quipements publics (SDIS et CSP, prison, clinique, ateliers municipaux Draguignan) et les activits conomiques, par exemple les zones de Saint-Hermentaire Draguignan ou de La Palud Frjus (240 entreprises, 3 000 emplois). 3. laquelle a rpondu un contrle de lgalit alatoire La connaissance du risque restant thorique, la prescription de mesures prventives a tran en longueur (notification tardive de latlas des zones inondables en raison de contestations sur le classement de certaines zones, insuffisance dans la rdaction et la diffusion des DICRIM, retard dans lapprobation des PPRI) et les autorisations de construire ont t dlivres sans vritable prise en considration du risque inondation ou, plus exactement, avec une prise en compte clipse bien incapable de contenir la soif de construire locale, pour reprendre lexpression de la Cour des comptes. Le manque de moyens des services de ltat et des services municipaux, sagissant des petites collectivits territoriales, face la tnacit et lingniosit des promoteurs et la pression des propritaires fonciers est un lment dexplication. La mise en place, autrefois dun plan doccupation des sols (POS), aujourdhui dun PLU, est lexercice de politique locale le plus risque dans le Var, comme partout o la pression foncire est forte. La mission dinspection interministrielle relevait, dans son rapport doctobre 2010, des cas de prsentations dactes transmis volontairement errons ou de multiples prsentations des mmes actes dans lespoir dune vigilance rduite des services prfectoraux. Et les auteurs du rapport de conclure : Lorsque le contrle conduit un dfr, la dure des contentieux, le manque dintrt des juridictions, les consquences trop lgres et le manque du suivi font du contrle de lgalit un instrument sans efficacit relle dans une rgion o les consquences en termes damnagement et de dommages potentiels se rvlent catastrophiques. 1 Selon la Cour des comptes, entre 2004 et 2009, cest moins dun acte durbanisme sur 200 qui a fait lobjet dune lettre dobservation de la part du contrle de lgalit la collectivit territoriale concerne. Le prfet du Var a ainsi, de 2007 2009, adress moins de lettres dobservation que par rapport la moyenne nationale, ce qui, compte tenu de la situation du secteur de la construction dans le dpartement, surprend. En revanche, les dfrs dactes
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CGEDD-IGA Retour dexpriences des inondations survenues dans le dpartement du Var les 15 et 16 juin 2010 octobre 2010, p. 46.

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durbanisme ont t statistiquement plus levs que la moyenne nationale, soit 0,073 % des actes transmis.1 Il faut dire quen nombre dagents, le contrle de lgalit du Var se place au 90me rang des prfectures avec une baisse des effectifs constate entre 2009 et 2011. Cependant, si lcart entre la politique officielle de fermet des pouvoirs publics et les moyens qui lui sont affects explique pour partie que la soif de construire ait pu aussi facilement trouver stancher dans le Var, il nexplique pas lorigine de cette soif . Que ce soit largent est si peu un secret quon stonne que le boom immobilier ait pu prosprer sans encombre aussi longtemps. Que lon sache, pas de procs marquant ou de sanction lectorale pour fait de btonnage illgal et dangereux. Cest que construire est aussi un vecteur de dveloppement et une rponse aux besoins de logements suscits par la croissance dmographique, un besoin criant satisfaire durgence comme ne cessent de le rappeler les prfets successifs du Var. Surtout, il ne faudrait pas oublier trop vite que limmobilier, dop par lendettement, est devenu ces 30 dernires annes lun des moteurs essentiels de lconomie occidentale, au point de le mettre aujourdhui durablement en crise. Limiter lexplication de lurbanisation, comme le font ses censeurs, sa dimension morale et psychologique est un peu court. Ils feignent , disait Bossuet, de saffliger des consquences tout en saccommodant des causes.
Limmobilier moteur de la croissance Grce au crdit, dvelopp dans de telles proportions spculatives quil en est venu menacer lquilibre du systme, limmobilier est devenu lun des moteurs essentiels de la croissance des pays occidentaux ces 30 dernires annes. En 2005-2006 les spcialistes lui attribuaient la moiti de la croissance des tats-Unis. Sans lui, la zone euro aurait t en rcession depuis longtemps, tout particulirement lEspagne et la Grande-Bretagne dont les performances faisaient alors lloge de tout ce qui compte. Hormis lAllemagne, qui devait sa faible croissance ses exportations (largement permises par les dficits et donc lendettement des autres pays europens), cest lendettement des mnages qui alimentait la progression du produit intrieur brut (PIB). Pour les annes de rfrence, on lui devait 5 % de la hausse du PIB en Espagne et en Grande-Bretagne o les mnages battaient des records dendettement (en 10 ans, respectivement + 50 points et + 39 points de PIB) et 1 % pour la France, soit prs de la moiti de sa croissance molle avant la crise. Si le phnomne a eu pour contrepartie des logements, des marchs pour les entreprises, des revenus pour les particuliers, des taxes et des impts pour les
Cour des comptes Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var juillet 2012, p. 94.
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collectivits et ltat, le risque avec un tel moteur de dveloppement cest lemballement. Ce qui advint force de gonfler, la bulle a explos aux tats-Unis, puis en Europe, o lon continue en subir les consquences. Si donc lurbanisation dbride fut une erreur, et parfois une faute grave, elle ne renvoie pas seulement des manquements au bon sens et la morale publique. Elle est dabord leffet dun systme de dveloppement choisi.

Comment faire tenir ensemble scurit et dveloppement territorial, telle est la question ? Tant que la rponse ne sera pas apporte, gageons que les rapports futurs sur les contrles de lgalit en matire durbanisme ressembleront aux prcdents. 4. La transformation des activits agricoles La pression foncire a conduit galement une transformation de lagriculture, notamment dans la basse valle de lArgens, avec limplantation dentreprises de marachage et dhorticulture, beaucoup plus fragiles et utilisant des serres, la place de cultures plus rsistantes aux inondations comme les arbres fruitiers ou la vigne. Cette pression non contrle a eu pour effet un accroissement considrable des enjeux qui explique le montant des dommages occasionns par les vnements de juin 2010 et de novembre 2011, et aussi, dune certaine faon, un accroissement du risque couru par la population dans certains secteurs, comme le montre le fait que plusieurs personnes, piges sur place, sont dcdes leur domicile.
C. UN TERRITOIRE PEU PRPAR

1. Un risque non analys Le dpartement du Var, pour les raisons voques plus haut, tait peu prpar subir des intempries dune telle intensit. Les phnomnes dclencheurs ou aggravants nont pas pu tre apprcis. Lintensit du phnomne mtorologique de juin 2010, hors norme selon les experts de Mto-France, a t minore : une simple alerte orange a dailleurs t mise1. Les phnomnes karstiques, et les rsurgences quils ont actives, taient
En juin 2010, lalerte mtorologique na pas suffi prparer les esprits linondation de grande ampleur qui allait suivre et dclencher la mobilisation des moyens permettant dy parer. Il est incontestable que lalerte rouge a tard tre dclenche. Ceci dit, le pouvait-elle, compte tenu du parcours atypique de la perturbation atmosphrique qui, au lieu de poursuivre son chemin, sest arrte sur la Dracnie (voir Titre I) et, en consquence, du caractre trs localis des prcipitations. Il nest pas sans importance de rappeler que les donnes relles rintroduites dans le modle de Mto-France aprs coup nont pas reproduit ce qui stait pass. Comme le dira son prsident-directeur gnral : on a atteint la limite de lart .
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largement mconnus et navaient fait lobjet daucune tude particulire ; de mme, les problmes de ruissellement, considrables Figanires et Draguignan, taient inconnus dans le premier cas, sous-estims dans le second. Dune manire gnrale, les rseaux taient incapables de conduire les eaux de ruissellement et les prescriptions de bassin de rtention pour compenser les effets de limpermabilisation des sols ont t tardives et insuffisantes ; enfin, les effets de la surcote maritime en novembre 2011 ont t connus a posteriori et nentraient pas dans les calculs du niveau des eaux retenues dans la basse valle de lArgens. Le prsident de la communaut dagglomration dracnoise, par ailleurs adjoint au maire dlgu lurbanisme de Draguignan a prcis la mission que la ville avait li la constructibilit de certains quartiers la ralisation de bassins de rtention, exigence durcie aprs juin 2010. 2. Une politique de prvention intermittente Lexemple du Var montre que la politique de prvention dfinie au niveau national peine trouver une traduction concrte localement. La transmission dinformations de ltat vers les collectivits territoriales et les citoyens a t particulirement faible ; atlas des zones inondables distribus seulement au lendemain de la catastrophe de juin 2010, dossier dpartemental sur les risques majeurs squelettique et non actualis selon la Cour des comptes, DICRIM virtuels. Quelques semaines aprs les inondations de juin 2010, la mission dinspection interministrielle notait qu aucun DICRIM navait pu tre prsent la mission ni la prfecture (SDPIC), ni la DDTM, pendant ses visites et en concluait, non sans ironie, que ces documents, transfrs du premier service au second dans le cadre de la rorganisation de leurs missions respectives, taient rests dans les caisses du dmnagement. 1 La Cour des comptes prcise que sur les 153 municipalits du Var, seules 12 possdaient un document dinformation communal ou un plan communal de sauvegarde en tenant lieu ; 9 des 13 communes les plus sinistres en taient toutefois dotes. Dune manire gnrale, les dossiers taient peu dtaills, notamment pour la cartographie du risque ou les rgles durbanisme ; ils ntaient gure oprationnels. Quant aux services de ltat dans le Var, ils ntaient pas informs de leur actualisation. 2 De mme, linformation des acqureurs et des locataires est loin dtre complte et systmatique.

CGEDD-IGA Retour dexpriences des inondations survenues dans le dpartement du Var les 15 et 16 juin 2010 octobre 2010, p. 32. 2 Cour des comptes, Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var juillet 2012, p. 63.

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La mise en place des PPRI qui a marqu le pas durant une douzaine dannes na t relance quaprs juin 2010 avec la prescription ou la mise en rvision, le 8 septembre 2010, de 13 PPRI dans les communes de la Dracnie et de la basse valle de lArgens. 3. Des syndicats de rivire paralyss par le manque de soutien politique et de moyens financiers Il en va de mme de lquipement, de lentretien et de lamnagement des cours deau. Leur quipement en systme de prvision de crue ntait pas ralis en 2010, comme leur entretien, l mme o une dclaration dintrt gnral (DIG) avait transfr la comptence un syndicat de rivire. Dans le Var, les groupements de collectivits territoriales, tels que les syndicats mixtes ou intercommunaux de bassin, couvrant lensemble dun cours deau sont inexistants. Comme on la vu avec le Gapeau, il arrive mme que ce soit dautres structures que celles dont ce devrait tre le souci qui se chargent de parer au plus urgent (Voir Titre II.III.C, p. 102). Lorsquils existent, ces groupements, comme le syndicat intercommunal damnagement de la Nartuby (SIAN), cr en 2002 et regroupant 7 communes, ne disposaient pas jusque l du soutien politique et des moyens leur permettant dtre la hauteur de la tche. Avant la catastrophe de juin 2010, le SIAN a d se cantonner des travaux dentretien de taille modeste du fait de financements limits1. La Cour des comptes relve que le budget dinvestissement du SIAN tait en 2011 de 243 500 euros, l o le syndicat lui-mme a estim que la somme de 8,2 millions deuros serait ncessaire la simple remise en ltat du cours deau aprs la catastrophe de 2010. Sans doute, des contrats de rivires ont-ils t conclus mais les travaux engags taient loin dtre la hauteur des besoins. Des embcles se sont donc constitus aggravant les consquences de linondation. Enfin, si des amnagements ont t tudis (endiguements, bassins de rtention), ils nont jamais t financs et raliss, tmoignant que cette question ntait pas prioritaire. Les inondations de juin 2010 ont malheureusement dmontr les effets dsastreux dun dfaut dentretien des cours deau sur la scurit des personnes. Comme le maire de Chteaudouble le relve, aprs son premier adjoint M. Jean-Marc Milesi (voir p. 24), dans sa rponse la Cour des comptes, le 15 juin 2010, en toute objectivit, si la rivire avait t entretenue, il y aurait eu des dgts, notamment au niveau de Draguignan
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Le rapport du CGEDD et de lIGA (octobre 2010) indique que les travaux de protection contre les inondations prvus au contrat de rivire de la Nartuby nont pas t entams, au motif que les critres dintervention de lagence de leau ntaient pas runis, ce qui na pas t anticip, et du fait que la principale commune membre du syndicat sest dclare dans limpossibilit de participer financirement aux travaux.

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Trans-en-Provence, mais certainement pas dans les proportions que nous avons connues sur notre commune. 1 On notera galement que la solidarit amont-aval sur le bassin de lArgens tait inexistante, ce que dplorent rgulirement les associations de sinistrs. Les deux seuls syndicats comptents dans le bassin, le SIAN prcit et le syndicat intercommunal damnagement du cours infrieur de lArgens (SIACIA)2, se sont runis ensemble pour la premire fois de leur histoire le 9 septembre 2010. Ils sont pourtant loin de couvrir la totalit du bassin versant qui comprend 81 communes. 4. Des remblaiements intempestifs et mal contrls Autre facteur dinondation, les modifications intempestives du profil des rivires et des fleuves sous leffet des remblais illgaux raliss par des propritaires riverains. Constitus de terres et de matriaux gnralement extraits de chantiers de la rgion, les remblais permettent aux propritaires privs de renforcer leur scurit contre le risque dinondation, au dtriment des autres. Apparemment peu sensibles au problme jusque-l, les services de ltat ont rcemment intensifi leurs contrles. Ainsi, note la Cour des comptes, depuis juin 2010, 15 procs-verbaux ont t dresss contre seulement 33 entre 2007 et juin 2010. Reste savoir pendant combien de temps leffort pourra tre poursuivi. 5. Des services de scurit civile peu sensibles au risque inondation Les services en charge de la scurit civile, eux-mmes, ntaient pas particulirement proccups par le risque inondation : SDIS et CPS en zone inondable, sous-estimation de lalerte orange en juin 20103, PCS peu adapt ce risque ou peu oprationnel, absence de moyens alternatifs de communication4. Dpourvus de moyens de transmission ddis (poste Antares noys dans les sous-sols), PC mobile immobilis sur le parking par plus d1 m deau, centre oprationnel dpartemental dincendie et de secours
Cour des comptes Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var juillet 2012, p. 294. 2 Compos des communes de Frjus, Roquebrune-sur-Argens, Puget-sur-Argens et du Muy, ce syndicat ne disposait pas de ressources importantes. 3 Ceci dit, encore, les responsables de la dfense au vu des informations mto disponibles ont mis prventivement en alerte le dispositif dintervention arienne, plusieurs heures avant le dluge. Ceci tend prouver que la technique, aussi sophistique soit-elle, ne peut remplacer le jugement humain, jugement dpendant largement de lexprience passe. Et dans le Var, le risque dinondation restait alors du domaine de la menace abstraite. Elle ne deviendra menace vcue quaprs la catastrophe, ce qui fut manifeste en novembre 2011. 4 La possibilit dutiliser dautres rseaux disponibles navait pas t anticipe comme les moyens radio dont pouvaient disposer certains services ou organisations : services techniques du dpartement, radios des CCFF.
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(CODIS) inaccessible au deuxime tage dun SDIS situ en zone inondable, les services de secours nont dispos aux premires heures de la crise que des moyens classiques de tlphonie lesquels, non protgs, sont trs vite tombs. Le dispositif sen est trouv clat et la Dracnie isole. Lorsque le risque est abstrait, la prvision est difficile, la prvention encore plus mettre en uvre et les consquences dune mise hors jeu des moyens dont on dispose impensables. Occult par le risque incendie de fort, le risque inondation ntait pas un souci, encore moins une priorit.
D. UN TERRITOIRE RACTIF MAIS QUI PEINE SORGANISER

1. Une capacit de raction indniable Il reste que le Var dispose de ressources humaines importantes. Comme on la vu, aprs le chaos des premiers instants, en juin 2010, les responsables, et notamment les maires appuys par les CCFF, puis par les moyens mis leur disposition par une solidarit spontane, ont su faire face. Cette capacit dimprovisation senracine certainement dans lhabitude de travail en commun ne de la lutte contre les incendies de forts. Dans le cas du Var, premier dpartement militaire de France, elle a t facilite aussi par la prsence sur place de nombreuses units qui ont mobilis rapidement leurs moyens en hommes et en matriel. La gestion de limmdiate aprs-crise, avec la mise en place dun guichet unique pour les sinistrs la sous-prfecture de Draguignan, la mobilisation des responsables du rgime social des indpendants (RSI) et la mobilisation des assurances qui ont fait venir des experts dautres dpartements, a permis dengager trs vite la rparation des dommages causs aux biens des particuliers. Cela a t beaucoup moins vident pour les dommages aux biens des entreprises, des agriculteurs et des collectivits territoriales, la politique gnreuse davances, se rvlant, lusage contreproductive. Moins vident aussi, plus le temps passait, pour les dossiers dindemnisation ou mobilisant le fonds Barnier plus complexes. 2. Des amliorations significatives de la prvision et de lalerte inondation aprs juin 2010 Le systme de prvision mtorologique lchelle de la commune et alerte APIC offert par Mto-France aux communes (50 communes sont abonnes dans le Var) est dsormais oprationnel. Le bureau de recherche gologique et minire (BRGM) a lanc une tude sur les phnomnes karstiques. Lquipement en moyens de gnie civil pour la post-crise a t dcid comme a pu lindiquer le prsident de la communaut dagglomration dracnoise, qui a mis en place un plan intercommunal de sauvegarde et a pu contracter avec des entreprises disposant de moyens lourds de gnie civil leur

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intervention au profit de la communaut en cas de crise. Il en va de mme de lamlioration de lorganisation des secours : nouvelle circulaire du ministre de lintrieur sur lalerte, intgration officielle des CCFF dans la chane de secours, prsence des oprateurs de rseau dans le COD, nouvelle approche dans lutilisation des moyens ariens, rle nouveau de coordination de la zone la suite des actions de coordination menes par le prfet de la zone sud en novembre 2011 Depuis 2011, le SPC a quip le Gapeau, lArgens et la Nartuby en aval de Draguignan. En outre, certaines communes ont install leur propre systme de prvisions de crue. Comme les autorits prfectorales et la communaut dagglomration dracnoise, certaines communes se sont dotes de moyens de communication satellitaire. 3. Mais des progrs limits dans la mise niveau rglementaire Le prfet a demand la mise jour du DDRM et fait part de sa volont de disposer dun document exhaustif, actualisable en continu et disponible sur Internet. La mise jour du site Internet, concernant linformation des acqureurs et locataires, a t mise en place depuis la fin de lanne 2011, ce qui est loin dtre le cas de tous les dpartements. Pour le reste, le chemin parcourir reste grand, en matire de PCS et de DICRIM, malgr laide apporte par la prfecture du Var, comme en matire de PPRI, mme si 12 des 13 PPRI des communes les plus touches par les deux inondations ont t mis en uvre par anticipation. Mais, comme on le verra, les difficults rencontres dans la mise en place des PPRI nest ni spcifique au Var, ni explicable seulement par le manque denthousiasme des lus. 4. Surtout une absence persistante de prise de conscience de la ncessit doutils damnagement et dentretien des cours deau dots de rels moyens Comme on la vu, le SIAN et le SIACIA manquent de moyens et peinent collaborer, chacun entendant bien traiter dabord ses priorits, alors que cest videmment au niveau du bassin que la rflexion et laction doivent tre conduites. La premire tape passe par llaboration dun programme dactions de prvention des inondations (PAPI), permettant, comme son nom lindique de dfinir les actions de prvention mener, PAPI susceptible dapporter ces syndicats de lordre de 40 % de leur financement. Le courrier du prfet aux collectivits concernes, en date du 10 dcembre 2011, a dbouch le 30 juin 2012 sur une dlibration du conseil gnral du Var par laquelle celui-ci dcidait : la ralisation du dossier dagrment du PAPI dintention de lArgens en vue dun agrment dici fin 2012 ; la dfinition de la stratgie et

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du programme daction dici fin 2014, lesquelles seront mises en uvre dans le cadre dun futur PAPI complet. Ceci pos, pour dbloquer la situation, le conseil gnral, qui nentend pas porter seul le PAPI dfinitif sur lensemble du bassin de lArgens appelle la cration du syndicat mixte susceptible de sen charger. Selon les informations communiques par la prfecture du Var, un dossier de PAPI dintention relatif au bassin versant de lArgens, labor par le conseil gnral du Var a t dpos le 10 septembre 2012 auprs des services de ltat. Il sera prsent au comit dagrment du bassin RhneMditerrane le 5 dcembre puis en commission nationale de labellisation dans le courant du mme mois . Comme la indiqu, en avril, le prfet, paralllement, un syndicat mixte est en cours de constitution entre le conseil gnral du Var et les collectivits locales du bassin versant de l'Argens pour mettre en place sur le long terme la gouvernance territoriale de la dmarche du PAPI ; 26 collectivits sollicites1 sur ce sujet ont dj rpondu favorablement. En attendant, des travaux durgence tant ncessaires, un plan durgence a t dcid pour la Nartuby dun montant prvisionnel total de 15,5 millions deuros dans lexcution duquel le SIAN interviendra. Le SIACIA va lancer des travaux au cours de lt 2012 pour lenlvement dembcles dans la basse valle de lArgens et la restauration des berges. Des solutions devront tre trouves pour que ces oprations durgence soient compatibles avec le futur PAPI et ne se substituent pas la ralisation de celui-ci faute de volont. Si donc la mobilisation dans la crise a rvl le dynamisme local, il est craindre que le retour la normale, vacuant l anormal , ne fasse disparatre des priorits la mise en place de loutil qui seul permettra de conduire une politique efficace et prenne de prvention des inondations. En tout cas, aprs 2010 et 2011, les responsables locaux ne pourront pas dire quils ne savaient pas.

Sur 72 collectivits territoriales et 6 intercommunalits concernes.

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II. Y A-T-IL UNE EXCEPTION VAROISE ? Les inondations concernent, comme on la vu, la plupart des dpartements du sud-est de la France. Dsireuse de savoir si le Var faisait figure dexception et dlargir sa connaissance des modes de traitement du risque dinondation sur larc mditerranen, la mission a largi son champ dinvestigation dans les Alpes-Maritimes, les Bouches-du-Rhne, le Gard et le Vaucluse, rencontrant lus, reprsentants de ltat, experts et, dune manire gnrale, les acteurs de la lutte contre linondation.
A. LES LEONS DES MDITERRANEN AUTRES DPARTEMENTS DE LARC

Lors de ces dplacements, le premier constat a t celui de la diversit des situations locales, diversit qui renvoie des causes multiples et parfois conjoncturelles, comme le souvenir dinondations particulirement meurtrires ici, ou plus anodin, lexistence dun contentieux et lattente dune dcision de justice l. Le second constat, cest que la diversit de surface cache des similitudes essentielles : une crise majeure est lorigine de la prise de conscience du srieux du risque dinondation, la rponse se heurte aux mmes problmes de fond. Ces problmes communs sont : labsence de financement des oprations ou dexpertise technique ncessaire leur ralisation, la difficult trouver un consensus sur la gouvernance, voire un dficit de volont politique, la difficult organiser et financer la solidarit entre les collectivits, entre amont et aval, communes protges et communes ou parties de communes rceptacles de crues, larticulation laborieuse, sinon problmatique, des objectifs de protection du milieu aquatique et des populations, etc. Au final, il nous est apparu que les dpartements les plus en avance dans la prise en compte du risque dinondation, le Gard notamment, avaient eux aussi connu la situation qui est celle du Var aujourdhui et que sils y avaient ragi fermement et plus tt, ctait dabord parce quils avaient connu des catastrophes mortelles plus tt aussi. Il nous est apparu aussi que le succs de la lutte contre linondation dpendait au moins autant de la mobilisation des populations que du niveau des investissements, la mise en place des outils de prvention demeurant toujours prcaire et lacunaire. Comme on pouvait sen douter, dans les dpartements du sud-est de la France aussi, le maillon faible du dispositif de lutte contre linondation reste la prvention.

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1. La crise majeure comme vnement fondateur Il ressort clairement des expriences recueillies lors des dplacements que la prise de conscience collective de la ncessit dagir pour prvenir linondation suivait systmatiquement une ou plusieurs crises majeures (dgts considrables, victimes humaines nombreuses) en peu de temps et qui font fonction dvnement fondateur. Cest aprs la catastrophe que sont engags les programmes de prvention et crs ou rveills de leur coma les organismes chargs de les raliser. Ce qui, sil en tait besoin, fait mentir ladage selon lequel gouverner, cest prvoir . En matire de protection contre linondation aussi, gouverner, cest dabord ragir et serait-on tent de dire, puis doublier . Dans le Vaucluse, les inondations mdiatises de Vaison-la-Romaine, en 1992, ont marqu, par leur bilan humain et leur soudainet, un tournant dans lapproche de la gestion des inondations non seulement au niveau national mais aussi au niveau local. Elles sont une illustration emblmatique dune raction et dune mobilisation des lus locaux sur ce sujet.
Lengagement des lus locaux aprs les inondations de Vaison-la-Romaine Le 22 septembre 1992, de fortes pluies sabattaient sur cette commune du Vaucluse, provoquant des inondations spectaculaires lorigine de 41 dcs. Dans les 15 jours suivant la catastrophe, les lus municipaux ont pris la dcision lourde mais ferme de ne plus admettre de construction dans les zones inondes, ce qui concernait 80 habitations. lexception dune dizaine dhabitations, cette dcision a t mise en uvre, et ce, dautant moins facilement que le fonds de prvention des risques naturels majeurs communment appel fonds Barnier nexistait pas encore. Faisant montre de crativit administrative, la commune a alors constitu un dossier de rsorption de lhabitat insalubre (RHI) pour finalement, force de persvrance et de volont, obtenir des fonds publics de lordre de 30 millions de francs auxquels sont venues sajouter les indemnits dassurance et les recettes de la solidarit spontane de donateurs. La prvention sest depuis largement diffuse par lapprentissage des bons comportements ; le groupe scolaire fait ainsi, chaque anne, lobjet dun exercice dvacuation par car. Sur le plan des travaux, le lit de lOuvze a t recalibr par de lendiguement entre le pont romain et laval. Un syndicat intercommunal sest saisi de la question de lentretien des cours deau non domaniaux, avec un contrat de rivire en cours dlaboration. Le rseau Vigicrues est dsormais suivi avec attention. La catastrophe de 1992 a donc indniablement favoris une gestion globale de la prvention des inondations. Mais, comme on la vu, la mise en place du PPRI ne va pas sans problme.

Une prise de conscience identique sest produite dans dautres dpartements frapps par des crues exceptionnelles. Dans le Gard, les inondations de 1958 ont marqu suffisamment les esprits pour conduire la construction de trois barrages. En 2002, ce sont de nouvelles inondations dampleur qui ont entran, de leur propre aveu, une plus forte implication des

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services du conseil gnral dans la prvention des inondations, domaine qui nest en rien une comptence obligatoire des dpartements.
Limplication volontaire du dpartement du Gard aprs les inondations de 2002 En 2002, lampleur gographique des inondations a t indite, avec 299 communes touches sur les 354 que compte le dpartement, alors quen 1988, seule la ville de Nmes avait t concerne. Cette crise a fait prendre conscience que 40 % des Gardois et plus de 50 % du secteur conomique se trouvent en zone inondable. Dans la gestion post-crise, les services dpartementaux ont fait preuve de ractivit en innovant par la cration dun guichet unique pour traiter les quelques 500 demandes de financement dposes. Depuis cet vnement, le dpartement du Gard est rest un acteur incontournable en multipliant les initiatives : un observatoire du risque inondation a t mis en place avec le lancement en 2006 dun rfrentiel technique propos aux communes pour laborer, en rgie ou par externalisation un bureau dtudes, un plan communal de sauvegarde, avec un effort sur les communes prsentant un risque fort ; des campagnes de sensibilisation destination des lves (CM1, CM2 et 5me) ont t mises en place et effectues par un prestataire dans le cadre dune convention conclue avec linspection dacadmie ; des formations sont proposes aux lus et aux agents territoriaux (368 participants en 6 ans) et des expositions itinrantes sont ralises ; une action est en cours avec la chambre dagriculture pour dterminer les zones de repli pour les troupeaux avec pour objectif de dplacer les animaux dans un lieu labri en 30 min.

Un mme constat simpose dans les Alpes-Maritimes, dpartement marqu, dans les annes 1990, par des crues rptition des fleuves ctiers : la Frayre et le Var en 1994, la Siagne, le Loup et la Brague en 1996, puis la Vsubie en 1997. En 2000, cest le Cagne et le Paillon qui ont connu, leur tour, des inondations. Ladhsion au dispositif des PAPI a donc t trs forte lorsque la premire campagne nationale a t lance en 2002. Le dpartement a compt trois PAPI signs et un en couveuse . Ce volontarisme sest traduit dans les faits puisque les programmes affichent des taux de ralisation particulirement notables. Deux ans aprs son lancement, le PAPI du Var affiche, par exemple, un tat davancement des travaux de prs de 70 %. Une nouvelle campagne a t lance avec les PAPI de seconde gnration qui apparaissent plus structurs. Le dpartement des AlpesMaritimes compte un PAPI dores et dj labellis sur le Var, pour une enveloppe de 67 millions deuros. 5 PAPI et 2 PSR, pour des interventions ponctuelles, sont galement en projet. Autre exemple marquant et connu de cet engagement conscutif la crise, la ville de Nmes. Frappe en 1988 par une inondation meurtrire et ravageuse puis nouveau, bien quavec une moindre intensit, en 2005, elle sest engage dans un programme ambitieux, notamment lamnagement des cadereaux en centre-ville dont la mission a pu mesurer lampleur sur place.

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Les amnagements titanesques des cadereaux de Nmes Le 3 octobre 1988, la ville de Nmes a d faire face des vnements dramatiques, ayant cot la vie 9 personnes et prs de 610 millions deuros pour les dgts matriels. De forte ampleur, ce phnomne extrme a une priode de retour estime 200 ans. Cest la suite de ces inondations quun programme de protection contre les inondations (PPCI) est alors dcid pour un budget total denviron 70 millions deuros. Les travaux raliss dans le cadre du PPCI ont cot 69 millions deuros, avec 31 millions deuros la charge de la ville de Nmes, soit 45 % sur lenveloppe totale. Les inondations des 5 et 6 septembre 2005, certes dune moindre ampleur par rapport 1988, appelleront le lancement, 2 ans plus tard, du programme CADEREAU (choix damnagement durable dvitement du risque dcoulement arien urbain), fond sur un amnagement visant rduire les vulnrabilits. Sign en 2007 avec ltat, ce programme prvoit dici 2013 un engagement financier de lordre de 126 millions deuros. Ces travaux, insuffisants eux seuls, se sont insrs dans une dmarche plus globale pour la prvention des inondations : lapplication dun rglement durbanisme adapt au risque inondation, une information prventive de la population, la mise en place dun systme dobservation des pluies et de gestion dalerte.

Le constat selon lequel il ny a pas de raction srieuse au risque majeur dinondation sans catastrophe ne vaut pas que pour les dpartements du sud-est ou mditerranens de la France, il vaut aussi pour ltat, comme en tmoigne la chronologie des lois et plans importants en la matire.
14 juillet 1987 : de violents orages entranent le dbordement du Borne dans les Alpes, causant la mort de 23 personnes au Grand-Bornand. Loi n 87-565 du 22 juillet 1987 organisant la scurit civile et la prvention des risques majeurs, crant le droit l'information.

22 septembre 1992 : l'Ouvze dborde et Loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 relative inonde la ville de Vaison-la-Romaine au renforcement de la protection de (Vaucluse), 41 personnes trouvent la mort. l'environnement, dite Loi Barnier. Novembre 1999 : plusieurs fleuves du midi mditerranen dbordent, faisant 36 morts. Dans la nuit du 8 au 9 septembre 2002, des pluies violentes s'abattent sur les dpartements du Gard, de l'Hrault et du Vaucluse ; 23 personnes trouvent la mort. Loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels et la rparation des dommages.

Dcembre 2003, Arles et les villages Loi n 2004-811 du 13 aot 2004 de alentour se retrouvent sous les eaux en modernisation de la scurit civile. raison de fortes pluies et d'un dbit du Rhne trs lev. Plus de 20 000 personnes sont sinistres.

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Fvrier 2010 : la tempte Xynthia entrane des submersions marines sur la cte atlantique, notamment en Vende et en Charente-Maritime (47 morts dont 41 dans ces deux dpartements). Juin 2010 : inondations dans le Var (23 morts).

13 juillet 2010 : adoption dun plan national submersions rapides.102

Ce court tableau montre, plus clairement quun long discours, quen France, la conscience du danger reprsent par linondation est intermittente, que le moteur de lvolution des dispositions prises pour y faire face ce sont les crises et non une meilleure prise de conscience. On ragit lvnement et dautant plus quil provoque lmotion. On nagit pas froid. Nous aurons y revenir. 2. Protection du populations milieu aquatique versus protection des

Si la mission a rencontr des exemples dententes entre les responsables de la protection contre linondation et la police de leau, coopration aux rsultats fconds, elle a not aussi que parvenir un accord demandait gnralement beaucoup de temps et, du ct des EPCI en charge de la politique de prvention des inondations, des techniciens la fois comptents et patients. Il faut dire quils nont pas vraiment le choix. Pour le reste, cest surtout le conflit entre les lus et les agents de la police de leau qui domine, faute dune clarification et dune hirarchisation des objectifs.
Comment est perue la police de leau : florilge de remarques et jugements recueillis par la mission

Var Pour le maire de Trans-en-Provence, il faut recreuser le lit de la Nartuby de 20 cm car le moindre ruissellement fait dborder la rivire. Ladministration pointilleuse bloque pourtant les travaux par les multiples autorisations solliciter. Le recreusement naurait rien chang en 2010 mais aurait eu un effet en 2011. Le maire de La Motte constate, elle, que les particuliers ne sont pas sanctionns pour les remblais quils effectuent alors que les collectivits territoriales sont bloques par lautorit de police des eaux dans leurs travaux. Par exemple, les

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Si lon met part le volet consacr aux digues de protection et au phnomne nouveau des submersions marines, qui navaient pas jusquici t pris en compte, ce plan consiste pour lessentiel un renforcement des dispositifs dj mis en place la suite de prcdentes catastrophes.

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engins doivent intervenir depuis la berge et non dans le lit de la rivire , ce qui ralentit lexcution des travaux et augmente leur cot. Le maire de Barjols note que toute intervention sur le lit de la rivire qui traverse sa commune est interdite en raison de la prsence du gardon dor du Var. Les lus de la valle du Gapeau signalent lexistence dun problme avec les gravires qui se rpartissent en fonction de la crue. En application de la loi sur leau, on ne peut plus rien enlever sous peine de se voir dresser des contraventions de 5 000 10 000 euros. Ainsi, bien que le lit de la rivire monte de 1 1,2 m Sollis-Toucas, il est impossible de travailler dans les lits cause de la prservation des espces. Les associations et les organisations professionnelles ne sont pas plus tendres. Pour lassociation des sinistrs de Draguignan, la loi sur leau a impos des cadres trop contraignants pour lentretien des rivires. Il tait auparavant possible daller chercher du gravier et du sable dans le lit des rivires, ce qui avait des effets vertueux. Non seulement on ne peut plus le faire, mais on doit laisser les arbres repousser, ce qui aggrave les crues en multipliant les phnomnes dembcles Aprs avoir soulign le rle extrmement positif de larme et des services du conseil gnral des Alpes-Maritimes, venus se mettre disposition des varois, lassociation note que les engins sur place auraient pu remettre la Nartuby dans son lit naturel ds le lendemain des inondations de juin 2010, mais lordre nest jamais venu. Cest regrettable parce que la rivire sest dplace vers des zones friables, rabotant des terres agricoles dans la semaine qui a suivi, et il est dsormais trop tard pour dplacer le lit nouvellement creus. Pour les organismes agricoles que la mission a rencontrs Frjus un des points les plus problmatiques rside dans la police de leau. En effet, certains exploitants ont mme t verbaliss pour avoir entretenu des berges, par exemple en taillant des arbres plongeants. Pourtant, leur seul but tait dviter la formation dembcles. Pour le reprsentant de la chambre de commerce, la police de leau empche de nettoyer les cours deau alors quil sagit doprations coteuses. Gard Le maire de Sommires stonne des exigences surprenantes de la police de leau qui impose la cration de passes anguilles , au niveau des seuils cot de 300 000 400 000 euros alors que ces poissons passent par la terre pour remonter la rivire. Seul le maire dAnduze note que si des dsaccords ponctuels persistent une collaboration existe avec la police des eaux , rappelant que, par le pass, des excs ont t commis. Lexploitation des gravires dans les cours deau a ainsi t excessive dans les Gardons, creusant le lit de plusieurs mtres de fond pour construire la GrandeMotte et Port-Camargue. Vaucluse Le prsident du syndicat des digues et fosss de la Barthelasse appelle de ses vux la reprise des travaux de dragage abandonns depuis 25 ans afin de contrecarrer l'exhaussement du lit du Rhne et d'assurer le dbroussaillage aux abords du fleuve, aujourd'hui envahis par la vgtation. Ces travaux d'entretien, selon lui, limiteraient sensiblement le risque d'inondation.

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En thorie pourtant, les objectifs des uns et des autres convergent. Comme le rappelait loffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA), lIRSTEA travaille actuellement sur le ralentissement dynamique des crues par des amnagements cherchant freiner les coulements avant leur arrive dans le lit de la rivire, mobiliser les capacits damortissement offertes par les dbordements des crues dans le lit majeur et stocker temporairement une partie des volumes de crue dans des ouvrages spcifiques. Dans ce cadre, les zones humides, outre leur valeur en termes de biodiversit, sont des crteurs de crues naturels. Le syndicat mixte damnagement et de gestion quilibre des Gardons (SMAGE) entend assurer une gestion globale des cours deau dont il a la charge. Il a ainsi, depuis 2005, assur la matrise douvrage du barrage de sur-stockage de Saint Genis-de-Malgoirs, visit par la mission. La polyvalence de ses quipes lui permet aussi dassurer lentretien des deux Gardons, les missions de prvention des inondations, de protection du milieu aquatique et de gestion de la ressource en eau, sous un angle quantitatif et qualitatif. Comme le notait aussi Mme Vronique Desagher, animatrice du rseau rgional des gestionnaires des milieux aquatiques au sein de lAgence rgionale PACA pour lenvironnement (ARPE), des syndicats mixtes, fonds lorigine pour la gestion des crues, se sont progressivement ouverts aux problmatiques environnementales qui y sont lies.
La gestion des Gardons : lexemplarit du syndicat mixte Affluent du Rhne, le Gardon prend sa source dans les hautes Cvennes. lamont de la commune de Ners, les deux Gardons celui dAls et celui dAnduze se rejoignent pour former un seul cours deau jusqu la confluence au niveau de Vallabrgues. Son bassin versant, dans son ampleur maximale, couvre prs de 170 communes, dont 130 sont directement dans le cur du bassin. Un syndicat mixte, regroupant le dpartement du Gard, des communes et des groupements de communes (syndicats mixtes ou intercommunaux), assure la gestion du cours deau. Il compte actuellement 37 membres, reprsentant ainsi 118 communes, lexception notable de lagglomration alsienne. Le SMAGE a constitu une quipe administrative et technique qui lui permet de disposer, avec ses 16 agents, dune expertise interne. Pour la prvention des inondations, pour laquelle il a comptence, une cellule a t constitue autour de 2 ingnieurs chargs de la gestion du PAPI et de la prparation des projets. Pour le suivi, ils sont alors relays par une autre cellule ddie aux travaux et aux tudes. Le syndicat mixte a galement men une politique volontariste en matire dentretien des cours deau. cet effet, une brigade verte, pouvant compter sur 6,5 ETPT soit un budget annuel de lordre de 290 000 euros , assure le suivi des tronons sensibles des cours deau et les entretiens lgers. Au besoin, le syndicat mixte a recours des prestataires privs pour des interventions mcaniques plus lourdes. Pour 2012, lenveloppe financire des ces marchs publics slve ainsi 160 000 euros auxquels il convient dajouter 80 000 euros pour le retrait dembcles ( la suite de crues) et 150 000 euros pour des interventions sur les atterrissements. Cet exemple montre une nouvelle fois que le cot financier est donc certain pour les collectivits

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territoriales alors mme que lentretien des cours deau relve, rappelons-le, juridiquement de la responsabilit des propritaires riverains. Le syndicat mixte dispose enfin dun schma damnagement et de gestion de leau (SAGE) en cours de rvision et dun contrat de rivire. Dans lesprit dune gestion intgre du cours deau, le syndicat mixte sest engag dans une meilleure articulation des documents de planification et des organes de consultation. La commission locale de leau, instaure ds 1994, dans la cadre du SAGE, fait dsormais office de comit de rivire. De mme, le nouveau SAGE devrait reprendre, dans son volet inondations, le PAPI (seconde gnration) en cours dlaboration. Le SMAGE est ainsi lexemple dune gestion globale et russie dun cours deau avec des interventions conciliant protection de lenvironnement et prvention des inondations avec, de surcrot, un primtre gographique large et cohrent. Il marque une russite grce lengagement constant des collectivits gardoises.

Ceci rappel par honntet intellectuelle, si des exemples de conciliation facile des objectifs de protection du milieu aquatique et de protection des populations, des exemples de coopration paisible de ceux qui en ont la charge, existent, dans la majorit des cas, cest le conflit qui domine. 3. Protection du milieu aquatique versus usage conomique de leau Autre sujet de conflit, lutilisation conomique de leau des barrages. Les barrages, tout particulirement ceux du Rhne, crs des fins de production dnergie hydraulique et parfois aussi pour faciliter la navigation, ont aussi un rle en matire dinondations puisquils participent la rgulation du dbit et donc lcrtage des crues par des vidanges prventives. Vidanges prventives demandes par les riverains mais gnralement refuses par les exploitants qui prfrent garder les barrages pleins pour amliorer leur production dlectricit. Ce type de conflit dmontre une fois encore limprieuse ncessit dune hirarchisation des objectifs et dune autorit capable de la faire respecter. En lespce, il conviendrait, tout le moins, que la convention entre ltat et la compagnie nationale du Rhne soit revue, donnant aussi trs clairement cette dernire des responsabilits en matire de protection des populations contre linondation et la pnalisant si elles ne sont pas respectes. 4. La solidarit amont-aval Les cours deau saffranchissant des limites administratives, les bassins versants des rivires et a fortiori des grands fleuves stendent gnralement sur plusieurs communes ou dpartements voire plusieurs rgions. titre dillustration, le prfet coordonnateur de bassin RhneMditerrane, qui se trouve tre le prfet de la rgion Rhne-Alpes, a ainsi la

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charge dun bassin allant de Belfort Menton, pour sa limite orientale, et Cerbre, pour sa limite occidentale. Des initiatives locales montrent que cette solidarit, notamment financire, peut se crer au sein dune structure au niveau du bassin versant, quelle quen soit la taille. La prquation qui sopre ainsi permet aux communes de laval de rtribuer le service rendu par les communes de lamont. Ainsi, le syndicat intercommunal de la Siagne et de ses affluents (SISA), qui couvre dsormais 14 communes, agit dans une valle expose aux crues qui a connu pas moins de 90 vnements dclars comme catastrophes naturelles. Les inondations de 1996 ont conduit la cration de cette structure qui emploie aujourdhui 6 agents. Le financement de ce syndicat intercommunal est clairant puisquil repose sur une contribution rpartie sur lensemble des communes pour ce qui est du fonctionnement mais uniquement sur celles de laval pour les investissements. En effet, ces travaux bnficient essentiellement ces dernires qui disposent, au demeurant, de ressources financires plus importantes dues leur dveloppement. Un accord politique sest donc ralis autour de cette cl de rpartition des charges, marque tangible de la solidarit amont-aval. Lexercice de la solidarit amont-aval, quel quen soit le sens, est cependant, rien moins quvidente. On a voqu les difficults de coopration des syndicats en charge de la Nartuby et de la basse valle de lArgens, dans le Var, mais on trouve facilement des situations comparables dans dautres dpartements, mme au sein dun mme syndicat. Ainsi, le maire dAimargues, commune de la basse valle du Vidourle et membre du syndicat mixte interdpartemental damnagement et de mise en valeur du Vidourle et de ses affluents (SIAV), a-t-il fait tat la mission (et dans la presse encore rcemment) du traitement jug inquitable de sa commune par le SIAV.
Aimargues
Le 9 septembre 2002, le Vidourle a inond la quasi-totalit de cette commune du Gard : les constructions rcentes ont t les premires touches, mais les btiments anciens ont galement t atteints. Seules la mairie, l'glise et quelques maisons proches de ces deux difices ont chapp aux eaux. Si cette partie du Vidourle a t endigue, les lus dAimargues sont sceptiques sur lefficacit de ces amnagements, qui prsentent des discontinuits, ntant pas prolongs vers laval du fleuve. Ils ne sont pas loin de penser quil sagit l dun choix sciemment opr de cration de facto dune zone dexpansion des crues, destine protger Lunel, en priorit. En consquence, ils prconisent la construction dune seconde digue assurant rellement la protection dAimargues. De fait, le plan damnagement du Vidourle comporte, outre son volet de renforcement des digues existantes, un second volet de construction de nouvelles barrires contre les eaux.

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noter cependant que les phnomnes cvenols n'atteignent que lentement la commune d'Aimargues, ce qui laisse entre 6 et 8 heures aux autorits pour ragir. En cas dalerte, si une partie des populations risques ou habitant dans les zones les plus exposes (partie basse du bourg) sont vacues, celles qui disposent d'un tage sont libres de rester leur domicile en dpit de la crue. On pourrait voquer aussi le cas de lle de la Barthelasse, lune des plus grandes les fluviales dEurope, sur la commune dAvignon, qui se juge sacrifie au profit de la Camargue. Pour le prsident du syndicat des digues et fosss de la Barthelasse103, dans sa rdaction actuelle, le plan Rhne privilgie la seule Camargue au dtriment des territoires situs plus en amont, o, pourtant, les activits agricoles et touristiques sont bel et bien relles.

5. Des outils de prvention qui ne suscitent pas ladhsion Si la survenance dune catastrophe entrane une raction et des initiatives, celles-ci ne passent pas ncessairement par la mise en uvre des outils rglementaires de la politique de prvention. Un exemple : la mise en uvre des DICRIM. Si on a vu que moins dun quart des communes de France ont satisfait leurs obligations, cette proportion chute dramatiquement dans les dpartements du sud de la France. Selon la base de donnes Gaspar renseigne par les services de ltat, elle est infrieure 10 % dans le Var, et infrieure 3 % en Haute-Corse, dans lHrault, le Tarn, lAveyron et lArdche. Le second exemple concerne linformation des acqureurs et locataires. Selon la DGPR, les sites Internet des dpartements concerns par la mission sont peu ou mal renseigns : les dossiers sont difficiles trouver dans les Alpes-Maritimes, la Haute-Corse et lArdche. La lisibilit des cartes est mauvaise dans les Bouches-du-Rhne. Les deux dpartements de la Corse sont dfaillants en matire de publication des cartes (dficit de 40 % en Corse du Sud, de 90 % en Haute-Corse). Comme le relve la Cour des comptes, cette information est rare pour les locations saisonnires comme ce peut tre le cas dans le sud-est de la France proximit du littoral. Cette situation est dautant plus problmatique que larc mditerranen accueille de plus en plus de nouveaux rsidents sans attache avec la rgion et qui connaissent donc peu les risques majeurs auxquels ils sont exposs. Dernier exemple, plus proccupant : dans 19 dpartements situs en majorit dans la moiti sud de la France, laugmentation du nombre de logements en zone inondable entre 1999 et 2006 est suprieure 10,5 %. Les Pyrnes-Orientales, lHrault, le Vaucluse et la Haute-Garonne prsentent la fois un nombre lev de personnes exposes aux inondations (entre 144 000 et 227 000 personnes) et un taux de logements construits en zone inondable entre 1999 et 2006 parmi les plus forts (entre 11,3 et 15,5 %).
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Fond sous la monarchie de Juillet, ce syndicat a le statut dassociation constitue doffice.

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B. PLUTT QUUNE EXCEPTION VAROISE, UN RETARD DANS LA PRISE EN COMPTE DU RISQUE INONDATION

Il ressort de ce qui prcde que la rponse la question y a-t-il une exception varoise ? est : oui et non. Oui, en ce que le Var prsente dincontestables carences sagissant de prise de conscience collective de limportance du risque inondation, en matire dlaboration, mise en place et mise jour des outils rglementaires prvus pour y faire face, en matire de connaissance du comportement de ses fleuves ctiers et dquipement de suivi et de prvention des crues, de connaissance et de suivi du ruissellement urbain ; que le Var est cruellement en retard dans la mise en place des tablissements publics de coopration susceptibles de porter la politique collective de prvention de linondation dont le dpartement a besoin par les investissements et les entretiens appropris. Impossible non plus de cacher les mfaits dune urbanisation dbride quun contrle de lgalit intermittence semble stre rsign ne pas pouvoir endiguer (Voir plus haut, rapport du CGEDD/IGA doctobre 2010 et rapport de la Cour des comptes de juillet 2012). Non, en ce que tous les autres dpartements mditerranens, o sest rendue la mission, ont connu, avant la catastrophe fondatrice, une situation trs comparable. Mme linstallation des centres de secours en zone inondable, comme Nmes et Sommires, ou la construction des centres pnitentiaires dans le lit majeur des rivires et des fleuves, comme Beaucaire ou Arles o, en dcembre 2003, 194 dtenus ont d tre vacus pour faire face la monte des eaux, nest pas une spcialit varoise, tant sen faut ! Et que dire de la construction de la prfecture des Alpes-Maritimes et du centre administratif inonds en 1994 lors de la grande crue du fleuve Var ? Donc, plutt que dexception faudrait-il parler de retard varois. Ce quil faut souhaiter, cest quil soit rapidement rattrap et que ce qui sest pass en juin 2010 et en novembre 2011 joue ce rle. Car, comme nous lavons montr, le Var nest pas seulement expos aux grands incendies de forts, calamit prsente tous les esprits et contre laquelle il sest mobilis, il lest aussi aux inondations meurtrires et ravageuses. Cette exprience, cette culture du feu , pour reprendre le jargon la mode, sest mme rvle prcieuse en juin 2010 quand linitiative locale a d suppler la paralysie des moyens dinterventions terrestres en principe prposs aux secours. Cette prcieuse exprience qui a su sinstitutionnaliser au niveau dpartemental, municipal et associatif est un atout quil ne faudra pas oublier. Non, en ce que les difficults de mise en place dune politique de prvention de linondation efficace dans le Var sont aussi celles rencontres sur lensemble du territoire. Ainsi, le rapport de la Cour des comptes de juillet 2012 a fait pour la Charente-Maritime et la Vende, qui ont subi une submersion marine en

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fvrier 2010, les mmes constats que pour le Var. Les informations runies par la DGPR, loccasion du bilan effectu dans le cadre du plan interministriel submersions rapides, montrent que les rsultats obtenus sont nationalement dcevants et que, dans certains dpartements, la mise en uvre de la politique de prvention na t qu peine esquisse. Sagissant de lefficacit du contrle de lgalit, la dlgation aux collectivits territoriales du Snat en a dj rvl les insuffisances dans de nombreux domaines. Son rapporteur, M. Jacques Mzard, en parlait mme comme dune passoire 104. Partout, la politique de prvention fonctionne par coups au gr des impulsions de la commande politique au lendemain dun sinistre grave, trouvant des points dappui territoriaux plus ou moins efficaces selon que le dpartement a t sinistr ou pas. Ce constat nous amne poser la question qui nous sert de fil rouge : pourquoi est-il si difficile de mettre en place une politique de protection efficace contre linondation alors que personne nen conteste la ncessit ? Nous tenterons dy rpondre en deux temps : dans un premier temps, conformment lusage habituel, les amliorations possibles de cette politique, en restant dans le cadre du dispositif juridique et technique existant et tel quil fonctionne. Ce sera lobjet du Titre IV qui suit. Dans un second temps, moins classiquement, nous reprendrons le problme autrement, rpondant la question par une autre : est-ce que les difficults rencontres dans la mise en uvre de la politique de prvention relvent toutes du mme traitement ou de traitements diffrents, certaines pouvant tre rgles par une amlioration du dispositif, dautres nayant aucune chance de trouver une solution satisfaisante sans remettre en cause sa logique ?

Snat - Rapport dinformation n 300 (2011-2012) de M. Jacques Mzard, au nom de la dlgation des collectivits territoriales, Prendre acte de la dcentralisation : pour une rnovation indispensables des contrles de ltat sur les collectivits territoriales.

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TITRE IV LES MARGES DAMLIORATION DU DISPOSITIF ACTUEL DE LUTTE CONTRE LINONDATION


Au terme de notre analyse, il apparat donc que, si le mode de traitement de la gestion de crise fait la force de la politique franaise de lutte contre linondation, sa manire de penser et dorganiser la prvention condamne celle-ci linefficacit, la gestion de laprs-crise occupant une place intermdiaire sur lchelle de lefficacit. Avec une nuance, la gestion de la crise centre sur le prfet fonctionne bien tant quil sagit de faire face des vnements connus, mme violents, nettement moins bien face des situations hors norme. Conclusion : sil est possible damliorer, comme nous le proposerons, la gestion de la crise et de laprs-crise sans remettre en cause sa logique, il est illusoire desprer de meilleurs rsultats de la politique actuelle de prvention de linondation dans ce pays sans en changer les prsupposs et les principes. Comme on va le voir, lamlioration de la gestion de crise passe essentiellement par celle des outils techniques, de lorganisation et de la coordination, celle de laprs-crise par une rvision des rgimes dindemnisation. I. LA GESTION DE LA CRISE
A. IL Y A CRISE ET CRISE

La simple analyse des vnements de juin 2010 et de novembre 2011 nous a montr quil y avait crise et crise, les plus nombreuses traitables selon la procdure standard et celles qui, parce quexceptionnelles et imprvisibles, ne le sont pas. Sil importe de perfectionner le dispositif le plus couramment mis en uvre, il nimporte pas moins de faire en sorte quil intgre la possibilit de sa propre dfaillance. Cette distinction entre la gestion des crises prvisibles et celle des vnements hors chelle est au cur des travaux de M. Patrick Lagadec, directeur de recherche lcole Polytechnique, auditionn par la mission. Pour lui, les crises imprvisibles ne peuvent tre traites efficacement que si chaque niveau de responsabilit prend, dans laction et, le cas chant, hors procdure, les initiatives ncessaires avec les moyens humains et matriels immdiatement disponibles. Il en va de la crdibilit des autorits, qui ne peuvent arguer du caractre exceptionnel des vnements pour justifier leur inaction. Pour M. Patrick Lagadec, ce qui est important, cest la

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granularit : comment on rorganise des nergies hyperlocales et pas seulement la pyramide hirarchique. Nous avons un problme dintelligence stratgique, constate-t-il, on sait traiter des vnements lents, linaires, mesurs, moyens avec

quelques exceptions la marge ; or, nous sommes face au non-linaire, au discontinu, au chaotique. Un autre blocage, psychologique, a bien t mis en
lumire par Nicole Fabre, dans Linconscient de Descartes : ds quon nous annonce que quelque chose nest plus sous contrle, quil y a une faille dans le systme, linquitude immense se saisit des assembles. Enfin, on ne

peut plus se contenter dappliquer des rponses pralablement codifies ; il va falloir utiliser son propre jugement, inventer des nouvelles solutions et faire preuve de crativit. Le gnral Honor, commandant la premire
arme amricaine, a d improviser face Katrina en inventant un exercice pour permettre le dplacement de ces troupes. Pour tre capables de faire face tous les types de crise, il est donc essentiel que les gestionnaires, au-del de la stricte matrise des procdures, soient prpars tre surpris, tre cratifs, reconstruire dans lurgence une organisation efficace, en faisant confiance aux acteurs prsents, y compris la population, ce qui ne va pas vraiment dans le sens des logiques habituelles. Pour M. Patrick Lagadec, les rponses sapparentent parfois des usines gaz, les formations sont figes. Or, une crise, par dfinition, casse les rgles du jeu. M. Todd LaPorte, professeur luniversit de Californie Berkeley, prne galement la prparation des gestionnaires de crise leffet de surprise. Lors de son audition, M. Patrick Lagadec a utilis lexemple du cyclone Katrina pour appuyer son propos sur la formation des responsables la gestion de limprvu : Lamiral Thad Allen, nomm quelques jours aprs Katrina, disait clairement que les procdures habituelles ne pouvaient sappliquer : non, ce ntait pas un cyclone habituel. Le nombre de personnes vacues fut plus grand que lors de nimporte quelle crise prcdente aux tats-Unis : 1,5 million, pour 225 000 logements dtruits. Son premier objectif fut de redfinir lvnement, comme quivalent une attaque par une arme de destruction massive. Il faut faire appel lesprit critique des gens ; les exercices convenus ne suffisent plus. M. Roy Williams, directeur de laroport de la Nouvelle-Orlans, partait des mmes principes. Laroport, habituellement lieu de flux, tait devenu un lieu de stock, abritant le plus grand refuge, le plus grand hpital, la plus grande maternit du pays. Les dortoirs des secouristes et les cuisines y furent installs : ce ntait pas rglementaire mais cela permettait davoir un contact permanent avec les quipes dintervention, sans passer par le tlphone. Au regard de cet exemple, certes extrme, la mission est convaincue de la ncessit de former les gestionnaires de crises aux vnements exceptionnels et imprvisibles. La connaissance des procdures, aussi perfectionnes soient-elles, et la multiplication des exercices, quand bien

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mme permettraient-elles de faire face ce qui est prvisible, ce qui nest pas totalement certain, ne sauraient suffire rpondre limprvu.
B. LES AMLIORATIONS TECHNIQUES

1. En matire de prvision a) quiper le territoire en stations de mesures et en radars Comme on la vu, la dficience de la prvision en juin 2010 dans le Var est en partie explicable par un dficit dquipement du dpartement du Var et, plus gnralement, du sud-est de la France (capteurs, houlographes, radars) comme la rappel la mission, M. Xavier Martin : La station de Brignoles nest plus oprationnelle depuis les annes 1970. Faute de moyens, la srie des mesures sarrte ! Une station, cest un pluviomtre : linformation quelle dlivre est essentielle. Il en existe un Gnes, mais pas chez nous ! Pour connatre une crue dcennale, il faut trente ans dobservation. Constatons que pour la Dracnie, on ne dispose pas de sries longues de mesure des prcipitations. Le mauvais tat de certains matriels de prvision a galement t mentionn par M. Jol LHer, directeur de lingnierie au CETMEF, lors de son audition par la mission. Rfrent national pour la mesure de la houle, le CETMEF avait ainsi, lors des vnements du mois de novembre 2011, gar un houlographe (non remplac faute de moyens) au large de la Corse, tandis que celui de Porquerolles subissait une panne entre le 4 et le 7 novembre. Depuis juin 2010, le rseau des cours deau surveills par ltat sest cependant tendu. Sagissant du sud-est de la France, il a ainsi intgr le Gapeau, lArgens moyen et aval, ainsi que la Nartuby aval en 2010. En 2013, sera galement concern le bassin de lArc, dans le dpartement des Bouchesdu-Rhne (780 km trs urbaniss). Durant les 40 dernires annes, lArc a subi 6 crues importantes. Si on doit saluer cette avance, il faut rappeler quelle devra se poursuivre sur les autres fleuves crue soudaine du sud-est de la France et que lquipement de surveillance de la Nartuby en amont de Draguignan soit, en tant que de possible, install. 11 stations de mesures hydromtriques fonctionnent aujourdhui sur les fleuves surveills du dpartement du Var. Le rseau de surveillance, dfaillant en 2010, a globalement bien fonctionn lors des crues de novembre 2011, mme sil a eu subir des pannes pnalisantes sur lArgens et le Reyran (capteur et chelle de crue emports Frjus, problmes de capteurs la station de rfrence Argens moyen ). Demeurent toutefois des zones blanches sur certains fleuves surveills, notamment sur le tronon de la Nartuby en amont de Draguignan : depuis la crue de juin 2010, les stations de mesure installes la source des Frayres et Rebouillon-Chteaudouble, emporte pour la seconde

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par un glissement de terrain, nont pas pu tre remis en tat. ce jour, sil est prvu de restaurer la station des Frayres, la DREAL a indiqu que le rtablissement de celle de Rebouillon ntait pas lordre du jour, en raison de la difficult trouver un lieu dinstallation durable et accessible. Les limites de la surveillance par ce type de stations peuvent toutefois tre surmontes par le dveloppement des radars. Ainsi, une nouvelle convention-cadre Observation , dun montant total prvisionnel de 26,3 millions deuros, a t conclue en 2011 pour la priode 2011-2016 entre la DGPR et Mto-France afin de rpondre trois objectifs : x acclrer le renouvellement du rseau ARAMIS des 24 radars de Mto-France (2 par an, au lieu de 1 tous les 2 3 ans depuis 2005) ; le radar de Collobrires, dans le Var, a ainsi t renouvel en avril 2012 ; x tendre le rseau ARAMIS (radars en bande C ou S dune porte denviron 100 km) des zones encore non couvertes en tenant compte de lexprimentation en cours de radars en bande X sur les Alpes du Sud (projet RHyTMME) ; x disposer de mesures de la pluie au sol suffisamment denses pour calibrer les donnes issues des radars et disposer dinformations quantitatives sur les zones non ou mal couvertes par ARAMIS.
Le projet RHyTMME (2009-2013) Le projet RHyTMME (Mto-France, IRSTEA) vise dployer un rseau de radars de nouvelle gnration pour mieux mesurer les prcipitations en montagne et anticiper ainsi les alas naturel qui y sont lis. cet effet, 3 radars seront installs Vars Mayst, Maurel et au Mont Colombis (un radar bande X est dj en place au Mont Vial). Les radars Doppler polarimtriques en bande X sont plus compacts et dinstallation moins contraignante que les radars dploys en plaine. Ils fournissent galement des cumuls de prcipitations toutes les 5 min lchelle du kilomtre carr et sur une porte denviron 60 km. La technologie de la bipolarisation permet de mieux estimer les cumuls de prcipitations et de distinguer la pluie de la neige ou de la grle. Le mode Doppler permet, quant lui, de raliser des mesures du vent. Les donnes des radars alimenteront une plateforme davertissement qui renseignera sur limminence de risques hydromtorologiques. Laccs aux informations se fera en ligne en temps rel pour permettre aux maires et aux services de ltat danticiper le risque et de ragir dans les dlais appropris. Loutil de qualification des pluies en cours et des dbits affrents dans les cours deau (AIGA) sera intgr RHyTMME. Le cot total du projet est estim 10,4 millions deuros, dont 5,8 millions deuros dinvestissement pour lachat, linstallation et la maintenance de 3 radars, et 4,6 millions deuros pour la recherche et le dveloppement de services davertissement des risques. Le financement se rpartit comme suit : 31 % par Mto-France, 19 % par la

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rgion PACA, 19 % par lUnion europenne (FEDER), 17 % par lIRSTEA et 14 % par le ministre charg du dveloppement durable. Le projet pourrait tre renouvel pour une deuxime srie de nouveaux radars pour la priode 2014-2017.
Source : IRSTEA

Linstallation de ces radars, permettant le recueil, sur lensemble du territoire, des donnes ncessaires aux modles prvisionnistes, est dautant plus essentielle que lquipement de certains petits cours deau en stations de surveillance est parfois dlicat, en raison de la difficult quil y a trouver un site exploitable durablement et aisment accessible sur certains tronons de cours deau (exemple prcit de la Nartuby en amont de Draguignan), mais aussi fort coteux au regard des amliorations escomptes en termes de prvision. Un tel constat a notamment t dress pour le Prconil par la mission dinformation sur les inondations des 18 et 19 septembre 2009 SainteMaxime105 : quiper chaque petit bassin versant crues trs rapides de systmes de mesures et de transmission pour assurer la surveillance, la prvision et lalerte, serait dun fonctionnement coteux et dun rsultat alatoire et utilit rare. Cest pourquoi la recommandation est de concevoir un systme centralis, de niveau national, infiniment moins coteux, permettant dalerter toute commune de la venue de prcipitations puissantes induisant une forte probabilit dinondation imminente. noter aussi que linstallation de nouveaux radars, malgr lvidente utilit de ceux-ci dans le domaine de la prvision des crues soudaines, se heurte trois difficults : x une recherche difficile de sites car les mieux adapts sont souvent dj occups par dautres dispositifs ; x des rticences locales, pour des raisons environnementales et de sant publique ; x des conflits dintrt dveloppement olien. avec linstallation de projets de

La mission appelle de ses vux la poursuite de ces programmes et le maintien des financements ncessaires leur ralisation.

Poursuivre lquipement des dpartements du sud-est de la France en radars et en stations de surveillance des cours deau

Conseil gnral de lenvironnement durable Mission sur les inondations de Sainte-Maxime les 18 et 19 septembre 2009 Octobre 2009.

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Sans oublier quen tout tat de cause, tous les systmes de surveillance ont des limites insurmontables en cas de monte rapide des eaux et que les outils actuels ne peuvent fonctionner que sur des secteurs o lobservation de la pluie par les radars est correcte et sur les cours deau sans spcificit particulire (aval de barrage ou zone karstique). b) Dvelopper la recherche Outre les investissements en quipements, il demeure indispensable de poursuivre les efforts dans le domaine de la recherche, du recueil des donnes la modlisation. Compte tenu du foisonnement dorganismes de recherche amens travailler sur telle ou telle caractristique des phnomnes de crue, il apparat indispensable de confier au SCHAPI un rle de coordination dans ce domaine. Il reviendrait ainsi celui-ci dexprimer ses besoins en matire de recherche chacun de ses partenaires puis de compiler les rsultats des tudes ralises. cet effet, le ministre de lcologie, tutelle du SCHAPI, prsenterait, en coordination avec les organismes concerns, un plan de recherche pluriannuel accompagn de la prsentation des financements correspondants. Une note annuelle produite par le SCHAPI sur lavance des programmes de recherche prvus serait envoye au ministre de lcologie, au Parlement et aux organismes concerns. Les nouveaux projets de recherche doivent permettre de mieux prendre en compte dans les modles des phnomnes complexes comme le ruissellement en zone naturelle ou urbaine, les phnomnes karstiques, la rupture dobstacles naturels ou artificiels sur le cours ou la prsence dobstacles aux dbouchs (surcote maritime). Auditionne par la mission, la direction du CETMEF a reconnu que les principales lacunes des projets de recherche sur la prvision des crues ne se situent pas tant dans lactivit de recherche acadmique que dans lindustrialisation des outils prototypaux proposs par la recherche et leur application locale dans les services de prvision des crues . Elle a estim que la recherche rpondait aujourdhui des questions dimportance secondaire, alors que loprationnel ne disposait pas toujours de modles de prvision efficace. Un effort particulier doit donc tre fait pour assurer un meilleur transfert des rsultats de la recherche la recherche dveloppement et la production de matriel oprationnel. En outre, plusieurs pistes de recherche mritent dtre dveloppes pour amliorer la prvision : x la prise en compte des lacunes dans la connaissance du territoire et leur propagation dans la chane de modlisation ;

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x les simulations densemble pour disposer dune estimation de la qualit des prvisions ; x au niveau maritime, le couplage entre prvision marine au large et submersion du territoire. Il conviendrait, sur ce point, dinterfacer les modles de prvisions ctires et des tats de mer du SHOM avec les modles oprationnels de prvision des crues par la poursuite du projet HOMONIM avec Mto-France et le SCHAPI ; x le passage de la modlisation des crues la cartographie des inondations, exige par la directive de 2007, avec la poursuite du projet Cartino. Lestimation des primtres inondables sera base sur la topologie et prcise grce lintgration de dbits amonts et de probabilit doccurrence fournis par lIRSTEA et la conversion de ces dbits en hauteur deau ; x la standardisation des changes de donnes hydrauliques pour la cration de modles adapts des bassins versants dpassant le cadre du territoire national. Leffort doit galement tre poursuivi dans le domaine de la prise en compte des phnomnes karstiques. De fait, si les rcents travaux du BRGM ont largement amlior lintgration de cette donne dans les modles de prvision, il convient dsormais de lintgrer dans la construction des systmes dalerte en temps rel. Selon les informations fournies par le BRGM lors de son audition par la mission, un tel projet devrait aboutir chance 2015. En effet, un projet dune priode de trois ans, pilot par la socit Prdict, a t accept au mois de juin 2012 dans le cadre du onzime appel projets du Fonds unique interministriel (FUI). Le projet KHRU (karst humidit, ruissellement), auquel sont associs le BRGM pour les travaux de recherche sur le karst, lcole des Mines dAls pour la modlisation de lhumidit des sols, ainsi que deux entreprises dinstallation de capteurs de mesures, a pour objectif dintgrer les donnes sur ltat initial du sous-sol (karst et humidit) dans les modles daide la prise de dcision en cas de crue. Le bassin de la Nartuby a t choisi comme territoire test : les premiers capteurs y seront prochainement installs. Il serait galement utile de demander lIRSTEA de mener une tude relative au problme des embcles. cet gard, il conviendrait de rflchir la mise en place dun dispositif de signalement des embcles sur les tronons de cours deau risque mal entretenus. Ce signalement, destination des services de scurit civile, serait de la responsabilit des organismes en charge de la gestion du risque sur la rivire et de la police de leau. Par ailleurs, lamlioration non seulement de la fiabilit de la prvision mais de sa crdibilit aux yeux de ceux qui la reoivent dpend de sa prcision quant au territoire concern. Comme on la vu, lune des raisons de

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labsence de prise en compte de lalerte de Mto-France en juin 2010 est quelle concernait un territoire trop vaste. Ainsi, la rsolution spatiale horizontale du modle AROME, fixe aujourdhui 2,5 km devrait tre porte environ 1,3 km en 2015. Des essais de modlisation une rsolution suprieure (500 m), aujourdhui impossible en temps rel compte tenu de la limitation des moyens de calcul oprationnels, sont actuellement expriments sur lpisode de novembre 2011. Il est enfin essentiel que le SCHAPI poursuive ses tudes et exprimentations sur de nouvelles mthodes danticipation des crues rapides, adaptes des bassins versants moins accessibles et ne bnficiant peu ou pas doutils de mesures hydrologiques. La rgionalisation , consistant comparer un bassin versant dautres, rpondant des caractristiques proches et pour lesquels des donnes sont disponibles, semble constituer une piste particulirement intressante.

Confier au SCHAPI un rle de coordination des projets de recherche dans le domaine des crues Prsenter annuellement au Parlement un programme pluriannuel des recherches menes par les diffrents organismes, en indiquant les financements correspondants et lavance des travaux

c) Renforcer la coordination entre les services de prvision des crues Lamlioration de la vigilance, en termes de prcision tant chronologique et gographique, passe par le dveloppement doutils de mesure mathmatiques comme oprationnels et le renforcement du partage des donnes recueillies par les systmes de prvision (y compris celles des collectivits locales et des concessionnaires), ncessaires lalimentation des modles de calcul. Par leur complexit technique, ces outils et modles doivent tre dvelopps en additionnant les comptences des diffrents organismes en charge de la recherche dans le domaine de leau et des inondations. Pour ce faire, il est donc indispensable de poursuivre et de renforcer les partenariats existants ces diffrents organismes nouent des partenariats scientifiques au niveau national et international, dans le cadre de projets de recherche et den dvelopper de nouveaux. Ces partenariats sont en effet essentiels au partage dinformations et la coordination des travaux des diffrents organismes chargs, directement ou indirectement, de la prvention des crues.

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Les partenariats existants Pour le dveloppement doutils intgrs en matire de prvision des crues, les partenariats sont dj troits entre le rseau que forment le SCHAPI et les SPC et, dune part Mto-France, dautre part les centres de recherche et les oprateurs hydrologiques et hydrolectriciens. Ces partenariats portent en particulier sur : la transmission, par Mto-France, de donnes et doutils de reprsentation et dutilisation concernant la pluie observe ou prvue et un certain nombre de paramtres associs ; le recueil, par les units dhydromtrie des DREAL, et la transmission aux SPC et au SCHAPI dinformations hydrologiques ; le traitement de ces donnes par modlisation hydrologique et hydrauliques pour produire des prvisions de crues, ainsi que la diffusion de cette vigilance aux autorits concernes. Le rle de chaque organisme est dfini par une circulaire et le cadrage de leur activit est assur par les comits de pilotage des vigilances mtorologiques. Les dveloppements techniques dintrt commun et le renforcement de larticulation oprationnelle au niveau national et local font lobjet de conventionscadres pluriannuelles associant Mto-France, la DGPR et la DGALN. Un groupe de suivi pour la prvision des crues, runi deux fois par an, en assure le pilotage.
Source : Direction gnrale de la prvention des risques

titre dexemple, le systme APIC fait lobjet de travaux de recherche en 2012 pour son amlioration, dans le cadre dune coopration entre Mto-France, lIRSTEA et le SCHAPI. De la mme manire, lONEMA soutient, avec lappui de lIRSTEA, des actions de recherche pour la gestion du transport solide en rivire, et le BRGM travaille avec le SCHAPI la caractrisation du comportement des tats de surface dun bassin versant, afin de mieux prendre en compte les caractristiques gologiques et pdologiques et leurs consquences en termes dinfiltration et de ruissellement de surface, dans les modles de prvision. Si ces initiatives mritent dtre salues, leur dveloppement international est encore insuffisant, mme si le SCHAPI participe actuellement au programme de recherche europen IMPRINTS sur lanticipation des crues soudaines, qui regroupent des centres de recherches suisses, espagnols et italiens. De fait, il est essentiel de sinspirer des mthodes dveloppes ltranger pour le mme type de phnomnes, quil sagisse dorganisation des services de prvision ou doutils de mesures. En matire doutils, une analyse du systme amricain danticipation des crues soudaines a ainsi t ralise dans le cadre de la convention de 2011 entre le SCHAPI et lIRSTEA. Sur la base des rsultats obtenus, une exprimentation de cette mthode est en cours dans les dpartements du Var,

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des Alpes-Maritimes et des Bouches-du-Rhne. Il serait utile de multiplier ce type dtudes et dexprimentations. la diffrence des Pays-Bas qui ont rassembl les services dhydrographie et de mtorologie dans trois centres Hydro-Mto et regroup lensemble des prvisionnistes dans le Water Management Centrum (voir plus bas), en France, le SCHAPI centralise tous les SPC, eux-mmes rattachs localement aux DREAL, sauf, comme on la dit, pour le territoire Mditerrane Est, o le SPC est rattach la direction interrgionale de Mto-France. Cette configuration favorise le lien hydrologie mtorologie tout en distendant le lien avec lhydromtrie, dont les DREAL ont la charge. Compte tenu de limportance du facteur mtorologique dans le cas mditerranen, la mission est favorable au maintien de cette exception. Au-del de la question de lorganisation des services et du partage des responsabilits sur le territoire Mditerrane Est, lapprofondissement de la coopration entre Mto-France et les services dconcentrs de ltat chargs de la prvision des crues doit demeurer une priorit, comme le prvoit dailleurs le contrat dobjectifs et de performance 2011-2016 tat/Mto-France. Par ailleurs Mto-France conduit avec le SCHAPI des actions damlioration de la modlisation hydrologique comme la mise en place et lapprofondissement de modles dbit-dbit, respectivement sur lArgens moyen et lArgens aval. Dans ce cadre, une augmentation du nombre de camras est prvue, ainsi que la mise disposition des images aux centres oprationnels de gestion des crises inondations.

Renforcer la coordination des actions menes par les diffrents organismes de prvision des crues par le dveloppement de partenariats et la recherche dun meilleur partage des informations

2. En matire dalerte a) Systmatiser la remonte dinformation du terrain La mission a pu constater combien la connaissance du terrain et lapprciation de la situation au niveau local taient ncessaires la direction des oprations de secours pour prendre les bonnes dcisions. Si le perfectionnement des outils scientifiques de prvision est une ncessit, il doit tre complt par les informations en provenance du terrain, sagissant videmment de celles collectes par les collectivits bien quipes, comme des plus petites dont certaines mettent en place des systmes de vigilance et qui toutes peuvent tre amenes prendre des dcisions en matire de scurit.

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Or, autant la communication descendante, sauf situation dexception, fonctionne, autant la communication remontante nest pas systmatiquement organise.

Mettre en uvre des procdures de remonte de linformation du terrain vers les COD et les SPC

b) Le SAIP et ses retards Dcid en 2008, le nouveau systme dalerte et dinformation des populations nest toujours pas oprationnel. Le logiciel et les premiers matriels devraient tre livrs au dbut de 2013 et dploys dans la foule sur deux sites pilotes. Lintgralit des moyens du SAIP connects est programme pour stendre toutes les zones dalerte jusquen 2017. Le calendrier de dploiement, indique la DGSCGC, privilgiera les sites le plus exposs106. noter que ces retards ont conduit des collectivits investir dans de nouveaux moyens sans que lon se soit assur de leur compatibilit avec le SAIP. Il convient donc de prvoir les moyens budgtaires permettant de mener le projet bonne fin.

Sauvegarder les moyens budgtaires affects la mise en uvre et au dploiement du SAIP

C. PERFECTIONNER LORGANISATION DES SECOURS

Si lefficacit des secours varois en novembre 2011, en situation dintervention classique a t manifeste, il nen serait pas moins ncessaire de tirer toutes les leons de juin 2010 o, dans le chaos, une organisation des secours avait pu se reconstituer du fait de la ractivit des acteurs de terrain et leur capacit dimprovisation. 1. La direction des oprations de secours Sans remettre fondamentalement en cause la rpartition des rles entre le maire et le prfet, il est possible de mieux les articuler.

Encore faut-il dterminer ce que lon entend par ce concept. Sagit-il des territoires o les enjeux sont les plus importants ou ceux qui sont soumis aux risques de faon plus frquente ?

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a) La place du maire et le rle de lintercommunalit Les maires sont dsormais informs autant, sinon mieux que le prfet, grce au rseau APIC et aux services de prvisions auxquels ils sont abonns. Les lus, le personnel technique, la police municipale, la rserve communale de scurit civile sont devenus des relais irremplaables des secours sur le terrain. Certaines grandes communes ou agglomrations disposent mme de dispositifs de prvision des inondations et de gestion des crises parfois plus performants que ceux dont dispose le prfet de dpartement. Dsormais, le rle des maires ou des prsidents dintercommunalit dans le dclenchement de lalerte et la gestion de crise, ne se limite plus aux seules oprations de sauvegarde. Cest particulirement le cas lors de crise hors norme, o les communes se retrouvent isoles, dpourvues de moyens de communication. Il est indispensable dintgrer ce cas de figure dans les schmas de gestion de crises et de les doter de moyens de communication fiables. Outre lquipement des communes en tlphones satellitaires, comme on la vu des communes de Dracnie, et mme si cela peut paratre hrtique, lextension du rseau Antares aux maires doit tre srieusement tudie. Aprs tout, les maires ne sont-ils pas aussi, et surtout quand a larrange, des agents de ltat ? Au-del des enjeux technologiques, cest la conception mme de ces outils qui mrite dtre repense.

valuer localement les moyens et les capacits des communes et des intercommunalits pour les associer plus directement la gestion locale des crises Former les lus locaux la gestion de crise Doter les communes de moyens de transmission satellitaire tudier la possibilit dextension du rseau Antares aux maires dans le cadre de la gestion de crises

b) Le rle du sous-prfet La situation du Var en 2010 a montr, que dans une situation o les communications taient rompues et le secteur isol, le prfet de dpartement a pu compter, au plus prs du terrain, sur le soutien de la sous-prfte de larrondissement, Mme Corinne Orzechowski, qui a pris en mains la direction des oprations de secours avec lappui des pompiers et les moyens qui leur restaient. Sur le fondement de cette exprience, M. Hugues Parant, prfet du dpartement au moment des vnements avant de devenir prfet de zone, a confirm la mission quil attachait une importance toute particulire ce que les sous-prfets darrondissement puissent organiser eux-mmes le poste de

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commandement pour des motifs defficacit et de ractivit, condition, naturellement, quils aient t forms cela. Une implication systmatique des sous-prfets dans la conduite des secours pourrait donc tre officialise et leur formation organise en ce sens alors quelles semblent aujourdhui limites aux directeurs de cabinet des prfets.

Former et exercer les sous-prfets darrondissement la gestion de crise

c) Lintervention du prfet de zone Sans remettre en cause lorganisation territoriale actuelle de la gestion de crise, qui repose sur le maire et sur le prfet de dpartement, force est de constater107 que le cadre des crises a tendance slargir. Ainsi une crise affectant le dpartement du Var ou des Alpes-Maritimes peut rendre ncessaire une interruption ou une rgulation des flux autoroutiers depuis la valle du Rhne pour faciliter le dploiement des secours. De mme, le champ dexpansion des rumeurs ayant lui aussi tendance slargir, lorganisation dune communication de crise la dimension de la zone, comme M. Hugues Parant la expriment, en liaison avec celle des prfets de dpartement aurait toute son utilit. Utile aussi la dfinition prcise des comptences en cas de crises affectant des zones diffrentes, les phnomnes naturels ayant du mal respecter le dcoupage administratif du territoire.

Mieux dfinir la mission de prparation et de coordination du prfet de zone

d) Adapter les documents de doctrine aux volutions rcentes Le renforcement du rle des collectivits territoriales en matire de gestion de crise, la rorganisation des services de ltat avec une rgionalisation des comptences et une baisse des effectifs, comme la privatisation des grands rseaux qui sest traduite par une multiplication des oprateurs dont lorganisation nest plus calque sur celle de ladministration, affectent profondment le modle de prparation et de gestion des crises. Il est clair que limpact de ces rformes sur lorganisation de la gestion en cas de crise majeure na pas t valu avant leur mise en uvre.
Comme cela ressort de lentretien de la mission avec le prfet Hugues Parant, prfet de la rgion PACA et prfet responsable de la zone de dfense et de scurit sud.
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Certaines comptences, comme la gestion des routes, ont t transfres au dpartement, ce qui a conduit assez systmatiquement faire participer ses services au centre oprationnel dpartemental.

valuer limpact des rorganisations administratives sur lorganisation de la gestion des crises

Par ailleurs, la rorganisation territoriale de ladministration de ltat a concentr les moyens dexpertise au niveau rgional (DREAL, ARS), ce qui rend indispensable leur participation effective aux activits des tatsmajors interministriels de zone (EMIZ) ainsi qu celles des COD, aujourdhui privs de lessentiel de leurs capacits dexpertise. Au-del de lvolution des documents de doctrine, ncessaire pour mettre en phase lorganisation interministrielle de la gestion de crise au niveau des zones et au niveau des dpartements, il est donc indispensable que le prfet de zone sassure que les prfets de dpartement disposent effectivement des comptences ncessaires la direction des oprations de secours.

Sassurer de la prsence de toutes les comptences ncessaires des services de ltat au sein des COD en cas de crise

2. La planification des oprations de secours et de sauvegarde a) Les plans communaux de sauvegarde et les DICRIM Cest un lieu commun que de dire que les PCS sont en nombre insuffisant (en moyenne 37 % seulement des communes soumises lobligation de raliser un PCS lont effectivement fait, le taux variant de 2 % 90 % selon les dpartements), que ceux qui existent sont souvent peu clairs, illisibles parfois, actualiss de manire alatoire, en un mot rarement oprationnels. Le constat vaut pour les DICRIM, lments du PCS, ce qui confirme limpression que llaboration des PCS et des DICRIM est plus perue comme un exercice bureaucratique que comme un moyen dans la lutte contre linondation. Selon les lments communiqus par la Direction gnrale de la prvention des risques, 25 ans aprs la mise en place des obligations

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rglementaires dinformation prventive, 5 683 DICRIM sont connus108 des services de ltat alors que 28 634 communes sont concernes : moins du quart des documents obligatoires a donc t ralis, une partie faute dinformation complte des prfectures. Donner un sens au PCS et au DICRIM suppose que leur rdaction soit le point dorgue dune dmarche associant lensemble des acteurs concerns : lus et personnels municipaux, rserves communales de scurit et bnvoles, CCFF, SDIS, services de la prfecture, sans oublier les communes avoisinantes, lintercommunalit et lEPTB quand il existe.

Poursuivre lincitation llaboration de PCS dans les communes ou les intercommunalits soumises des risques dinondation en linscrivant dans une dmarche collective Sassurer du caractre oprationnel des PCS, de leur lisibilit, de leur disponibilit, de leur mise jour priodique.

b) Les plans ORSEC et leur mise jour Le rapport de la Cour des comptes sur les enseignements des inondations de 2010 a soulign les importantes carences dans lactualisation des plans ORSEC et not que celles-ci ont t en partie corriges sagissant des dpartements contrls. Sagissant du Var, le nouveau plan, dont la Cour indiquait quil tait en cours de refonte a t sign rcemment par le prfet. Un plan ORSEC dispositions spcifiques inondations sera arrt en 2012. Il prvoira la mise en place dune cellule de rponse aux maires.

Sassurer rgulirement de la mise jour des plans ORSEC

3. La disponibilit des moyens a) Les moyens ariens dcisifs en cas de crise grave Les vnements de juin 2010 et novembre 2011 ont montr limportance des moyens dintervention ariens en cas de crise majeure et de rupture des communications.
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Les maires, en charge de llaboration des DICRIM, nont pas dobligation signaler leur ralisation aux prfets. Peu de prfectures assurent le suivi de ces documents. Les donnes sont donc partielles.

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Lengagement de ces moyens relve du prfet de la zone qui peut demander le concours des armes via ltat-major interministriel des armes de la zone de dfense. En juin 2010, cependant, lengagement des moyens ariens a t directement sollicit par le prfet de dpartement et valid ensuite par la zone qui les avait mis prventivement en alerte ds les premiers messages proccupants de Mto-France. Ceci dit, les catastrophes naturelles de lanne 2010 (Xynthia et la Dracnie) ont aussi montr un rel besoin de coordination des moyens de la troisime dimension mobiliss en urgence afin dassurer la fois la scurit des vols109 et lemploi optimal des vecteurs. Suite ce constat, la DGSCGC a indiqu quun groupe de travail interministriel a t constitu en vu de llaboration dun protocole dalerte et de pr-positionnement dune cellule 3D de larme de lair en situation dalerte hydromtorologique rouge110. Quand la catastrophe dpasse les frontires administratives, il apparat raisonnable que la scurit et la coordination des moyens ariens soient confies un seul des prfets de la ou des zones concernes.

Renforcer la coordination des moyens ariens en cas de crise

b) Limportance des renforts nationaux Ces renforts peuvent tre nationaux ou prlevs sur dautres dpartements, ce qui suppose une gestion optimale de ces allocations. Sil a t dmontr que le pr-positionnement des moyens pouvait en cas de submersion rapide tre dterminant en termes defficacit du secours aux personnes, encore faut-il que ceux-ci soient disponibles. Se trouve ainsi pose la question du niveau de ces moyens et de la rapidit de leur allocation Do la ncessit du renforcement du suivi de crise au niveau de la zone et au niveau national111.

Voir sur ce point le rapport de la Cour des comptes Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var - juillet 2012, p. 44 et 45. 110 En outre, un exercice (Durance) a permis en mars 2012 dvaluer la capacit des centres oprationnels assurer le contrle oprationnel ou tactique des moyens militaires engags. Larme de lair a mis en uvre un E3F (AWACS) employ comme point dinformation en vol pendant la premire phase dengagement. 111 Les divers acteurs de la crise ont dsormais accs au portail Synergie, qui fournit une information en temps rel des divers incidents ponctuant les crises. Ce systme nen rencontre pas moins certaines limites : ainsi, selon M. Charles Guisti, sous-directeur de la planification et de la gestion des crises la DGSCGC, le COGIC ne peut pas disposer dune information parfaite quand aux crises en cours. Dans bien des circonstances, il accorde aux prfets les renforts sollicits sur une base dclarative et nest pas toujours en mesure, selon le contexte, de procder un ajustement des moyens demands lchelle locale, en vue damliorer lefficacit des forces dintervention. Lenjeu pour le COGIC est de croiser les informations communiques

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Amliorer la gestion des moyens de renforcement pour anticiper leur mise en alerte, voire leur pr-positionnement

c) Les rserves communales de scurit civile Le retour dexpriences du Var et dItalie (voir plus loin) a montr limportance des volontaires, notamment les membres des comits communaux feux de forts (CCFF). Leur mobilisation, leur connaissance du terrain et leur habitude de travailler en quipe en situation dangereuse, comme nous lavons dit, fut sans aucun doute un lment dterminant de relais de lalerte dans de nombreuses communes : par leur connaissance des lments des PCS, par leur ractivit et leur soutien des populations, ils ont la fois relay les informations vers les populations, guid les vacuations, pris des initiatives heureuses parce quencadres dans des dispositifs prtabli. 1 Les moyens de leur dveloppement seront proposs un peu plus loin (Titre VI). d) La formation Les auditions de MM. Patrick Lagadec et Thierry Libaert ont confort lide que la crise rsultait dune combinaison dvnements plus ou moins prvisibles, mais dont lenchanement et lampleur surprennent, et de facteurs venant perturber la programmation du dploiement du dispositif de secours, par construction, insensible limprvu. Il est donc important que les exercices prvus par lORSEC envisagent plus frquemment les cumuls de phnomnes naturels ou technologiques, prennent en compte la dfaillance des rseaux de communication et la possibilit dune indisponibilit des moyens, afin de forcer les acteurs imaginer des solutions indites, se projeter dans linconnu. Leurs capacits dadaptation sen trouveront renforces et les superviseurs pourront en tirer matire optimisation du dispositif. Dans le mme esprit, il y aurait tout intrt ce que les exercices mobilisent lensemble des acteurs et pas seulement les services de secours : fonctionnaires de ltat, collectivits locales (lus et personnel), volontaires, voire population, sagissant des secteurs les plus risques. Surtout, comme le souligne M. Patrick Lagadec, il est impratif que la formation ne se limite pas vouloir faire passer des consignes dont on a de fortes chances quelles seront oublies plus vite quelles seront mmorises. En formation, dit-il je prends le contre-pied de la logique habituelle. Je laisse les gens dfinir en petits groupes des scnarios, au lieu de mesurer la
par les divers services dpartementaux dincendie et secours sur le terrain. Il a donc un axe de progression poursuivre en ce domaine. 1 CGEDD-IGA Retour dexpriences des inondations survenues dans le dpartement du Var les 15 et 16 juin 2010 - Octobre 2010, p. 27.

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diffrence entre les mesures prvues et l'application. J'ai assist tant de runions o les services de l'tat se contentaient de prsenter des powerpoint... Certes, il faut parfois tre directif mais sans anantir l'nergie cratrice. L'assurance que tout se rgle dans un bureau Paris drgle tout. Il faut faire confiance tous les niveaux. Il conviendrait enfin que la gestion de la post-crise ne soit pas oublie, le relchement de la tension ce moment-l tant souvent aussi celui du relchement de leffort en direction de la population, population alors en plein dsarroi.

Mettre en uvre plus systmatiquement des exercices dans les zones risque inondation Impliquer plus largement les acteurs locaux dans ces exercices Former davantage les lus et les cadres locaux la gestion du risque inondation Ne pas limiter la formation la transmission de consignes mais placer les acteurs en situations cratives

e) Faire preuve de bon sens On a un peu honte de rappeler : quil vaut mieux viter dinstaller des centres de secours en zone inondable ou, si le mal est fait, de les amnager pour que leurs moyens ne soient pas paralyss en cas de crise. En tout tat de cause, un relev de la situation de chaque centre de secours simpose avant de procder soit leur dplacement, soit aux restructurations qui leur permettraient de continuer remplir leur rle, par dautres moyens, en cas de submersion ; quil y a tout intrt amliorer la polyvalence des quipements. Par exemple, armer des hlicoptres prvus essentiellement pour la lutte contre les incendies de forts, comme cest le cas dans le Var, avec des dispositifs dhlitreuillage, serait dune grande utilit en cas dinondation, comme on a pu le voir ; que lintgration anticipe des moyens locaux est un gage defficacit en cas de crise majeure et de rupture des communications.

Recenser les SDIS et CSP en zones inondables En cas dimpossibilit dimplantation ailleurs, les restructurer et mettre en uvre des dispositifs de redploiement des moyens en cas dalerte Envisager un usage multifonction des moyens

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D. DES SYSTMES DE COMMUNICATION FIABLES, UNE INFORMATION COMPLTE

1. Linformation des lus et de la population sur le risque a) Amliorer linformation de la population Si le bilan des DICRIM est dcevant, celui des autres moyens dinformation ne lest pas moins, aux exceptions prs, videmment. Laffichage public des risques et des consignes de scurit est loin dtre toujours ralis mme l o il est obligatoire, en particulier dans les campings situs dans les zones risques. Constat identique sagissant de linstallation des repres normaliss de crues et de leur entretien, pourtant obligatoires. Selon un sondage IFOP publi loccasion des Assises nationales des risques naturels en janvier 2012 Bordeaux, moins dun Franais sur 3 dclare avoir connaissance des risques naturels auxquels est expose sa commune (29 %) ; les vecteurs de linformation ont t le DICRIM pour 46 % dentre eux et la presse pour 36 %. Les consignes lies au dclenchement du signal national dalerte ne semblent tre connues que par 14 % des Franais. Un tel rsultat est rvlateur du zle de ladministration centrale produire des obligations qui restent lettre morte sur le terrain, mais donnent limpression dagir, sans corner le budget de ltat, ce qui reste le plus important. Le perfectionnement du systme dinformation des acqureurs semble tre une voie plus prometteuse, mais son efficacit est, pour lheure, douteuse, comme la montr la Cour des comptes dans son rapport sur les inondations de 2010. Les tats des risques naturels et technologiques joints aux promesses et actes de vente, tablis dans la plupart des cas par un expert diagnostiqueur, sont souvent si imprcis quils ne permettent pas lacqureur de situer limmeuble dans les zones dfinies par le PPRI. Labsence de hirarchie des risques expertiss (du risque de saturnisme, rarissime, celui dtre inond, qui ne lest pas) nest pas non plus de nature veiller lattention des acqureurs. Si lobligation dinformation des acqureurs et bailleurs est trop peu respecte1, il suffirait dun renforcement des contrles ou simplement de faire
Une analyse de laccessibilit sur Internet du contenu des dossiers IAL des dpartements a t mene par la DGPR en dcembre 2011. Il en ressort (sur 101 dpartements) que le dossier du dpartement, dont dpend la commune, est accessible sur le site de la prfecture dans 68 % des cas ; dans 10 % des cas, cette information est difficile trouver. Pour 13 des dpartements, les informations relatives lIAL ne sont pas disponibles sur Internet. Pourtant la majorit des professionnels et de la population utilisent ce vecteur pour tre informs. noter quil est fait plus de cas des diagnostics amiante, plomb, termites ou thermique que des risques naturels, malgr leur occurrence gnralement plus frquente et la gravit immdiate de
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appel la conscience professionnelle des notaires et agences immobilires pour amliorer substantiellement la situation. Il est galement important de poursuivre et de dvelopper les efforts entrepris pour inscrire la mmoire des vnements dans les territoires. La multiplication des repres de crues1, mais aussi les manifestations, documentaires, culturelles et artistiques sur les inondations2 sont autant de manire de rappeler de faon rgulire lexistence et la permanence du risque. Tous ces moyens contribuent sensibiliser la population au risque ce qui permet de lassocier plus facilement aux processus de dcision et de concertation qui seront abords dans le Titre VI, p. 253.

Hirarchiser les obligations dexpertise des risques en cas de vente ou de bail Sensibiliser les notaires et les agents immobiliers leurs obligations en matire de risque inondation et amliorer le contrle des pratiques relles Mettre en place dans chaque dpartement dun site dinformation des acqureurs et bailleurs en matire de risque inondation, lisible et facilement accessible

b) LObservatoire national des risques : lenrichissement de la connaissance du risque Longtemps attendue, en raison de la rticence de la Caisse centrale de rassurance (CCR) livrer des donnes quelle estimait confidentielles, la mise en place dun observatoire national des risques naturels demande par le COPRNM est effective depuis le 3 mai 20123. Celui-ci a pour objectif de rassembler et de mettre en rseau les acteurs de la prvention, les observatoires rgionaux4 ou dpartementaux des
leurs consquences. Sagissant de linformation des locataires, des actions de vrification de la DGCCRF sur les agences et sur les prestataires (experts diagnostiqueurs) pourraient constituer dans les zones risque un moyen dattirer ceux-ci la vigilance et une plus grande transparence ; elle devra tre prcde dune campagne dinformation cible auprs des professionnels. 1 Voir annexe 9 : repres de crues installs dans la commune de Sommires. 2 Voir p. 254 lextrait de laudition de M. Julien Langumier concernant la programmation culturelle mise en uvre dans le cadre du Plan Rhne. 3 Signature dune convention de partenariat entre l'tat, la CCR et la mission des socits d'assurance pour la connaissance et la prvention des risques naturels (MRN). 4 La Rgion Languedoc-Roussillon dispose en la matire dune exprience intressante. Suite la rptition dinondations de 1999 2005, elle a mis en place, en 2006, lobservatoire rgional des risques. Il sagit dun outil partenarial, port par la Rgion et fond sur un comit de pilotage (Rgion, tat, 5 dpartements) et des groupes de travail par risque runissant les principaux acteurs rgionaux (tat, collectivits, syndicats de bassin versant, experts techniques). Ses missions sont les suivantes : collecter et mutualiser linformation en vue dtablir un tat des lieux et de suivre lvolution des risques naturels au niveau rgional ; faire connatre linformation sur les risques naturels au plus grand nombre ;

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risques naturels et de mutualiser les connaissances en la matire. Il devrait associer les collectivits territoriales. Lors de son audition par la mission M. Paul-Henri Bourrelier, prsident du comit scientifique de l'Association franaise de prvention des catastrophes naturelles (AFPCN) a, pour sa part, plaid pour la mise en place dun comit des utilisateurs. Lors de sa phase d'exprimentation, l'observatoire a publi, dbut 2012, quelques indicateurs : cot des inondations par commune et par habitant en France mtropolitaine, valuation de la pertinence de la couverture des plans de prvention des risques naturels d'inondations (PPRI), valuation prliminaire des risques d'inondation. Cet enrichissement de la connaissance du risque, grce lexploitation des donnes collectes depuis 1982 par la CCR et les observatoires rgionaux, devrait permettre de mieux ajuster les politiques de prvention et de sortir dune problmatique limite la cartographie de lala, en y intgrant des donnes conomiques. Elle devrait aussi faciliter lanalyse cot-bnfices des investissements de protection. Quant la mise en place dun comit dutilisateurs, elle permettrait aux premiers intresss de dfinir les priorits et les besoins.

Dvelopper les potentialits de lObservatoire national des risques naturels Mettre en place un comit des utilisateurs Dvelopper les liens avec les Observatoires rgionaux existants ou construire

amliorer les connaissances sur les risques ; favoriser les changes et les rflexions/acteurs de prvention des risques ; suivre, voire valuer, les actions de prvention mises en uvre et aider la dcision. Le risque inondation tant le plus important au niveau rgional, la priorit a t fixe sur ce risque. ce jour, le site Internet de lORN-LR, http://www.laregion-risquesnaturels.fr/, est en ligne sous la forme dun portail rgional diffusant des informations sur le risque inondation (quel est le risque inondation en Languedoc-Roussillon ? missions-fonctionnement et tat davancement de lobservatoire, indicateurs de suivi, renvois vers des sites dinformation de rfrence sur le risque...). Lobservatoire a dfini des indicateurs dtat des risques pour assurer un suivi des alas, des enjeux, des vnements et des indicateurs de rponse, pour suivre, voire valuer, les rponses apportes en matire de prvention. ce jour, une quinzaine dindicateurs sur le risque inondation peuvent tre consults sur son site via une application de cartographie dynamique, sous forme de cartes et de fiches de synthse au niveau de diffrents territoires : communes, bassins versants, dpartements, rgion.

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2. La communication en temps de crise En situation de crise, lefficacit de lalerte et des secours dpend la fois de la fiabilit des moyens de communication et de la qualit des messages, une communication efficace tant celle qui dclenche le comportement souhait par celui auquel le message est destin : dcideurs et population. Comme la expliqu M. Thierry Libaert devant la mission : il semble donc ncessaire de travailler non seulement sur la capacit donner l'alerte, mais galement sur la boucle de rtroaction. Il faut en effet veiller ce que l'alerte soit prise en compte par les dcideurs, parfois occups par d'autres urgences. a) Le durcissement indispensable des rseaux Le retour dexpriences du Var a montr la vulnrabilit aux perturbations mtorologiques des liaisons tlphoniques fixes et mobiles non scurises. Le durcissement des moyens de communication est dautant plus ncessaire que la direction des secours est centralise, comme cest le cas en France. Il serait donc de bon sens den faire une priorit, dviter dinstaller les systmes daccs des services de secours aux rseaux scuriss dans des locaux inondables et de faire reposer une partie aussi importante de la conduite des oprations sur des rseaux grand public, techniquement fragiles et rapidement saturs en priodes de crises. Autre rappel de bon sens : si les postes de commandement et centres oprationnels ne sont pas situs dans des zones scurises, prvoir le dplacement de leurs moyens vitaux dans des lieux qui le sont en cas dalerte et des circuits de communications alternatifs. Par ordre durgence : tendre la couverture filaire du territoire par le rseau hertzien (en prvoyant une alimentation lectrique de secours des relais), augmenter le nombre de tlphones satellitaires ainsi que le nombre de responsables pouvant avoir accs au rseau Antares.

Rendre les systmes de transmission plus robustes

b) La qualit des messages Sil faut reconnatre la qualit des prvisions diffuses par MtoFrance les contrles a posteriori effectus par la DGSCGC montrent quen 2010 le taux de fausses alarmes constat slevait 14 %, tandis que le taux de non dtection tait limit 2 % , cest dans leur prcision, leur exploitation et

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leur comprhension par les responsables et la population1 que des amliorations pourraient tre apportes. Autrement dit, moins le message est prcis, plus il est fiable, mais moins il est utilisable. Plus le message est rdig en termes techniques, moins il est lisible. lvidence, la porte dun message dpend de sa qualit. Le fait quen juin 2010 Mto-France nait pas t en mesure dapprcier un phnomne hors norme , qui ne rentrait pas dans ses modles de prvisions, a conduit la diffusion dun message dalerte orange reu comme banal et anodin. Et dautant plus quil ne disait rien de la zone prcise o la perturbation pouvait constituer un risque grave. Comme la soulign Mme Corine Orzechowski, aujourdhui prfte de la Mayenne et sous-prfte de Draguignan lpoque des intempries, les prvisions mtorologiques dpartementales navaient aucunement voqu un semblable scnario : les autorits publiques ont donc subi un vritable effet de surprise, comme les populations. Lexemple ci-dessous extrait du retour dexpriences de la tempte Xynthia, ralis par lexpert nerlandais M. Slomp (Conseiller au service de la gestion de l'eau du Rijkswaterstaat), entendu par la mission, pose aussi ce problme de la conception des messages dalerte quant leur prcision et de leur lisibilit. Autrement dit, on est dautant plus sensible un message quil annonce ce que lon craint, autant dire, ce que lon connat. Autant dire que ce quon ne connat pas nexiste pas.
Extraits du document Retour dexpriences aprs la tempte Xynthia en France Leons pour les Pays-Bas - Septembre 2010 Avant larrive de Xynthia, il tait clair quune forte tempte tait imminente. Chez Mto-France, le risque dinondation tait galement connu. Les centres rgionaux des prfets nont pourtant pas cartographi le danger dinondation. Ils nont pas identifi le risque pour les tiers, dont les citoyens. En dfinitive, la population a reu des avertissements pour le vent et ces avis sont bien parvenus aux citoyens. Ce ne fut gure, voire pas du tout, le cas pour le risque potentiel dinondation. Il ressort du rapport de la commission du Snat franais que les prvisions de Mto-France pour le vent et les conditions hydrauliques en haute mer taient correctes. Les outils, la connaissance et les responsabilits visant traduire ces prvisions en risques locaux dinondation ont nanmoins fait dfaut. Cest la raison pour laquelle MtoFrance a t dans limpossibilit de lancer des alertes inondations localises. Cest notamment pour cette raison que la communication relative aux risques dinondation a t noye sous le flot dalertes au vent plus spcifiques. Cest pourquoi la communication des responsables rgionaux et locaux sest uniquement axe sur les alertes au vent. Ceci dmontre quil importe de dsigner o la connaissance sur les contraintes hydrauliques (niveaux des eaux et vagues possibles) et la rsistance actuelle des digues doit tre organise. Les alertes inondation, quand il y en a eu, taient trop techniques. Suite aux alertes, les citoyens ont estim que la meilleure attitude adopter tait de se calfeutrer chez eux pendant la tempte. Ils ntaient pas suffisamment prpars lventualit dune inondation. Les mesures de prcaution quils ont prises taient

Le rapport du CGEDD et de lInspection gnrale de ladministration Retour dexpriences des inondations survenues dans le Var les 15 et 16 juin 2010 - Octobre 2010, note p. 21 un dcalage entre leffectivit de la transmission dalerte aux maires et la perception de cette alerte . On ne saurait moins dire.

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efficaces pour lutter contre la tempte mais ont prcisment aggrav le danger en cas dinondation. Ainsi, le fait davoir baiss les volets lectriques a transform certaines maisons en cercueils .

Pour que les messages dalerte soient apprcis leur juste valeur, ils doivent non seulement tre prcis mais adapts lunivers mental du destinataire, ce qui exclut largement le langage technique, sauf cas particulier.
COMMUNIQUER M. Patrick Lagadec La communication doit tre prcise quant aux menaces, spcifique quant aux destinataires et directement utile dans les prconisations, rapide dans sa diffusion, adapte dans les moyens de cette diffusion, mise par une source crdible et respectueuse des inquitudes de la population, plurielle, pense dans une logique de mise en responsabilit personnelle et en phase avec une qualit de pilotage. Enfin, la transparence ne suffit pas : le problme numro un est celui du pilotage On prfre souvent une communication dfensive. Le pilotage importe d'ailleurs plus que la communication qui est seconde. Un exemple de communication efficace : M. Gilles Duval, un maire de l'le de R, inform de l'arriv d'un fort coup de vent, a demand ses administrs, via trois associations locales de tourisme, de monter l'tage : au lieu d'une demi-information, il a donn un conseil simple, que tout le monde tait prt appliquer. Pour ceux qui n'avaient pas Internet, il a fait du porte--porte. Les outils ne suffisent pas : il faut savoir les piloter. M. Thierry Libaert1 Tout dpend de la manire dont est communique l'information. Il apparat par exemple que le discours alarmiste ne fonctionne pas. En outre, pour diffuser une information, il ne faut pas se contenter d'envoyer un message. Plusieurs outils doivent tre employs concomitamment. Par ailleurs, il convient d'viter d'adopter un discours trop scientifique. Le message, le plus simple possible, doit permettre aux personnes de visualiser les consquences de l'vnement. Ainsi, dans le cas des inondations, est-il prfrable d'voquer l'ampleur de la monte des eaux que le dbit du fleuve. Il faut aussi utiliser les bons outils. Selon une rcente tude ralise sur les outils en cas de crise naturelle, la radio locale d'information est le vecteur bnficiant de la meilleure audience, devant la tlvision ou les radios nationales. Enfin, selon une tude ralise sur six catastrophes naturelles dans le monde lies des phnomnes mtorologiques, il convient de rpondre aux questions que se posent les populations : - Que se passe-t-il ? - Comment suis-je impact ? (Quelle est la consquence immdiate pour moi ?) - Que dois-je faire ? Quelles consignes dois-je mettre en uvre immdiatement pour me protger ? - Qu'en est-il de ma famille et de mes proches ?
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Professeur lUniversit de Louvain, prsident du Laboratoire dAnalyse des Systmes de Communication dOrganisation (LASCO-Louvain).

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- Que va-t-il se passer ensuite ? - Sur qui puis-je compter, qui peut m'aider ?

Cette ncessaire adaptation du message suppose que la communication utilise lors des crises fasse lobjet dune valuation, ce qui suppose que les lus et la population y soient associs.

Amliorer la qualit des messages dalerte par lvaluation de leur impact et intgrer la question de la communication dans les programmes de formation

c) La rumeur Au-del de la crise mtorologique stricto sensu, les autorits publiques peuvent tre confrontes aux boursouflures de la communication ellemme, alimente par les rseaux sociaux, la rumeur en tant lexemple le plus courant. Ainsi, en novembre 2011, a couru dans le Var la rumeur dune rupture de barrage de Carcs, situ sur le Caramy, affluent de lArgens. Si la communication institutionnelle de la prfecture a permis dy mettre fin assez rapidement, elle nen a pas moins engendr suffisamment daffolement chez les parents dlves pour les amener venir retirer leurs enfants des tablissements scolaires, comportement qui pouvait tre catastrophique en cas de rupture effective du barrage. Plusieurs initiatives se font dores et dj jour pour assurer une plus grande cohrence et une meilleure unit de la communication publique en de semblables circonstances : ainsi, comme il a t indiqu, pour la premire fois lors des inondations de 2011, sous la coordination du prfet de zone, les prfectures des Bouches-du-Rhne, de la Lozre, du Gard, de lHrault, du Var et des Alpes-Maritimes ont communiqu de concert. De surcrot, la prfecture de zone a assur autre innovation majeure une communication interdpartementale, en se chargeant spcifiquement dadresser des prvisions mtorologiques actualises trois fois par jour chacun des prfets de dpartement concern.

Mettre en place des dispositifs de surveillance des rseaux sociaux en situation de crise laborer un protocole de rponses et daction pour contrebattre les fausses informations susceptibles de crer des rumeurs

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II. LA GESTION DE LIMMDIATE APRS-CRISE Amliorer la gestion de limmdiate aprs-crise est une absolue ncessit, tant les critiques sur la manire dont elle est gnralement conduite sont nombreuses, aussi bien de la part des lus que des sinistrs. On a limpression que, le danger cart, les solutions provisoires trouves, la pression retombe, le cours des choses reprend son rythme, le tempo de ladministration ternelle se remet battre. On a mme pu constater que le renouvellement des crises, comme en 2010 et 2011 en Dracnie avait tendance mousser la solidarit et avec elle la capacit de rsolution non organise de problmes aussi immdiats que lalimentation des populations sinistres. Ainsi des cas daugmentation exagre des prix de certaines denres ont-ils t signals, durant limmdiate aprs-crise, lors de la seconde inondation varoise. Pourtant les blessures des sinistrs sont loin dtre cicatrises et pour les collectivits, lessentiel reste souvent faire, remettre en tat et si possible amliorer les dispositifs de protection contre linondation dtriors. Un document de lassociation de sinistrs Vivre dans la valle de lArgens (VIVA), pose le bon diagnostic : la gestion de la post-crise na pas de gouvernance, les responsabilits sont dilues cause du transfert de comptences de ltat aux collectivits, sans rgle ni cohrence. Non seulement les sinistres ne sont pas rpars mais les sinistrs restent dans un pril constant. La complexit des dispositifs dindemnisation, ranon comme on la vu de la tentative louable de prendre en compte toutes les situations, aidant, les sinistrs ont limpression davoir t flous par leurs assureurs, lesquels assurent non seulement avoir respect les termes des contrats mais tre alls audel. Sont en question, les effets rarement anticips des abattements pour vtust, des franchises, des possibilits de majorations exponentielles des primes, les clauses dexclusion de couverture de certains biens ou pertes dexploitation, etc. Ce qui est mis en cause est globalement le dfaut de conseil de la part de lassureur et le fait que soient appliques une catastrophe majeure les mmes rgles assurantielles que sil sagissait dun dgt des eaux. Si la bonne fois est parfois clipse, la souffrance est gnralement perceptible derrire ces protestations. Du ct des maires, le son de cloche est le mme. Autant ils soulignent volontiers le dynamisme du processus administratif dploy au moment de la crise, autant son atonie et le manque dinformation qui suivent les rvulsent. Do, par exemple, le vu des lus de Dracnie de mise en place dun comit de suivi qui continuerait se runir rgulirement aprs la crise et qui permettrait au moins de diffuser linformation sur ltat davancement des dossiers de demandes daides financires. ce jour, 10 mois aprs le sinistre,

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des lus de communes inondes en novembre 2011 disent ne pas avoir encore obtenu communication de ltat du taux de son aide financire Cest un vritable parcours du combattant pour restaurer et reconstruire aprs une inondation , nous dit le maire des Arcs. Le premier frein est financier et oblige intgrer le PAPI. Le second frein est administratif car il faut monter le dossier qui devrait pourtant, tout en conservant les runions pralables et les recueils davis, tre allg ou cart en cas durgence. Le maire de Figanires, lui, relve que lors des inondations de novembre 2011, linformation a mieux t diffuse. Ensuite, le comit des financeurs ne sest plus runi depuis 5 mois ; les maires ne connaissent donc pas les recettes dont ils disposeront pour financer leurs projets. Une vritable prise de conscience de ce problme, une clarification et une simplification des procdures et des systmes dindemnisation sont donc impratives.
A. LAIDE AUX COLLECTIVITS TERRITORIALES

1. Le remboursement anticip de TVA rendu automatique Le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) peut faire lobjet de remboursement anticip dans lanne, pour les travaux lis une catastrophe naturelle, condition quun dcret lautorise expressment. Des dcrets relatifs aux intempries de 2010 et de 2011 ont ainsi t pris dans ce sens. Constatons que si ce dcret a t pris 4 mois seulement aprs les vnements de novembre 2011, il avait fallu attendre 8 mois pour les vnements de juin 2010. Prvoir lautomaticit du remboursement par le FCTVA dans lanne des travaux pour les communes dclares en tat de catastrophe naturelle serait prfrable. La trsorerie des collectivits en serait facilite, moindre cot, surtout en priode de rarfaction du crdit bancaire.

Rendre automatique le remboursement anticip au titre du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) pour les travaux des collectivits territoriales dclares en tat de catastrophe naturelle

2. Clarifier ce qui fait lobjet de lindemnisation La dfinition des biens des collectivits locales, non assurables mais indemnisables par ltat, semble tonnamment varier chaque catastrophe

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naturelle, de mme que, pour un mme vnement, la base de lindemnisation, qui a tendance se rduire au fil du temps. Comment les intresss nen tireraient-il pas la conclusion que ltat fait des conomies sur leurs dos ? Ainsi, sagissant de la mobilisation du programme 122 au titre des inondations de novembre 2011, au lieu de 38 millions deuros de dommages ligibles valus en janvier 2012, le montant dfinitif valu par le rapport Casteigts slve 22 millions deuros, au sein desquels seuls 17 millions seraient effectivement retenus au profit des collectivits territoriales. Pour la prfecture du Var, la diffrence sexplique par lexclusion de travaux qui ne respectent pas la rgle de la rparation lidentique , par des doublons entre collectivits et par certains devis survalus, mais aussi par une redondance avec des demandes de travaux effectues aprs les vnements de juin 2010, acceptes mais non encore ralises. Lvaluation est effectue lissue de visites sur place et dun dialogue entre services techniques et lus. Si, ce qui est exact, lvaluation est effectue lissue dune visite sur place et dun dialogue entre fonctionnaires et lus, on ne comprend pas limportance de lcart (-60 %) entre lestimation initiale (qui nest pas la demande des collectivits territoriales) et la base dindemnisation finalement retenue. En tout tat de cause, un tel cart ne peut qutre source de suspicions et de retard dans lexcution des travaux de remise en tat les lus risquent dtre dautant moins enclins acclrer le mouvement quils douteront de la fiabilit du niveau de laide financire quils peuvent esprer. Cette observation de la mission rejoint celle de la Cour des comptes, qui, dans son rapport public thmatique sur les inondations prcit, juge souhaitable que cette dfinition des biens indemnisables soit stabilise. En revanche, accrotre le nombre de biens assurables de ces collectivits, comme elle le prconise, reviendrait un transfert de charges qui navoue pas son nom. Par ailleurs, comme on la vu, les crdits mis disposition des collectivits travers le programme 122 font lobjet dun vote par le Parlement, en loi de finances rectificative pour la subvention dquipement aux collectivits locales pour la rparation des dgts causs par les calamits publiques . Leur inscription ne peut donc se faire qu lissue dun processus parfois long. Ce qui explique, comme nous lavons vu, quaucune des deux lois de finances rectificative pour 2012 na prvu douvertures de crdits au titre des inondations de novembre 2011. Actuellement, les modalits dutilisation de ces crdits sont dfinies seulement par circulaire opposable aux collectivits, ce qui nest pas satisfaisant. Pour reprendre la formule utilise par M. Michel Casteigts lors de son audition par la mission1, il serait prfrable den fixer le mode
Michel Casteigts a galement expliqu qu il nous semble exorbitant de nos prrogatives de devoir statuer sur certaines questions. Voici lexemple dune dcision que nous prenons parce quelle nous semble quitable, alors quelle nest prvue ni par la circulaire, ni par la loi : nous
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demploi au moment du vote des crdits, ce qui permettrait au Parlement de dcider des rgles dligibilit et daffectation. En particulier, la limitation des crdits aux seules oprations de remise en tat lidentique est tout fait contre productive, la rparation pouvant tre loccasion damliorer la prvention par un ouvrage mieux adapt. De mme, vu le nombre de cas o les collectivits sont obliges de se substituer aux particuliers dfaillants, la pratique, sinon la rgle, interdisant le subventionnement douvrages collectifs situs sur des terrains privs, na aucun sens.

Stabiliser la liste des biens des collectivits locales non assurables mais indemnisables par ltat travers le programme 122 Assortir le vote des crdits par le Parlement de la dfinition dobjectifs et dun mode demploi permettant dencadrer le pouvoir rglementaire

3. Fixer plus rapidement le taux de subvention au titre du programme 122 La mission a t, en effet, surprise des effets inattendus dun dispositif, premire vue tout fait bienvenu, le comit des financeurs , tel quil a t mis en place dans le Var. Runissant ltat, le conseil gnral, le conseil rgional, parfois lagence de leau, celui-ci visait planifier les interventions financires des uns et des autres pour mieux optimiser lusage des aides publiques. Le rsultat inattendu, cest que la dfinition claire du niveau dintervention au titre du programme 122, dont chaque collectivit pouvait bnficier, tardant, elles ne pouvaient tablir leurs plans de financement, dlibrer et lancer les appels doffres. Tous les travaux qui pouvaient attendre ont donc attendu, les lus ne voulant pas prendre le risque de les lancer en labsence de certitude sur le niveau de subvention dont ils pourraient bnficier.

Informer dans les meilleurs dlais les collectivits sinistres du niveau de laide financire dont elles pourront bnficier au titre du programme 122

dclarons inligibles les dommages reprsentant moins de 1 % du budget global de la collectivit concerne. Le programme 122 faisant appel exceptionnellement la solidarit nationale, le recours cette solidarit ne nous semble pas justifi en dessous de 1 % du budget affect. Cette dcision esquisse sur Klaus , puis confirme sur Xynthia et sur les inondations du Var en 2010, correspond une position de la mission interministrielle qui, de facto, se trouve en situation de quasi-production rglementaire en raison du vide juridique. Il serait par exemple pertinent que le Parlement dcide du seuil partir duquel interviennent les crdits quil vote.

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4. Amliorer la mobilisation et lefficacit du programme 122 Aprs la dfinition des crdits du programme 122, il est apparu ncessaire la mission dassouplir leurs rgles de mise disposition aux collectivits sinistres, autre condition dun engagement rapide des travaux de restauration. On reste perplexe devant la rigidit de procdures aux effets aussi pervers. Le meilleur exemple est celui des avances qui part pourtant des meilleurs sentiments. En effet, ces avances valant pour la totalit des engagements sous-jacents tant que les crdits ne sont pas consomms ce qui prend videmment du temps , de nouvelles autorisations dengagement sont ncessaires pour faire face aux demandes plus tardives. Alors mme quune part infime seulement des crdits dj autoriss a t consomme. Il serait donc prfrable de prvoir les crdits du programme 122 affects aux oprations de plus de 6 millions deuros ds la loi de finances initiale et non plus dans la loi de finances rectificative. On saurait ainsi ds le dpart le montant des crdits disponibles, de nouvelles inscriptions pouvant toujours intervenir en LFR, en cas de besoin. Cette simplification nexonrerait pas pour autant de la procdure dinspection interministrielle dvaluation des dgts qui, par contre, gagnerait tre acclre. La procdure de nomination pourrait tre court-circuite par la mise en place dune quipe permanente suffisamment toffe en charge de lvaluation des dommages1 et dote des moyens adapts au sein du ministre de lintrieur. La ractivit administrative face aux catastrophes, donc des collectivits dont le dmarrage des travaux dpend du rsultat des valuations, en serait amliore. Dans le mme ordre dide, la possibilit dinvoquer lurgence dans le choix des procdures des marchs de travaux relatifs la remise en tat, durant 6 mois, voire une anne serait aussi de nature acclrer notablement le retour la normale.

Informer rapidement les collectivits du niveau daide financire obtenu au titre du programme 122 Ne pas imposer la remise en tat lidentique comme condition aux subventions au titre du programme 122

Le mme Michel Casteigts a rappel la mission, lors de son audition, quau moment o il a t pressenti pour diriger la mission dinspection, le 9 novembre 2011, il a plac dans le circuit de signature des cabinets un projet de lettre de mission. Cette lettre lui est revenue, totalement inchange le 2 dcembre 2011, demandant une premire valuation pour le 15 janvier 2012. Ainsi, compte tenu de la trve de fin danne, le dlai accord pour lvaluation tait infrieur celui que staient accords les cabinets. Saisie le 2 dcembre, cette mission a envoy aux prfets un dossier le 8 dcembre pour quils effectuent les recensements. Ds le 15 janvier 2012, une premire estimation a cependant pu tre communique.

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Assouplir les rgles de mise disposition des crdits pour les collectivits sinistres du programme 122 Ouvrir chaque anne ds la loi de finances initiale (LFI) les crdits permettant de faire face aux calamits publiques Renforcer la procdure dinspection interministrielle dvaluation des dgts par la mise en place dune quipe permanente dote de moyens consquents Suspendre les rgles relatives aux marchs publics, pour une dure dun an, afin dacclrer le lancement des travaux de remise en tat

5. Articuler le financement de la rparation et de la prvention La logique du dispositif actuel spare radicalement rparation et prvention, ce qui dans le cadre du programme 122, comme on la vu, oblige rparer lidentique, alors quil serait souvent prfrable damliorer ce qui tait. Mme absurdit sagissant de limpossibilit de cumuler les subventions obtenues dans le cadre du programme 122 et des financements issus du fonds Barnier . Ce qui fait dailleurs, sans que ce soit ni dit, ni clair, que parfois des crdits du fonds Barnier sont mobiliss pour des travaux pouvant entrer dans le cadre du programme 122, moins long mobiliser (cf. plus haut la remarque du maire des Arcs). Une manire dviter ce type dimpasse serait de ne plus raisonner en terme de protection et de rparation, mais damnagement du territoire en allant jusqu mettre en place des fonds rgionaux dintervention susceptibles, non seulement de subventionner les investissements des tablissements publics en charge de la prvention des inondations, mais de consentir des avances sur subvention au profit des collectivits sinistres, leur permettant ainsi dacclrer le lancement et la ralisation des travaux post catastrophe. Comme voqu plus haut, le dispositif gagnerait aussi en efficacit si les crdits issus de ltat ou du fonds Barnier pouvaient financer les travaux dentretien et les quipements raliss par des collectivits sur des terrains privs.

Permettre le cumul des aides du programme 122 avec celles issues du fonds Barnier Mettre en place des fonds rgionaux dintervention permettant le versement davances sur subvention au profit des collectivits sinistres Autoriser lutilisation des crdits issus de ltat ou du fonds Barnier pour financer des travaux raliss par des collectivits sur des terrains privs et des travaux dentretien

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B. RECENTRER LE FONDS BARNIER

Comme on la vu, les missions du fonds Barnier ont beaucoup volu au cours de sa courte histoire1. Au vu des sommes engages pour chacune dentre elles, la question se pose dun recentrage desdites missions sur le financement des investissements de prvention tant entendu que, vu lampleur de la tche, le fonds Barnier ne saurait y suffire lui seul, ce qui rend ncessaire, comme on le verra, la mise en place dune nouvelle source de financement. Complmentairement, vu le cot des rachats de maisons situes en zone dangereuse et le nombre de ceux qui prfrent continuer vivre l o ils sont, on ne peut que suivre la Cour des comptes quand elle invite, dans son rapport prcit, rechercher systmatiquement des moyens de protection alternatifs au rachat, notamment quand les occupants sont ouverts cette solution. En effet, dans un nombre important de cas, le danger pourrait tre quasiment annul par un simple changement de destination du bien ou considrablement rduit par de simples travaux lintrieur ou lextrieur des btiments2. Comme lindique la Cour, ceci exige cependant de procder des analyses au cas pas cas, avec des moyens humains suffisants, et appuye sur une volont forte des acteurs publics .

Recentrer le fonds Barnier autour de ses missions dinvestissement dans des actions de prvention Rechercher systmatiquement des moyens de protection alternatifs au rachat des biens situs en zone dangereuse, limage du changement de destination du bien

C. LES ENTREPRISES ET LES EXPLOITATIONS AGRICOLES

1. Adapter les dispositifs assurantiels aux enjeux du retour lactivit On ne peut quencourager une bonne diffusion des produits dassurances auprs des entreprises, les aides aux PME, artisans et commerants notamment, via le FISAC, ne pouvant remplacer les assurances prives. Sauf que la mission rappelle que si le Bureau central de tarification (BCT)3 peut contraindre un assureur garantir un assur qui sest vu opposer
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Voir Annexe 4. Voir ce sujet lexemple de la commune de Sommires Titre VI.I A.,3 p. 240. 3 Institu par la loi du 13 juillet 1982.

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un refus, les procdures de saisine de celui-ci sont complexes et les cots pour lassur au final parfois prohibitifs1. Pour les professionnels, plus encore que pour les particuliers, le cot des franchises dans le rgime catnat peut aussi tre rdhibitoire, surtout, comme on la vu prcdemment, quand, dans les communes non encore dotes dun plan de prvention des risques naturels (PPRN) approuv, il augmente avec le nombre de sinistres (Titre II.II.C.1, p. 89). Les difficults sont nettement aggraves pour les entreprises tenues des immobilisations matrielles trs onreuses : pour ces entreprises, des franchises de 20 %, 30 % ou 40 %, voire pour les plus capitalistiques, mme des franchises de 10 %, peuvent reprsenter des sommes si leves quelles leur interdisent de reprendre leur activit. Une fois encore faire assurer aux particuliers et aux entreprises, qui ny sont pour rien, les consquences dun manque de diligence communal ou prfectoral, selon les cas, a quelque chose de choquant. La mission prconise donc de supprimer le lien entre les franchises et le nombre de reconnaissances de ltat de catastrophe naturelle dont les communes non pourvues de PPRN font lobjet : un tel systme de modulation des franchises est injuste et nincite pas la prvention et la protection. Il fait peser un poids financier supplmentaire sur les sinistrs qui, comme il a t vu plus haut, ne sont pas responsables de la ngligence, ou le plus souvent du manque de moyens, des lus locaux. Il serait aussi plus quitable que la commission charge de procder lvaluation des aides verses au titre du FISAC tienne compte du cot des franchises dans le calcul des aides, ce qui est proscrit actuellement.

Simplifier les procdures de saisine du Bureau central de tarification (BCT) Supprimer le lien entre les franchises et le nombre de reconnaissances de ltat de catastrophe naturelle dont les communes non pourvues de PPRN approuv font lobjet Prvoir que le calcul des aides verses au titre du FISAC tienne compte du cot des franchises dassurances imposes aux professionnels

Le candidat lassurance doit saisir une socit dassurances par lettre recommande avec accus rception dune demande de garantie catastrophes naturelles (au sige social de la socit ou sa dlgation rgionale), et demander en mme temps la socit un devis relatif au calcul de la prime exigible en cas dassurance. Le candidat a ensuite la possibilit de saisir le BCT si la socit dassurances a refus de le garantir, soit explicitement (par lenvoi dune lettre de refus), soit implicitement (en gardant le silence du fait dune non rponse au courrier prcdent pendant 15 jours). Il peut alors transmettre au BCT le refus de la socit en la dsignant et ce, par lettre recommande avec accus de rception dans un dlai de 15 jours (sous peine dirrecevabilit) compter du refus implicite ou explicite de lassureur sollicit, et aprs avoir complt un modle de demande et joint les diffrentes pices indiques.

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2. Simplifier le rgime des calamits agricoles Sagissant du cas particulier des agriculteurs, la mission dplore la diffusion insuffisante des produits dassurances dans le monde agricole et recommande daccrotre loffre dassurances-rcolte, lindemnisation des activits agricoles (reposant) pour lessentiel sur des crdits dtat (Rapport de la Cour des comptes). un dtail prs : le FNGRA est financ pour moiti environ par des contributions sur les primes des assurances agricoles. La mise en place dun systme de rassurance publique, sur le modle du rgime catnat , pourrait utilement y contribuer1. Il sagira aussi de rpondre la question spcifique de lassurance des cultures sous serre. La mission propose galement de simplifier et dassouplir les rgles du rgime des calamits agricoles, soumis des procdures particulirement longues et lourdes comme il a t vu dans la deuxime partie du prsent rapport. Le paiement des aides demande des dlais excessifs. La dconcentration des dcisions douverture des indemnisations au titre des calamits agricoles pourrait y contribuer si lon songe quactuellement les dcisions dindemnisation sont prises aprs avis dune instance de consultation associant ltat (ministres chargs de lconomie, du budget et de lagriculture), les organisations professionnelles agricoles, les banques et les assureurs savoir le Comit national de lassurance en agriculture (CNAA) qui se runit 4 5 fois par an. La mission propose aussi que soit revues et simplifies les aides aux exploitants dont le fonds a t rduit par les crues dvastatrices. Non seulement cette perte nest pas totalement compense mais ils continuent tre tenus pour propritaires dun bien quils nont plus et payer les taxes correspondantes. Est-il normal aussi, comme cela sest produit dans le Var, que des agriculteurs, dont les contrats dassurance couvraient explicitement les dommages au titre des catnat , se voient opposer un refus dindemnisation ce titre et renvoys au rgime des calamits agricoles ? Enfin, la mission stonne de lcart considrable, l aussi, entre les estimations initiales des dgts, ceux constats dans un second temps et les aides verses in fine. Tout en notant que la Cour des comptes fait le mme

titre dillustration, aprs le 11 septembre 2001, les rassureurs staient retirs du march de lassurance du risque terroriste. Ltat tait alors intervenu pour mettre en place un dispositif de pool dassurance appel GAREAT (GIE gestion de lassurance et de la rassurance des risques attentats et actes de terrorisme ). Aujourdhui, les pouvoirs publics doivent travailler la faon dont le march de lassurance pourrait surmonter, demain, une catastrophe frappant durement le monde agricole, non pas tant les grandes cultures, la viticulture ou larboriculture, mais le fourrage, particulirement suspendu au risque dun sinistre dune ampleur exceptionnelle. La rassurance publique constitue une solution face la menace dun 11 septembre du fourrage , qui empche aujourdhui la consolidation du march de lassurance-rcolte.

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constat, elle nest pas du tout convaincue quil sagisse simplement dune surestimation initiale. Si lon prend lexemple du Var en 2010, les pertes de rcolte dclares la chambre dpartementale dagriculture initialement values 43,6 millions deuros ont t ramenes 11,6 millions deuros et lenveloppe de crdits finalement dlgue sest limite 3,5 millions deuros. tonnant, non ? En tout cas, dans ce domaine non plus, ce nest pas de nature favoriser un traitement paisible des problmes. La mise en place rapide de procdures contradictoires de conciliations pourrait y contribuer.

Accrotre loffre dassurances auprs des agriculteurs, en prvoyant le cas chant un dispositif de rassurance publique Simplifier et assouplir les rgles du rgime des calamits agricoles Rduire les carts entre les estimations initiales des dgts et les aides verses au titre des calamits agricoles

D. RFORMER LE RGIME CATNAT

1. Le projet de rforme en cours dlaboration Le systme actuel dindemnisation des catastrophes naturelles, qui permet une couverture large de la population contre les dommages pour un cot modr, a reprsent un incontestable progrs. lusage, on saperoit, cependant, quil mriterait dtre corrig sur plusieurs points. Luniformit des primes additionnelles qui financent le rgime nincite pas lassur la prvention. Il couvre mme les biens construits en violation des rgles de prvention et de construction. Son cadre juridique, dont la complexit rallonge les dlais dindemnisation, est accus, comme on la vu, dtre trop imprcis et donc interprtable par lassureur. Larticle L. 125-1 du code des assurances est ainsi rdig : sont indemnisables les dommages matriels directs non assurables ayant eu pour cause dterminante lintensit anormale dun agent naturel, lorsque les mesures habituelles prendre pour prvenir ces dommages nont pu empcher leur survenance ou nont pu tre prises . Mais quest ce quun vnement d intensit anormale ? Do un traitement variable de situations identiques1. En fait, cest la prise ou non de larrt dclarant ltat de catastrophe naturelle qui en dcide.
Face la scheresse de 2003, ltat sest ainsi trouv dans une situation instable, comme en tmoignent ses hsitations dans la gestion de la catastrophe. Le rapport du groupe de travail du Snat sur les sinistrs de la scheresse de 2003 illustre ces difficults. Outre ce rapport, il
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Les assureurs, qui nentendent pas pour autant remplacer le rgime assurantiel actuel par un mcanisme de solidarit ce quil est pourtant essentiellement sinterrogent aussi sur lquilibre financier du rgime sur le long terme, dans un contexte daccroissement de la sinistralit et daggravation annonce des catastrophes naturelles. Le projet de loi adopt en Conseil des ministres le 3 avril 20121 vise clarifier le cadre juridique du rgime catnat 2 et moduler les primes en fonction du risque encouru selon les zones risque, pour les seules entreprises et les seules collectivits locales dans le but de les responsabiliser. Il rompt donc avec le principe de solidarit, sans entraner une quelconque responsabilisation, ce qui serait le cas si la prime tait module, non pas en fonction de lendroit o on habite, mais des efforts faits pour limiter les consquences de lvnement calamiteux, dans la mesure de ses moyens. Par contre, lide dexclure le risque scheresse , pour ce qui est en fait un risque construction , rductible par la recherche dune plus grande rsistance des immeubles, va dans le sens dune responsabilisation de lassur. Dans cette perspective, pour les immeubles nouveaux, seuls les dgts de ceux qui ont t construits selon les normes correspondant au sol o ils sont fonds pourraient relever du rgime catnat , en cas de situation exceptionnelle3. Cela permettrait de faire porter par le droit commun des assurances les faiblesses des btiments qui pourraient tre vites au stade de leur construction. La mission stonne que le projet ne prvoie aucune obligation dassurance pour les propritaires. Ils sont certes peu nombreux ntre pas assurs, environ 2 %, mais lobligation dassurance leur viterait de dcouvrir aprs la catastrophe quils ne sont pas assurs, tout en renforant le versant solidarit du rgime.
convient de relever que les travaux de 2005 de la mission denqute sur le rgime dindemnisation des victimes de catastrophes naturelles recommandaient galement une volution du cadre juridique du rgime catnat . 1 Projet de loi n 491 portant rforme du rgime dindemnisation des catastrophes naturelles, enregistr la Prsidence du Snat le 3 avril 2012. 2 Il prcise en effet le primtre dintervention du rgime et amliore le fonctionnement et la transparence de la procdure de reconnaissance de ltat de catastrophe naturelle : en prvoyant la fixation dune liste des phnomnes ligibles au rgime et la dfinition de la mthodologie permettant aux experts scientifiques dapprcier lintensit anormale des agents naturels qui sont causes de ces phnomnes ; en actualisant les conditions du bnfice de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles lencontre des biens construits et activits exerces sur des terrains classs inconstructibles par un plan de prvention des risques naturels prvisibles. 3 Le projet de loi instaure des rgles de prvention en matire de construction sur des terrains exposs aux risques de mouvement de terrain diffrentiel conscutif la scheresse et la rhydratation des sols, afin de rduire le plus possible, voire de supprimer, les sinistres causs par ce phnomne, et complte les nonciations que doivent comporter les contrats de construction de maisons individuelles en indiquant parmi tous les travaux dadaptation au sol ceux rendus ncessaires pour la prvention des risques de mouvement de terrain diffrentiel conscutif la scheresse et la rhydratation des sols.

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Elle croit possible de renforcer le dialogue entre lassur et son assureur pour le choix du rgime dindemnisation, ds lors que le sinistre reprsente un faible montant. Elle propose enfin dexclure de la garantie catnat les biens construits illgalement1 et de faire apparatre explicitement le prlvement affect au fonds Barnier sur les primes catnat de manire sensibiliser les particuliers et les entreprises aux objectifs de prvention.

Rendre lassurance habitation obligatoire pour tous les propritaires Exclure de la garantie catnat les biens construits illgalement Externaliser le prlvement sur les primes catnat au profit du fonds Barnier

2. Responsabiliser les particuliers Autant, au nom de la solidarit, la dconnexion entre le montant de la prime catnat et le lieu o lon rside lgalement est souhaitable, autant il ne lest pas que lassur nglige les prcautions quil pourrait prendre, dans la limite de ses moyens, pour limiter les effets de la catastrophe. Or, observait, dj en 1997, M. Paul-Henri Bourrelier : Une des critiques les plus srieuses que l'on puisse faire au dispositif est qu'il a un effet de dresponsabilisation gnrale et qu'il n'incite aucun progrs technique ou professionnel ; c'est un systme de facilit dpourvu de signaux d'alerte et comme tel prparant des rveils douloureux pour tous. aucun moment les assureurs n'ont engag de recours pour sanctionner les dfauts flagrants de prvention, contrepartie considre dans les manuels comme indispensable au fonctionnement sain d'une mutualisation, et lorsque certaines mutuelles ont commenc ragir devant des situations qui leur paraissaient abusives, elles ont soulev un toll gnral. 2 Un constat dautant plus tonnant que la loi de 1982, ds son article I alina 3, prvoit que : sont considrs comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du prsent chapitre, les dommages matriels directs non assurables ayant eu pour cause dterminante l'intensit d'un agent naturel,
Seuls deux cas de figure expressment prvus par la loi conduisent au retrait de la garantie ; il sagit des biens ou activits implants : dans des zones inconstructibles, postrieurement la publication dun PPR ; en violation des rgles administratives en vigueur lors de leur mise en place et tendant prvenir les dommages causs par une catastrophe naturelle. Dailleurs, en dehors de ces exceptions, lorsque la personne qui doit sassurer se heurte au refus de plusieurs assureurs, elle peut avoir recours au Bureau central de tarification (BCT). 2 La prvention des risques naturels, rapport de l'instance d'valuation, La documentation franaise p. 176.
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lorsque les mesures habituelles prendre pour prvenir ces dommages n'ont pu empcher leur survenue ou n'ont pu tre prises. La loi d'indemnisation de 1982 n'a en ralit pas t applique , pourra encore crire Paul-Henry Bourrelier, elle indiquait explicitement que l'indemnisation tait de droit si les mesures de prcaution classique, traditionnelles avaient t inoprantes, chose que jamais aucune compagnie d'assurances ni l'tat n'a vrifie. Lorsqu'il y a une catastrophe, l'aspect victimisation, qui est bien connu, fait que le prfet transmet immdiatement le dossier de dclaration de catastrophe naturelle en disant que c'est un vnement imprvisible, etc... et les prfets des plus influents, o les services prfectoraux des plus efficaces, font passer les dossiers des maires, personne ne posant la question des mesures de prvention. 1 Il apparat donc souhaitable de permettre une modulation de la prime en fonction des efforts de protection faits par lassur, dans la limite raisonnable de ses moyens. Vu le niveau des surprimes2, cette modulation ne serait pas contraire au principe de solidarit et elle aurait le double avantage de responsabiliser lassur et lassureur obligs au dialogue au moment de la fixation des termes du contrat et de la prime. Cette proccupation rejoint celle de M. Paul-Henri Bourrelier qui, lors de son audition par la mission, a estim que moduler les primes en fonction des efforts raliss par les particuliers serait une bonne chose. Le projet de loi qui a t prpar ne sapplique (quaux biens des collectivits et) aux grandes entreprises, lesquelles ngocient leurs contrats avec les assureurs. Une telle mesure ne prsente donc gure dintrt : cest du pur affichage ! La proposition de la mission est donc de rechercher un juste quilibre entre, dune part, la dresponsabilisation actuelle, assortie de la pnalisation pour absence de PPRI approuv dont lassur nest pas responsable, et, dautre part, la modulation de la prime et des franchises en fonction des mesures la porte des assurs que ceux-ci peuvent raisonnablement prendre pour se protger et non du lieu o ils rsident. Tout en souhaitant conserver la logique universaliste de solidarit du rgime catnat la mission propose donc de prvoir des malus (dans les zones inondables, en cas de non respect des prescriptions du PPRI) mais aussi

Sminaires du CNRS mars 1999 valuation d'une politique publique et retour dexpriences: le cas de l'instance d'valuation de la politique publique de prvention des risques naturels . 2 Le niveau des surprimes est, aujourdhui, de lordre de 20 euros par contrat, et une modulation de 35 % ne porterait en effet leur montant qu 27 euros. Une information claire sur les cots des surprimes catnat , allie un travail pdagogique auprs des assurs, contribuerait probablement mieux responsabiliser les individus et redonner, accessoirement, une responsabilit aux assureurs, mais cela ne serait pas suffisant.

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des bonus (en cas de rduction de la vulnrabilit1) et de faire varier les franchises en fonction de ces seuls lments. Il sagirait donc pour les assureurs, sur le modle de ce quils font dj en matire de vol par exemple, de dfinir les dispositions de protection que doivent prendre les particuliers, avec une possibilit dapprciation contradictoire. Les modulations proposes devraient rester dampleur acceptable et un dlai raisonnable (de lordre de 3 ans) accord aux particuliers pour la ralisation des amnagements contractuels, avant lapplication des bonus et des malus.

Rendre le rgime catnat plus incitatif en matire de prvention des professionnels et des particuliers Moduler, dans une limite raisonnable, les primes et les franchises du rgime catnat en fonction des mesures prises par les particuliers pour se protger

3. Pour une gestion rationnelle du dispositif au plus prs des assurs Si la dclaration de ltat de catastrophe naturelle a une dimension psychologique ne pas ngliger, en ce quelle tmoigne de la solidarit nationale, cette manifestation dempathie a parfois des effets contre productifs pour les sinistrs eux-mmes. On croit amliorer les conditions de leur indemnisation et cest linverse qui est vrai. Dans un nombre non ngligeable de cas, lindemnisation dans le cadre du rgime catnat est en effet dans lensemble plus lente et moins favorable aux sinistrs quune indemnisation selon le droit commun des assurances. Cest notamment le cas de la garantie temptes . On ne saurait donc trop recommander une analyse du point de vue de lintrt des sinistrs avant toute dclaration dtat de catastrophe naturelle. Toujours en se plaant du point de vue des sinistrs, il serait bon de privilgier une gestion de proximit du rgime, comme la prconis M. Paul-Henri Bourrelier2 la mission le rgime catnat doit voluer pour ne plus faire remonter systmatiquement les dossiers Paris. Rien ne soppose, en effet, une dconcentration des instances de dcision. Linstruction des dossiers par des commissions dpartementales
Il faut noter que les assureurs proposent dores et dj des primes moindres suite la prise de mesures de protection renforces contre le vol. 2 Prsident du conseil scientifique de lAssociation franaise pour la prvention des catastrophes naturelles (AFPCN).
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auxquelles participent les assureurs puis une centralisation au niveau rgional parat tre une solution viable.

Privilgier lapplication du droit commun des assurances, telle que la garantie temptes, ds lors quil est plus favorable aux sinistrs que le rgime catnat Encourager une gestion de proximit du rgime avec une mise contribution des commissions dpartementales puis une centralisation au niveau rgional

Ainsi, il existe de bonnes marges damlioration de notre dispositif de gestion des crises conscutives aux inondations catastrophiques, des marges encore plus grandes sagissant de limmdiate aprs-crise dont limportance est trop ignore et les outils pas toujours adapts. Ceci, en restant dans la logique du systme tel quil a t conu. Sagissant de la prvention, parent pauvre de la politique franaise de lutte contre linondation, il en va tout autrement. Comme nous lavons dit, aucune amlioration substantielle ne sera possible tant quon ne posera pas le problme autrement quon ne le fait, sans changement de problmatique. Pour pouvoir aller plus loin, il faut abandonner le cadre standard danalyse des inondations catastrophiques, grille de lecture qui paralyse autant quil permet dclairer. Qui ne pose pas les bonnes questions, a peu de chance de trouver les bonnes rponses. Le propos du Titre V est donc de procder une sorte de radiographie, la fois des modes danalyse des inondations catastrophiques afin dexpliquer pourquoi les retours dexpriences (RETEX) sont si peu suivis deffets et le mode de construction de notre politique de prvention des inondations la recherche de lexplication de son peu defficacit.

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TITRE V RADIOGRAPHIE DE LA POLITIQUE FRANAISE DE PRVENTION DE LINONDATION


I. UNE TONNANTE AMNSIE COLLECTIVE
A. LA MMOIRE QUI FLANCHE

Les occurrences dinondations, mme frquentes, sont ignores de la population et de ses lus. Nous avons vu propos du Var, que chacun, le rapporteur lui-mme au dpart, tenait les vnements de juin 2010 et de novembre 2011 pour exceptionnels. Ils ltaient seulement lchelle dune vie humaine et dun territoire limit par leur ampleur et leur intensit. Il suffit de relire la liste des inondations dans le Var pour sen convaincre. Au cours de son audition, Mme Valrie November1, sappuyant sur lexemple dinondations dans une commune de la priphrie de Genve, a montr quen examinant des lments comme la toponymie2, les archives des travaux damnagement et les cartes anciennes, quen faisant parler les anciens habitants du village, il tait possible didentifier, ce quelle appelle des rendez-vous manqus , des signaux faibles et quil devenait vident que le risque dinondation tait bien rel. Il a fallu la catastrophe pour quil en soit pris conscience. Le renouvellement de la population, de ses proccupations, de ses priorits, et la confiance absolue dans les solutions techniques avaient rendu imperceptibles ces avertissements. Et puis ne vaut-il pas mieux ne pas penser ce qui drange ? Autre tmoignage, celui de M. Julien Langumier dans un article consacr la plaine de Piolenc-Mornas3 : lentre de la Provence, en rive gauche du Rhne, la plaine de Piolenc-Mornas est une vaste zone agricole de 1 300 ha qui a t inonde par le Rhne jusqu ce quen 1974 la Compagnie nationale du Rhne (CNR) ralise des amnagements pour exploiter le potentiel hydrolectrique du fleuve et difie sur les berges des digues insubmersibles. Suite aux crues de dcembre 2003, qui ont touch des territoires plus laval, les actions menes dans le cadre du Plan Rhne prvoient de remobiliser les zones dexpansion des crues lchelle du bassin pour un meilleur coulement et lattnuation des inondations laval, suivant un principe de solidarit et un parti-pris naturaliste. () Alors que le projet tudie les possibilits dinonder nouveau la plaine lors des fortes crues du

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Professeur lcole polytechnique de Lausanne et directrice de recherche au CNRS. Ainsi La Palud, ZA de Frjus, porte-t-elle bien son nom. 3 Langumier Julien, Anckiere Marie, 2009, La remise en eau de la plaine de Piolenc-Mornas face a la constitution dune culture locale de larrangement , VertigO - la revue lectronique en sciences de lenvironnement, Volume 9 numro 1, mis en ligne le 29 mai 2009 http://www.arcra.fr/spip.php?article13

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Rhne en ralisant un dversoir sur les digues de la CNR, des mobilisations locales prennent dj forme. Dans la premire partie de leur tude, les auteurs montrent travers des tmoignages danciens habitants, des photographies, des documents darchives, comment les habitants de la plaine avaient compos avec les inondations rcurrentes (organisation de la vie ltage, organisation agricole avec cultures de substitution ds la fin de linondation, quipement en barques). Ils montrent aussi les transformations de lagriculture (introduction de productions haute valeur ajoute : ppinires, vigne) sur de riches terres alimentes par plusieurs sicles de dpt de limons lors des crues, le maintien de linconstructibilit pour conserver ce patrimoine agricole, mais aussi des arrangements autorisant la construction, derrire la digue, dun lotissement habit par des nouveaux venus sur les terres les plus basses, et donc inondables par ruissellement. Les habitants se trouvent confronts un risque dont ils navaient pas conscience et dont ils navaient pas t officiellement informs lors de lacquisition. Certains se souviennent des conseils bienveillants des agriculteurs : Quand la maison se faisait, il y avait tous les pps et mms qui disaient : et bien vous avez choisi, vous construisez un drle dendroit, achetez-vous une barque en premier ! Mais nous, on ne comprenait pas ! [] Le problme, cest que les vieux il aurait fallu les connatre avant pour leur parler, jaurais pu prendre les devants comme on dit. Mais normalement, a aurait d tre la mairie qui aurait d nous le dire. (Habitant du quartier des Pices, Mornas) Les auteurs concluent : Lexception la rgle locale est le fait de populations trangres au lieu. Elle montre les limites des intrts agricoles et du pass inondable de la plaine dans un contexte de priurbanisation o la mmoire se transmet sous contraintes du fait des transactions foncires et immobilires. Mme l o il y a eu des catastrophes ayant entran de nombreuses victimes et des dgts considrables, il est frquent de constater une mobilisation de ceux qui sont pourtant en premire ligne pour rester sur place et demander aux pouvoirs publics des amnagements rduisant lala dans sa frquence ou dans son intensit. Il est, cet gard, significatif que lune des principales associations de sinistrs rencontres dans le Var sappelle VIVA , autrement dit : Vivre dans la valle de lArgens . De Sommires Aramon, dAimargues Vallabrgue, de lle de la Barthelasse Cuxac-dAude, on pourrait multiplier les exemples lenvie qui, sils ne sont pas quivalents pour Sommires ou la Barthelasse notamment on est loin de lamnsie , ont la mme signification : la grande majorit des habitants souhaitent continuer habiter et dvelopper leurs

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activits1 dans leur commune, y compris en zone inondable, et revendiquent un minimum dquit pour leur permettre de se prmunir en amnageant et en sorganisant. Leur dsesprance et leur durcissement ne sont souvent que la consquence dune attitude quils jugent dsinvolte de la part de leurs interlocuteurs publics (tat ou collectivits) se rsumant leur opposer la norme, sans processus dattnuation ou de compensation, et se drober devant tout traitement du problme dans sa globalit, c'est--dire lchelle dun bassin versant. La situation de blocage observe par la mission dans la basse valle de lArgens relve de cet ordre des choses : une administration de ltat qui tient ferme sur les PPRI prescrits et appliqus par anticipation au lendemain des catastrophes (alors que ces projets navaient pu aboutir auparavant aprs des annes de procdure), des lus locaux peu enthousiastes sengager dans une dmarche de syndicat mixte de bassin versant avec le dpartement pour mettre en uvre tout ou partie des recommandations du rapport Lefort, sous forme dun PAPI. Les tudes sociologiques montrent bien les attitudes et les attentes des habitants des territoires risque, leur balancement constant entre le dsir de vivre l o ils se sentent bien , langoisse dune nouvelle catastrophe et le dni. Elles montrent aussi comment ces situations crent un doute sur laction des pouvoirs publics, comment elles gnrent des amnagements privatifs (tages, ouvertures en toiture, pices de survie) et des actions collectives spontanes (organisation de voisinage pour surveiller et valuer le risque), comme Cuxac-dAude inonde en 19992, mais aussi comment les sinistrs peuvent sorganiser et devenir des interlocuteurs crdibles et actifs des pouvoirs publics dans la reconstruction du territoire comme dans lexemple de Lully cit par Mme Valrie November, ou dans celui de Gondo3 (dans le Valais suisse). Cela prsuppose naturellement une comprhension de la spatialit du risque, c'est--dire de son ancrage dans un territoire, mais aussi dans un collectif. Cest de cette population transforme par lexistence du risque que dpendra lavenir du territoire.

Lors de son dplacement Aimargues, la mission a pu recueillir le tmoignage de M. Didier Charpentier, prsident de Itesoft, une socit franaise spcialise dans l'dition et l'intgration de logiciels de traitement automatique des documents papiers et numriques, dont lentreprise est situe en zone rouge du PPRI, et qui a d mener des dmarches extrmement longues pour convaincre les administrations de la possibilit pour son entreprise de stendre moyennant des amnagements (construction sur pilotis). 2 Voir sur ce point larticle de M. Julien Langumier mmoire et oubli, peur et dni : dynamiques du risque sur un territoire sinistr in Habiter les territoires risque Presses polytechniques et universitaires romandes 2011. 3 Voir les contributions de Mme Valrie November Lempreinte des risques : lments de comprhension de la spatialit des risques et de M. Julien Grisel gestion des risques et projets darchitecture : la reconstruction de Gondo in Habiter les territoires risque Presses polytechniques et universitaires romandes 2011.

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Parler damnsie collective est donc un raccourci recouvrant des attitudes contradictoires, parfois mme chez les mmes individus, de dni1 pour continuer vivre et bouffes de craintes quand rapparat le risque. On pourrait aussi parler de mmoire non partage, larrive de nouveaux habitants dans les zones priurbaines induisant plus des phnomnes de cohabitation que de mixit, sans constitution dun collectif avec une histoire et des rites communs. Cette connaissance partage nest dailleurs pas plus porte par les responsables des services de ltat dont les plus hauts responsables sont astreints une mobilit de plus en plus acclre et dont la connaissance du terrain ptit des rductions deffectifs et de moyens, que par les lus locaux, reflets, eux aussi de la diversit de la population. Et puis, le risque na de ralit tangible que pour ceux qui en ont subi les consquences. Pour les autres, il reste une ventualit ou un phnomne virtuel non vcu donc rapidement non existant. Cette connaissance pourra susciter une dcision individuelle dloignement ou au contraire un accommodement conscient de vivre avec . Lenjeu cest alors de crer les conditions de reconstruction dun projet pour ces territoires avec les habitants en mesurant les risques, un projet respectueux des choix individuels quand ils nexposent pas autrui au danger, mais en toute conscience des responsabilits de chacun. Tout le contraire de ce quoi, sinon se limitent du moins sont mdiatiss et donc perus, les rituels retours dexpriences et rapports le ntre inclus qui suivent les catastrophes. Prvention des inondations : la Cour des comptes trille ltat titre le quotidien Les chos (6 et 7 juillet 2012) aprs la publication du rapport qui a suivi Xynthia et les inondations varoises. Tout est ditQuant ce qui pourra rellement tre fait
B. RETOUR SUR LES RETOURS DEXPRIENCES.

1. La fonction sociale des retours dexpriences Chaque inondation, et plus largement chaque catastrophe naturelle, appelle aussi classiquement que lgitimement des explications, prlude lnonc dun certain nombre de prconisations censes sinon viter son retour du moins en limiter les effets. Lexercice, auquel nous nous sommes nous-mme livrs, se prsente sous la forme de rponses trois questions : en quoi les prcipitations, la crue, la surcote marine, voire leur conjonction, taient-elles exceptionnelles ?

La consultation des sites consacrs au centenaire de la crue de la Seine en 1910 est sur ce point difiante : il sagit dun vnement pass et bien pass, aucunement dun risque toujours prsent.

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les consquences du phnomne naturel ont-elles t aggraves par des dysfonctionnements du dispositif de prvision, dalerte, dinformation de mise en garde et de secours? les consquences du phnomne naturel ont-elles t aggraves par lurbanisation, le mode de dveloppement du territoire ou toute autre action humaine ? La rponse la premire question, essentiellement factuelle, consiste dans la description de ce qui sest pass, claire par la comparaison avec dautres vnements du mme type. Confie aux experts , sauf exception rare, elle nest lobjet daucun dbat public et moins encore du dbat contradictoire. La science administrative parle et ses conclusions sont publies par les journaux. Le problme, cest que ces dires dexperts auront une influence sur les rponses qui seront apportes aux deux autres questions et qui, elles, dbouchent invitablement sur des recherches en responsabilit. Plus le phnomne naturel sera exceptionnel, plus les dysfonctionnements des services de secours seront excusables, plus le dfaut dentretien du cours deau sera mis en cause, moins lurbanisation accuse et inversement. Et, les dires dexperts auront dautant plus dinfluence sur lensemble des rponses officielles quelles ont gnralement les mmes auteurs. Si lorigine de la catastrophe est naturelle , laggravation postule de ses consquences tant humaine, dbouche invitablement sur une recherche en responsabilit des personnes et/ou des institutions, voire sur leur mise en cause. Tenir un responsable, encore mieux un coupable, dispensera alors de sinterroger sur un systme qui permet de telles pratiques avec une rgularit de mtronome. Il serait pourtant intressant de savoir pourquoi pareille rptition de lerreur ? La rponse la seconde question consiste dans le reprage des dysfonctionnements du dispositif de gestion de crise ou plus exactement des carts entre la manire dont il devrait rglementairement fonctionner et son fonctionnement rel. Certains manquements sont excuss pour cas de force majeure, dautres restent des sujets dtonnement. Lobjet des prconisations des rapports et, de plus en plus des recours juridictionnels, est de les faire disparatre le plus vite possible. Puisquil sagit de reprer les dfauts de conformit la norme selon laquelle doit fonctionner le systme, personne ne sinquite de savoir si ce ne serait pas, par hasard, la conception du systme qui lui interdirait de bien fonctionner dans toutes les situations et dans tous les domaines. La rponse la troisime question conclut invariablement que lurbanisation irrflchie, voire parfois criminelle, explique limportance du nombre des victimes et des dgts. Est dresse la liste des constructions et des quipements de plein air en zones inondables, une partie illgale, une autre non, liste o il est rare de ne pas trouver un btiment officiel quand ce nest

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pas un centre de secours ; celle des quipements urbains insuffisants, des ouvrages de protection absents ou mal entretenus, etc. Sont reprs les permis de construire douteux, les travaux damnagement dangereux, le dfaut de prescription ou dapprobation du PPRI. Les responsables dsigns de cette situation sont, videmment, dabord les maires puis les prfets. Les maires au mieux inconscients mais gnralement laxistes par lectoralisme. Dans certaines rgions (le sud de la France en particulier), selon la Cour des comptes, ils sont mme devenus des relais dune soif de construire, entretenue par les propritaires et les promoteurs.1 Les prfets, eux, sont coupables de les laisser faire et de faire preuve de faiblesse dans lapplication de la rglementation. Quant ltat, il ne leur donne pas les moyens de remplir leurs missions et ne les surveille pas assez. Les lus, les prfets, certes, mais qui ? Quel maire et quelle dcision ? Si des conduites illgales sont clairement lorigine de drames, que leurs auteurs ne sont-ils poursuivis ? Certainement pas par manque darticles du code de lurbanisme, du CGCT ou du code pnal le permettant. Les dlinquants qui troublent la vie paisible du gardon dor du Var seraient troitement surveills et ceux dont les pratiques menacent la vie des gens ne le seraient pas ? Certes, il est fcheux que les lus soient sensibles aux intrts et aux vux de leurs lecteurs mais, quand les dcisions durbanisme taient totalement entre les mains des prfets, qui non seulement ont actuellement le pouvoir de sopposer tout projet contraire aux rgles de scurit et la dcision sagissant des constructions officielles, a-t-on moins construit en zone inondable ? Press de dsigner des coupables, opration hautement valorisante pour le censeur et qui le dispense de chercher plus loin, personne ne stonne du caractre rptitif des constats aprs chaque inondation, de lamnsie qui la suit rapidement. Personne ne cherche savoir pourquoi cette fivre de construction en zone inondable, pourquoi il est si difficile de dissuader, mme en les indemnisant avantageusement, les habitants dun quartier minemment dangereux de labandonner. Quil y ait dvidentes raisons dintrt, certaines passibles des tribunaux, nexpliquent pas lessentiel, en tout cas le caractre aussi rptitif de dcisions qui rtrospectivement deviennent erreurs. Les lus, en effet, nont pas seulement en charge la protection de leur territoire et de sa population mais la charge aussi de son dveloppement et de ce qui permet sa population dy vivre emploi, logement, commodits diverses autant que le souci des intrts de celle-ci. Le ct fcheux de la dmocratie, cest en effet que la population lit ses reprsentants pour
Cour des Comptes Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var juillet 2012 - p. 19.
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dfendre ses intrts. Lavantage du pouvoir administratif, cest dtre libr de ce type de contrainte et lon peut, comme Stendhal, aimer mieux faire la cour Monsieur Guizot que faire la cour son bottier (prface Lucien Leuwen). Mme le prfet, pour reprendre les propos dun de ceux que la mission a rencontrs, est galement charg de maintenir la paix publique ! Et, aurait-il pu dire, de lapplication de lensemble des politiques gouvernementales dont les objectifs ne sont pas forcment aussi immdiatement et spontanment conciliables quon feint de croire. Comme le fait remarquer M. Thierry Libaert, lors de son audition par la mission, lorigine des crises est moins rechercher dans les erreurs, les dysfonctionnements secteur par secteur, que dans leur conjonction et dans labsence de pilotage global
LORIGINE DES CATASTROPHES : LANALYSE DE M. THIERRY LIBAERT Lors de son audition par la mission, M. Thierry Libaert est revenu sur son tude systmatique dune quinzaine de rapports de commissions denqute mises en place aprs des catastrophes de types et dorigines trs diffrents : que nous apprennent les rapports des commissions denqute ? Ces rapports concernaient aussi bien des crises techniques la suite daccidents technologiques (la catastrophe AZF, le Mont Sainte-Odile) que des crises en relation avec lorganisation et les dfaillances de ltat (commission Outreau) ou des crises lies des problmatiques climat (les pisodes neigeux en le-de-France), etc. Sa premire surprise fut de constater combien le travail ralis tait volumineux et srieux. Les rapports comportent cent trois cents pages et ont ncessit de deux mois trois ans et demi dun travail toujours collgial. Chaque thme dtude a fait lobjet dune centaine dauditions en moyenne. Le travail ralis est en outre extrmement technique : la lecture de rapports tels que celui de la catastrophe du Mont Sainte-Odile ou du scandale du Mdiator ncessitent un dictionnaire en permanence. La lecture de la totalit des rapports donne le sentiment dune inluctabilit de lvnement. Cest comme si tout un ensemble dlments divers concordaient pour que la crise apparaisse, de manire inluctable. Le mot qui revient le plus frquemment dans les rapports est conjonction . Ceci est dautant plus intressant quimmdiatement aprs une crise, nous tendons penser quil nexiste quune cause unique, un seul responsable. Or, lanalyse montre que la cause nest jamais unique. Ainsi, la catastrophe de BP est due la conjonction de six types de problmes diffrents et de neuf causes. Pour le Mdiator, la commission denqute de lIGAS a dtermin six facteurs dclenchant. Javais galement analys le retard de quatorze heures dun train SNCF, d cinq causes diffrentes. Dans le cas des pisodes neigeux, sept causes ont t recenses. Limportant est que la causalit est toujours extra disciplinaire ; elle appartient systmatiquement des champs de comptence bien distincts. Alors quil existe de nombreuses causes diffrentes, la lecture des rapports donne le sentiment dune absence de pilotage global. Cela donne limpression de plaques tectoniques de nature diffrente entrant en collision, chacune delle pouvant tre pilote mais pas lensemble.

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Jai constat qu des contrles administratifs distincts et des empilements de textes juridiques, vient gnralement sajouter un vnement dclencheur. Comme vous lavez sans doute vu pour les inondations, la cause nest pas unique. Elles sont probablement dues la conjonction dun vnement climatique avec des problmes dentretien des digues, drosion des sols, etc. Cest la fois le cumul des causes, leur interfrence et labsence de vision globale (qui produisent la catastrophe). Enfin, les rapports de commissions denqute ne mentionnent jamais les hommes comme responsables. Ceux-ci ne sont jamais mis en cause ; seules les procdures le sont. Jamais une erreur humaine nest releve. (Ces rapports) sont trs prudents quant aux responsabilit individuelles (alors) que le facteur psychologique de la raction individuelle en temps de crise a son importance. Sagissant des rapports sur les inondations dont il a pu prendre connaissance M. Thierry Libaert note quils confirment ses conclusions sur les commissions denqute : Dans chaque cas, cest un ensemble de facteurs qui, mis bout bout, ont contribu la crise. Cela me fait penser la focalisation qui a pu tre faite un moment donn sur lalerte. Lanalyse des crises montre quassez souvent, lalerte a t donne sans tre suivie deffet Il semble donc ncessaire de travailler non seulement sur la capacit donner lalerte, mais galement sur la boucle de rtroaction. Il faut en effet veiller ce que lalerte soit prise en compte par les dcideurs, parfois occups par dautres urgences.

2. Des retours dexpriences aux effets limits. Besoin doublier pour vivre et biais mthodologiques font quil est peu tir partie de la richesse des retours dexpriences daprs-crise. La lecture en continu des retours dexpriences, des rapports dinspection, des missions dinformation, qui suivent les catastrophes, rserve une surprise de taille : le caractre rptitif des diagnostics et des prconisations. Ntaient les diffrences de lieux ou dpoque, on a limpression de lire le mme rapport. croire que ces exercices nont dautre fonction que de clore un pisode douloureux, que leur lecture nabsorbe que quelques acteurs, avant dtre archivs et au mieux cits dans le prochain rapport, repris dans une note en bas de page dun universitaire ou dun journaliste dinvestigation Quant aux recommandations, on peine les reconnatre au terme des processus lgislatifs ou rglementaires, quand la catastrophe est assez mdiatique pour les susciter. Labsence de moyens financiers, dautres urgences aidant, le temps les recouvre, jusqu la prochaine motion collective.

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Quelques exemples parmi dautres : 5 avril 1989, le Conseil gnral des ponts et chausses tablit un rapport concernant les enseignements tirer de la catastrophe de Nmes (Gard) : manire de rduire lexposition aux inondations par orage ou ruissellement de certaines agglomrations en fonction de leur configuration propre. On peut lire p. 50 la catastrophe de Nmes est assurment la rsultante dun concours de circonstances arologiques, hydrologiques, hydrauliques et gographiques. () Si le concours de circonstances parat exceptionnel, il peut se reproduire en tout ou en partie dans dautres villes et il convient donc dexaminer si certaines dentre elles ne sont pas particulirement menaces. Le rapport effectue alors une cartographie des zones mto sensibles sujettes des prcipitations intenses (plus de 100 mm en une heure), concentres sur une surface de quelques dizaines de kilomtres carrs. Il conclut : on sait que cela concerne essentiellement les dpartements littoraux. Il cite le Var, puis effectue un examen rapide des villes susceptibles dtre menaces au nombre desquelles dans le Vaucluse, Vaison-la-Romaine (p. 54), qui subira une inondation tragique en 1992, et dans le Var, Toulon, Bandol, Sanary, Hyres, Saint-Tropez, SainteMaxime, Saint-Raphal, Cavalaire (avec un caractre assez aigu) et peut-tre Draguignan (p. 56). Les auteurs formulent ainsi leurs recommandations : dans la mesure o les enseignements de la catastrophe de Nmes conduiraient des dcisions gouvernementales applicables lensemble du territoire, il serait opportun de focaliser lattention des pouvoirs publics locaux sur les rgions les plus menaces. Dans ces rgions, des recommandations pourraient tre adresses trs rapidement certaines villes pour tenir compte des suggestions proposes au prsent rapport (mise en uvre dune gestion adapte des services publics, organisation de lalerte, prcautions pour lurbanisation). () Nous proposons donc que MM. les Prfets des 9 ou ventuellement des 15 dpartements concerns (), soient invits faire procder par les services locaux un relev des villes dont la situation gographique rpond aux conditions ci-dessus () . Une partie des observations faites plus haut sur les inondations de la Dracnie en juin 2010 avaient dj t faites loccasion de sinistres dans divers dpartements de larc mditerranen. Ainsi pouvait-on lire dans le retour dexpriences des crues de septembre 2002 dans les dpartements du Gard, de lHrault, du Vaucluse, des Bouches-du-Rhne, de lArdche et de la Drme, sous le timbre des plusieurs corps dinspection, le 27 avril 2003 : Le florilge des aggravations de la vulnrabilit constitu lors des retours dexpriences des prcdentes inondations sest considrablement enrichi avec cette mission en qualit et en quantit : (), il faut citer (p. 30) au titre des tablissements sensibles situs en zone inondable : les brigades de gendarmerie ( Sommires avec 2 m deau, Goudargues, etc. Il en existe au moins 6) et aussi des locaux de police dont les sous-sols de la direction dpartementale de la scurit publique

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(DDSP) du Gard ; les casernes de sapeurs-pompiers. Il en existe au moins 2, celle dAramon et de Sommires . Ces facteurs daggravation de la vulnrabilit que constitue la localisation des centres de secours en zones inondables comme paramtre aggravant de lintervention et la rupture ou la saturation des rseaux de communication filaires ou hertziens, pour une dure variable, impactant la diffusion dinformation entre acteurs et leur coordination (temptes 1999, AZF 2001, inondations 2002) sont pourtant bien connus des spcialistes de la gestion de crise1. Instructif aussi le rapport de la Cour des comptes publi en 2009 : Ltat face la gestion des risques naturels : feux de fort et inondation , on y relve les mmes constats sur : les textes destins la prvention des risques devraient tre appliqus avec plus de dtermination notamment pour llaboration de plans dexposition aux risques, et de plans doccupation des sols convenables (sud de la France 2002), le trop lent tablissement des PPRN , sur larticulation entre PPRN et documents durbanisme, sur les dfaillances du contrle en matire dautorisation de construire dans les zones risques. Ce mme rapport prconise de remdier au caractre incomplet et tardif de lexploitation des retours dexpriences la suite dvnements exceptionnels et de sassurer de lapplication des mesures prconises dans les rapports de retours dexpriences. Comment faire quil en aille autrement ? Sen remettre la seule volont clipses des administrations est illusoire. Les rapports ne circulent que par la voie hirarchique et pas dun dpartement lautre, les connaissances sont insuffisamment partages. La mise en place dun organe de suivi se heurtera, lui aussi, largument du manque de moyens et la tyrannie de lurgence, ce quil dplorera rituellement dans son rapport annuel Constatons donc quen matire de prvention de linondation, laction publique nest active que provoque par lvnement. On la constat avec le Var : des amliorations importantes ont t apportes au dispositif aprs juin 2010, sans compter les actions des particuliers et des entreprises pour rduire leur vulnrabilit. Amliorations qui, en matire durbanisme et dassurance, peuvent tre ressenties comme une nouvelle pnalisation par les sinistrs qui, dj atteints par linondation, se trouvent sanctionns par lapplication dune franchise majore, par la privation dun droit construire, par la perte de valeur de leur bien situ dans la zone rouge du PPRI. Il apparat donc ncessaire de revoir les procdures de retours dexpriences afin den largir le champ et les acteurs. De l dpend une relle appropriation de leurs sens. En effet comme lcrit Mme Carole Dautun, charge dtudes lINHES, les checs et les dysfonctionnements intervenus lors dune crise sont analyss sous langle de la rationalit, du ct technique et analytique.
Mme Carole Dautun Une analyse des retours dexpriencesdes crises de scurit civile contemporaines in Cahiers de la scurit n10 octobre-dcembre 2009 INHES.
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Les experts cherchent rpondre la manire dont sest droule la situation, quelles ont t les consquences et les rpercussions conomiques et sociales dans la socit, pourquoi les consquences ont t si importantes, sans rechercher les facteurs organisationnels et le pourquoi du droulement. Les retours dexpriences ne prennent pas en compte la totalit de la ralit de la crise car ils dlaissent le vcu humain et les reprsentations que se sont forges les acteurs. La crise est avant tout humaine et les retours dexpriences ne retiennent bien souvent que laspect technique. La pratique du retour dexpriences peut tre amliore en intgrant une vision dialectique des consquences, c'est--dire en incluant la fois une analyse rationnelle et une analyse humaine. Pour ce faire, une description prcise de la dynamique de crise reposant sur lidentification des incidents des signaux avertisseurs et des facteurs aggravants doit tre mene. La connaissance tacite des dcideurs et des hommes de terrain, ainsi que les reprsentations individuelles et collectives de la crise en fonction de leurs rfrentiels et de leurs systmes de reprsentation symbolique sont intgrer.1 On pourrait faire le mme constat propos des tudes analysant les faiblesses des grands systmes hydrauliques. Ainsi, le rapport ralis par ltablissement public territorial de bassin Territoire Rhne, rendu public en 2002, montre que si les crues du Rhne ont peu volu depuis plusieurs sicles bien que les nombreux amnagements le long du fleuve - hydrolectricit, digues, etc aient rduit les espaces inondables, on pouvait prvoir le lieu des prochaines catastrophes. Ce qui se vrifia. Si la prvention de linondation en France rencontre tant de difficults trouver une expression concrte sur le terrain peut-tre cela ne renvoie-t-il pas seulement une somme de manquements aux prescriptions rglementaires mais la conception mme de cette politique On pourra dplorer tant quon voudra tout ce quon voudra, tant quon naura pas localis do viennent les blocages de notre politique de prvention des inondations, on navancera pas dun pas. Il est donc ncessaire dinterroger, non seulement lcart la rgle, mais la rgle elle-mme, la conception mme de la protection contre linondation dans notre pays, problmatique dont lvidence tient plus sa familiarit qu sa cohrence, comme on le verra.

Carole Dautun Du terrain du risque au terrain de la crise. Fondamentaux lusage des organisations in Cahiers de la scurit n10 octobre-dcembre 2009 - INHES .

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II. PRSUPPOSS ET NON-DITS DE LA POLITIQUE PRVENTION DE LINONDATION EN FRANCE

DE

Le systme de lutte contre linondation mis en place depuis une trentaine dannes, en France, est fond sur quelques prsupposs jamais remis en question et fonctionne sur des non-dits rarement explicits.
A. ASSURER UNE PROTECTION TOTALE DE LA POPULATION ET DES BIENS

Le premier de ses prsupposs, cest quil entend assurer, sans le dire, une protection totale des territoires inondables, population et biens. Cette protection est vise pour elle-mme et non comme condition ncessaire, ventuellement insuffisante, de la perptuation de la vie et de lactivit dun territoire, ce qui est une approche toute diffrente. Les territoires les mieux protgs de linondation tant les territoires vides, il sagira donc dempcher et quand ce nest pas possible, de limiter au maximum, leur peuplement et leur dveloppement. Dans cette perspective, le maintien dune population permanente ou temporaire dans un territoire risque, fut-ce au prix damnagements, est toujours une concession, discutable et prement discute, jamais un objectif. On habite un territoire risque seulement si on ne peut faire autrement, comme les Hollandais. Position thorique, videmment car sil fallait dmnager toutes les zones inondables, o fcheusement se retrouvent plus de la moiti des communes de France, beaucoup de villes et une bonne partie du potentiel conomique national, il y aurait du souci se faire. Dailleurs, personne ne lenvisage vraiment. loccasion des travaux pratiques, on cherchera seulement limiter les dgts.
LA LEON DES PAYS-BAS Plus jamais a ! , tel fut l'impratif qui a guid les Pays-Bas aprs la catastrophe de 1953 qui a caus la mort de plus de 1 800 personnes. L'organisation du pays en a t bouleverse, les lois modifies en consquence. La gestion de l'eau est devenue une question consensuelle. Les enjeux sont, en effet, considrables. 26 % de la surface du pays se situent au-dessous du niveau de la mer et 55 % sont inondables pour un territoire denviron 40 000 km. Une tempte avec une priode de retour de 100 000 ans se solderait par 4 300 km inonds, 10 000 morts et 120 milliards d'euros de dgts, soit un chiffre bien plus lev que le cot de Katrina (Nouvelle-Orlans), de lordre de 10 milliards deuros hors impact sur lconomie

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amricaine. La submersion de la zone inondable qui regroupe les deux-tiers du potentiel conomique du pays. Lorigine des inondations, cest la mer et les lacs ainsi que les fleuves et les rivires (Rhin, Meuse, Escaut) dont lembouchure court le risque dtre bloque par les glaces, parfois les deux. Le rseau de protection actuel est prvu pour une priode de retour de 10 000 ans pour les crues venant de la mer. Mme si les Pays-Bas ont t soucieux depuis 1953 de rorganiser leurs outils de prvision (regroupement dans un mme lieu des services dhydrographie et mto, regroupement des services de prvision et dalerte dans un mme centre de gestion de leau, prvision par origine de risques la mer du Nord, les fleuves Rhin et Meuse, les grand lacs), de regrouper les services durgence et de sant publique, de professionnaliser les services de secours, de rassembler les municipalits en grandes units territoriales de scurit, de crer un centre national de gestion des crises et un centre de coordination logistique et organisationnel, veillant la mutualisation des moyens en cas de crise touchant plus de deux municipalits. Ce qui caractrise leur politique de lutte contre linondation, cest la place faite la prvention. Il faut dire que cest pour le pays une question de vie ou de mort. Le dispositif dalerte et de surveillance, en cas de crise, prvoit une personne tous les 5 km sur la cte et tous les 500 m en ville. La politique de prvention se caractrise par : La dfinition lgislative du niveau du risque pour lequel seront conus les ouvrages de protection. Fruits de dcisions pragmatiques, ont ainsi t dfinies comme rfrence lgale de lala : une frquence de retour de 10 000 ans pour la partie la plus peuple et la plus industrieuse des Pays-Bas (Provinces de la Hollande mridionale et dUtrecht, partie de la Hollande septentrionale ensemble o se situe la Randstad Holland , conurbation dAmsterdam, Utrecht, La Haye, Dordrecht et Rotterdam), une frquence de 4 000 ans pour les zones soumises la submersion marine mais moins peuples, de 2 000 ans 1 250 ans selon le type de zone soumise au risque de crue des rivires et fleuves. Elle est de 1 250 ans pour les fleuves et de 10 000 ans pour la mer, parce que la mer monte plus vite que les fleuves rendant lvacuation plus difficile. Depuis 2009, les ouvrages neufs doivent tenir compte du facteur rchauffement climatique, renchrissant dautant le cot des investissements. Un milliard d'euros par an est prvu pour le futur programme dadaptation, dit le programme Delta . Ce programme est en tude et vise redfinir le modle de protection lhorizon 2050/2100. Un zonage fin des zones inondables et des zones dendiguement, des zones qui sont soit protges par une barrire naturelle ou des digues et dunes, couvre lensemble du territoire. Sur 16 millions dhabitants, 100 000 (3 % du territoire) ne sont pas considrs comme bnficiant dune protection, mme si certains ont bnfici de travaux de remblaiement. Cest un choix politique. Un programme de travaux pour assurer la protection des zones au niveau lgal. La dsignation des autorits administratives ayant ces travaux en charge. Le financement de ces travaux par laffectation de ressources prennes ceux qui ont la charge de les raliser et de les entretenir. En 1960, la commission charge dvaluer le plan Delta avait estim quil tait acceptable pour le pays de consacrer 1 %

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de son PIB la protection contre linondation, ce qui signifierait 5,4 milliards deuros en 2010. Les deux grands programmes (le plan Delta et le plan Zuiderzee) mens bien, les Pays-Bas consacrent aujourdhui beaucoup moins la protection contre linondation, les chiffres restant cependant importants (voir plus bas). 500 millions d'euros par an sont affects l'entretien des digues, 700 millions leur reconstruction et pour la construction de nouveaux ouvrages (en 2011). Globalement, un budget annuel de 5 milliards d'euros est consacr l'eau, de l'assainissement la gestion des canaux et des voies navigables. Cest le Parlement qui fixe des crdits de la prvention et les services dintervention de secours. Il ny a pas de dbat de rpartition entre les deux ce niveau. Le contrle rgulier de la ralisation des programmes et de lentretien des ouvrages. Tous les 6 ans un rapport dvaluation sur la scurit est ralis et transmis au Parlement. Tous les 6 ans, les ouvrages de protection les plus importants sont contrls. Ltat central contrle le systme national et lautorit provinciale le systme rgional. Le pays est protg par un double dispositif de protections, primaire et secondaire. Il faut imaginer non pas une fortification autour des Pays-Bas mais 95 anneaux ferms par des dunes, des digues ou des ouvrages d'art, qui constituent le systme primaire (3 600 km) et, lintrieur, 15 000 km de digues secondaires. Quand un fleuve traverse un anneau, il est prvu des zones dexpansion. Toutes les ZA sont surleves et les centrales lectriques toutes 5 m audessus de la mer, derrire des digues d'environ 20 m de haut. La responsabilit de la conduite de la politique de prvention est partage entre ltat dont le bras arm est le Rijkswaterstaat et les Autorits rgionales de leau ( waterschappen , cf. les wateringues du Nord de la France). lorigine des toutes premires organisations dmocratiques des Pays-Bas et antrieures de plusieurs sicles ltat central, leur nombre a t ramen de 2 500 25 couvrant lintgralit du territoire mtropolitain. De prfrence, une zone protge est gre par une seule autorit (une autorit peut grer plusieurs zones). Globalement, l'entretien des digues relve de la solidarit rgionale, les constructions neuves de la solidarit nationale. partir de 2012, la construction neuf sera finance 50 % par la solidarit rgionale. Les autorits rgionales de leau dont la comptence stend un bassin versant sont charges de la gestion des cours deau (dont elles sont propritaires du lit), des ouvrages dart et de lentretien des digues mais aussi de lassainissement. Par contre, les agriculteurs ont lobligation de soccuper des petits cours d'eau de drainage. Sils sont pris en dfaut, une amende leur est inflige et le cot des travaux factur. Les waterschappen sont responsables de la zone dunaire larrire de celle qui est sous la responsabilit de ltat. Elles disposent dune autonomie de gestion et de rglementation ainsi que de ressources fiscales propres : une taxe assise sur la valeur (au prix du march) des biens situs sur le primtre de chaque waterschap .

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Les autorits ont leur propre banque, note triple A, gre par un petit groupe de 20 30 personnes, qui s'alimente sur le march. Les autorits rgionales de leau sont gres par une assemble dlus prside par un comte de l'eau , nomm selon le mme principe que pour les communes : le Bourgmestre est nomm et ses adjoints, les chevins, lus par le conseil. Ce conseil est issu de trois collges (les habitants, les industriels, les agriculteurs), le taux dimposition et le poids de chaque vote dpendant des intrts des contribuables, les habitants disposant dau moins 50 % des droits de vote. Au final, le financement des waterschappen repose sur le principe dun lien direct entre intrt, paiement et droit de vote/droit de dcision. Limpt est dautant plus lev que le contribuable rside dans une waterschap pour lequel leffort de protection est important. En 2010, ils auront dpens 2,6 milliards deuros pour la ralisation de leurs missions (y compris la gestion des stations dpuration). En 2010, toujours, les frais dentretiens (des cours deau, ouvrages dunes et digues) reprsentaient 63 euros pour une maison dune valeur moyenne (200 000 euros) et 53 euros par hectare (non construit). Les waterschappen sont aussi charges de la surveillance pendant les temptes et les crues. Celle-ci est gnralement assure par des bnvoles encadrs par des professionnels. Le Rijkswaterstaat gre les ctes (mer, lacs et grands barrages) et les fleuves. Ltat est propritaire du lit des fleuves et des ctes dont il a la responsabilit. En gros, il a la responsabilit du premier niveau de protection et les autorits rgionales du second. Pour la cte dunaire, il est responsable de la partie en avant des dunes (de la plage jusquau niveau -20 m). Il est responsable des prvisions hydro-mto ainsi que de la recherche et de la rglementation. Les ouvrages nouveaux, la charge de ltat, sont financs par limpt national. Il porte les programmes de grands travaux, le plan Delta pour les grands fleuves (1 milliard deuros, de 1996-2001), par exemple. Un programme de 6 milliards d'euros (sur 5 ans) est en cours de ngociation avec le concours financier des rgions pour lentretien, l'tat continuant financer la totalit des constructions neuves. En matire durbanisme, les dcisions communales (par exemple rehausser une zone pour la protger) sont ngocies avec lautorit rgionale. La dcision appartient la commune mais lautorit provinciale peut la casser. Si les constructions dans le lit majeur des fleuves sont interdites, celles sur les zones submersibles pendant lhiver, les rives des lacs et de la mer, sont autorises condition dtre construites sur des remblais dune superficie restreinte (< 1 % du lac), avec des compensations pour stocker leau et souvent aussi des compensations pour la nature. Dans les zones protges, les contraintes urbanistiques relatives au risque inondation sont relativement lgres (mme si les intresss les trouvent encore trop lourdes) sauf pour les systmes de rtention de leau de pluie. Lancien port dAmsterdam est un cas particulier, les architectes doivent tenir compte de rapides montes deau (1,10 m en quelques heures) en cas de rupture dune cluse sur la mer.

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Dans les zones non protges au sens lgal du terme, une tude doit prcder les constructions neuves, gnralement sur remblai. Assurance : aucune entreprise prive nest prte fournir des assurances aux personnes habitant derrire les digues primaires contre le risque dinondation sans garanties de ltat, qui jusquici ne sy est pas montr prt. Jusquici, il est apparu que la prvention est conomiquement plus avantageuse quune prime dassurance. Lgalement, il revient l'tat de faire un arrangement en cas d'inondation. Cela se fait au cas par cas. On a lexemple dune indemnisation au deux tiers. Sur une population totale de 16 millions d'habitants, on dnombre 40 000 emplois dans le secteur de l'eau, dont 15 000 agents publics, auxquels il faut ajouter les 40 000 personnes qui travaillent dans le secteur priv des technologies delta (relatives la construction dans les zones deltaques et la gestion de ces zones), y compris la reconversion de certaines zones de grands ports en zone d'habitation. Aux Pays-Bas aussi , note un conseiller au service de la gestion de l'eau du Rijkswaterstaat, la loi sur la protection de la nature semble, plusieurs gards, plus importante que les lois portant sur les ouvrages de protection contre les inondations Nous constatons l'existence de nombreuses contradictions entre les lois relatives la rfection des digues de protection et celles relatives la gestion des fleuves et du littoral Cela mne donc des conflits pour assurer la scurit des activits humaines tout en respectant les lois sur la protection de la nature qui incorporent les directives europennes sur l'habitat et sur la protection des oiseaux. Tout projet ayant un impact potentiel sur la nature fait l'objet d'une valuation pralable. Si le projet est d'utilit publique des mesures compensatoires sont mises en uvre. La difficult est de prouver l'utilit publique des mesures. Souvent la discussion tourne la querelle sur la comparaison des cots des solutions alternatives. Finalement les lois sur la protection de la nature sont souvent appliques et conues de faon statique, visant garder le statu quo. Mais la nature dans un paysage culturel comme les Pays-Bas n'est pas statique... Ce sera un dfi europen de faire voluer les lois de protection de la nature pour qu'elles soient moins centres sur la prservation et plus dynamiques.

Second versant de ce prsuppos, la protection est idalement totale, la formule le risque zro nexiste pas des discours officiels tant prononce seulement pour conjurer le sort. Mme si, dans les faits, les plans et autres dispositions des PPRI ou des PAPI rpondent un niveau de risque prcis (un temps de retour de crue de 30 ans pour lamont de Paris, de 100 ans pour Paris contre 10 000 ans pour Rotterdam), ces choix ne font lobjet ni de publicit ni de dbats. Cest, l encore, quils sont vus comme une concession aux rugosits du rel et non comme un choix politique raisonnable et raliste assum comme tel.

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B. UNE AFFAIRE DTAT ET DEXPERTS.

Le second prsuppos, justement, cest que les dcisions en matire de protection ne sauraient tre de nature politique, une affaire de dlibration de la population et de ses lus, nationaux comme locaux, en un mot, une affaire de choix. Elles sont affaire dtat, dadministration, de science et dexperts. Au besoin, on fera donc le bien de la population contre elle et surtout contre des lus disqualifis en tant que porteur de la moindre parcelle de lintrt gnral pour lectoralisme primaire. Que lintrt gnral ne puisse tre port que par ceux qui ne sont pas lus nest pas le moins rpandu des lieux communs dans notre dmocratie moderne. videmment, lus, services locaux, formations de volontaires et population, sont mobiliss quand la crise est l, mais seulement comme suppltifs dun dispositif entirement dirig, comme on la vu, par ltat, son administration, ses forces armes. L encore, il sagit dune concession aux rugosits du rel et non dune volont politique.
C. LUNIVERS DE LHARMONIE PRTABLIE

Le troisime prsuppos, cest que tous les objectifs des politiques dtat sont conciliables sur un territoire, condition de prendre le temps des tudes, de linstruction des demandes dautorisation, des conventions ncessaires. Protection de la population contre linondation, protection du milieu aquatique et de la biodiversit, dynamisation de la production de logements et densification de lurbanisation, conomies dnergie ou production dhydrolectricit, rduction des temps de transport et dveloppement du transport fluvial, dveloppement de lemploi, etc. Tous ces objectifs sont conciliables par construction. Il nest donc prvu aucune instance et lieu o en discuter concrtement. Sil manque des logements, cest la faute des maires ou des prfets ; sils sont construits en zone inondable parce quils nont pas dautres choix, aussi (voir les polmiques au sujet de lapplication de la loi SRU). Dans cet univers o lharmonie est prtablie, tout est possible pourvu quon y mette un peu du sien, tous les intrts des divers territoires, communes ou quartiers sont spontanment concilis. Ainsi est-il entendu que la vocation des communes rurales est de recevoir les zones dexpansion de crues qui protgent les villes, celle des secteurs priurbains cultivs de rester inondables ou celle dune commune mal situe de se vider de son activit conomique si ses habitants peuvent trouver semployer dans la mme intercommunalit. Pour le prfet coordonnateur du bassin rhodanien, par exemple, interdire le dveloppement conomique de la commune de Givors pour risque dinondation ne posera aucun problme ses habitants puisque la commune appartient la communaut urbaine du Grand Lyon (COURLY). La question ntant jamais pose clairement, la rponse va de soi. Tel est le premier non-dit.

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D. UNE ENTREPRISE DE CAMOUFLAGE FINANCIER.

Que ce soient surtout les collectivits territoriales et les assurs qui financent la politique de lutte contre linondation et non ltat est le second non-dit. Lusine gaz du financement de la lutte contre les catastrophes naturelles est aussi une entreprise de camouflage. Ltat dcide de tout, moindre frais. Si le bilan financier exact reste faire, ce nest donc pas seulement parce que lexercice est complexe, dautant plus difficile que les aspects autant que les acteurs de cette politique sont multiples, que les chiffres relatifs la scurit civile et aux catastrophes naturelles en gnral individualisent rarement les dpenses strictement lies linondation. Si on en est rduit des valuations par dfinition contestables, sagissant du seul financement de la scurit civile et des catastrophes naturelles, on ne doit pas tre loin de la vrit en disant que, sur un total de plus de 7 milliards deuros, la charge incombe 70 % aux collectivits territoriales, le reste tant partag peu prs par moiti entre le budget de ltat et les particuliers plus les professionnels avec une participation des agences de leau dont lessentiel des ressources a pour origine les consommateurs. La principale charge touche la scurit civile. Comme lcrit M. Georges Ginesta : En France, la politique rgalienne de la scurit civile est dfinie au niveau national, alors quelle est gre et finance par des structures dpendant des collectivits territoriales. Les dpenses de ltat consacres la scurit civile sont values prs dun milliard deuros, quand les collectivits territoriales y consacrent annuellement plus de 4,7 milliards deuros. 1 56 % sont financs par les dpartements et 44 % par les communes et intercommunalits. La seconde charge, un peu plus dun milliard deuros, est celle des surprimes dassurances qui financent le rgime catnat , le fonds Barnier (226 millions deuros en 2011) et le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), pour moiti (90 millions deuros). la charge de ltat, outre la scurit civile : 15 millions deuros au titre du programme 122 en 2012 (aides exceptionnelles aux collectivits territoriales), la moiti du FNGRA (90 millions deuros), des dpenses fiscales variables selon les annes (4 millions deuros pour le Var en 2010). Rappelons que la contribution de ltat aux investissements de prvention est finance par une ponction sur le fonds Barnier , aliment par les assurs et non par le budget de ltat.
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Assemble nationale Rapport (n3805) sur le projet de loi de finances pour 2012 annexe n41 Scurit civile prsent par M. Georges Ginesta au nom de la commission des finances. Octobre 2012.

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Pour les collectivits territoriales, il faut ajouter aux charges des SDIS, les investissements lis ou non aux PPRI, aux PAPI, aux divers plans grands fleuves, les dpenses de personnel, les participations aux divers tablissements publics gestionnaires des rivires, cours deau et de la prvention, les subventions aux associations de volontaires, les dpenses de communication en direction de la population et dalerte, etc. Difficile davancer un chiffre pour ce panier dactions, mais, comme on a tent de ltablir, la seule charge relative aux EPTB et assimils et les participations au plan grands fleuves , reprsente plus de 180 millions deuros annuellement. Tout considr la charge devrait se situer entre 250 et 350 millions deuros. (Voir Titre V.III.E, p. 226) Malgr le caractre non homogne des sries de chiffres qui, en toute rigueur, interdit de les additionner, les carts sont trop nets pour masquer lessentiel, savoir quen matire de lutte contre linondation le systme franais : 1 a fait le choix de lintervention et de lindemnisation plutt que celui de la prvention,

Dommages Indemnisations catnat Prvention active 530 M


250/350 M

1 200 M

2 fait porter la charge de cette politique dabord aux collectivits locales (2/3) puis quasiment galit ltat et aux assurs et aux consommateurs.
E. LES COLLECTIVITS TERRITORIALES SOUS-TRAITANTES DE LA POLITIQUE DE PRVENTION

Le troisime non-dit, cest que la prvention, cousine pauvre de la politique franaise de lutte contre linondation, pour sa partie active est

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sous-traite aux collectivits territoriales, essentiellement le bloc communal et les dpartements. Les engagements financiers de ltat comme ses proccupations prioritaires, comme on la vu, vont la gestion de crise prvision, alerte, conduite des secours , mme si chaque catastrophe est loccasion de clbrer les mrites de la prvention et de la culture du risque , aussi difficile dfinir qu diffuser. Les chiffres parlent deux-mmes. En matire de prvention, laction de ltat nest quindirecte, passant quasi exclusivement par ldiction de contraintes et de servitudes durbanisme (PPRI essentiellement) ou de rgles (DICRIM, PCS etc.), et par le contrle des autorisations durbanisme. Lentretien des cours deau non domaniaux qui, en thorie, incombe aux propritaires riverains, ainsi que les investissements de protection sont de fait laisss la charge et au bon vouloir des collectivits territoriales, sans aide budgtaire de ltat. Je tiens honneur quen France les fleuves rentrent dans leur lit dclarait, imprial, Napolon III devant la chambre ! Depuis, sil est toujours question quils rentrent dans leur lit, cest avec un cot minimum pour ltat. Reste la question essentielle : pourquoi, quelques exceptions prs, la politique prvention de linondation peine-t-elle tant sinscrire dans les faits ? Lexpliquer seulement par la mauvaise volont politique des acteurs est non seulement un peu court mais demanderait aussi tre clairci. Pourquoi, en effet, un objectif aussi consensuel que la protection des populations et des biens estil aussi peu mobilisateur ? Nous pensons que cest parce que le systme franais de prvention de linondation est autobloquant, autrement dit quil gnre des ractions, des effets pervers qui le paralysent.

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III. UN SYSTME AUTOBLOQUANT Si, compte tenu des diffrences de situations et denjeux, il nest pas pensable de transposer tel quel en France le systme hollandais de protection contre linondation, ce qui pourrait ltre serait de tenter de dfinir une politique de prvention aussi cohrente, ce qui est loin dtre le cas. Rsultat des incohrences du systme : il est autobloquant. On va voir pourquoi.
A. UN RISQUE RCURRENT TRAIT COMME EXCEPTIONNEL, UN RISQUE GNRAL TENU POUR PARTICULIER ET ALATOIRE

19 000 communes sur 36 500 sont exposes au risque dinondation des degrs divers. Le risque inondation, premier risque naturel en France, touche, en mtropole, 16 802 600 habitants, soit 27 % de la population1, un territoire de 85 000 km (15 % du territoire mtropolitain), 9 millions demplois soit 40 % des emplois totaux. Ce risque est particulirement fort dans certains dpartements comme dans le sud de la France o cette proportion est de 40 % dans le Var et lAude, voire de 49 % dans le Gard. 5 % des communes ont plus de la moiti de leur superficie en zone inondable, 18 % plus du quart. Le cabinet d'tude Ubyrisk Consultants a publi le 28 avril 2011 un bilan des catastrophes naturelles recenses en France mtropolitaine et dans les dpartements d'Outre-mer : 670 catastrophes naturelles ont t recenses de janvier 2001 fin dcembre 2010. Par types d'alas, les inondations constituent plus de 20 % des catastrophes naturelles recenses (soit 136 vnements).

Ces chiffres rsultent des rsultats de lvaluation prliminaire des risques dinondation (EPRI) qui a t mene sur lensemble du territoire. Cette valuation a consist dterminer une enveloppe approche des inondations potentielles sur lensemble du territoire, dans laquelle la prsence dindicateurs denjeux a t calcule (population, emplois). Cette enveloppe a t conue en recherchant lemprise des inondations extrmes. Elle se veut donc maximaliste.

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La moiti sud de la France est la plus touche : environ 22 % de lensemble des arrts de catastrophes naturelles (sur un total de 141 416) y ont t pris entre 2001 et 2010. L'inondation constitue le premier risque naturel en France, avec 54 672 vnements rpertoris sur 24 269 communes depuis 20 ans 1. Selon les informations communiques par la Caisse centrale de rassurance (CCR), le montant annuel moyen sur la priode 1990-2010 des indemnisations des dommages causs par les inondations au titre du rgime catnat slve 530 millions deuros. Mais avec des engagements trs variables selon les annes.

Exercice de survenance 1990 1991 1992

Cots inondation pour le march sur la priode 1990-2010 (en M) actualiss en euros 2012 491 88 610

Parmi les vnements particulirement dommageables peuvent tre cites les crues de 1999, qui ont tout particulirement affect lAude mais aussi le Tarn, les Pyrnes-Atlantiques et lHrault, et qui ont provoqu 533 millions deuros de dommages indemniss. Les crues gnralises de septembre 2002 dans le Gard, ont provoqu des dommages estims environ 1,2 milliard deuros, dont 810 millions indemniss par les assureurs. Les dommages de la crue du Rhne de 2003 laval de Lyon sont estims plus dun milliard deuros. Lanne 2010 a t particulirement coteuse : les dommages causs par les inondations lies la tempte Xynthia sont valus plus dun milliard deuros, et les inondations survenues dans le Var les 15 et 16 juin 2010 ont cot aux assureurs quelques 615 millions deuros.

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1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1 056 445 724 269 196 95 843 413 467 1 008 1 182 37 191 158 173 390 194 1 400

Concernant le ratio entre dommages assurs et dommages conomiques, il est difficile de le quantifier. Certaines tudes ont t menes sur ce sujet lors de missions de retour dexpriences aprs la survenance d'vnements de grande ampleur. De ce fait les conclusions de ces tudes ne sont pas forcment gnralisables des vnements moins importants. titre d'exemple, le rapport Huet suite aux inondations du Gard en 2002, mentionne des cots conomiques de 1 200 millions deuros, contre des cots assurs de 650 millions deuros. Sur cette base, on peut estimer 950 millions 1 milliard deuros ce montant annuel moyen des dommages. Autre estimation, celle de la Mission risques naturels (MRN) pour qui le montant moyen annuel des dommages conomiques dus aux inondations (dommages assurs et non assurs, pour lensemble des phnomnes dinondation) serait de lordre de 1 1,4 milliard deuros par an. Quels que soient les biais statistiques, il sagit donc dun phnomne gnral et massif que lObservatoire national prochainement mis en place devrait permettre de mieux valuer. Mais on sait dj que le cot des inondations est trs mportant. Le paradoxe, cest que ce qui est finalement banal soit peru comme exceptionnel. Probablement parce que, hormis quelques territoires particulirement vulnrables et rgulirement sinistrs, ce risque demeure pour tout un chacun une exception lchelle dune vie : on le mesure dailleurs selon des chelles de frquences dcennales, tricennales, centennales qui traduisent aussi son ampleur. Le fait que lindemnisation relve dun rgime assurantiel particulier, dit de catastrophes naturelles , contribue accrditer le caractre exceptionnel de linondation. Enfin la couverture par les mdias

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des inondations les plus importantes, montrant le dploiement de moyens de secours de grande ampleur, limportance des dgts, la dtresse des sinistrs, occulte les phnomnes de moindre ampleur mais plus courants. Ceci induit un traitement de communication politique qui favorise plus le spectaculaire et la monte en pingle des mesures dexception que la continuit, il est vrai un peu moins photognique. La principale forme de continuit tant celle des plans qui se succdent Sauf pour les territoires pour lesquels les risques avrs sont tels quils ne peuvent se contenter dattendre la prochaine catastrophe pour agir.
B. DES OBJECTIFS QUI SE CONTRARIENT

1. Une volont de protection gnrale et absolue sans dfinition de ses moyens Actuellement, ltat, en charge de dire le risque, en lidentifiant et de le grer, sest plac en position de protecteur des personnes et des biens. La population attend logiquement de lui une protection absolue contre le risque. Do, en cas de catastrophe, surtout meurtrire comme en juin 2010 dans le Var, lincomprhension de la population et sa tentation de rechercher un responsable de la catastrophe. Ltat qui sest prsent comme lautorit lgitime pour contenir le risque se retrouve mis en accusation, y compris par ceux qui habitaient consciemment en zone inondable, malgr les avertissements. La cration en 1982 du rgime catnat est pourtant la preuve que ltat ne pouvant garantir la scurit absolue a fait le choix dindemniser les consquences des catastrophes quil ne pouvait prvenir par souci dquit. la diffrence des Pays-Bas qui dfinissent dans les faits des objectifs largement plus ambitieux que les ntres, mais prcis, avec les moyens pour les atteindre, nous vitons soigneusement daborder clairement et dmocratiquement la question, comme sil tait indcent de laisser supposer que tout le monde ne sera pas protg partout de la mme faon et absolument, tout en se dispensant de prciser comment et avec quel budget nous entendons le faire. Inutile de dire que cela ne favorise pas une approche rationnelle du problme et encore moins la comprhension des populations. Le paradoxe est complet lorsquon entend protger les populations mme contre elles qui, sans conscience du risque ou en pleine connaissance, naspirent qu continuer vivre sur place. Rsultat, comme a pu le constater la mission, les compromis auxquels donnent lieu dans leur application des PPRI sans concession dans leur principe. Mais peut-on raser un quartier parce quil est en zone de danger ? Le principe de ralit pousse des accommodements qui ont du mal tre compris. Pas vraiment simple de faire comprendre quon veut rduire lala en interdisant de nouvelles constructions dans un quartier tout en maintenant ce

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qui existe dj. Comme le soulignait M. Nicolas Bauduceau, directeur scientifique et technique du Cepri, devant la mission : Les Pays-Bas () projettent la construction de lhpital de Rotterdam dans une zone inondable, au-dessus de leau, afin doffrir une zone de repli pour les populations vivant autour du btiment. Celui-ci aura aussi la capacit de se convertir en hpital durgence en cas de sinistre. Pendant que la France pense que construire en zone inondable est un problme, les Pays-Bas affirment que cest justement une solution. Plus diplomatiquement, M. Laurent Neyer1 admet que si le PPRI permet de ne pas aggraver le risque dinondation, il ne rsout quimparfaitement le problme. Si on peut dplacer certains quipements (SDIS, prison), reste le quartier autour, comme Draguignan. Dans cette perspective, il faut se situer dans le temps long, celui de lamnagement de la ville, celui du projet urbain. Faut-il protger les personnes malgr elles ? La forte rsistance aux prescriptions des PPRI, les refus dabandonner les habitations menaces et les contentieux qui en dcoulent dmontrent limpasse dans laquelle nous place le principe de protection absolue. Ne pas aggraver le risque justifie-t-il dinterdire la construction dimmeubles de plus de trois tages Nmes, en demandant dailleurs, dans le mme temps, plus de logements la ville ? 2. Une approche sectorielle dun problme global Si massif et tendu que soit le risque dinondation, il est paradoxal de constater que sa prise en compte nest pas globale mais distribue entre les multiples tiroirs de ladministration de ltat, centrale et dconcentre. Lapproche est donc sectorielle scurit, urbanisme, logement, dveloppement conomique, protection des milieux aquatiques , chacun poursuivant son objectif, sans lien vident avec les autres. On cherche o localiser la stratgie globale de prvention du risque inondation au sein des administrations de ltat. la partition protection civile / prvention des risques , classique et observable dans la plupart des pays aux variantes prs dun tat lautre, sajoutent quelques distinctions subtiles. a) Pour le risque naturel, une rpartition des tches entre le ministre de lintrieur et le ministre en charge de lenvironnement Le ministre de lintrieur (direction gnrale de la scurit civile et de la gestion des crises) intervient quasi exclusivement dans lorganisation des
Directeur rgional adjoint de lenvironnement, de lamnagement et du logement de la rgion PACA.
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secours et la gestion de la crise par sa capacit oprationnelle (moyens, structures de commandement et de communication, planification, maintien en condition oprationnelle). Le ministre en charge de lenvironnement (direction gnrale de la prvention des risques) intervient dans la mise en uvre des mesures de prvision, de prvention (rglementation, mise en uvre des PPRI), et damnagement (aide aux collectivits locales). La comptence du ministre de lintrieur, relativement claire, sappuie sur des structures dconcentres : prfet de dpartement pour la conduite des oprations, prfet de zone pour la coordination des moyens de renfort. Le maire, sous sa casquette dagent de ltat, intervient aussi dans la mise en uvre des secours, mais aussi en amont par la rdaction du plan communal de sauvegarde. b) Une comptence lenvironnement protiforme du ministre en charge de

La politique du ministre en charge de lenvironnement sappuie, elle, sur une multitude dorganismes dont la coordination est imparfaite. Ainsi les objectifs de la direction gnrale de la prvention des risques sont-ils diffrents de ceux en charge de la protection des milieux aquatiques par exemple. Si cest le SCHAPI, dpendant de la direction gnrale de la prvention des risques, qui pilote dans chaque DREAL un SPC charg de la prvision des crues, ltiage de ce mme cours deau est sous la surveillance de lONEMA Quant la surveillance de lentretien des cours deau, comme on sait, elle relve de la police de leau, rpartie entre la DDTM et lONEMA, chacune avec des objectifs diffrents mais gnralement plus soucieux de la protection des milieux aquatiques que de la scurit de la population. Les excs dentretien ou les entretiens non conformes sont sanctionns plus frquemment que les dfauts, rarement signals la direction de la scurit civile alors que cette information peut tre dcisive en cas de crue majeure. Cette priorit accorde la protection du milieu aquatique plutt qu la prvention de linondation, le directeur gnral de lONEMA, au cours de son audition, la explique par lorigine et la formation initiale de ses personnels. Des actions de formation sont en cours pour mieux intgrer la prvention du risque inondation et la relation avec les lus locaux c) Un lien non systmatique entre prvention du risque inondation, lurbanisme et le logement Autre paradoxe, la prise en compte du risque inondation dans la lgislation et la rglementation relative lurbanisme, la construction et au logement reste imparfaite. Les retours dexpriences font rgulirement tat de la prsence importante de constructions en zone inondable et de la dlivrance

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dautorisations, y compris dans la priode rcente, ainsi quune prise en compte insuffisante des PPRI dans les documents durbanisme et dans les autorisations de construire. Il en va de mme de la relation entre la DGPR et les services en charge du logement. Notre collgue ric Dolig, prsident du CEPRI, faisait observer, lors de son audition, que les deux tiers des co-quartiers1 ayant bnfici dun label du ministre du logement taient situs en zones inondables : Ils ne sen taient pas aperus tout simplement parce que cela ne faisait pas partie de leurs critres de rflexion d) Pour les autres ministres, une proccupation lointaine Au-del des services de secours pingls par les rapports dinspection post-crise, on pourrait citer de nombreux exemples de constructions publiques en zone inondable ou derrire des digues (universits, prisons, prfectures). Les administrations comme certains bailleurs publics tant la recherche de terrains bon march et facilement amnageables, la prise en compte du risque le cde facilement dautres critres (accessibilit, moindre cot). On pourrait galement citer de nombreuses infrastructures de transport construites en zone inondable sur des remblais dont on dcouvre plus tard quelles sont des obstacles lcoulement des eaux en cas dinondation. Aucune autorit au sein de ltat nest vraiment en capacit de faire prvaloir la prvention du risque ou de rendre les arbitrages en toute connaissance de cause. e) La logique de silo des services dconcentrs La comptence en matire de risque dinondation est exerce principalement par le prfet de dpartement, la coordination densemble tant assure par les prfets de bassin, comptence qui sexerce essentiellement dans les plans relatifs aux fleuves domaniaux forts enjeux tel le plan Rhne. Comme la expliqu M. Jean-Franois Carenco, prfet de la Rgion RhneAlpes et coordonnateur du bassin Rhne-Mditerrane, qui comprend les bassins hydrographiques du Rhne, de la Sane et des diffrents fleuves ctiers mditerranens : Quest-ce quun prfet de bassin ? Pas grand-chose malheureusement ! Il a un pouvoir danimation, comme le dit le texte, de coordination Cest galement un pouvoir de connaissances, puisquil a sa disposition, au sein de la DREAL de bassin, des quipes un peu plus outilles que les autres. Il est trs important davoir une connaissance technique, scientifique, de modlisation. Des quipes y travaillent. Le prfet de bassin a enfin un pouvoir financier, puisquil dispose de crdits du ministre sur le programme 181 et sur le fond Barnier . () Le prfet dispose galement
Les 13 co-cits sont des programmes issus du grand emprunt. 11 dentre elles se situent en zone inondable. 25 000 50 000 personnes sont censes rejoindre ces zones en lespace dune gnration.
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dun pouvoir dinfluence puisquil est actif au sein du Comit de bassin, vritable Parlement de leau ; cest le prfet qui prend un certain nombre darrts divers et varis mais il na pas de pouvoir hirarchique sur les autres prfets en tant que prfet de bassin. Le sujet des submersions marines, trs la mode, est trait par le prfet de faade maritime. On a donc globalement un systme juridique et hirarchique qui me semble incomplet. Je plaide - et je lai crit pour que les prfets de bassin aient une autorit hirarchique, sagissant de ces problmes, sur lensemble des prfets et soient accompagns par un sous-prfet dlgu. Cest le problme de demain, jen suis convaincu. Nous avons ralis un petit pas mais navons pas progress suffisamment. Sauf que, si une telle organisation introduirait de la cohrence au niveau global, elle risquerait daggraver les incohrences et les ingalits de traitement au niveau local. (Voir Titre VI II E) Selon une tude publie par le ministre de lenvironnement et du dveloppement durable et la dlgation lamnagement du territoire (DATAR) en janvier 20111, laugmentation moyenne du nombre de logements en zone inondable entre 1999 et 2006 est de 7,9 %. Entre 1999 et 2006, plus de 200 000 logements supplmentaires sont comptabiliss dans les territoires exposs aux inondations, dont 100 000 logements situs dans les communes de plus de 10 000 habitants. La prescription des PPRI et le contrle de lgalit relvent des prfets, lurbanisme et les autorisations de construire des collectivits territoriales. Le rsultat de cette absence de hirarchie entre les objectifs cest quun prfet peut interpeller un maire, un jour sur le respect de linconstructibilit dans les zones dlimites du PPRI, le lendemain sur le respect des obligations de la loi SRU, et le surlendemain sur la ncessit, vu les dernires prvisions de lINSEE, de programmer plusieurs milliers de logements sur sa commune dans les 10 annes venir. Depuis la mise en uvre de la dcentralisation dune part, de la revue gnrale des politiques publiques (RGPP) dautre part, on assiste une contraction trs forte des anciennes DDE et DDAF et une mobilit plus grande de leur personnel. Le fait de confier de plus en plus de missions des agences a diminu la capacit de coordination du prfet, au point quun dcret en date du 28 avril 2012 a voulu y remdier en lui donnant la qualit de dlgu territorial de certaines agences, pas de lONEMA, une disposition lgislative tant ncessaire pour cela En ralit, chaque entit poursuit sa logique propre sans coordination densemble. Cest la logique du silo. Or, cette cohrence ne peut tre assure quau niveau du territoire par le prfet, condition quil ne change pas trop souvent.
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La population expose des risques dinondations MEDDTL et DATAR janvier 2011.

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f) Lparpillement de la responsabilit locale La cohrence nest pas mieux assure au niveau des collectivits territoriales. Rares sont les dpartements o des tablissements publics de coopration exercent, pour lensemble des collectivits dun bassin versant, lensemble des comptences relatives la gestion de cours deau, la protection et la prvention des inondations. Dans certains cas, la collectivit dpartementale sest engage en adhrant aux syndicats, voire, comme dans le Gard, en pilotant troitement cette action et en lui fournissant un appui technique important. Sur les cours deau domaniaux, des EPTB ont t mis en place. Face aux risques, les habitants se trouvent donc placs dans des situations trs htrognes. Rares aussi sont les communes, mmes importantes, o la politique de prvention des risques est porte par un service spcifique. Elle lest dautant moins quelle est peu ou prou considre comme une comptence de ltat (le prfet) qui dit le risque et prescrit le PPRI, ou comme une prrogative du maire (au titre de ses pouvoirs de police) et que celui-ci ne bnficie plus de lappui des pompiers qui ont quitt les corps municipaux avec la dpartementalisation. Les communes ont dune certaine faon perdu avec ce transfert une comptence qui leur permettait de diagnostiquer les risques lchelle municipale estime Mme Mathilde Gralepois1, entendue par la mission. La prvention peut se retrouver dans un service durbanisme, de scurit civile, denvironnement ou de rseaux, mais aucun ne se sent porteur dune politique globale. Pour ce qui concerne la prise en compte des risques dans lamnagement et lurbanisme, je constate quil manque aujourdhui un espace de connaissance. Ds lors, la prvention est perue essentiellement comme une contrainte. Je pense quil existe un espace transversal de prvention et de gestion des risques, qui nest plus occup par les communes. Il se situe la frontire de la scurit civile, de lenvironnement et de lurbanisme, faisant le lien entre les diffrentes interrogations en matire de prvention des risques et de diagnostic. Aujourdhui cette multidisciplinarit est rare dans les communes et, lorsquelle existe, elle est peu lgitime car peu porte politiquement. () Finalement la thmatique des risques se trouve souvent orpheline. En ralit, on peroit bien au terme de la mission que la prvention du risque dinondation devrait relever dune logique damnagement du territoire et quelle devrait tre porte sur chaque territoire par des acteurs fortement identifis.

Matre de confrences lUniversit de Tours.

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C. POPULATION, LUS, ANTAGONISTIQUES

SERVICES

DE

LTAT :

DES

RELATIONS

1. Services de ltat et lus On est sur un systme bloqu M. Jean-Franois Carenco (Prfet de bassin) Le partage des commandes de lattelage, entre un tat crisp sur le frein rglementaire au nom du principe de protection totale et les lus locaux en charge de lacclrateur du dveloppement et de la politique active de prvention, savre-t-il, lusage, contre-productif ? Si la comptence urbanisme est dcentralise depuis le dbut des annes 1980, comme on la vu ltat conserve des pouvoirs dintervention dcisifs travers les PPRN et leur dclinaison pour les inondations, les PPRI. Au vu des expriences recueillies, celle dArles et de bien dautres communes, la mission constate les oppositions franches ou larves existant entre les reprsentants de ltat et les lus locaux au poids politique variable. Variable, aussi, la bienveillance dont jouissent les quartiers au sein mme dune commune. Il est clair que les mille habitants de lle de la Barthelasse, voue historiquement jouer le rle de zone dexpansion des crues, protgeant ainsi le centre historique de la ville dAvignon sur la rive gauche du Rhne, nont pas le mme poids que le reste de la Cit des Papes . Cette situation conduit gnralement un jeu de rles o le reprsentant de ltat dfend avec fermet le PPRI labor par ses services et o llu local tente, selon ses moyens, de ngocier la marge des amnagements du document. La perspective pour le reprsentant de ltat de voir sa responsabilit ou celle de ltat engage linvite logiquement une prudence maximale dans lapprciation du risque. La question de la responsabilit pollue donc largement un dbat qui est cens ntre que technique, ce quil nest pas. Lors du dplacement de la mission, M. Hugues Parant, prfet de la rgion Rhne-Alpes, a voqu le cas particulirement frappant de la ville dArles, et de bien dautres, pour laquelle les tractations concernant le PPRI entre les services de ltat et les lus locaux duraient depuis dix ans et demi. Le prfet de rgion avouait alors, de guerre lasse, avoir fini par adopter ce document de force, mme au risque dun recours de la commune. Comment reprocher un prfet ou un maire qui mesurent ltendue de leur responsabilit vis--vis de la population de vouloir, selon le cas, se prmunir dune mise en cause voire dune mise en examen suite une catastrophe naturelle ? Le principe de prcaution invite prfrer linterdiction au dveloppement.

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Le problme cest que le curseur sur la ligne protection / dveloppement se dplace dans un sens ou un autre au gr des catastrophes et de loubli qui les suit. On prfrerait une approche plus rationnelle, plus quanime et moins motionnelle. lvidence, il existe deux conceptions de la bonne attitude face linondation : celle de ltat et des organismes qui dpendent plus ou moins de lui, celle des lus locaux et des organismes quils animent plus ou moins directement. La premire, clairement expose, vise la protection des populations, des biens et du milieu naturel quel quen soit le prix pour les collectivits. Quand les demandes des lus, au nom de la perptuation de dynamique locale et du dveloppement du territoire, sont reues, elles prennent la forme de concessions aux pesanteurs invitables de la valle de larmes politique. Il se trouve que, dans cette valle, la carrire des prfets dpend aussi dun gouvernement soumis la pression dlus, dpendant fcheusement euxmmes de la vox populi, ce qui ntait pas vraiment le cas de Napolon III.

EN AVOIR OU PAS Extraits de laudition de M Jean Franois Carenco (Prfet coordonnateur pour le bassin Rhne-Mditerrane et prfet de la rgion Rhne-Alpes) La doctrine franaise est bonne parce que nous sommes dans une situation diffrente (de celle des Pays-Bas). Les Pays-Bas, avec une densit de population qui approche les 400 habitants au kilomtre carr, ont besoin despace. La France, elle, a besoin de srnit - Xynthia a fait trente morts et a failli renverser la Rpublique - et de prserver ses espaces. La France risque de perdre sa biodiversit du fait de la consommation despaces. La rgion Rhne-Alpes a consomm en dix ans lquivalent de 80 % de la surface agricole utile de la Savoie !() Selon moi, plus la France dispose despaces libres et plus sa construction est concentre, mieux elle se porte. Nos anctres construisaient de manire concentre dans des zones non inondables. Il ny a que nous pour avoir - btise absolue - construit dans la valle du Var. Je suis de l-bas ! () Nous avons une doctrine, que nous essayons de faire respecter fermement. Quand un prfet ne fait pas ce quon lui demande, je le dnonce au ministre. Cest ce qui sest pass en Arles, o le ministre ma appuy. Trois prfets sy sont cass les dents sur le PPRI dArles. Je pense quil est sorti mais il a fallu que me je fche, sans disposer daucun autre pouvoir que dun pouvoir dinfluence. Les prfets de lpoque taient terroriss par le maire dArles, qui menaait de faire un scandale. La situation est la mme Givors, dans la valle du Gier. Le maire ne construira plus dans la valle du Gier. Je le lui ai fait savoir ; il veut me rencontrer mais cela ny changera rien !

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Pourquoi est-on plus inond quautrefois ? Tout dabord, on construit en zones inondables et, plus on construit en zones inondables, plus on est inond ! On artificialise des terres en zones inondables et leau dvale. Or, nous nacceptons plus dtre inonds. Prenez lexemple de lle de la Barthelasse, dont je refuse pour le moment dempcher linondation. Si on soppose linondation de la Barthelasse, on inondera laval. Combien lle de la Barthelasse compte-t-elle dhabitants ? () Ils ont lhabitude dtre inonds () La France, en 1810, comptait 20 millions dhabitants. Elle en a aujourdhui 65 millions. Cest un problme de place que lon a essay de rsoudre en y inscrivant des notions de confort et despace. On a tal la France. Cest dangereux pour les inondations, pour la diversit. Cela gnre du CO2 et consomme de lnergie. Nous ne pouvons poursuivre de la mme manire. Une population mondiale de 10 milliards dhabitants ne peut crotre de 5 % par an ! Il nous faut donc changer de modle. () On peut construire en zones inondables mais pourquoi le faire lorsquon ny est pas oblig ? Cest pourquoi la doctrine Rhne a prvu dassouplir les conditions. Jai t lun un des premiers prfets, Montauban, en 1999, signer un PPRI urbain ; le maire a dailleurs t battu. Montauban nest pas morte depuis, au contraire : cela va mme bien ! Ce nest pas le problme du prfet de savoir qui est maire ! Les inondations cotent trs cher ! Jtais directeur de cabinet lorsque la tempte Xynthia est survenue. Jaurais souhait que le maire aille plus vite en prison ! Je le dis comme je le pense. Je crois quil faut que la reprsentation nationale donne aux prfets le pouvoir de sopposer de tels sujets. Des vnements du type de Xynthia, il y en aura dautres ! Je pense que les prfets sont peu protgs et jen connais beaucoup qui ont saut propos de ces sujets. Ce ne sont que des hommes : il faut tre plus ou moins courageux. Cest ce qui sest pass Marseille : de grands prfets nont jamais os sopposer ce quon leur demandait. Il y a toujours une lection venir. Cest vrai, nous ne sommes pas trs bons. Je lassume. Tout le monde fait des erreurs. () Jestime que les prfets devraient tre plus durs propos des PPRI. Il faut que chaque prfet fasse son examen de conscience. Il nest pas question de construire nimporte quoi, nimporte o, mais on peut faire un certain nombre de choses en zones inondables. () Les prfets sont seuls pour dcider : il nexiste ni norme, ni rgle. Ce nest pas la peine dinterroger les lus : ils disent toujours la mme chose ! Il nous faut une connaissance partage que nous navons pas, petit bassin par petit bassin ! () Je maintiens que notre pays na pas conscience de certaines choses et que le dbat public doit servir de prise de conscience. On nest pas oblig den faire des tonnes. La Commission nationale du dbat public (CNDP) ressemble un peu Pinocchio sortant de sa bote : il faudrait ly ramener ! Avoir un dbat public dans un bassin versant est une bonne chose, afin que nul nen ignore. Cela me parat important ! Je pense que nous ne sommes pas au point concernant les PPRI mais nous avons beaucoup dexcuses : absence de normes, de dbat public, de connaissances communes et partages. Ceci dbouche sur des catastrophes comme celle de Vaison-laRomaine, la Valle de lArgens ou Xynthia. Cela fait beaucoup de choses ces dernires annes. Je suis convaincu que lartificialisation des sols et les changements climatiques renforceront loccurrence de ces catastrophes.

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La seconde conception, rarement formule, mais luvre dans les ngociations avec les services de ltat, vise dabord assurer la survie et, si possible, le dveloppement du territoire, condition de lexistence quotidienne de ses habitants, malgr le risque rcurrent dinondation. La population, elle, oscille entre les deux attitudes, selon le lieu o elle habite ou le moment, prise entre langoisse et lamnsie qui permet de vivre : la rvolte contre ce quelle tient pour incurie de ses lus ou de ltat et le fatalisme. Il en rsulte une crispation gnrale aussi peu propice lamlioration de la scurit de la population qu lamlioration de ses conditions dexistence. En thorie, ltat, avec les services qui en dpendent, et les collectivits territoriales collaborent parfaitement pour la protection de la population. Cest le cas en priode de crise o tout le monde serre les coudes ; beaucoup moins, comme on la vu, avant ou aprs la crise. Cest que les uns et les autres, mme si ce nest jamais formul clairement, nont pas la mme conception de la bonne attitude. Peut-on se contenter de ce constat ? Un systme, qui ne peut fonctionner quavec des prfets hroques et des lus suicidaires, peut-il tre efficace ? videmment non, lobjectif des pouvoirs publics au sens large - tat comme lus locaux ne pouvant qutre de protger pour mieux habiter les territoires inondables qui reprsentent, comme on la vu, plus de 15 % de la superficie du pays, regroupent plus du quart de la population et une part essentielle du potentiel conomique national. 2. lus et population Labsence dapproche globale des rponses apporter linondabilit dun territoire est videmment source de conflits entre les lus et les sinistrs qui contestent leurs priorits, entre les habitants eux-mmes. Lexemple du projet de polder afin de mettre hors deau la zone dactivit de La Palud, un nom qui parle de lui-mme, Frjus, en est un bon exemple.

LA PALUD La ZA de la Palud stend sur 30 ha de la commune de Frjus. Elle compte 240 entreprises, correspondant 2 000 emplois, et 150 000 m de surfaces professionnelles. Elle gnre 300 millions deuros de chiffre daffaires par an En 2010, leau est monte jusqu 1,8/1,9 m, puis est redescendue 80 cm en 48 heures. En 2011, elle est monte 1,3/1,5 m mais cela a mis plus de temps redescendre. On dplore 80 millions deuros de dgts pour les entreprises la suite de linondation de novembre 2011. En 2011, le systme dalerte (Prdict) a toutefois permis lvacuation et la mise labri de certains biens et la construction, aprs les vnements

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de juin 2010, dun bassin de rtention de 30 40 000 m a permis de gagner 6 heures sur linondation. Le PPRI a class la ZA en zone inondable, pour partie en zone bleue et pour partie en zone rouge. Un projet de cration dun polder pour protger la ZA avec la construction dune digue et lutilisation de la RN7 comme digue est en cours, pour un cot de 15 millions deuros. Si les agriculteurs et les sinistrs de la plaine de lArgens ne contestent pas la ncessit dagir pour viter la dlocalisation de ce poumon conomique de la ville, ils craignent de voir augmenter le risque alors quils espraient le voir diminuer par des amnagements en amont (barrages crteurs, enlvement dembcles) et en aval (dsensablement de lembouchure). La tonalit de la runion organise par la mairie de Frjus pour prsenter le projet de sauvegarde de La Palud le 14 juin 2012 et la raction de lassociation de sinistrs VIVA, aprs la runion dinformation organise par le maire adjoint de Frjus en charge du projet, en tmoignent : Sa tche n'tait pas facile et nous le remercions pour son initiative courageuse. M. Tosello et les autres personnes qui travaillent avec lui depuis environ 6 ans (suite aux inondations du 3 dcembre 2006), sur ce projet ont expliqu l'assemble, soit une trentaine de personnes, comment protger la zone de La Palud. Certains participants reprochent la commune de Frjus de focaliser sur la zone de La Palud, alors que les occupants de la plaine de l'Argens ont largement autant besoin d'aide pour scuriser leur zone de travail et de vie. (Var Matin dition du 16 juin 2012 article de Jocelyne Joris)

D. LE GLISSEMENT LENT DE LA RESPONSABILIT

On ne sort de lambigut qu son dtriment. Cardinal de Retz Labsence de visibilit des lus et des services dconcentrs de ltat quant ltendue de leur responsabilit et des conditions dans lesquelles elle pourra tre recherche est, avec les incertitudes en matire de financement, le principal frein la mise en uvre dune politique dynamique et prenne de prvention du risque inondation en France. Le premier paradoxe de cette situation, cest que plus les responsabilits se diversifient et saccumulent sur les paules des lus, plus ils sont amens faire le dos rond. Au-del des diligences ordinaires garantissant le fonctionnement normal des quipements et du service public local, agir, ne rduit pas le risque dincrimination, il laugmente. Assumer les responsabilits des propritaires riverains leur place, expose plus difficults que de ne rien faire. Mettre en place un service dalerte de crue suscitera plus de vocations de plaideurs que dattendre les messages de la prfecture.

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Le second paradoxe cest que, jusqu prsent, et autant que lon sache en tous cas, la pnalisation croissante de la vie publique en matire dinondation ne sest pas traduite par des condamnations. Le fantme du prfet du Vaucluse, mis en examen 79 ans pour avoir autoris en 1965, un lotissement qui sera emport par lOuvze en 1992, lors de la catastrophe de Vaison-la-Romaine, mais bnficiant finalement dun classement sans suite, continue hanter les prfectures. L est lune des raisons essentielles de lattitude demble maximaliste des prfets et des services suivie de la crispation assure des lus, lors de la mise en place des PPRI. Dans cette situation, jamais la maxime du cardinal de Retz na t aussi juste. La situation est si peu claire du point de vue juridique que lattentisme pour llu et le traitement au cas par cas pour le juge, du point de vue individuel, apparaissent comme la moins mauvaise solution. Du point de vue de la collectivit et de lintrt gnral, cest tout autre chose. Le bon sens voudrait que lon dfinisse le ou les niveaux lgaux de protection dus par la collectivit la population, quil y ait une dfinition lgale de la situation de force majeure loccasion de laquelle la responsabilit de la collectivit pourra tre recherche seulement pour faute dans la gestion de lalerte et des secours, que les responsables puissent tre incrimins seulement pour des faits rsultant dun manquement la lgislation ainsi qu la rglementation, notamment aux dispositions du PPRI, et du non respect, valu au terme dun dlai raisonnable, des engagements induits par le PPRI. Sans clarification et limitation de la responsabilit pnale des dcideurs publics en matire de dlits non intentionnels, on ne pourra srieusement leur demander dassumer les responsabilits des propritaires riverains et des usagers divers, leur demander, ce qui serait pourtant un puissant facteur de dynamisme, de partager la responsabilit du prfet dans une sorte de co-production du PPRI. 1. Un paysage juridique difficile cerner Ce qui frappe dabord, cest la difficult avoir une ide claire et prcise, faute dtudes exhaustives rcentes, de la jurisprudence relative aux inondations, particulirement celles ayant fait lobjet dune dclaration de catastrophe naturelle. On en est donc rduit des impressions gnrales qui gagneraient une validation objective, mais comment faire autrement ? Les corpus tudis distinguent rarement les mises en cause loccasion de catastrophes naturelles en gnral et celles spcifiques aux inondations. Sagissant de celles-ci, sont souvent regroupes des situations trs diffrentes, une catastrophe ayant entran de nombreuses victimes emportes par un torrent et linondation dun entrept par le dbordement dune canalisation communale. Regroups aussi des motifs dincrimination trs diffrents : imprcision dans lannonce de la crise, gestion fautive des secours,

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recours contre un PPRI, jug trop laxiste en termes de dfinition des zones inondables ou trop restrictif, etc. Faute dexemples spcifiques en matire pnale (mise en danger dautrui notamment), on raisonne par analogie avec la jurisprudence relative aux avalanches alors que les situations ne sont pas forcment comparables. Mais les problmes sont-ils comparables ? Sont concernes aussi bien la juridiction administrative (contentieux de lindemnisation) que judiciaire (civile et pnale), ce qui ne simplifie pas vraiment les choses. Devant la juridiction administrative, o se retrouvent les contentieux les plus nombreux, sont jugs les recours en rapport avec les ouvrages publics, leur prsum dfaut dentretien, leur rle dans laggravation des dgts, leur mauvaises conception ou utilisation, etc. Nombre de recours concernent linsuffisance des rseaux dvacuation des eaux. Ont fait aussi lobjet de recours l'implantation d'un camping et de constructions en zones inondables, le non respect des dispositions du PPRI, les retards dans l'annonce des crues, les dficiences des services de lutte contre les inondations, les PPRI, etc. 2. Jurisprudence administrative et civile versus lgislation a) Personne publique, responsable fonctionnel Cest ce qui ressort du rapport tabli par l'Universit de Haute-Alsace pour le compte du ministre de l'amnagement du territoire et l'environnement en avril 2002 : Inondations : responsabilit et force majeure . Lexamen de 20 ans de jurisprudence des juridictions administratives depuis 1980, portant sur 260 dcisions relatives aux inondations, dont 115 de cours administratives d'appel et 137 du Conseil d'tat, dcision portant sur des atteintes aux biens, une seule aux personnes (cas de l'inondation du camping du Grand Bornand le 14 juillet 1987 qui avait fait 23 victimes) montre que dans seulement 17 cas o la force majeure avait t invoque par la collectivit mise en cause, celle-ci a t retenue et partiellement pour 10. Lexonration totale na donc t retenue que dans 7 cas seulement, le juge administratif vrifiant qu'aucune faute administrative n'a eu dinfluence sur la production des dommages. Sur le fond, note le rapport et cela constitue l'lment fondamental immdiat, il ressort d'une premire analyse de la jurisprudence une nette tendance retenir de plus en plus souvent, et ainsi trs facilement, la responsabilit des personnes publiques dans l'hypothse d'vnements naturels importants et gravement dommageables tels des inondations. D'une part, la force majeure semble ainsi tre de moins en moins admise tout en tant peu facile dfinir. D'autre part, quand bien mme elle serait reconnue la force majeure ne remplit, le plus souvent, que partiellement son rle de cause exonratoire. Enfin, le fait que la force majeure ne soit pas

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systmatiquement retenue, n'implique pas ncessairement la responsabilit pleine et entire de la personne publique, un partage de responsabilit entre celle-ci et les victimes tant parfois retenu par le juge administratif. Rarissimes sont les dcisions qui exonrent la personne ou lautorit mise en cause pour force majeure sur la base de la seule dclaration dtat de catastrophe naturelle . La rgle, cest quil ny a aucun lien entre ltat de catastrophe naturelle reconnu par arrt et la situation de force majeure . Deux raisons sont invoques par les juridictions : la dfinition de la force majeure est plus stricte que celle de catastrophe naturelle ; l'existence d'un arrt catnat suppose que les dommages soient seulement dus l'intensit anormale d'un agent naturel, alors que la force majeure requiert, outre l'extriorit, l'imprvisibilit et lirrsistibilit de l'vnement1, ce qui va dans le sens des critiques de lusage extensif de la notion dtat de catastrophe naturelle fait par de nombreux experts. la dclaration de catastrophe naturelle est plus une dcision politicienne que scientifique, ce qui en dit long sur la perception quont les juridictions des lus locaux et de leurs pouvoirs rels. Les lus locaux, par faveur pour les administrs sollicitent frquemment la prise d'arrts de dclaration de catastrophe naturelle dans des situations de gravit fort variable ncessitant dans un procs civil une analyse des donnes factuelles.2 Deux autre raisons, plus convaincantes, peuvent tre ajoutes : la reconnaissance de la force majeure exonrant la personne publique de responsabilit, la victime ne pourra tre indemnise par celle-ci. Moins il y a de dcision reconnaissant la force majeure, dit le rapport, et plus les victimes pourront obtenir rparation des autorits administratives voyant ainsi leurs droits reconnus. Ainsi, le mouvement actuel de la jurisprudence, cherchant protger beaucoup plus que jadis les victimes, s'inscrit totalement dans l'orientation consistant ne reconnatre la force majeure que dans des cas trs peu nombreux. Sauf que, si le raisonnement vaut en labsence de dclaration dtat de catastrophe naturelle , ce nest pas le cas, si larrt a t pris. Dans ce cas, il faut donc analyser lindemnisation verse par la collectivit comme un complment de celle obtenue au titre du rgime catnat 3 ;

Civ 3me, 1er dcembre 1999, La tribune de l'assurance n33 - mars 2000. TGI Prigueux, 5 juillet 1994. 3 Ce dtournement des finalits des procdures juridictionnelles semble devenu une constante, expliquant, au moins en partie le succs grandissant de la procdure pnale, plus rapide et plus efficace aussi en matire dindemnisation.
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la croyance que les progrs techniques en matire de prvision et dalerte, dorganisation des secours et les moyens des collectivits suffisent, pourvu quelles en aient la volont politique, pour faire face la quasi-totalit des lments calamiteux. Quoi quil en soit, il serait donc utile dharmoniser les dispositions lgales relatives aux catastrophes naturelles et la jurisprudence, sauf penser que celle-ci doit prvaloir. b) Responsable donc pnalis Le ct le plus paradoxal de la situation, cest que si, constatant lincapacit des propritaires fonciers riverains assumer lentretien des cours deaux non domaniaux comme le veut la lgislation toujours en vigueur, la collectivit se substitue eux, elle aggrave son cas. Des dcisions de justice ont ainsi condamn des syndicats mixtes pour un dfaut dentretien de cours deau1, parfois par une interprtation extensive des missions que lui confiaient ses statuts2. Nengageant que partiellement la responsabilit des collectivits publiques, le juge administratif laisse nanmoins la charge du propritaire riverain ayant subi le prjudice une part du cot des dommages, le dfaut dentretien tant galement de son fait. Cette solution jurisprudentielle nest videmment pas satisfaisante. La part de responsabilit des propritaires est admise mais seulement comme attnuation de celle de la personne publique qui souvent ne demande pourtant aucune contrepartie financire aux propritaires pour son intervention. Or, les dispositions lgislatives confient une responsabilit de principe aux propritaires riverains de cours deau, celle des personnes publiques ne devant tre conue que comme subsidiaire. Constatons donc que dans ce cas la jurisprudence a prvalu sur la loi. Comme on la dit, linterprtation jurisprudentielle qui conduit sanctionner les personnes publiques, agissant dans un objectif dintrt gnral sur des proprits prives, pourrait fortement les inciter ne pas intervenir pour ne pas sexposer juridiquement et sen remettre ainsi aux propritaires lgalement en charge de lobligation dentretien. Cest clairement une prime limmobilisme.

Ainsi, aprs sa condamnation le 17 juillet 2003, par le tribunal correctionnel de Bonneville aprs la mort de 12 personnes dans une avalanche ayant emport 23 chalets, le maire de Chamonix a-t-il renonc faire appel. Ce jugement permettant aux victimes de la catastrophe de Montroc d'tre indemnises, il me semble ncessaire de m'incliner devant la douleur et d'en rester l , avait-t-il alors dclar. Il dclarera un peu plus tard aprs les familles des victimes, c'est maintenant au tour des propritaires absents au moment du drame, de porter plainte. On verra si l'tat reste hors de cause, alors que les permis de construire avaient t dlivrs, pour la plupart par ses services (Maires de France novembre 2003). 1 CAA Marseille, 20 novembre 2006, Syndicat intercommunal du bassin sud-ouest du Mont-Ventoux, n04MA00697. 2 TA Montpellier, 30 dcembre 2008, SA La rserve africaine de Sigean, n0604622.

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Pour compliquer le tout, remarquons que, sagissant des cours deau non domaniaux, la police de leau relve du prfet. Celui-ci a lobligation dassurer le passage des eaux et cest lui quappartient donc la responsabilit. Le dilemme des collectivits territoriales ou leurs groupements est donc : agir contre le risque naturel, en sexposant au risque juridique, ou ne rien faire et exposer la population quon a mission de protger. Un systme o ceux qui prennent des responsabilits qui ne sont pas les leurs sexposent en payer les pots casss, o ceux qui ne font rien ne risquent rien. Telle est donc la situation. Autre exemple, celui des ouvrages de protection contre les inondations. En lespce, les collectivits territoriales se trouvent astreintes une responsabilit sans faute. Les victimes dun embcle rest bloqu par un pont pourront se retourner contre le gardien de louvrage public. La responsabilit sans faute de la commune est engage au regard de louvrage public, l o une faute en lespce, un dfaut dentretien serait ncessaire pour engager celle du particulier. Lapplication des rgimes de responsabilit de droit commun incite logiquement les victimes privilgier la voie de la responsabilit administrative, qui leur est videment plus favorable. Cest dautant plus tentant que la jurisprudence admet dsormais que les tiers peuvent rechercher, pour obtenir la rparation des dommages imputables un ouvrage public quils ont subis, la responsabilit non seulement du matre de louvrage mais galement de la collectivit publique qui assure lentretien de cet ouvrage. 1 Cet tat de fait nest pas sans consquence sur la politique de prvention des inondations. Sous la menace contentieuse, les dcideurs publics tendent multiplier les prcautions pour se prmunir contre des recours en responsabilit. Autant dire que laction publique sen trouve considrablement ralentie. Mais lavantage de ce qui nest pas fait cest dtre moins visible, donc moins critiquable, que ce qui est fait. c) La dresponsabilisation des propritaires riverains Constatons donc labsence deffectivit dans les faits de la responsabilit des propritaires riverains, hritage de la lgislation du XIXme sicle, poque o lobligation dentretien des cours la charge des propritaires riverains correspondait une socit rurale. La forte prsence de paysans et douvriers agricoles rendait facile, par une main-duvre disponible, lexcution des travaux de curage de cours deau qui, par ailleurs, offraient un complment de ressources (fourrage, bois, etc). Cette pratique, souvent date fixe dans le calendrier, assurait un entretien rgulier efficace. Lvolution conomique et sociale a boulevers la donne, notamment avec
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CE, 3 mai 2006, Commune de Bollne, n 261956.

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larrive dans le sud-est de la France de nouveaux rsidents dorigine urbaine peu au fait des risques dinondation. Si, pour aider les propritaires, des efforts de sensibilisation ont t mens en France, comme en Angleterre ou au Pays de Galles, la pdagogie en direction des propritaires a rapidement montr ses limites, ceux-ci restant ignorants, avec plus ou moins de bonne foi, de lobligation dentretien qui pse sur eux. Problme identique pour les ouvrages de protection tels que les digues qui nappartiennent pas ncessairement des personnes publiques. Comme le soulignait le maire de Barjols lors dun dplacement, les propritaires considrent lentretien de la rivire, parfois effectu par les services communaux, comme un d et se plaignent mme que les services communaux ne dbarrassent pas les encombrants qui ont t sortis du cours deau et laisss sur leurs proprits. En cas dinondation, pour engager la responsabilit dun propritaire riverain, il faudrait prouver une faute de sa part, cest--dire un dfaut dentretien du cours deau. Dans la pratique, les condamnations civiles de ces derniers sont rares1 et ne correspondent plus la logique dune obligation individuelle dentretien. Dans ces conditions, la responsabilit des propritaires en cas de dfaut dentretien, corollaire de lobligation juridique, est largement thorique. linverse, il est tellement simple dengager la responsabilit des personnes publiques que pour un requrant le choix entre une collectivit territoriale parfaitement solvable et un propritaire priv difficile identifier est vite fait. Le choix de maintenir une obligation dentretien des cours deau sur les propritaires privs et de rester dans cette hypocrisie juridique apparat donc draisonnable et inefficace. Reste cependant viter que la prise en charge par la collectivit de cette fonction ne se traduise par une augmentation draisonnable de sa responsabilit. d) La dresponsabilisation des citoyens Larticle 4 de la loi n 2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile2 proclame : Toute personne concourt par son comportement la scurit civile. Certes, mais la responsabilit individuelle face au risque, ainsi affirme solennellement, reste largement sans effet sur le plan juridique. A
Des cas existent cependant o la responsabilit des propritaires riverains a t retenue lorsque le juge relve que les conseils prodigus par les services de ltat (coupe des grands peupliers sans les racines, plantation despces vgtales ayant un enracinement profond comme les saules ou les aulnes) avaient t ignors (Civ. 3, 7 octobre 2009, M. Barbe c/ Epoux Fournier, n 08-13834). Les orientations de la politique de scurit civile annexe la loi n 2004-811 du 13 aot 2004 prcise que la scurit civile est l'affaire de tous et que tout citoyen y concourt par son comportement .
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lexception notable du refus dassurance, possible en cas de non respect des prescriptions du PPRI, les individus assument rarement la responsabilit de leur choix. Par un jeu de vases communicants, ce sont les personnes publiques qui voient leur responsabilit engage. Ce transfert de responsabilit et donc de cot financier du secteur priv vers le secteur public est perceptible dans divers domaines En matire durbanisme, les autorits locales sont responsables des autorisations doccupation des sols quelles dlivrent. Aussi voient-elles parfois des propritaires dun bien ayant bnfici dune telle autorisation dans une zone inondable engager la responsabilit de la commune alors mme quils connaissaient le caractre de la zone et quils avaient sollicit un permis de construire en toute connaissance de cause. Si la jurisprudence diminue dans ce cas la responsabilit de la commune en considrant que la connaissance du risque par les victimes est une cause partiellement exonratoire, la responsabilit de celle-ci, sur le plan financier, reste engage pour partie. Il est bien vident quune telle jurisprudence interdit le principe mme dune constructibilit sous condition. Cette solution jurisprudentielle, qui balance les torts par souci dquit probablement, aboutit une situation contradictoire o lindividu est cens connatre et prvenir le risque et o, dans le mme temps, il engage la responsabilit des personnes publiques lorsque le risque advient.
Une logique de responsabilisation des individus : lexemple de la lgislation qubcoise En vigueur depuis le 20 dcembre 2011, la loi sur la scurit civile du Qubec relve dune toute autre inspiration et toute autre conception de la responsabilit des individus. Si son article 5 se rapproche de la lgislation franaise en rappelant que toute personne doit faire preuve de prvoyance et de prudence l'gard des risques de sinistre majeur ou mineur qui sont prsents dans son environnement et qui lui sont connus , son article 6 va au-del en posant le principe, selon lequel toute personne qui s'installe en un lieu o l'occupation du sol est notoirement soumise des contraintes particulires en raison de la prsence d'un risque de sinistre majeur ou mineur, sans respecter ces contraintes, est prsume en accepter le risque. La lgislation qubcoise attache donc la connaissance du risque un effet dacceptation tacite de ce risque. Pour prolonger le raisonnement, le parlement qubcois prvoit que les personnes qui ont accept tacitement le risque ou qui nont pas pris, sans motif valable, des mesures de prvention imposes ne peuvent bnficier dune indemnisation sur fonds publics pour la rparation des dommages (article 104 de la loi). Les collectivits locales ne sont pas ligibles non plus une aide financire pour leurs sinistres lorsquelles nont pas respect les dispositions en matire de scurit civile, comme llaboration dun schma de scurit civile ou llaboration et la mise en uvre des mesures de protection (article 105 de la loi). Le Qubec a donc une lgislation qui peut se prvaloir de sa cohrence puisquelle pose un principe de responsabilit individuelle lorsquil est clair par une information sur le risque encouru, par les pouvoirs publics, cette responsabilit se traduisant par labsence de prise en charge collective des dommages qui pourraient natre

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des suites de la survenue de ce risque. Un individu qui connat le risque accepte tacitement den supporter, le cas chant, les consquences financires. Si on peut envisager une transposition franaise du dispositif en matire dindemnisation, la voie du pnal, pour qui la connaissance du risque encouru par la victime et lacceptation de celui-ci ne saurait valoir justification du dol subi, permettrait de le neutraliser.

e) Le jeu de bonneteau de la responsabilit En matire de prvention, les experts, jouent un rle essentiel puisque cest largement sur la base des rsultats de leurs simulations, eux-mmes dpendant du choix et de la qualit du modle mathmatique utilis, que seront labores les propositions de PPRI de ladministration, dautant plus lie par les conclusions de lexpertise externe, que ses propres moyens seront limits. La chane est implacable : les conclusions de lexpert lient de fait le prfet qui ne peut que les constater sans moyen de les discuter, autrement qu ses risques et prils. Ces conclusions devenues celles du prfet se transforment alors en propositions de PPRI soumises au maire qui ne peut les contester sans tre souponnable dintentions perverses. Lexpert devrait engager sa responsabilit sur ce quil propose. . Comme la indiqu le prfet Hugues Parant, comment ne pas tre daccord avec ce propos qui a peu de chance dtre entendu, le fondement du systme reposant sur lide que lala ne se discute pas ? 3. La responsabilit pnale et ses fantmes a) La responsabilit pnale des dcideurs publics et ses formes Comme le fait remarquer M. Franois Braud : en ralit, la responsabilit pnale ne concerne rellement, pour ne pas dire exclusivement, que les lus et les dpositaires de l'autorit publique, dont il peut tre dmontr qu'ils ont fait preuve d'une particulire ngligence en s'abstenant de prvenir le risque naturel.1 En matire de risque naturel, la responsabilit pnale pour des dlits intentionnels (par exemple dlivrer un permis de construire dans une zone du PPRI qui linterdit) ne mrite pas de dveloppements particuliers. Or, cest la seule situation dincrimination spcifique linondation prvue par la loi : Le seul cas de qualification pnale spcifique relevant du domaine des risques naturels rsulte des dispositions de l'article L. 562-5 du code de l'environnement qui prvoit notamment que : le fait de construire ou d'amnager un terrain dans une zone interdite par un plan de prvention des risques naturels prvisibles approuvs ou de ne pas respecter les conditions de

Franois Braud, Lventualit de la responsabilit pnale, AJDA 2012, p. 1342.

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ralisation, d'utilisation ou d'exploitation prescrite par ce plan est punie des peines prvues l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme. Cette qualification pnale suppose donc un qu'un plan de prvention des risques naturels (PPRN) ait t approuv et que la rglementation en rsultant n'ait pas t respecte.1 En matire de dlits non intentionnels c'est la rgle gnrale prvue l'article 121-3 du code pnal tel quissu de la loi du 10 juillet 2000 (loi Fauchon) qui s'applique : Il n'y a point de crime ou de dlit sans intention de le commettre. Toutefois, lorsque la loi le prvoit, il y a dlit en cas de mise en danger dlibre de la personne d'autrui. Il y a galement dlit, lorsque la loi le prvoit, en cas de faute d'imprudence, de ngligence ou de manquement une obligation de prudence ou de scurit prvue par la loi ou le rglement, s'il est tabli que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas chant, de la nature de ces missions ou de ses fonctions, de ses comptences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. Sont concerns les cas dhomicide involontaire (article 221-6 du code pnal), datteinte lintgrit physique (articles 222-19 et 20 du code pnal) et de mise en danger de la vie d'autrui (article 223-1 du code pnal) ainsi dfinie : le fait d'exposer directement autrui un risque immdiat de mort ou de blessures de nature entraner une mutilation ou une infirmit permanente par la violation manifestement dlibre d'une obligation particulire de prudence ou de scurit impose par la loi ou le rglement. La mise en cause du maire sera faite sur la base des articles valises L. 2212-2 et 4 du code gnral des collectivits territoriales : En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prvus au 5 de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'excution des mesures de sret exiges par les circonstances. qui se dclinent ainsi : le soin de prvenir, par des prcautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours ncessaires, les accidents et les flaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les boulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels (...) Il en ressort : 1 que la responsabilit du maire peut dabord tre mise en cause pour sa manire de grer la crise, y compris, comme le montrent diverses jurisprudences, en labsence de PPRI si, pour le juge, il avait connaissance de
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Franois Braud ibidem.

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la dangerosit de la situation dans laquelle se trouvait, au moment du drame, la ou les personnes concernes. Quelle pourrait aussi ltre, en labsence de PPRI et au terme dune interprtation extensive de larticle R. 111-2 du code de lurbanisme, pour avoir dlivr un permis de construire dans une zone risque : Le projet peut tre refus ou ntre accept que sous rserve () s'il est de nature porter atteinte la salubrit ou la scurit publique du fait de sa situation, de ses caractristiques, de son importance ou de son implantation proximit d'autres installations. ; 2 que la responsabilit du prfet peut tre mise en cause, au titre de sa gestion des secours et aussi de retards dans la mise en place dun PPRI ou dinsuffisances de celui-ci, insuffisances rvles par la catastrophe. Cest, en tous cas, la lecture de la Cour des comptes qui dans son rapport de 2009 sur L'tat et la gestion des risques naturels , souligne, quen matire de PPRN lavis des communes n'est que consultatif ; que l'tat dispose en dernier ressort du pouvoir de dcision ; que sa responsabilit peut tre recherche en cas de carence. Prcisons quen matire pnale, pour le maire, comme pour le prfet, cest la responsabilit des personnes qui est engage et non celle de la collectivit ou de ltat. b) Les fantmes de la responsabilit pnale des dcideurs publics Que la judiciarisation et la pnalisation de la vie publique soit une tendance lourde naura chapp personne. Quil ny ait aucune raison pour que le champ des inondations, catastrophiques ou non, y chappe est peu probable. Ceci dit, ce jour nous nen avons aucune illustration concrte. Comme on la dit, laffaire du prfet du Vaucluse na pas plus abouti que celles qui ont suivi, notamment aprs les inondations de 2002 dans le Gard. Le procureur du TGI de Nmes avait alors ouvert une information pour homicide involontaire et mis en danger la vie d'autrui suite une plainte avec constitution de partie civile dpose par la famille d'une des victimes. Il avait, en revanche, class sans suite les plaintes de huit habitants de communes sinistres qui reprochaient au maire de ne pas avoir pris les mesures permettant dassurer leur scurit ainsi que la plainte pour mise en danger d'autrui dpose par les maires dAramon, Montfrin, Thzier et Comps. Reprochant au prfet des retards dans lalerte, ceux-ci avaient ripost en dposant une nouvelle plainte avec constitution de partie civile entranant ainsi la nomination dun juge d'instruction. Cette affaire est significative en ce quelle montre lun des ressorts de la saisine, au pnal, de la justice : une raction la rtention dinformation des pouvoirs publics et le dsir des victimes de comprendre ce qui stait pass. Ainsi, explique le maire dAramon au Figaro : Puisque la prfecture du Gard ne voulait pas nous donner d'explication sur le fonctionnement du service des crues, il a bien fallu que nous nous adressions la justice.

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En pratique, observe pour sa part M. Franois Braud, seule la procdure pnale est souvent de nature satisfaire les victimes ou les requrants compte tenu, d'une part, de l'indpendance des magistrats et de leur absence de subordination tlologique au pouvoir politique et administratif, mais galement et probablement surtout, d'autre part, de l'tendue des pouvoirs d'instruction et d'enqute dont disposent les autorits judiciaires, le cot des investigations tant support par la collectivit. Dans ces conditions et pour ses diffrents motifs, la responsabilit pnale trouve toute sa place dans le domaine des risques naturels. Plus de transparence, plus de participation des citoyens dans la gestion et la prvention des inondations permettra-t-il de modifier la tendance la pnalisation de la vie publique ? Si rien ne le garantit, le bon sens voudrait, en tous cas, dexplorer cette voie. Dautant, comme nous lavons dit, qu ce jour tous les raisonnements concernant les effets de la pnalisation de la gestion et la prvention des inondations sont de nature analogique, faute de cas concrets. L'issue de l'instruction en cours au tribunal de grande instance des Sables d'Olonne aprs Xynthia nous en dira plus sur la possible pnalisation des dcideurs publics dans la mise en place des PPRI. Le paradoxe, cest qu ce jour, les dcideurs publics craignent dautant plus que la menace est vague, que les rgles du jeu sont incertaines. La consquence en est lattentisme. En sortir suppose faire mentir le cardinal de Retz. 4. Clarifier Sans clarification des rgles du jeu, des conditions de la mise en jeu de la responsabilit administrative, civile et pnale des personnes publiques en charge de la gestion des crises et de la prvention de linondation, aucune politique dynamique en la matire na de chance de voir le jour. Do les propositions suivantes : Prciser les responsabilits en matire dentretien des ouvrages de protection et de prvention des inondations. On pourrait utilement sinspirer des dispositions relatives aux gestionnaires de digues, telles que prvues par la loi du 12 juillet 2010, en ltendant la responsabilit pnale.
Le cas de la responsabilit des gestionnaires de digues La loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 dite Grenelle II a cr un article L. 562-8-1 du code de lenvironnement ainsi rdig : La responsabilit du gestionnaire de l'ouvrage ne peut tre engage raison des dommages que l'ouvrage n'a pas permis de prvenir ds lors qu'il a t conu,

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exploit et entretenu dans les rgles de l'art et conformment aux obligations lgales et rglementaires. Un dcret en Conseil d'tat fixe les obligations de conception, d'entretien et d'exploitation auxquelles doivent rpondre les ouvrages en fonction des enjeux concerns et des objectifs de protection viss. Il prcise galement le dlai maximal au-del duquel les ouvrages existants doivent tre rendus conformes ces obligations ou, dfaut, doivent tre neutraliss. Cette disposition ne concerne que la responsabilit administrative ou civile lorsque le gestionnaire est une personne prive des gestionnaires douvrages et non leur responsabilit pnale. Il faut toutefois admettre que cette disposition sinspire fortement de lesprit de la loi Fauchon . Le gestionnaire nest tenu qu une obligation de moyens (concevoir, exploiter et entretenir dans le respect des rgles de lart et des dispositions lgislatives et rglementaires) et non de rsultat (prvenir toute inondation). Lors de son audition, le 21 mars 2012 par la mission, M. Eric Jalon, alors directeur gnral des collectivits locales, a indiqu que cet article assure notamment la protection du gestionnaire dont le champ de responsabilit est dlimit et que le dcret prvu tait en cours dlaboration.

Dfinir le niveau de protection vis : dcennale, centennale, millennale ? Plutt que de faire comme si on visait la suppression de tout risque, ce qui est pratiquement impossible et thoriquement impensable. Cette dfinition serait obligatoire pour chaque PPRI. Elle devrait tenir compte de lala ainsi que de sa frquence. Les dispositions prvues en rduction de lala devront faire lobjet dune tude dimpact en termes deffet, de cot et de calendrier de mise en uvre. Mesurer les responsabilits des particuliers, des collectivits et de ltat, en matire de rparation, des particuliers, des lus et des fonctionnaires de ltat, en matire pnale, cette aune. Rapprocher la dfinition de ltat de catastrophe naturelle , de celles de situation de force majeure de la jurisprudence. Mettre en place une commission permanente (lus, experts et personnalits qualifies, reprsentants des assurances) charge de donner un avis au Gouvernement pralablement la publication de larrt constatant ltat de catastrophe naturelle . Cet avis, vis par larrt sera publi. Rglementer et tendre la notion de dgts des eaux de manire largir le champ de la prise en compte par le rgime assurantiel de droit commun des dgts qui ne relveraient plus du rgime catnat . Dans ce cadre, les particuliers ou leurs subrogs pourront introduire, selon la procdure ordinaire, une instance en rparation, devant la juridiction administrative (cas, par exemple dun dysfonctionnement ou dune insuffisance du rseau pluvial communal). Par contre, la dclaration de ltat de catastrophe naturelle vaudrait reconnaissance de situation de force majeure .

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Prciser les responsabilits en matire dentretien des ouvrages de protection et de prvention des inondations. Dfinir le niveau de protection vis dans chaque PPRI et mesurer les responsabilits cette aune Rapprocher la dfinition de ltat de catastrophe naturelle de celle de situation de force majeure de la jurisprudence Mettre en place une commission permanente (lus, experts et personnalits qualifies, reprsentants des assurances) charge de donner un avis au Gouvernement pralablement la publication de larrt constatant ltat de catastrophe naturelle . Rglementer et tendre la notion de dgts des eaux de manire largir le champ de la prise en compte par le rgime assurantiel de droit commun des dgts qui ne relveraient plus du rgime catnat .

E. UN FINANCEMENT INSUFFISANT ET IMPROVIS

Mme si les situations ne sont pas comparables, il est vident que les sommes que la France et les Pays-Bas consacrent la prvention de linondation ne sont comparables en volume mais aussi en termes de priorit. Dans notre pays lessentiel du financement va aux moyens dintervention et la rparation ; aux Pays-Bas, si les moyens dintervention ne sont pas ngligs, cest la place rserve la prvention qui est essentielle, celle de la rparation (assurance et indemnisation), rsiduelle. Ce nest pas un secret mais certainement un non-dit, si en France ltat est le premier responsable de la politique de lutte contre linondation, son budget ne la finance qu la marge, marge particulirement troite sagissant de son volet prvention. Comme on la vu, lessentiel du financement vient des collectivits territoriales et des assurs du rgime catnat . L usine gaz du financement de la lutte contre les catastrophes naturelles ressemble fort une entreprise de camouflage o celui qui dcide est rarement celui qui paie. En tout tat de cause, ce nest pas celui qui paie qui commande. Le systme ptit donc dun dficit certain de financements. Les tablissements publics locaux en charge de la prvention vivent des participations de leurs membres et de la fraction du fonds Barnier que ltat veut bien leur affecter pour soutenir leurs investissements. Pas de taxe spcifique comme aux Pays-Bas. part videmment la surtaxe sur les contrats dassurance qui finance le fonds Barnier et une fraction de celui-ci les PAPI. Pour sen convaincre, il suffit dobserver les parts respectives des collectivits publiques au financement des actions, rpartition que retrace le tableau suivant, mettant en lumire que ltat, par son budget ou le fonds Barnier (qui nest pas une dpense budgtaire mais, rappelons-le, une ponction sur les primes dassurance), participe

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seulement pour un tiers, le solde tant essentiellement financ par les collectivits territoriales ou leurs groupements.
Montant programm pour les PAPI/PSR entre 2003 et 2012 (en millions deuros) Part en pourcentage de la contribution au financement

Financeurs

Rgions Dpartements Communes et groupements de communes Collectivits territoriales et leurs groupements tat Agences de leau, FEDER et autres TOTAL

135 112 337 584 392 200 1 176

11,5 % 9,5 % 28,7 % 49,7 % 33,3 % 17 % 100 %

Les tablissements publics territoriaux de bassin et leur financement notre connaissance, il nexiste pas dtude globale chiffrant le montant consolid des budgets de lensemble des tablissements publics (EPTB, syndicats de rivire,) intervenant dans le domaine de la prvention des risques dinondation. Une tude ralise par le bureau dtude EcoTerritorial pour lAssociation franaise des EPTB permet cependant de sen faire une ide, bien quelle ne porte que sur les trois-quarts des EPTB et qu'elle n'inclut pas les autres structures (syndicats de rivire) dont certains ont pourtant engag des programmes consquents d'investissement (Aude, Alpes-Maritimes), bnficiant mme de financement issu des programmes dactions de prvention dinondations (PAPI). La somme des budgets en 2009 des 23 EPTB analyss stablit 175 millions deuros dont 145 millions deuros pour les budgets principaux et 30 millions deuros sur les budgets annexes. En extrapolant, on peut penser que le budget total des tablissements publics en charge de la prvention de linondation se situe entre 240 et 300 millions deuros. Par comparaison, le budget moyen annuel de lensemble des agences de leau est de 2,4 milliards deuros et de 2 milliards deuros hors actions consacres au milieu aquatique et la pollution diffuse. Les dpenses dinvestissement, trs variables dune anne sur lautre, reprsentent 37,4 millions deuros en moyenne sur la priode 2006-2008 (21 % des budgets), soit 24,5 millions deuros de travaux (14 %). On observe une baisse assez marque des recettes (et dpenses) dinvestissement sur les trois dernires annes (base 2006) pour lensemble des EPTB, lment qui semble renforcer lincertitude sur la reconduite des programmes contractuels venir (PAPI, Plans Grands fleuves ) constate ltude. Prs des trois-quarts des recettes dinvestissement, hors emprunt, viennent de subventions, le reste correspondant au fond de compensation de la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA) et aux dotations. La part des financeurs dans les ressources globales (hors emprunt) des EPTB est pour :

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les membres statutaires de 55 % ; les agences de leau de 16 % ; ltat de 11 % ; les autres collectivits territoriales de 7 % ; lUnion europenne de 4 % ; recettes propres dactivit, FCTVA et produits financiers et exceptionnels (9 %). Le montant des diffrentes interventions de lensemble des collectivits territoriales slve ainsi 62 %. Compte tenu de la teneur des missions des EPTB, on peut stonner de voir une participation financire aussi limite de la part de ltat et des agences de lEau , note ltude. 80 % des recettes apportes par les collectivits viennent des dpartements qui sont de loin les premiers financeurs des EPTB (49 % des ressources), bien que ce ne soit pas de leur comptence. Les rgions apportent 14 % des recettes venant des collectivits et 9 % des ressources globales. La participation du bloc communal est marginale : seulement 4 % des ressources globales. Les recettes en contrepartie de services sont encore plus marginales. Ceci dit, il sagit de moyennes, les situations pouvant tre trs diffrentes dun EPTB lautre. Selon ltude toujours, 58 % des recettes sont des recettes de fonctionnement et 42 % dinvestissement (hors emprunt). Labsence de ressource fiscale propre ou de prix pour services rendus (redevance ; rmunration des prestations de service) pour les ETPB constitue un handicap srieux quant la stabilit future des ressources actuelles et concentre leffort demand auprs des contributeurs note encore ltude. Il apparat donc ncessaire de mettre en place des ressources financires propres aux EPTB : redevance pour service rendu de protection contre les inondations comme la mise en place lEPTB Oise-Aisne en 2010 cette redevance visant assurer les charges de fonctionnement de louvrage de Longueuil Sainte Marie hauteur de 75 % , taxe foncire, taxe spciale ou taxe locale dquipement, etc.

Notons que certains EPTB interviennent sur des cours deaux qui appartiennent au domaine public de ltat, lequel devrait, en toute logique, en assurer lentretien et lamnagement. Devant son inertie et ses rticences intervenir, les collectivits riveraines se sont senties obliges de contribuer et dintervenir progressivement. Dailleurs, ltat, spcialiste de leffet de levier (dont les collectivits sont le point dappui), a trs souvent, par le biais dartifices de communication dont il a le secret et quil utilise dans dautres domaines, prsent son intervention comme une aide aux collectivits (contrats de plan tats-Rgion, PAPI) alors que la ralit est toute autre, ce sont les collectivits qui aident ltat assurer ses missions. Ce glissement progressif nest pas sans rappeler celui opr en sens inverse des propritaires riverains vers les collectivits locales. Il appelle durgence une clarification des comptences, des responsabilits et des ressources qui vont avec. La mission souhaite que les prochaines lois de dcentralisation abordent cette question fondamentale et sortent de cet enchevtrement.

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Clarifier lors des prochaines lois de dcentralisation les comptences et les responsabilits de ltat et de chaque niveau de collectivits territoriales en matire de prvention des risques inondations. Assurer chaque niveau les ressources financires lui permettant de faire face ses obligations.

Il nexiste, notre grand tonnement, aucune tude dun corps dinspection ou de la Cour des comptes ayant valu le cot pour la collectivit (tat, collectivits locales, fonds Barnier ) de la politique de prvention des risques inondations. Lexercice est compliqu en raison de la multiplicit des intervenants et des diffrentes tuyauteries qui alimentent la machine. Si tout chiffre court le risque dtre contest, se livrer cet exercice est ncessaire si lon veut avoir une ide approche de cet effort. Lestimation consiste donc consolider 80 % du budget des EPTB et des autres intervenants locaux, dy ajouter les crdits consacrs au plan grands fleuves (290 millions deuros annoncs sur 7 ans), une partie des crdits inscrits au programme 181 prvention des risques 1, une partie du fonds Barnier (hors rachat de biens) et en liminant les doublons (subvention ou affectation un EPTB par exemple). On aboutit une somme de 250 350 millions deuros en moyenne annuelle laquelle, il faudrait ajouter des cots de structure qui ne peuvent tre affects prcisment. On peut considrer grosso-modo que les 2/3 incombent aux collectivits locales, 1/3 incombant ltat, au fonds Barnier et aux agences de leau. Mais ceci reste sujet discussion, cest pourquoi la mission demande quune tude soit conduite pour tablir ces montants et quun tableau de bord puisse en assurer annuellement le suivi. Cette mission pourrait tre confie lObservatoire national des risques. Collectivits locales et leurs groupements Etat Fonds Barnier Agences de leau

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partir des donnes figurant dans laudit du programme 181 Prvention des risques publi par le CGEDD en mai 2012 p.38 et suivantes.

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Confier lObservatoire national des risques, une valuation du montant des crdits consacrs, chaque anne, par ltat, le fonds Barnier et les collectivits locales (et leurs tablissements publics) la politique de prvention des inondations et la mise au point dun tableau de bord qui sera rendu public.

Quoiquil en soit, ce montant est bien infrieur au montant moyen des dommages causs, de lordre d1 milliard deuros et des sommes consacres lindemnisation par le rgime catnat , 530 millions deuros. Chaque anne, la collectivit nationale consacre plus defforts la rparation des dommages qu leur prvention.
F. UNE GOUVERNANCE VANESCENTE

1. Un tat pilote priv de moyens Rappelons dabord lobsolescence de lingnierie publique, pourtant caractristique majeure de ltat franais depuis la monarchie et la cration au XVIIIme sicle des premiers corps et coles prvus pour son service. Au nom du principe de libre concurrence, plac au cur de la construction europenne, les liens de lingnierie publique avec les collectivits territoriales a t remis en cause. La RGPP a fait le reste. Les services techniques de ltat ont donc t invits se retirer du secteur concurrentiel pour laisser la place aux prestataires privs, via la commande publique. Rsultat : rduction des effectifs de ladministration territoriale de ltat et de la capacit dexpertise qui va avec. Que le ministre en charge de la prvention des risques1 ait donn la prvention des risques comme un des neuf domaines prioritaires dintervention des services techniques dconcentrs, ne change rien laffaire.
Les consquences de la rvision gnrale des politiques publiques sur lingnierie publique La rduction et la rorientation du champ de l'ingnierie concurrentielle s'accompagnent de la suppression de 3 300 ETP entre 2009 et 2011 pour le ministre de l'cologie, de l'nergie, du dveloppement durable et de la mer, et de 1 200 ETP pour le
Circulaire du 19 mai 2009 du ministre de l'cologie, de l'nergie du dveloppement durable et de l'amnagement du territoire sur l'volution des capacits d'ingnierie des services rgionaux et dpartementaux pour porter les politiques du ministre de l'cologie, de l'nergie, du dveloppement durable et de l'amnagement du territoire et du ministre du logement.
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ministre de l'agriculture et de la pche. Dans les directions dpartementales des territoires, la suppression de l'ingnierie publique concurrentielle s'accompagne de la suppression de 137 ETP entre 2011 et 2013 auxquels s'ajoute la suppression de 264 ETP au titre de la rationalisation des fonctions support, selon les informations fournies la mission par M. Bruno Le Maire. La majorit des agents concerns par l'arrt des missions d'ingnierie concurrentielle mais ne partant pas la retraite sont orients vers les postes des nouvelles DDT. Face aux incertitudes lies la rorganisation des services et la fin des prestations d'ingnierie publique dans le secteur concurrentiel, beaucoup de personnels qualifis des services dconcentrs prfrent rorienter leur carrire plutt que de s'investir dans les missions axes sur le Grenelle de l'environnement, pourtant assez proche de leurs anciennes missions. On constate, ce titre, une certaine dsaffection des agents qualifis pour le niveau dpartemental, considr comme moins attractif que le niveau rgional ou le ministre, en termes de carrires, de contenu du poste et de protection des statuts. La combinaison de l'application du principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant la retraite et la dsaffection des ingnieurs pour le niveau dpartemental pourrait crer une pnurie des personnels de catgorie A, ce qui remettrait en cause la prennit des missions de service public en faveur des collectivits territoriales, et plus particulirement celles lies l'ATESAT1.
Source : Snat - Rapport d'information de M. Dominique de LEGGE, fait au nom de la Mission commune d'information RGPP n 666 tome II (2010-2011) - 22 juin 2011 - p. 166

Ladministration dtat elle-mme en est donc rduite recourir de plus en plus des prestataires privs. Ce sont ainsi, par la voie de marchs publics, des bureaux dtudes qui laborent les PPRI pour le compte de ltat. Se trouve ainsi rompue la relation prenne, souvent tisse de confiance, qui unissait traditionnellement les services de ltat et les lus locaux. Sur le temps long, la mmoire du service se perd et les ingnieurs encore en poste ont du mal faire face toutes les sollicitations. Avec un gain douteux, les services de ltat doivent assurer la surveillance de lexcution des marchs passs, tant au niveau des tudes que des travaux. Au final, cette perte dexpertise conduira inexorablement poser la question de la lgitimit de ltat intervenir, ce que les grandes communes et puissantes intercommunalits ont naturellement commenc faire 2.

Depuis 2001, lAssistance Technique fournie par ltat pour des raisons de Solidarit et dAmnagement du Territoire (ATESAT), est une mission technique assure, hors champ concurrentiel, par les services de ltat destination des collectivits territoriales qui ne disposent pas des moyens humains et financiers suffisants pour exercer leurs comptences en matire de voirie, damnagement et dhabitat. 2 Mme en matire de secours, o ltat reste aux commandes, il est de plus en plus tributaire des moyens mis sa disposition par les collectivits territoriales, notamment les services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS), les structures communales (services techniques, comit de volontaires, comme le CCFF, dans la cadre de la mise en uvre des plans communaux de sauvegarde), sans compter les moyens de prvisions, dalertes et de gestion de crise que certaines collectivits comme Nmes ont patiemment mis en place. Mme larme sinterroge sur sa capacit dintervention en cas de catastrophe naturelle.

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Le comble, cest que loffre prive nest pas toujours suffisante pour rpondre la demande des matres douvrage publics. Lingnierie publique ayant longtemps occup le secteur, une offre prive alternative na pas systmatiquement pu se former. Notre collgue, M. Pierre Jarlier, dans son rapport sur lingnierie publique en matire durbanisme relevait en juillet 2012 une dynamique trs rcente de flux dingnieurs de ltat partant vers le priv (par exemple dans des bureaux dtudes ou des socits dautoroutes) et vers la fonction publique territoriale. 1 Au regard de cette rduction des moyens humains de ltat, les collectivits territoriales recrutent donc des ingnieurs au sein de leurs services, souvent en dtachement depuis les services de ltat, pour exercer les missions dlaisses par ltat. Finalement cette situation est prjudiciable pour ltat, de plus en plus dpendant de lexpertise extrieure et des bureaux dtudes. Priv de moyens dexpertise (et financiers) dans le domaine de la prvention des risques, lintervention de ltat se limite largement la production de normes et la coordination. Il garde la main en disant aux autres ce quils doivent faire et ce quil ne fait plus et en les animant . Le seul levier lui permettant dagir concrtement, comme on la vu, demeure le fonds Barnier (financ, en fait, par les assurs) avec le financement des PAPI. 2. Une gouvernance locale en construction Il appartient donc dsormais aux collectivits territoriales et leurs groupements de porter lessentiel de lexercice des comptences damnagement et dentretien, voire de prvision rendue indispensable vu le caractre obsolte de la lgislation sur lentretien des rivires et la complexit de la rglementation, sans en avoir lobligation, do lincomprhension de la population et des associations de sinistrs qui, comme VIVA, dnonce la dilution des responsabilits et labsence ce gouvernance globale , en oubliant souvent la responsabilit, inscrite dans la lgislation des propritaires riverains des rivires et que la fivre de la construction natteint pas que les lus. Ce renvoi de balle est videmment strilisant et le moment est venu de regarder la ralit en face. Il ny aura pas de politique de prvention dynamique en France, sans prise en charge de lentretien des cours deau et

On comprend que notre collgue Jean-Paul Fournier, maire de Nmes, dans son rapport de mission sur la prvision et la prvention des inondations lies des phnomnes localiss de ruissellement urbain (janvier 2009) puisse proposer d exprimenter le rassemblement des moyens de gestion de crise auprs dun maire ou dun prsident de communaut dagglomration plutt que du prfet (p.80). Dcidment, Rome nest plus dans Rome. 1 Snat - Rapport dinformation n 654 (2011-2012), Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingnierie en matire d'urbanisme , de M. Pierre Jarlier, au nom de la dlgation aux collectivits territoriales, du 17 juillet 2012.

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des investissements par un oprateur public, en lui assurant des recettes correspondantes. Si la situation est bloque depuis plusieurs dcennies, cest que le rgime juridique des cours deaux non domaniaux est obsolte1, diagnostic partag aussi bien par la mission que par la commission denqute de lAssemble nationale en 2001 ou par le Conseil dtat dans son rapport annuel de 20102. Jusqu prsent, pour concilier lappropriation prive des cours deau, hrite du XIXme sicle, et lusage collectif de la ressource en eau, la loi a contourn lobstacle en multipliant les polices administratives sur leau3. Pour le Conseil dtat, ce constat devrait pourtant appeler des rponses collectives plus fermes et plus invasives au regard des droits individuels de proprit et dusage , alors quen ltat actuel du droit, les pouvoirs publics, en refusant de sattaquer cette question de proprit, ont accru la complexit du droit et limit par contrecoup lefficacit des dispositifs quils ont mis en place. Plusieurs raisons plaident en faveur du transfert de la comptence dentretien des cours deau vers les personnes publiques. En premier lieu, les oprations lourdes de curage entranent des frais4 sans commune mesure avec ce que la plupart des propritaires privs peuvent supporter5. De plus, ils paient pour des oprations qui bnficient surtout aux autres riverains de laval. En second lieu, les dmarches administratives requises avant toute intervention sur un cours deau sont fortement dissuasives. La profusion des rgles administratives est telle quelle suppose, du demandeur, une comptence technique quil na pas. En troisime lieu, le trs grand nombre de propritaires riverains, responsables chacun dun petit tronon du cours deau, ne facilite pas une approche cohrente et efficace du problme.

Dans son rapport annuel, le Conseil dtat relevait que la lgislation franaise, contrairement la loi espagnole ou italienne, na jamais remis fondamentalement en cause le rgime de proprit des cours deau et quau mieux elle a amnag le droit de proprit sur les cours deau pour prendre en compte la nature particulire de cette ressource. 2 Rapport annuel du Conseil dtat, Considrations gnrales : Leau et son droit - juin 2010 3 En 2010, le Conseil dtat dnombrait au moins 13 polices administratives en lien avec leau. 4 titre dexemple, la pose dun chantier pour le curage est estim entre 30 000 et 75 000 euros ; somme laquelle il convient dajouter des frais de piquetage des travaux, de rgalage ventuellement et de soutien des berges, sans compter que lopration de curage en elle-mme revient, pour un petit engin flottant ou un drague-marais, prs de 3 euros du mtre cube. 5 Le cot de lopration est dautant plus fort que les matriaux extraits sont moins importants, du fait de la rglementation, et compensent dautant moins, par leur revente, une recette de compensation.

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Enfin, lexprience, loutil de la redevance na pas dmontr son adaptation au cas de lentretien des rivires, amenant souvent les personnes publiques renoncer sa perception. Une premire solution serait lacquisition amiable ou par voie dexpropriation, des cours deau et de leurs abords immdiats par la puissance publique. Cest la situation des dpartements doutre-mer o le domaine public fluvial, historiquement important, permet un rgime intgr du droit de leau () avec un usage plac sous le contrle de la puissance publique. Pour la mtropole, cela supposerait cependant un engagement financier (en termes dacquisition et dentretien) excessif pour le rsultat escompt. Et puis ce serait perptuer le modle ancien qui lie lobligation dentretien la proprit. Il serait prfrable, au contraire, den sortir. En sinspirant de la notion de cours deau mixte1, on pourrait utilement distinguer lusage de leau et la proprit du lit. Un oprateur public, dot des pouvoirs de police sur le cours deau, aurait lobligation de lentretenir et les moyens humains comme financiers de le faire. Cette comptence emporterait aussi celle des ouvrages et du ruissellement.

Introduite par la loi n 64-1245 du 16 dcembre 1964, la notion de cours deau mixte rservait lusage de leau ltat sans prjudice des droits de proprit des riverains mais a t finalement abroge par la loi n 92-3 du 3 janvier 1992 sans mme quil soit procd un retour dexprience.

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TITRE VI HABITER LES TERRITOIRES INONDABLES


I. CHANGER DE PARADIGME Plus encore que de linconscience, de la mauvaise volont ou de la fivre de construire des uns ou des autres, les faibles rsultats de la politique franaise de protection contre linondation renvoient, la fois aux contradictions du systme qui se neutralise lui-mme et de la problmatique qui sous-tend sa construction. Il sagit donc de mettre en place une politique de prvention aussi cohrente que celle des Pays-Bas, mais adapte la spcificit de notre pays. Pour y parvenir, il faut donc remplacer la problmatique actuelle de la protection pour la protection par une autre : protger pour mieux habiter le territoire quon protge. Il sagit de se mettre en position de dtruire ou dinterdire seulement dfaut de ne pouvoir raisonnablement faire autrement. Les dcisions en matire de prvention seraient alors le produit dune dcision claire et partage et non lapplication plus ou moins molle dune rgle transcendante. Comme on va le voir, cest possible puisque cela existe
A. LA LEON DE SOMMIRES

Cette leon pourrait se rsumer en quelques mots : vivre avec le Vidourle ou plutt avec Vidourle , selon lexpression locale, puisque pour les habitants anciens le fleuve est une personne. lapproche dune crue violente, a sent le Vidourle nous dit-on, et par temps de Vidourle , la cloche de lglise sonne faux. La mmoire collective de cette petite ville gardoise commerante et touristique site class de 4 500 habitants, tonnamment anime, na pas oubli quelle est ne du Vidourle auquel elle pardonne le caractre emport et fantasque: Vidourlades , tel est le nom donn dans le Gard aux crues aussi dvastatrices que jusqu rcemment imprvisibles de ce fleuve ctier du Gard et de lHrault soumis au rgime cvenol. Pour parodier ici le clbre gographe E. Reclus, comment imaginer, comment comprendre, si l'on n'est pas languedocien, qu'un mince filet d'eau dans un lit de galets asschs, l'avant du pont Tibre, dans un plein t triomphant, laisse place quelques semaines aprs, et en quelques heures, des flots immenses, furieux et destructeurs, submergeant presque toute la ville sous des hauteurs d'eau allant jusqu' 8 m et dpassant largement les premiers tages des maisons ? Pourtant, ces accs de colre catastrophique du Vidourle, aussi terribles qu'ils soient, sont dans l'ordre de la nature.

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Leau de la Mditerrane, chauffe sous l'effet de fortes chaleurs de l't, s'vapore, forme des nuages qui montent vers les reliefs et crvent sur les collines et hauteur cvenoles... Linstabilit atmosphrique qui assure le dmarrage de ces orages est stimule et accrue par une dpression atmosphrique qui attire l'air chaud et humide de la Mditerrane. C'est la raison pour laquelle ces phnomnes sont particulirement dangereux du dbut septembre la mi-novembre.1 Le Vidourle prend sa source 500 m daltitude dans la montagne de la Fage et, 82 km plus loin, se jette au Grau-du-Roi par un estuaire complexe. Rapide et traversant une zone karstique dans sa partie suprieure, il sassagit jusqu Sommires avant de serpenter dans la plaine basse littorale o il a t largement artificialis au cours des sicles. Ville tape et commerante, industrieuse, Sommires au cur dune zone de chalandise de prs de 35 000 habitants est reste commerante mais le tourisme a largement remplac lindustrie. gale distance de Montpellier et Nmes, cest aussi une cit rsidentielle, une partie de la population active travaillant dans ces deux chefs-lieux de lHrault et du Gard. La particularit de la ville est son implantation sur et autour du pont, donc pour partie dans le lit majeur du fleuve. Les inondations, dampleur variable, y sont donc rcurrentes, notamment, jusquici, une inondation majeure par gnration. 1. Une ville ne du Vidourle lorigine de Sommires tait un pont romain2, le pont Tibre. Construit aux alentours du dbut du Ier sicle de lre chrtienne, cest le plus grand actuellement conserv en Gaule : 230 m, rampe daccs comprise, 6,6 m de large deux chars pouvaient sy croiser , 23 arches progressivement mises jour puisque, comme on le verra, une bonne partie en a t bti. Cest donc un point de passage et un port, lagglomration se situant sur un plateau dominant le fleuve. Au XIme sicle, dominant lui aussi le fleuve est construit un chteau pour contrler le passage. Sil semble quait exist une premire implantation mdivale sous le chteau, hors zone inondable, lessor de Sommires date des XIIme et XIIIme sicles. Par commodit (terrain plat, proximit du fleuve source dnergie et voie de communication, proximit du trafic gnr par le pont et de la chalandise qui en dcoule), la ville se fortifie sur la rive gauche, dans le lit majeur du Vidourle. Les remparts font office de protection contre le fleuve.
D. Comte, R. Paris, Vidourle : un fleuve sous haute surveillance , Sommires et son histoire n14 2006. 2 Voir photographies annexe 9.
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Dmolis au moment de la construction des quais, ils seront remplacs par lextension des immeubles mitoyens, ltroit lintrieur de la ville. Une digue, dite du Valat, est difie au nord pour protger la ville. Les arches du pont romain, mures en partie et intgres la ville, sont doubles de nouvelles arches sur lesquelles sont difies des habitations. Dabord dun tage, elles seront rehausses avec le temps. Les arches difies au nord, abritant des boutiques, constitueront lun des cts de la place du march. Situe dans le lit majeur du Vidourle, communiquant avec lui par le rseau des arches, la place du march et la ville dite basse soumise comme elle la remonte de leau par le rseau dgouts, sont donc structurellement inondables, ds lors que le niveau deau mesur au pont dpasse 3,5 m. Contrairement ce quon pourrait penser, Sommires, le Vidourle ne dborde pas, il monte dans la ville et les quais y sont moins inondables quune bonne partie de la ville, ce qui nest pas banal. Depuis le XVIme sicle, on relve 13 trs grandes vidourlades, essentiellement lautomne, au cours des 122 dernires annes, 7 crues dpassant 6,5 m. La plus importante, celle de septembre 2002, a atteint 7,08 m, ce qui signifie plus de 3,5 m deau sur la place du march et dans la ville basse. Entre 1990 et 2002, on recense 42 vidourlades dau moins 4 m, soit environ une tous les deux ans et demi1. 2. Une ville contre le Vidourle La frquence des crues et limportance des dgts causs rgulirement vont pousser les autorits municipales la dfense et la ralisation de divers travaux de protection. Aprs les inondations catastrophiques de 1907, o trois crues majeures inondrent plus de 100 ha et causrent 6 millions deuros de dgts, le conseil municipal envisage, rien moins que la destruction du pont romain rendu responsable : Considrant que la masse gigantesque du pont romain jet sur le Vidourle gne considrablement l'coulement des eaux lors des inondations. Vu les dgts et les pertes incalculables que les propritaires et commerants ont subis du fait des inondations de l'automne 1907. Considrant que le jour o les eaux auront leur libre coulement, quantit de crues de la rivire qui pntrent en ville, inondant les quartiers bas, seront vites. Qu'indpendamment des pertes matrielles que subissent annuellement les contribuables de la ville, ces inondations rendent les habitations inhabitables et insalubres. Il y a lieu, tant au point de vue de l'hygine que de l'intrt
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Voir photographies annexe 9.

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pcuniaire des habitants, de faire disparatre la cause de ces calamits ! Le conseil municipal de Sommires met le vu : que les pouvoirs publics mettent l'tude le projet d'largissement des berges du Vidourle, la dmolition du pont romain et son remplacement par un pont mtallique tablier unique d'une seule coule.1 Les autorits prfectorales, aprs expertise, ayant estim que le remplacement du pont romain ne suffirait pas viter linondation de la ville, une nouvelle expertise et estimation des travaux pouvant le permettre est ralise. Dans lattente, des travaux de curage et nettoyage des berges sont rgulirement raliss entre 1908 et 1922. Un rapport de juin 1923 propose les travaux suivants : dmolition du pont actuel et remplacement par un pont mtallique de 173 m de longueur ; dmolition de la majeure partie du faubourg rive droite ; construction de digues pour protger la partie basse de la ville rive gauche ; reconstruction de la route de Sommires Quissac et de la route nationale 110 sur 5 km ; achat et dragage sur une longueur moyenne de 5 m d'une bande de terrains de 130 m de large et de 5 km de longueur ; indemnits diverses aux propritaires d'immeubles et imprvus. Au total une dpense estime 25 millions de francs FF de lpoque, soit peu prs 25 millions deuros daujourdhui. Aucune dcision ne sera finalement prise jusqu la crue ravageuse du 4 octobre 1958 qui bat les records jusque-l atteints Sommires o leau envahi les trois-quarts des maisons jusquau-dessus du premier tage. Bilan, rien que pour le Gard : 1,3 milliard deuros sur 45 communes sinistres, dont 110 millions deuros et 141 sinistrs pour la seule ville de Sommires. Trois barrages crteurs de crues sont alors raliss par le dpartement du Gard sur le Vidourle et deux de ses affluents: le barrage de Ceyrac sur le Rieumassel en 1968 ; le barrage de la Rouvire sur le Crieulon en 1971 ; le barrage de Conqueyrac sur le Vidourle en 1981. Ces barrages sont chargs de stocker leau au moment des crues pour la relcher ensuite en la contrlant. Le dispositif est complt par la rfection
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Compte rendu de la sance du conseil municipal de Sommires du 27 juin 1908.

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du seuil du moulin dAubais avec la participation du dpartement de lHrault, point de dpart dune coopration qui aboutira la cration en 1989 du syndicat intercommunal damnagement du Vidourle entre les deux dpartements. Ouvert aux communes et intercommunalits, il deviendra en 1993 le syndicat mixte interdpartemental damnagement et de mise en valeur du Vidourle et de ses affluents (SIAV), reconnu tablissement public territorial de bassin (EPTB) en 2007. Il ralisera, outre des travaux dentretien (berges, digues, seuils, cours deau) en amont de Sommires, un pige embcles, dune grande efficacit de lavis unanime, ainsi que lamnagement dun bras mort faisant fonction de zone dexpansion de crues. 3. Vivre avec le Vidourle Laffaire paraissait entendue, si les barrages crteurs navaient pas supprim toutes les crues de plus de 3,5 m, ils en avaient notablement rduit le nombre, lampleur et surtout avaient supprim les crues catastrophiques. Le nombre de points vulnrables a t rduit ainsi que le nombre dalertes srieuses qui pouvaient tre de deux ou trois par an. Entre-temps, forte de cette protection, en plein accord avec le plan de prvention du risque dinondations (PPRI), lurbanisation de la rive droite du Vidourle, moins facilement inondable que la rive gauche, stait dveloppe, avec notamment la cration dun centre commercial. La crue de septembre 2002 qui submergea la vieille ville sous plus de 4 m deau et inonda aussi la rive droite montra clairement que si les amnagements raliss ntaient pas inutiles, puisquils limitaient la frquence et lampleur des crues de faible intensit, ils ne suffisaient pas rgler le problme. Il fallait vivre avec Vidourle et si possible bien vivre avec lui. En mme temps que le SIAV poursuit une action dont lutilit nest plus dmontrer, un PPRI a t labor et approuv en 2008, le plan communal de sauvegarde (PCS) mis jour en 2009. Il comporte un Plan dintervention gradu en fonction de trois niveaux prvisibles dinondation, les procdures de gestion de crise et les annuaires de crise. Chaque intervenant dispose de quelques pages oprationnelles pratiques. Si la commune est abonne Prdict et a mis en service Vigicrues , la vigilance est laffaire de tous : des lus et de la population. Vigilance efficace puisque, malgr la rcurrence des inondations, voire svres, aucune victime na t dplorer Sommires depuis 1933, qui en connut deux cette anne l. Pour les lus, un suivi de la situation mto et de la monte des eaux trs strict est ralis de quart dheure en quart dheure, en tenant compte de la

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situation des communes lamont et des affluents du Vidourle entre elles et Sommires, les communes du bassin tant en relations constantes. Lalerte et la communication sont organises : sirne, haut-parleurs (en place demeure), tlphone, central dappels simultans (4 500 personnes informables en 20 min), affichage, Internet (site de la mairie), France Bleu Gard-Lozre. Existent aussi des correspondants de quartier qui jouent le rle dinterface avec la population. Une runion publique est, par ailleurs, prvue tous les deux ans. La mairie a t quipe dun groupe lectrogne et les services dots de moyens de communication propres : tlphone et radio spcifiques. Les services municipaux disposent dun matriel de nettoyage adquat et adapt lexigit des lieux. Bien entrans, ils ont acquis une grande efficacit, comme ils lont montr Draguignan en 2010, o ils sont intervenus solidairement. La municipalit a mis au point des horodateurs et prises de courant foraines amovibles. partir dune certaine cote, les services procdent leur enlvement. Les 6 chambres daccueil ralises nont servi jusque-l qu des voyageurs bloqus Sommires. Sagissant de la population, comme dit plaisamment un lu, Sommires chacun a une adresse et une hauteur deau . Chacun ajoute sa propre hauteur deau quelques dizaines de centimtres ou de mtres la hauteur deau de rfrence mesure au pont romain, pour connatre le risque quil court et savoir ce quil doit faire. Jusqu une certaine hauteur, rien. Au-dessus, il commence mettre une partie du matriel labri, gnralement au premier tage de limmeuble, puis la totalit du matriel et du stock, et enfin se rfugie dans un local sr. Les repres de crue disposs dans toute la ville ne sont pas le moindre objet de surprise pour le visiteur. La juxtaposition de vitrines de commerces et des repres1 indiquant quils sont rgulirement inonds et furent dj totalement submergs nest, en effet, pas banal. En zone inondable soit les trois-quarts de la ville ancienne , il ny a pas dhabitation en rez-de-chausse, seulement des remises, garages ou commerces. Les logements sociaux installs dans des immeubles anciens rhabilits tiennent compte, eux aussi de cette contrainte. Les circuits lectriques sont adapts : ils descendent jusquau rez-dechausse au lieu den partir. Les matriaux et revtements utiliss sont gnralement simples et rsistants leau. Le stock des nombreux commerces y est rduit au minimum, le matriel (conglateurs, rfrigrateurs, fours) robuste. Le sche-cheveux, indispensable la dshumidification des moteurs lectriques, est un

Voir photographie annexe 9.

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quipement de base. Chacun est quip du matriel de nettoyage ncessaire et la solidarit, y compris des voisins dautres villages, joue plein1. Un commerant, arriv Sommires depuis une dizaine dannes, nous explique : La premire fois, lannonce de la crue et durant la crue, jtais stress. Plus maintenant. Leau vient. On dmnage. Leau repart. On nettoie, on remet tout en marche et la vie continue. Il nous prcise cependant quil est content que la frquence et lampleur de crues de faible amplitude aient diminu grce aux travaux effectus par le SIAV. Lensemble de la population, par temps de Vidourle , se tient au courant rgulirement de lvolution de la situation, de mme que les automobilistes qui doivent passer par Sommires. Autre sujet dtonnement : on ne note aucun problme avec les assurances, les inondations mineures nentranant ni dclaration de catastrophe naturelle, ni mme demande dindemnisation de la part des intresss. Ce qui fait partie de la vie courante nest pas considr comme indemnisable de la part des assurs eux-mmes. Les lus responsables estiment que moins dun quart des inondations fait lobjet dun classement en catnat , les prcautions prises rduisant lampleur des dgts. Ainsi la crue de dcembre 2003 ne la-t-elle pas t, alors que celle de dcembre 2002, parce quintervenue aprs la catastrophe de septembre, la t pour des motifs essentiellement psychologiques. Depuis cette date aucun classement en catnat nest intervenu. Plutt que de culture du risque , le maire prfre parler de conscience du risque : connatre le risque, laccepter, lvaluer pour mieux sen protger. Le contraire du fatalisme : vivre avec Vidourle suppose une vigilance de tous les instants et la prise en compte des obligations que cela impose en matire de protection et durbanisme. Ainsi sur la rive droite, la municipalit mne une politique dacquisition foncire et a repouss la constructibilit aux zones non inondables. 6 maisons ont t dtruites et le centre commercial, notamment, ne sera pas reconstruit l o il tait. Si la gendarmerie devrait dmnager, le collge et le centre de secours, construits eux aussi en zone inondable, resteront en place avec des amnagements de leurs installations et des procdures de transferts de vhicules, voire dvacuation en cas dalerte svre. Le PPRI y autorise, sous certaines conditions, des amnagements et quipements, notamment pour des activits sportives, danimation et de loisir ainsi que des changements de destination allant dans le sens de la rduction de la vulnrabilit. Le secteur est class en zone NU dont il convient de
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Voir photographie annexe 9.

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prserver les capacits d'coulement ou de stockage des crues en y interdisant les constructions nouvelles (ala indiffrenci fort ou modr) soit risque moindre que la ville ancienne, classe videmment en zone dala fort. Le PLU quant lui prvoit l'amnagement d'une zone verte le long des berges du Vidourle. Situe au cur de la ville, elle entend tre un trait d'union entre l'ancienne ville mdivale sur la rive gauche et les quartiers nouveaux de la rive droite. Ceci pos, cette conception de lamnagement de la rive droite de Sommires se heurte lopposition des services de ltat dont la doctrine flotte entre lacceptation doccupation de btiments existants, certains en activit comme un caf-brasserie situ sur les berges du Vidourle, et la dlocalisation dautres : 12 puis 6, dont lune est une ancienne ferme (acquise par la commune grce au fonds Barnier la demande du prfet), dont lorigine remonte 1680 et que la commune souhaite transformer en muse des mtiers dautrefois ou en maison de leau . Il est trs difficile de comprendre , note en juillet 2009 la commune dans un plaidoyer pour un accord avec les services de ltat , pourquoi la commune de Sommires, accueillant la maison des mtiers d'autrefois des Sommirois ou des touristes pour des visites programmes au cours de priodes sans troubles atmosphriques, mettrait leur vie en danger, alors que ces mmes personnes pourraient, sans restriction aucune, par exemple parcourir le centre-ville et ses boutiques, djeuner dans les restaurants du centre-ville, traverser le Vidourle sur une passerelle au ras de l'eau, se promener sur les trottoirs longeant la N 110, revenir sur la rive gauche pour une partie de boules sur l'esplanade, et reprendre leur voiture stationne sur le parking du Vidourle. Il y a l une incohrence qui ne peut chapper au bon sens. Au bon sens, certainement Dans le langage des bureaux, on dira que la doctrine officielle relative lamnagement et au dveloppement des zones inondables nest pas entirement satisfaisante. Sommires a donc appris vivre avec le Vidourle, en faisant mme, aujourdhui avec son patrimoine et ses particularits, comme autrefois un lment dattraction. Ainsi vient dtre cr un fonds de dotation Le printemps des pierres de Sommires qui, outre ses projets de restauration, entend fdrer les villes dEurope possdant un pont habit, telles que Florence. Cette manire dapprhender linondation est-elle gnralisable ? Certainement pas gnralisable telle quelle, parce que cela demande une nergie de la population et de ses lus dont on peut douter quelle soit la chose du monde la mieux partage et parce qu Sommires lamnsie nest pas possible. Lamnsie collective, ce refus de voir qui explique une part de ltonnante insouciance vis--vis du risque quand ce ne sont pas des choix durbanisme minemment discutables.

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Cependant, malgr ses particularits non transposables, Sommires montre quil est possible de penser autrement linondation quen termes de protection, autant dire de restrictions et dinterdictions. Cest cette manire de poser le problme et de lui trouver des solutions qui est transposable, cum grano salis , videmment.
B. LE RISQUE COMME COMPOSANTE DU DVELOPPEMENT

Comme le remarquait Mme Valrie November devant la mission : Un risque offre toujours deux faces, une face ngative mais aussi une opportunit de transformation. On considre toujours le risque comme susceptible dempcher le dveloppement des territoires et non comme un lment de concertation permettant dtablir des priorits. Ce qui est possible comme le rappelait Mme Gralepois dans son intervention devant la mission citant lexemple de la communaut urbaine de Nantes, o des services sont dsormais ddis la prvention et la gestion des risques au niveau intercommunal. Ce service joue le rle dintermdiaire entre les diffrents aspects de la politique de prvention, dont lamnagement. Il a notamment ralis une carte dalas lchelle de lintercommunalit, au moment o Nantes-Mtropole ralisait le plan local durbanisme de ses communes. Les risques recenss allaient au-del de la dfinition des risques majeurs donne par les services de ltat. La carte interrogeait par exemple les interactions entre les dbordements de petits cours deau, qui ne font pas lobjet de PPRI. taient galement recenses des zones dinondation connues, dues dautres phnomnes que les crues du fleuve. La carte montrait galement linteraction entre diffrentes formes de risques, par exemple entre la prsence de zones inondables et de zones industrielles. noter que cette carte dalas a t ralise en mme temps que les plans locaux durbanisme et par la mme institution. Conue au niveau dune grande agglomration, cette insertion du risque dans lamnagement de la cit est ce que, pragmatiquement, ont ralis, depuis des lustres, les lus et les habitants de Sommires (voir infra). Pour y parvenir, il importe que la question du risque devienne le souci permanent de chacun des acteurs locaux et soit place au cur du projet de dveloppement. Cette faon de poser le problme, qui se retrouve, entre autres, dans les travaux du CEPRI, est la seule manire de sortir des impasses de la problmatique classique. Non, protger contre linondation ne se rsume pas dvelopper des outils techniques, organisationnels, juridiques. Encore faut-il y faire adhrer la population et ses lus. La prvention contre linondation nest pas dabord un problme technique, mais un problme politique et humain. Vouloir protger un territoire sans penser le dvelopper est une absurdit.

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Illustration partir de quelques rflexions tires des actes des Assises nationales des risques naturels (Bordeaux 19 et 20 janvier 2012) :
Extraits des Actes des Assises nationales des risques naturels 2012 Bordeaux 19-20 janvier 2012

Rapporteur de latelier Risques naturels et amnagement du territoire : comment concilier dveloppement des territoires et prvention des risques ? , M. Philippe Masure, maire dAlbertville, estime quil faut aller vers une stratgie du territoire qui intgre le risque : La gestion des risques doit devenir un tat desprit, qui respecte un certain nombre de rgles gnrales : une approche globale systmique interdisciplinaire, une valuation claire du retour dexpriences et du retour sur les investissements prventifs, lintgration des ouvrages de protection dans les usages quotidiens, si possible, afin de les valoriser, un partage clair des responsabilits et des financements, co-laborer(*) les deux instruments de dveloppement territorial (document durbanisme) et de prvention (PPR) dans le respect, le dialogue et le gros bon sens (GBS). M. Laurent Michel, directeur gnral de la prvention des risques, au cours de la table ronde finale Mieux agir ensemble constate que sur la question des visions systmiques et des politiques, le constat partag se transforme en action par lintgration de la prvention des risques aux politiques damnagement du territoire et durbanisme. Lapproche cartographique cde galement la place lconomie et la vulnrabilit des territoires. Notre collgue Mme Marie-France Beaufils, rapporteure de latelier Quelle clarification de la gouvernance pour une action plus efficace ? , parle de synergie entre prvention des risques et amnagement . Elle explique que la ralit de la vie avec le fleuve ne doit pas tre nie mais intgre dans les rflexions sur lamnagement du territoire. Dans son allocution de clture, M. Christian Kert, prsident du Conseil dorientation pour la prvention des risques majeurs, souligne : Ces synergies permettent de mieux concilier des politiques de dveloppement et damnagement avec les politiques de prvention et de faire en sorte que les unes soient quasi naturellement dpendantes des autres. Ce mouvement est de plus accompagn par la monte en puissance de la notion de territoire lequel permet ainsi dassurer la scurit des populations une fois dfini le risque acceptable.
Il emploiera galement, comme Mme Beaufils et comme le prfet du Gard, M. Hugues Bousiges, le terme de co-construction .
Document consultable : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Actes_Assises_ANRN_09-0512.pdf
(*)

Ces approches devraient permettre lavenir de mettre en uvre les outils de la politique de prvention dans un esprit plus constructif et peut-tre de renouveler les modes de prise en compte du risque pour apprendre vivre avec lui et non contre lui .

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C. LE RISQUE EST LAFFAIRE DE TOUS

On aura donc compris quil ne peut y avoir de politique efficace, donc prenne, de lutte et de prvention du risque inondation, contre la population et ceux qui la reprsentent. Penser le contraire ne peut dboucher, au mieux, que sur des victoires la Pyrrhus de ladministration. Il importe au contraire dassocier lensemble des acteurs autour dun projet de dveloppement commun et de son financement, de les faire participer, la hauteur de leurs moyens, la gestion des crises quand elles surviennent, ainsi qu la dfinition des rgles durbanisme qui constitueront le cadre lgal du dveloppement local.

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II. SE DONNER LES MOYENS DE SES AMBITIONS


A. DFINIR LES OBJECTIFS ET LES HIRARCHISER

1. La hirarchie des objectifs La logique administrative verticale, dun ct, la distribution des comptences entre ltat et les collectivits territoriales, de lautre, empchent lmergence dune vision stratgique globale. La politique de prvention ne relve daucune autorit identifie. Pour chaque dcideur, de rares exceptions prs, elle est dabord une contrainte de plus. Les objectifs nationaux, transforms en priorits au gr des vnements (protection de lenvironnement, prvention de linondation, dveloppement conomique ou des transports, densification urbaine, logement), se juxtaposent sans aucun effort pour les rendre compatibles. La tche est renvoye au terrain qui ne peut la recevoir que comme contrainte ou entrave son action. Il faudra bien pourtant, un jour, rpondre ces questions qui fchent et dabord, puisquon entend protger , dire clairement de quoi on parle, comme lont fait les Hollandais. 2. Vous avez dit protection ? Le choix dun niveau de protection dpend de loccurrence du risque choisi (par exemple, le niveau de la crue mais aussi sa frquence) et des enjeux (nombre de personnes concernes, valeur des biens, existence ou non dinstallations stratgiques). La question est aussi simple que trop facilement lude, lorsquil sagit de projets de constructions nouvelles, lude parce quelle appelle en ralit deux types de rponse : linterdiction de construire comme dogme absolu ( la zone est inondable donc inconstructible, lala ne se discute pas ), la possibilit de construire moyennant des amnagements. Mais quels amnagements si nexiste que la volont de construire sans programme srieux damnagement ? La seconde branche de lalternative ouvre alors la voie des ngociations o entrent en jeu non seulement les questions de scurit, mais divers intrts, plus ou moins lgitimes : emplois, risques de dlocalisation, satisfaction dun besoin dintrt gnral, etc. Cette pratique incontournable et qui semble aller de soi revient en fait, pour ladministration dtat, telle que la question est pose, arbitrer entre des avantages et des risques, ralits pourtant logiquement non commensurables. Le problme cependant nest pas quelle le fasse, la vie est faite de choix de ce type, mais que les critres du choix ne soient que trs rarement (quand le risque est trop grand surtout) explicits. La premire des choses serait donc de dire clairement quel niveau de risque est accept plutt que de faire semblant de vouloir assurer une protection absolue, tout en sachant quil y sera videmment drog.

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Autre question de fond rarement pose : qui aura la charge des amnagements, lamnageur ou la collectivit ? Dans le cas de projets damnagement densemble, il est plus facile de la faire porter sur lamnageur, au moins en partie. Sagissant de zones dj urbanises, la question devient plus complexe, mme dans le cas o le fonds Barnier peut tre activ, larbitrage entre acquisition amiable et expropriation, le changement de destination des immeubles, la prescription damnagements individuels ou semi collectifs, la construction douvrages par la collectivit, ne va pas de soi. In fine, se trouve toujours pose la question du risque rsiduel acceptable, des conditions de son acceptabilit et du financement de celles-ci. Notre conviction cest que la question se posant immanquablement sans le dire, il vaut mieux laffronter en toute clart, avec la population, pour en tirer toutes les consquences. 3. La prvention des inondations : une priorit pour tous Le droit de leau en France on commence sen douter est complexe : multiplication des normes, clatement des rgles juridiques, multiplicit des codes. Compatibles en thorie, ces blocs de lgalit se heurtent dans la pratique, comme on la vu de la protection du milieu aquatique, des espces protges et de la prvention de linondation. Autre obstacle une approche unifie du risque inondation : lparpillement des structures administratives. La premire urgence serait probablement de rapprocher services dconcentrs de ltat et services territoriaux de lONEMA, ce qui passe par un rappel de la tutelle de ltat sur son oprateur. Larticle L. 213-2 du code de lenvironnement prvoit parmi les missions statutaires de lONEMA quil contribue la prvention des inondations . La conclusion du prochain contrat dobjectifs et de moyens de loffice, fin 2012, pourrait tre loccasion de faire de la prvention des inondations lune de ses premires priorits. Actuellement, aucune action de prvention des inondations nest identifie comme telle dans la convention dobjectifs et de moyens qui lie ltat son oprateur. Au chapitre 3 consacr la police de leau et des milieux aquatiques, les contrles dans le cadre de la police administrative ne sont orients que sous langle de la protection du milieu aquatique et non de la prvention des inondations bien que veiller au bon coulement des eaux relve des pouvoirs de police administrative spciale du prfet. Au-del de ses oprateurs, ltat doit aussi imposer ses concessionnaires la prvention des inondations comme une priorit. Exemple emblmatique : la compagnie nationale du Rhne (CNR) qui, par contrat avec ltat, se voit confier lamnagement et lexploitation du fleuve. Depuis 1933, date de sa cration, cette socit majoritairement dtenue par des actionnaires

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publics se concentre sur ses missions historiques : la production dlectricit, la navigation et lirrigation ou les autres usages agricoles. Sans doute est-il temps de prendre une mesure de bon sens en lassociant la politique de prvention des inondations. Comment peut-on imaginer que loprateur en charge de lentretien du Rhne se voit ainsi exonr de toute obligation quant la gestion des crues et surtout de leur prvention ? Le prfet coordonnateur de bassin Rhne-Mditerrane, M. Jean-Franois Carenco, dplore lui-mme linterprtation rigoureuse par la CNR de son cahier des charges de concession , la conduisant refuser toute contribution la politique de prvention des crues travers les ouvrages hydrauliques quelle exploite. Cest le contenu de la concession qui doit donc tre revu de manire unilatrale ou par voie contractuelle, en tous cas au plus tard en 2023 lors de la rvision de la concession, pour y intgrer une participation obligatoire de la CNR la politique nationale de prservation de linondation. Ce souci de rendre prioritaire la prvention des inondations dans la gestion des cours deau est constant pour le Snat. Lors de lexamen en 2003 du projet de loi qui allait introduire larticle L. 211-12 du code de lenvironnement, la Haute assemble avait limit clairement les servitudes cres pour rguler les crues. Le projet de loi prvoyait en effet quune servitude pourrait tre instaure par ltat pour faciliter le dplacement naturel des cours d'eau en restaurant les zones de mobilit de son lit mineur trop souvent artificialises. Dans sa version initiale, lobjet de cette servitude comprenait non seulement la prservation des caractres hydrologiques, gomorphologiques, mais aussi cologiques du cours deau. Au nom de la commission des affaires conomiques, le rapporteur, notre collgue Yves Dtraigne, proposait fort heureusement de limiter l'objet de cette () servitude la prservation ou la restauration des seuls caractres hydrologiques ou gomorphologiques d'un cours d'eau. La mention de son caractre cologique ne rpond pas strictement l'objectif initial de la servitude, savoir, limiter le risque d'inondation. Ce critre pourrait justifier des actions entreprises pour prserver, voire restaurer, un habitat pour une flore ou une faune spcifique, mais tel n'est pas l'objet de ce projet de loi.1

Placer comme une priorit des polices de ltat la politique de prvention des inondations.

Snat - Rapport n 154 (2002-2003) de M. Yves Dtraigne, fait au nom de la commission des affaires conomiques, dpos le 29 janvier 2003 p. 84.

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4. Fixer par voie lgislative la notion de cours deau Beaucoup de difficults, voire de conflits avec la police de leau qui a tendance appeler cours deau tout talweg qui un jour a recueilli de leau, viennent de ce quune notion aussi essentielle na de dfinition ni rglementaire, ni lgislative, seulement jurisprudentielle. Lors de son audition, M. Samuel Deliancourt, rapporteur public auprs de la cour administrative dappel de Marseille et auteur dune prcieuse monographie sur ce sujet, aussi important que mconnu, prcisait : la seule rfrence officielle se trouve dans une circulaire du ministre de l'environnement datant de 2005, qui a pos les bons critres, en reprenant ceux dgags par la jurisprudence. Situation paradoxale, de cette dfinition dcoulant en effet, de nombreuses consquences juridiques comme lobligation des propritaires riverains dentretenir mais aussi la comptence relle et non imaginaire de la police de leau pour intervenir. Classiquement, la notion de cours deau repose sur deux critres cumulatifs : la prsence et la permanence dun lit naturel ; la permanence dun dbit suffisant la majeure partie de lanne. Au besoin, pour tablir le second critre, le juge peut recourir des indices tels que la localisation sur une carte, la prsence dune vie aquatique ou les donnes hydrologiques dont il dispose. Ces indices ne sont ni ncessaires, ni suffisants pour tablir la prsence dun cours deau mais leur runion permet de prsumer lexistence du critre de dbit minimal sur lanne. La dfinition rcemment formule par le Conseil dtat1 pourrait donc tre retenue2 : constitue un cours d'eau un coulement d'eaux courantes dans un lit naturel l'origine, aliment par une source et prsentant un dbit suffisant la majeure partie de l'anne. Ceci viterait aux services de ltat dexercer, par une interprtation extensive, la police de leau dans des espaces o labsence dun dbit suffisant et permanent empche manifestement dappeler un simple coulement deau un cours deau. Cette rflexion sur la notion de cours deau devrait utilement se poursuivre par celle sur la notion, dsormais abandonne avant toute mise en application, de cours deau mixte, qui tout en respectant le droit de proprit des propritaires riverains admet la matrise collective de lusage du cours deau (Titre V.III.F.2, p. 231).
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CE, 21 octobre 2011, Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement, n 334322, Rec. Lebon. 2 Cette dfinition prsente lavantage dtre commune aux deux ordres de juridiction.

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Dfinir la notion de cours deau au niveau lgislatif partir des critres jurisprudentiels.

B. ASSOCIER LA POPULATION

Les analyses prcdentes ont montr que les inondations catastrophiques avaient des causes multiples, autant naturelles quanthropiques. Les phnomnes naturels (intensit et concentration des prcipitations, gographie des lieux) se cumulent des facteurs humains qui prexistent et sont susceptibles den aggraver les consquences : il en va de lurbanisme, de lentretien des rivires, de certains amnagements, mais aussi des comportements de la population. Souvent ces facteurs daggravation nont pas t perus avant la catastrophe, parfois ils ont t oublis, parfois ils nont pas t recenss, parfois ils sont nouveaux et indtectables sans une connaissance vigilante du terrain. La plupart des rapports dplorent labsence de culture du risque, leurs prconisations se limitant gnralement la diffusion dinformations la population sur le risque ou les comportements viter. Au mieux, sagit-il dexercices rguliers dvacuation destins aux lves et aux habitants des zones trs vulnrables. Si ces actions sont certainement utiles, on peut douter de leur capacit de rsistance loubli. Recevoir une plaquette dinformation, ce nest pas la lire, encore moins la mmoriser. Recevoir une formation aux premiers secours en classe de 3me, ne met pas en mesure de pratiquer le geste qui sauve dix ans plus tard, si lon na pas eu loccasion de le mettre en uvre. Les spcialistes de la communication, comme M. Thierry Libaert, expliquent que, pour tre assimil, un message doit tre rpt, doit emprunter plusieurs voies. En outre, information ne signifie pas implication. Si lon veut vraiment ancrer la connaissance et la pratique du risque dans la population, il convient de lassocier pleinement lensemble des dcisions ayant des consquences sur la scurit ou, en tout cas de trouver en son sein les relais dopinion les plus motivs, les couter et leurs confier des responsabilits permanentes. 1. Linformation et la participation des citoyens a) Transmettre aux communicables citoyens les documents administratifs

La transparence commence par le respect des lois. Les citoyens ont droit daccs aux documents administratifs concernant directement la prvention des risques majeurs. Ce droit leur est

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assur par le rgime de droit commun sur les documents administratifs1 en vigueur depuis 1978 et par les articles L. 124-1 L. 124-8 du code de lenvironnement2. Larticle L. 124-7 du code de lenvironnement nonce notamment que les autorits publiques prennent les mesures permettant au public de connatre ses droits d'accs aux informations relatives l'environnement qu'elles dtiennent, et veillent ce que le public puisse accder aux informations recherches. Il est donc totalement anormal que les citoyens ou les associations qui souhaitent obtenir communication de documents ou de rapports en la possession des administrations locales ou de ltat, se voient non seulement opposer des refus, ne reoivent aucune rponse crite leur demande ou doivent faire appel la CADA pour obtenir gain de cause. b) Associer la population des communes sinistres aux retours dexprience Il serait pertinent dassocier systmatiquement les lus locaux des communes sinistres aux runions de retour dexprience, ce qui nest pas le cas actuellement, loin de l. Certaines administrations de ltat font mme leurs propres Retex sans les partager avec celles avec lesquelles elles sont censes travailler dans laction ou dans la prvention. Cela permettrait, en tout cas, dviter, comme on a pu le voir sur la crise de Dracnie en 2010, les discordances constates entre dires dexperts officiels et la perception des tmoins. Les meilleures leons restent encore celles quon tire de faits incontestables. Parmi les trop rares expriences quon puisse citer, celle voque plus haut du retour dexpriences organis par la socit des autoroutes EstrelCte dAzur aprs le gigantesque bouchon occasionn par les chutes de neige de lhiver 2008. Lors de son audition M. Patrick Lagadec, qui participait lopration, a soulign tout ce quelle avait eu de positif, les participants proposant des amliorations originales au dispositif de remdiation dEscota. Associer la population aux retours dexpriences serait une manire de lcouter, de mieux comprendre comment sest droule la crise3, comment elle a t vcue, de lamener comprendre les raisons pour lesquelles elle a t expose aux risques (y compris par sa propre imprudence), proposer des amliorations. Cette dmarche, qui mriterait coup sr une exprimentation grande chelle, serait susceptible de dpasser les situations dassistance, puis doubli, voire de dni, rencontres trop habituellement.
Ce rgime de droit commun est fix par la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le public. 2 En cas de contrarit entre les deux normes, les dispositions du code de lenvironnement drogent au droit commun (CADA, 14 janvier 2010, Maire de Falicon, n 20100301). 3 Cela aurait, par exemple, permis de comprendre comment la crue sest dclenche dans la Nartuby en juin 2010. Les Retex ne font trangement aucune rfrence la constitution dembcles, lun dentre eux la nie mme, alors que le tmoignage de M. Milesi, maire-adjoint de Chteaudouble, recueilli par la mission le dmontre lvidence.
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Outre lcoute qui libre la parole des sinistrs, ces runions peuvent permettre dengranger des informations de tous ordres, de dtecter les signaux faibles qui tmoignent de vulnrabilits et seront traiter, de recueillir des suggestions pour rduire le risque ou rendre plus efficace lorganisation des secours et la gestion de la phase de convalescence, de reprer ceux et celles qui sont susceptibles de sengager comme vigies, lanceurs dalertes, ou comme volontaires susceptibles dtre acteurs dans la phase de crise. En bref, associer ds la fin de la phase de post-crise les habitants sur leur territoire de vie serait probablement le moyen de rendre le risque plus prsent dans les consciences, de rduire la vulnrabilit et daugmenter la rsilience du territoire et de sa population. La crise, au-del des aspects ngatifs, est une occasion de solidarit, dentraide, de renouveau, de rforme, de rflexion au travers de projets de recherche et de remise en question des pratiques de gestion. Lamlioration de la gestion des crises se fait de manire continue, en introduisant, dune part, de la flexibilit et de la crativit dans les scnarios de risque et de crise, et, dautre part, en procdant une analyse des vulnrabilits latentes des organisations. En outre, les acteurs doivent apprendre se connatre afin de partager leurs savoirs, leurs rfrentiels dactions et dvelopper ainsi un langage commun et, terme, une culture partage des crises. La simulation et les retours dexpriences sont des moyens de perfectionnement avantageux la seule condition que le vcu de lhomme ctoie laspect rationnel et analytique des crises. La connaissance la fois des risques et des crises de leur propre organisation est gage damlioration des pratiques de gestion des crises et daugmentation de la rsilience. Afin davoir une vision complte des ralits de la crise, les acteurs doivent sappuyer galement sur les comportements mergents au sein des populations et des actions dveloppes par ces dernires pour en limiter les effets. La connaissance du territoire par les populations locales est une source dinformation prcieuse pour les acteurs1.

Organiser la participation des habitants des zones sinistres aux retours dexpriences sur les inondations.

c) Diffuser linformation en amont plutt quune fois les projets tout ficels Trop souvent aussi, pour les administrations et les lus, concertation est synonyme dinformation, exercice de communication destin faire

Mme Carole Dautun Une analyse des retours dexpriencesdes crises de scurit civile contemporaines in Cahiers de la scurit n10 octobre-dcembre 2009 INHES.

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valider une dcision dj arrte et quils consentiront, tout au plus, faire voluer la marge en cas de ncessit. Les enjeux sont trop importants pour sen contenter. Sauf crer des conflits, comme on la vu dans le cas de la zone dactivit de La Palud Frjus. Les dtracteurs du projet municipal ne contestent pas sa lgitimit, mais den avoir t informs, une fois arrt, alors quil risque de ntre pas sans consquence pour eux. Tel est le risque dun traitement slectif problme par problme : le logement, la fiscalit, la scurit, lemploi Ne se manifestent que ceux qui se sentent immdiatement concerns alors que tous le sont un titre, un degr ou un autre. Cest de la confrontation des avis et des intrts que peut natre la moins mauvaise dcision. Comme le soulignait M. Philippe Masure, maire dAlbertville lors des Assises nationales des risques naturels : La socit franaise est en retrait en matire de concertation, mais la notion de risque doit tre lobjet dun vrai dbat dans un cadre de dmocratie directe. Cet impratif implique la mise en place de processus en matire de participation collective. Il sagit ni plus ni moins dassocier systmatiquement la population de faon plus active, plus pdagogique et didactique la politique de prvention. Nombre de dcisions en matire de prvention (PPRI) ou durbanisme (PLU) comportent, dans leur procdure dlaboration, des phases de consultation sous forme denqute publique. Si le formalisme de la procdure garantit la valeur juridique du rsultat et introduit opportunment la mdiation dun tiers indpendant, le commissaire enquteur, le processus gagnerait tre prcd de runions publiques au cours desquelles lensemble des documents soumis enqute pourraient tre prsents et comments, ventuellement en sappuyant sur des outils du type de ceux dvelopps par la DREAL RhneAlpes que la mission sest fait prsenter1. Il sagit doutils de go-visualisation 3D permettant une approche sensible des vnements calamiteux, des consquences des dispositions du PPRI, voire des effets des amnagements envisags. Leur intrt, en matire de diffusion de linformation comme de travail collaboratif (runions techniciens, lus, population), est tout fait remarquable.
Extrait de laudition de Mme Florence Jacquinod, charge de recherche lUniversit de Saint-tienne et M. Julien Langumier, chercheur en sciences sociales et charg de mission la DREAL, le 12 juin 2012 Florence Jacquinod : Ce film a t utilis en runion de concertation avec les lus, puis en runion publique. Il reprsente lala de rfrence, avec deux couleurs. Apparaissent en bleu clair les zones o la hauteur deau est infrieure un mtre et en bleu fonc celles o la hauteur deau est suprieure un mtre.
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Audition de Mme Florence Jacquinod, charge de recherche lUniversit de Saint-tienne, et de M. Julien Langumier, chercheur en sciences sociales et charg de mission la DREAL.

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Sur cette maquette, nous avons reprsent les btiments et la vgtation. Nous avons slectionn les grandes haies du paysage, afin de permettre chacun de se reprer. Limage arienne permet de visualiser les routes et loccupation du sol. Cette reprsentation, qui montre tout le territoire communal, est aussi prcise que la carte dalas. Nous constatons quune fois quelles ont trouv des points de repres, les personnes assimilent mieux linformation, ce qui facilite la discussion et les explications. Une fois linformation assimile et discute, il est possible de sarrter sur des zones enjeux et dapprofondir la rflexion en envisageant plusieurs alternatives. Ces outils prsentent lintrt dtre relativement flexibles et faciles utiliser. Lintrt de ces reprsentations est galement quil soit possible dy faire figurer des donnes spcifiques. Elles constituent galement un vritable outil de rflexion sur le devenir dun territoire. Pierre-Yves Collombat : Pouvez-vous introduire des modifications ? Florence Jacquinod : Nous pouvons introduire des modifications dans les maquettes, mais pas dans les films une fois quils ont t raliss. Pierre-Yves Collombat : Il serait intressant de pouvoir visualiser plusieurs volutions possibles, en fonction dhypothses damnagement diffrentes. Julien Langumier : Ces maquettes sont en effet mallables. Des modifications sont possibles, notamment dans le cadre de nouveaux projets damnagements hydrauliques, lorsque sont connues les nouvelles enveloppes inondables ou pour reprsenter diffrentes crues. Nous pouvons substituer une enveloppe par une autre et amener lauditoire rflchir sur les changements et les apprcier au regard des enjeux. Reprsenter le bti en 3D est aussi une manire dapprcier de faon sans doute plus intuitive la limite entre une zone urbanise et une zone non urbanise. Avec ces maquettes, il est galement possible de faire de la pdagogie sur le fonctionnement dun fleuve, dun champ dexpansion de crue, lamnagement dun dversoir ou encore le confortement dune digue.

Organiser dans la phase en amont de la prsentation de rgles de prvention ou damnagements, un dialogue avec les habitants sur le risque inondation.

d) largir les formes de la communication sur le risque Le bilan ralis par la DGPR et les observations recueillies par la mission lors de ses dplacements montrent lvidence que la communication sur les risques, sujet complexe, reste peu efficace. Gnrale, elle intresse peu, locale, elle se heurte mcaniquement au renouvellement de la population sur le territoire. Or, cette communication doit tre permanente et rgulire et emprunter des canaux diversifis. Les phases post-crise sont souvent privilgies, ce qui conduit trop frquemment une communication culpabilisante ou de dni de responsabilit, la population tant la recherche des causes, des consquences et des responsables . Il convient donc dexploiter les priodes o la population est en mesure dcouter des messages o la rationalit prdomine. Il sagit aussi

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de choisir les relais dopinion crdible. Force est de constater quen France, comme dans la plupart des pays occidentaux dailleurs, la confiance dans les pouvoirs publics et dans les entreprises a considrablement diminu. M. Thierry Libaert, parle de pic de dfiance . Il convient donc de sinterroger sur les vecteurs capables de donner des messages avec une dose de crdibilit que nont plus les interlocuteurs naturels. Selon de nombreuses tudes, la confiance perdue par les organismes publics et privs sest transfre vers le monde des ONG. La population croira plus facilement une association de protection de lenvironnement ou une association de consommateurs que les pouvoirs publics, les entreprises ou mme les experts, qui ninspirent plus autant confiance que par le pass1. Parmi les institutions, ce sont les pompiers qui inspirent la plus grande confiance en raison de leur comptence et de leur objectivit, ds lors quils sont indpendants financirement. Outre la prise en compte de la temporalit et le choix de linterlocuteur le plus crdible, il faut pratiquer la communication comportementale, qui vise amener un changement, engager les personnes agir. Tout dpend de la manire dont est communique linformation. Il apparat par exemple que le discours alarmiste ne fonctionne pas. En outre, pour diffuser une information, il ne faut pas se contenter denvoyer un message. Plusieurs outils doivent pouvoir tre employs concomitamment. Envoyer des plaquettes, coller des affiches ou diffuser des spots radio apparat peu efficace : 14 % des personnes modifient leur comportement. Le porte--porte pour dialoguer est un peu plus efficace incitant un changement de comportement chez 18 % des personnes. La conjonction des modes de communication est beaucoup plus efficace, touchant aux alentours de 40 % de la population. Une fois une plaquette distribue pour exposer un problme, il sagit dchanger pour approfondir la question. Les personnes ont alors le sentiment de participer, de pouvoir donner leur avis. Se pose alors la question de la personnalisation, nombre de personnes ne se sentant jamais rellement concernes. Le message le plus simple possible doit permettre aux personnes de visualiser les consquences de lvnement. Ainsi, dans le cas des inondations, est-il prfrable dvoquer la monte des eaux que le dbit du fleuve. Do lintrt, comme support de communication, des images filmes ou des reconstitutions en 3D. M. Julien Langumier a dcrit ainsi pour la mission une communication en rupture avec les campagnes de communication classiques : dans le cadre du plan Rhne, nous avons fait appel des supports culturels et artistiques tels que des photographies ou des films. Nous avons mis sur pied une programmation culturelle sur le Rhne qui visait, en tant trs adapte, sensibiliser les populations. Nous avons ainsi pu investir lespace public pour parler de la crue en dehors de la catastrophe. En outre, le recours de tels
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Ce qui ne va pas sans poser de problme non plus. Ne pas tre un expert ne suffit garantir ni la qualit de linformation dlivre, ni la bonne foi du prdicateur.

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supports nous a permis de sortir du registre trs technique, voire technocratique, des documents rglementaires. Nous avons alors observ une relle apptence des populations riveraines lgard de la connaissance. Nous avons t marqus par le succs de cette dmarche. Les journalistes, en relayant spontanment le message de prvention, ont permis de dmultiplier son rayonnement et sa porte. lvidence, un effort de renouvellement de la communication de prvention simpose, celle-ci appelant de faire une plus large place au dbat public et limplication de la population. La prise de conscience dans des conditions peu contestables, parce que dbattues objectivement, est la meilleure pdagogie du risque et la base de toute dcision dmocratique sur le niveau dacceptation comme sur les efforts de prvention ou de protection consentir. Elle est aussi la base des dcisions individuelles de maintien dans une zone risque condition den assumer la responsabilit au lieu de renvoyer la collectivit la charge de son inconsquence.

Dvelopper la ralisation et lutilisation de modles 3D pour visualiser le risque inondation. Renouveler la communication sur le risque en dveloppant la participation de la population.

2. Donner un plus grand rle aux volontaires Devant la mission dinformation de la commission des affaires trangres, de la dfense et des forces armes du Snat1 sur lutilisation des rserves militaires et civiles en cas de crise majeure, le prfet honoraire Gabriel Aubert soulignait : Lors de crises, les volontaires ne manquent pas l'appel, le problme tant de grer ces volontaires et de leur donner les moyens d'agir efficacement. Dans ces situations de crise, le maire est responsable de l'valuation de la situation et du soutien apporter aux populations. Or, il n'est pas toujours en mesure de rpondre, faute de prparation et d'encadrement. Les rserves communales pourraient constituer cet gard une rponse juridique et pratique adapte. Certes, le systme des pompiers volontaires (79 % des effectifs) est un dispositif proche des rserves, mais leur mobilisation sur une longue priode est difficile et surtout, ils ne sont, pas plus que les professionnels la disposition du maire, mais du prfet. L'absence de renfort en matire de

Snat - Rapport d'information de M. Michel Boutant et Mme Jolle Garriaud-Maylam, fait au nom de la commission des affaires trangres et de la dfense n 174 (2010-2011) 14 dcembre 2010

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protection civile pour l'aprs-crise se vrifie aussi pendant le droulement mme des crises. Comme nous lavons vu, la crise de juin 2010 dans le Var a montr lintrt dquipes, de comits du type de ceux des CCFF varois, vritables bras arm du maire et du conseil municipal dans la mise en uvre des mesures de sauvegarde, dans les petites communes, le seul. Outre leur intervention dans la crise et ses suites immdiates, ils peuvent tre tout au long de lanne les vecteurs de la prvention, de la diffusion de linformation sur le risque, et un relais du maire pour sensibiliser et responsabiliser les habitants de la commune. Souvent les associations de sinistrs, constitues aprs une catastrophe, au-del de la dfense de leurs droits, investissent le champ de laction et se mobilisent pour mettre en place une solidarit entre voisins, une chane dalerte locale, surveiller lentretien des cours deau Ces bonnes volonts pourraient facilement constituer lossature dune rserve communale ou un vivier de comptences en cas de besoin, comme cest le cas en Italie. a) Les expriences trangres Par comparaison avec l'Allemagne ou avec lItalie, la mission a t frappe par l'absence, en France, d'une grande force de protection des victimes des catastrophes naturelles.
Allemagne
Aux termes de l'article 70 de la Loi fondamentale, la lutte contre les dangers en cas de catastrophe ressortit aux Lnder. Dans le cas d'une agression arme dirige contre le territoire de la Rpublique fdrale ou dans le cas de l'imminence d'une menace quivalente (tat de dfense), la protection de la population civile (protection civile) relve de l'tat fdral. Cependant, il n'y a plus aujourd'hui de distinction marque entre protection civile et protection contre les effets des catastrophes. Ceci signifie qu'tat fdral et Lnder mutualisent leurs comptences et capacits au sein d'un systme de protection de la population qui prend en compte toutes les sources possibles de sinistre. Ils sont conseills dans cette tche par la commission charge de la protection au ministre fdral de l'Intrieur. L'tat fdral met des moyens disposition des Lnder pour que ceux-ci les intgrent dans leur dispositif du temps de paix de protection civile et de protection contre les effets en cas de catastrophe. En outre, l'tat fdral largit et complte l'ventail des organes de protection contre les effets des sinistres majeurs des Lnder par la mise en place de l'Agence fdrale de secours technique (THW). L'Agence fdrale de secours technique (THW) LAgence compte environ 82 000 bnvoles, dont prs de 15 000 jeunes volontaires et 860 employs. Elle est situe Bonn-Lengsdorf avec l'Office fdral pour la protection des populations et la gestion des catastrophes (BBK). Les 8 formations rgionales de la THW sont les interlocuteurs des autorits suprmes des Lnder. Sont intgres dans les formations rgionales 66 directions au total, lesquelles encadrent les units locales. Le concept de l'Agence fdrale de secours

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technique prvoit en effet pour chaque Landkreis et pour chaque ville indpendante du Kreis au moins une unit locale. Actuellement, il en existe 669 sur le territoire allemand. Il est possible d'intgrer l'Agence fdrale de secours technique pour y effectuer un service national de substitution. La dure d'engagement minimum est actuellement de 6 ans. Les interventions majeures concernant le risque inondations : la crue de l'Oder en 1997, pendant laquelle 54 jours durant 7 200 bnvoles appartenant plus de 392 units locales ont t dploys, a t la premire grande intervention effectue aprs la runification ; la crue de l'Elbe en 2002 a t la plus grande intervention de l'histoire de l'Agence fdrale de secours technique (THW). 24 000 bnvoles y furent dploys avec leur matriel sur une dure de 1 750 000 heures ; inondations dans le sud de la France fin 2003 : 1 300 bnvoles luttrent pendant prs de 14 jours contre les flots, dployant des moyens permettant de pomper environ 670 m par minute ; crue de l'Elbe en 2006. Les sapeurs-pompiers En Allemagne, les sapeurs-pompiers sont du ressort lgislatif des Lnder. Alors que l'quipement technique et la formation sont presque identiques en raison de l'application de standards et rglements fdraux communs, de nombreuses diffrences existent au niveau des structures organisationnelles et financires. Les structures organisationnelles des pompiers diffrent souvent de manire significative selon le Land. D'une manire gnrale, leur articulation suit les structures communales (villes communes, regroupement intercommunal, etc.). La dotation en personnels et matriels (par exemple : quipement en vhicules de lutte anti-incendie) dpend des risques spcifiques du lieu d'implantation du service des pompiers. Elle est aussi fonction du nombre d'habitants, de la prsence d'industries et des rseaux de transport. Chaque commune tant tenue d'assurer sa protection incendie, il se peut, pour combler un dficit en bnvoles, que des citoyens soient dsigns pompiers d'office (Pflichtfeuerwehr). Il y a en Allemagne 27 900 sapeurs-pompiers professionnels et 1 035 900 sapeurs-pompiers bnvoles. Snat Rapport d'information n 174 de M. Michel Boutant et Mme Jolle Garriaud-Maylam dcembre 2010

Italie
Le systme italien est assez particulier en ce quil est la fois trs dcentralis et trs centralis : le rle des communes et des volontaires y est essentiel mais le Dpartement de la protection civile sous la responsabilit directe du prsident du Conseil des ministres aussi. La commune est le premier niveau de gestion de lurgence et le maire la premire autorit de protection civile sur le territoire agissant avec ses ressources propres. Il active le C.O.C. ou Centre oprationnel communal qui intervient avec les moyens de la mairie et le Groupe communal des volontaires de la protection civile pour

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la mise en uvre du Plan communal de protection civile. Ce plan est rdig en tenant compte des prconisations rgionales. Les communes italiennes disposent de rserves de volontaires de scurit civile, particulirement nombreuses et efficaces. Lessentiel des premiers secours est assur par elle, les pompiers (service dtat relevant du ministre de lintrieur) ne sont quun service technique dappoint. Lorganisation est faite de telle manire que ces rserves de volontaires ninterviennent pas seulement dans leur communes mais aussi lextrieur, parfois fort loin de leur base (systme de jumelage et daffectation par zones). Cest rien de dire que la solidarit joue fond dans ce pays o les catastrophes naturelles sont une plaie rcurrente. Dj, lors des inondations de Florence en 1966, les anges de la boue taient intervenus pour aider les victimes. Rcemment LAquila, la colonne venant du Frioul tait trs importante et voulait ainsi marquer son remerciement laide que les Abruzzes avaient fournie cette rgion lors du tremblement de terre de 1976. Quand, en 1992, le Service National de la Protection Civile a t cr, le statut de structure oprationnelle nationale a t attribu aux organisations de volontaires galement. La pro-activit du Dpartement de la Protection Civile a permis de rduire considrablement les lourdeurs administratives et dutiliser rapidement et bon escient le rservoir de volontaires en fonction des exigences du terrain. Cette approche pragmatique a t dterminante la vue des vnements tragiques des dernires annes en Italie. Lobjectif a t de crer un service de rponse immdiate aux exigences de la protection civile, capable de sintgrer aux autres niveaux dintervention du systme national (subsidiarit verticale) tout en valorisant au maximum les forces citoyennes dans les communes (subsidiarit horizontale). Les organisations de volontariat doivent sinscrire dans les registres, rgionaux ou nationaux. Cela reprsente 1,3 million de personnes, venues de tous les horizons sociaux (donc avec des comptences diverses), regroupes en 2 500 organisations, soit quelque 50 % des personnes dployes loccasion des catastrophes. Les organisations de volontaires ont aussi le statut de structure oprationnelle nationale . Leur capacit de ractivit est affirme. De lordre de 60 000 volontaires sont prts intervenir en quelques minutes et 300 000 sont oprationnels en quelques heures. La rserve fonctionne selon le principe de la gratuit mais les journes de travail perdues sont rembourses par ltat. Particulirement efficace, le systme de protection civile (loi 225/92) relve du Dpartement de la protection civile (budget de 1,6 milliard deuros, en baisse de 18 % par rapport 2008) rattach directement au prsident du Conseil. Avec sa tte un conseiller technique du prsident voire un sous-secrtaire dtat. Cest un service national qui mobilise toutes les forces existantes. Chaque ministre est reprsent son centre oprationnel de gestion des crises. Depuis un dcret-loi du 15 mai 2012, cest le prfet qui coordonne les services au niveau de la province en cas durgence (en activant le centre de coordination des secours (CCS) : forces de lordre, pompiers, secours techniques durgence, secours sanitaires, organisations de volontaires, reprsentants des autorits locales et des

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organismes bnvoles). En cas durgence, et lorsque le sinistre dpasse le cadre communal, est aussi activ le PC de crise provincial charg des transmissions. Sur le terrain, divers centres oprationnels mixtes (COM), assurent linterface entre le CCS et les communes. En cas dvnement particulirement grave ou trs spcifique, cest Dpartement de la protection civile qui prend directement la main. Source : Ambassade de France Rome

lusage, il apparat donc trs dommageable pour notre pays de se passer dun tel potentiel de bonnes volonts, de comptences et dinitiatives dans la lutte et la prvention des flaux calamiteux. Lexemple des CCFF varois qui ont su se structurer dans un cadre juridique clair, acqurir un statut en trouvant leur place ct des organes institutionnels de secours, ce qui ne fut pas une petite affaire, pourrait tre une source dinspiration pour les autres dpartements. Car, apparemment, la mise en place des rserves communales de scurit civile patine. b) Un dveloppement beaucoup trop limit La Direction gnrale de la scurit civile et de la gestion des crises estimait le nombre de communes disposant dune rserve de scurit civile 5501. 8 ans aprs la loi, on est donc loin des 10 000 communes concernes par un plan communal de sauvegarde, c'est--dire potentiellement exposes des catastrophes naturelles. Cette situation sexplique par : le fait que les directeurs des oprations et les professionnels sous ses ordres ne sont pas spontanment disposs accueillir des amateurs, souponns plus souvent de perturber leur action que de la renforcer ; la faiblesse des moyens humains et techniques dans les petites communes ; le fait quelles soient des outils de gestion de crise aux activits quasi nulles entre-temps ; le caractre bnvole de l'activit des rservistes communaux ds lors que les autres formes de rserve et le service civil volontaire sont rmunrs ; la concurrence avec les pompiers volontaires qui connaissent des problmes de recrutement, notamment en zone rurale.

Chiffre particulirement faible, ne serait-ce quau vu du nombre de CCFF existants, ne seraitce que dans le Var. Il faut dire que tous ne sont pas officiellement des rserves de scurit civile .

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Pour avoir quelque chance de succs, il est ncessaire que la rserve communale soit organise de manire cohrente, dote de missions clairement identifies et que ses membres soient correctement forms. Il importe galement de la maintenir dans la dure. c) Un renforcement ncessaire et urgent La mise en place des rserves communales de scurit civile est particulirement ncessaire dans les communes ou intercommunalits risque, o elles pourraient jouer un rle oprationnel important, tant dans lorganisation des secours que dans la mise en uvre des mesures de sauvegarde, avant, pendant, et aprs la crise. Elles pourraient aussi jouer le rle de mdiateurs au moment de lintervention et dans la diffusion de linformation, pendant la crise ou prventivement. Leur prsence rgulire au sein de la population serait le meilleur antidote de lamnsie. Pour les spcialistes, en effet, la communication personnelle, le porte--porte ont une efficacit bien suprieure la seule diffusion de dpliants. Cette rserve pourrait en outre tre charge, en liaison avec les pompiers, de la diffusion de lInformation prventive aux comportements qui sauvent (IPCS).

Prendre en compte des rserves dans les plans dpartementaux d'organisation de la rponse de scurit civile. Autoriser les rserves communales participer des actions au-del des limites de la commune. Dans le cas de catastrophe naturelle, il importe de prvoir qu'une commune puisse mettre disposition d'une autre commune sa rserve de scurit civile au titre de la solidarit. Cette mesure permettra de renforcer les effectifs mobiliss, mais galement d'accrotre l'entranement et l'activit de chaque rserve. Renforcer les possibilits de formation et d'entranement. Mettre en uvre des rserves communales dans le cadre des exercices de scurit civile.

C. CHANGER LES TERRITORIALES

RELATIONS

AVEC

LES

COLLECTIVITS

Comme il a t dit, deux logiques saffrontent en matire de prvention des inondations. Celle de ltat qui, malgr ses moyens en baisse, entend maintenir un rle directeur qui se rduit de plus en plus lmission de prescriptions ; celle des collectivits territoriales qui, assurant nolens volens le financement de plus en plus dactions, entendent avoir voix au chapitre. Les assises nationales sur les risques naturels de Bordeaux en sont lillustration. L o M. Christian Kert, dput, considre juste titre que ltat a souhait jusqu prsent rester seul dans la prvention des risques naturels et que les lus entendent dsormais sengager sur le destin de leur territoire , ou notre collgue Mme Marie-France Beaufils estime que les

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politiques nationales et locales doivent se fonder sur la co-construction. Les outils actuels ont tendance crer une forme de subordination qui entrave la prise de responsabilit dans llaboration des rponses construire pour lavenir des territoires , ltat, par la voix du directeur gnral de la prvention des risques, M. Laurent Michel, avertit que la rglementation relative au risque ne sortira pas du domaine rgalien , autant dire bureaucratique. La suite confirmera que cette volution ne semble pas enchanter ladministration, quelques exceptions prs, il est vrai. 1. Rendre systmatique linformation des lus en mme temps que le prfet lors de lalerte, et assurer le partage effectif de linformation disponible Dj la gnralisation du systme APIC de Mto-France depuis la fin de lanne 2011 reprsente un indniable progrs. APIC (avertissement aux pluies intenses lchelle des communes) utilise tous les moyens techniques disponibles pour alerter, sans dlai, les responsables des communes. Le service est gratuit. Il revient aux communes de sabonner et de renseigner les coordonnes des destinataires des avertissements. Un site Internet ddi leur sera rserv cet effet. Avec le rseau actuel, plus de 75 % des communes de mtropole ont dores et dj une couverture radar de qualit suffisante pour tre ligibles au service. Lextension du rseau, notamment en territoires montagneux, en projet comme on la vu, permettra lextension de la couverture du service APIC ces zones difficiles. Ce service complte utilement les outils dinformation relatifs au risque inondation, notamment Prdict (service payant de Mto-France en partenariat avec Groupama), mais aussi CALAMAR (service priv). Outre la mise en place et le dveloppement des outils de pure information, il sagit ici de renforcer les changes rguliers entre tous les acteurs, notamment les collectivits dun mme bassin et les services de ltat, de rflchir la mise en place dun partage de connaissances sur ce risque sur un territoire donn et sur les dispositifs de prvision et de prvention mis en place, ainsi quaux procdures de gestion de crise.

Assurer le partage des connaissances et les changes dinformations entre lus locaux et gestionnaires de crise, sur les outils et les procdures de prvision, prvention et gestion des inondations, et notamment rendre systmatique linformation des lus en mme temps que le prfet.

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2. Assurer la prsence des lus dans les cellules de crise locales Le prfet de dpartement reste le chef, il prend la main sur lensemble des moyens dpartementaux, il exerce une autorit sur les maires qui, en situation de crise, sont bel et bien considrs comme les reprsentants de ltat dans les communes Je le rpte, en cas de crise, la pyramide des lus saffaisse, les maires deviennent purement et simplement des reprsentants de ltat. Hugues Parant, prfet de rgion1 Si le maire assure la direction des oprations de secours pour des sinistres de faible importance concernant seulement sa commune, il na de droit au chapitre que celui que la direction des oprations veut bien lui accorder dans tous les autres cas, notamment quand elle est aux abonns absents comme dans les premires heures des inondations de 2010 en Dracnie. Si la prsence dlus la cellule de crise constitue en prfecture (comme en Italie) nest pas forcment indispensable, cest, tout fait le cas lorsque la cellule de crise est dlocalise sur le lieu des inondations.

Assurer systmatiquement la prsence des maires des communes concernes lorsquune cellule de crise est constitue sur le lieu de la catastrophe.

3. Crer et runir rgulirement un comit de suivi postinondations La priode post-crise est, comme on la vu (Voir Titre IV.II, p. 159), trs nglige. Lunion sacre entre services de ltat et collectivits territoriales aux moments difficiles, retombe rapidement aprs, chacun retournant ses proccupations. La dynamique ne du danger sessouffle, dfaut de relais institutionnel comme ce fut le cas dans le Gard aprs les inondations de 2002, o les services du conseil gnral ont assur un rle de guichet unique pour les subventions publiques aprs la crise. Dans le Var, les lus locaux rencontrs par la mission ont clairement dplor labsence, la crise passe, de runions rgulires avec les dcideurs, runions qui leur auraient permis de faire remonter leurs proccupations et dtre tenus informs de lvolution des choses.

Lors de son audition Marseille par la mission le 13 avril 2012.

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Cest une erreur de penser que, pour les sinistrs et les lus, les problmes sen sont alls avec les eaux. On peut presque dire que cest le contraire. Do lintrt de la mise en place systmatique, linitiative de ltat, dun comit de suivi des oprations de retour la normale aprs des inondations dune certaine ampleur. Celui-ci pourrait se runir un rythme trimestriel lanne suivant la catastrophe, sous la prsidence obligatoire et effective du prfet.

Mettre en place le comit de suivi post-inondations.

4. Changer la conception des PPRI a) Llaboration des PPRI : un acte commun de ltat et des collectivits territoriales Le caractre antagonistique des relations tat/lus, voire tat/une partie de la population lors de llaboration des PPRI est une constante, plus ou moins affirme certes, mais une constante. Cette opposition porte tantt sur le principe du PPRI, tantt sur les modalits dapplication de celui-ci. En ralit, sous couvert de discussions techniques, ce sont gnralement deux objectifs politiques qui saffrontent : un objectif de protection maximale, port par les services de ltat au nom de leur interprtation de la loi, ce qui est dans leur rle, voire de principes transcendants, ce qui lest moins contre un objectif de dveloppement ou dintrt local, dfendu par les lus. Cette opposition trouve gnralement sa rsolution au terme dun marchandage, ce qui conduit parfois douter de la cohrence de laction de ltat ds lors quon se risque comparer le traitement rserv chaque territoire1. Le sentiment de la mission est que la seule manire de sortir de cet affrontement qui mne une impasse, cest de poser le problme autrement, de le poser sous langle de lamnagement du territoire et non plus du seul point de vue de la scurit, la scurit devenant lune des conditions du dveloppement, condition essentielle mais dautant moins unique quelle ne saurait, comme on la vu, tre absolue. Loin de favoriser cette approche, les modles mathmatiques utiliss par les bureaux dtudes dans llaboration des PPRI, la rendent plus difficile,
1

De toute manire, toute contestation de quelque aspect que ce soit du projet de ladministration est souvent interprte comme pure mauvaise foi : Ces modles mathmatiques de simulation font lobjet de critiques mais la critique de loutil sert souvent de paravent une critique du principe mme du PPRI et de linconstructibilit pour des motifs, certes lgitimes, tirs du dveloppement conomique dun territoire. (Audition DREAL PACA).

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leurs prsupposs ntant jamais mis sur la table et encore moins prsents pour ce quils sont, des choix humains, choix raisonnables sans doute, mais choix. Un tel usage non scientifique des modles de simulation est non seulement un abus de pouvoir, une cause de blocages ultrieurs. Si ce ntait pas le cas pourquoi pourrait-on trouver avec eux, comme Tartuffe avec le ciel, des accommodements au terme dun marchandage ? Il conviendrait, comme le soulignait lors de son audition M. Paul-Henri Bourrelier, de se souvenir que les modles sont relatifs et que leurs rsultats dpendent largement des donnes introduites en amont. Pour sortir de cette impasse, la mission sest demand comment faire voluer llaboration des PPRI. Probablement en creusant la voie indique par Mme Stphanie Bidault, dlgu gnrale du CEPRI, lors de son audition qui faisait observer quun partenariat [entre tat et collectivits territoriales] fonctionne mieux quune logique rglementaire descendante . Dans cet esprit, la phase de concertation pourrait tre amliore : elle ne souvrirait pas directement par la prsentation dun projet de PPRI mais par un ou plusieurs dbats, lun public, sur la nature du risque et le niveau de risque accept pour continuer vivre sur ce territoire. cet effet les possibilits offertes par les outils prsents plus haut (Titre VI.II.B.1, p. 252) pourraient tre sollicits. Cest seulement aprs cette phase de concertation que viendrait la question des mesures prendre contre le (ou les) risque(s), mutuellement compris et accept(s). Actuellement, louverture de lenqute publique sur un projet dj aussi avanc est un facteur de crispation, lessentiel des dcisions, dj prises ntant pas discutables. On pourrait aussi aller plus radicalement dans la voie dune vritable laboration conjointe du PPRI par ltat et les collectivits. Cette solution qui, outre la question du financement, pose le problme de la responsabilit des dcideurs a notamment t esquisse lors de laudition de M. Hugues Parant, prfet de la rgion Rhne-Alpes, lui aussi conscient des difficults rcurrentes auxquelles se heurtent llaboration des PPRI. Pourrait alors tre confie aux collectivits territoriales volontaires la ralisation du PPRI, quitte maintenir le pouvoir dapprobation du reprsentant de ltat qui devrait alors motiver les modifications quil oprerait par rapport au projet initial. Pour sa part, M. Thibaud Normand, chef du service Prvention des risques de la DREAL-PACA, lors de son audition devant la mission Paris a t clair : Les circulaires mises par les ministres et le dcret paru en juin 2011 nous demandent dassocier les collectivits par des runions lors de prescription du PPRI. Il ne sagit pas dune co-construction des PPR pour autant, mais dune association. bon entendeur
Amliorer llaboration des PPRI par une meilleure participation de la population et une plus grande participation des lus locaux la dcision finale.

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La quasi impossibilit, de fait, de faire voluer la rglementation dun PPRI une fois approuv, quels que soient les investissements, les amnagements raliss ou les dispositions prises est lune des raisons majeures des blocages dans leur laboration. Il convient de changer cela. b) Faciliter lvolution des PPRI La mthode dlaboration des PPRI est aujourdhui fortement conteste par les lus locaux. Comme dit M. Paul-Henri Bourrelier : pour un maire, le danger, cest le Plan de prvention des risques (PPR), pas le risque en lui-mme ! Lune des raisons en est labsence dun cadrage national prcisant les conditions dlaboration de ces PPRI : choix de lala de rfrence, modalits de dsignation des zones de danger et de prcaution, dont le nombre et la signification des couleurs utilises varient, mode dassociation des lus Seules existent des orientations infra-rglementaires travers le guide dlaboration des PPRI publi par le ministre en charge de lenvironnement. Au final, ce sont des services dconcentrs de ltat, de plus en plus squelettiques qui fixent les rgles dont dpendra le produit final. Les lus ne manquent pas de remarquer que vrit dans un dpartement peut tre erreur au-del.
Un zonage trop restrictif : lexemple du PPRI de Vaison-la-Romaine Le PPRI du bassin versant de lOuvze sur la commune de Vaison-la-Romaine a t approuv par larrt prfectoral du 30 avril 2009. Au terme dun recours gracieux infructueux, la commune a dpos un recours devant le tribunal administratif de Nmes, le 5 novembre 2009. Dans son jugement du 23 juin 2011, le tribunal annule partiellement larrt ayant approuv le PPRI. Il fonde sa dcision sur une violation du II de larticle L. 562-1 du code de lenvironnement qui dfinit le contenu des PPRI. Ces dispositions distinguent entre les zones de danger exposes au risque et les zones de prcaution qui, sans tre directement exposes au risque, contiennent des constructions ou des amnagements qui pourraient aggraver ce risque ou en crer un nouveau. Dans ces deux types de zone, les services de ltat peuvent fixer des interdictions de construction ou dactivit mais galement des autorisations sous conditions. Dans le cas de Vaison-la-Romaine, le prfet avait choisi de classer lensemble des zones rpertories dans la catgorie des zones de danger. Se rfrant aux travaux parlementaires relatifs aux dispositions issues de la loi du 30 juillet 2003 , le juge considre que le lgislateur a entendu procder une distinction entre, dune part, les zones de danger dans lesquelles le risque dinondation apparat manifeste et important et, dautre part, les zones de prcaution dans lesquelles ces risques sont plus modrs. Il estime que, dans le cas de Vaison-la-Romaine, plusieurs secteurs zones orange avec une hauteur deau infrieure 50 cm et une vitesse dcoulement faible, zones jaunes avec un ala faible et zones vertes avec un ala trs faible ne devaient pas tre considrs comme des zones de danger mais bien comme des zones de prcaution.

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Pour le tribunal, le prfet a donc commis une illgalit en adoptant un zonage trop contraignant pour la commune, nusant pas de toutes les facults que lui offre la lgislation actuelle pour moduler les prescriptions en fonction des alas courus dans les diffrentes parties de la commune. Ce jugement est actuellement frapp dappel.

Non seulement ces variations cornent le principe dquit, mais elles nourrissent limpression que les arguments scientifiques des services de ltat sont le cache-misre de leur dogmatisme, dogmatisme quessaie dentamer le marchandage des droits construire qui suit et o les communes sont loin dtre galit. Une clarification au niveau national, linstar des plans de prvention des risques technologiques, des rgles applicables pour les PPRI apparat donc ncessaire.

Fixer au niveau national, par voie de dcret des rgles techniques et mthodologiques dlaboration des PPRI, notamment pour la dtermination du zonage.

Dans lesprit du lgislateur, les PPRI devaient pouvoir sadapter aussi bien aux volutions des connaissances du risque que des moyens mis en uvre pour lutter contre lui. Constatons quune fois adopts, les PPRI sont rarement rviss. Il faut dire que lpreuve termine on na pas envie de la renouveler ! Et pourtant, sans cela pas de dynamique locale de protection contre le risque possible. quoi bon investir, des sommes considrables parfois, pour rduire le risque si la situation est fige pour lternit ? Nous reprendrons cette question essentielle plus loin. Question qui se pose particulirement pour les digues, la doctrine administrative tant reste immuable depuis 150 ans : Dans le cadre de l'laboration du projet de PPR, le principe qui doit guider laction est qu'une zone protge par une digue reste une zone inondable ; il s'agit d'une politique cohrente et constante de l'tat, datant de la loi de 1858 relative l'excution des travaux destins mettre les villes l'abri des inondations et qui a t rappele plusieurs reprises par l'intermdiaire de circulaires diffuses entre 1994 et 2004.1 Mme analyse du ct des services dconcentrs. Selon la politique actuelle de ltat, le PPR doit traiter de la situation actuelle , rappelle M. Thibaud Normand. La prise en compte des ouvrages de protection dans les PPR est stricte : les ouvrages et les digues reprsentent pour ltat
Circulaire du 27 juillet 2011 du ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement, relative la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prvention des risques naturels littoraux (NOR : DEVP1119962C).
1

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davantage une source de danger quune protection infaillible. Ils doivent protger lexistant et non permettre de construire davantage. Concernant les perspectives, il nest pas possible dlaborer des PPR conditionnels qui soumettraient lapplication du rglement la ralisation de certains travaux, par exemple. Quoi quil en soit, il est clair que la doctrine actuelle est contreproductive en termes de lutte relle contre les risques puisquelle nourrit une rsistance aux PPRI qui paralyse leur dveloppement dans la ralit, au nom de principes dont on peut douter de la pertinence. En tout tat de cause, en ltat du droit, deux procdures seulement permettent lvolution des PPRI (article L. 562-3 du code de lenvironnement) : la rvision selon les procdures applicables pour llaboration initiale du document et la modification dispense denqute publique. Cette dernire facult nest possible que si la modification envisage ne porte pas atteinte lconomie gnrale du plan . Le plan local durbanisme en offre une troisime : la rvision simplifie permettant la ralisation de projets (article L. 123-13 du code de lurbanisme). Il est propos de sen inspirer et de prvoir une procdure de rvision simplifie des PPRI pour les cas o, sans remettre en cause lconomie gnrale du plan, une modification limite de la dlimitation des zones ou des prescriptions qui correspondent celles-ci serait souhaite.

Introduire une procdure de rvision simplifie des PPRI.

c) Mieux prendre en compte le risque inondation dans les documents durbanisme Lors de lexamen de la proposition de loi de notre collgue, M. Bruno Retailleau, suite la mission commune dinformation sur les consquences de la tempte Xynthia, notre collgue, M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis, rappelait les liens juridiques unissant le PPRI, outil entre les mains de ltat, et le PLU de la comptence des autorits locales : En l'tat du droit, la primaut des PPR sur les PLU est seulement formelle : bien qu'elle soit affirme tant par le code de l'urbanisme que par la jurisprudence du Conseil d'tat, cette hirarchie est en effet dnue de porte concrte, puisque rien n'oblige les acteurs locaux comptents en matire d'urbanisme modifier un PLU pour y intgrer les prescriptions d'un PPR postrieur. Cette carence dcoule du statut des PPR qui ont valeur de servitude d'utilit publique (article L. 564-2 du code de l'environnement) , qui impose de les annexer au PLU ou au POS, mais non de les modifier pour les rendre compatibles avec un PPR approuv aprs leur adoption. [] Pour faire

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respecter la primaut des PPR sur les documents d'urbanisme, le prfet est ainsi contraint d'utiliser la procdure des projets d'intrt gnral , en assimilant le PPR un tel projet, pour pouvoir imposer la commune ou l'EPCI comptent en matire d'urbanisme de modifier le PLU dont le zonage ne serait pas conforme aux lments contenus dans le PPR.1 Cette absence dobligation de rvision2, qui brouille la lisibilit et la cohrence de la rgle locale, est source dinscurit juridique. La mission propose donc de revenir ltat du droit antrieur la loi SRU du 12 dcembre 2000, avec pouvoir au prfet de procder doffice cette rvision en cas dinaction de la commune ainsi que la mise en uvre de larticle 5 de la proposition de loi tendant assurer une gestion effective du risque de submersion marine, adopte par le Snat le 3 mai 2011.

Imposer la mise en conformit des PLU aux PPRI.

En mme temps que la question de la lisibilit et de la cohrence de la rgle locale durbanisme et du contrle de la lgalit formelle des actes, se pose aussi celle du contrle de ce qui se passe rellement sur le terrain : conformit des constructions aux autorisations, absence dautorisation de construire et aussi de remblayer, de surlever ou de combler des voies dcoulement naturel, problme dont on a vu limportance majeure.

Renforcer le contrle du respect des rgles de prvention des inondations lors de la dlivrance dautorisation doccupation des sols et de lexcution des travaux. Renforcer la surveillance et la rpression des mouvements de (remblaiements, comblements, surlvations, excavations) non autoriss. terrain

D. STRUCTURER LA GOUVERNANCE

1. Accorder la majorit aux lus dans les comits de bassin et les conseils dadministration des agences de leau Paradoxalement, la gouvernance des organismes en lien avec la politique de leau et donc la prvention des inondations est organise comme si ltat tait encore le seul acteur lgitime. Cette situation est dautant plus
Avis n 423 (2010-2011) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des lois, dpos le 12 avril 2011 p. 25-26. 2 Lobligation a t supprime par la loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains.
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cocasse quon sattarde plus sur le financement de cette politique comme nous lavons fait plus haut. Les collectivits territoriales doivent donc avoir dans la gouvernance de leau et la politique de prvention des inondations, la place correspondant leurs contributions financires. Ce principe devrait, en particulier sappliquer aux comits de bassin dont la composition repose sur trois collges 1 : celui des lus locaux pour 40 % des membres ; celui de la socit civile pour 40 % des membres ; des reprsentants de ltat ou de ses tablissements publics pour 20 % des membres. Il serait logique que le collge des lus locaux y dtienne la majorit absolue. Cest dailleurs la position dfendue par le Snat, en 2005, lors de lexamen en premire lecture de la loi sur leau et les milieux aquatiques. cette occasion, un amendement visant assurer au sein des comits de bassin 50 % des siges aux reprsentants des collectivits territoriales avait t adopt grce au soutien de la quasi-totalit des groupes politiques2. Logiquement toujours, le conseil dadministration de lagence de leau qui mane essentiellement du comit de bassin, devrait tre rform dans le mme esprit. Outre son prsident et un reprsentant du personnel, le collge des lus locaux devrait disposer dun nombre gal de reprsentants celui des deux autres collges. De surcrot, la loi prvoit la reprsentation au comit de bassin dassociations de protection de lenvironnement et de dfense des consommateurs, des instances reprsentatives de la pche ou des usagers de leau et des milieux aquatiques, mais point des associations de victimes dinondations, ce qui est pour le moins fcheux et qui doit tre corrig.

Rendre le collge des lus locaux majoritaire au sein du comit de bassin et du conseil dadministration des agences de leau. Assurer la reprsentation des associations de victimes des inondations au sein du comit de bassin.

Article L. 213-8 du code de lenvironnement. Sance publique du 8 avril 2005 compte rendu intgral des http://www.senat.fr/seances/s200504/s20050408/s20050408002.html#section2576
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dbats :

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2. Gnraliser les tablissements publics damnagement et de gestion de leau (EPAGE) et les tablissements publics territoriaux de bassin (EPTB) Il est vident pour la mission quil ny aura pas de politique de prvention des inondations efficace sans clarification des comptences et sans gnralisation des structures publiques permettant de la mettre en uvre et disposant pour cela des moyens humains et financiers ncessaires, lun nallant pas sans lautre. Quil soit clair que lobligation pour les collectivits territoriales de crer les outils de gouvernance leur permettant de mettre en uvre leur politique de protection et de prvention du risque inondation nest pas sparable de lobligation de leur en donner les moyens financiers et humains. Lexemple du SMAGE des Gardons dmontre que la russite dune action globale au niveau des cours deau nest ni une question de nombre de communes, ni de primtre mais de volont politique1. La mission est donc favorable lessentiel des propositions formules par lAgence rgionale pour lenvironnement (ARPE) de la rgion ProvenceAlpes-Cte dAzur. La cration dtablissements publics locaux spcifiques, sauf cas particulier des fleuves ctiers, est indispensable la prise en charge effective de la gestion des cours deau non domaniaux, gnralement laisse labandon par les propritaires privs qui en ont lgalement la charge. Cette modification lgislative aurait lavantage de faire concider le droit avec les faits puisque nombre de collectivits territoriales ou de leurs groupements se sont dj engags dans cette voie avec les difficults que lon sait. Cette rforme pourrait reposer sur trois principes. Le premier serait de crer un tablissement public par bassin versant ou pour les bassins versants importants, par sous-bassin. Dans ce second cas, ltablissement public local relaierait ltablissement public territorial de bassin (EPTB) qui, couvrant parfois un bassin immense, assurerait la coordination densemble. Les tablissements publics locaux que lARPE propose de baptiser tablissements publics damnagement et de gestion de leau (EPAGE) seraient eux davantage tourns vers la matrise douvrage des oprations dcides localement mais en accord avec lEPTB, quand il existe : Aux EPAGE le cours deau et son bassin-versant, aux EPTB

Cette prconisation nest pas en opposition avec la loi n 2010-1653 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales. En effet, les syndicats intercommunaux ou mixtes en charge dun cours deau ne peuvent tre fusionns ou se voir substitus des EPCI existants. Les cours deau dpassent largement les limites administratives et les chelons intercommunaux au sens classique du terme. Cette diffrence dchelle explique donc un sort particulier pour les tablissements publics locaux existants ou crer en matire de gestion de leau.

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lchelle de regroupement des bassins versants (bassin hydrographique de lensemble des cours deau affluents). Cette cration, laquelle il serait procd selon la rgle commune de lintercommunalit, serait obligatoire pour tout cours deau, donc linitiative des collectivits ou du prfet qui pourrait agir au besoin doffice au terme dun dlai de trois ans. Ces EPCI disposant de ressources spcifiques, il ne sagit donc ni dun transfert de charges ni dune augmentation des charges actuelles des collectivits territoriales. La mission est trop attache leffectivit de la libre administration des collectivits territoriales pour quil en aille autrement. Pour ne pas remettre en cause les structures existantes qui jouent ce rle, un systme de labellisation tel quil existe larticle L. 213-12 du code lenvironnement, pour les EPTB, pourrait tre repris. Le second principe serait de dfinir le bloc de comptences obligatoirement exerces par ces tablissements publics locaux, assorti dune liste non limitative de comptences facultatives. Sans souci dexhaustivit, les comptences obligatoires devraient intgrer : lentretien rgulier des cours deau non domaniaux1 ; la gestion des ouvrages hydrauliques et de protection ; la matrise douvrage des tudes et travaux relatifs la prvention des inondations dans le secteur couvert ; la collecte, la conservation et la diffusion de donnes relatives au cours deau. Cette liste tant complte par des comptences optionnelles telles que : la mise en place et le fonctionnement dun rseau dalerte et la diffusion des informations obtenues dans le cadre des schmas de prvision des crues ; linformation de la population sur le risque dinondation et les mesures de prvention ; le conseil des personnes publiques pour les actions en matire de prvention des inondations. Ces tablissements publics locaux seraient donc porteurs des PAPI.

La responsabilit, en cas dentretien dfaillant, serait alors assume par ltablissement public local. Le transfert de comptence et de responsabilit serait alors explicite et clair. Les propritaires riverains se verraient ainsi dchargs de leur responsabilit, car ils contribueraient, sous autre forme, par la voie fiscale. Le financement de cette nouvelle charge se ferait grce un prlvement fiscal au niveau local.

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Afin dancrer leur lgitimit, ces tablissements pourraient galement tre associs la concertation lors de llaboration des PPRI. De mme, ils seraient consults lors de llaboration ou de la rvision des documents durbanisme locaux en tant que personne publique associe. Le troisime principe serait donc lintroduction dun financement stable et prenne de ces outils danimation de la politique de prvention des inondations. Actuellement, les tablissements publics locaux dpendent exclusivement des participations de leurs membres, selon des critres fixs librement population, superficie, longueur du cours deau sur la commune, potentiel fiscal ou financier1, etc , des subventions, des dpartements, des rgions, des agences de leau et des aides du fonds Barnier . Alors que leur politique dinvestissement est ncessairement pluriannuelle, leur visibilit budgtaire est annuelle et les engagements de leurs membres pas toujours respects. Les budgets ne leur permettent mme pas toujours de recruter un personnel permanent, bon nombre dagents tant mis disposition de droit ou de fait par les agences de leau qui assurent leur rmunration. Cest pourquoi la mission propose quune ressource financire nouvelle propre, de nature fiscale, soit affecte ces nouveaux tablissements publics locaux, sur le modle des tablissements publics fonciers rgionaux qui, outre les participations de leurs membres, bnficient dune taxe dquipement, sur le modle du Conservatoire de la fort mditerranenne, qui bnficie aussi de taxes affectes (briquets et allumettes, fraction de la taxe sur les tabacs) ou, sur le robuste modle des Pays-Bas. Il est clair, en effet que la redevance pour service rendu est non seulement impraticable2, mais en contradiction avec lesprit du dispositif qui cre une obligation pour ltablissement public. noter quune proposition similaire avait dj t effectue en 2001 par la commission denqute de lAssemble nationale, suite aux inondations de la Somme, pour permettre aux collectivits territoriales de se substituer aux propritaires riverains dans lobligation dentretien contre une taxation de ces propritaires3. Sagissant non plus seulement dune approche en termes de protection de particuliers et de leurs biens, mais galement en termes damnagement dun territoire, il est logique que lassiette de la taxe, de nature foncire, soit beaucoup plus large, ce qui dailleurs en augmentera le rendement pour une pression individuelle bien moindre.
Lcart de dpenses moyennes entre communes pour la gestion du milieu aquatique est estim 3,1. 2 Comme le relve lARPE, sur 168 syndicats tudis dans les deux rgions mditerranennes, seulement 8 mobilisent ce type de redevance et encore de faon symbolique par rapport aux enjeux financiers . Mme conclusion pour les EPTB comme on la vu. 3 Assemble nationale - Rapport n 3386 de M. Jacques Fleury, au nom de la commission d'enqute sur les causes des inondations rptitives ou exceptionnelles et sur les consquences des intempries afin d'tablir les responsabilits, d'valuer les cots ainsi que la pertinence des outils de prvention, d'alerte et d'indemnisation, XIme lgislature.
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En consquence, la rflexion pourrait tre engage sur les caractristiques du prlvement fiscal crer en faveur de ces tablissements publics locaux. Celui-ci pourrait en moduler le taux dans une fourchette fixe par la loi. Le primtre gographique de cette taxe concernerait les territoires inondables et que la puissance publique sest fixe pour objectif de protger pour une crue cinquantennale, centennale ou autre. Dans ce systme, la taxe est donc bien en lien avec le besoin de financement de loprateur public pour assurer une protection au niveau de lobjectif raliste que les pouvoirs publics se sont fix. Selon lARPE, des ressources non ngligeables pourraient tre ainsi mobilises : Le traitement ainsi effectu sur lensemble de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur, fait apparatre un potentiel fiscal de 797,5 millions deuros/an rparti entre : Bti : 786 millions deuros/an (enjeu fort) Non Bti : 11,5 millions deuros/an (zone dexpansion potentielle) Ces valeurs sont rapprocher de la dpense moyenne de 35 millions deuros/an qui est engage, sur ce territoire, pour lentretien des cours deau et la lutte contre les inondations. Encore une fois, il sagit dune ressource supplmentaire pour les tablissements publics, contrepartie de lobligation de leur cration et garantie dune politique prenne de protection et de prvention des inondations. Cette ressource vient en complment de celles existantes rappeles plus haut, notamment en matire dinvestissement.

Crer un statut lgislatif pour les tablissements publics locaux chargs de la politique de prvention du risque inondation pour les petits bassins versants ou les sous-bassins versants, en complment des tablissements publics territoriaux de bassin, avec un bloc de comptences obligatoires et une ressource fiscale prenne.

3. Assurer la cohrence de laction au niveau du bassin versant La cration dEPAGE aux cts des EPTB ne doit pas tre source de confusion au sein des structures administratives actuellement charges de la politique de prvention de linondation dont on a pu sinquiter du nombre. Pour la mission, la rpartition des tches est claire. Au petit bassin versant suffit un EPTB, qui pourrait assurer directement les missions dun EPAGE. Pour les grands bassins versants, tels que celui du Rhne, lEPTB assure une coordination et une cohrence de la prvention des inondations, l o les EPAGE prennent en charge la matrise douvrage des travaux de construction ou dentretien ainsi que des tudes. Les EPAGE sont, comme on la dit, les relais locaux dune politique harmonise au niveau du bassin par

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lEPTB. Il ne sagit pas non plus de mettre les EPAGE sous tutelle de lEPTB : la politique de prvention des inondations est dfinie par lEPAGE et valide par lEPTB qui lintgre dans son propre schma. 4. La rgion, chef de file des acteurs du dveloppement des territoires inondables Regarder la prvention de linondation aussi comme un problme damnagement et plus seulement, et uniquement, comme un problme de protection conduit naturellement charger la rgion de lanimation de cette politique, sagissant en tous cas des cours deaux non domaniaux dont le bassin versant dpasse le cadre dpartemental. La mission estime donc ncessaire dintgrer la question de lamnagement des zones inondables (consquences des inondations, effets relatifs la politique de prvention des inondations, limitation de lurbanisation, espaces prserver, zones dextension de crues) dans le schma rgional damnagement et de dveloppement durable prvu larticle 34 de la loi n 83-7 du 7 janvier 1983. La place de cette thmatique dans le schma rgional tant videmment laisse lapprciation du conseil rgional. La participation des rgions au financement des EPTB tant actuellement faible, les consquences budgtaires devraient en tre tires loccasion de la rvision de lorganisation territoriale en cours.

Intgrer lamnagement des zones inondables comme un des volets du schma rgional damnagement et de dveloppement durable.

E. FINANCER LA PRQUATION ENTRE TERRITOIRES INONDABLES

La difficile question de la solidarit entre lamont et laval dun cours deau prcdemment rencontre (Titre III.II.A.4, p. 128) pourrait recevoir un dbut de rponse travers la modulation des charges de financement des EPAGE et EPTB et de mesures compensatoires attribues aux zones pnalises en termes de protection. Lexistence de zones dexpansion des crues (ZEC), destines limiter la violence de celles-ci, principalement pour le bnfice des zones urbanises aval, au dtriment des zones rurales amont pose lvidence un problme, non rsolu, dquit. Si Napolon III entendait concilier les intrts des urbains et des ruraux, cette proccupation semble passe de mode aujourdhui o il va de soi que le destin des zones rurales est dtre inondes pour le plus grand bien

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des zones urbaines. La rponse la plus classique, ce problme, cest quil ny a pas de problme, ce qui a toujours t inond doit le rester1. trange raisonnement qui, non seulement nglige que les situations actuelles sont souvent le produit de rapports de forces anciens, et qui pouss son terme prive de fondement tout systme de solidarit entre ceux qui vivent dans des zones exposes des risques majeurs rcurrents et les autres, sauf penser quils nont pas tre l o ils sont. Si ce qui est inondable doit le rester pour les uns, pourquoi pas pour les autres ? On a redcouvert lintrt des ZEC, notamment pour de vastes bassins comme celui du Rhne, quand on sest aperu des limites du recours des ouvrages de protection, imposants et coteux. Une ZEC est donc un espace, gnralement amont et peu urbanis. Elle est inonde volontairement pour prserver les espaces situs en aval ou, du moins, rduire la crue prvisible lchelle dun bassin versant ou dune commune. Ce choix entre des territoires, on sen doute, ne fait pas lobjet de dbat comme on la vu, dans les deux sens sur les exemples de Piolenc-Mornas (voir p. 175) et de la Camargue. Inonde rgulirement, une ZEC se trouve donc limite dans son dveloppement puisquelle ne doit pas contenir despaces trs urbaniss ou des quipements industriels ou publics. La constructibilit et lhabitabilit de la zone sont limites de fait. Pour lheure, lide selon laquelle cette servitude de fait demanderait compensation commence peine germer. Ainsi, dans son rapport de 2001, la commission denqute de lAssemble nationale prconisait-elle d inciter
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Telle est la position du prfet de bassin M. Jean-Franois Carenco : Il existe une vrit historique : lle de la Barthelasse est inondable. Lhistoire est plus forte que les hommes , ce que confirme le prfet de rgion Hugues Parant : La Barthelasse a toujours t entirement inondable. Or, dans les annes trente, les cabanons qui sy trouvaient se sont rapidement agrandis, pour devenir parfois de vritables villas, quil faudrait aujourdhui protger, au dtriment dautres zones ! Ce nest pas logique. De surcrot, toutes les constructions de lle taient, nagure, bties sur pilotis. (...)La solidarit doit prvaloir sur les systmes de compensation fonds sur les contribuables. La Barthelasse, une des plus grandes les fluviales dEurope, peuple de 1 000 habitants, situe en face du palais des Papes Avignon, sest effectivement dveloppe depuis les annes trente, comme le reste de la ville. Si les constructions taient autrefois sur pilotis, ces espaces de protection contre linondation ont eu tendance tre clos pour les rendre habitables, notamment dans le but de les louer en priode de festival. Par contre, comme le note M. Jean-Franois Carenco, avec le franc-parler que lon sait, la Camargue, un beau jour, semble avoir mystrieusement cess dtre inondable : Jean-Franois Carenco - Prenez lexemple de la Camargue : on ne veut plus linonder ! Une fois quon a dit que le principe tait de tout faire pour ne pas linonder, cela devient trs compliqu. Le rapporteur Qui a dit quon ne pouvait plus inonder la Camargue ? Jean-Franois Carenco - Cest ainsi. Cest dans lair du temps, le fait de la pression des uns et des autres, de lintrt conomique de ceux qui font des lotissements ou qui veulent tre lus, des prfets qui ont peur. Peu peu, sans le dire, lobjectif est de ne plus inonder la Camargue. Si ctait le cas, tout le monde trouverait cela bien ! noter aussi que Paris est de toute ternit pareillement situe en zone inondable, prouvant avec la Camargue que les poids relatifs des hommes et de lHistoire varient selon les lieux.

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la restauration et au dveloppement des zones d'expansion des crues, assorties de mcanismes adquats d'indemnisation des servitudes ainsi cres . Ce souhait a t exauc en 2003 par lintroduction dun article L. 211-12 au sein du code de lenvironnement1 qui sinspire fortement du dispositif qui existait dj pour les polders du Rhin. Un tel dispositif serait aussi de nature rduire les tensions qui peuvent exister entre les collectivits dun mme bassin versant qui, au sein dun mme syndicat en arrivent saccuser darrire-pense dans la dfinition des ouvrages de protection programms et du calendrier de leur ralisation2. Il serait enfin de nature rduire les tensions sur un mme territoire entre les professions. Lexemple de la basse valle de lArgens est cet gard significatif. Pour les reprsentants des agriculteurs rencontrs par la mission, elle est en train de se transformer en bassin de rtention de crue qui ne dit pas son nom. Sil sagit dun objectif des pouvoirs publics, il faut lassumer et le dire, argumentent-ils. Il sagit de 3 000 ha, grs par 70 exploitations, nous voulons savoir ce que lon compte faire de nous. (Frjus, 4 avril 2012)
Les zones dexpansion des crues du Rhin prvues par la loi n 91-1385 du 31 dcembre 1991 Le Rhin est, du fait de son cours, soumis un rgime particulier fix par voie de convention internationale entre les tats riverains. La France et lAllemagne sont ainsi lies par la convention du 6 dcembre 19823. Cette convention fait suite la premire convention du 4 juillet 1969 et celle du 16 juillet 1975 qui prvoyaient notamment la construction dun barrage supplmentaire Neuburgweier. Du fait de lopposition de la population du ct allemand, les travaux nont finalement pas t raliss. Pour tirer les consquences de ce choix, les deux tats ont alors dcid dassurer une protection contre les crues par des barrages agricoles et des polders. Ces derniers ont une fonction dcrteurs de crue puisquen cas de phase ascendante des eaux du Rhin, le volume supplmentaire peut ainsi tre temporairement stock par ces polders. Pour assurer le respect de cette convention internationale, le lgislateur franais a spcifiquement prvu linstauration de servitudes devant permettre dinonder ces polders le long du Rhin. La loi n 91-1385 du 31 dcembre 1991 a institu un rgime juridique applicable ces espaces. Il peut se rsumer ainsi : le prfet fixe, par arrt et aprs enqute publique, des zones de rtention de crues ; le prfet impose des prescriptions pour permettre linondation priodique de ces zones (suppression ou modification dlments existants) ; les propritaires et exploitants de la zone sont soumis des contraintes en termes dactivits ou de construction pour ne pas nuire la vocation de la zone ;

Cet article rsulte de larticle 48 de la loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels et la rparation des dommages. 2 Ainsi la mission a-t-elle constat les doutes des lus de la commune dAimargues (voir Titre III.II.A.4, p. 129) sur la conception des digues destine la protection de la basse valle du Vidourle et dont les discontinuits crent une ZEC, de fait, protgeant opportunment la ville de Lunel. Peu rassurs, ils demandent la cration dune seconde ligne de digues. 3 Cette convention internationale a t approuve par la loi n 83-1108 du 21 dcembre 1983 et ratifie par le dcret n 84-284 du 12 avril 1984.

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les contraintes nes de linstitution de ces zones sont indemnises par ltat, et les propritaires bnficient dun droit de dlaissement de leurs terrains vis--vis de ltat.

Constatons que les dispositions de larticle L. 211-12 du code de lenvironnement sont ignores, y compris des fonctionnaires de ltat concerns au premier chef par la prvention des inondations et la mise en cohrence des oprations conduites au niveau des grands bassins. Une valuation de ce dispositif parat, au minimum, simposer pour connatre lusage qui en est fait, sur le terrain, par les reprsentants de ltat. Mais, la question mrite surtout dtre remise sur le mtier pour que voit enfin le jour un mcanisme de compensation des services rendus par certaines zones du mme bassin versant au profit dautres. Sans conclure, on pourrait imaginer un financement de ces mesures compensatoires par une fraction de la taxe affecte aux EPAGE et EPTB. La rpartition pourrait relever de la comptence du comit de bassin en fonction de deux critres : les besoins exprims (travaux, fonctionnement, etc.) et des contraintes que ces zones subissent, particulirement les ZEC. Une modulation de leur participation au financement des EPAGE et EPTB peut aussi tre envisage, sur le modle hollandais.

Instaurer un mcanisme de compensation des contraintes subies par les zones dexpansion des crues.

F. LINGNIERIE AU SERVICE DE LA RSISTANCE LINONDATION

Un changement de politique en faveur des territoires inondables suppose aussi une meilleure connaissance et une plus grande diffusion des techniques de construction amliorant la rsistance des btiments linondation et ses squelles. 1. Maintenir une ingnierie publique de qualit dans les rgions risque Lingnierie publique, on la vu, a t srieusement mise mal par la rforme gnrale de ladministration territoriale de ltat. Le bon sens voudrait pourtant que les services de ltat des dpartements les plus exposs au risque inondation, comme dans le sud-est de la France disposent des ingnieurs suffisants pour mener bien les missions dtudes et de travaux ncessaires en matire de prvention des inondations, quil sagisse de leurs missions propres ou du conseil aux collectivits territoriales. Tout en laissant le soin au Gouvernement den prvoir les modalits, la mission suggre que des soutiens ponctuels puissent tre apports aux directions dpartementales

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des territoires et de la mer par la voie dune mutualisation de spcialistes au niveau rgional.

Maintenir des moyens humains dans les dpartements prsentant des risques dinondation ncessitant une ingnierie publique pour la mise en uvre de la politique de prvention des inondations.

2. Les techniques de construction en zones inondables En matire de prvention des inondations, la formation des ingnieurs de ltat ou des collectivits territoriales a longtemps t oriente exclusivement vers les amnagements des cours deau : digues, bassins crteurs ou de rtention Le manque de formation aux techniques de constructions rsilientes est vident. Leur objectif est de rduire les dgts occasionns par une inondation pour limiter leurs cots financiers et la dure de cessation de lactivit. Quelques jours dinondation dun btiment, cest plusieurs mois avant un retour la normale. Cette proccupation est dautant plus lgitime que nos villes peuvent aujourdhui sinonder elles-mmes lors dorages ou de pluies longues. Limpermabilisation grandissante et le dimensionnement des rseaux pour des vnements de frquence dcennale ou vicennale conduisent ceux-ci dborder plus facilement : la ville inonde la ville, ce que les Anglais ont dcouvert deux reprises, leurs dpends, en 2000 et 2007. Cest une proccupation aujourdhui centrale Rotterdam, Dublin, Anvers ou Hambourg, comme Marseille (CEPRI). Il ne sagit plus seulement de combattre un phnomne naturel mais damnager un territoire pour quil puisse vivre avec lui. Vivre avec le risque et non plus esprer, illusoirement pouvoir loublier. M. Nicolas Bauduceau, directeur scientifique et technique du CEPRI, admettait dailleurs, lors de son audition, que si nous avions autant investi sur la construction rsiliente que nous lavons fait pour la protection depuis vingt ans, [] nous saurions dores et dj construire des quartiers rsilients. L aussi, il sagit de mettre en balance le cot des travaux et lavantage quon en peut tirer, les situations les plus favorables tant les constructions nouvelles et les oprations de rnovation urbaines comme le montre lexemple dAjaccio.
Exemple dAjaccio : le risque a t notre chance La contrainte inondation tait incontournable et rdhibitoire dans le primtre du projet ANRU, touch par des zones dalas forts et trs forts. Le principe de prcaution et la politique de ltat en matire de risques amenaient figer le quartier en ltat, voire autoriser

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les dmolitions, mais pas de reconstructions. Or la dmolition - reconstruction est le schma classique et un critre fondamental des projets ANRU. Le projet a donc t rexamin au regard : de lensemble des contraintes : risque dinondation, manque de foncier disponible sur Ajaccio ; des ncessits lies ces contraintes : amnagements hydrauliques, exutoire vers la mer, rduction de la vulnrabilit des quipements publics, conomiser le foncier ; et des besoins exprims par les habitants, plutt satisfaits de leurs logements, mais qui constatent que les espaces publics sont ngligs. Ainsi, le nouveau projet a valoris les contraintes en sorientant vers la requalification des espaces publics, la ralisation damnagements et dquipements de qualit qui prennent en compte la rduction de vulnrabilit aux inondations, en programmant la cration de bassins de rtention et des travaux sur les rseaux deaux pluviales, et en vitant les dmolitions inutiles. Les acteurs sont unanimes dire que la contrainte dinondation a finalement t une chance pour le projet, moins onreux, et plus satisfaisant pour les habitants.

Source : Ministre de l'cologie, de l'nergie du Dveloppement et de l'Amnagement du Territoire - tablissement public Loire, Quinze expriences de rduction de la vulnrabilit de l'habitat aux risques naturels. Quels enseignements?, 2008

Lors des assises de Bordeaux, M. Guy Pustelnik, prsident de ltablissement public territorial du bassin de la Dordogne, relevait ainsi que les tudiants de lcole darchitectes de Bordeaux o se tenait ces assises ne reoivent aucun enseignement [] en matire dinondation. . La mission appelle donc de ses vux un effort sur la formation et de sensibilisation ces techniques du personnel de ltat et des collectivits territoriales.

Intgrer pour les ingnieurs de ltat ou des collectivits territoriales une formation portant sur les techniques de constructions rsilientes.

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CONCLUSION : SORGANISER ET SE PROTGER POUR MIEUX HABITER LES TERRITOIRES INONDABLES


Au terme de ce retour sur la tragdie varoise de 2010 et les inondations qui, en 2011, ont touch une grande partie du sud-est franais et la Ligurie italienne, clair par les analyses des catastrophes survenues antrieurement dans le mme secteur gographique ou ailleurs et par les rponses qui ont pu leur tre apportes, une conviction sest impose nous : le moment est venu de reconsidrer notre manire dapprhender le risque inondation et dy rpondre, ce qui ne serait quune nouvelle tape dune histoire dj longue. Pour apporter une rponse rellement efficace lattente de nos concitoyens et de leurs lus, on ne peut pas se contenter de perfectionner les dispositifs techniques de prvision, dalerte et dintervention, mme sil faut videmment le faire, le nombre de nos prconisations en tmoignent. Fonder lessentiel de la prvention sur la rglementation, sur le bon vouloir ou la mauvaise conscience des lus aprs une catastrophe, sans lengagement de faire, cest se condamner sinon lchec, du moins la langueur. Mme si, que ce soit clair, les zones, qui auront t classes dangereuses au terme dune procdure transparente, doivent rester inconstructibles. Mais, comme on la vu, rglementation rigoureuse, mme en matire durbanisme, est loin de rimer avec prvention efficace. Plutt que de se contenter de dplorer et de condamner aussi rgulirement quinutilement les manquements cette rglementation, la rsistance des habitants des zones inondables quitter les lieux, lacharnement des lus dvelopper leur commune, il serait plus efficace dintgrer cette donne pour en faire un moteur de la prvention contre linondation. Plus efficace de faire comprendre quon nhabite pas un territoire risque sans un minimum de contraintes et defforts, individuels et collectifs Lincertitude quant lvolution climatique, rend plus ncessaire que jamais la remise plat de notre approche de linondation, la population et les intrts concerns ne pouvant quaugmenter. Notre conviction est quil faut passer dune logique de protection pour elle-mme, de territoires inondables qui par parenthse reprsentent plus de la moiti des communes et produisent une part essentielle de la richesse nationale, une logique damnagement de ces territoires pour permettre de continuer y vivre. Plus exactement, il sagit dintgrer la logique de la protection dans une problmatique plus large, celle de lamnagement et du dveloppement. Mme si la France nest pas les Pays-Bas, il est impensable den dmnager la moiti sous le saint prtexte de la mettre hors deau. Autrement dit, il sagit de mieux protger pour mieux habiter les territoires inondables. Cela est possible puisque cela existe, ltranger et aussi en

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France, comme le montre lexemple de Sommires. Cela existe mais au prix dun engagement et defforts, sur la dure, des lus et de la population Ds lors quon admet quaucune protection nest absolue, quon ne protge jamais que contre un ala dun certain niveau, contre des inondations dune certaine occurrence (10 ans, 30 ans, 100 ans, 1 250 ans, 10 000 ans comme les Hollandais), il devient vident que ce quil est possible de faire dans une zone dpend du niveau de lala accept comme rfrence, des travaux effectus pour le contenir dans les limites choisies, de lattitude et des capacits de raction de la population concerne. Dans cette affaire, cest la dimension humaine qui devient essentielle. Il ne sagit pas de gnraliser un quelconque marchandage de droits construire contre des risques pour la population, ce qui serait aussi stupide quodieux, mais de faire en sorte que le projet de dveloppement territorial non seulement intgre le risque et donc la protection contre celui-ci, mais fasse dun handicap un atout. Cela suppose lassociation de la population ce projet et donc transparence et moyens, cela suppose la mobilisation des lus et de ltat. Nous pensons que cest seulement partir du moment o elles sintgrent dans un projet global et quitable de dveloppement territorial que les ncessaires interdictions de construire et de rsider, les contraintes environnementales ou de toute autre nature auront une chance dtre acceptes, autrement dit de ntre pas oublies, ou contournes comme cest largement le cas aujourdhui. Quand ralisera-t-on que, mme en matire de scurit, le prchiprcha et les mouvements de menton ne sauraient remplacer analyse lucide et action rsolue, avec les engagements financiers qui vont avec. Autrement dit, il sagit de faire de linondation le problme de tout le monde et de se donner les moyens de ses ambitions.

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LES RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS DE LA MISSION


I. LA GESTION DE LA CRISE ET DE LAPRS-CRISE
A. LA GESTION DE LA CRISE

1. Proposition 1 : Amliorer le dispositif de prvision et dalerte


Poursuivre lquipement des dpartements du sud-est de la France en radars et en stations de surveillance des cours deau (p. 137) Confier au SCHAPI un rle de coordination des projets de recherche dans le domaine des crues (p. 140) Prsenter annuellement au Parlement un programme pluriannuel des recherches menes par les diffrents organismes, en indiquant les financements correspondants et lavance des travaux (p. 140) Renforcer la coordination des actions menes par les diffrents organismes de prvision des crues par le dveloppement de partenariats et la recherche dun meilleur partage des informations (p. 142) Assurer le partage des connaissances et les changes dinformations entre lus locaux et gestionnaires de crise, sur les outils et les procdures de prvision, prvention et gestion des inondations et notamment rendre systmatique linformation des lus en mme temps que le prfet lors des crises (p. 261) Mettre en uvre des procdures de remonte de linformation du terrain vers les COD et les SPC (p. 139) Sauvegarder les moyens budgtaires affects la mise en uvre et au dploiement du SAIP (p. 143)

2. Proposition 2 : Rendre les secours plus efficaces et plus ractifs en donnant plus de responsabilits aux acteurs de terrains
valuer localement les moyens et les capacits des communes et des intercommunalits pour les associer plus directement la gestion locale des crises (p. 144) Former les lus locaux la gestion de crise (p. 144) Doter les communes de moyens de transmission satellitaire (p. 144)

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tudier la possibilit dextension du rseau Antares aux maires dans le cadre de la gestion de crises (p. 144) Former et exercer les sous-prfets darrondissement la gestion de crise (p. 145) Assurer systmatiquement la prsence des maires des communes concernes lorsquune cellule de crise est constitue sur le lieu de la catastrophe (p. 262) Poursuivre lincitation llaboration de PCS dans les communes ou les intercommunalits soumises des risques dinondation en linscrivant dans une dmarche collective (p. 147) Sassurer du caractre oprationnel des PCS, de leur lisibilit, de leur disponibilit, de leur mise jour priodique (p. 147) Renforcer les rserves communales de scurit civile (p. 149 et p. 260) voir proposition 22 Mettre en uvre plus systmatiquement des exercices dans les zones risque inondation (p. 150) Impliquer plus largement les acteurs locaux dans ces exercices (p. 150) Former davantage les lus et les cadres locaux la gestion du risque inondation (p. 150) Ne pas limiter la formation la transmission de consignes mais placer les acteurs en situations cratives (p. 150)

3. Proposition 3 : Rendre la coordination des services et des moyens plus efficiente


Mieux dfinir la mission de prparation et de coordination du prfet de zone (p. 145) valuer limpact des rorganisations administratives sur lorganisation de la gestion des crises (p. 146) Sassurer de la prsence de toutes les comptences ncessaires des services de ltat au sein des COD en cas de crise (p. 146) Sassurer rgulirement de la mise jour des plans ORSEC (p. 147) Renforcer la coordination des moyens ariens en cas de crise (p. 148)

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Amliorer la gestion des moyens de renforcement pour anticiper leur mise en alerte, voire leur pr-positionnement (p. 149) Recenser les SDIS et CSP en zones inondables. En cas dimpossibilit dimplantation ailleurs, les restructurer et mettre en uvre des dispositifs de redploiement des moyens en cas dalerte (p. 150) Envisager un usage multifonction des moyens (p. 150) Rendre les systmes de transmission plus robustes (p. 154) Amliorer la qualit des messages dalerte par lvaluation de leur impact et intgrer la question de la communication dans les programmes de formation (p. 157) Mettre en place des dispositifs de surveillance des rseaux sociaux en situation de crise (p. 157) laborer un protocole de rponses et daction pour contrebattre les fausses informations susceptibles de crer des rumeurs (p. 157)

4. Proposition 4 : Amliorer linformation des lus et de la population sur le risque


Hirarchiser les obligations dexpertise des risques en cas de vente ou de bail (p. 152) Sensibiliser les notaires et les agents immobiliers leurs obligations en matire de risque inondation et amliorer le contrle des pratiques relles (p. 152) Mettre en place dans chaque dpartement dun site dinformation des acqureurs et bailleurs en matire de risque inondation, lisible et facilement accessible (p. 152) Dvelopper les potentialits de lObservatoire national des risques naturels (p. 153) Mettre en place un comit des utilisateurs (p. 153) Dvelopper les liens avec les Observatoires rgionaux existants ou construire (p. 153) Renouveler la communication sur le risque en dveloppant la participation de la population (p. 255) et proposition 22

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B. LA GESTION DE LIMMEDIATE APRS-CRISE

1. Proposition 5 : Rendre plus rapide la rparation des dommages des collectivits locales
Rendre automatique le remboursement anticip au titre du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) pour les travaux des collectivits territoriales dclares en tat de catastrophe naturelle (p. 160) Stabiliser la liste des biens des collectivits locales non assurables mais indemnisables par ltat travers le programme 122 (p. 162) Assortir le vote des crdits par le Parlement de la dfinition dobjectifs et dun mode demploi permettant dencadrer le pouvoir rglementaire (p. 162) Informer dans les meilleurs dlais les collectivits sinistres du niveau de laide financire dont elles pourront bnficier au titre du programme 122 (p. 162) Informer rapidement les collectivits du niveau daide financire obtenu au titre du programme 122 (p. 163) Ne pas imposer la remise en tat lidentique comme condition aux subventions au titre du programme 122 (p. 164) Assouplir les rgles de mise disposition des crdits pour les collectivits sinistres du programme 122 (p.164) Ouvrir chaque anne ds la loi de finances initiale (LFI) les crdits permettant de faire face aux calamits publiques (p. 164) Renforcer la procdure dinspection interministrielle dvaluation des dgts par la mise en place dune quipe permanente dote de moyens consquents (p. 164) Suspendre les rgles relatives aux marchs publics, pour une dure dun an, afin dacclrer le lancement des travaux de remise en tat (p. 164) Permettre le cumul des aides du programme 122 avec celles issues du fonds Barnier (p. 164) Mettre en place des fonds rgionaux dintervention permettant le versement davances sur subvention au profit des collectivits sinistres (p. 164) Autoriser lutilisation des crdits issus de ltat ou du fonds Barnier pour financer des travaux raliss par des collectivits sur des terrains privs et des travaux dentretien (p. 164)

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2. Proposition 6 : Recentrer le fonds Barnier sur les missions de prvention active


Recentrer le fonds Barnier autour de ses missions dinvestissement dans des actions de prvention active (p. 165) Rechercher systmatiquement des moyens de protection alternatifs au rachat des biens situs en zone dangereuse, limage du changement de destination du bien (p. 165)

3. Proposition 7 : Amliorer lindemnisation des entreprises et les exploitations agricoles


Simplifier les procdures de saisine du Bureau central de tarification (BCT) (p. 166) Supprimer le lien entre les franchises et le nombre de reconnaissances de ltat de catastrophe naturelle dont les communes non pourvues de PPRN approuv font lobjet (p. 166) Prvoir que le calcul des aides verses au titre du FISAC tienne compte du cot des franchises dassurances imposes aux professionnels (p. 166) Accrotre loffre dassurances auprs des agriculteurs, en prvoyant le cas chant un dispositif de rassurance publique (p. 168) Simplifier et assouplir les rgles du rgime des calamits agricoles (p.168) Rduire les carts entre les estimations initiales des dgts et les aides verses au titre des calamits agricoles (p. 168)

4. Proposition 8 : Rformer le rgime catnat


Rendre lassurance habitation obligatoire pour tous les propritaires (p. 170) Exclure de la garantie catnat les biens construits illgalement (p. 170) Externaliser le prlvement sur les primes catnat au profit du fonds Barnier (p. 170) Rendre le rgime catnat plus incitatif en matire de prvention des professionnels et des particuliers (p. 172) Moduler, dans une limite raisonnable, les primes et les franchises du rgime catnat en fonction des mesures prises par les particuliers pour se protger (p. 172)

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Privilgier lapplication du droit commun des assurances, telle que la garantie temptes, ds lors quil est plus favorable aux sinistrs que le rgime catnat (p. 173) Encourager une gestion de proximit du rgime avec une mise contribution des commissions dpartementales puis une centralisation au niveau rgional (p. 173) Rapprocher la dfinition de ltat de catastrophe naturelle de celle de situation de force majeure de la jurisprudence (p. 223) Installer une commission permanente (lus, experts et personnalits qualifies, reprsentants des assurances) charge des donner un avis au Gouvernement pralablement la publication de larrt constatant ltat de catastrophe naturelle (p. 223) Rglementer et tendre la notion de dgts des eaux de manire largir le champ de la prise en compte par le rgime assurantiel de droit commun des dgts qui ne relveraient (p. 223)

5. Proposition 9 : Mettre en place un comit de suivi post-crise


Mettre en place le comit de suivi post-inondations. (p. 263)

II. METTRE EN PLACE UN OPRATEUR PAR BASSIN VERSANT (EPAGE/EPTB) 1. Proposition 10 : Crer un oprateur par bassin versant : cration obligatoire, comptences obligatoires et optionnelles, ressources propres et prennes de nature fiscale
Crer un statut lgislatif pour les tablissements publics locaux chargs de la politique de prvention du risque inondation pour les petits bassins versants ou les sous-bassins versants, en complment des tablissements publics territoriaux de bassin, avec un bloc de comptences obligatoires et une ressource fiscale prenne (p. 273)

III. CLARIFIER LA RPARTITION DES COMPTENCES ET SE DONNER LES MOYENS 1. Proposition 11 : Dfinir la notion de cours deau par la loi
Dfinir la notion de cours deau au niveau lgislatif partir des critres jurisprudentiels (p. 249)

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2. Proposition 12 : Clarifier les comptences entre ltat et les collectivits locales et assurer chaque niveau les ressources ncessaires lexercice de ses comptences
Clarifier lors des prochaines lois de dcentralisation les comptences et les responsabilits de ltat et de chaque niveau de collectivits territoriales en matire de prvention des risques inondations (p. 226) Assurer chaque niveau les ressources financires lui permettant de faire face ses obligations (p. 226)

3. Proposition 13 : Confier la rgion, comptente en matire damnagement du territoire, un rle de chef de file
Intgrer lamnagement des zones inondables comme un des volets du schma rgional damnagement et de dveloppement durable (p. 274)

4. Proposition 14 : Mettre en place un tableau de bord du financement de la politique de prvention


Confier lObservatoire national des risques naturels, une valuation du montant des crdits consacrs, chaque anne, par ltat, le fonds Barnier et les collectivits locales (et leurs tablissements publics) la politique de prvention des inondations et la mise au point dun tableau de bord qui sera rendu public (p. 227)

5. Proposition 15 : Assurer une meilleure reprsentation des lus locaux au sein des agences de leau
Rendre le collge des lus locaux majoritaire au sein du comit de bassin et du conseil dadministration des agences de leau (p. 269) Assurer la reprsentation des associations de victimes des inondations au sein du comit de bassin (p. 269)

6. Proposition 16 : Instaurer une prquation entre territoires inondables


Instaurer un mcanisme de compensation des contraintes subies par les zones dexpansion des crues (p. 277)

7. Proposition 17 : Clarifier les responsabilits


Prciser les responsabilits en matire dentretien des ouvrages de protection et de prvention des inondations. (p. 223)

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8. Proposition 18 : Faire que la lutte contre les inondations soit une priorit pour tous les services et oprateurs de ltat
Placer comme une priorit des polices de ltat la politique de prvention des inondations (p. 247)

9. Proposition 19 : Maintenir les capacits de lingnierie publique dans les rgions risque
Maintenir des moyens humains dans les dpartements prsentant des risques dinondation ncessitant une ingnierie publique pour la mise en uvre de la politique de prvention des inondations (p. 278) Intgrer pour les ingnieurs de ltat ou des collectivits territoriales une formation portant sur les techniques de construction rsilientes (p. 279)

IV. ADOPTER DES CONTRAINTES DURBANISME RALISTES ET CLAIRES 1. Proposition 20 : Changer la conception des PPRI
Amliorer llaboration des PPRI par une meilleure information de la population et une plus grande participation des lus locaux la dcision finale (p. 264) Dfinir le niveau de protection vis dans chaque PPRI et mesurer les responsabilits cette aune (p. 223) Fixer au niveau national, par voie de dcret des rgles techniques et mthodologiques dlaboration des PPRI, notamment pour la dtermination du zonage (p. 266) Introduire une procdure de rvision simplifie des PPRI (p. 267)

2. Proposition 21 : Contrler rellement lapplication des PPRI


Imposer la mise en conformit des PLU aux PPRI (p. 268) Renforcer le contrle du respect des rgles de prvention des inondations lors de la dlivrance dautorisation doccupation des sols et de lexcution des travaux (p. 268) Renforcer la surveillance et la rpression, des mouvements de terrain non autoriss (remblaiements, surlvations, comblements, excavations) (p. 268)

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V. ASSOCIER ET IMPLIQUER LA POPULATION 1. Proposition 22 : Associer et impliquer davantage la population


Organiser la participation des habitants des zones sinistres aux retours dexpriences sur les inondations (p. 251) Organiser dans la phase en amont de la prsentation de rgles de prvention ou damnagements, un dialogue avec les habitants sur le risque inondation (p. 253) Dvelopper la ralisation et lutilisation de modles 3D pour visualiser le risque inondation (p. 255) Renouveler la communication sur le risque en dveloppant la participation de la population (p. 255) Prendre en compte des rserves communales de scurit civile dans les plans dpartementaux d'organisation de la rponse de scurit civile (p. 260) Autoriser les rserves communales participer des actions au-del des limites de la commune. Dans le cas de catastrophe naturelle, il importe de prvoir qu'une commune puisse mettre disposition d'une autre commune sa rserve de scurit civile au titre de la solidarit. Cette mesure permettra de renforcer les effectifs mobiliss, mais galement d'accrotre l'entranement et l'activit de chaque rserve (p. 260) Renforcer les possibilits de formation et d'entranement (p. 260) Mettre en uvre les rserves communales dans le cadre des exercices de scurit civile (p. 260)

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EXAMEN EN RUNION
Runie sous la prsidence de M. Louis Ngre, prsident, le lundi 24 septembre 2012, la mission commune dinformation a examin le rapport de M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. M. Louis Ngre, prsident. Lors de sa runion du 17 janvier 2012, la Confrence des Prsidents a dcid la cration dune mission d'information sur les inondations dans le Var et plus largement dans le sud-est de la France. Cette mission a commenc ses travaux le 20 fvrier 2012 et a procd, jusqu'en juillet dernier, 64 auditions, lus, hauts fonctionnaires, scientifiques, universitaires spcialistes en sciences sociales et de la communication, assureurs.... Elle a effectu des dplacements dans le Var, les Alpes-Maritimes, puis dans le Vaucluse, le Gard et les Bouches-du-Rhne, ainsi quen Ligurie, puisque Gnes et la Spezzia ont connu des inondations similaires. Asnires, nous avons visit le centre oprationnel de gestion interministrielle des crises. Le rapporteur sest rendu Sommires. Nous avons donc multipli les contacts avec les acteurs de terrain : lus, prfets et fonctionnaires de l'tat, mais aussi responsables d'tablissements publics en charge de la gestion et de l'amnagement des cours d'eau, associations de sinistrs et reprsentants des organisations professionnelles, entreprises, agriculteurs. Je remercie tous ceux qui nous ont accueillis dans leur dpartement. M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. Le Var a vcu seize mois d'intervalle, en juin 2010 et novembre 2011, deux inondations catastrophiques majeures. La premire a caus 23 morts, 2 disparus et 1,2 milliard d'euros de dgts. La seconde, qui s'est tendue sur plusieurs dpartements du sud de la France, 4 morts et entre 500 millions et 800 millions d'euros de dgts. Nos objectifs initiaux taient de comprendre les faits, analyser le fonctionnement des dispositifs de prvention et gestion de la crise et de l'immdiate aprs-crise. Finalement, notre champ d'analyse a dpass largement le cas varois et nous sommes sortis du cadre classique. Cest que nous sommes alls de surprise en surprise. Et cela nous a incits chercher pourquoi les choses s'taient droules ainsi, nous interroger sur la cohrence globale de la politique de prvention et sur les amliorations apporter. Notre programme dauditions fut charg et sans doute diffrent de ce quon aurait pu attendre : nous navons pas interrog seulement des ingnieurs, des hydrauliciens, mais galement des universitaires, des spcialistes de la gestion ou de la perception des crises, comme M. Patrick Lagadec ; nous avons cout les sinistrs et mesur le dcalage entre les rapports des spcialistes et la perception des vnements par ceux qui les ont vcus.

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Nous avons rencontr des surprises. Nos conclusions sont par consquent inattendues. Il y a crises et crises, celles dont on a la pratique rgulire et celles qu'on n'imagine mme pas : l'inondation varoise de 2010 fut d'une tout autre nature que celle de 2011. D'o la question : peut-on penser et organiser la gestion de crise et l'organisation des secours sans tenir compte de cette dualit et des situations o il faut tout inventer ? Les inondations de juin 2010 ont constitu un phnomne extrmement intense, limit dans l'espace et le temps, imprvisible, trs destructeur. Un professeur de Sophia-Antipolis a qualifi ces inondations de millennales ; Mto-France, aprs coup, a refait tourner ses modles : ils nont pas pu reproduire ce phnomne. Les inondations de novembre 2011 relevaient elles dun phnomne classique, affectant un vaste territoire et s'talant dans la dure, plus prvisible, occasionnant de lourds dgts matriels mais un nombre limit de victimes. Lpisode de juin 2010 a rvl des failles dans la gestion de la crise, dfaut de prvision et d'alerte, dsorganisation des secours, acteurs de terrain seuls en premire ligne, imprparation particulire du Var Les inondations de novembre 2011 ont ncessit une gestion de crise ordinaire ; la prvision, lalerte, les procdures de secours ont bien fonctionn. Cest que lon a tir en 2011 les enseignements de 2010 , affirment certains. Nous sommes pour notre part convaincus que cest la diffrence de nature de lvnement qui explique les carts de performance. Le cas varois n'est en rien exceptionnel mais confirme les analyses rcentes qui distinguent entre des crises habituelles, dont le droulement est parfaitement modlis, et des crises hors norme, auxquelles les dispositifs d'intervention direction ultra centralise rpondent mal. Dans le dsordre gnralis et la paralysie des moyens habituels, c'est la rorganisation la hte des secours par les responsables locaux, avec les moyens du bord, qui limite la casse. En juin 2010, les lus se sont appuys sur les comits communaux des feux de fort (CCFF), les services des communes voisines et plus loignes, toutes les forces mobilisables Et les prfets ? Ces vnements nous dpassent, feignons de les organiser , pourrait-on dire. Quoi quil en soit, cette imprparation a eu des aspects positifs, montrant une forte capacit de raction sur le terrain. Selon M. Patrick Lagadec, le phnomne naturel de 2010 est gnralisable et ceci doit tre pris en compte dans notre faon de penser les crises. Dans le Var, lchec de la politique de lutte contre linondation na pas t une surprise : l'information des populations y fonctionne en pointill, la prvention par l'interdiction de construire est alatoire et mal comprise, lentretien des cours d'eau inexistant, la gouvernance de la prvention insuffisante, faute de soutien politique et de moyens financiers et humains. Plus surprenant, le risque dinondation est dans le Var totalement occult mais bien rel, comme l'atteste la chronique rcente ou ancienne. Au fil des sicles, comme la montr M. Pierre Jean Gayrard dans sa confrence Draguignan, les inondations ont t nombreuses, Toulon, au Luc, dans le

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golfe de Saint-Tropez ou ailleurs. Pourquoi une telle amnsie ? Pourquoi tant de carences dans la lutte contre linondation ? Y a-t-il une exception varoise ? Nous sommes alls voir comment les choses se passent ailleurs. Dans le Var, lomniprsence depuis vingt-cinq ans du risque de feux de fort a occult les autres. Les incendies ont mobilis toutes les nergies. En juin 2010, la conscience du risque dinondation tait nulle et le dpartement sous-quip, aussi bien pour la prvision, la prvention, lalerte. Dautres dpartements du sud-est de la France connaissent pourtant une situation similaire : mme conditions climatiques, mme essor dmographique provoquant une fivre de construire, mme dveloppement conomique, mme mthodes agricoles. Et linstallation de centres de secours ou d'institutions en zone inondable nest pas une spcialit varoise. La chose sest produite dans le Gard et ailleurs... Chez nous, il sagit plus dun retard que dune exception. Partout en effet, la prise de conscience est venue dune crise majeure et cest le dsir des sinistrs de continuer vivre sur place qui a dclench une politique de prvention srieuse. Mais cette action se heurte aussi dautres, la protection des milieux aquatiques en particulier. Le rle de la police de leau a t voqu comme un problme par tous nos interlocuteurs. La mise en place des plans de prvention du risque inondation (PPRI) est galement conflictuelle. La solidarit entre lamont et laval, entre zones protges ou non, est complique. Les travaux de prvention dans la basse valle de lArgens suscitent le mcontentement dans des zones voisines : dsormais, cest nous qui allons tout recevoir ! disent les gens. Dans le Var, le retard a t partiellement compens par lavance en matire de lutte contre l'incendie de forts, qui explique la bonne ractivit en juin 2010 : les comits et les volontaires se sont mobiliss rapidement. Lanalyse compare des modalits de la lutte dans le Var et dans les autres dpartements du sud-est a dbouch sur une autre conclusion inattendue. Partout, les pouvoirs publics ont appliqu une mme politique de protection des territoires et des populations, ft-ce contre elles-mmes. Le schma est classique : identification et mesure du risque, prvision de l'occurrence calamiteuse, remise en tat et indemnisation, prvention. Les retours dexpriences et rapports post-crise se limitent mesurer l'cart entre prescriptions et ralisations cest ce qua fait la Cour des comptes sans s'interroger sur les raisons autres que morales des dfaillances. Si le systme ne fonctionne pas, cest parce que les maires font de llectoralisme, parce que le prfet na pas le courage de prendre les mesures qui simposent On ne sinterroge pas sur lapplicabilit des politiques de prvention en vigueur. Autre facteur de dysfonctionnement, la politique de prvention repose essentiellement sur l'interdit en matire durbanisme. Les investissements de protection et lentretien des cours deau sont largement sous-traits aux collectivits territoriales, bien quils relvent de la pleine

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comptence de ltat. La prvention nest que la roue de secours de la politique franaise de lutte contre linondation. On namliorera pas la prvention si lon se limite un objectif troit, la protection des territoires et de la population. La politique de prvention demeurera alors dans ltat de langueur que nous connaissons, quelques exceptions prs, comme Nmes, o lon a pris le taureau par les cornes aprs les grandes inondations de 1988. Il faut une logique plus large damnagement des territoires inondables, pour les rendre habitables avec un niveau de scurit clairement dfini. Sauf, bien sr, se satisfaire de la situation actuelle et des explications moralisatrices... La mauvaise volont, linconscience plus ou moins coupable et intresse des uns ou des autres n'explique pas tout. Il ne suffit pas dpingler tel ou tel. Je trouve du reste fatigantes ces leons dispenses continuellement par des justes , qui prononcent leurs jugements depuis le fond de leurs bureaux. Sil nous a paru envisageable d'amliorer les dispositifs de gestion de crise et d'aprs-crise sans sortir de la logique de la protection, nous tenons comme impossible d'amliorer substantiellement la prvention sans changer la manire de poser le problme, bref, sans changer de paradigme. Comment amliorer la gestion de la crise et de laprs-crise ? Ce chapitre de nos prconisations est le moins original. En matire de prvision, il faut complter lquipement du territoire, dvelopper la recherche mieux connatre les phnomnes de crue ou les phnomnes karstiques et mieux coordonner laction des nombreux intervenants. En matire dalerte, des progrs notables ont t raliss, mais on pourrait encore accrotre le nombre de radars et de stations de mesure des crues. Il faut travailler une meilleure remonte de linformation du terrain vers les prfets, dont nous ne contestons pas le rle, et rendre systmatique linformation des lus lors de lalerte, en mme temps que le prfet. Mto-France y travaille, dautres proposent des services du mme type. Sagissant de lorganisation des secours, il faut adapter la direction des oprations, en redonnant une place aux maires et sous-prfets ; revoir la doctrine en fonction des volutions rcentes, en privilgiant les capacits dinitiative des uns et des autres ; amliorer la planification ; poursuivre la mise en place des plans communaux de sauvegarde (PCS) et mettre jour les plans Orsec ; s'assurer dune meilleure disponibilit des moyens et faire preuve de bon sens en vitant de construire les centres de secours en zone inondable Les efforts doivent galement viser linformation et la communication. Pour mieux apprhender le risque, nous suggrons la mise en place d'un Observatoire national des risques, rclam par de nombreux organismes ; une meilleure information, par exemple loccasion des signatures de baux ; et une communication de crise plus efficace, tenant compte de la faillibilit des rseaux de tlphonie mobile. Veillons aussi

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lintelligibilit des messages adresss : en 2010, la prfecture a certes envoy des SMS aux maires, leur signalant une alerte orange. Mais que signifiait une alerte orange : pluie, orages ou autre ? Tous nont pas compris quil y avait pril. Tournons-nous, sur ces sujets, vers les sciences sociales : un universitaire belge que nous avons auditionn, M. Thierry Libaert, a produit des tudes fort intressantes sur la communication de crise. La faiblesse majeure du dispositif se situe dans la gestion de laprscrise. Les maires du Var rclament un comit de suivi post-inondation. Le programme budgtaire 122, celui des aides de ltat, doit tre amlior : sur les 18 millions deuros dautorisations dengagement inscrites, 7 millions seulement ont t consomms. Le fonds Barnier doit tre recentr sur la prvention active, c'est--dire les investissements damnagement, alors quil consacre des sommes trs importantes aux rachats de biens en zones inondables. Il faut adapter les dispositifs assurantiels des entreprises et des exploitations agricoles, parfois trs pnalisants, pour les entreprises trs capitalistiques par exemple. Enfin, le rgime des catastrophes naturelles, dit catnat , doit tre rform. Responsabilisons les deux parties. Rendons lassurance obligatoire pour les propritaires, excluons les biens construits illgalement du bnfice de lassurance M. Franois Trucy. Tiens ! On peut assurer un bien construit illgalement ? M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. Oui. Il est temps galement de dconnecter le montant des franchises de l'application d'un PPRI. Que la commune labore ou non ce document, les assurs ny sont pour rien ! En revanche, il doit tre possible de moduler les primes en fonction des efforts raliss par les assurs pour se protger. Jen viens lapport le plus original de notre mission. Selon nous, en effet, il est ncessaire de repenser entirement la politique de prvention de linondation. Nous avons procd une radiographie du systme : il en ressort que la politique de prvention comporte beaucoup de rglementations et consacre trop peu aux amnagements travers les programmes dactions de prvention des inondations (PAPI) ou les plans grands fleuves . Globalement, elle na pas atteint ses objectifs, en raison de lamnsie collective, de la volont de la population de ne pas quitter ses lieux de vie, de lincapacit ragir aux retours d'exprience. On sait ce quil faudrait faire, mais on ne le fait pas. Aprs les inondations de Nmes, le rapport Ponton de 1988 mettait en garde contre un risque identique Draguignan ! Les rapports sempilent mais semblent inutiles. M. Louis Ngre, prsident. On prend des dispositions localement mais un peu plus loin, dans le dpartement voisin, personne nest au courant Et ce, dans un tat unitaire !

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M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. Cette politique repose sur des prsupposs et des non-dits qui ne sont jamais analyss. On traite ainsi comme exceptionnel un risque rcurrent. M. Louis Ngre, prsident. On le vit comme une surprise, alors que tous les trois ans en moyenne, dans le mme secteur, il se produit une catastrophe naturelle. M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. Il nexiste pas en France de stratgie claire, face un risque pourtant gnral et rcurrent. Si je cite les Pays-Bas en exemple, on mobjectera que le risque y est plus grand. Mais ce pays a su, aprs une grande catastrophe, prendre une dcision nette, plus jamais a , et se doter des moyens de lutte. Nous, au contraire, nous vivotons. Jamais na t fix le niveau de risque contre lequel nous voulons nous protger : crues centennales, millennales ? M. Louis Ngre, prsident. Cest un point important. M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. Nous navons pas davantage de priorits et notre approche est sectorielle : lOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA) soccupe du manque deau, le Service central dhydromtorologie et daide la prvision des inondations (SCHAPI) soccupe du trop deau Enfin, je dplore le peu de dbats et les conflits incessants, entre le discours des experts, celui des lus et de la population. Les PPRI prennent du retard parce que tout est prtexte opposition ou rsistance, y compris de la part des principaux bnficiaires. Nous avons essay dvaluer les ordres de grandeur : en moyenne annuelle 250 300 millions deuros sont consacrs la prvention active, construction de digues, de barrages, 530 millions aux indemnisations catnat , le montant des dommages lui est valu 1,2 milliard. Pour mmoire, les dpenses annuelles de la protection civile slvent 5,7 milliards deuros, dont 4,7 milliards la charge des collectivits, et le produit des cotisations catnat se monte 1 milliard. On consacre plus indemniser qu prvenir Autre demi-surprise, le dsengagement de ltat, qui rglemente plus quil namnage. Les collectivits locales et leurs groupements fournissent les deux tiers des financements, alors que ltat, le fonds Barnier (aliment par un prlvement sur les cotisations additionnelles catnat paye par les assurs) et les agences de leau (finances essentiellement par les consommateurs deau) ne participent qu hauteur dun tiers aux dpenses. Voil une extraordinaire entreprise de camouflage ! Dans ce systme autobloquant, les comptences sont volontairement brouilles, les responsabilits dilues : les collectivits locales, de plus en plus impliques, se substituent la fois aux propritaires riverains et ltat dfaillant. Ce mouvement est encourag par une jurisprudence dcale. Les tribunaux font la loi au lieu dappliquer la lgislation en vigueur ! Les

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propritaires sont responsables de lentretien des berges. Sils le ngligent et que des embcles se coincent sous un pont, cest le maire qui sera tenu pour responsable. Cette jurisprudence est une incitation ne rien construire, puisque tout nouvel ouvrage cre une responsabilit, y compris pnale, pour les responsables locaux. Le glissement lent de la responsabilit des propritaires et de ltat vers les collectivits locales est source dimmobilisme et de prcautions excessives dans les PPRI. Tout cela se conclut par des marchandages absurdes entre des droits construire et des risques. Il est indispensable de changer de paradigme, comme le souhaitent la population et les lus locaux ils lont dit lors des assises nationales qui se sont tenues en janvier 2012. Ce changement est possible. Lexemple des Pays-Bas, mais aussi, en France, celui de Sommires, le prouvent. Les habitants vivent avec la rivire et avec le risque dinondation, en sorganisant. une mission maximaliste mais jamais clairement dfinie, une gouvernance indtermine et sans moyens, il est temps de substituer une p