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Descentralizao e Desconcentrao Administrativas (autor desconhecido) VemConcursos.com

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Opinio Editoriais

Descentralizao e Desconcentrao Administrativas

autor des c onhec ido (1 5 /0 3 /2 0 0 2 )

As definies e as diferenas entre descentralizao administrativa e desconcentrao administrativa costumam ser cobradas com muita freqncia nas provas de Direito Administrativo de qualquer concurso pblico. O assunto no difcil, embora no seja raro encontrarmos equvocos em muitos materiais preparatrios. O estudo da descentralizao e da desconcentrao relaciona-se matria prestao de servios pblicos, mas nela no se esgota. A Constituio de 1988, em seu art. 175, at hoje no alterado por emendas constitucionais, categrica ao atribuir ao Poder Pblico a competncia para a prestao de servios pblicos. Esses, portanto, sero, em qualquer hiptese, prestados pelo Poder Pblico da Unio, dos estados, dos municpios ou do DF, conforme a repartio administrativa de competncias plasmada nos arts. 21, 23, 25, 30 e 32 da Carta Poltica. A prestao de servios pblicos, nos termos do mesmo art. 175 da Constituio, pode ser feita de forma direta ou indireta, neste ltimo caso, sob regime de concesso ou de permisso. No s prestao de servios pblicos, entretanto, diz respeito o estudo da descentralizao e da desconcentrao. Toda a atuao administrativa do Estado pode ser enquadrada como atuao centralizada ou descentralizada e concentrada ou desconcentrada, conforme a organizao e as tcnicas de repartio de atribuies adotada pelas diferentes Administraes. O Estado realiza suas funes administrativas por meio de rgos, agentes e pessoas jurdicas. Concernentemente ao aspecto organizacional, Estado adota duas formas bsicas no desempenho de suas atribuies administrativas: centralizao e descentralizao. Ocorre a chamada centralizao administrativa quando o Estado executa suas tarefas por meio dos rgos e agentes integrantes da Administrao Direta. Nesse caso, os servios so prestados pelos rgos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa poltica (Unio, DF, estados ou municpios), sem outra pessoa jurdica interposta. Portanto, quando falamos que determinada funo exercida pela Administrao Centralizada Federal, sabemos que a pessoa jurdica Unio quem a exerce, por meio de seus rgos; quando se diz que um servio prestado pela Administrao Centralizada do Distrito Federal, significa que a pessoa jurdica Distrito Federal quem presta o servio, por meio de seus rgos, e assim por diante. Em resumo, a centralizao administrativa, ou o desempenho centralizado de funes administrativas, consubstancia-se na execuo de atribuies pela pessoa poltica que representa a Administrao Pblica competente - Unio, estado-membro, municpios ou DF dita, por isso, Administrao Centralizada. No h participao de outras pessoas jurdicas na prestao do servio centralizado. Ocorre a chamada descentralizao administrativa quando o Estado (Unio, DF, estados ou municpios) desempenha algumas de suas funes por meio de outras pessoas jurdicas. A descentralizao pressupe duas pessoas jurdicas distintas: o Estado e a entidade que executar o servio, por ter recebido do Estado essa atribuio. A descentralizao administrativa acarreta a especializao na prestao do servio descentralizado, o que desejvel em termos de tcnica administrativa. Por esse motivo, j em 1967, ao disciplinar a denominada Reforma Administrativa Federal, o Decreto-Lei n 200, em seu art. 6, inciso III, elegeu a descentralizao administrativa como um dos princpios fundamentais da Administrao Federal. A doutrina aponta duas formas mediante as quais o Estado pode efetivar a chamada
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descentralizao administrativa: outorga e delegao. A descentralizao ser efetivada por meio de outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, mediante previso em lei, determinado servio pblico. A outorga normalmente conferida por prazo indeterminado. o que ocorre relativamente s entidades da Administrao Indireta prestadoras de servios pblicos: o Estado descentraliza a prestao dos servios, outorgando-os a outras entidades (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas), que so criadas para o fim de prest-los. Vale lembrar que, nos termos do art. 37, XIX, da Constituio, com a redao dada pela EC n 19/1998, somente as autarquias, hoje, so criadas diretamente por meio de lei especfica. As outras entidades da Administrao Indireta tm sua criao autorizada em lei especfica, mas seu nascimento s se d a partir de ato prprio do Poder Executivo e registro de seus estatutos no Registro Pblico competente (de qualquer forma, a lei especfica autorizadora prever que a entidade poder ser criada para a realizao de determinado servio pblico, outorgando-o). Portanto, quando o servio pblico est previsto no ato que origina a entidade da Administrao Indireta como atribuio prpria sua, diz-se que h outorga desse servio entidade. A descentralizao ser efetivada por meio de delegao quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execuo do servio, para que o ente delegado o preste ao pblico em seu prprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalizao do Estado, contudo. A delegao normalmente efetivada por prazo determinado. H delegao, por exemplo, nos contratos de concesso ou nos atos de permisso, em que o Estado transfere aos concessionrios e aos permissionrios apenas a execuo temporria de determinado servio. Em resumo, a descentralizao administrativa pressupe a existncia de duas pessoas jurdicas: a titular originria da funo e a pessoa jurdica que incumbida de exerc-la. Se essa incumbncia consubstanciar-se numa outorga, ser criada por lei, ou em decorrncia de autorizao legal, uma pessoa jurdica que receber a titularidade do servio outorgado. o que ocorre na criao de entidades (pessoas jurdicas) da Administrao Indireta prestadoras de servios pblicos. Se a atribuio do servio for feita mediante delegao, a pessoa jurdica delegada receber, por contrato ou ato unilateral, a incumbncia de prestar o servio em seu prprio nome, por prazo determinado, sob fiscalizao do Estado. A delegao no implica a transferncia da titularidade do servio pessoa delegada, mas apenas a concesso, a permisso ou a autorizao temporria para a execuo do servio. Cabe aqui uma observao: um servio pblico pode ser prestado de forma direta ou indireta. A prestao de servios pblicos mediante concesso, permisso ou autorizao considerada forma de prestao indireta. Do prova disso os arts. 175, caput, 21, XI e XII, 25, 2, e 30, V, da Constituio. Diversamente, a prestao de servios pblicos realizada pela Administrao Centralizada (ou Administrao Direta), por meio de seus rgos, sem a contratao de terceiros, constitui modalidade de prestao direta. A dificuldade pode surgir ao analisarmos a prestao de servio por entidade da Administrao Indireta. A prestao ser direta quando a entidade recebeu outorga do servio e o presta com seus prprios recursos, com o prprio aparelhamento da entidade, sem a contratao de terceiros.Teremos, nesse caso, servio descentralizado de prestao direta. A prestao ser indireta quando a entidade for contratada para realizar o servio que no se encontra sob sua titularidade (a Administrao Direta pode, por exemplo, contratar uma empresa pblica para o fornecimento de merenda a uma escola pblica) ou quando a entidade da Administrao Indireta contratar terceiros, para a prestao de servio de que seja titular. O art. 6, incisos VII e VIII da Lei n 8.666/1993, nossa lei de normas gerais sobre licitaes e contratos, define execuo direta e execuo indireta. Segundo tais dispositivos, tem-se execuo direta toda vez que a atividade realizada pelos rgos e entidades da Administrao, com seus prprios meios; caracteriza a execuo indireta a realizao da atividade por terceiros, contratados para tanto pelos rgos ou entidades da Administrao. Em resumo, teremos execuo ou prestao direta quando o titular do servio pblico o presta com seus prprios meios e teremos prestao indireta toda vez que o servio seja realizado por pessoa que no detenha sua titularidade, e que o execute em razo de contrato ou ato unilateral. Se a Unio, por exemplo, celebra contrato de concesso de um servio com uma pessoa jurdica
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privada, diz-se que a Unio est prestando indiretamente esse servio. Se O INSS, por exemplo, contratasse uma empresa privada para o recebimento e protocolizao de requerimentos administrativos, o INSS estaria prestando indiretamente esse servio; se o fizesse por meio de suas prprias unidades e servidores, o servio estaria sendo prestado diretamente. Vejamos, agora, a definio de desconcentrao administrativa. A desconcentrao simples tcnica administrativa, e utilizada, tanto na Administrao Direta, quando na Indireta. Ocorre a chamada desconcentrao quando a entidade da Administrao, encarregada de executar um ou mais servios, distribui competncias, no mbito de sua prpria estrutura, a fim de tornar mais gil e eficiente a prestao dos servios. A desconcentrao pressupe, obrigatoriamente, a existncia de uma s pessoa jurdica. Em outras palavras, a desconcentrao sempre se opera no mbito interno de uma mesma pessoa jurdica, constituindo uma simples distribuio interna de competncias dessa pessoa. Ocorre desconcentrao, por exemplo, no mbito da Administrao Direta Federal, quando a Unio distribui as atribuies decorrentes de suas competncias entre diversos rgos de sua prpria estrutura, como os ministrios (Ministrio da Educao, Ministrio dos Transportes etc.); ou quando uma autarquia, por exemplo, uma universidade pblica, estabelece uma diviso interna de funes, criando, na sua prpria estrutura, diversos departamentos (Departamento de Graduao, Departamento de Ps-Graduao, Departamento de Direito, Departamento de Filosofia, Departamento de Economia etc.). Como se v, a desconcentrao, mera tcnica administrativa de distribuio interna de funes, ocorre, tanto na prestao de servios pela Administrao Direta, quanto pela Indireta. muito mais comum falar-se em desconcentrao na Administrao Direta pelo simples fato de as pessoas que constituem as Administraes Diretas (Unio, estados, Distrito Federal e municpios) possurem um conjunto de competncias mais amplo e uma estrutura sobremaneira mais complexa do que os de qualquer entidade das Administraes Indiretas. De qualquer forma, temos desconcentrao tanto em um municpio que se divide internamente em rgos, cada qual com atribuies definidas, como em uma sociedade de economia mista de um estado, um banco estadual, por exemplo, que organiza sua estrutura interna em superintendncias, departamentos ou sees, com atribuies prprias e distintas, a fim de melhor desempenhar suas funes institucionais. A prestao concentrada de um servio ocorreria em uma pessoa jurdica que no apresentasse divises em sua estrutura interna. conceito praticamente terico. Qualquer pessoa jurdica minimamente organizada divide-se em departamentos, sees etc., cada qual com atribuies determinadas. Na Administrao Pblica provvel que no exista nenhuma pessoa jurdica que no apresente qualquer diviso interna. Talvez algum municpio muito pequeno possa prestar todos os servios sob sua competncia sem estar dividido em rgos, concentrando todas as suas atribuies na mesma unidade administrativa, que se confundiria com a totalidade da pessoa jurdica no subdividida em sua estrutura interna... A par da pouco provvel hiptese acima, podemos falar em concentrao quando determinada pessoa jurdica extingue rgos ou unidades integrantes de sua estrutura, absorvendo nos rgos ou unidades restantes, os servios que eram de competncia dos que foram extintos. Nesse caso, ter ocorrido concentrao administrativa em relao situao anteriormente existente. , por isso, uma concentrao relativa: a pessoa jurdica concentrou em um menor nmero de rgos ou unidades o desempenho de suas atribuies. Entretanto, enquanto existirem pelo menos dois rgos ou unidades distintas, com atribuies especficas, no mbito da mesma pessoa jurdica, diremos que ela presta seus servios desconcentradamente. Por ltimo, cabe registrar que Hely Lopes Meirelles entende que um rgo no subdividido em sua estrutura, portanto um rgo simples (em oposio a rgo composto), exerce suas atribuies concentradamente. Deve-se tomar cuidado aqui, pois a existncia de rgos significa que a pessoa jurdica a que eles pertencem exerce suas atribuies desconcentradamente. Cada rgo composto dessa pessoa jurdica tambm exerce desconcentradamente suas atribuies, por meio dos rgos que o compem. Quando chegamos, mediante essas subdivises sucessivas, a um rgo que no mais se subdivide, teremos, ento, um rgo simples. Esse rgo, segundo o autor,
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exerce suas atribuies de forma concentrada (mas, repita-se, a pessoa jurdica que ele integra pratica a desconcentrao administrativa, presta seus servios desconcentradamente). Como vimos, os conceitos de centralizao/descentralizao e de concentrao/desconcentrao no so mutuamente excludentes. Com efeito, um servio pode, por exemplo, ser prestado centralizadamente mediante desconcentrao, se o for por um rgo da Administrao Direta, ou pode ser prestado descentralizadamente mediante desconcentrao, se o for por uma superintendncia, diviso, departamento, seo etc. integrante da estrutura de uma mesma pessoa jurdica da Administrao Indireta (autarquia, fundao pblica, empresa pblica ou sociedade de economia mista). possvel ainda, ao menos teoricamente, termos um servio centralizado e concentrado (conforme o improvvel exemplo do pequeno municpio acima apresentado) e um servio descentralizado e concentrado (seria o caso, igualmente pouco provvel, de uma entidade da Administrao Indireta, como uma autarquia municipal, sem qualquer subdiviso interna). FIM

A s opinies expos tas nas aulas , artigos , editoriais e entrevis tas dis ponibilizadas nes ta s e o s o de res pons abilidade nic a e exc lus iva de s eus res pec tivos autores .

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