SISTEMA DE ENSINO PRESENCIAL CONECTADO SERVIO SOCIAL LUCINEIDE MACEDO DIAS

RESGATE HISTRICO DA POLTICA DA SADE E A CONSTRUO DO ARCABOUO LEGAL

Salvador 2012

LUCINEIDE MACEDO DIAS

RESGATE HISTRICO DA POLTICA DA SADE E A CONSTRUO DO ARCABOUO LEGAL

Trabalho apresentado ao Curso (Servio Social) da UNOPAR - Universidade Norte do Paran, para as disciplinas [Oficina de formao: projeto de interveno. A realidade Regional e o Servio social. Famlia Cultura e Sociedade. Poltica Social III. Estgio curricular obrigatrio II]. Orientador: Profs. Amanda Boza Gonalves, Clarice da Luz kernkamp, Maria Angela Santini, Maria Lucimar Pereira, Rosane Ap. Malvezzi Belieiro.

Salvador 2012

INTRODUO

A constituio Federal de 1988 redefiniu o modelo de proteo social a partir do conceito de seguridade social, integrada pelo conjunto das aes referentes a sade, previdncia e assistncia social. (SANTINI. POLITICAS SOCIAIS II, p.37). O modelo da seguridade social previsto na Constituio de 1988 imprimiu mudanas importantes na poltica social brasileira. Antes baseada na ideia de seguro social fundado no trabalho, a proteo social passou a ter como base a noo de direito de cidadania, acompanhando os fundamentos dos estados de capitalismo avanando dos pases centrais. A universalizao do acesso foi a primeira grande consequncia, com impactos principalmente nas reas de sade e assistncia social; ela tambm influenciou a previdncia, ao romper com o carter regulado da cidadania, ainda que mantivesse o carter contributivo para a maioria dos benefcios. Por outro lado, apesar de restrito s reas de sade, previdncia e assistncia social, o modelo constitucional previu lgica inovadora na integrao de polticas e aes para o atendimento das necessidades sociais. Alem disso, inovou no financiamento, ao alterar suas fontes e vincular o uso dos recursos. Prevista como mecanismo central de modernizao do Estado no sentido da democratizao, a seguridade baseou-se na descentralizao do poder decisrio, incorporando os entes subnacionais, assim como instituiu instancia de participao social. No campo das polticas sociais, o Estado tem o dever de assegurar a todos o direito sade. Para assegurar esse direito, a constituio Federal implantou o Sistema nico de Sade-SUS, estruturando de forma descentralizada, hierarquizada e regionalizada o acesso universal.

No entendimento desse processo, importante destacar que o SUS foi implantado por meio de uma estratgia que buscou dar carter universal a cobertura das aes de sade, at ento proporcionada pelo INAMPS, para a populao. No contexto da sade, as relaes sociais e as praticas profissionais foram se alterando progressivamente. Inicialmente a Assistncia a sade correspondia as aes preventivas de atenes individual de carter mdicoprevidencirio, e que racionalizava a pratica profissional do Assistente Social no assistencialismo, impossibilitando que os profissionais respondessem aos desafios colocados pela realidade. O servio social tambm passou por modificaes em sua pratica ganhando novos rumos e desafios, sendo que o movimento de reconceituao da profisso foi um dos fatores propulsores desse desdobramento.

DESENVOLVIMENTO

As polticas de proteo social, nas quais se incluem a sade, a previdncia e a assistncia social, so considerados produtos histricos das lutas do trabalho, na medida em que respondem pelo atendimento de necessidades inspiradas em princpios e valores socializados pelos trabalhadores e reconhecidos pelo Estado e pelo patronato. Quaisquer que sejam seus objetos especficos de interveno, sade, previdncia ou assistncia social, o escopo da seguridade depende tanto do nvel de socializao da poltica conquistado pelas classes trabalhadoras, como das estratgias do capital na incorporao das necessidades do trabalho. Trata-se de uma contradio da sociedade capitalista, cujas medies econmicas e politicas imprimem um movimento dinmico e dialtico: se do ponto de vista logico, atender s necessidades do trabalho negar as necessidades do capital, do ponto de vista histrico, a seguridade social por definio esfera de disputas e negociaes na ordem burguesa. Durante a histria da humanidade, o conceito de sade e doena passou por varias configuraes e reconfiguraes, sempre muito relacionado com o contexto e com a conjuntura social, politica e cultural da sociedade. O dinamismo da sociedade faz com que alguns conceitos passem por diversas transformaes e a sade no representava no passado aquilo que representa na atualidade. Mesmo dentro da mesma conjuntura, existem as diferenas decorrentes do lugar, da classe social e outras particularidades que fazem parte dos valores culturais, religiosos e filosficos de cada populao. Aquilo que se considera sade pode, ento, variar muito em funo de um conjunto de determinantes, que variam de acordo com o tempo, local, cultura ou conhecimento cientifico. O fato que a doena sempre acompanhou a humanidade

Durante a idade mdia europeia, em funo da influencia da igreja catlica, a viso sobre sade-doena esteve muito relacionado ao resultado de pecado e a sua cura, como questo de f. Ou seja, aquele que adoecesse tinha algum pecado e o cuidado, na maioria das vezes, era entregue a ordens religiosas, que administravam a maioria dos hospitais, oferecendo no s o tratamento para a doena, mas tambm conforto espiritual ao enfermo. Apesar disso mantinha alguns aspectos da ideia hipocrtica, pois cuidavam da alimentao e outros hbitos como parte do tratamento. Mais tarde, a concepo de sade/doena avanou para o dualismo de corpo e mente, sob influncia de Ren Descartes (sculo XVII), bem como o surgimento da anatomia e a famosa concepo de que sade seria o silencio dos rgos, de Franois Xavier Bichat, no sculo XVIII. O descobrimento dos microrganismos impulsionou tambm o avano do capitalismo, que j tinha seu olhar voltado para os trpicos, mas que em funo das endemias e epidemias, no conseguira ainda se desenvolver nos pases tropicais. Surgia ento a necessidade de estudar mais a este respeito, impulsionado pelos interesses econmicos. Apesar dos avanos em relao a sade, no havia ainda um conceito universalmente aceito a respeito do que seria a sade. At que em 1948, a organizao Mundial da Sade divulgou o conceito de sade como Sade o estado do mais completo bem-estar fsico, mental e social e no apenas a ausncia de enfermidade. Este conceito refletia uma aspirao nascida dos movimentos sociais do ps-guerra: o fim do colonialismo e a ascenso do socialismo. Sade deveria expressar o direito a uma vida plena, sem privao. Um conceito til para analisar os fatores que intervm sobre a sade, e sobre os quais a sade pblica deve, por sua vez, intervi. De acordo com esse conceito o campo da sade passou a abranger muito mais do que a ausncia da doena, incorporando outras dimenses do estado de sade, medidas por dados de morbidade, incapacidade, acesso a servios com qualidade de ateno sade, condies de vida e fatores ambientais. No Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988, a sade passou a ser considerada como um direito constitucional, garantida por politicas econmicas

e sociais, devendo ser viabilizada pelo Estado. A Lei 8.080/90 define o conceito de sade como determinado pelos condicionantes: alimentao, moradia, saneamento bsico, meio ambiente, trabalho, educao, transporte, lazer acesso a bens e servios essenciais, aos nveis de sade da expressada pela organizao social e econmica do pas. A partir deste conceito, compreende-se ento que os problemas da sade apresentam uma diversidade de determinaes, fazendo com que propostas de resolues sejam baseadas em mltiplas estratgias, medidas e atores. Destaca-se ainda nesse processo, o conhecimento do territrio, da populao e a participao social decorrente desse saber como base para formulao conceitual e das aes de promoo da sade. Quando se conhecem estes aspectos, possvel uma ao pautada na realidade e no na suposio. Originrias do reconhecimento pblico dos riscos sociais do trabalho assalariado, as politicas de seguridade ampliam-se a partir do II ps-guerra, como meio de prover proteo social a todos os trabalhadores, inscrevendo-se na pauta dos direitos sociais. Em geral, os sistemas de proteo social so implementados atravs de aes assistenciais para aqueles impossibilitados de prover o seu sustento por meio do trabalho, para cobertura de risco do trabalho, nos casos de doenas, acidentes, invalidez e desemprego temporrio e para manuteno da renda do trabalho, seja por velhice, morte, suspenso definitiva ou temporria da atividade laborativa. Assim, um dos pilares de estruturao da seguridade social sua organizao com base na logica do seguro social. Essa a logica que estrutura os direitos da previdncia social em praticamente todos os pases capitalistas. Em alguns pases como Frana, Inglaterra e Alemanha, a logica do seguro sustenta tambm a poltica de sade. No Brasil, a lgica do seguro estruturou e estabeleceu os critrios de acesso da previdncia e da sade desde a dcada de 1923 at a constituio de 1988. O princpio dessa lgica garantir proteo, s vezes exclusivamente, e s vezes prioritariamente, ao trabalhador e a sua famlia. um tipo de proteo limitada, que garante direito apenas quele trabalhador que est inserido no mercado de trabalho ou que contribui mensalmente como autnomo ou segurado especial seguridade social.

Nesta lgica, s tem acesso aos direitos da seguridade social os chamados segurados e seus dependentes, pois esses direitos so considerados como decorrentes do direito do trabalho. Assim, se destinam a quem est inserido em relaes formais e estveis de trabalho e possuem duas caractersticas centrais. Primeiro so condicionados a uma contribuio prvia, ou seja, s tem acesso queles que contribuem mensalmente. Segundo, o valor dos benefcios proporcional contribuio efetuada. Essa a caracterstica bsica da previdncia social no Brasil, que assegura aposentadorias, penses, salario famlia, auxlio doena e outros benefcios somente aos contribuintes e seus familiares. Foi somente com a Constituio de 1988 que as polticas de previdncia, sade e assistncia social foram reorganizadas e reestruturadas com novos princpios e diretrizes e passaram a compor o sistema de seguridade social brasileiro. Apesar de ter um carter inovador e intencionar compor um sistema amplo de proteo social, a seguridade social acabou se caracterizando como um sistema hbrido, que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho (previdncia) com direitos de carter universal (sade) e direitos seletivos (assistncia). O SUS comeou a ser implantado como uma estratgia que procurou dar uma viso universal cobertura das aes e de servios de sade, at ento oportunizada pelo INAMPS para seus beneficirios. Com a proposta de descentralizao e do sistema nico foi proposto a lgica de um INAMPS que atendesse de forma universal, com alteraes em seu sistema de financiamento e de uma nova organizao. Antes da criao Sistema nico de Sade, o Ministrio da sade, desenvolvia aes de promoo da sade e preveno de doenas, com destaque para as campanhas de vacinao e controle de endemias; essas aes eram desenvolvidas sem nenhum tipo de discriminao com relao populao beneficiaria. J na rea de assistncia sade, atuava apenas por meio de alguns poucos hospitais especializados. A assistncia hospitalar era prestada parcela da populao definida como indigente, por alguns municpios e estados e por instituies filantrpicas. Essa populao no tinha assegurado nenhum direito de acesso a servios assistenciais, e a assistncia que recebia era de uma forma de caridade.

A maior parte da atuao do poder pblico na rea de sade se dava por meio de aposentadorias e penses que, em 1978 por meio da Lei do Sistema Nacional de previdncia e Assistncia Social SINPAS foi desdobrado em Instituto de Administrao da Previdncia Social- IAPAS, Instituto Nacional de Previdncia Social INPS e Instituto Nacional de Assistncia Medica da Previdncia Social INAMPS. O INAMPS tinha a responsabilidade de prestar assistncia sade de seus associados, o que justificava na poca a construo de grandes unidades de atendimento ambulatorial e hospitalar, como tambm a contratao de servios provados nas regies com maior desenvolvimento econmico e nos grandes centros urbanos, onde estava a maioria dos seus beneficirios. A assistncia sade desenvolvida pelo INAMPS beneficiava apenas os trabalhadores da economia formal, com carteira assinada, e seus dependentes; no tinha o carter universal, que depois passou a ser um dos princpios fundamentais do SUS. Dessa forma, o INAMPS aplicava nos estados, mediante as suas superintendncias regionais, recursos para assistncias sade de modo mais ou menos proporcional ao volume de recursos arrecadados e de beneficirios. No inicio da dcada de 80, o INAMPS adotou medidas como a exigncia da carteira de trabalho e previdncia social e de carteira de beneficirio, por parte das pessoas que buscassem assistncia hospitalar ou ambulatorial nas unidades prprias do INAMPS. Em janeiro de 1989 o SUDS apresentado como o viabilizador do texto constitucional vindo a se implantar o Sistema nico de Sade SUS, preconizado nos artigos 196 a 200 da constituio federal de 1988. No perodo SUDS que foi de 1987 a 1989, as mudanas ocorridas na esfera federal tiveram como executores os estados da unio o que abriu uma discusso do processo de diviso de responsabilidades ocorrida durante a implantao do SUS. Isso foi motivado, por um lado, pela crescente crise de financiamento do modelo de

assistncia mdica da previdncia social, e, por outro a grande mobilizao politica dos trabalhadores da sade, de centros universitrios e de setores organizados da sociedade, que constituam o ento denominado Movimento da Reforma Sanitrio, que teve seu auge na stima conferncia Nacional de Sade no contexto da redemocratizao do pas. Vrios foram os movimentos, em diversos setores da sociedade, que se fizeram presentes, sendo o mais significativo de todos eles, o movimento Diretas J, que mobilizou todo o pas, a conclamar por eleio direta o primeiro presidente da Repblica ps Golpe de 1974. A constituio de 1988 tratou a sade como seguridade social preconizando o artigo 196, em que a sade direito de todos e dever do Estado. A sade devendo ser garantida mediante politicas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio as aes e aos servios proteo e recuperao. Para atender ao principio do controle popular, a Lei Orgnica da Sade 8.142 de 1990 estabelece duas formas de participao da populao da gesto do SUS: as conferencias e os conselhos de sade. As conferencias municipais, estaduais e nacional, devem acontecer de 4 em 4 anos e tem a finalidade avaliar e propor diretrizes para as politicas publicas de sade, quanto aos conselhos de sade municipais, estaduais e federal, eles so rgos de controle social do SUS. Algumas alteraes na atuao da assistncia social, no campo da sade, deram-se tambm pelo movimento sanitrio, que se caracterizou como de extrema importncia para o contexto social no qual objetivava a ampliao do conceito de sade e do prprio projeto politico da categoria com o enfoque coletivo de atuao na dcada de 1970, quando teve inicio o movimento sanitrio e o servio social tendo vivenciado alteraes significativas perante toda conjuntura ps-64, avanou com propostas para a categoria, mas com histrico de pouco aprofundamento nas questes de sade publica, pelo menos de grande parte da categoria, sendo que os avanos realmente vieram a se concretizar depois dessa poca, com o amadurecimento profissional da categoria. O processo de Reforma Sanitria vivido na Europa teve alguns reflexos no Brasil. Outros atores sociais integraram-se a ele, tais como sindicatos e

centrais sindicais, movimentos populares da sade e alguns parlamentares. As principais reivindicaes eram referentes construo de uma poltica de sade eminentemente democrtica, face ao momento histrico vivido na poca: sada de um regime ditatorial e transio para um processo de redemocratizao. Esse pleito (poltica de sade democrtica) estava focado na participao popular, por meio da sociedade civil organizada, alm da descentralizao e universalizao das aes e servios de sade. Ou seja, a proposta da verdadeira reforma no setor centrada na nova concepo de Estado, especialmente focada em alguns aspectos, tais como: cooperao, integrao e solidariedade, redefinindo, assim, as tarefas das esferas de governo. Durante o perodo de ditadura militar, nas dcadas de 60 e 70, ocorreu um processo de privatizao da assistncia mdica, que foi institucionalizada por meio da captura de despesas sociais por determinados grupos sociais, motivados por interesses econmicos. Pode-se dizer que se operou uma verdadeira compra e venda dos servios mdicos, onde o vendedor era o Estado e o comprador era o Setor Privado. Assim, o direito sade, com a pretenso de ser universal, ficou adstrito s possibilidades econmicas, dificultando efetivamente o acesso a esses servios. Como consequncia desse contexto, surge um novo ator social, especificamente um ator poltico, com objetivo distinto desse movimento de privatizao da sade. Esse ator pleiteava influncias na organizao da sade pblica no Brasil. Eis o Movimento Sanitarista. A relao entre esses dois atores grupos privados e o Movimento Sanitarista representavam oposio um ao outro, pois se tratava de polticas antagnicas que passariam a influenciar fortemente o desenvolvimento da poltica de sade brasileira. O ano de 1985 um marco histrico no processo de universalizao da ateno sade. No ano seguinte, houve a pr-constituinte da sade, que se realizou por meio de uma Conferncia Nacional de Sade, a oitava conferncia, especificamente. Nessa conferncia foram consagrados os princpios que norteiam a organizao do Sistema nico de Sade SUS. Diante de tal quadro que se estabeleceram os principais eixos, interrelacionados, objeto de discusso poltica acerca da sade no Brasil, especialmente na dcada de 80. Os eixos foram: privatismo, sanitarismo; centralizao, descentralizao e universalizao e segmentao. A dcada de 80 tambm foi marcada por uma transio poltica, pois o ator social Fernando Collor props

algumas rupturas, dentre as quais, romper com um modelo implementado pelo Governo Vargas, cujo modelo paradigmtico era econmico-desenvolvimentista. Essa ruptura e o conjunto de medidas-estratgias utilizadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), visando implementar polticas pblicas, acabaram por ensejar uma nova estrutura da poltica de sade do Brasil. Ou seja, mais uma vez demonstra-se a relao e a relevncia existentes entre os sistemas do direito, da poltica e sanitrio. Esses princpios poderiam redirecionar as polticas de sade, previdncia e assistncia social, no sentido de articul-las e formar um sistema de seguridade social amplo, coerente e consistente, com predomnio da lgica social e no da lgica contratual do seguro. Isso, contudo, no ocorreu, em funo de uma srie de elementos conjunturais e estruturais. A onda neoliberal que assolou o pas a partir da dcada de 1990 foi determinante para o desenvolvimento de uma poltica econmica voltada para a rentabilidade econmica em detrimento dos avanos sociais. A crise econmica vivida no pas foi conduzida por um Estado que no assumiu compromissos redistributivos e o conceito retardatrio, hbrido, distorcido ou inconcluso da seguridade social brasileira, conforme apontam importantes pesquisadores do tema, encontrou dificuldades antigas e novas ainda maiores para se consolidar (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 158). Os direitos conquistados pela classe trabalhadora e inseridos na carta constitucional foram submetidos ao ajuste fiscal, provocando um quadro de retrocesso social com aumento da extrema e da nova pobreza, conforme apontou Soares (2000). Na anlise da autora, em toda a Amrica Latina, ocorre um aumento de demanda por benefcios e servios, o que se explica pela permanncia de Estado de mal-estar, em funo da no implantao ou mesmo destruio dos incipientes sistemas de seguridade social, que vivem um processo de conteno, limitao ou desintegrao. Assim, estabeleceu-se um sistema de seguridade social que, teoricamente, manteve o princpio de universalidade e integralidade no mbito da sade com Sistema nico de Sade (SUS), que passou a reestruturar, a partir de 2004, a poltica de assistncia social, com base no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), e que fortaleceu a lgica do seguro no mbito da previdncia, sobretudo com as reformas de 1998 e 2003. A seguridade social brasileira, desse

modo, no avanou no sentido de fortalecer a lgica social. Ao contrrio, caminhou na direo do fortalecimento da lgica do contrato, o que levou Vianna (1998) a caracteriz-la como americanizao perversa, visto que, em sua anlise, o sistema pblico foi se especializando cada vez mais no (mau) atendimento dos muito pobres, ao mesmo tempo em que o mercado de servios mdicos, assim como o de previdncia, conquista adeptos entre a classe mdia e o operariado (VIANNA, 1998, p. 142).

CONCLUSO

Sobre a poltica da sade, pode-se dizer que o olhar sobre a dogmtica atual mostra-se ineficiente diante do contexto ora apresentado. Nota-se que necessrio discutir a teoria do direito, bem como a dogmtica, frente ao fenmeno jurdico atual, pois a complexidade constante enfrentada atravs da verdade, e o Direito, sutilmente, faz essa se mostrar como um problema. No que tange sade, esse problema de efetividade torna-se mais claro ainda. Entretanto, deve-se dizer que a evoluo social permitiu sade adquirir status constitucional. Isso conferiu ao Direito Sanitrio a condio de rea especfica do Direito, devido aos princpios esculpidos na seara constitucional, visto que a sade pblica eminentemente matria constitucional desde a criao do Estado Constitucional. Assim, temos que a sade um direito constitucionalmente assegurado, mas politicamente no garantido, pois a sua efetivao depende diretamente da atuao estatal, seja por meio do poder legislativo legislando sobre normas atinentes sade seja pelo judicirio apreciando questes voltadas a leses ao direito sade , e pelo executivo implantando polticas pblicas de sade judiciais, sob pena de estarmos interferindo no princpio da separao de poderes. De fato, vivemos numa sociedade complexa, diferenciada

funcionalmente, portanto uma tarefa rdua delimitar esse caminho que o Estado, por meio dos seus braos (leia-se seus agentes de modo geral), deve seguir para efetivar aes de sade. Somente o avano desse conceito no o suficiente, pois tanto o legislador quanto o judicirio (Estado) devem ter a preocupao de, levando em considerao os ditames constitucionais, construir esse sentido de sade, juntamente com a sua comunidade. Dito de outro modo: h que ter participao social nessas decises, pois um processo construtivo. Ou seja, haver participao

popular nos projetos de lei, audincias pblicas, entre outros. A sada seria tornar efetiva a permeabilidade que o sistema jurdico contemporneo tem no tocante participao social. O caminho a participao popular nesse processo de construo de sentido da sade, pois a partir disso que o Estado poder pautar as suas aes nessa seara. O recurso pblico deve ser gerido com responsabilidade, comprometimento e afinco, uma vez que invivel concretizar direito sade sem poltica pblica eficaz e sria. Essas polticas pblicas devem ser de fato pblicas e no polticas de governo. Uma poltica pblica com participao popular efetiva pode ser um bom caminho.

BIBLIOGRAFIA

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