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Pyramides

Yves Emery

19 (2010) Les rformes de l'administration vues d'en bas - VolumeIII


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Les rformes de ladministration publique en Suisse


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Rfrence lectronique Yves Emery, Les rformes de ladministration publique en Suisse , Pyramides [En ligne], 19|2010, mis en ligne le 15 fvrier 2012, consult le 11 septembre 2012. URL: http://pyramides.revues.org/703 diteur : Centre d'tudes et de recherches en administration publique http://pyramides.revues.org http://www.revues.org Document accessible en ligne sur : http://pyramides.revues.org/703 Document gnr automatiquement le 11 septembre 2012. La pagination ne correspond pas la pagination de l'dition papier. Tous droits rservs

Les rformes de ladministration publique en Suisse

Yves Emery

Les rformes de ladministration publique en Suisse


Pagination de ldition papier : p. 53-70 The future is not linear. To predict the future of the public sector is therefore just as troublesome as forecasting the weather. ( Jorgensen, 1999)
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Introduction

Si lvolution de la socit en gnral a t fulgurante au cours de ces 20 dernires annes, celle qua connue le secteur public et les organisations qui le composent est tout fait extraordinaire, au point que lon pourrait parler dune sorte de choc du futur (Toffler 1971) au sein de ladministration publique. Pour une part importante, en sus de tous les changements sociaux et technologiques auxquels les services publics ont d faire face, ce quil convient dappeler la vague de nouvelle gestion publique a jou un rle dterminant puisque les fondements mmes du modle wbrien ont t remis en question, la conception des rles et modalits dinterventions de lEtat fortement roriente et les pratiques de gestion publiques revues de fond en comble. Considrant le contexte particulier de la Suisse, cette vague de modernisation sest dveloppe dans un pays qui nest pas essentiellement caractris par son ouverture linnovation et sa capacit dadaptation, mais qui a cependant constamment adapt ses pratiques de gestion publique au cours des sicles et particulirement au cours du XXme sicle cest la raison pour laquelle nous parlons de la tradition de modernisation suisse, sujet trait dans la premire section de ce chapitre. La deuxime section rsume limplantation de la nouvelle gestion publique (NGP) en Suisse, en montrant que ce pays a t sans conteste lun des lves modles dans lapplication de cette approche de gestion publique, tout en ladaptant aux institutions politiques et administratives helvtiques. Sur la base des nombreuses valuations ralises sur la mise en uvre de la nouvelle gestion publique aux niveaux fdral, cantonal et communal, la troisime section dtaille les principaux enseignements que lon peut tirer de la NGP du point de vue des autorits politiques (Parlement, Gouvernement) et de ladministration, en analysant les points forts et les cueils associs cette dmarche. Finalement, nous esquissons quelques caractristiques marquantes de ce que nous appelons laprs-NGP, une re nouvelle dans laquelle les changements qui attendent ladministration publique ne sont certainement pas moindres que ceux initis par la vague de NGP.

I. La tradition de modernisation suisse

La tentation est forte de considrer la NGP comme LA tentative de modernisation publique la plus importante du sicle pass. Et pourtant, une analyse plus fine montre que depuis toujours, ladministration publique suisse cherche voluer et perfectionner ses pratiques (Giauque et Emery 2008). Ainsi, au moment o les mthodes tayloriennes visant promouvoir une organisation scientifique du travail connaissaient leur heure de gloire, la Suisse a t trs active pour les faire connatre dans les milieux politiques et industriels, ralisant de vritables plerinages Outre-Atlantique destins percer les mystres dune approche apparemment trs prometteuse (Leimgruber 2001). Plus tard, dans les annes 1960-1970, ladministration publique suisse a largement fait appel aux consultants privs pour conduire des exercices de rationalisation et raliser des analyses de la valeur qui sapparentaient de vastes oprations de radiographie organisationnelle visant gnrer des conomies (Germann 1996), tentant ainsi de lutter contre les strotypes persistants dune administration publique plthorique, lente et inefficace (Emery, Clivaz et al. 1997). La dcennie suivante aura t celle de la qualit et de la culture dentreprise, deux approches trs en vogue ce moment, qui nont pas manqu dexercer leur influence dans les services administratifs. Puis est venue la nouvelle gestion
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publique, dont les mthodes se sont propages avec une rapidit sans prcdent, que nous avons pu vivre de lintrieur de ladministration, tant impliqus dans plusieurs projets de NGP. Au-del de leurs diffrences intrinsques, ces approches illustrent quel point le secteur public est permable de nouvelles mthodes, depuis fort longtemps. Une des explications ce constat est lie au fait que les spcificits des institutions politiques suisses en particulier la culture de la collgialit gouvernementale et la recherche constante du consensus au sein des projets politiques rendent toute rforme portant sur les politiques publiques substantielles dlicate, voire impossible, orientant naturellement les efforts de modernisation sur les politiques institutionnelles (Emery, Giauque et al. 2009). Ce qui est galement marquant, cest lacclration des cycles de modernisation, qui induit au sein de ladministration une tension de plus en plus aigu et sollicite fortement le personnel en place. Ce bref aperu dmontre que ladministration publique suisse a toujours cherch se moderniser, en nhsitant pas emprunter au secteur priv ses approches de management. Il nest ainsi gure surprenant quau moment o la NGP merge dans lunivers acadmique et la pratique de la gestion publique, les administrations aient t trs rceptives une approche qui leur paraissait extrmement prometteuse pour rformer leurs pratiques, comme de nombreuses publications du milieu des annes 1990 en attestaient (Delley 1994; Habltzel, Haldemann et al. 1995; Schedler 1995). De fait, et au-del des diffrences importantes dans lappropriation de la philosophie et des mthodes de NGP qui ont pu tre constates en Suisse, le Swiss Way of NPM peut tre rsum par les principes suivants, qui traduisent loption modernize parmi les stratgies de NGP identifiespar (Pollitt et Bouckaert 2004)1: une rpartition claire des responsabilits est vise entre le niveau stratgique (politique) et le niveau oprationnel (managrial); une rpartition prcise dans le cadre de contrats (ou de mandats) de prestations qui sont ngocis entre lautorit politique et les managers publics; lintroduction de budgets globaux, donnant plus de flexibilit aux managers publics dans lutilisation des ressources (personnel, finances en particulier); des projets de rorganisation inspirs du Lean management (Bsenberg et Metzen 1994), axs sur la simplification des structures et des processus de travail. Des initiatives souvent inspires de dmarches qualit que certaines bases lgales exigent (Emery 2006b); lobjectif de transformation de la culture administrative, afin de lorienter davantage vers les clients , le leadership, les cots et la performance, des valeurs (et des mots) directement imports du secteur priv. De fait, il sagissait dinsuffler un rel esprit dentreprise lEtat, notamment en renforant les qualits de management et de leadership des cadres tous les niveaux, ce qui explique les trs importants efforts de formation entrepris ds le dbut de ces projets de NGP; de nouvelles pratiques de GRH, visant complter ladministration du personnel par une dynamisation des comptences et de la motivation des agents publics, le tout sur la base de statuts du personnel renouvels2; et finalement, une orientation vers les performances (par quoi il faut entendre la fois les prestations (outputs) de ladministration et les effets de laction publique (outcomes), ces derniers tant, ds le dbut, au centre des modles de NGP dvelopps en Suisse3. Ce qui na pas manqu de constituer un important dfi la fois aux praticiens puisquil sagissait de considrer le fonctionnement de ladministration dans la double logique politique et administrative, et au monde acadmique, car cette approche ncessite une hybridation des approches de management public et de politiques publiques (Gibert 2002).

De fait, ladministration publique sest rvle trs rceptive au mouvement de la NGP, en particulier parce quil sagissait pour lEtat de rechercher non seulement une nouvelle rationalit de gestion publique, dans la tradition de modernisation souligne plus haut, mais galement de forger une nouvelle lgitimit base sur lefficience et la qualit des

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prestations fournies (value for money). Il est vrai que loccasion tait rve de pouvoir montrer tangiblement la valeur ajoute de ladministration au sein de la collectivit, en mettant en exergue les extrants plus que les intrants (traditionnellement les ressources financires). Par contre, ladministration suisse sest rvle peu sduite par les mcanismes de type march et la marketisation des prestations publiques : contrairement lAngleterre par exemple, la mise en concurrence des organisations publiques avec des fournisseurs privs, voire la privatisation, nont pas t mises au premier plan de cette phase de modernisation, tout en tant sous-jacentes nombre de dcisions politiques qui vantaient les mrites du march (Giauque et Emery 2008). Soulignons encore que les processus citoyens et politiques nont t que marginalement touchs par la vague de NGP. Les approches retenues ont t orientes avant tout sur lentreprise administration 4, favorise par une image gnralement positive de lentreprise prive,

II. Nouvelle gestion publique: une mise en uvre large chelle


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Mme sil nexiste pas dinventaire prcis des projets de NGP en Suisse, notamment du fait du fdralisme et de lautonomie accorde aux collectivits publiques territoriales (les quelque 2600 communes), nous pouvons estimer que la quasi-totalit des organisations ont ou ont eu, au moins titre pilote, un projet inspir de la NGP durant ces quinze dernires annes (Lienhard, Ritz et al. 2005). Au niveau de la Confdration, la NGP a t introduite dans plus de 24 offices fdraux. Depuis 1996, la dmarche est teste, mais lapplication dfinitive na toujours pas t dcide par le pouvoir politique; un modle dit des 4 cercles a t mis en uvre. Sans entrer dans le dtail, ces cercles reprsentent une autonomie progressive accorde aux instances dirigeantes administratives, en particulier dans la gestion de leurs ressources, et une proximit de plus en plus grande au march. Les offices fdraux fonctionnant selon les principes de la NGP se trouvent dans le 2me cercle, alors que les offices conduits de manire traditionnelle forment le 1er cercle. Au niveau cantonal, la NGP a connu un franc succs et a t introduite dans la majorit des cantons. Une analyse de limplantation de la NGP au niveau cantonal, la dernire disponible, donne laperu suivant (figure 1) (Schmidt 2007):
Figure 1: de la NGP dans les Cantons suisses (Schmidt, 2007)

Lgende: blanc: NGP dfinitivement introduite, dans lensemble de ladministration; grisclair: NGP dfinitivement introduite, dans lensemble de ladministration (projet); gris clair hachur: introduction dfinitive, mais pas dans lensemble de ladministration; gris fonc, hachur droite: en phase pilote, dans lensemble de ladministration; gris fonc, hachur gauche: en phase pilote, dans une partie de ladministration; noir: la NGP nest pas lordre du jour; noir avec un point: la NGP devrait tre lordre du jour lavenir.
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A noter galement que quelques cantons ont renonc la NGP aprs lavoir teste, voire introduite plus large chelle. Cela est d en particulier des changements politiques, aux rsultats parfois mitigs des valuations conduites, ainsi quaux ressources importances ncessaires la mise en uvre de la NGP. Il est difficile davoir une vision densemble au niveau local (communes), mais des centaines de projets ont t lancs, et beaucoup abandonns faute de soutien politique ou de rsultats probants (Lienhard, Ritz et al. 2005).

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Si la vague de NGP a t dominante durant la dernire dcennie (1995 2005), actuellement, nous pouvons constater que lesprit et les mthodes NGP sont plus ou moins intgrs dans la gestion publique, mais sans que lappellation NGP ne soit forcment utilise : le vocabulaire employ par exemple pilotage de laction publique sinscrit dans la philosophie et les mthodes de NGP, mais lon observe une volution de la gestion publique suisse vers de nouvelles formes de gouvernance qui ne considrent plus le modle de lentreprise comme seule source dinspiration de la modernisation publique. Lun des domaines de modernisation les plus importants en Suisse concerne la transformation de la fonction publique, et singulirement la rforme des statuts du personnel. Les changements introduits sont si importants que nous nhsitons pas parler de laprsfonctionnariat (Emery 2006a), un univers nouveau o les conditions de travail, aux plans lgal, managrial et mme culturel, ne sont plus gure diffrentes de celles que lon trouve au sein des entreprises prives. En particulier, soulignons les points suivants: des statuts publics banaliss : la convergence entre le droit priv et public est manifeste, puisque la plupart des employs publics sont engags sous contrat de droit public, un dispositif qui emprunte beaucoup aux dispositions lgales en vigueur dans les entreprises prives (Wisard 2007); des pratiques de GRH fortement ressemblantes celles du priv, avec un fort accent mis sur lvaluation des performances et le dveloppement des comptences (Emery et Gonin 2009); une forme de nouveau contrat psychologique, profilant la relation employeur - employ public dans une dynamique plus court terme (Lemire et Martel 2007), avec des attentes lies la qualit de lenvironnement de travail et de lencadrement, aux possibilits de dveloppement et aux reconnaissances comptitives.

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Tous ces changements induisent chez les agents publics une recherche de motivations et de repres identitaires nouveaux, dans un univers hybride qui tient autant de ladministration publique classique que du monde de lentreprise. Une recherche qui ne va pas toujours de soi et contribue une mtamorphose en profondeur de la fonction publique (Emery et Martin 2008). Quels sont les enseignements que lon peut tirer de tous ces changements introduits par la NGP en Suisse?

III. Bilans synthtiques sous langle des diffrents acteurscls


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Il est difficile de tirer un bilan unique des expriences de NGP en Suisse, tant celles-ci sont diversifies dans leur primtre dintervention, leurs objectifs et leurs mthodes, et les domaines daction publics dans lesquels ces mthodes ont t introduites. Certes, les valuations sont nombreuses (Lienhard, Ritz et al. 2005 ; Giauque et Emery 2008), mais elles ont eu recours des mthodologies diffrentes et ont t ralises des stades de dveloppement des projets passs en revue trs diffrents. Aussi avons-nous opt pour une approche focalise sur les acteurs-cls des rformes introduites, qui permet dapprcier dans quelle mesure les nouveaux rles conceptualiss par la NGP ont t traduits dans la pratique, et quelles apprciations les acteurs concerns en font. Il va de soi que les synthses prsentes ci-dessous se concentrent sur les lignes-forces apparaissant dans les valuations disponibles, sans entrer dans les dtails et subtilits des diffrents projets.

III.1. Evaluation des projets de NGP sous langle du Parlement


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Les lments prsents ci-dessous se basent pour lessentiel sur lvaluation trs complte conduite par Schmidt (Schmidt 2007). Il est important de prciser que les parlementaires ont t impliqus de manire trs variable dans le cadre de lintroduction de la NGP: dans certains cas, ils ont t sollicits ds le dpart, puisquil sagissait de repenser la finalit des politiques publiques conduites; alors que dans dautres projets, la NGP a t conue avant tout comme un projet destin aux services administratifs, sous la direction de lautorit excutive. En rsum, lintroduction de pratiques de NGP a eu les rpercussions suivantes du point de vue des membres du Parlement:
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en tant quinstances de pilotage des politiques publiques, il apparat que les Parlements ont plus ou moins de pouvoir, selon les instruments (lgaux) mis leur disposition dans le sillage de lintroduction de la NGP. Des instruments diffrents dans chaque canton: certains disposent dun pouvoir accru, dfinissant autant les prestations fournir par ladministration que les indicateurs qui permettront de les valuer, dans une perspective long terme (plans pluri-annuels, souvent coupls une planification financire). A lautre extrme, dautres sont simplement informs des contrats de prestations ngocis entre le Gouvernement et ladministration, nayant ainsi pas rellement leur mot dire; les parlementaires nont pas t rellement impliqus dans les projets de NGP, hormis les membres des commissions de gestion ou des commissions ad hoc (NGP) cres cet effet. Cela a eu tendance crer un Parlement deux vitesses, avec toutes les consquences que lon peut imaginer, en particulier pour les personnes en charge des projets de NGP, et amenes devoir expliquer leur projet avec des moyens trs diffrents selon que les parlementaires taient ou non membres de ces commissions; les parlementaires ont des problmes apprendre et utiliser les outils de la NGP. Au-del du fait que ces outils peuvent tre trs techniques et concernent avant tout les managers publics, ce constat est galement li labsence de formation spcifique destine aux parlementaires en Suisse, et au systme politique de milice , les parlementaires ntant pas professionnels mais exerant cette fonction temps partiel avec une faible rmunration; une majorit des parlementaires peroit une perte de leur pouvoir dinfluence, se sent moins mme de piloter les services administratifs, notamment parce que la qualit et la disponibilit des indicateurs (promis par la NGP) sont faibles. Ce constat est dautant plus surprenant que lun des objectifs clairement affirms par la NGP consistait prcisment renforcer la capacit de pilotage des autorits politiques (Schedler et Proeller 2000; Proeller 2007); malgr cette perception, et cela est encore plus tonnant, les parlementaires sont majoritairement en faveur de la poursuite des mthodes de NGP. Cette opinion peut tre due une vision optimiste de lvolution potentielle des mthodes de NGP, et de leur capacit se les approprier, et/ou la dcouverte dune autre logique de pilotage de ladministration, davantage axe sur la finalit de laction publique plutt que sur le contrle serr des ressources attribues.

III.2. Evaluation des projets de NGP sous langle du Gouvernement


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Le pouvoir excutif, co-contractant dans le cadre des contrats ou mandats de prestations ngocis avec les services de ladministration, a t de fait nettement plus impliqu que le Parlement. A lanalyse toutefois, il apparat quune distinction claire est faire entre le gouvernement en tant que collge (avec la tradition du consensus en Suisse) et les membres individuels (excutifs), dans leur rle de managers de leur dpartement: les gouvernements ont t neutres, voire peu enclins soutenir les projets de NGP, spcialement au niveau fdral. Dune certaine manire, lenjeu global de la NGP, tel que peru par le pouvoir excutif, ne semblait pas justifier un engagement collgial pour vritablement soutenir cette opration de modernisation. Pour avoir particip de lintrieur la mise en place de la NGP dans plusieurs organisations, nous avons souvent constat que les membres de lexcutif ne soutenaient que du bout des lvres un dispositif peru comme susceptible de limiter leur marge de manuvre, voire de les prendre leur propre pige ; la NGP tait vue avant tout comme une nouvelle approche pour les managers publics, mais pas comme une approche destine modifier leur propre comportement; les membres individuels de lexcutif, au contraire, ont t parfois trs impliqus dans ces projets, en qualit de promoteur de la NGP, et en qualit de co-contractant des contrats de prestations. Dans ce rle de patrons de service, limplication tait trs diffrente parce que les autorits excutives y ont vu la possibilit de mieux orienter

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leurs services, den contrler plus finement le fonctionnement et de prciser les objectifs poursuivre; ce niveau de gouvernance publique toutefois, la NGP na clairement pas t une priorit et il apparat au terme des valuations quelle savre difficile vritablement matriser du fait de la complexit du dispositif (dfinition des prestations, identification des cots, dtermination des indicateurs pertinents, en particulier), et de la difficult rcolter les informations pertinentes.
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En conclusion, selon les membres de lexcutif interrogs, la capacit de conduire les politiques publiques nest que peu amliore par la NGP, pour linstant tout au moins.

III.3. Evaluation des projets de NGP sous langle de lAdministration


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Daucuns ont vu dans la NGP un ensemble de techniques et doutils destins avant tout aux managers publics. A lexamen des valuations disponibles en Suisse, nous pouvons affirmer que ceux-ci ont effectivement saisi leur chance et cherch tirer parti de cette opportunit. A ce niveau en effet, la perception est clairement la plus positive, les personnes interroges soulignant les lments suivants: clarification des rles et des responsabilits des cadres, en position dirigeante tout particulirement, larticulation avec le niveau politique tant mieux dfinie; dfinition des prestations fournir et des objectifs atteindre, aboutissant une relle finalisation de leur service au sens des pionniers de la NGP en Suisse (Habltzel, Haldemann et al. 1995); amlioration de lorientation clients et cots , ces deux axes tant le plus souvent au cur des projets de NGP. Si les cots ont depuis les annes 1970-80 focalis lattention des politiques, ladministration suisse tant, comme dans dautres pays, frappe par une forme de suspicion dinefficience, lorientation client est clairement le fait de la NGP. Elle a pu, valuation lappui, tre amliore dans notre dorganisation par des actions conjointes portant sur la rorganisation des points de contacts avec la population, par la formation du personnel, lutilisation des NTIC ainsi que des efforts importants sur la communication avec les bnficiaires; amlioration de la transparence et de la capacit de rponse et de flexibilit. Dans le mme registre que le point prcdent, ces axes damlioration refltent lintroduction massive dapproches inspires du management de la qualit (Emery 2006b), qui ont conduit les services administratifs dcrire et amliorer leurs processus de travail, souvent dans le sens de la simplification. Certaines administrations permettent leurs clients de suivre en direct lvolution du traitement de leur dossier; introduction dun esprit dentreprise et de pratiques managriales plus professionnelles. Dune manire plus gnrale, les constats qui prcdent dnotent un changement progressif de la culture dentreprise au sein des services publics, corroborant les conclusions dtudes ralises dans dautres pays (Schedler et Proeller 2007): la NGP est un projet managrial qui a t conu trop troitement sous langle des techniques mettre en uvre, omettant de considrer la ncessaire transformation des valeurs vcues (et non seulement prnes) au sein des organisations publiques. En Suisse en particulier, o la culture administrative est marque par la prudence et le respect du cadre rglementaire (Berchtold 1989), lintroduction dun esprit dentreprise a pris beaucoup de temps, mais il apparat plus nettement dans les valuations ralises partir des annes 2000 (econcept 2000; econcept 2002b; econcept 2002a).

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A noter que pour les personnels de la base, les constats globalement positifs noncs ci-avant sont plus nuancs: parfois la NGP est perue comme une nouvelle forme de contrle, elle peut accrotre la pression la performance et constituer une sorte de nouvelle bureaucratie qui contribue au sentiment dtre pris dans des attentes paradoxales: dun ct, une demande dagir de manire plus entrepreneuriale, de lautre le sentiment dun regain de contrainte limitant la capacit daction (Emery et Giauque 2005).

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III.4. Evaluation des projets de NGP sous langle des citoyensbnficiaires des prestations publiques
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Du point de vue des citoyens et des bnficiaires des prestations publiques, les valuations sont nettement moins dtailles et sil nest pas rare de trouver des rsultats denqutes ralises auprs de la population, celles-ci ont souvent t effectues de manire ponctuelle, dans quelques services spcifiques (Emery, Giauque et al. 2009). Cela tant, les principales conclusions pouvant tre tires sont les suivantes: la valeur ajoute de la NGP nest de loin pas toujours perceptible au niveau de la population, ou plus prcisment des bnficiaires directs des prestations publiques. La NGP a ncessit dimportants amnagements internes, aux plans du management, de lorganisation et de la conduite du personnel, mais les rpercussions visibles lextrieur peuvent bien tre fort limites; les projets plus modestes, mais spcifiquement axs sur la qualit des prestations ou des services fournis aux bnficiaires projets qui ne sinscrivent dailleurs par forcment dans lesprit de la NGP ont pu apporter des rsultats plus probants. Ainsi, lamlioration de lorientation client est mise en avant dans le cadre de nombreuses dmarches qualit (ISO, EFQM, CAF et labels spcifiques dvelopps dans nombre de domaines substantiels et institutionnels de laction publique); dautres facteurs (politiques, budgtaires) affectent la qualit perue des prestations publiques, de sorte que la causalit entre lintroduction de projets de type NGP et les effets constats au niveau de la population est souvent indirecte, biaise par dautres actions qui viennent contrecarrer les amliorations attendues.

III.5. En synthse
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Nombre dvaluations portant sur les projets de NGP concluent leur analyse par une apprciation globale des investissements ncessaires et des rsultats obtenus. Les valuations des cots ne sont pas toujours aises tant donn quil sagit dintgrer non seulement les cots directs, notamment ceux de consultance puisque la plupart des projets ont t appuys par des socits spcialises externes ladministration5, mais galement les cots indirects, ceux-ci tant bien plus difficiles valuer. En particulier, labsence de comptabilit analytique et de relev des temps dactivit (time sheet) dans la plupart des administrations rend cette valuation des cots assez hasardeuse, seules des estimations approximatives pouvant tre fournies. Dautre part, la valeur ajoute par les projets de NGP se dcline en toutes sortes dlments dont lessentiel nest pas quantifiable: amlioration des rapports entre le politique et ladministration, clarification des objectifs et de la finalit des politiques publiques conduites, motivation accrue du personnel et lvation du niveau de comptences (Emery , Budde et al. 2004), amlioration de lorientation-client et de la qualit des prestations fournies, etc. Les diminutions de cots ne sont pas toujours au rendez-vous puisque la NGP consiste avant tout repenser le fonctionnement de lappareil politico-administratif, et non pas en augmenter uniquement lefficience. Toutes ces considrations font que les bilans globaux voqus sont la plupart du temps trs prudents, balancs et ne se dclinent que modestement dans le registre du positif. Cela ne signifie encore une fois nullement que tous les changements introduits par la NGP ne sont pas intressants et porteurs, mais llaboration dun bilan plus systmatique ne peut que difficilement aboutir des constats trs clairs, pour toutes les raisons voques. De surcrot, noublions pas que de nombreux autres changements sont intervenus simultanment dans le systme politico-administratif, et quils rendent toute valuation problmatique du point de vue de la mthode applique et de lanalyse des rapports de causalit. Nous pensons notamment aux changements politiques bien videmment, mais galement aux nouvelles technologies, aux modifications lgales, lvolution des attentes de la collectivit, ou encore aux trs nombreux changements de paradigmes intervenus dans la conception mme des politiques publiques mises en uvre dans des domaines-cls tels que lcologie, les politiques sociales ou de scurit publique. A titre dexemple, dans le
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domaine des politiques de lemploi et sociales, lide-cl de retour lemploi et dincitation la formation, plutt que celle dappui financier, a totalement rorient les axes stratgiques et les modalits oprationnelles daction de nombre de services publics, indpendamment de lintroduction de la NGP (Bonoli et Bertozzi 2008).

IV. Conclusion et aprs-nouvelle gestion publique


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Ladministration publique suisse est entre dans lre de laprs nouvelle gestion publique. Forte des nombreuses valuations ralises, il apparat que les modes de gestion et la logique administrative classique sont encore bien prsents, mais quen parallle, les approches nouvelles inspires de la NGP, telles que la dfinition des prestations, le pilotage par les indicateurs, loptimisation des processus, les approches modernes de gestion du personnel ainsi que la comptabilit analytique, pour ne mentionner que les principales, ont trouv leur place et constituent maintenant des pratiques de gestion publique ne ncessitant plus ladjectif de nouvelle . Cest dire que les nouveaux dfis relever rsultent avant tout de cette juxtaposition pas toujours russie loin de l entre ladministration classique et ladministration modernise. En particulier, nous pouvons relever les dfis suivants: inventer une culture et des pratiques hybrides, intgrant les mondes et les valeurs civiques et marchandes (Boltanski et Thvenot 1991). A lheure actuelle, le personnel de ladministration publique se trouve dans un univers valoriel hybride qui intgre de manire souvent non rflchie des valeurs classiques civiques et des valeurs issues de lunivers marchand (par exemple lorientation-client, et le principe de lgalit de traitement). Ce mariage provoque chez nombre dagents publics une forme de crise identitaire qui les pousse la recherche de nouveaux rfrentiels (Emery et Martin 2008); repenser larticulation entre le politique et ladministration, pour viter une politisation de ladministration et une managrialisation du politique. Lapproche de clarification des rles et responsabilits entre le politique et ladministration (les top managers) na pas compltement atteint ses objectifs, le degr dinterrelation, voire dimmixtion respective des uns dans la sphre daction des autres restant trs important malgr les modles introduits par la NGP (Giauque, Resenterra et al. 2009). Il importe ainsi de porter un regard neuf sur le couple politique-administratif pour sortir de lornire consistant dire que certains lments sont uniquement politiques (stratgiques) et dautres uniquement oprationnels; dvelopper laction publique en rseau, vitant le no-cloisonnement de ladministration qui a pu tre constat travers la logique dentreprise introduite par la NGP. Lun des dfis majeurs pour ladministration publique demeure sa capacit agir au-del des frontires divisionnelles et spcialises caractrisant un mode dorganisation encore largement inspir du taylorisme. A bien des gards, la NGP a introduit une forme de no-cloisonnement o chaque responsable de service a cherch optimiser son entreprise pour atteindre ses objectifs, mais sans se soucier beaucoup de ses collgues, agissant dans dautres entreprises. Or on le voit de manire de plus en plus vidente la lumire de la complexit des dfis socitaux actuels, ce mode de fonctionnement cloisonn ne peut suffire: ce sont des rseaux intra- et inter-organisationnels qui permettront, lavenir, de rpondre de manire satisfaisante aux nouveaux problmes publics (Osborne 2006); introduire un rel pilotage de laction publique, qui intgre la production administrative et les effets de laction publique. Sur ce dernier point galement, la NGP a certes apport beaucoup de progrs en la matire, mais les valuations montrent aussi combien il est difficile pour la direction politique et administrative de mettre sur pied un rel pilotage intgr de laction publique (Schmidt 2007). Cette difficult risque encore fortement de crotre dans la mouvance de la nouvelle gouvernance publique, o la responsabilit des projets et limputabilit des rsultats seront partages entre un nombre croissants dacteurs. Cest donc dire limportance de rflchir de nouveaux modes de pilotage qui intgrent de manire horizontale (entre acteurs parties prenantes ) et verticale (entre les niveaux oprationnels, administratifs et stratgiques, entre les prestations, les effets et les impacts de laction publique) les informations produites, afin de rendre possible un rel apprentissage collectif.

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Bibliographie
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Notes
1 Modernize, minimize and marketize. 2 En plus de ladministration fdrale qui dispose dune nouvelle base lgale depuis le 1er janvier 2002 (Lpers, RS 172.220.1), de trs nombreuses organisations publiques cantonales et communales ont introduit un nouveau statut du personnel. Cela est possible du fait du systme fdraliste suisse, autorisant chaque collectivit publique laborer et mettre en uvre son propre statut du personnel, pour autant que celui-ci soit compatible avec les normes juridiques de droit suprieur. 3 Comme en tmoigne lappellation frquemment retenue: Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung, soit gestion de ladministration oriente vers les effets. 4 Nombre dadministrations publiques ont adopt un vocabulaire du secteur priv, en se prsentant comme entreprise ayant des produits/des services fournir des clients. 5 On peut affirmer sans avoir fait de statistiques prcises ce sujet que la NGP en Suisse a reprsent un juteux business pour de trs nombreuses socits spcialises dans le management (public).

Pour citer cet article Rfrence lectronique


Yves Emery, Les rformes de ladministration publique en Suisse , Pyramides [En ligne], 19|2010, mis en ligne le 15 fvrier 2012, consult le 11 septembre 2012. URL: http:// pyramides.revues.org/703

Rfrence papier Yves Emery, Les rformes de ladministration publique en Suisse , Pyramides, 19|2010, 53-70.

propos de lauteur
Yves Emery Professeur, responsable de la chaire Management public et Ressources humaines, Institut de hautes tudes en administration publique (IDHEAP), Lausanne. Email: yves.emery@idheap.unil.ch

Droits dauteur Tous droits rservs

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Rsum

Cet article fait le point sur les rformes de la gestion publique en Suisse. Aprs avoir montr que ce pays est marqu par une tradition de modernisation qui le rend trs rceptif aux nouvelles approches de gestion, larticle analyse en particulier le mouvement de Nouvelle Gestion Publique (NGP) la mode helvtique. Les principales orientations de la NGP suisse, ainsi que les valuations qui en ont t faites sous langle des autorits politiques, de ladministration et des citoyens, permettent desquisser les dfis qui attendent le systme suisse dans lre de laprs-NGP.

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