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LES COLLECTIVITS AUTOCHTONES LES COLLECTIVITS AUTOCHTONES


ET LE DVELOPPEMENT ET LE DVELOPPEMENT DES RESSOURCES DES RESSOURCES NON RENOUVELABLES NON RENOUVELABLES

Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie

National Round Table on the Environment and the Economy

M a n d a t

a Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE) a t cre pour jouer un rle catalyseur dans la dfinition, linterprtation et la promotion, pour tous les secteurs de la socit canadienne de mme que pour toutes les rgions du pays, des principes et de la pratique du dveloppement durable. Cet organisme a pour rle particulier de dfinir les problmes qui ont des consquences la fois environnementales et conomiques, danalyser ces consquences, et de tenter de dfinir des mesures qui permettront de trouver un juste quilibre entre la prosprit conomique et la protection de lenvironnement. Les travaux de la TRNEE ont pour principal dessein damliorer la qualit de llaboration de politiques environnementales et conomiques en fournissant aux dcideurs linformation ncessaire pour quils puissent effectuer des choix clairs qui permettront dassurer un avenir viable pour le Canada. La TRNEE tente de remplir son mandat comme suit : en indiquant aux dcideurs et aux leaders dopinion le meilleur moyen dintgrer les considrations conomiques et environnementales dans la prise de dcisions; en sollicitant activement lopinion des intervenants qui sont directement touchs par un problme et en offrant un lieu de rencontre neutre o ils peuvent tenter de rsoudre les problmes et surmonter les obstacles qui entravent le dveloppement durable; en analysant les faits et tendances de lenvironnement et de lconomie dans le but de dfinir les changements qui favoriseront le dveloppement durable au Canada; en recourant aux rsultats de la recherche et de lanalyse, en particulier des consultations lchelle nationale, pour tirer des conclusions quant ltat du dbat sur lenvironnement et lconomie. Les rapports de la nouvelle srie de la TRNEE Ltat du dbat prsentent une synthse des rsultats des consultations menes auprs des intervenants sur les dbouchs qui pourraient soffrir au dveloppement durable. Ils prsentent galement de manire sommaire lampleur du consensus et les motifs de divergence. Ils tudient en outre les consquences de laction ou de linaction, et prconisent des mesures prcises que certains intervenants peuvent prendre pour promouvoir le dveloppement durable.

L i s t e

d e s

m e m b r e s

Prsident : Le Dr Stuart Smith Prsident ENSYN Technologies Inc. Vice-prsidente Lise Lachapelle Prsidente et Chef de la direction LAssociation des produits forestiers du Canada Vice-prsidente Elizabeth May Directrice gnrale Sierra Club du Canada Paul G. Antle Vice-prsident Oprations Thermal M-I Drilling Fluids Jean Blanger Ottawa, Ontario Lise Brousseau La Prairie, Qubec Patrick Carson Nobleton, Ontario Douglas B. Deacon Propritaire Trailside Caf and Adventures Terry Duguid Prsident Manitoba Clean Environment Commission Sam Hamad, ing. Vice-prsident Industrie Roche Lte, Groupe conseil Michael Harcourt Associ principal Sustainable Development Research Institute University of British Columbia Raymond E. Ivany Prsident Nova Scotia Community College

William H. Johnstone Moose Jaw Saskatchewan , Cindy Kenny-Gilday Yellowknife, Territoires du Nord-Ouest Emery P. LeBlanc Prsident Groupe mtal primaire Vice-prsident excutif Alcan Aluminium Limite Patricia McCunn-Miller Directrice des affaires environnementales et rglementaires PanCanadian Petroleum Limited Ken Ogilvie Directeur gnral Pollution Probe Foundation Joseph ONeill Hanwell, Nouveau-Brunswick Florence Robart Pointe-du-Chne, Nouveau-Brunswick Angus Ross Scarborough, Ontario Irene So Vice-prsidente et gestionnaire-associe de portefeuille RBC Dominion Securities John Wiebe Prsident-directeur gnral G LOBE Foundation of Canada et Prsident-directeur gnral Fondation Asie Pacifique du Canada Judy G. Williams Associe MacKenzie Fujisawa Brewer Stevenson Directeur gnral et premier dirigeant David J. McGuinty

iii

Table des matires

Mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .i Liste des membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .iii Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xi Prface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii


Groupe de travail de la TRNEE sur les collectivits autochtones et le dveloppement des ressources non renouvelables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii

Sommaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xv 1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1


Mise en valeur des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Ampleur des dbouchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 Exploitation minire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 Le ptrole et le gaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Rsum Une re nouvelle pour lexploitation des ressources non renouvelables . . . . . . . . . .11 Les collectivits autochtones dans les T.N.-O. Contexte environnemental, culturel, social et politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Les collectivits autochtones et la terre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Perspectives culturelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 Enjeux sociaux dans les collectivits autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 volution politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Rsum La mise en valeur des ressources non renouvelables dans la perspective des collectivits autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables Origines, dveloppement et objectif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

2.

Vers des collectivits autochtones viables Une vision pour 20102025 . . . . .21
Rcapitulation des indicateurs de durabilit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 Rapport dtape sur les indicateurs de durabilit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 Le rle du dveloppement des ressources non renouvelables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 lments prcis de la vision de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 Partenariats et coopration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 Investissement stratgique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 Mise en uvre de la vision Contexte politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

3.

Les Territoires du Nord-Ouest en transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33


Les revendications territoriales et lautonomie gouvernementale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 Dvolution de pouvoirs aux gouvernements Nordiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Ncessit dintervenir immdiatement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

4.

Gestion des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39


Limportance de la gestion des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 Obstacles la gestion des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Exigences dune gestion fructueuse des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Coordination et regroupement des initiatives existantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Respect des offices et mcanismes instaurs par la voie des ententes de rglement sur les revendications territoriales et mise en uvre de la lgislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Intgration des connaissances autochtones traditionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 tude des effets socio-conomiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 Dfinition des objectifs, des critres et des seuils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 Initiatives et propositions rcentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 Mise en uvre de la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 Financement du Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 Assurer la continuit de ltude West Kitikmeot/Slave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

5.

Le climat dinvestissement pour lexploitation des ressources non renouvelables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51


Limportance dun climat favorable aux investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 Obstacles linvestissement dans lexploitation des ressources non renouvelables . . . . . . . . . . . . . .53 Amlioration du climat dinvestissement et de dveloppement conomique Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54 Financement supplmentaire pour les offices en vertu de la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Macke zi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54 n e Renforcer la capacit du Nord en matire dtablissement de cartes goscientifiques et gologiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 Nouvelle formule de financement pour lamnagement des infrastructures . . . . . . . . . . . . . . . .60 Dgrvement fiscal pour les investissements dans le Nord Divergences parmi les principaux acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

6.

Renforcement des capacits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67


Limportance daccrotre la capacit des Autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Obstacles au renforcement des capacits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70 Conditions de russite du renforcement des capacits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 Produire des inventaires de ressources humaines et des valuations de besoins . . . . . . . . . . . . .71 Dfinir les rles et les responsabilits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 Assurer la prise dinitiatives de renforcement des capacits en temps et lieu . . . . . . . . . . . . . . .72 Fournir un enseignement et une formation communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73

vi

Renforcer la culture autochtone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Relier le renforcement des capacits aux exigences des avantages industriels . . . . . . . . . . . . . . .74 Raliser des investissements stratgiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74 Propositions et initiatives rcentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 Regain de leadership pour le renforcement des capacits Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 Un matre duvre du renforcement des capacits autochtones lchelon territorial . . . . . . . .78 Promouvoir le renforcement des capacits lchelon rgional et communautaire par la voie du Forum intergouvernemental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 Programme de sensibilisation visant placer lducation et la formation sur un pidestal dans les collectivits autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 Amliorer lalphabtisation, lducation et la formation des adultes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 Forum de renforcement des capacits parrain par la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83

7.

Consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85
Limportance de la consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 Obstacles une vritable consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Exigences dune consultation positive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Consulter tt et consulter souvent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Clarifier les attentes entre les parties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 Tenir compte des diffrences culturelles et linguistiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Financer la participation des Autochtones la consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Propositions et initiatives rcentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Financement de la participation aux mcanismes de consultation Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 Poursuite du programme provisoire daide la gestion des ressources (IRMA) . . . . . . . . . . . . .91 Mcanisme de financement de consultation sur des projets denvergure . . . . . . . . . . . . . . . . . .92

8.

La viabilit des collectivits autochtones long terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93


Rpartition des retombes, diversification conomique et puisement des ressources . . . . . . . . . . .95 La diversification conomique et les avantages long terme de lexploitation des ressources non renouvelables Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Fonds dpargne et de diversification conomique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Prise de participation des Autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98

9.

Le systme du libre-accs Divergence parmi les principaux acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103


Critique du libre-accs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 La raction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 Perspectives autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 Libre-accs La position de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110

10. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111

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Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115
A : Participants du programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 B : Documents de recherche prpars pour la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123 C : Initiatives complmentaires importantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125

Notes de rfrence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129

Rfrences photographiques
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8 9 11 12 16 25 26 27 29 30 31 43

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46 55 56 59

Rfrences photographiques Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Siobhan Arnott, conseillre en politiques, TRNEE Siobhan Arnott, conseillre en politiques, TRNEE Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques

61 63 71 72 73 75 76 78 81 89 96 97 98 106 107 108

Carolyn Cahill, conseillre en politiques, TRNEE Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Joe ONeill, membre de la TRNEE Joe ONeill, membre de la TRNEE Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Joe ONeill, membre de la TRNEE Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Kevin OReilly, directeur de la recherche, Comit canadien des resources arctiques

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Toward Sustainable Aboriginal Communities A Vision for 20102025

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A v a n t - p r o p o s

a Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE) a mis sur pied le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables pour examiner les principaux enjeux concernant la viabilit des collectivits autochtones qui participent lexploration des ressources minires, ptrolires et gazires, et au dveloppement dans le Nord canadien, ou qui sont touches par ces activits. titre de prsident de la TRNEE, jai le plaisir de prsenter ce rapport de la srie Dbats , qui expose en dtail les conclusions du Programme. Ce rapport sinspire de consultations auprs de plus de 300 acteurs principaux dans le domaine et de recherches qui ont, dune part, analys lampleur des dbouchs pour lexploitation des ressources minires, ptrolires et gazires dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) et, dautre part, explor les dfis et possibilits, au sein des T.N.-O., sur le plan rglementaire, social, environnemental, stratgique et fiscal. La TRNEE a eu recours la mthode de ltude de cas pour ce Programme, en se concentrant sur les T.N.-O., parce que ce territoire illustre particulirement bien une srie de questions complexes qui touchent les collectivits autochtones dans lensemble du Canada. Cette mthode dtude de cas sert orienter plus troitement les travaux de la TRNEE, et non pas en restreindre lapplicabilit. La TRNEE sattend ce que ses constatations et recommandations trouvent cho dans les trois territoires du Nord et, en fait, partout au Canada o il existe des possibilits de promouvoir la durabilit conomique, sociale, culturelle et environnementale des collectivits autochtones par la voie dune exploitation prudente des ressources non renouvelables. Grce une forte prsence dans le Nord du Canada, ce pays pourra sattaquer directement aux menaces sa souverainet en respectant ses engagements visant protger lcosystme fragile de lArctique, renforcer la scurit dans le Nord, promouvoir un dveloppement conomique durable dans cette rgion et sattaquer aux problmes sociaux auxquels se heurtent les populations autochtones du Nord. La documentation de rfrence et les recommandations prsentes visent sensibiliser le lecteur aux problmes environnementaux, conomiques et sociaux auxquels les principaux acteurs devront sattaquer au cours des 10 25 prochaines annes pour contribuer btir des collectivits autochtones viables conomiquement, tout en garantissant lintgrit cologique de lenvironnement, et la prservation intgrale de la culture et des structures sociales autochtones.

Stuart L. Smith, M.D. Prsident, TRNEE

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P r f a c e

e prsent rapport, Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables, constitue le sixime rapport de la srie Dbats de la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE). Ce rapport, qui sinspire des recherches et des consultations menes auprs des principaux acteurs dans les Territoires du Nord-Ouest, expose cinq domaines stratgiques importants dans lesquels ces acteurs pourraient intervenir pour veiller ce que lexploitation des ressources non renouvelables contribue ldification des collectivits autochtones durables au cours des 10 25 prochaines annes. Le prsent rapport se veut un outil de rfrence pour quiconque sintresse llaboration des politiques et la prise de dcisions touchant lexploitation des ressources non renouvelables et la viabilit des collectivits autochtones dans lensemble du Nord canadien.

Groupe de travail de la TRNEE sur les collectivits autochtones et le dveloppement des ressources non renouvelables
Coprsidente du Groupe de travail Cindy Kenny-Gilday Yellowknife, Territoires du Nord-Ouest Coprsident du Groupe de travail Joseph ONeill Hanwell, Nouveau-Brunswick Larry Aknavagik Prsident Nunavut Environmental Impact Review Board Ted Blondin Ngociateur des revendications territoriales Conseil des Dogrib assujettis au Trait no 11 Allan Brue c Administrateur Operating Engineers (Local 115) Joint Apprenticeship and Training Plan Violet Camsell-Blondin Contrleur des finances Conseil des Dogrib assujettis au Trait no 11 Bill Carpenter Directeur rgional des Territoires du Nord-Ouest Rgion arctique Fonds mondial pour la nature Campagne pour les espces menaces de disparition RandyDahlman (ancien) Directeur Exploration et dveloppement Bassin de la Liard Chevron Canada Resources Jim Excell Prsident E K ATI Diamond Mine Charlie Furlong Chef Bande indienne dAklavik AndrewGamble (ancien) Secrtaire du Cabinet Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest
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Robbie Keith Elora, Ontario Pierre LeBlanc Diavik Diamond Mines Inc. L ynn Lehr Agent foncier principal Western Canada Business Unit Chevron Canada Resources Patricia McCunn-Miller Directrice gnrale Affaires environnementales et rglementaires PanCanadian Petroleum Limited David J. McGuinty Directeur gnral et premier dirigeant, TRNEE James R. Moore Sous-ministre adjoint MAINC Gabriela Sparling Sous-ministre adjointe Affaires intergouvernementales Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Harley Trudeau Sous-ministre adjoint par intrim Affaires intergouvernementales Ministre du Conseil excutif Gouvernement du Yukon Leslie Whitby (supplant) Directeur Direction de lenvironnement et des ressources renouvelables MAINC Doug Willy (ancien) Vice-prsident Affaires communautaires et gouvernementales Diavik Diamond Mines Inc. Scott Wo ronuik Directeur de lexploitation BP Gas and Power Canada Personnel Siobhan Arnott Conseillre en politiques

S o m m a i r e

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a mise en valeur des ressources non renouvelables dans le Nord du Canada

prsente des dbouchs normes pour les collectivits autochtones et les autres populations Nordiques. Dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.), par exemple, tout indique que les mines de diamant et la production de gaz naturel ont ouvert une re nouvelle dexploitation des ressources. Les conditions du march et les richesses en ressources dj dcouvertes et potentielles laissent entendre que la production long terme de ces deux produits de base est de lordre du probable. Les mines de diamant seront tout particulirement source demplois directs et indirects pour les populations Nordiques. Le potentiel dexploitation du gaz fera un autre bond en avant avec la construction dun pipeline qui permettra dacheminer le gaz du delta du Mackenzie vers les marchs du Sud. Le gaz et le diamant produiront des recettes de plusieurs milliards de dollars qui dcouleront des taxes et des redevances au cours dun chancier de 10 25 ans.

Les avantages conomiques de lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord se feront sentir dans lensemble du Canada. Le potentiel demplois directs, de dbouchs conomiques indirects, et lapport de recettes publiques sont particulirement importants pour la population des territoires Nordiques. Tandis que lampleur des dbouchs nest pas assez grande pour rsoudre tous les problmes conomiques du Nord, il ne fait aucun doute que les ressources non renouvelables peuvent susciter le dveloppement conomique dans une rgion du pays qui souffre dun sous-dveloppement chronique et qui dpend lourdement du secteur public. Ces dbouchs sont toutefois assortis de risques qui pourraient savrer levs. Ces risques sont particulirement effrayants pour les collectivits autochtones qui continuent de subir la dtrioration de lenvironnement et la dislocation sociale provoques par les projets passs et par la forte expansion du secteur des ressources. Il arrive trop souvent que les retombes profitent au Sud, alors que le cot long terme continue daccabler le Nord.

Les collectivits autochtones sont profondment attaches la terre, tant sur le plan social que culturel et spirituel. Un grand nombre dAutochtones exploitent les ressources renouvelables et comptent sur la terre pour leur subsistance. Les collectivits autochtones prennent donc trs au srieux la menace que reprsente ventuellement lexploitation des ressources non renouvelables pour lenvironnement. Dans une perspective culturelle, les collectivits autochtones se sentent dchires entre deux mondes, face la perspective dune exploitation accrue des ressources non renouvelables. Les Autochtones considrent leur culture, leurs traditions, leur langue et leur mode de vie comme uniques et prcieux. La prservation des valeurs est indispensable au bien-tre individuel et collectif. En mme temps, un grand nombre dAutochtones souhaitent le dveloppement et les dbouchs qui laccompagnent. Ils ressentent le besoin de retourner aux racines traditionnelles pour y puiser des forces, tout en tentant de relever les nouveaux dfis qui dcoulent dun contact conomique, social et culturel plus troit avec la socit allochtone.
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Les Autochtones font galement face une srie redoutable de dfis sociaux quand ils envisagent un avenir qui comporte lexploitation des ressources non renouvelables. Des collectivits autochtones souffrent de graves problmes sociaux tels que la toxicomanie et lalcoolisme, la passion du jeu, la violence conjugale et les mauvais traitements infligs aux enfants. Les niveaux dalphabtisation et dinstruction de base sont de loin infrieurs la moyenne nationale. Le chmage est lev, surtout chez les jeunes, et les niveaux de revenus baissent proportionnellement. Ces problmes entravent srieusement la participation intgrale aux dbouchs conomiques quoffre maintenant lexploitation des ressources non renouvelables. Ils sont aussi des symptmes de la perturbation sociale et culturelle, et de la marginalisation conomique provoques par le contact avec la socit allochtone. En 1998, la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE) a lanc le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables. Ce programme avait pour but dexplorer la relation entre les collectivits autochtones et la mise en valeur des ressources non renouvelables dans la perspective du dveloppement durable. Le mandat de la TRNEE, qui consiste dfinir, expliquer et promouvoir les principes et pratiques de dveloppement durable convenait bien, de toute vidence, aux aspirations des collectivits autochtones. Les collectivits autochtones Nordiques sont l pour rester. Pour que les collectivits autochtones demeurent fidles leurs origines et leur destin, elles doivent tre durables. Le dfi auquel elles se heurtent maintenant consiste atteindre la durabilit en tenant compte des ralits sociales, conomiques et politiques du Nord du Canada. Comme lexploitation des ressources non renouvelables joue un rle crucial dans la forme que prennent toutes ces ralits, le dfi du dveloppement durable pour les collectivits autochtones est indissociable de celui qui consiste dfinir comment elles sont lies lexploitation des ressources, maintenant et dans lavenir. Lexamen que fait la TRNEE de lexploitation des ressources non renouvelables et de la viabilit des collectivits autochtones mise beaucoup sur lexprience des Autochtones, des pouvoirs publics, des exploitants des ressources et dautres intervenants dans les T.N.-O. Les questions sous-jacentes ne se bornent pas nanmoins une rgion du pays. Les T.N.-O. ont t retenus pour une tude de cas parce quils illustrent particulirement bien

une srie de problmes complexes qui touchent les collectivits autochtones dans lensemble du Canada. Cette optique de ltude de cas a t adopte pour canaliser lorientation des travaux de la TRNEE, et non pas pour en restreindre lapplicabilit. La TRNEE espre et compte bien que ses conclusions et recommandations auront un cho dans les trois territoires Nordiques, et en fait partout ailleurs au Canada o il existe des possibilits de promouvoir la viabilit conomique, sociale, culturelle et environnementale des collectivits autochtones grce une exploitation prudente des ressources non renouvelables. Plus prcisment, la TRNEE est davis que les principales questions traites dans ce rapport sont tout aussi pressantes au Yukon et au Nunavut. Pour la quasi totalit des recommandations formules dans ce rapport qui ont trait aux T.N.-O., on peut arguer de manire convaincante quil faudrait prendre et financer des initiatives parallles dans les deux autres territoires. Enfin, on peut soutenir quen imposant une forte prsence dans le Nord, le Canada peut contrer directement les menaces sa souverainet en respectant ses engagements de protger lcosystme de lArctique, si fragile, damliorer la scurit dans le Nord, de favoriser le dveloppement conomique de cette rgion, et de sattaquer aux problmes sociaux auxquels se heurtent les Autochtones dans le Nord. Pour la TRNEE, lexamen pouss de ces questions qui revtent une importance critique sinspire de sa vision de collectivits autochtones viables. Cette vision dfinit la vitalit conomique, lintgrit environnementale, le bien-tre social et culturel, lquit et le contrle exerc sur les ressources naturelles comme indicateurs cls de la durabilit. Si lon value la situation actuelle des collectivits autochtones dans le Nord du Canada laide de ces indicateurs, le besoin de raliser des progrs marquants est manifeste. La TRNEE a galement examin avec soin le rle des ressources non renouvelables dans lapprofondissement de son analyse de collectivits autochtones viables. Lexploitation des ressources non renouvelables nest manifestement pas une panace pour le Nord en gnral, ni pour les collectivits autochtones en particulier. Les initiatives visant promouvoir lactivit dans les secteurs des ressources non renouvelables devraient sinscrire dans une stratgie plus gnrale axe sur la diversification conomique et dans une gestion minutieuse des richesses prcieuses du Nord et ventuellement inpuisables que constituent les ressources naturelles

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renouvelables. Nanmoins, la dcision de la TRNEE de se pencher sur lexploitation des ressources non renouvelables sous-entend quelle croit qu ce stade de lhistoire du Nord du Canada, les secteurs minier, ptrolier et gazier peuvent offrir un soutien conomique essentiel la viabilit long terme des collectivits autochtones. Si la mise en valeur des ressources non renouvelables doit dboucher sur un avenir durable pour les collectivits autochtones, des amliorations prcises simposent pour tous les indicateurs de durabilit de la TRNEE. Les recommandations de la TRNEE visent atteindre cet objectif. De manire plus gnrale, elles refltent deux thmes qui ont t voqus plusieurs reprises tout au long des travaux du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables. Premirement, les conditions requises pour pouvoir btir des collectivits autochtones viables ne peuvent tre rassembles que par des efforts concerts des pouvoirs publics, des Autochtones, de lindustrie et dautres acteurs principaux. Des partenariats officiels et une coopration officieuse simposent. Deuximement, des investissements stratgiques sont ncessaires dans plusieurs domaines cls. Lemploi de ce terme pour dcrire les initiatives de financement nest pas un hasard. Le potentiel conomique de lexploitation des ressources non renouvelables et lorientation vers des secteurs o des avantages tangibles peuvent se concrtiser devraient garantir que les dpenses recommandes par la TRNEE seront source de profits nets pour les populations Nordiques et pour tous les Canadiens. La vision qua la TRNEE des collectivits autochtones viables fournit lassise dune srie de recommandations prcises. La TRNEE est pleinement consciente que ces propositions doivent tre envisages sur la toile de fond de changements spectaculaires qui soprent dans le paysage politique des territoires Nordiques du Canada. Lvolution sur deux plans en particulier dfinira le contexte dans lequel la vision de la TRNEE se concrtisera. Premirement, la ngociation et la mise en uvre dententes dautonomie et de rglement sur les revendications territoriales revtent une importance fondamentale pour les collectivits autochtones dans lensemble de la rgion Nordique, et auront des consquences politiques et conomiques directes pour toutes les populations Nordiques. Deuximement, des changements de fond dans la gouvernance dcouleront de la dvolution des pouvoirs par le gouvernement

fdral aux gouvernements territoriaux et autochtones. La TRNEE appuie fortement lorientation des initiatives actuelles dans ces deux domaines et incite toutes les parties concernes effectuer ce travail aussi rapidement que possible. Ces changements en cours ne devraient toutefois pas entraver lintervention immdiate au chapitre de questions politiques ayant trait la mise en valeur des ressources non renouvelables et la viabilit des collectivits autochtones. La TRNEE recommande une intervention immdiate dans cinq domaines cls.

1. Gestion des effets cumulatifs


Au cours des consultations de la TRNEE, la gestion des effets cumulatifs a t dfinie comme tant indispensable au dveloppement durable des collectivits autochtones dans les rgions Nordiques du Canada. Les risques majeurs qui dcoulent de lexploitation des ressources non renouvelables dans lavenir dcouleront sans doute des incidences cumulatives environnementales, sociales et culturelles des programmes multiples dexploration, des mines, des installations et des pipelines de ptrole et de gaz, en mme temps que du rseau routier et dautres infrastructures ncessaires pour soutenir ces projets. Assurer le dveloppement durable des collectivits autochtones exige une stratgie concerte pour faire face ces effets cumulatifs. La gestion des effets cumulatifs nest pas une tche simple. Par dfinition, elle exige une attention sur les incidences des projets et activits multiples qui pourraient se drouler dans une vaste rgion gographique au cours dune longue priode. Ces projets et activits sont leur tour souvent soumis une varit de mcanismes de planification et de rglementation. Le manque de donnes et lincertitude scientifique qui entoure les relations de cause effet sont des problmes courants dans la gestion des effets cumulatifs. Lincertitude concernant les objectifs atteindre est galement frquente. Les mcanismes permettant didentifier et de concilier les intrts parfois contradictoires qui pourraient tre touchs par les dcisions de gestion nexistent peut-tre pas. La gestion des effets cumulatifs dans les T.N.-O. doit porter sur lensemble de ces problmes gnraux. En outre, la fragilit environnementale des rgions Nordiques et les caractristiques distinctives sociales et culturelles des T.N.-O. prsentent des dfis particuliers pour la gestion des effets cumulatifs. Le contexte institutionnel connat galement une volution rapide. De nouveaux organismes et mcanismes de gestion des
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ressources ont t crs et ne font que commencer dvelopper la capacit institutionnelle ncessaire pour sacquitter de leur mandat. De manire plus gnrale, le rglement et la mise en uvre des ententes de revendications territoriales et des ententes dautonomie, ainsi que la perspective dune dvolution accrue des pouvoirs modifient grandement la structure gnrale de la gouvernance. Les T.N.-O. prsentent ainsi un milieu complexe et fertile en changes pour la gestion des effets cumulatifs. Le succs de la gestion des effets cumulatifs dans le Nord exigera des mesures pour coordonner et fusionner un vaste ventail de mcanismes et de programmes existants ayant trait la collecte des donnes de base, la surveillance, lamnagement du territoire, la gestion des ressources, et la rglementation propre certains projets. En mme temps, elle doit respecter les dispositions institutionnelles et les mcanismes dcisionnels tablis par la voie des ententes dautonomie et de rglement des revendications territoriales et la lgislation rgissant la mise en uvre de ces ententes. Les connaissances traditionnelles autochtones doivent tre intgres la gestion des effets cumulatifs, et il faut aussi se pencher sur les effets socio-conomiques. Des objectifs, des points de repre et des seuils simposent pour orienter la recherche, la surveillance et la prise de dcisions. Plusieurs initiatives importantes ayant trait la gestion des effets cumulatifs sont actuellement en cours dans les T.N.-O. Les plus importantes de ces initiatives sont leffort concert des gouvernements fdral et territoriaux, des organismes et gouvernements autochtones, de lindustrie, des groupes de protection de lenvironnement, ainsi que de lOffice dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie pour laborer le Cadre de gestion et dvaluation des effets cumulatifs (CEAM Framework). La conception de ce Cadre est en cours, avril 2001 tant la date butoir pour sa mise en uvre. La TRNEE, qui appuie fortement ce Cadre, formule deux recommandations pour favoriser le succs de sa mise en uvre :

i )

une somme totale de 800 000 $ pour permettre au groupe de travail charg de la gestion et de lvaluation des effets cumulatifs dans les T.N.-O. de prsenter aux ministres des Affaires indiennes et du Nord canadien et de lEnvironnement un Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs complet et global, et un plan daction dici la fin de lexercice financier 20012002;

ii) une somme totale de cinq millions de dollars par an pendant cinq ans pour permettre la mise en uvre du cadre CEAM, notamment le Programme de surveillance des effets cumulatifs de la valle du Mackenzie (au cot annuel de trois millions de dollars), les plans daction pour les rgions de North Slave et du Deh Cho et des vrifications quinquennales (y compris des rapports sur ltat de lenvironnement), ainsi que pour rpondre aux besoins des organismes qui jouent un rle dterminant dans la surveillance et la gestion des effets cumulatifs. Ce niveau de financement devrait tre rvalu au bout de cinq ans.

Les partenaires de ltude de West Kitikmeot/Slave (WKSS) doivent assurer la poursuite des travaux de recherche en cours qui sont entrepris par la WKSS pour appuyer lvaluation et la surveillance des effets cumulatifs en fournissant le financement ncessaire pour soutenir toute mesure provisoire qui sera mise en place pendant la priode de transition schelonnant entre la fin du mandat de la WKSS (avril 2001) et la relve dun organisme ou dune initiative apte poursuivre cette recherche. Le choix de cet organisme ou initiative sera opr par la voie de consultations auprs des partenaires de la WKSS, du cadre CEAM et du Programme gnral de surveillance du Nunavut.

Le gouvernement du Canada devrait accorder, sur une priode de six ans, la somme totale de 25,8 millions de dollars au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et au ministre de lEnvironnement aux fins dachever llaboration et la mise en uvre dun cadre stratgique intgr de gestion des effets cumulatifs dans les T.N.-O. Cette somme comprend :
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2. Le climat dinvestissement pour la mise en valeur des ressources non renouvelables


La premire difficult pour une stratgie qui mise sur la mise en valeur des ressources non renouvelables aux fins de promouvoir la durabilit consiste garantir que lactivit conomique dans les secteurs des ressources se poursuive long terme. Il est vrai que la vigueur du cours des produits de base et le potentiel minier du

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Nord ont t des incitatifs puissants pour lexploration et le dveloppement dans les secteurs du diamant, du ptrole et du gaz au cours des dernires annes. Il nen demeure pas moins que les rgions Nordiques du Canada doivent se livrer la concurrence sur un march mondial pour trouver les capitaux dinvestissement ncessaires lexploitation des ressources non renouvelables. La TRNEE croit que des mesures stratgiques importantes peuvent et devraient tre adoptes pour contribuer assurer le dynamisme soutenu des secteurs des ressources non renouvelables du Nord. La considration finale est que, si les entreprises nont pas la volont dinvestir dans le Nord, la promesse davantages long terme demeure une simple promesse. Les interventions ncessaires pour surmonter les obstacles actuels linvestissement dans lexploitation des ressources non renouvelables sont de deux ordres. Premirement, il faut de toute urgence que le gouvernement fdral, les gouvernements territoriaux, les organismes et les gouvernements autochtones, lindustrie et dautres intervenants conjuguent leurs efforts pour amliorer lefficacit et lefficience des rgimes rglementaires qui rgissent lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord du Canada. Deuximement, il faut uniformiser les rgles du jeu dans plusieurs autres domaines o le Nord est dsavantag par rapport aux autres territoires ou provinces quand il sagit dobtenir sa part des investissements. Pour rgler ces questions, la TRNEE propose quatre recommandations visant amliorer le climat dinvestissement dans les T.N.-O. et dans lensemble des rgions Nordiques du Canada. Ce rapport rsume galement des points de vue opposs sur la cinquime option, savoir la cration dun crdit dimpt linvestissement pour le Nord. Les quatre recommandations de la TRNEE sont les suivantes :

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Il y aurait lieu de modifier la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Mackenzie pour y ajouter une exigence propre au financement de participation.

Le gouvernement du Canada devrait sengager fournir une somme de dix millions de dollars, pendant dix ans, au ministre des Ressources naturelles (Commission gologique du Canada) et au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (au profit du C.S. Lord Northern Geoscience Centre), aux fins de crer une base de donnes intgre et accessible pour les T.N.-O. Conscient quun investissement stratgique dans les infrastructures du Nord profite non seulement aux populations Nordiques, mais aussi lensemble des Canadiens, le gouvernement du Canada ne devrait pas recourir la formule par habitant pour le financement des infrastructures dans le but de rpondre aux besoins urgents du Nord. En particulier, la TRNEE recommande que le gouvernement du Canada rserve un bloc de financement qui serve une allocations soumise un seuil minimum et quil rpartisse ensuite le reste selon une formule dallocation par habitant.

3. Renforcement des capacits


Le renforcement des capacits est le dfi majeur qui se pose aux collectivits autochtones du Nord. Les consultations de la TRNEE ont dfini avec constance le manque de capacits autochtones comme un obstacle majeur la maximisation des avantages dcoulant de la mise en valeur des ressources non renouvelables. Le renforcement des capacits autochtones commence par lamlioration du niveau de base dalphabtisation et des progrs dans lducation. Les Autochtones ont galement besoin de programmes de formation et dapprentissage afin de tirer parti des nombreux dbouchs offerts par les secteurs des ressources non renouvelables. Les comptences en administration, en gestion et en entreprenariat sont indispensables lautonomie conomique, lautonomie politique et la capacit de grer la fois les dbouchs et les risques associs la mise en valeur des ressources. Lautonomie fonctionnelle dans des domaines tels que la gestion de largent, lorientation professionnelle et la communication interculturelle est galement requise du fait que les Autochtones font la transition vers une conomie de
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Le gouvernement du Canada devrait octroyer au moins 2,2 millions de dollars par an (y compris 500 000 $ pour le financement de participation) aux fins de permettre au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien dassurer lOffice dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie un financement qui schelonnerait sur plusieurs annes et qui garantirait que ledit Office puisse sacquitter de son mandat et fournir un financement de participation au cours des valuations environnementales et des tudes dincidences environnementales. Ce niveau de financement devrait tre rvalu au bout de cinq ans.

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salaires. Enfin, la transfrabilit et la diversification des comptences sont importantes pour garantir la capacit des collectivits long terme, surtout depuis que des projets individuels ont une dure dtermine et que les secteurs des ressources non renouvelables sont sujets des cycles de forte expansion et de rcession, et que ce nest pas tout le monde qui veut travailler dans les secteurs des ressources non renouvelables. Le renforcement de la capacit des collectivits autochtones dans le Nord se heurte six obstacles principaux. Le premier a trait au manque de coordination entre les programmes et les initiatives. Deuximement, de nombreux programmes existants du renforcement des capacits ne sont pas suffisamment axs sur les dbouchs offerts par la mise en valeur des ressources non renouvelables. Troisimement, il arrive trop souvent que les besoins et les circonstances des personnes qui vivent dans les collectivits autochtones ne bnficient pas dune attention suffisante. Quatrimement, les fonds consacrs au renforcement des capacits ne suffisent pas rpondre aux besoins actuels et escompts. Cinquimement, nombre de collectivits autochtones et certains chefs autochtones sous-estiment la valeur de la formation et de lenseignement scolaires. Enfin, une forte proportion de la population autochtone adulte na pas le niveau dinstruction et dalphabtisation de base qui lui permettrait dtre vritablement concurrentielle dans lconomie des salaires, mme pour des postes de dbutant. Ces obstacles rvlent plusieurs aspects gnraux o il y aurait place lamlioration dans le renforcement des capacits. Les inventaires de ressources humaines et les valuations des besoins devraient tre dresss lchelle rgionale. Le rle et les responsabilits des gouvernements, de lindustrie, des tablissements denseignement et des collectivits autochtones pourraient tre mieux dfinis. Dans la mesure du possible, il faudrait offrir aux collectivits autochtones le financement et laccs des programmes de formation avant lamorce de lexploitation des ressources non renouvelables. Il faudrait insister davantage sur lducation et la formation communautaires. Les programmes de renforcement des capacits devraient rehausser les valeurs de la culture autochtone et contribuer la transition vers lconomie des salaires. Il faudrait galement tablir des liens entre les initiatives de renforcement des capacits des gouverne-

ments et les programmes du secteur priv crs en vertu des exigences relatives aux retombes des projets ou des ententes socio-conomiques. Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE na pas tent dexaminer lventail complet des problmes soulevs par le renforcement des capacits, et na gure plus labor une stratgie globale de renforcement des capacits. La TRNEE propose nanmoins cinq initiatives principales dans ce domaine pour promouvoir le dveloppement durable des collectivits autochtones. Les recommandations de la TRNEE sont les suivantes :

Le Forum intergouvernemental, en consultation avec lindustrie et les autres parties intresses, devrait nommer un matre duvre indpendant pour un mandat de deux ans pour quil value ltat actuel du renforcement des capacits autochtones dans les T.N.-O., pour quil favorise une plus grande coopration et intgration entre les programmes de renforcement des capacits et, enfin, pour quil assure des synergies (c.--d. en termes de sources de financement existantes), et pour quil labore et favorise de nouvelles initiatives. Le Forum intergouvernemental devrait promouvoir une optique communautaire et rgionale du renforcement des capacits dans les T.N.-O. en jouant un rle majeur de coordination et de soutien dans llaboration et la mise en uvre de plans rgionaux de dveloppement des ressources humaines. Le gouvernement du Canada devrait octroyer la somme de cinq millions de dollars la cration dun programme triennal de sensibilisation, dirig par le Premier ministre des T.N.-O., pour rehausser limage de lducation et de la formation au sein des collectivits autochtones des T.N.-O. Le Premier ministre fera participer ce programme de sensibilisation le Forum intergouvernemental, le matre duvre indpendant, la Fondation nationale des ralisations autochtones (y compris 24 Autochtones de toutes les rgions du Canada qui ont des ralisations remarquables leur crdit), ainsi que lindustrie et le milieu des affaires.

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Le gouvernement du Canada devrait octroyer 60 millions de dollars un programme dernier cri de formation pour adultes, qui samorcerait dans le sillage du lancement du programme de sensibilisation que propose la recommandation no 9, aux fins damliorer lalphabtisation, le recyclage au niveau secondaire, la formation en informatique et les comptences de base des Autochtones, hommes et femmes, gs de 18 48 ans environ. Il faudrait confier la conception de ce programme aux meilleurs formateurs autochtones du Canada, et son administration des experts employs par le ministre de lducation, de la Culture et de lEmploi des T.N.-O., conformment aux normes canadiennes les plus leves qui sappliquent lalphabtisation et au niveau de rendement scolaire secondaire. La TRNEE devrait runir un forum de renforcement des capacits dans les trois mois suivant la publication du prsent rapport pour rehausser limage des questions de renforcement des capacits (notamment limportance de lalphabtisation de base et de la formation des adultes), pour promouvoir les partenariats et pour offrir une orientation prcise au Forum intergouvernemental sur le mandat du matre duvre indpendant du renforcement des capacits, sur les mesures prendre pour soutenir la planification rgionale du dveloppement des ressources humaines et, enfin, pour reprer les sources de financement nouvelles ou dj existantes.

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franchir pour instaurer la confiance et des partenariats qui soient bnfiques toutes les parties intresses dans lexploitation des ressources. Une consultation efficace dans le Nord se heurte plusieurs obstacles importants. La consultation intervient souvent trop tard dans le mcanisme dcisionnel de lexploitation des ressources et elle est trop prcipite, ce qui exerce des pressions indues sur les collectivits autochtones et sape la confiance ncessaire des relations fructueuses. Ce problme est aggrav par le fait que les collectivits autochtones manquent souvent de ressources humaines et financires ncessaires pour participer efficacement la consultation. Le rle et les responsabilits de lindustrie, des pouvoirs publics et des organismes autochtones dans les mcanismes de consultation sont souvent mal dfinis, ce qui donne lieu de lincertitude, des retards et du mcontentement. Enfin, la culture et la langue autochtones ne sont parfois pas assez respectes dans les mcanismes de consultation. La TRNEE a dfini quatre principes qui orientent une consultation fructueuse. Premirement, la consultation devrait se faire au dbut de la planification de la mise en valeur des ressources non renouvelables et devrait se poursuivre rgulirement par la suite. Deuximement, les parties devraient clarifier leurs attentes et leurs besoins ds le dpart. Troisimement, les mcanismes de consultation doivent tenir compte des diffrences de langue et de culture. Quatrimement, un financement suffisant pour la participation des Autochtones aux mcanismes de consultation est indispensable. Les recommandations de la TRNEE, qui visent surtout ce quatrime principe, sont les suivantes :

4. Consultation
Le besoin dune consultation efficace avec les collectivits autochtones est une constante que lon retrouve dans tous les efforts visant maximiser les avantages et minimiser les risques de lexploitation des ressources non renouvelables. La consultation ouvre la porte une participation significative des collectivits autochtones dans la prise de dcisions. Pour lindustrie et le gouvernement, la consultation avec les collectivits autochtones est une exigence juridique et pratique de la mise en valeur des ressources non renouvelables dans le Nord. La consultation est galement la premire tape

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Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait maintenir lInterim Resource Management Assistance Program jusqu ce que toutes les revendications territoriales soient rgles dans les T.N.-O. Le Ministre devrait procder un examen et un ajustement annuels du budget du programme pour garantir quil puisse sacquitter comme il se doit de son mandat qui consiste soutenir la participation autochtone aux consultations et aux autres processus dans les rgions o les revendications territoriales ne sont pas rgles.

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Le gouvernement du Canada devrait instaurer un mcanisme de financement, qui se chiffrerait 15 millions de dollars et qui schelonnerait sur trois ans, pour faciliter la participation des organismes et des gouvernements autochtones aux consultations relatives aux vastes projets dexploitation des ressources non renouvelables dans les trois territoires Nordiques. Ce financement devrait tre assur avant le financement de participation accord en vertu de lvaluation et de la rglementation environnementales qui sappliquent ces projets.

5. La viabilit des collectivits autochtones long terme


Les Autochtones envisagent leur relation avec la terre comme avanant et reculant dans le temps au fil de nombreuses gnrations. Pour garantir que les collectivits autochtones soient vritablement viables, il faut se placer dans une perspective long terme. Tandis que les ressources non renouvelables offrent un potentiel norme pour soutenir le dveloppement des collectivits autochtones viables, les consultations de la TRNEE ont cern trois proccupations principales plus long terme. Ces proccupations portent sur la rpartition des avantages, la diversification conomique et lpuisement des ressources. Les indicateurs de viabilit des collectivits autochtones tablis par la TRNEE comprennent la rfrence explicite lquit la juste rpartition des cots et avantages lintrieur des collectivits et parmi elles, entre les collectivits et les promoteurs, et parmi les divers intrts conomiques et les diverses gnrations. La mise en valeur des ressources non renouvelables ne cadre pas avec la vision qua la TRNEE de collectivits autochtones durables si elle aboutit la cration de collectivits nanties et mal nanties, ou si les avantages du dveloppement chappent certains groupes au sein des collectivits autochtones. La justice exige des mesures pour rpondre aux besoins de ceux qui ne bnficient pas des retombes conomiques immdiates du dveloppement. La ncessit de diversifier lassise conomique pour les collectivits autochtones est une deuxime proccupation. Peu importe quel point lavenir semble prometteur aujourdhui pour les mines de diamant ainsi que pour les secteurs ptrolier et gazier, une stratgie

troite de dveloppement durable est risque long terme. Les conditions conomiques et commerciales voluent au fil du temps, ce qui entrane des cycles de forte expansion et de rcession dans le secteur des ressources non renouvelables. La TRNEE reconnat quil faudrait sefforcer de diversifier lassise conomique de la durabilit pour que le bien-tre des collectivits autochtones ne dpende pas entirement dun seul projet ou dun seul secteur. Lexploitation des ressources non renouvelables peut et devrait fournir un appui tangible ces efforts de diversification. Une troisime proccupation se rsume la question suivante : Que restera-t-il une fois que les ressources non renouvelables auront disparu? Mme si une forte conomie et des conditions favorables du march au cours de nombreuses dcennies attnuent les soubresauts du cycle de forte expansion et de rcession, en fin de compte, les principaux dpts miniers ainsi que les rserves ptrolires et gazires vont spuiser. En fait, le regain dintrt pour le ptrole et le gaz dans le Nord sexplique en partie par le dclin des rserves de lAlberta. Plus le dveloppement va se faire rapidement dans les T.N.-O., plus vite ce dclin invitable dans les rserves va samorcer. Le Programme des collectivits autochtones et de dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE nest dot daucun mandat pour soccuper des questions gnrales dquit sociale ni pour proposer une stratgie gnrale de diversification conomique pour les T.N.-O. Les consultations et les recherches menes par la TRNEE ont nanmoins examin des conomies et des fonds de diversification conomique, ainsi que la dtention dintrts autochtones dans les entreprises et les projets comme deux mcanismes qui prsentent un potentiel rel de garantir que les activits dexploitation minire, ptrolire et gazire daujourdhui assureront une rpartition quitable des bnfices et favoriseront une plus grande diversification conomique dans lavenir. Sur cette base, la TRNEE recommande ce qui suit :

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Toutes les parties du Forum intergouvernemental devraient explorer les options permettant dattribuer une partie des recettes des ressources gouvernementales pour crer un fonds dconomies et de diversification conomique, qui aurait pour but de favoriser la durabilit long terme des collectivits autochtones et des T.N.-O. dans leur ensemble.

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Sommaire

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Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait examiner tous les ans la demande de capitaux pour appuyer la participation financire des Autochtones dans lexploitation des ressources non renouvelables du Nord, y compris dans les projets dinfrastructures, et devrait ajuster les niveaux de financement disponibles en consquence pour assurer que les collectivits autochtones puissent garantir des participations en capital dans les projets denvergure.

Les recommandations de la TRNEE dans les cinq domaines examins ci-dessus refltent un vaste consensus parmi les intervenants qui ont particip au Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables. Dans un domaine important, toutefois, la TRNEE na pas russi atteindre un consensus. Le systme de libre accs pour les activits minires a fait lobjet dun dbat anim tout au long des consultations de la TRNEE. Ce systme, enchss dans le Rglement sur lexploitation minireauCanada, tablit les procdures selon lesquelles les prospecteurs peuvent pntrer dans la plupart des terres contenant des richesses minires appartenant la Couronne, acqurir des droits miniers par le jalonnement de claims, obtenir des droits exclusifs de procder une exploration et un dveloppement plus pousss dans la zone vise par les claims et, en fin de compte, obtenir des baux miniers si les procdures appropries ont t respectes. Le systme de libre accs est critiqu par certains organismes autochtones et par certains groupes de protection de lenvironnement qui prtendent quil tablit lexploitation minire comme le mode de prdilection dutilisation des terres dans le Nord, quil limine une bonne part de la latitude rglementaire dans lexploration et le jalonnement des claims, quil assujettit les intrts et les valeurs des collectivits autochtones ceux de lindustrie minire, et quil ne cadre pas avec les droits de proprit et les droits issus de traits des Autochtones. Par contre, les partisans du libre accs, notamment dans lindustrie minire, y voient la pierre angulaire de lindustrie minire dans le Nord et prtendent que les critiques ne tiennent pas assez compte des implications du rgime rglementaire gnral pour le secteur minier en ce qui concerne les droits tablis par la voie du libre accs. Les participants autochtones aux consultations de la TRNEE ont exprim un vaste ventail dopinions sur la question du libre accs. Ce qui inquite les Autochtones
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dans le libre accs, comme dans tant dautres aspects, ce sont les revendications territoriales. Les collectivits autochtones dans les rgions o les revendications ne sont pas rgles sont particulirement vulnrables lexploration et au dveloppement sur leurs terres traditionnelles. Lorsque les revendications sont rgles, les droits de proprit relatifs la superficie et lexploitation du sous-sol sont garantis et les mcanismes sont mis en place pour donner aux collectivits autochtones un rle plus marqu dans la prise de dcisions concernant lexploration et le dveloppement miniers. Il ne faut gure stonner que les Autochtones qui critiquent le libre accs viennent gnralement des rgions o les revendications territoriales ne sont pas rgles. La TRNEE reconnat que certains organismes autochtones et dautres intervenants dans le Nord sont fondamentalement opposs au systme du libre accs pour lexploitation minire qui est enchss dans le Rglement sur lexploitation minireauCanada. En mme temps, la TRNEE a entendu les reprsentants de lindustrie appuyer fortement ce systme. Face cette divergence de vues quant la manire de procder, la TRNEE est incapable de prsenter une recommandation faisant lunanimit en ce qui concerne le systme de libre accs pour les activits minires. De toute vidence, il faut que toutes les parties intresses continuent de tenter de rsoudre de manire constructive les questions complexes et controverses que soulve le libre accs dans le Nord. Lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord peut engendrer des avantages conomiques importants pour les Autochtones, pour les autres populations Nordiques et pour lensemble des Canadiens. Nanmoins, les collectivits autochtones ne bnficieront pas automatiquement de ces avantages. Les ressources non renouvelables ne contribueront la viabilit des collectivits autochtones que si ces dernires sont en mesure de tirer parti des dbouchs qui dcoulent de lexploitation des ressources. La mise en valeur des ressources non renouvelables ne va pas sans risques importants. moins que le dveloppement ne soit bien gr, il risque de saper gravement les assises environnementales, sociales, culturelles et spirituelles des collectivits autochtones. Minimiser ces risques simpose donc de manire imprative si la mise en valeur des ressources non renouvelables et la viabilit des collectivits autochtones doivent coexister dans les T.N.-O. et dans lensemble des rgions Nordiques du Canada.

Sommaire

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Les recommandations nonces ci-dessus visent maximiser les avantages et minimiser les risques de lexploitation des ressources non renouvelables pour les collectivits autochtones. Elles visent guider le gouvernement, les collectivits autochtones, lindustrie et lventail complet des organismes intervenants sur une voie qui aboutira la vision qua la TRNEE de collectivits autochtones viables. La TRNEE exhorte tous ceux qui sintressent la mise en valeur des ressources non renouvelables dans le Nord collaborer pour que cette vision devienne ralit.

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C h a p i t r e

u n

Introduction

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Introduction

es collectivits autochtones du Nord du Canada font leur entre dans le

XXIe sicle avec un mlange despoir et danxit. Jamais le leadership et les organismes politiques autochtones nont t aussi puissants, et pourtant, ils sont pousss au point de rupture parce quils se heurtent une montagne de problmes sociaux, conomiques et politiques. Les ententes sur les revendications territoriales et sur lautonomie gouvernementale ont t ou sont en train dtre ngocies, et pourtant, lobjectif dune participation significative aux dcisions qui touchent leur vie continue dchapper nombre dAutochtones. Les jeunes Autochtones sont plus nombreux frquenter lcole, et pourtant, la russite scolaire au sein des collectivits autochtones se situe bien au-del de la moyenne nationale et lanalphabtisme demeure un problme pour tous les groupes dge. De nombreuses collectivits ont amorc le processus de gurison qui simposait pour surmonter le traumatisme social et culturel des cent dernires annes, et pourtant, lalcoolisme, la toxicomanie, la violence et le dsespoir continuent de faire partie de la vie quotidienne de nombreux Autochtones. Mme si leurs droits ont t reconnus par les tribunaux et si leur image politique est rehausse, surtout dans le Nord, les Autochtones ne jouissent toujours pas du respect quils mritent dans une bonne part de la socit canadienne.

Les espoirs et les craintes des collectivits autochtones du Nord du Canada sont le plus souvent axs sur les incidences de lexploitation de ressources non renouvelables. Le dveloppement conomique simpose comme une ncessit indniable. La pauvret pse lourd sur les Autochtones, sur leurs familles et sur leurs collectivits. Ils nont pu retourner lautosuffisance en vivant dans la nature. Toutefois, un grand nombre dAutochtones doivent encore trouver leur place dans lconomie des salaires. La promesse de dbouchs demploi et daffaires dans lindustrie minire, ptrolire et gazire offre la perspective dun meilleur avenir, un moyen dchapper leffet dmoralisant du chmage et de la marginalisation conomique.

En mme temps, lexprience passe de lexploitation des ressources non renouvelables a t amre pour de nombreux Autochtones. Les retombes ont trop souvent profit au Sud, en ne laissant rien dautre quun trou dans le sol, de nombreux dommages lenvironnement et une dislocation sociale en hritage. Les Autochtones demeurent fermement dtermins conserver leurs valeurs et traditions culturelles qui sont lies aux activits saisonnires dans la nature. La chasse au caribou, le pigeage du rat musqu et la pche au corgone sont beaucoup plus quun simple loisir pour les Autochtones. Ces activits font partie de la trame sociale et culturelle de leur vie. Un grand nombre dAutochtones se demandent sils peuvent maintenir et renforcer cette trame, tout en

Les inquitudes relatives lintgrit environnementale


refltent l hritage dficitaire du pass qui dcoule rpondant aux exigences de lemploi dans une conomie mene par lexploitation des ressources non renouvelables. Ils se demandent ce qui restera de leurs caribous, de leurs rats musqus et de leurs corgones une fois que les ressources non renouvelables auront disparu et que les promoteurs auront dguerpi. En 1998, la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE) lanait le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables. Ce programme avait pour but dexplorer la relation entre les collectivits autochtones et lexploitation des ressources non renouvelables dans la perspective de la durabilit. Le mandat de la TRNEE, qui consiste dfinir, expliquer et promouvoir les principes et pratiques du dveloppement durable , rpondait particulirement bien aux aspirations des collectivits autochtones. Ces collectivits Nordiques sont l pour longtemps. Lexploitation sauvage des ressources ne prsente aucun attrait pour un peuple dont lidentit mme est inextricablement lie la terre. Pour que les collectivits autochtones demeurent fidles leurs origines et leur destin, elles doivent tre durables. Le dfi auquel elles se heurtent actuellement consiste atteindre la durabilit en tenant compte des ralits sociales, conomiques et politiques du Nord du Canada. Comme lexploitation des ressources non renouvelables joue un rle crucial dans la manire dont toutes ces ralits prennent forme, le dfi de la durabilit pour les collectivits autochtones est indissociable de celui qui consiste dfinir comment elles sont lies lexploitation des ressources maintenant et dans lavenir. Le prsent rapport vient couronner lexamen intensif qua fait la TRNEE de ces questions cruciales. Il prsente une vision des collectivits autochtones durables qui de lexploitation des ressources et de lengagement des Autochtones et des autres habitants du Nord veiller ce que ces erreurs ne se reproduisent pas.

repose dans une large mesure sur une stratgie consistant maximiser les avantages et minimiser les risques de lexploitation des ressources non renouvelables. lissue de vastes consultations et recherches, la TRNEE a labor une srie de recommandations prcises pour concrtiser la durabilit des collectivits autochtones dans le cadre dune conomie primaire florissante. Lexamen qua fait la TRNEE de lexploitation des ressources non renouvelables et de la durabilit des collectivits autochtones sinspire surtout de lexprience des Autochtones, des gouvernements, des exploitants des ressources et dautres grands acteurs dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.). Les questions sous-jacentes ici traites ne se bornent toutefois pas une rgion du pays. Les T.N.-O. ont t retenus comme sujet dune tude de cas parce quils illustrent particulirement bien une srie de problmes complexes dont souffrent les collectivits autochtones dans lensemble du Canada. La mthode de ltude de cas permet de mieux dfinir lorientation des travaux de la TRNEE, et non pas en restreindre lapplicabilit. La TRNEE croit que les rsultats prsents dans ce rapport auront un cho dans les trois territoires du Nord ainsi quailleurs au Canada. Quoique les recommandations ci-aprs soient adaptes dans bien des cas aux circonstances particulires des T.N.-O., elles visent fournir des claircissements chaque fois quune exploitation prudente des ressources

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Introduction

non renouvelables peut favoriser la durabilit conomique, sociale, culturelle et environnementale des collectivits autochtones. La TRNEE reconnat que la mise en uvre de ces recommandations se traduirait par des hausses sensibles des dpenses pour diverses initiatives dans les T.N.-O. En aucune manire, toutefois, lorientation de ces recommandations ne devrait tre interprte comme un jugement sur les avantages relatifs des initiatives de financement dans les T.N.-O. par rapport celles qui sont prises dans le Yukon et au Nunavut. En fait, le Groupe de travail sur les collectivits autochtones et le dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE comptait des reprsentants de chacun de ces deux autres territoires, et ces porte-parole ont affirm sans ambages que les questions abordes dans ce rapport sont tout aussi pressantes dans leurs territoires respectifs. La TRNEE est davis que, dans la plupart sinon la totalit des questions abordes par les recommandations du prsent rapport, on peut dmontrer avec force quil faudrait mettre sur pied et financer des initiatives parallles au Yukon et au Nunavut. Cependant, de toute vidence, ces initiatives et les attributions de fonds devraient chaque fois tre adaptes aux besoins particuliers de chaque territoire. Comme le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables ne comportait aucun examen dtaill de la situation du Yukon et du Nunavut, il fut impossible dinclure des recommandations prcises quant aux dpenses pour ces territoires dans le prsent rapport. Ce rapport se prsente de la manire suivante. Le reste de la prsente introduction examine lampleur des dbouchs offerts par lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O., ainsi que le contexte environnemental, culturel, social et politique dans lequel seffectue ce dveloppement. La partie II expose la vision gnrale qua la TRNEE du dveloppement durable des collectivits autochtones pour les 10 25 prochaines annes. Quant la partie III, elle rsume les changements politiques profonds qui soprent actuellement dans les T.N.-O. La partie IV prsente ensuite deux recommandations visant assurer que les impacts cumulatifs du dveloppement pass, prsent et venir dans les T.N.-O. soient bien grs. Il est primordial daccorder de lattention cet aspect crucial si lon veut que lexploitation des ressources non renouvelables cadre avec la vision qua la TRNEE de collectivits autochtones durables.

La partie V porte sur une srie de recommandations prcises visant amliorer le climat dinvestissement et de dveloppement conomique dans les T.N.-O. Ces recommandations refltent que la TRNEE reconnat quune stratgie consistant se servir de lexploitation des ressources non renouvelables pour assurer la durabilit long terme des collectivits autochtones dpend de la capacit du Nord de concurrencer les investissements du secteur priv. La partie VI prsente les recommandations de la TRNEE sur le renforcement des capacits. Tout au long du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables, cette question a t dfinie comme cruciale. La partie VII porte sur limportance de consulter les Autochtones et propose deux mesures visant soutenir la participation des Autochtones aux mcanismes de consultation. Quant la partie VIII, elle est axe sur deux recommandations visant promouvoir la diversification conomique et assurer que les collectivits autochtones jouissent des retombes long terme de lexploitation des ressources non renouvelables.

Les jeunes Autochtones sont plus nombreux


frquenter lcole, et pourtant, la russite scolaire au sein des collectivits autochtones se situe bien au-del de la moyenne nationale et lanalphabtisme demeure un problme pour tous les groupes dge.
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Introduction

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

La partie IX, elle examine le dbat sur le systme de libre accs pour lexploitation minire dans les T.N.-O. Enfin, la partie X prsente de brves conclusions. Le prsent rapport contient galement des annexes qui dressent la liste des participants au Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables, qui dcrivent brivement les rapports de recherche commands par la TRNEE pour appuyer cette initiative, ainsi que des initiatives complmentaires importantes. Les rsultats du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE sont loin de se borner une srie de propositions stratgiques. Il fait galement appel ldification dune nation, une poque o les forces politiques et environnementales externes menacent la souverainet du Canada. Selon larme canadienne, la souverainet de ce pays est constamment menace dans le Nord pour les raisons suivantes : le rchauffement plantaire ouvre les eaux de lArctique, notamment le passage du Nord-Ouest dici lan 2020; une croissance du tourisme arctique intensifie la circulation de bateaux trangers dans le passage du Nord-Ouest; on observe une prsence accrue de bateaux ou davions trangers de recherche et de larme dans la rgion; les richesses naturelles du Canada (p. ex. eau, diamant) suscite une forte recrudescence dintrt concurremment au dclin des ressources naturelles ailleurs dans le monde; larme canadienne est de moins en moins apte observer et contrler efficacement la rgion arctique. En outre, lcosystme arctique fragile sera soumis des pressions constantes et accrues au fur et mesure que le trafic saccrotra dans cette rgion. La fondation du Canada reposait lorigine sur une vision politique, conomique et sociale qui, linstar du chemin de fer, reliait la population dun ocan lautre. Aujourdhui, il est possible de miser sur cette vision, en ltendant vers le Nord jusqu locan Arctique et en offrant aux Autochtones leur juste place dans ce nouveau rve national. La TRNEE croit que des collectivits autochtones durables peuvent et doivent exister dans le Canada de demain. Seule une forte prsence dans le Nord permettra au gouvernement canadien de protger la souverainet du Canada en respectant ses engagements de prserver lenvironnement arctique, de renforcer la scurit des populations Nordiques, y compris les Autochtones qui vivent dans lArctique, de promouvoir une croissance conomique durable dans cette rgion et

de sattaquer des problmes sociaux cls au sein des collectivits de lArctique, tel quexpos dans Le volet Nordique de la politique trangreduCanada1 (voir annexe C) et la rcente Dclaration conjointe du Canada et de la Fdration de Russie sur la coopration dans lArctique et le Nord2. Dans les T.N.-O. et ailleurs dans le Nord du Canada, lexploitation des ressources non renouvelables offre lassise conomique la plus prometteuse pour la promotion de la durabilit long terme. La vision large et les propositions nonces en dtail ci-dessous visent doter les Autochtones, les autres populations Nordiques et tous les Canadiens de linspiration et des instruments ncessaires sils veulent collaborer ensemble la poursuite dun avenir durable pour les collectivits autochtones et pour lensemble du Canada.

Mise en valeur des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Ampleur des dbouchs
Les rcentes dcouvertes de dpts de diamant de classe mondiale au Nord de Yellowknife et des grandes rserves de gaz naturel dans le Sud des T.N.-O. ont de nouveau attir lattention sur les ressources non renouvelables comme assise du dveloppement conomique dans les T.N.-O. Lactivit qui y rgne actuellement prsente tous les signes dune forte expansion des ressources. La dcouverte de diamant Point Lake en 1991 a dclench la plus forte pousse de jalonnements jamais observe en Amrique du Nord. Dix ans plus tard, la mine Ekati de la BHP en est ltape de production et le chantier de Diavik est en construction. Dautres projets dexploitation minire en sont ltape de planification et devraient normalement se concrtiser au cours des prochaines annes. Lexploration de gaz la plus active se produit actuellement dans la rgion de Fort Liard, o 27 nouveaux puits ont t fors entre le dbut de 1997 et aot 2000. Un consortium dirig par Chevron a fait lune des plus grandes dcouvertes de gaz de toute lhistoire de lOuest du Canada. Dautres entreprises galement actives dans la rgion ont repr des rserves importantes. La construction dun pipeline reliera ces rserves de gaz aux marchs du Sud dans un proche avenir. On observe galement un regain dintrt pour les rserves de gaz dj dcouvertes et pour le potentiel considrable dexploration du delta du Mackenzie et de la mer de Beaufort. Le dynamisme de lactivit dans cette rgion
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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Introduction

dpend de la construction dun pipeline, chantier qui produirait lui seul une croissance court terme de lactivit conomique dans les T.N.-O. Il est crucial dvaluer lampleur des dbouchs offerts par les ressources non renouvelables si lon veut comprendre les avantages et les risques possibles de lexploration minire, ptrolire et gazire pour les collectivits autochtones. Cette valuation exige que lon prenne du recul par rapport lactivit en cours pour examiner brivement lhistorique de lexploration des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. et pour envisager ces perspectives au cours des 10 25 prochaines annes. Voici ce qui ressort de la recherche commande par la TRNEE3.

Exploitation minire
La production minire lchelon commercial dans les T.N.-O. a commenc au milieu des annes 1930, avec lexploitation des mines dor dans la rgion de Yellowknife et des mines de radium et duranium prs du Grand lac de lOurs. Depuis lors, les T.N.-O. produisent divers mtaux dont de lor, de largent, du cuivre, du plomb, du zinc, du tungstne, de luranium et des granulats minraux. Lexploitation aurifre est depuis toujours lpine dorsale de lindustrie minire des T.N.-O., avec une production cumulative de plus de 16 millions donces jusqu prsent. Six milliards de kilos de zinc et deux milliards de kilos de plomb ont galement t produits.

Trois facteurs dtermineront lampleur des dbouchs de lexploitation minire dans les T.N.-O. au cours des 10 25 prochaines annes. Le premier a trait la production continue des mines actuellement exploites. Quant au deuxime, il sagit de lexploitation de dpts connus mais pas encore exploits. Enfin, de nouveaux gisements pourraient tre dcouverts et mis en exploitation lintrieur de cet chancier. Limportance de tous ces facteurs sera bien sr influence par le cours des ressources minires sur les marchs mondiaux. La probabilit de nouvelles dcouvertes importantes et de leur mise en exploitation dpend galement des efforts dexploration qui seront dploys au cours des prochaines annes, des critres conomiques de dveloppement, du retard faire passer ces dcouvertes au stade de la production, et du contexte rglementaire. Actuellement, les T.N.-O. ont deux mines dor en exploitation, la mine Giant et la mine Con. Au cours de plus de 50 ans dactivit, la mine Giant a produit plus de sept millions donces dor et a cr un passif de rgnration minire de plus de 250 millions de dollars, le fruit de 270 000 tonnes danhydride arsnieux entreposes sur les lieux. Lancien propritaire de la mine a dclar faillite en 1999. La proprit a t vendue au propritaire de la mine Con pour une somme nominale plus tard au cours de lanne. La mine Con, qui a produit prs de cinq millions donces dor, touche sa fin. La production des mines Con et Giant est cense se poursuivre pendant encore cinq ans environ au prix actuel de lor,

Lexploitation des ressources non renouvelables


dans les T.N.-O. est la fois porteuse de grands dbouchs et lventuel signe annonciateur dinfluences sociales dvastatrices qui mtamorphoseront jamais les collectivits autochtones traditionnelles.

Introduction

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

quoique lexploration en cours dans les deux mines laisse esprer une expansion de lvaluation des rserves. Daprs les prvisions actuelles, moins dune hausse marque du cours mondial de lor, les perspectives dune nouvelle production massive dor dans les T.N.-O. au cours des 10 25 prochaines annes sont plutt sombres. Actuellement, les T.N.-O. nexploitent aucune mine de mtaux communs. Le cours de ces mtaux a suivi une tendance la baisse en termes rels (c.--d. corrig des effets de linflation) au cours des 50 dernires annes, et les gisements dans les T.N.-O. comportent des frais dexploitation plus levs que dans nimporte quelle autre rgion du monde. On ne prvoit pour les mtaux de base aucune exploitation dans les T.N.-O. au cours des 10 25 prochaines annes. En ce qui concerne les diamants, la situation est totalement diffrente. La mine dEkati est cense demeurer en production pendant au moins 25 ans, et la mine Diavik, cense ouvrir en 2003 ou 2004, a une esprance de vie de 20 ans. La production de diamant sur les terrains Winspear Snap Lake est galement cense samorcer au cours des quatre prochaines annes, dautres projets devant se concrtiser au cours dun chancier de 25 ans et au-del. Les perspectives de nouvelles dcouvertes de diamant dans les T.N.-O. sont galement trs nombreuses. Des travaux considrables dexploration du diamant sont en cours, et lexprience et les donnes dans cette rgion demeurent limites. Compte tenu du temps quil faut pour trouver, valuer et exploiter des gisements de diamant, les retombes de nouvelles dcouvertes se feront sans doute sentir au-del de lchancier de 25 ans. Il y a peu de raisons desprer la dcouverte de nouveaux gisements importants, comme cela sest produit tant de fois au cours de la dernire dcennie. Ces prvisions dans le temps ouvrent la porte un dveloppement par tapes, assurant une activit continue au cours dune longue priode et permettant une surveillance constante des effets

environnementaux, sociaux et culturels des mines de diamant dans les T.N.-O. Ceci laisse galement sous-entendre quau cours des 10 25 prochaines annes, les dbouchs dcouleront surtout de projets et de gisements dj connus. Ainsi, lampleur des dbouchs de lexploitation minire dans les T.N.-O. dpend fortement du diamant. Dailleurs, une valuation des travaux actuels dexploration vient corroborer cette prvision. Quoique les T.N.-O. se classent premiers au Canada au chapitre des dpenses dexploration au cours des dernires annes, 80 p. 100 de lensemble des dpenses dexploration dans les T.N.-O. ont t consacres au diamant. Par ailleurs, lexploration des gisements dor et de mtaux communs a t relativement restreinte et surtout axe sur les mines existantes et les gisements connus mais qui ne sont pas encore au stade de production. En termes dargent et demploi, les dbouchs du diamant sont importants tous points de vue. La valeur escompte de la production de diamant dans les T.N.-O. dpassera 950 millions de dollars amricains par an dici 2008; ce rythme de production devrait se maintenir pendant au moins une autre dcennie. Les nouvelles dcouvertes devraient assurer une production substantielle bien au-del de cette date. Lexploitation des mines de diamant est cense crer plus de 1 500 emplois directs au cours des 10 25 prochaines annes. Dans ses discussions avec la BHP, la TRNEE a dcouvert que la mine Ekati emploie 592 personnes, dont environ 396 membres de la population Nordique (67 p. 100 de la main-duvre), et dont 225 sont des Autochtones (38 p. 100 de la main-duvre). Une fois oprationnelle au cours de la premire partie de 2003, Diavik emploiera 450 personnes. Elle compte recruter deux tiers de sa main-duvre dans le Nord (environ 300 personnes), dont 40 p. 100 seront des Autochtones du Nord4. On prvoit galement la cration de plusieurs emplois permanents dans les industries secondaires de la taille et du polissage. cela viennent sajouter environ 300 400 emplois de lexploitation aurifre au cours des prochaines annes. Si lon tient

De nombreux Autochtones font cho un sentiment


qui rsume leur thique fondamentale en matire compte des retombes indirectes de lemploi, lindustrie minire devrait crer et maintenir environ 4 000 emplois au cours des 25 prochaines annes. Daprs les estimations actuelles, environ 80 p. 100 de ces emplois devraient tre accords des membres de la population Nordique, dont au moins la moiti seront des Autochtones. Ce degr dactivit gnrera galement des recettes fiscales et des revenus de redevances importants. Par exemple, la mine dEkati est cense produire au total environ 2,5 milliards de dollars en impts et en redevances. Les bnfices nets fiscaux prvus, dont les impts personnels sur le revenu et autres retombes fiscales indirectes et induites, sont censs dpasser quatre milliards de dollars. Les projections relatives la mine de Diavik comprennent une somme value 2,1 milliards de dollars en impts et en redevances. Lensemble des avantages fiscaux dcoulant de lexploitation des mines de diamant augmentera au fur et mesure que de nouveaux projets seront lancs, quoiquen fin de compte, la fermeture des mines plus anciennes viendra contrebalancer ces gains. Lexploitation des mines de diamant constituera donc un apport fiscal important pour ltat au cours des 10 25 prochaines annes. En vertu des dispositions actuelles, le gouvernement fdral demeurera le principal bnficiaire, des revenus trs modestes tant octroys au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Les ngociations sur le partage des revenus provenant des ressources pourraient nanmoins se traduire par lattribution dune plus grande proportion des avantages dont bnficieraient directement le gouvernement des Territoires du NordOuest et les gouvernements autochtones dans lavenir. denvironnement lorsquils font face au dveloppement : Nous voulons nos diamants et notre gaz naturel, mais nous voulons aussi nos caribous.

Le ptrole et le gaz
La dcouverte de ptrole en 1920 Norman Wells a marqu lamorce de lexploitation ptrolire et gazire dans les T.N.-O. Ce gisement de ptrole a t exploit pendant et aprs la Deuxime Guerre mondiale, une

activit plus rcente ayant suivi la construction du pipeline de Norman Wells dans les annes 1980. Lexploration intensive du gaz naturel dans les T.N.-O. a commenc dans les annes 1960, avec le gisement gazier de Pointed Mountain prs de Fort Liard qui est entr en phase de production en 1972. La recherche de ptrole et de gaz dans le delta du Mackenzie et la mer de Beaufort a galement commenc dans les annes 1960. Le forage terrestre sest surtout fait de 1968 1976, tandis quune activit sous-marine sest dploye de la fin des annes 1970 jusquau milieu des annes 1980. Lactivit avait cess ds 1990, et seulement cinq puits ont t fors dans la rgion depuis lors. Des propositions de travaux majeurs damnagement du pipeline en amont de la valle du Mackenzie ont t mises de ct lissue du rapport de la Commission Berger en 1977. Il y a eu un regain dintrt rcemment, mais aucune proposition officielle na t soumise jusqu prsent. Lampleur des possibilits de lactivit du ptrole et du gaz dpend de plusieurs facteurs, dont les conditions du march Nord-amricain et mondial, la disponibilit des terres pour lexploration et lexploitation, et linfrastructure des transports. Lachvement dun pipeline de gaz reliant le delta du Mackenzie et dautres rserves avec les marchs du Sud aurait une incidence significative sur les secteurs ptrolier et gazier des T.N.-O. Compte tenu de ces variables, il est assez difficile de prvoir, pour les 10 25 prochaines annes, le degr dactivit prcis et les incidences conomiques.

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Les variations de lemploi dans les activits ptrolires et gazires sont galement importantes lorsquon value les retombes conomiques dans les T.N.-O. En gnral, on observe une recrudescence de lemploi au cours de la phase intensive dexploration et de la construction dinfrastructures telles que les pipelines. Une fois ces tapes franchies, toutefois, lemploi direct dans la production est relativement faible. En outre, un grand nombre des emplois disponibles dans le secteur du ptrole et du gaz exigent des personnes trs qualifies, et lhorizon de planification pour lexploration et lexploitation est souvent relativement court, ce qui laisse peu de temps aux Autochtones et aux autres habitants du Nord de se positionner pour lemploi. Les dbouchs daffaires et demploi long terme pour les collectivits autochtones sont donc modestes quand on les compare la valeur prvue de la production et au niveau gnral demploi et de dpenses dans les activits ptrolires et gazires. La rgion de Fort Liard continuera dtre le foyer dactivits au cours des prochaines annes, pendant lesquelles on sattend plus de travaux de construction de pipelines, de forage et dexploration sismique. On prvoit des dpenses annuelles suprieures 100 millions de dollars pendant plusieurs annes. Daprs les estimations, les activits dexploration et dexploitation sont censs avoir cr ou crer 372 nouveaux emplois pour la population locale. La cration dun autre pipeline pourrait galement donner lieu la cration de plusieurs autres postes. Cet lan imprim lemploi local se maintiendra sans doute pendant plusieurs annes, mais lactivit est cense sattnuer lissue de ltape intensive dexploitation. La bande de Fort Liard est en train de ngocier une prise de participation dans cette exploration comme moyen dobtenir une part du revenu des ressources et de prolonger lapport davantages locaux. Dans la rgion de Norman Wells, on prvoit une activit de forage et des dpenses plus modestes. Au cours des prochaines annes, des dpenses supplmentaires de prs de 50 millions de dollars par an permettraient de crer environ 93 emplois pour les habitants de la rgion, en supposant que la collectivit locale soit capable dobtenir ces emplois. plus long terme, le forage est cens se poursuivre au rythme de deux puits par an, raison de 16 millions de dollars de dpenses prvues. Une dcouverte majeure de ptrole dans la rgion ou lachvement de la construction dun pipeline de gaz naturel pourrait intensifier lactivit Norman Wells au cours des 10 25 prochaines annes.

Lactivit dans la rgion du delta du Mackenzie et de la mer de Beaufort est difficile prvoir. Sans un projet de construction de pipeline, on ne peut sattendre qu une activit dexploration limite. Lapprobation de la construction dun pipeline acclrerait pourtant sensiblement lexploration et lexploitation. Un signe de limpact potentiel de la construction dun pipeline sur lintensit de lactivit est lengagement significatif du secteur priv dans lexploration qui a rsult de la vente des droits dexploitation du ptrole et du gaz dans la rgion du delta au cours des dernires annes. Le regain dintrt pour lamnagement dun pipeline de gaz dans le Nord, peut-tre dans les dix prochaines annes, a t un facteur dterminant dans les offres qui ont t faites pour ces droits dexploitation du ptrole et du gaz. En 1999, lindustrie ptrolire et gazire sest engage raliser des travaux de 183 millions de dollars en change de lobtention de permis fdraux dexploration dans le delta du Mackenzie. Des fonds supplmentaires de 466 millions de dollars ont galement t engags en lan 2000 pour obtenir des permis fdraux dexploration dans le delta et dans la mer de Beaufort voisine. Ces engagements sont prvus pour des dpenses quinquennales. Toujours en lan 2000, lindustrie a fourni aux Inuvialuit 75 millions de dollars en change de droits dexploration de deux parcelles de terre leur appartenant dans le delta. Si les travaux de construction du pipeline se concrtisent, les dpenses directes et indirectes inhrentes aux travaux de forage du gisement et aux installations connexes sont censes atteindre environ 1,1 milliard de dollars chelonns sur quatre ans. Ces dpenses gnreraient environ 2 540 emplois temps plein pendant cette priode. Daprs lexprience dans la rgion de Fort Liard, un maximum de 20 p. 100 de ces postes seraient offerts la population Nordique. Llan imprim lactivit dexploration gazire par lapprobation des travaux de la construction du pipeline est donc cens crer environ 510 emplois lchelon local. la fin de la priode de quatre ans, un grand nombre de ces emplois disparatraient du fait que lexploration et lexploitation reviendraient un niveau plus modeste. Outre le cot des puits, il faut galement prvoir les dpenses affrentes au rseau de collecte et la construction dune usine de transformation. Daprs les prvisions, une somme totale de 416 millions de dollars dactivit conomique produirait 208 annes-personnes demplois, ce qui gnrerait environ 42 emplois sur place

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pendant la priode de trois ans pour la construction des installations de collecte et de transformation. lissue de la phase de construction, on ne peut esprer un grand nombre demplois locaux que si lon trouve sur place des candidats dots dune formation en gnie et en technique. La construction dun pipeline le long de la valle du Mackenzie produirait elle seule des retombes conomiques dans les T.N.-O. et ailleurs. Daprs une valuation trs approximative dun projet de construction de pipeline 2,4 milliards de dollars, on pourrait sattendre 780 millions de dollars en dpenses de logistique et de construction directe. Le reste des frais comprendrait les tuyaux, les compresseurs, lappareillage de mesure et dautres matriaux imports de lextrieur des T.N.-O. Les frais financiers feraient galement partie du cot total. Les dpenses de 780 millions de dollars en logistique et en construction se traduisent par environ 1 014 millions de dollars dactivit conomique totale et par environ 500 emplois au cours de la priode de construction de trois ans. Les habitants du Nord rcolteraient en moyenne 100 emplois par an pendant trois ans, sous rserve de fluctuations annuelles et saisonnires qui marqueraient la construction. Selon le lieu qui sera choisi pour les installations de contrle et le niveau dautomatisation intgre au systme, lemploi local pourrait tre trs restreint une fois que le pipeline sera en tat de fonctionnement. Outre les dbouchs daffaires directs et indirects pour les collectivits autochtones et autres peuples du Nord, la production ptrolire et gazire gnrera galement un apport important de recettes fiscales et de revenus de redevances pour ltat. Compte tenu des incertitudes qui entourent la quantit et le prix du ptrole et du gaz qui seront produits au cours des 10 25 prochaines annes, il est difficile dvaluer les recettes totales pour les coffres publics. Les avantages quen retireront long terme les T.N.-O. en gnral et les collectivits autochtones en particulier dpendront de la manire dont ce revenu issu des ressources sera attribu.

En premier lieu, lexploitation des mines de diamant et la production de gaz naturel semblent avoir ouvert une nouvelle re dexploitation des ressources dans les T.N.-O. Les conditions du march et la richesse relle et possible en ressources laissent esprer la production long terme de ces deux produits. Le diamant en particulier sera une source importante demplois directs et indirects pour les habitants du Nord. Quant au potentiel dexploitation du gaz, il fera un autre bond en avant avec la construction dun pipeline qui permettra dexpdier le gaz du delta du Mackenzie ver les marchs du Sud. Au cours dune priode de 10 25 ans, tant le gaz que le diamant produiront des revenus dimpts et de redevances qui se chiffreront plusieurs milliards de dollars. Ainsi, la situation a chang de manire spectaculaire depuis lpoque o lconomie des ressources non renouvelables des T.N.-O. tait domine par lexploitation des mines dor, la production de mtaux communs, et la production limite de ptrole et de gaz Norman Wells et dans la rgion de Fort Liard. En second lieu, llan conomique imprim par lexploitation des ressources dans le Nord se fera ressentir dans lensemble du Canada. Selon les scnarios

Les valeurs culturelles


traditionnelles et le lien profond avec la terre sont une source de force et de continuit qui peut

Rsum Une re nouvelle pour lexploitation des ressources non renouvelables


Les prvisions exposs ci-dessus sous-entendent cinq conclusions importantes quant lampleur des dbouchs de lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Ces conclusions appellent la fois loptimisme et la prudence.
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aider les collectivits autochtones sadapter un nouveau mode de vie.

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les plus optimistes quant aux dbouchs daffaires, lemploi et les autres avantages pour les habitants du Nord, les entreprises et les particuliers du Sud du Canada continueront de jouer un rle dterminant dans lapport de capitaux, dexpertise, dquipement et de fournitures ncessaires pour explorer et exploiter les ressources non renouvelables des T.N.-O. En consquence, des retombes conomiques importantes profiteront invitablement au Sud. Lensemble du Canada bnficiera galement de laugmentation des recettes provenant des redevances et des impts. Lampleur des dbouchs de lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. est donc importante dans une perspective nationale. En troisime lieu, les prvisions dexploitation des ressources et de retombes conomiques connexes devraient, comme toute prvision, tre traites avec une certaine prudence. Un grand nombre de variables influeront sur lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. au cours dune priode de 10 25 ans. Une forte proportion de ces variables, notamment le cours mondial des produits, chappent lemprise des peuples du Nord. Les prvisions mentionnes ci-dessus sinspirent des recherches commandes par la TRNEE. Au cours des dernires annes, dautres tudes ont galement prvu les retombes de lexploitation des ressources non renouvelables5. Lexprience passe, avec ses cycles dexpansion et de ralentissement, dans les secteurs des ressources vient rappeler le risque derreur dans toute prvision.

En quatrime lieu, daprs les projections mentionnes ci-dessus, les espoirs de retombes directes doivent tre ralistes. Lexploitation des ressources non renouvelables est cense produire plusieurs milliers demplois long terme pour les habitants du Nord au cours des 10 25 prochaines annes. Un grand nombre de ces emplois auront trait lexploitation de mines de diamant, quoique les activits ptrolires et gazires stimuleront modrment lemploi court terme. Il est frappant, par exemple, que le projet de construction dun pipeline de 2,4 milliards de dollars dans la valle du Mackenzie ne puisse produire que 100 emplois locaux au cours de la priode de construction de trois ans et pour ainsi dire aucun emploi local par la suite. Lexploitation des ressources non renouvelables reprsente ainsi un dbouch conomique important pour les habitants du Nord, mais pas un pactole extraordinaire qui fournira rapidement de lemploi lensemble de la population Nordique. De mme, des recettes se chiffrant plusieurs milliards de dollars au cours dun chancier de 25 ans ne suffiront peut-tre mme pas financer toutes les dpenses et transferts gouvernementaux dans les T.N.-O. et produire un excdent norme. Il faudra donc ajuster certaines attentes en consquence. Enfin, les retombes conomiques de lexploitation des ressources non renouvelables pour les collectivits autochtones dpendront de la capacit des particuliers et des entreprises dans ces collectivits se positionner pour saisir les dbouchs qui seront offerts. Le rapport du Joint Aboriginal-Industry Resource Development

La terre est au cur de la culture, de la tradition


et de lidentit autochtones. Si lon en prend bien soin, la terre est une source inpuisable de nourriture, deau et de renouvellement spirituel pour les Autochtones.

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Workshop a conclu que les secteurs des ressources non renouvelables sont le vhicule cl de cration des emplois par les habitants du Nord6 (trad. libre). Toutefois, titre de mise en garde, ce rapport ajoute que les tentatives passes de fournir de lemploi aux Nordiques dans lindustrie minire, ptrolire et gazire ont connu un succs limit, surtout pour les Autochtones7 (trad. libre). Les recommandations de la TRNEE prsentes ci-dessous visent surtout assurer que les collectivits autochtones soient en mesure de bnficier de lexploitation des ressources. Les retombes conomiques de lexploration des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. se feront sentir dans lensemble du Canada. Le potentiel demplois directs, de dbouchs conomiques indirects et de recettes pour ltat est particulirement important pour la population des T.N.-O. Lampleur des dbouchs nest toutefois pas assez grande pour que les secteurs minier, ptrolier et gazier puissent rsoudre tous les problmes conomiques des T.N.-O. Les retombes sur le plan de lemploi et lapport de revenus doivent tre considres par rapport aux besoins des populations Nordiques en gnral et des Autochtones en particulier. Ces besoins sont normes. En outre, les ressources non renouvelables sont galement source de frais et de risques dont il faut tenir compte dans toute analyse cots-avantages.

Les collectivits autochtones dans les T.N.-O. Contexte environnemental, culturel, social et politique
Selon les collectivits autochtones, lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. prsente une tude en contrastes. Elle est la fois porteuse de grands dbouchs et lventuel signe annonciateur dinfluences sociales dvastatrices qui mtamorphoseront jamais les collectivits autochtones traditionnelles. Les dbouchs offerts par lexploitation des ressources non renouvelables ne contribueront la durabilit des collectivits autochtones long terme que si le dveloppement tient compte du contexte environnemental, culturel, social et politique particulier des T.N.-O.

Les collectivits autochtones et la terre


La terre est au cur de la culture, de la tradition et de lidentit autochtones. Les Autochtones ont un sens trs fort du lieu, qui repose sur les modes quotidiens et saisonniers dactivits lies la terre qui ont t transmises

dune gnration lautre. La terre a nourri leurs anctres pendant des milliers dannes et continue jouer un rle important, tant sur le plan pratique que spirituel, dans la vie des Autochtones daujourdhui. De nombreux foyers autochtones passent une partie de lanne dans la nature et continuent compter sur la nourriture traditionnelle comme lment essentiel de leur alimentation, en trouvant dans leurs activits de chasse et de pche lessentiel de la viande et du poisson dont ils ont besoin. La terre est galement un hritage pour les gnrations venir. Si lon en prend bien soin, la terre est une source inpuisable de nourriture, deau et de renouvellement spirituel pour les Autochtones. Cet attachement profond la terre rend les Autochtones particulirement soucieux de protger le paysage physique et la diversit biologique des T.N.-O. Le caribou revt une signification spirituelle et pratique particulire. Toutefois, toutes les cratures vivantes sont apprcies pour la place quelles occupent dans le rseau complexe de la vie. Cet objectif de protger lenvironnement fragile et exceptionnel du Nord est bien sr partag par tous les autres Canadiens qui apprcient la splendeur et la richesse biologique de nos terres Nordiques. Les T.N.-O. sont un territoire dune beaut naturelle sans pareille. Diviss en sept corgions qui stendent du 60e parallle locan Arctique, ils prsentent une diversit gographique et climatique remarquable. La densit de la fort borale au Sud cde la place au Nord des T.N.-O. la toundra de lcorgion arctique, o la vgtation se limite des buttes de terre, du lichen et dautres plantes basses. Les monts Mackenzie, si majestueux, qui dlimitent le territoire lOuest constituent le prolongement au Nord de la ligne de partage des eaux. Le Grand lac de lOurs et le Grand lac des Esclaves, les quatrime et sixime plus grands lacs dAmrique du Nord, couvrent au total 60 000 kilomtres carrs. Le Mackenzie, qui coule vers le Nord sur un parcours de plus de 4 000 kilomtres, est le plus long fleuve du Canada. Cette vaste rgion abrite une varit et une abondance extraordinaires de faune. Le caribou de Peary, le buf musqu, lours blanc, le livre arctique et le bluga comptent parmi les mammifres qui habitent lextrme Nord. De vastes troupeaux de caribous, y compris le troupeau de 350 000 caribous de la rgion de Bathurst, traversent la toundra lors de la migration annuelle. Les monts Mackenzie abritent le caribou des forts, le mouton

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de Dahl, les ours noir et grizzly, le lynx, la martre, laigle royal et une varit de petits oiseaux et mammifres. Lembouchure du Mackenzie, lun des plus grands deltas du Canada, constitue un habitat important pour les rats musqus et la sauvagine nicheuse. partir de l vers le Sud, lensemble de la valle du Mackenzie est un couloir de migration important. Dans le Sud de la fort borale ou taga, on trouve lorignal, le loup, le caribou des forts, le lynx, le renard roux et plusieurs types de belettes. Les lacs et les rivires des T.N.-O. contiennent de nombreuses espces de poissons, notamment la truite, rpute pour son poids de 60 livres, et le corgone qui continue occuper une place importante dans lalimentation de nombreux Autochtones. Malgr quelques exemples frappants mais limits gographiquement de dtrioration de lenvironnement, les T.N.-O. demeurent en grande partie ltat quasi vierge. Les menaces extrieures lenvironnement Nordique proccupent toutefois grandement de nombreux Nordiques. Le rchauffement plantaire risque de modifier les cosystmes Nordiques de manire spectaculaire cause du changement des conditions atmosphriques, de la hausse du niveau des ocans, du dgel du perglisol et des packs marins, dincendies de forts et de nombreux autres changements. Lactivit humaine, notamment la dpendance envers les routes lhiver pour des besoins de transport vitaux, constitue galement un risque de srieuses perturbations causes par le changement climatique. Le transport grande distance de substances polluantes organiques persistantes a dj entran de fortes concentrations de substances chimiques toxiques chez certaines espces danimaux arctiques et chez les personnes qui les mangent. Les effets immdiats de lexploitation des ressources non renouvelables sont galement trs proccupants, comme lillustre le vif intrt pour les tudes environnementales des mines de diamant de la BHP (Ekati) et de Diavik. Ces deux mines sont situes sur le parcours du troupeau de caribous de la rgion de Bathurst. Cet animal est reconnu comme la source culturelle et la source de subsistance la plus importante pour les peuples indignes qui vivent dans lArctique . Selon les chercheurs Wolfe, Griffith et Wolfe8, les tudes menes sur la raction du caribou au dveloppement portent sur des individus ou sur des groupes de caribous : 1) qui sloignent des sources de perturbation; 2) qui dpensent plus dnergie et accroissent leur activit cause de la perturbation;

3) qui retardent la traverse ou qui ne parviennent pas traverser des structures linaires (p. ex. pipelines, routes, profils sismiques dfrichs); 4) qui loignent leur rpartition des zones de dveloppement extensif et intensif; 5) qui se font tuer lors de collisions avec des vhicules ou par la chasse le long des routes. Pendant la saison de mise bas, les mres et les petits sont les groupes les plus facilement perturbs. Cest pendant la saison o les insectes font rage que les mles en gnral et tous les caribous sont les moins susceptibles dviter les zones de dveloppement. Alors que lempreinte physique de chaque chantier dexploration de diamant est relativement restreinte, les Autochtones sinquitent des impacts cumulatifs sur le caribou et sur leau. Ils signalent que les impacts de ces chantiers doivent tre valus en mme temps que ceux de lexploration minire en cours et du dveloppement potentiel de plusieurs autres mines et de structures connexes au cours des prochaines annes. Lexploitation du gaz naturel dans la rgion de Fort Liard suscite dautres inquitudes quant aux impacts cumulatifs, comme le ferait la construction dun pipeline de gaz naturel et dun couloir de transport dans la valle du Mackenzie. Pour mieux comprendre les implications de la perturbation des activits humaines sur le caribou, par exemple, il faudra procder une valuation des impacts cumulatifs lchelon rgional, annuel et dmographique. On trouvera dans la partie IV du prsent rapport une analyse plus dtaille de la ncessit de travaux dvaluation des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. Rien ne permet clairement de sous-entendre que la mise en valeur propose des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. comportera ncessairement un prix environnemental inacceptable. En fait, un grand nombre dAutochtones sont trs favorables ce dveloppement et croient que lon peut protger la terre en mme temps grce une rglementation et une surveillance appropries. Nanmoins, ils ne sont pas prts troquer leur terre et lavenir de leurs enfants contre une manne dargent provenant dun appauvrissement htif des ressources non renouvelables. De nombreux Autochtones font cho un sentiment qui rsume leur thique fondamentale en matire denvironnement lorsquils font face au dveloppement : Nous voulons nos diamants et notre gaz naturel, mais nous voulons aussi nos caribous.

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Perspectives culturelles
Les collectivits autochtones se sentent dchires entre deux univers quand elles font face la perspective dun accroissement de lexploration des ressources non renouvelables. Pour les Autochtones, leur mode de vie, leur langue et leur culture traditionnels sont quelque chose dunique et de prcieux. Prserver leurs traditions est indispensable leur bien-tre individuel et collectif. En mme temps, de nombreux Autochtones veulent le dveloppement et les dbouchs qui laccompagnent. Ils ressentent le besoin de retourner aux racines traditionnelles pour y puiser de la force, mais veulent aussi relever les nouveaux dfis que comporte un contact culturel, social et conomique plus troit avec la socit allochtone. La culture autochtone est indissociable de la terre et dun mode de vie traditionnel bas sur la chasse, le pigeage, la pche et la cueillette des richesses abondantes de la terre. Les ans des collectivits autochtones sont les principaux dtenteurs des valeurs culturelles et sont chargs de transmettre ces valeurs aux jeunes gnrations. Beaucoup dans sinquitent de la sant et du bien-tre de leurs jeunes et de leurs perspectives dautonomie dans lavenir. Un grand nombre dans craignent galement une perte croissante de liens entre les jeunes et la terre. Comme le signale le rapport de lEconomic Strategy Panel du gouvernement des T.N.-O. : Si les jeunes ne connaissent pas la terre, ils risquent de perdre leur culture et de ne pas avoir ni la volont ni la capacit dassumer la responsabilit de la terre en tant quadultes9 . Pour certains ans, la croissance de lexploitation des ressources et linfluence des valeurs allochtones risquent de submerger la culture autochtone. Par contre, les jeunes Autochtones parlent de manire plus consciente dun avenir qui comporte lexploitation des ressources non renouvelables. Beaucoup dentre eux ont dj des amis ou des parents qui travaillent dans lexploitation minire, ptrolire ou gazire ou dans des industries secondaires connexes. Ils sont attirs par le fait que des jeunes de 21 ans peuvent gagner de 60 000 70 000 $ par an. Mme sils ne veulent pas travailler directement dans les industries des ressources non renouvelables, ils constatent que les avantages dcoulant du dveloppement peuvent ouvrir de nouveaux dbouchs dans des mtiers et dans des professions tels que lenseignement et la mdecine. Toutefois, les jeunes sont galement conscients des normes obstacles quils doivent surmonter pour atteindre ces objectifs. Ils parlent de lalcoolisme, de la toxicomanie et de la violence connexe
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qui prdominent dans leurs collectivits. En outre, ils signalent que le manque dinstruction, les problmes de sant et la disparition de la langue et de la culture sont des problmes de taille. Les collectivits autochtones envisagent lexploitation des ressources non renouvelables et les autres changements qui se produisent autour deux dans une perspective de vulnrabilit culturelle. Beaucoup de gens ne comprennent tout simplement pas ce quil advient de leur mode de vie traditionnel pendant cette priode de changement rapide et cahoteux. En mme temps, les valeurs culturelles traditionnelles et le lien profond avec la terre sont une source de force et de continuit qui peut aider les collectivits autochtones sadapter un nouveau mode de vie. Le dfi consiste maintenir la trame culturelle de la socit autochtone tout en dveloppant sa capacit de grer lexploitation des ressources et la transition vers une conomie des salaires, et den bnficier.

Enjeux sociaux dans les collectivits autochtones


Les collectivits autochtones occupent une place importante dans les T.N.-O. Ces collectivits se heurtent de nombreux problmes sociaux complexes quand elles envisagent un avenir conomique bas en partie sur lexploitation des ressources non renouvelables. La recherche commande par la TRNEE offre la perspective suivante de ces dimensions sociales10. Les T.N.-O. constituent un vaste territoire 1,2 million de kilomtres carrs et une population restreinte. Daprs le recensement de 1996, ils comptent 39 672 mes, dont 48 p. 100 sont des personnes dascendance autochtone. La majorit de ces Autochtones sont gs de 25 44 ans. Yellowknife, la capitale des T.N.-O., abrite 44 p. 100 de la population du territoire et 18 p. 100 de sa population autochtone. Environ 24 p. 100 de la population vit dans trois localits qui comptent plus de 2 000 mes (Hay River, Inuvik et Fort Smith). La moiti de la population de ces localits est dascendance autochtone, et reprsente 25 p. 100 de la population autochtone des T.N.-O. Un tiers des rsidents des T.N.-O. et 57 p. 100 de la population autochtone vivent dans les 29 autres collectivits. lexception de Norman Wells, Fort Simpson et Enterprise, ces collectivits sont peuples dau moins 90 p. 100 dAutochtones. Un grand nombre dentre elles sont petites et loignes, et comptent moins de 500 mes.

Un dveloppement conomique bas en partie sur


des ressources non renouvelables devrait placer les La majorit des Autochtones des T.N.-O. vivent ainsi dans des petites localits disperses sur un vaste territoire. Dans toutes les localits, lexception de Yellowknife, dEnterprise et de Norman Wells, les Autochtones reprsentent au moins la moiti de la population. Ces donnes dmographiques ne rvlent nanmoins quune partie du contexte social lintrieur duquel seffectue lexploitation des ressources non renouvelables. Le mouvement des Autochtones, lintrieur des T.N.-O., entre des rsidences temporaires et saisonnires dans la nature, et des collectivits permanentes tout au long de lanne est relativement rcent. Ce processus sest vritablement amorc il y a trois ou quatre dcennies, et la quasi-totalit des Autochtones vit maintenant dans des collectivits permanentes. La transition dun mode de vie traditionnel et surtout autarcique bas sur des cellules familiales vivant dans la nature a t, ce dont il ne faut gure stonner, une exprience traumatisante pour un grand nombre dAutochtones et de leurs collectivits. La dislocation sociale cause par cette transition est accentue par les influences extrieures lies au dveloppement industriel grande chelle des ressources non renouvelables. Pendant prs des trois quarts du XXe sicle, les collectivits autochtones des T.N.-O. navaient aucune mainmise sur lexploitation des ressources non renouvelables. Cette exploitation, assortie de pnurie de gibier et des politiques du gouvernement fdral a : rompu le lien dinterdpendance conomique qui existait entre les Autochtones et les Allochtones dans les activits de collecte des ressources non renouvelables; rendu les collectivits autochtones moins aptes assurer la scurit conomique et sociale de leurs membres;
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collectivits autochtones dans une meilleure position pour sattaquer aux problmes sociaux, culturels et environnementaux auxquels elles se heurtent.

provoqu une arrive massive dAllochtones dans les T.N.-O. et cr des collectivits dont les intrts, les lois et les institutions sont diffrents de ceux des Autochtones; largi le foss entre les riches et les pauvres; contribu miner le sens du lieu et de la scurit au sein des collectivits autochtones; justifi les tentatives dassimiler les Autochtones cause de la pauvret, de la marginalisation, de lalination et du dsespoir qui hantaient les collectivits autochtones. Il en a rsult ce quun historien a dcrit comme la naissance de deux solitudes Nordiques : deux conomies indpendantes, deux socits trs diffrentes et un fort dsquilibre des pouvoirs11 . Les effets de cette profonde dislocation culturelle et sociale ressortent clairement de plusieurs indicateurs de bien-tre individuel et collectif dans les collectivits autochtones. Les Autochtones sont de plusieurs manires moins bien nantis que les Allochtones dans les T.N.-O. et dans le reste du Canada. lchelon individuel, les collectivits autochtones affichent un nombre plus lev : de morts accidentelles, surtout cause de blessures et dempoisonnements;

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de personnes atteintes de maladies du systme respiratoire, digestif et nerveux; de personnes souffrant de handicaps, notamment du syndrome dalcoolisme ftal et des effets de lalcoolisme ftal; de toxicomanes, dalcooliques ou dacteurs invtrs; denfants confis des services de garde surtout cause de retards de dveloppement, de mauvais parents, de ngligence ou de mauvais traitements; dinfractions contre les biens et de crimes violents, notamment la violence entre conjoints et la violence sexuelle lendroit des enfants; dhabitations qui ont besoin de srieuses rparations et de personnes dont les besoins en logement ne sont pas satisfaits. Cette panoplie effarante de problmes sociaux constitue un dfi majeur au moment o les collectivits autochtones tentent de se positionner pour tirer parti des dbouchs que prsente lexploitation des ressources non renouvelables. Ces problmes viennent galement rappeler constamment lhritage de la dislocation sociale et culturelle au sein des collectivits autochtones qui est lie, en partie, lexploitation des ressources non renouvelables. Daprs une tude rcemment mene par Pricewaterhouse Coopers dans la rgion de Fort Liard, des taux plus levs de consommation dalcool et de crimes lis lalcool ont t associs avec la croissance rcente de lactivit conomique12. Lexploitation des ressources non renouvelables doit, maintenant comme dans lavenir, tre gre dune manire qui corrige plutt que ne perptue cet hritage. Dautres indicateurs socio-conomiques refltent les effets du soulvement social et de lisolation physique au moment o les collectivits autochtones tentent de sadapter un monde qui change rapidement autour deux. Alors que le niveau dinstruction augmente, moins dun quart des jeunes Autochtones finissent leurs tudes secondaires, par rapport 81 p. 100 de la jeunesse allochtone dans les T.N.-O. Prs dun tiers des Autochtones du territoire nont pas achev leur 9e anne et sont considrs comme analphabtes. Or, parmi la population allochtone, ce taux est de 3 p. 100. Le taux de chmage chez les Autochtones rvle un certain progrs, mais une difficult constante sadapter lconomie des salaires. Entre 1989 et 1999, la participation
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des Autochtones lconomie des salaires est passe de 51 p. 100 61 p. 100 dans les petites localits. Ce taux a diminu Yellowknife, soit de 78 p. 100 72 p. 100. Le taux de chmage chez les Autochtones tend diminuer au fur et mesure que le niveau dinstruction augmente13. Chez les Autochtones qui ont un niveau dinstruction infrieur la 9e anne, le taux de chmage est de 44 p. 100. Chez ceux qui ont un diplme dtudes secondaires et une formation universitaire, il est de 14 p. 100 et 19 p. 100, respectivement. Mme parmi les Autochtones les plus instruits, le taux de chmage demeure nanmoins deux fois suprieurs la moyenne des T.N.-O. Chez les jeunes, il est particulirement lev. Le taux lev de chmage chez les Autochtones reflte tous les facteurs mentionns ci-dessus. Le faible niveau dducation de base et de comptences chez les Autochtones limite les options de travail pour un grand nombre dentre eux. Les dbouchs conomiques dans les petites collectivits sont peu nombreux. Par ailleurs, la migration vers un plus grand centre urbain perturbe la vie sociale et familiale. Certains Autochtones sont incapables de russir cette transition. Dautres ne gardent pas leur emploi cause de leur mauvais tat de sant physique et mentale. Lalcoolisme et la toxicomanie causent ou accentuent souvent ces problmes. Il ne faut gure stonner que le revenu personnel moyen des Autochtones soit gnralement bas et quils comptent beaucoup sur le soutien du revenu. Certains lments semblent prouver que les exigences dadmissibilit lassistance sociale constituent en fait une mesure de dissuasion pour lemploi14. De nombreux Autochtones comptent sur la pche et la chasse de subsistance pour complter leur revenu. Ces activits ont bien sr une signification culturelle importante, outre leur valeur conomique. Malgr des problmes sociaux complexes et perturbants, les perspectives pour les Autochtones et leurs collectivits dans les T.N.-O. sont loin dtre sombres. On compte beaucoup de cas de russite individuelle. Le niveau scolaire est la hausse, et les possibilits dobtention de bourses dtudes et demploi, quoffrent les secteurs des ressources non renouvelables, incitent les jeunes rester lcole. Les difficults demeurent nanmoins de taille et ne pourront tre surmontes que grce des engagements, comme la fait rcemment le Premier ministre du Canada, visant promouvoir activement la justice sociale chez les Autochtones15.

Introduction

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

volution politique
Alors que les collectivits autochtones se heurtent des problmes sociaux, culturels et environnementaux lis lexploitation des ressources non renouvelables, ils peuvent trouver un grand rconfort en observant lvolution politique remarquable qui sest produite au cours des dernires dcennies. Trois vnements majeurs qui ont marqu les annes 1970 tmoignent de lamorce dune nouvelle re politique pour les Autochtones dans les T.N.-O. : la cration dinstitutions politiques autochtones, telles que la Nation dne; la reconnaissance juridique des intrts des Dns sur les 450 000 milles carrs de terres traditionnelles de la valle du Mackenzie; la Commission Berger, mise sur pied pour enquter sur les incidences ventuelles de la construction dun pipeline de gaz naturel dans la valle du Mackenzie sur le plan social, conomique et environnemental. La Commission Berger est particulirement importante aux fins prsentes parce quelle a constitu le premier dbat public sur lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Le juge Thomas Berger a pass trois ans faire la tourne de toutes les collectivits des T.N.-O. Partout le message tait le mme : pas de pipeline tant que les revendications territoriales ne seront pas rgles. Dans les annes 1970, les Autochtones ont nonc clairement quils voulaient des garanties de proprit foncire, de protection de leur mode de vie et de protection de la terre, de la faune et de lenvironnement avant que quelque dveloppement majeur ne puisse se faire. Le juge Berger a publi son rapport en 1977. Sa principale recommandation tait la suivante : le projet de construction du pipeline de la valle du Mackenzie et tout autre amnagement majeur devraient tre reports dix ans. Le juge Berger a reconnu que lenqute ne portait pas seulement sur lamnagement dun pipeline, mais aussi sur lavenir du Nord et de son peuple. Mme sil considrait le projet de construction dun pipeline comme faisable sur le plan environnemental, il prvoyait ce qui suit : un pipeline dans la valle du Mackenzie si on le construisait maintenant nentranerait que des retombes conomiques limites, son incidence sociale serait dvastatrice, et viendrait contrecarrer les objectifs des revendications territoriales autochtones16 (trad. libre).

Le rglement des revendications, conclut le juge Berger, est ncessaire pour instaurer un contrat social qui repose sur une vision claire que les Autochtones sont un peuple distinct dans lhistoire et leur offrir un choix davenir17. Si lon avait permis lamnagement des pipelines dans les annes 1970, on aurait cart ce choix. Lincidence long terme de lenqute Berger est double. Premirement, le juge Berger a prsent avec force et clart largument selon lequel le dveloppement devrait se faire un rythme que la rgion et son peuple puissent suivre. En particulier, il dclare que les Autochtones devraient tre en position : de dterminer lensemble des incidences environnementales du dveloppement; de crer de nouveaux programmes et institutions; dassurer la diversification conomique, notamment le soutien aux activits conomiques autochtones traditionnelles; dassurer le rglement des revendications. Ainsi, il a tabli un lien direct entre, dune part, lacceptabilit de lexploitation des ressources non renouvelables et, dautre part, la capacit des Autochtones et lvolution politique. Deuximement, lenqute Berger a signal et encourag une renaissance politique chez les Autochtones. Pour reprendre les propos dun commentateur : L impact le plus important de lenqute Bergernedcoule peut-tre pas des recommandationssoumises augouvern ement fdral pour le projet de construction dun pipeline. L impact de lenqute proprement dite, qui a donn libre cours lexpression de sentiments personnels, de pro blmes sociaux majeurs et de laspiration dun peuple en veil, pourrait tre plus grand que celui de nimporte quelle quantit de pipelines18. Prs de 25 ans plus tard, cet veil sest traduit par une srie dententes sur les revendications territoriales dans les T.N.-O. et sur lmergence dune nouvelle gnration dinstitutions et de dirigeants autochtones. Les conditions du dveloppement nonces par le juge Berger sont maintenant en bonne voie de concrtisation. Trois revendications territoriales dans les T.N.-O. sont dsormais rgles : la Convention dfinitive des Inuvialuit de lArctique de lOuest (1984), lEntente sur la revendication territoriale globale des Gwichin (1992) et lEntente sur la revendication territoriale globale des

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Introduction

Dns et Mtis du Sahtu (1993). La Premire nation Dogrib a sign une entente de principe avec les autorits fdrales et territoriales le 7 janvier 2000. Cette entente innove en combinant une entente sur des revendications territoriales avec une entente dautonomie gouvernementale. Dautres groupes des T.N.-O. en sont diverses tapes de ngociation de leurs revendications. Ces groupes comprennent les Premires nations de la rgion du Deh Cho, les Mtis du territoire dAkaitcho (Trait 8) et les Mtis de South Slave. LAlliance mtis North Slave, quoique non reconnue par le gouvernement fdral, est galement dsireuse de rgler des revendications territoriales. Plusieurs groupes autochtones sont en train dessayer de conclure des ententes dautonomie gouvernementale. ces progrs sur le plan des revendications territoriales et de lautonomie gouvernementale vient sajouter lvolution rapide du leadership et des institutions politiques au sein des collectivits autochtones. Alors que les ressources financires et humaines sont encore beaucoup trop maigres, un grand nombre de collectivits autochtones ont une capacit interne considrable et ont accs des experts externes. Aujourdhui, les Autochtones occupent des postes importants au gouvernement et dans lindustrie, ainsi que dans leurs propres organismes politiques. On a cr des socits de dveloppement autochtone pour promouvoir la diversification conomique. Les Autochtones et leurs conseillers sont en mesure de soumettre des projets dexploitation des ressources un examen environnemental intensif, comme lillustre le rle quils jouent dans lexamen des projets et les mcanismes rglementaires pour les mines de diamant de la BHP et de Diavik. En outre, le premier ministre des T.N.-O. est un dirigeant autochtone chevronn. Cette volution politique est peut-tre la raison essentielle pour laquelle de nombreux Autochtones soutiennent aujourdhui lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Maintenant quils ont tabli lassise de leur autonomie politique, ils sont en position dvoluer vers une autonomie conomique qui simpose sils veulent que leur autonomie politique soit vritablement efficace.

dcrit ci-dessus. Les proccupations environnementales sexpliquent par le mode de vie traditionnel des Autochtones et par les liens troits quils entretiennent avec la terre. La culture autochtone dpend de la prservation de la terre et de la gestion des influences sociales et conomiques qui accompagneront le dveloppement. Le dveloppement conomique est la cl de la solution de certains problmes sociaux qui accablent les collectivits autochtones, mais il comporte galement le risque dune dislocation sociale encore plus importante. Enfin, les Autochtones sont convaincus que le renforcement de leur autonomie politique devrait servir garantir que lon favorise une autonomie et une diversification conomiques plus grandes par lexploitation des ressources non renouvelables. Aujourdhui, les collectivits autochtones sont plus convaincues que lexploitation des ressources non renouvelables prsente des avantages et que les risques ne constituent pas un obstacle infranchissable. Toutefois, tant les avantages que les risques sont impossibles prvoir. Le dfi consiste dfinir et mettre en uvre les mesures qui simposent pour permettre que le dveloppement se fasse dune manire qui tire le meilleur parti possible des avantages tout en minimisant les risques. En crant le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables, la TRNEE a exprim son intention de sattaquer directement ce dfi.

Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables Origines, dveloppement et objectif
Cindy Kenny-Gilday, membre de la TRNEE, a t la premire, lors dune sance plnire de la TRNEE en 1997, soulever les difficults auxquelles se heurtent les collectivits autochtones dans le Nord du Canada. M me Kenny-Gilday a expos, partir dune exprience acquise sur place, les incidences possibles de lexploitation des ressources non renouvelables sur le mode de vie traditionnel de son peuple et sur lenvironnement exceptionnel du Nord. Elle a dcrit un cas o les avantages du dveloppement avaient afflu vers le Sud, ne laissant rien dautre quun passif environnemental et une dislocation sociale. M me Kenny-Gilday a galement expliqu les espoirs dune plus grande autonomie qui habitent les Autochtones, et dun meilleur avenir pour la jeune

Rsum La mise en valeur des ressources non renouvelables dans la perspective des collectivits autochtones
Les perspectives des Autochtones sur lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. refltent le contexte environnemental, culturel, social et politique

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Introduction

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

gnration. Les projets dexploitation de mines de diamant et dintensification de lactivit ptrolire et gazire dans les T.N.-O. ont renforc le sens de lurgence de son message. Aprs avoir entendu plusieurs chefs Nordiques, notamment Stephen Kakfwi, alors ministre des Ressources, de la Faune et du Dveloppement conomique des T.N.-O., la TRNEE a appuy la proposition formule par Mme Kenny-Gilday de lancer un programme visant examiner les intrts opposs sur le plan environnemental, social et conomique en matire dexploitation des ressources non renouvelables des collectivits autochtones dans le Nord. Les premires tapes du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables comprenaient la commande dun document dtude visant dfinir les questions essentielles et entreprendre une srie de runions avec les principaux acteurs pour confirmer lorientation prendre. Ces tapes se sont droules la fin de 1998 et au dbut de 1999 (voir liste des participants du programme lannexe A). Un groupe de travail multipartite rassemblant les membres de la TRNEE et les principaux reprsentants des divers intrts a ensuite t cr pour mener le programme et les consultations requises19. Le Groupe de travail a tenu sa premire runion en septembre 1999 et fix lobjectif suivant pour le programme : Dterminer les mesures que les Autochtones, lindustrie, le gouvernement, les organisations non gouvernementalesde lenvironnement et le milieu universitairedoivent mettreen v pour veiller ce que la mise en valeur des ressources ure nonrenouvelables dans le Nord du Canada au cours des 10 25 prochaines annes contribue la viabilit et lautonomie des collectivits autochtones sans compromettre lintgrit cologique de lenvironnement ou le maintien de cultures et de structures sociales. Tel que mentionn ci-dessus, lorientation gographique du programme a t limite aux T.N.-O. afin de faciliter la slection des problmes et des tudes de cas. Ds le dpart, la TRNEE avait nanmoins lintention de veiller ce que les leons tires de ce programme puissent sappliquer lensemble du Nord. On a retenu un chancier de 10 25 ans pour deux raisons. Premirement, le Groupe de travail tait davis quun grand nombre des mesures prendre maintenant ne produiraient leur plein rsultat quau cours de cette priode. Une perspective long terme simposait pour viter la

tentation dadopter des solutions de fortune des problmes fondamentaux. Deuximement, le Groupe de travail voulait exclure lexamen des controverses politiques immdiates et des problmes propres certains projets. L encore, lintention tait de se placer dans une perspective long terme. Il faudrait souligner que la priode de 10 25 ans est lchancier fix pour atteindre les rsultats recherchs et non pas pour prendre des mesures. Le Groupe de travail a reconnu ds le dpart le caractre immdiat des problmes auxquels se heurtent les collectivits autochtones dans le Nord. Compte tenu du rythme actuel de lexploitation des ressources non renouvelables, les pressions sont relles et croissantes. La TRNEE souligne le besoin urgent de ragir rapidement aux recommandations prsentes dans ce rapport. Pour mieux comprendre les questions complexes qui entourent la mise en valeur des ressources non renouvelables et des collectivits autochtones dans les T.N.-O., le Groupe de travail a command une srie de documents de recherche20 et entrepris de nombreuses consultations. Le processus de consultation, en particulier, rpondait un double objectif. Lun deux consistait recueillir lopinion des Autochtones, du gouvernement, de lindustrie, des organismes intervenants et dautres habitants du Nord sur le mandat du Groupe de travail. Toutefois, le rle de ces runions pour rehausser limage du programme de la TRNEE et des questions sur lesquelles il se penchait tait tout aussi important. Les membres du Groupe de travail ont convenu quoutre la formulation des recommandations, leurs travaux avaient pour objectif majeur de placer le Nord sur lcran du radar des Canadiens en gnral et des dcideurs dOttawa en particulier. partir de cette recherche et des consultations, le Groupe de travail sest runi en juin 2000 pour dcider de ses recommandations finales. Le prsent rapport reflte les opinions des membres du Groupe de travail et de lensemble de la TRNEE sur les mesures principales qui simposent pour atteindre lobjectif de collectivits autochtones durables dans le contexte de la mise en valeur des ressources non renouvelables dans les T.N.-O.

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C h a p i t r e

d e u x

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e rapport est ax sur les recommandations formules par la TRNEE

dinitiatives prcises visant soutenir des collectivits autochtones durables. Avant de passer ces recommandations, il importe toutefois de dcrire la vision plus large qui est ressortie du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE. Cette partie du rapport expose les principaux lments de cette vision. Elle commence par une srie dindicateurs de durabilit pour les collectivits autochtones, pour ensuite prsenter ltat de ces indicateurs dans les T.N.-O. Lanalyse passe ensuite au rle de lexploitation des ressources non renouvelables dans la promotion de la durabilit. Ensuite, on y dfinit des lments prcis de la vision qua la TRNEE de collectivits autochtones durables. Enfin, cette partie explique pourquoi les partenariats et la coopration, de concert avec linvestissement stratgique dans des initiatives cls, sont indispensables la concrtisation de la vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables.

Rcapitulation des indicateurs de durabilit


Pour les collectivits autochtones, que veut dire tre durable? De toute vidence, la durabilit ne se borne certes pas la capacit des collectivits de subsister au fil du temps. Une collectivit durable fait preuve de viabilit conomique, sociale, culturelle et environnementale long terme. Si lon adapte la dfinition bien connue du dveloppement durable qua donne la Commission Brundtland, on peut dire quune collectivit durable rpon[d] aux besoins du prsent sans compromettre la possibilit pour les gnrations venir de satisfaire les leurs21 . La durabilit sous-entend une certaine qualit de vie communautaire, pas seulement le fait de lexistence dune collectivit. Il nexiste aucune srie universelle dindicateurs qui dfinisse les collectivits durables. Les besoins des gnrations prsentes et futures dans chaque collectivit
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refltent son propre contexte environnemental, culturel, social, conomique et politique. Le Groupe de travail de la TRNEE a dfini la liste rcapitulative suivante des indicateurs de durabilit pour les collectivits autochtones dans les T.N.-O. Vitalit conomique Climat daffaires attrayant pour tous les investisseurs (p. ex. dfinition claire des rglements, accs aux donnes goscientifiques actuelles) Maintien des retombes lchelle locale (c.--d. dans le Nord) quilibre des conomies traditionnelles et non traditionnelles (p. ex. salaires) Diversification conomique (p. ex. ne pas dpendre dun seul secteur) Renforcement des capacits pour les Autochtones (p. ex. par la voie de lducation, des programmes dalphabtisation, des cours de rattrapage secondaire, de la formation et des dbouchs demploi)

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Intgrit environnementale Maintien de la salubrit de lcosystme intacte et labri de tout risque Reconnaissance et intgration des connaissances traditionnelles Minimisation de la pollution Dfinition et attnuation des impacts cumulatifs (c.-d. environnementaux, sociaux et culturels) Mieux-tre social et culturel Maintien des traditions, de la culture, de la langue et du mode de vie autochtones Participation significative de la collectivit autochtone (c.--d. toutes les tapes de lexploration, de lexploitation et de la mise en uvre dun projet) Capacit au sein des collectivits autochtones de sattaquer aux problmes sanitaires et sociaux quit Rpartition quitable des cots et avantages (p. ex. lintrieur des collectivits et parmi elles, entre les collectivits et les promoteurs, et entre les divers intrts conomiques et gnrations) Mainmise sur les ressources naturelles Un systme clairement dfini de gouvernance qui respecte les droits de tous les habitants du Nord et qui soutienne les rglements de revendications territoriales des Autochtones et leur mainmise sur les ressources naturelles Ces indicateurs englobent les dimensions environnementales, conomiques et sociales de la durabilit. Limportance de lquit dans les relations entre individus, groupes et gnrations est galement souligne. Enfin, laccent sur la gouvernance et la mainmise sur les ressources naturelles reflte lhistoire et les aspirations particulires des Autochtones au Canada.

Le regain dactivit dans les secteurs ptrolier et gazier, et la nouvelle activit dans lexploitation des mines de diamant ont produit ce qui, aux yeux de nombreuses collectivits autochtones, constitue la premire occasion majeure de tirer parti de lexploitation des ressources non renouvelables. Nanmoins, la vitalit conomique long terme des collectivits autochtones continue poser problme, pour les raisons suivantes : le climat des investissements demeure incertain, lindustrie percevant les T.N.-O. comme un territoire risque et cot lev, et exprimant des inquitudes quant au processus rglementaire complexe et incertain, et aux exigences ponctuelles qui voluent constamment; le manque dinfrastructures de transport dans les T.N.-O. freine le dveloppement conomique lindustrie trouve difficile de transporter les biens et services (p. ex. les deux premires mines de diamant du Canada, des industries qui se chiffrent en millions de dollars, doivent compter sur la route dhiver de Lupin, route de glace temporaire qui est ouverte pendant deux mois et qui relie Yellowknife la mine, pour transporter lquipement et les fournitures), et les gens trouvent difficile davoir accs aux dbouchs demploi ou aux sites touristiques possibles; les collectivits autochtones retirent souvent des avantages insuffisants de lexploitation des ressources non renouvelables, avec un faible niveau dalphabtisation et de comptences qui constitue un obstacle particulirement important pour la participation des Autochtones dans les secteurs des ressources non renouvelables; de nombreuses collectivits doivent atteindre un quilibre entre les conomies traditionnelles et les conomies des salaires, du fait que les personnes se battent pour sadapter aux demandes de lemploi industriel tout en maintenant leur lien avec la terre et avec leur mode de vie traditionnel; la chute abrupte de lexploration du ptrole et du gaz dans le delta du Mackenzie et la mer de Beaufort pendant les annes 1980 et la fermeture rcente des mines dor en raction la chute des cours mondiaux confirment que les collectivits autochtones demeurent vulnrables aux fortes fluctuations des industries des ressources et lpuisement de gisements conomiquement viables dans des chantiers prcis.
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Rapport dtape sur les indicateurs de durabilit


La recherche et les consultations menes par la TRNEE dmontrent clairement quil reste des progrs importants accomplir pour plusieurs indicateurs cls si lon veut atteindre le dveloppement durable des collectivits autochtones dans les T.N.-O. Ltat actuel de ces indicateurs est brivement rsum ici.

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Les inquitudes relatives lintgrit environnementale refltent l hritage dficitaire du pass qui dcoule de lexploitation des ressources et de lengagement des Autochtones et des autres habitants du Nord veiller ce que ces erreurs ne se reproduisent pas. Des progrs sur ce plan sont manifestes dans plusieurs domaines. Les mcanismes rglementaires et lexamen des projets se sont amliors pour mieux protger les cosystmes et minimiser la pollution. La planification pour les mines de diamant de la BHP et de Diavik comportait plusieurs tudes environnementales, et les deux projets sont soumis des exigences rglementaires dtailles et des ententes environnementales. La reconnaissance et linclusion des connaissances traditionnelles sont de plus en plus acceptes de manire gnrale, comme lillustre ltude West Kitikmeot/Slave22. Toutefois, dautres travaux simposent pour recueillir des donnes de base et surveiller les effets long terme du dveloppement. Lintgrit environnementale est galement menace parce que les impacts cumulatifs des multiples travaux damnagement ne sont peut-tre pas bien traits par les mcanismes rglementaires propres chaque projet. Au fur et mesure que le rythme de lactivit saccrot, les impacts cumulatifs deviendront un problme de plus en plus proccupant. Lanalyse des questions sociales et culturelles dans la partie prcdente du prsent rapport dmontre clairement que lexploitation des ressources non renouvelables continue davoir la fois des effets positifs et ngatifs sur le bien-tre social et culturel des collectivits autochtones. Alors que lactivit conomique est indispensable pour contrer les effets dmoralisants de la pauvret et du sous-emploi dans les collectivits autochtones, lexploitation des ressources non renouvelables et la transition vers lconomie des salaires dstabilisent souvent les structures traditionnelles familiales, sociales et conomiques. Le maintien des traditions et de la culture savre de plus en plus difficile. Les collectivits se heurtent aussi des obstacles importants quand elles tentent de soccuper des effets sociaux et culturels du dveloppement en participant la prise de dcisions. De nombreuses collectivits autochtones nont pas les ressources humaines et financires pour participer efficacement lexamen des projets et aux mcanismes rglementaires, ainsi quaux consultations et aux ngociations qui entourent lexploitation des ressources. Lquit suscite de plus en plus dinquitudes, parce que les cots et avantages de lexploitation des ressources non renouvelables vont invitablement tre rpartis de
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manire ingale, moins quil nexiste des mcanismes de redistribution et de diversification conomique. Faute de sattaquer ces questions, on sexpose une division sociale lorsque certains groupes assument le cot du dveloppement mais sont exclus des retombes. Le rglement des revendications territoriales et des ententes sur les retombes des projets ont permis de rpartir plus quitablement ces retombes. Nanmoins, ces ententes provoquent parfois des disparits si les retombes importantes bnficient surtout aux collectivits qui se situent prs des grands chantiers. De manire plus gnrale, dans les T.N.-O., on croit gnralement que lapport de revenus de lexploitation des ressources non renouvelables au gouvernement fdral est une source dinquit. Ces recettes, prtend-on, devraient demeurer dans le Nord pour favoriser lautonomie et limputabilit communautaires, rgionales et territoriales et pour pouvoir assumer le cot associ au dveloppement. La mainmise sur les ressourcesnaturelles est lindicateur final des collectivits autochtones durables. Llment le plus dterminant du progrs dans ce domaine est ltat

Les Autochtones veulent manifestement


des programmes au sein de leurs propres collectivits et apprcient le contact constant avec la famille et les amis comme un lment important de lducation.

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davancement des revendications territoriales et de lautonomie gouvernementale. Les Autochtones dont les revendications territoriales sont rgles ont des moyens officiels dexercer une mesure de contrle sur le rythme et lampleur du dveloppement dans les terres traditionnelles. Lorsque les revendications territoriales et les questions dautonomie gouvernementale ne sont pas encore rsolues, les collectivits autochtones exercent moins de contrle. Mme l o les revendications sont rgles, cet aspect de la durabilit se heurte toujours des obstacles majeurs. Un grand nombre de rsidents des T.N.-O. craignent quun pouvoir dcisionnel important continue dtre confi aux gouvernements et aux institutions en dehors du Nord et de ne pas relever directement des peuples Nordiques. Mme si les dcisions sont prises par ces derniers, des difficults majeures demeurent. Par exemple, certaines nouvelles institutions Nordiques et autochtones nont pas le personnel hautement qualifi et le financement ncessaires pour sacquitter de leurs responsabilits de manire efficiente et efficace. La plthore de commissions, dagences et de mcanismes de gestion de lexploitation des ressources non renouvelables risque aussi daccentuer les problmes tels que la complexit rglementaire indue, linefficacit administrative et lpuisement personnel. La capacit des Autochtones dexercer un contrle plus grand sur lexploitation des ressources naturelles sera entrave si la prolifration de consultations et de mcanismes dcisionnels pse trop lourd sur les ressources humaines et financires limites des collectivits autochtones.

Ce bref rapport dtape sous-entend le besoin dinitiatives stratgiques dans tous les domaines dfinis par les indicateurs de durabilit de la TRNEE. De manire plus gnrale, il souligne la relation complexe entre la durabilit et les ressources non renouvelables. La TRNEE a valu la fois les dbouchs et les risques dune stratgie visant favoriser la durabilit long terme par lexploitation des ressources non renouvelables. Les points forts et les limites de cette stratgie ont fait lobjet dun examen minutieux et dun dbat anim tout au long des consultations, des recherches et des dlibrations du Groupe de travail de la TRNEE. Ces dbats ont abouti un consensus voulant que les recommandations qui visent amliorer ltat des indicateurs de durabilit soient bases sur une valuation raliste du rle que lexploitation des ressources non renouvelables peut jouer pour soutenir la vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables dans les T.N.-O. et ailleurs dans le Nord du Canada.

Le rle de la mise en valeur des ressources non renouvelables


Les dbouchs de lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. sont immenses. Tel que dcrit prcdemment, plusieurs milliers demplois et milliards de dollars de revenus dcouleront sans doute des secteurs de lindustrie minire, du ptrole et du gaz, ainsi que des pipelines au cours des 10 25 prochaines annes. Les retombes conomiques indirectes seront galement importantes. La quantit prcise de ces retombes directes et indirectes pour les T.N.-O. en gnral et pour les collectivits autochtones en particulier dpendra de la capacit des habitants du Nord de tirer parti des dbouchs demploi et daffaires de garder la mainmise sur une proportion importante des recettes provenant des ressources.

Plusieurs milliers demplois et milliards de dollars


de revenus dcouleront sans doute des secteurs de lindustrie minire, du ptrole et du gaz, ainsi que des pipelines au cours des 10 25 prochaines annes.

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

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Lanalyse prcdente des questions sociales touchant les Autochtones montre que lexploitation des ressources non renouvelables peut fournir des dbouchs conomiques et des possibilits demploi qui rpondraient un besoin criant. Si les risques sont bien grs, lexploitation des ressources non renouvelables pourrait servir prparer un avenir durable pour les collectivits autochtones. La TRNEE est convaincue que si lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. se fait avec srieux, elle offrira des possibilits exceptionnelles de gnrer une activit conomique importante qui cadre avec les valeurs sociales, culturelles et environnementales sous-tendant la socit autochtone. En fait, un dveloppement conomique bas en partie sur des ressources non renouvelables devrait placer les collectivits autochtones dans une meilleure position pour sattaquer aux problmes sociaux, culturels et environnementaux auxquels elles se heurtent. Ces trois lments de la triade de la durabilit, soit lconomie, la socit et lenvironnement, sont troitement lis et se soutiennent mutuellement. Tout particulirement, un peuple appauvri conomiquement devra tout prix progresser sur le plan social et environnemental. Loptimisme de la TRNEE face au rle des ressources non renouvelables dans la durabilit ne devrait pas nanmoins tre mal interprt. Lexploitation des ressources non renouvelables ne rsoudra pas tous les problmes auxquels se heurtent les collectivits autochtones, pas plus quelle ne rpondra aux besoins de toute la population Nordique. Certaines collectivits autochtones seront loin des chantiers dexploitation minire, ptrolire et gazire, et recevront peu de retombes directes. Dans dautres cas, lactivit conomique des collectivits sera peut-tre axe sur des activits traditionnelles telles que la chasse et le pigeage de subsistance, ou sur les dbouchs offerts par le tourisme, lartisanat et lexploitation commerciale de ressources renouvelables. Certains membres des collectivits autochtones, comme dans le reste de la socit canadienne, naspireront pas une carrire dans lindustrie minire, ptrolire et gazire ou des entreprises connexes. Dautres ne russiront peut-tre pas, malgr tous leurs efforts, trouver de lemploi dans ces secteurs.

Le secteur des ressources non renouvelables est galement marqu par des cycles dexpansion et de ralentissement, comme les habitants du Nord en sont bien conscients daprs leur exprience directe et rcente. Alors que certaines prvisions dexploitation de diamant, ainsi que des rserves de ptrole et de gaz, laissent deviner un potentiel conomique important au cours de plusieurs dcennies, il ne faudrait pas faire fi des messages de mise en garde. Ces produits de base se ngocient sur des marchs internationaux qui ragissent aux forces concurrentielles mondiales et des cartels puissants de producteurs. Ces deux caractristiques du march comportent des risques ventuels. Les dbouchs daujourdhui pourraient disparatre dans lavenir cause dun ralentissement conomique gnral, dune croissance inattendue de loffre mondiale, des changements dans les prfrences des consommateurs, de lmergence de produits de substitution, de restrictions rglementaires, de leffondrement ou de lrosion de la capacit dun cartel discipliner les producteurs, parmi bien dautres facteurs. Les leons de lhistoire sont claires. Un brusque ralentissement dans les industries des ressources non renouvelables nest pas invitable, mais on ne peut jamais lliminer compltement. Limportance relative des ressources non renouvelables dans lconomie Nordique est un autre facteur dont il faut tenir compte. En 1999, environ 43 p. 100 des emplois des T.N.-O. se trouvaient dans le secteur du gouvernement, de la sant et de lducation23. Le secteur des services reprsentait galement plus de 40 p. 100 de lemploi, qui se divisait entre le transport et les communications, le commerce de dtail et de gros, et dautres services. Par opposition, environ 6 p. 100 des emplois du territoire se situaient dans lindustrie minire, dautres secteurs primaires produisant moins de 1 p. 100. Ces chiffres correspondant lemploi direct ne font bien sr pas tat du pourcentage des emplois de la fonction publique et des services qui est soutenu par lactivit conomique primaire. Il est tout aussi vrai que lexploitation des ressources non renouvelables joue un rle dterminant dans le secteur priv des T.N.-O. et quil est un puissant gnrateur de richesse. Nanmoins, les secteurs public et priv continueront dtre de loin les plus gros employeurs dans les T.N.-O. Le potentiel que dtient lexploitation des ressources non renouvelables de transformer lconomie Nordique est limit en consquence.
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Enfin, le fait que les ressources nonrenouvelables soient non renouvelables comporte des implications videntes quant leur rle dans le soutien de collectivits autochtones viables. Les gisements miniers ainsi que les rserves de ptrole et de gaz qui sont les plus accessibles et les plus viables conomiquement spuiseront invitablement au fil du temps. Lamlioration des conditions du march, la raret mondiale des ressources cls et le potentiel minier norme des T.N.-O. seront nanmoins peut-tre suffisants pour alimenter constamment de nouveaux projets au cours de nombreuses dcennies. Par consquent, daucuns considrent les industries des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. comme viables conomiquement long terme. Si les incidences sociales et environnementales de ces industries savrent grables, elles respecteront peut-tre des critres de durabilit plus gnraux dans la perspective de dcideurs qui sinquitent des problmes actuels sur le plan conomique, social et politique. Les chances auxquelles recourent les dirigeants dentreprises, les dcideurs et les planificateurs daujourdhui ne sont toutefois pas les seules qui soient appropries. Pour les collectivits autochtones dont lengagement envers la terre se mesure au cours de sept gnrations, un examen soigneux de ce qui va se passer une fois que les ressources non renouvelables auront disparu est la fois invitable et souhaitable. Pour toutes ces raisons, la TRNEE reconnat que lexploitation des ressources non renouvelables nest pas une panace pour les T.N.-O. en gnral ni pour les collectivits autochtones en particulier. Les initiatives visant promouvoir lactivit dans les secteurs des ressources non renouvelables devraient tre situes dans une stratgie plus gnrale visant la diversification conomique et une gestion minutieuse de la richesse prcieuse et ventuellement inpuisable des ressources renouvelables dans les T.N.O. Nanmoins, la dcision de la TRNEE de se concentrer sur lexploitation des ressources non renouvelables reflte un jugement selon lequel, ce stade de lhistoire des T.N.O., les secteurs minier, ptrolier et gazier peuvent fournir le soutien conomique essentiel pour la durabilit long terme des collectivits autochtones.

Ces amliorations sont axes, dans la plupart des cas, sur le lien entre la durabilit et lexploitation des ressources non renouvelables. Pour chaque domaine, les objectifs principaux se dfinissent comme suit : Vitalit conomique : un meilleur climat dinvestissement suscit par la rduction des risques, du cot et des incertitudes de lexploration et de lexploitation des ressources dans le Nord; une capacit accrue des habitants des collectivits autochtones, pour quils sachent lire et crire, quils aient une instruction officielle, et la formation technique et professionnelle, ainsi que les comptences en affaires et le capital qui leur permettront de participer tous les niveaux du dveloppement; lamlioration des mcanismes permettant de maximiser les dbouchs demploi et daffaires pour les Autochtones grce lexploitation des ressources et de consacrer les revenus des ressources au renforcement des capacits et la diversification conomique. Intgrit de lenvironnement : amliorer les donnes de base et la surveillance constante des effets du dveloppement; valuation systmatique de projets individuels laide dun cadre bien labor qui permettra de grer les impacts cumulatifs et qui comprendra le recours aux connaissances traditionnelles et scientifiques la fois. Bien-tre social et culturel : un dveloppement qui se produise un rythme et une chelle qui refltent la volont des collectivits autochtones et des autres habitants du Nord qui tentent de trouver un quilibre entre les objectifs sociaux, environnementaux et conomiques, en gardant lesprit les forces motrices de lconomie qui soustendent les dcisions dinvestissement de lindustrie; tenir compte des effets sociaux et culturels dans toutes les dcisions prises en matire dexploitation des ressources, pour que les Autochtones puissent participer lexploitation des ressources non renouvelables tout en maintenant une vie sociale et culturelle stable dans leurs collectivits. quit : lemploi des revenus des ressources pour soutenir lautonomie territoriale, lautonomie gouvernementale des Autochtones et leur capacit communautaire de faire face aux cots et aux dbouchs du dveloppement;
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lments prcis de la vision de la TRNEE


La vision qua la TRNEE de concrtiser le dveloppement durable des collectivits autochtones au cours des 10 25 prochaines annes comporte des amliorations prcises aux principaux indicateurs noncs la Rcapitulation des indicateurs de durabilit du prsent rapport.

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la diversification conomique, la redistribution et lchelonnement du dveloppement pour taler les avantages du dveloppement et garantir une stabilit conomique et sociale pour les collectivits. Mainmise sur les ressources naturelles : accrotre lautonomie des collectivits autochtones et des autres habitants du Nord en localisant les pouvoirs dcisionnels primaires et en imputant aux institutions Nordiques la responsabilit qui permettra un quilibre entre la gouvernance communautaire, rgionale et territoriale, et en faisant participer davantage le Nord aux pouvoirs dcisionnels existants; capacit autochtone de participer efficacement tous les mcanismes relatifs la planification, lapprobation et la mise en uvre de lexploitation des ressources non renouvelables. Les mesures de mise en uvre de cette vision se traduiraient par des progrs sensibles pour les principaux indicateurs de durabilit dfinis par la TRNEE. Les recommandations dcrites ci-aprs dans le prsent rapport visent atteindre cet objectif. Les lments finaux de la vision qui sous-tend ces recommandations sont les deux thmes essentiels qui ont t repris tout au long des consultations de la TRNEE. Ces thmes sont : 1) limportance des partenariats et dune meilleure coopration; 2) le besoin dinvestissements stratgiques pour promouvoir lexploitation des ressources non renouvelables et la durabilit des collectivits autochtones.

et le temps, ainsi que la bonne volont par des rivalits entre juridictions et par un manque de concertation de laction, on ne fera que miner les efforts visant garantir un meilleur avenir aux collectivits autochtones et lensemble de la population des T.N.-O. Le moment est venu de crer un vritable partenariat parmi tous les pouvoirs publics en se servant de lexploitation des ressources non renouvelables comme outil qui permettra de btir des collectivits autochtones durables. Un partenariat intergouvernemental fort ne suffit pas, cependant. Lindustrie doit galement jouer un rle cl. Linvestissement du secteur priv est la force motrice dune stratgie de durabilit base sur les ressources non renouvelables. Lindustrie possde la fois lexpertise et les ressources financires qui lui permettent de contribuer de manire significative tirer le meilleur parti possible des avantages et minimiser les risques du dveloppement pour les collectivits autochtones. Pour exploiter ce potentiel, on a besoin dun partenariat qui facilite la communication, qui coordonne les initiatives et qui assure limputabilit. Surtout, il faudrait dfinir clairement le rle et les responsabilits appropris de lindustrie, du gouvernement et des organismes autochtones.

Partenariats et coopration
Les conditions requises pour les collectivits autochtones ne peuvent tre mises en place que par des efforts concerts des pouvoirs publics, des Autochtones, de lindustrie et dautres acteurs cls. Sil fait cavalier seul, aucun de ces groupes ne peut accomplir cette tche. Des partenariats officiels et une coopration officieuse simposent. Au niveau politique, un partenariat fort et constant entre les pouvoirs autochtones, territoriaux et fdraux simposera au cours des prochaines dcennies. Quels que soient les progrs raliss au chapitre de la dvolution des pouvoirs et de lautonomie gouvernementale des Autochtones, les ralits juridictionnelles et financires sont telles quil sera invitable que les trois ordres de gouvernement jouent un rle important pour concrtiser lavenir prvisible. Si lon gaspille les ressources financires

Lindustrie possde la fois lexpertise et


les ressources financires qui lui permettent de contribuer de manire significative tirer le meilleur parti possible des avantages et minimiser les risques du dveloppement pour les collectivits autochtones.

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Les initiatives visant promouvoir lactivit dans les


secteurs des ressources non renouvelables devraient tre situes dans une stratgie plus gnrale visant la diversiCe rseau de partenariats doit galement comporter une palette dautres acteurs importants, notamment les reprsentants de la collectivit et les organisations non gouvernementales qui dfendent divers intrts au sein de la socit. Ces particuliers et organismes dtiennent une riche expertise sur des questions environnementales, sociales et culturelles, entre autres. Elles devraient officiellement faire partie des consultations et des mcanismes dcisionnels. Les participants aux consultations de la TRNEE ont soulign plusieurs avantages prcis qui dcoulent des partenariats et de la coopration : miser sur les perspectives et lexpertise complmentaires; viter tout ddoublement defforts; regrouper les ressources financires au profit dinitiatives communes; assurer la globalit et la transparence dans la prise de dcisions, notamment en rduisant la probabilit de tractations dans les coulisses. Les recommandations stratgiques de la TRNEE, qui seront abordes plus tard dans le prsent rapport, illustrent concrtement la manire dont ces avantages peuvent devenir ralit. La TRNEE nest pas la seule se concentrer sur le partenariat et la coopration. Ces thmes sont mis en relief dans la stratgie de dveloppement durable du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC)24 et dans Rassembler nos forces : Le plan daction du Canada pour les questions autochtones25. LEconomic Strategy Panel du gouvernement des T.N.-O. a dfini la promotion de partenariats entre les groupes et socits autochtones et allochtones, entre le secteur public et le secteur priv, et entre les collectivits et les rgions comme lun de ses principes directeurs26. Le partenariat est la cl des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O.27. Le rapport du Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop a galement soulign le besoin pressant dintgrer les efforts de tous les acteurs cls pour
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fication conomique et une gestion minutieuse de la richesse prcieuse et ventuellement inpuisable des ressources renouvelables dans les T.N.-O.

veiller ce que les groupes autochtones, tout comme les habitants du Nord, bnficient au maximum des retombes de lexploitation des ressources minires, ptrolires et gazires28 (trad. libre). Ce rapport, qui signale quil nexiste aucune mthode concerte de crer des programmes fdraux et territoriaux de dveloppement conomique auxquels participent activement les principaux acteurs de lindustrie et du milieu autochtone (trad. Libre), comprend un appel sans quivoque un renforcement de la coopration et des partenariats pour appuyer le dveloppement conomique du Nord29. Dans le mme esprit de coopration et de respect mutuel qui est ressorti clairement tout au long du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables, la TRNEE croit fermement que des partenariats forts sont indispensables si lon veut raliser le dveloppement durable des collectivits autochtones dans les T.N.-O. Les principales recommandations stratgiques prsentes ci-dessous refltent toutes la ncessit dun engagement constant envers ces partenariats parmi les pouvoirs publics, lindustrie, les collectivits autochtones et dautres acteurs importants.

Investissement stratgique
Les partenariats et la coopration simposent si lon veut concrtiser la vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables, mais ils ne suffiront pas toujours. Dans bien des cas, il faudra galement des fonds. Limportance de saisir les occasions dinvestissement stratgique fut un thme rcurrent tout au long des consultations de la TRNEE et se reflte dans lensemble des recommandations politiques qui en dcoulent.

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Lemploi de lexpression investissement stratgique nest pas d au hasard. Le financement devrait tre consacr de manire stratgique des mcanismes et des initiatives stratgiques qui rpondent des besoins prcis des collectivits autochtones dans le contexte de lexploitation des ressources non renouvelables. La ncessit davoir une orientation stratgique claire est explique comme suit dans le rapport du Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop : Dans la liste actuelle des programmesgouvernementaux de dveloppement, la mise en valeur des ressourcesnon renouvelables na pas la place quelle mrite, et cette liste ne reconnat pas limportance stratgique des activits dexploitation minire, ga zire et ptrolire pour la croissance conomique future Actuellement, les mesures adoptes par les pouvoirs fdraux et territoriaux sont toujours axes sur un systme o lon tente de faire tout pour tous, et selon lequel les fonds publics ont t essentiellement consacrs aux consommateurs de richesses plutt quaux producteurs de richesses . Lhistoirea dmontr que les programmes trs gnraux qui tentent de servir tout le monde nont pas russi, et que leur effet est phmre30 (trad. libre). Le dossier dcevant de certaines initiatives passes notamment celles qui visaient renforcer lconomie des petites collectivits est galement soulign dans le rapport de lEconomic Strategy Panel31. Ce rapport recommande que lon finance plusieurs initiatives stratgiques prcises pour appuyer lexploitation des ressources non renouvelables, initiatives qui sont identiques aux priorits de la TRNEE32. La description de ces initiatives de financement sous la forme d investissement est galement fondamentale dans les recommandations stratgiques de la TRNEE. Dans tous les domaines o lon propose un financement supplmentaire, on peut dmontrer par une solide analyse de rentabilit que les dpenses nentraneront pas de rendements positifs importants pour lensemble des T.N.-O. et du Canada. Cette thorie repose sur quatre arguments principaux.

Premirement, les dpenses dans des domaines cls peuvent faciliter lexploitation des ressources non renouvelables, ce qui entranera directement un apport de redevances et dimpts pour ltat. Des retombes conomiques indirectes importantes se poursuivront galement dans un avenir long terme (p. ex. programmes de gosciences et amnagement des infrastructure). Dautres initiatives qui seront favorables au climat dinvestissement, ainsi quaux collectivits autochtones, sont proposes ci-dessous. Les dpenses qui entranent des rsultats financiers positifs nets pour le gouvernement par la voie de redevances et dimpts supplmentaires sont sans aucun doute un bon investissement. Deuximement, un financement stratgique peut produire un dividende financier en rduisant le cot de transaction du dveloppement les frais non ncessaires encourus par toutes les parties cause de mcanismes rglementaires et ngocis qui sont incertains et inefficaces. Par exemple, les dpenses consacres la consultation et la gestion des impacts cumulatifs devraient rduire le cot dans ces domaines pour les pouvoirs publics, les collectivits autochtones, lindustrie et dautres acteurs cls. Les conomies ainsi ralises dgageront des fonds dautres fins, ce qui se traduira par un rendement direct du capital investi. Troisimement, le financement dinitiatives essentielles permet maintenant de rduire les dpenses courantes et futures dans des domaines tels que lassistance sociale. Par exemple, les dpenses dducation et de formation sont susceptibles dengendrer des bnfices nets si le rsultat est synonyme demplois pour un nombre important de personnes qui autrement bnficieraient de lassistance sociale. De manire plus gnrale, une stratgie concerte de promotion de la durabilit des collectivits autochtones pourrait rduire le cot long terme associ la plthore de problmes sociaux qui svit actuellement de manire si criante dans les T.N.-O. et dans lensemble du Nord du Canada. Quatrimement, on peut argumenter avec force que les dpenses stratgiques peuvent maintenant empcher les problmes sociaux et environnementaux qui, si on les nglige, seront beaucoup plus coteux rgler dans lavenir. L hritage dficitaire de mines dsaffectes
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dans le Nord est une mise en garde sans quivoque du cot long terme de tout manquement prendre des mesures prventives raisonnables. Les dpenses dans des domaines tels que la gestion et la surveillance des impacts cumulatifs peuvent contribuer garantir que le dveloppement nimpose pas aujourdhui un fardeau de dommages environnementaux et dun passif non capitalis impos aux gnrations futures. Laide financire du gouvernement et de lindustrie simposera si la vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables est appele se concrtiser. Lapport de capitaux ne sera pas sens unique, nanmoins. Le potentiel conomique de lexploitation des ressources non renouvelables et lorientation vers des secteurs o des avantages tangibles peuvent se concrtiser appuient solidement largument voulant que les dpenses recommandes par la TRNEE sont des investissements stratgiques qui engendreront un rendement positif net.

dans le contexte des changements normes qui se produisent dans le paysage politique des territoires Nordiques du Canada. Lvolution dans deux domaines en particulier dfinira le contexte dans lequel la vision de la TRNEE sera mise en uvre. Premirement, la ngociation et la mise en uvre des ententes dautonomie gouvernementale et de revendications territoriales revtent une importance fondamentale pour les collectivits autochtones de lensemble du Nord et comporteront des consquences politiques et conomiques directes pour tous les habitants du Nord. Deuximement, la dvolution de pouvoirs par le gouvernement fdral aux gouvernements territoriaux et autochtones entranera des changements profonds dans la gestion des affaires publiques. La prochaine partie offre un bref aperu des perspectives de la TRNEE sur ces deux lments cls du contexte politique.

Mise en uvre de la vision Contexte politique


La vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables au cours des 10 25 prochaines annes constitue lassise des recommandations prcises prsentes dans ce rapport. La TRNEE est toutefois pleinement consciente que ses propositions doivent tre considres

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C h a p i t r e

t r o i s

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volution politique rapide des T.N.-O. comporte des implications profondes

pour lexploitation des ressources non renouvelables et lmergence de collectivits autochtones durables. La cration du Nunavut en 1999 a entran lmergence de nouveaux T.N.-O. dans lArctique occidental. Tel que mentionn prcdemment, les T.N.-O. ont trois revendications territoriales qui sont rgles, une revendication territoriale et un processus dautonomie gouvernementale qui en sont ltape de lentente de principe, et plusieurs autres en voie dachvement. La dvolution de pouvoirs en matire de ressources non renouvelables du gouvernement fdral au profit des gouvernements territoriaux et autochtones continue faire lobjet dun dbat anim. En mme temps, le cadre rglementaire dans les T.N.-O. est en cours dvolution et de maturation. La Loi sur la gestion des ressources de la valle du Mackenzie est en cours de mise en uvre, et lon se livre actuellement des expriences relatives des ententes propres certains projets sur des questions environnementales et socio-conomiques. Enfin, on tente toujours daccorder une participation autochtone significative dans la prise de dcisions par la voie de la mise en uvre, dententes sur les revendications territoriales et dautres initiatives.

Cette priode de transition dans les T.N.-O. a suscit un climat stimulant et fertile en changes pour le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE. De plus, il ressort clairement que des changements fondamentaux se poursuivront au cours de lchancier de 10 25 ans fix par le Groupe de travail de la TRNEE. Ce Groupe de travail sest heurt un problme majeur, savoir comment tenir compte de cette volution politique dans ses consultations et recommandations. La prsente partie du rapport souligne limportance des deux aspects essentiels de lvolution politique des T.N.-O. pour la vision qua la TRNEE des collectivits

autochtones durables : le rglement et la mise en uvre dententes dautonomie gouvernementale et de rglement sur les revendications territoriales et la dvolution de pouvoirs aux gouvernements Nordiques. Sur ces deux plans, on observe des signes de progrs concret et de bonnes intentions. Toutefois, le rythme du progrs est trop lent. La TRNEE est davis quil est impratif que les gouvernements et les organisations autochtones sattaquent ces questions avec lempressement voulu. Ces changements fondamentaux dans la gestion des T.N.-O. ne devraient cependant entraver aucune intervention immdiate sur des questions stratgiques prcises ayant trait lexploitation des ressources non renouvelables et la durabilit des collectivits autochtones.

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Les revendications territoriales et lautonomie gouvernementale


Le rglement des revendications territoriales et la conclusion des ngociations sur lautonomie gouvernementale sont universellement perus comme des vnements charnires pour lexploitation des ressources non renouvelables et pour lmergence de collectivits autochtones durables. Les ententes sur les revendications territoriales et lautonomie gouvernementale en soi ne rsolvent pas, certes, toutes les questions de gestion des affaires publiques. Nanmoins, elles tablissent les droits juridiques, les ententes institutionnelles et le cadre politique de base au sein desquels les collectivits autochtones noueront de nouvelles relations avec les pouvoirs publics, les exploitants des ressources et dautres acteurs cls. Les ententes sur les revendications territoriales revtent une importance particulire pour lexploitation des ressources non renouvelables et les collectivits autochtones, du fait quelles dterminent lampleur de la proprit des ressources autochtones et quelles tablissent les institutions qui garantissent une participation significative des Autochtones la prise de dcisions. linverse, la prsence de revendications non rgles cre un climat dincertitude quant la proprit et la rglementation des terres et des ressources. On pourrait amliorer sensiblement plusieurs indicateurs de durabilit de la TRNEE en achevant tout simplement les processus de revendications territoriales et dautonomie gouvernementale dans lensemble des T.N.-O. Limportance de rgler les revendications territoriales de manire expditive fut un thme rcurrent tout au long des consultations de la TRNEE, tout comme dans dautres processus, dailleurs33. Les membres du Groupe de travail de la TRNEE se sont exprims avec force sur cette question. Certains prtendent que sans le rglement des revendications, il sera difficile voire impossible de raliser des progrs importants sur un grand nombre des questions auxquelles se heurtent les collectivits autochtones. En mme temps, lurgence de ces questions est telle que si lon attend que toutes les revendications territoriales soient rgles avant de sy attaquer, ce nest pas l une option satisfaisante. Un objectif essentiel dans lvolution politique des T.N.-O. consiste assurer la participation significative des collectivits autochtones dans les processus sociaux, culturels, politiques et conomiques qui les touchent.

Concrtiser une participation significative ne se borne pas signer des ententes de revendications territoriales et dautonomie gouvernementale. Cela exige aussi des efforts constants pour assurer que ces nouvelles dispositions fonctionnent comme prvu. Plusieurs membres du Groupe de travail et dautres participants aux consultations de la TRNEE ont exprim leur mcontentement face ce qui leur semble tre un manque de progrs dans la ralisation de cet objectif. La frustration semble particulirement grande lorsquon a conclu des ententes sur les revendications territoriales et que dautres initiatives ont t prises, mais que les attentes des parties autochtones nont pas t satisfaites. Les Autochtones croient fermement que lesprit et la lettre de ces ententes doivent tre respects. La mise en uvre concluante des ententes de rglement sur les revendications territoriales et dautres dispositions visant doter les Autochtones dune plus grande autonomie gouvernementale est un dfi quil ne faut pas sous-estimer. Il faut dployer des efforts constants par la voie de la mise en uvre pour liminer les ambiguts invitables dans ces ententes. La communication interculturelle continuera de poser problme, puisque les mmes mots peuvent revtir des significations trs diffrentes selon le camp dans lequel on se place. Les parties qui sefforcent vritablement de respecter leurs obligations seront peut-tre frustres par le manque de ressources financires et humaines ou par dautres circonstances qui leur chappent. Comme la responsabilit de mettre en uvre les ententes incombe rarement ceux qui les ngocient, il se produit parfois une volution dans leur interprtation et leur application. Dans certains cas, les parties manquent tout simplement leurs obligations. La TRNEE tient souligner limportance de procder rapidement la conclusion des ententes de revendications territoriales et dautonomie gouvernementale qui ne sont pas encore rgles. Il faudra galement accorder une attention soutenue aux questions de mise en uvre. La TRNEE exhorte le gouvernement fdral, le gouvernement des T.N.-O. et les organismes autochtones conjuguer leurs efforts pour achever la ngociation des ententes de revendications territoriales et dautonomie gouvernementale qui ne sont pas encore rgles, et pour assurer la mise en uvre efficace de ces ententes partout dans les T.N.-O.

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Dvolution de pouvoirs aux gouvernements Nordiques


La dvolution de pouvoirs en matire de ressources non renouvelables du gouvernement fdral au profit des gouvernements territoriaux et autochtones est une question qui revt une importance suprme pour les T.N.-O. Les consultations de la TRNEE rvlent que les Autochtones et les autres membres de la population Nordique sentendent en gnral pour dire que des pouvoirs importants, avec largent ncessaire pour les exercer efficacement, devraient tre transfrs du gouvernement fdral, qui a son sige Ottawa, aux T.N.-O. Un grand nombre de Nordiques sont davis que trop de dcisions concernant leur vie sont prises par des gens qui sont loin, qui ne sont pas tenus de leur rendre des comptes directement et qui ne comprennent pas ou ne connaissent pas vraiment les ralits du Nord de la mme manire que la population des T.N.-O. Ces opinions ont reu un fort appui dun grand nombre des membres du Groupe de travail de la TRNEE, mme si lon a fait remarquer que le maintien du rle pour certains organes dcisionnels existants pourrait assurer un minimum de cette certitude, si prcieuse aux yeux de lindustrie. Dans lensemble, toutefois, la TRNEE reconnat que la dvolution de pouvoirs aux autorits Nordiques est la fois souhaitable et invitable. Nanmoins, la meilleure manire de procder cette dvolution fait lobjet de divergences. Le gouvernement des T.N.-O. est fortement en faveur de progrs rapides au chapitre de la dvolution, surtout dans les questions relatives lexploitation des ressources non renouvelables34. Certains organismes autochtones sont plus prudents, prtendant quil faudrait clarifier la place des gouvernements autochtones au sein dun systme de gestion des affaires publiques plus dcentralis avant que le gouvernement fdral ne transfre des pouvoirs importants au gouvernement des T.N.-O. Ces deux points de vue ont t exprims au cours des consultations de la TRNEE et par les membres du groupe de travail. Le gouvernement fdral a dclar sa volont de procder la dvolution des pouvoirs, mais semble rechercher plus de preuves dun consensus au sein des T.N.-O. avant daller de lavant. Les questions de financement des programmes et du partage du revenu des ressources sont troitement lies aux questions juridictionnelles relatives la dvolution de pouvoirs. Les gouvernements Nordiques auront besoin dun financement accru pour les aider assumer leurs
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nouvelles responsabilits. En outre, lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. pourrait engendrer un excdent fiscal par la voie de redevances et dimpts. Lallocation de cet excdent entre les ordres de gouvernement fdral, territorial et autochtone est un sujet de contentieux. Compte tenu de lampleur des revenus escompts des ressources au cours des prochaines dcennies, les enjeux sont gros pour toutes les parties. La TRNEE reconnat limportance de la dvolution des pouvoirs pour lvolution politique qui est en train de se faire dans les T.N.-O. Lautonomie gouvernementale et conomique constitue une aspiration fondamentale des Nordiques. La dvolution des pouvoirs laisse esprer un transfert plus grand de pouvoirs et dimputabilit aux institutions Nordiques. La TRNEE est davis quun systme plus dcentralis de gestion des affaires publiques, assorti des investissements ncessaires dans le renforcement des capacits, rendra les collectivits autochtones plus aptes raliser la durabilit dans le contexte de lexploitation des ressources non renouvelables. Ces questions importantes et pineuses sont actuellement traites par la voie du Forum intergouvernemental, nouvelle initiative majeure qui tente de dfinir lavenir des relations entre les autorits fdrales, territoriales et autochtones. La TRNEE croit fermement que la dvolution des pouvoirs en matire de ressources non renouvelables au profit des T.N.-O. et des gouvernements autochtones devrait tre activement poursuivie par la voie de processus tels que le Forum intergouvernemental.

Ncessit dintervenir immdiatement


La vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables cadre parfaitement avec lvolution politique actuelle des T.N.-O. Alors que la TRNEE na pas examin cette volution en dtail ni fourni de recommandations prcises quant la meilleure manire de laccomplir, limportance dachever le travail dans les domaines cls dfinis ci-dessus est claire aux yeux de tous. La transition de fond qui se fait actuellement dans les T.N.-O. ne devrait pas nanmoins servir dexcuse linaction dans les domaines stratgiques prcis o lon peut promouvoir la vision de la TRNEE. Le besoin dintervenir immdiatement est bien reconnu. Lorsquil tait ministre des Ressources, de la Faune et du Dveloppement conomique des T.N.-O., Stephen Kakfwi a soulign ce point devant lEconomic Strategy Panel. Ce groupe a rapport ce qui suit :

Les Territoires du Nord-Ouest en transition

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Lorsque nous avons rencontr le ministre Kakfwi au dpart en juin 1999, il a soulign limportancede synchroniser les vnements. Les travaux dexploitation des ressources dans les secteurs ptrolier, ga et minier zier exeraient des pressionsaccrues sur le gouvern ement territorial, le gouvernement fdral, les gouvernements et collectivits autochtones. Comme les vnements conomiques dpassaient la capacit de la population locale de prendre des dcisions claires sur son avenir conomique, il fallait intervenir immdiatement. Ceci tait particulirement vrai si nous voulions assure r lavenir de nos jeunes. Dans de nombreuses collectivits, le chmage des jeunes est suprieur 40 p. 100. Si nous attendions quun nouveau gouvernement passe laction, ou que les revendications territoriales soient rgles, ou que lautonomie gouvernementale soit fe rmementtablie,nous risquerions de ne pas rpondre aux besoins pressants de cette gnration35. (trad. libre )

La TRNEE souscrit pleinement ce message empreint de sagesse et durgence. Dans cet esprit, le reste du prsent rapport portera essentiellement sur des mesures stratgiques prcises qui peuvent tre prises ds maintenant avec les instruments de gestion des affaires publiques actuellement en place pour veiller ce que lexploitation des ressources non renouvelables des T.N.O. fasse valoir la vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables.

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C h a p i t r e C h a p i t r e

q u a t r e q u a t r e

Gestion des impacts cumulatifs

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Gestion des impacts cumulatifs

a gestion des impacts cumulatifs a t dfinie tout au long des

consultations de la TRNEE comme indispensable la durabilit des collectivits autochtones dans le Nord du Canada. Les risques majeurs de lexploitation des ressources non renouvelables dans lavenir sont susceptibles de dcouler des impacts cumulatifs sur le plan environnemental, social et culturel des programmes multiples crs dans les domaines suivants : exploration, mines, installations ptrolires et gazires, pipelines, routes et autres infrastructures ncessaires pour la ralisation de ces projets. La gestion des impacts cumulatifs exige galement que lon porte attention, lors de la planification dun nouveau dveloppement, aux incidences des projets passs et en cours. Les Autochtones et autres peuples Nordiques devront faire le point sur ltat actuel de lenvironnement Nordique quand ils dcideront quelle orientation ils veulent donner lexploitation des ressources non renouvelables et comment atteindre au mieux leur objectif. Pour assurer la durabilit des collectivits autochtones, il faut donc un cadre stratgique concert pour faire face aux impacts cumulatifs. Les recommandations de la TRNEE concernant la gestion des impacts cumulatifs visent soutenir des initiatives importantes qui sont en cours dans cette rgion.

La TRNEE reconnat que la gestion des impacts cumulatifs nenglobe pas lensemble de la gestion de lenvironnement. Des initiatives damnagement du territoire de plus grande envergure, telles que la Stratgie de zones protges dans les T.N.-O., auront manifestement des implications importantes pour lexploitation des ressources et la protection des cosystmes dans les T.N.-O. Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE a dfini la gestion des impacts cumulatifs comme une priorit particulire, compte tenu des problmes pressants dordre social et environnemental causs par laccroissement de lactivit dans les secteurs des ressources non renouvelables des T.N.-O. Sans aucun
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doute, toutefois, la Stratgie de zones protges dans les T.N.-O. et dautres initiatives de gestion environnementale et damnagement du territoire simposent si lon veut maintenir un quilibre entre lenvironnement, lconomie et la socit qui est lemblme du dveloppement durable. La TRNEE signale galement quen amliorant la gestion des impacts cumulatifs, on ne sattaquera pas pour autant l hritage dficitaire du pass. Cette question importante, qui a t cerne ds lamorce du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables, a t souleve plusieurs reprises tout au long du processus de la TRNEE par des reprsentants des organismes

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autochtones, des groupes de protection de lenvironnement et du gouvernement. Les Autochtones et dautres habitants du Nord sinquitent juste titre des risques actuels pour lenvironnement et la sant humaine que comportent les chantiers dexploitation des ressources non renouvelables qui ont t abandonns sans remise en tat approprie. La TRNEE reconnat le besoin urgent de soccuper des lieux contamins et dangereux dans le Nord et croit quil faut disposer dun financement important pour rgler ce problme. Tout particulirement, lassainissement et la remise en tat de ces lieux exigera un engagement financier long terme de la part du gouvernement fdral, engagement qui va bien au-del du financement ncessaire la ralisation dtudes et la compilation dinventaires. La dcision de la TRNEE de ne pas laborer de recommandations prcises ce chapitre reflte lorientation premire du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables sur les dfis de la gestion du dveloppement dans lavenir. Cette dcision ne devrait toutefois pas tre interprte comme une approbation de la situation actuelle quant aux lieux contamins et dangereux dans le Nord. La TRNEE, trs consciente de la gravit de ce problme, a demand quon labore une stratgie nationale concerte sur les lieux contamins dans le cadre dautres recommandations36.

Limportance de la gestion des impacts cumulatifs


La rglementation environnementale qui rgit les principaux chantiers dexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. sest sensiblement amliore au cours des dernires annes. Chaque projet est soumis un examen plus minutieux que jamais auparavant, comme lillustrent les mcanismes de rvision pour les mines de diamant de la BHP et de Diavik. Il ne fait aucun doute que les projets damnagement de pipelines grande chelle dans le Nord seraient galement soumis des tudes environnementales globales. Le public a loccasion de donner son avis dans le cadre de mcanismes dexamen des projets, et le rglement des ententes sur les revendications territoriales pose les jalons dun rle accru des Autochtones dans la rglementation environnementale des chantiers dexploitation des ressources non renouvelables. La remise en tat est un autre domaine o les normes se sont amliores. Les entreprises minires prparent maintenant des plans de remise en tat dtaills et
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enregistrent des dpts importants en cas de dommages pour veiller ce que le cot de la remise en tat soit suffisamment financ ds le dpart. Cette exigence constitue un contraste marquant avec les habitudes passes dans les T.N.-O., comme lillustrent les normes passifs non capitaliss crs par les mines Giant et Colomac. Il est toujours possible damliorer la rglementation de chaque projet. Les changements qui se sont produits au cours des dernires annes dans lvaluation environnementale et dans les mcanismes et exigences rglementaires ont nanmoins rduit le risque de dommages environnementaux catastrophiques causs par un seul projet. Si lon se tourne vers lavenir de lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord, le plus gros dfi quil reste relever consiste sattaquer aux impacts cumulatifs de projets multiples et des activits qui sy rattachent. Mme si les effets directs de chaque mine ou puits de gaz en production se situent lintrieur de limites acceptables, leffet combin de plusieurs projets dans un certain domaine sera peut-tre important. Les impacts cumulatifs se manifestent lorsque les incidences de projets ou dactivits isoles sajoutent les unes aux autres, crant un effet global plus grand. Par exemple, si un grand nombre de petits dversements de produits chimiques dans un lac ou une rivire tuent chacun quelques poissons, leffet cumulatif sera peut-tre llimination de lensemble de la population des poissons. Les impacts cumulatifs peuvent galement se produire lorsque des impacts individuels entrent en interaction de manires qui crent de nouveaux effets plus importants. Les produits chimiques rejets par deux ou plusieurs sources peuvent se combiner dans lenvironnement pour crer un autre polluant plus toxique. Lexpression gestion des impacts cumulatifs est ici employe pour regrouper plusieurs processus connexes qui visent dfinir, surveiller et rglementer les impacts cumulatifs du dveloppement. Lvaluation des impacts cumulatifs fait gnralement rfrence lvaluation des impacts cumulatifs dans la planification et lvaluation environnementale qui sappliquent des projets isols. La surveillance des impacts cumulatifs consiste dans la collecte de donnes de base ainsi que dans des tudes constantes pour dfinir les changements causs dans lenvironnement par des impacts multiples. La gestion des impacts cumulatifs comporte lintgration de linformation, de lvaluation et de la surveillance dans les mcanismes dcisionnels. Les dcisions relatives aux impacts cumulatifs peuvent tre prises toutes les tapes de lexploitation des ressources non

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renouvelables, soit de lamnagement du territoire au Obstacles la gestion des dpart jusqu la rglementation et la remise en tat de impacts cumulatifs chaque chantier. La gestion des impacts cumulatifs nest pas tche aise. Les entreprises qui tiennent attnuer limpact dun Par dfinition, elle exige que lon prte attention aux pipeline et de son infrastructure connexe sur la population incidences de projets et dactivits multiples qui peuvent 37, devront examiner comment de caribous, par exemple se drouler dans une vaste rgion gographique au cours la somme ou le produit de chaque perturbation peut dune longue priode. Ces projets et activits sont souvent, entraner des changements tels que ceux qui touchent la leur tour, soumis divers mcanismes damnagement performance de la population (p. ex. dmographie, taille et de rglementation. Linsuffisance des donnes et et rpartition). Certaines tudes ont dmontr que le paslincertitude scientifique quant aux liens de cause effet sage de caribous est moins susceptible de se faire l o sont des problmes courants dans la gestion des impacts les pipelines sont levs (surtout en de dune certaine cumulatifs. Lincertitude concernant les objectifs atteinhauteur) et comportent des voies infrieures, plutt dre est galement frquente. Il nexiste peut-tre que des tronons souterrains, ou l o des pas de mcanismes qui permettent de rampes daccs sont prvues pour permedfinir et de concilier les intrts souttre le passage des caribous au-dessus vent conflictuels que les dcisions de des pipelines. Toutefois, la taille du gestion peuvent toucher. groupe, le harclement des La gestion des impacts insectes et la combinaison de cumulatifs dans les T.N.-O. doit routes et de voies de circulation sattaquer lensemble de ces parallles aux pipelines peuvent problmes gnraux. En outre, causer une interaction qui disla vulnrabilit environnementale suaderont les caribous de des rgions Nordiques et les caractraverser les pipelines. La tristiques distinctes sur le plan frquence du passage sest avre social et culturel des T.N.-O. prsenmoins grande lorsquil y a une route tent des difficults particulires pour la voisine dun pipeline et lorsque la cires impacts possibles gestion des impacts cumulatifs. Le contexte culation est intense. Les pipelines levs institutionnel connat galement une voqui longent de prs les routes trs sur la faune et la qualit lution rapide. On a cr de nouveaux frquentes entravent le passage. organismes et mcanismes de gestion des de leau proccupent tout Lampleur des dbouchs dexploitaressources qui commencent tout juste tion des ressources non renouvelables particulirement les acqurir la capacit institutionnelle ncesdans les T.N.-O. est assortie dun risque saire pour sacquitter de leur mandat. De correspondant : les projets et activits collectivits autochtones. manire plus gnrale, le rglement et la multiples produiront peut-tre des mise en uvre des ententes sur les revenimpacts cumulatifs. Les impacts possibles dications territoriales et lautonomie gouvernementale, sur la faune et la qualit de leau proccupent tout parainsi que la perspective dune dvolution accrue des pouticulirement les collectivits autochtones. La gestion du voirs apportent des changements importants la dveloppement pour minimiser ces impacts est ncesstructure gnrale de la gestion des affaires publiques. saire si lon veut prserver lintgrit environnementale et Les T.N.-O. prsentent donc un contexte complexe et veiller ce que les collectivits autochtones atteignent un fertile en changes pour la gestion des impacts cumulatifs. quilibre entre les conomies des salaires et leur mode de vie traditionnel bas sur la terre. La gestion des impacts cumulatifs est donc indispensable si lon veut protger des valeurs qui sont fondamentales pour la vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables.

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La vulnrabilit environnementale des rgions


Nordiques et les caractristiques distinctes sur le

Exigences dune gestion fructueuse des impacts cumulatifs


Les consultations de la TRNEE et les recherches quelle a commandes ont donn lieu plusieurs suggestions pour sattaquer aux impacts cumulatifs de lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Toute initiative prise dans cette rgion devrait comporter une tude des questions suivantes.

plan social et culturel des T.N.-O. prsentent des difficults particulires pour la gestion des impacts cumulatifs.

Coordination et regroupement des initiatives existantes


Le succs de la gestion des impacts cumulatifs dpend de la coordination et de la fusion des initiatives existantes. Ce rle revt une importance particulire dans les T.N.-O. cause de la prolifration de commissions, dorganismes, de mcanismes et dententes qui se rattachent de diverses manires la gestion des impacts cumulatifs. Par exemple, il existe peut-tre des moyens de coordonner ou de fusionner des programmes de surveillance propres un projet, lchelle rgionale et territoriale. La coordination et la fusion des initiatives devraient se traduire par une gestion des impacts cumulatifs meilleure et plus rentable. On pourrait rduire le ddoublement des efforts, cerner les lacunes dinformation et regrouper les ressources en fonction dautres objectifs communs. Les exigences poses aux organismes autochtones, aux exploitants des ressources, aux fonctionnaires et dautres acteurs cls seraient ainsi plus faciles grer. Un cadre stratgique intgr pour la gestion des impacts cumulatifs contribuerait galement assurer la clart de la rglementation en clarifiant le rle de lvaluation des impacts cumulatifs de chaque projet dans le cadre global de la gestion environnementale. Les donnes et lorientation stratgique qui dcoulent dun cadre de gestion des impacts cumulatifs aideraient galement les promoteurs dun projet remplir leurs obligations en vertu de la lgislation sur lvaluation environnementale.

La gestion des impacts cumulatifs offre ainsi loccasion de canaliser et de renforcer la planification et la rglementation environnementales dans les T.N.-O. Il faudrait coordonner et, si possible, fusionner les tudes scientifiques, les programmes de surveillance, les mcanismes de rglementation et de planification, et des initiatives semblables dans le cadre cr pour la gestion des impacts cumulatifs.

Respect des offices et mcanismes instaurs par la voie des ententes de rglement sur les revendications territoriales et mise en uvre de la lgislation
Limportance des impacts cumulatifs a t reconnue dans les ententes institutionnelles et les mcanismes dcisionnels tablis en vertu des ententes de rglement sur les revendications territoriales et de la mise en uvre de la lgislation. En particulier, les aspects de la gestion des impacts cumulatifs sinscrivent dans le cadre du mandat des offices crs en vertu de la Loi sur la gestion des ressourcs e de la valle du Mackenzie, notamment les fonctions dexamen des projets du Bureau dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie. Les questions relatives aux impacts cumulatifs sont galement abordes dans la partie VI de la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Macke zi , qui prvoit une surveiln e lance et des vrifications environnementales. Aux yeux des Autochtones, les institutions et les mcanismes bass sur les revendications leur garantissent davoir vritablement voix au chapitre dans la prise des dcisions concernant la gestion foncire et la gestion des ressources. Cette voix sera renforce par la ngociation et la mise en

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uvre des ententes dautonomie gouvernementale. La gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. doit par consquent respecter ces ententes et sen inspirer.

Intgration des connaissances autochtones traditionnelles


La reconnaissance de la valeur des connaissances traditionnelles autochtones est un principe directeur essentiel de ltude de West Kitikmeot/Slave, initiative importante qui est dcrite de manire plus dtaille ci-dessous, au point Assurer la continuit de ltude West Kitikmeot/Slave . Ce principe est galement reconnu de manire gnrale dans les initiatives de gestion environnementale et dans les examens de projets dans le Nord du Canada. Les connaissances traditionnelles devraient, tout comme la science occidentale, tre considres comme un lment essentiel de la gestion des impacts cumulatifs.

de lvaluation et de la surveillance des impacts cumulatifs. Ces indicateurs sont galement prcieux pour orienter la surveillance et la recherche scientifiques. La gestion des impacts cumulatifs doit porter essentiellement sur des questions qui peuvent vritablement changer les choses, et elle doit viter le pige de vouloir soccuper de tout. Un des objectifs majeurs de la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. devrait donc tre la dfinition des objectifs, des points de repre et des seuils qui peuvent servir orienter la recherche de base, la surveillance et les dcisions de dveloppement.

Initiatives et propositions rcentes


La gestion des impacts cumulatifs est dj un sujet de premier plan dans les T.N.-O. La Stratgie des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O. comprend une proposition visant instaurer un rgime de surveillance pour les milieux biophysiques et socio-conomiques la fois et souligne le besoin de recueillir des donnes de base, de mener des recherches sur les impacts cumulatifs et de surveiller ces impacts cumulatifs38. Cette initiative a pour but de : permettre une meilleure coordination dans la collecte des donnes; cerner et combler les lacunes dans la surveillance rgionale et la collecte des donnes; faire mieux comprendre les liens importants de cause effet qui ont trait aux activits de dveloppement; faciliter ltablissement de seuils rgionaux et propres un site et de capacits limites. Le rgime de surveillance propos contribuera galement lexamen cohrent et en temps opportun des propositions de projets. LEconomic Strategy Panel souligne galement le besoin urgent de crer un cadre global de surveillance des effets cumulatifs , compte tenu du grand nombre de projets damnagement qui pourraient samorcer dans les T.N.-O.39. Il signale que les programmes actuels de surveillance sont gnralement propres un site et que les donnes de base sur les connaissances traditionnelles et environnementales souffrent de grosses lacunes. Ce groupe recommande la collecte de donnes de base ncessaires pour la surveillance des impacts cumulatifs et dclare quil faut mettre les donnes en commun pour rendre les collectivits et les rgions plus aptes surveiller les impacts40 .
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tude des effets socio-conomiques


La vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables comprend la fois lintgrit environnementale et le bien-tre social et culturel. Si lon veut minimiser les risques de lexploitation des ressources non renouvelables pour les collectivits autochtones, il faut porter attention lventail complet des impacts cumulatifs. Les liens entre les effets sont particulirement importants pour les collectivits autochtones, parce que les valeurs sociales et culturelles sont indissociables de la terre et des activits traditionnelles bases sur la terre. Lintgrit environnementale nest pas simplement une valeur en soi; elle est galement indispensable pour maintenir le bien-tre social et culturel. En consquence, les impacts cumulatifs du dveloppement sur le plan social et culturel pour les collectivits autochtones devraient tre traits paralllement aux autres effets environnementaux (p. ex. biophysiques) lintrieur dun cadre intgr de gestion des impacts cumulatifs.

Dfinition des objectifs, des critres et des seuils


La gestion des impacts cumulatifs exige plus que des tudes scientifiques et des programmes de surveillance. Lobjectif final consiste se servir de linformation sur les impacts cumulatifs pour prendre de meilleures dcisions. Les objectifs, les critres et les seuils fournissent lorientation essentielle aux promoteurs des projets, aux dcideurs et dautres parties intresses lorsquon leur demande dintervenir partir de linformation provenant

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Plusieurs initiatives importantes relatives aux impacts cumulatifs en sont dj ltape de planification ou de ralisation dans les T.N.-O. Le Programme de surveillance des effets cumulatifs dans la valle du Mackenzie, qui remonte aux ententes sur les revendications territoriales des Gwichin et des Sahtu, est impos en vertu de la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Macke zi . Ce pron e gramme en est ltape de planification, le MAINC coordonnant la conception du programme en collaboration avec un groupe de travail compos de fonctionnaires des gouvernements fdral et territorial et de reprsentants des Gwichin, des Inuvialuit et de la rgion de Sahtu, ainsi que du Conseil des Dogrib assujettis au Trait no 11, des Premires nations de la rgion du Deh Cho, le groupe akaitcho assujetti au Trait no 8, de lAlliance mtis North Slave et du Conseil tribal de South Slave. Environnement Canada tudie et labore des approches rgionales pour lvaluation et la gestion des impacts cumulatifs dans le cadre de sa Northern Ecosystem Initiative. Laccent est mis sur la cration de partenariats visant contribuer la cration de procdures et de protocoles qui pourraient servir mettre sur pied des cadres de gestion et dvaluation rgionale des impacts cumulatifs partout dans le Nord. Il existe aussi quelques initiatives plus troitement cibles. Ltude West Kitikmeot/Slave, analyse ci-aprs, au point Assurer la continuit de ltude West Kitikmeot/Slave , a t mise sur pied pour combler les lacunes dans linformation rgionale de base concernant la province gologique des Esclaves et elle porte essentiellement sur des donnes qui peuvent servir valuer et observer les impacts cumulatifs du dveloppement. LAgence indpendante de surveillance environnementale,

cre en vertu de lentente environnementale portant sur le projet de la BHP, est charge de surveiller la gestion environnementale des effets, notamment des impacts cumulatifs, de la mine de diamant Ekati. Le Programme de surveillance des eaux relativement aux effets cumulatifs dans la rivire Coppermine, men par le MAINC, aborde la recherche et la surveillance dans une perspective transfrontalire base sur le bassin hydrographique. Les impacts cumulatifs sont galement une proccupation majeure dans lamnagement du plan de gestion du caribou de la rgion de Bathurst. Linitiative la plus importante dans la gestion des impacts cumulatifs est llaboration dun Cadre dvaluation et de gestion des impacts cumulatifs pour les T.N.-O. Le premier plan de travail pour cette initiative a t prsent en avril 2000. Ce Cadre a pour but : de permettre daborder de manire systmatique et concrte lvaluation et la gestion des effets cumulatifs dans e les T.N.-O., en refltant les besoins desdivers acteurs cls, sansnuire aux activits relatives aux revendications territoriales ni aux lois en vigueur41. On a cr un comit dorientation qui supervisera llaboration du Cadre et qui compte des reprsentants des autorits fdrales et territoriales, des organismes et des gouvernements autochtones, de lindustrie, des groupes de protection de lenvironnement et du Bureau dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie. La date butoir pour la mise en uvre du cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs est fixe avril 2001.

La gestion des impacts cumulatifs nest pas tche aise.


Par dfinition, elle exige que lon prte attention aux incidences de projets et dactivits multiples qui peuvent se drouler dans une vaste rgion gographique au cours dune longue priode.

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Il reste mettre au point les dtails de la conception et de la mise en uvre. Toutefois, le plan de travail indique que le Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs pourrait comprendre six volets de base : vision, valeurs et objectifs; valuations propres un projet; recherche et tudes rgionales de base; surveillance; stratgies et mesures de gestion environnementale; vrification (y compris rapports sur ltat de lenvironnement). Cette initiative a bnfici de certains fonds du gouvernement fdral pour la premire anne, mais le financement long terme na pas encore t obtenu. Les autres questions sur lesquelles il faudra se pencher ont trait notamment la structure institutionnelle pour la mise en uvre du Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs et aux liens avec les mcanismes dcisionnels au cas o lon dtecterait des impacts cumulatifs.

Mise en uvre de la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. Recommandations de la TRNEE
La TRNEE est convaincue quun cadre intgr pour la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. simpose ds prsent si lon veut assurer la durabilit des collectivits autochtones. Les recommandations de la TRNEE ce chapitre visent appuyer llaboration et la mise en uvre du Cadre CEAM.

Financement du Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs


Ce Cadre permettrait de placer les T.N.-O. lavantgarde de la gestion des impacts cumulatifs au Canada. Il ne faudrait pas sous-estimer les difficults auxquelles se heurte cette initiative, pas plus que la ncessit de la bonne volont et de la coopration de la part de tous les participants. La TRNEE croit nanmoins que le Cadre fournit les moyens les plus prometteurs dont on dispose actuellement pour sattaquer de nombreux risques de lexploitation des ressources non renouvelables pour les collectivits autochtones. En particulier, la TRNEE appuie la composition multipartite du comit dorientation cr pour laborer le Cadre dvaluation de gestion des effets cumulatifs, et lintention claire de crer un cadre stratgique intgr pour la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. La TRNEE signale lengagement du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, pris le 6 dcembre 1999 : Nous fournirons les ressources ncessaires pour

que les recommandations prsentes lissue de latelier de dcembre42 soient suivies avec diligence et quune valuation des effets cumulatifs et un cadre de gestion soient labors dici avril 200143 . Un document dtude publi en mme temps que la dclaration du ministre est venu confirmer lengagement du MAINC et dEnvironnement Canada doctroyer les ressources ncessaires pour pouvoir donner suite aux recommandations manant de latelier. Le plan de travail du Cadre davril 2000 dcoulait directement de latelier multipartite tenu en dcembre 1999. Ce plan de travail exigeait un budget total de 780 000 $, mais la somme accorde au groupe de travail du Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs pour achever ce Cadre ntait que de 450 000 $. La TRNEE craint que ce manque de financement ait min les efforts du groupe de travail pour laborer le Cadre dici la date limite davril 2001. Le groupe de travail charg du Cadre a d supprimer ou rduire un grand nombre dactivits quil avait prvues, notamment son projet de sessions de consultation, pour assurer quau moins les volets prioritaires du plan de travail soient traits dici avril 2001. Selon le groupe de travail du Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs, les ajustements apporter au plan de travail signifient que le dlai davril 2001 ne pourra tre respect mme si la somme requise de 300 000 $ est verse au cours de lexercice 20002001. Daprs les estimations que le MAINC a fournies la TRNEE, il faudra un dlai dun an et une allocation unique de fonds de 800 000 $ pour achever le Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs 450 000 $ pour le Cadre et 350 000 $ pour un volet essentiel de surveillance du Cadre, le Programme de surveillance des effets cumulatifs dans la valle du Mackenzie. long terme, une proportion substantielle du financement supplmentaire sera ncessaire pour laborer et mettre en uvre un cadre stratgique intgr pour la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. et pour soutenir le processus multipartite indispensable la russite de cette initiative. Daprs le MAINC, la mise en uvre du Cadre lui seul cotera deux millions de dollars par an. Les valuations du cot pour le Programme de surveillance des effets cumulatifs dans la valle du Mackenzie sont analyses ci-dessous. La TRNEE croit fermement que la gestion des impacts cumulatifs offre une occasion intressante dinvestissement stratgique de la part du gouvernement et de lindustrie.

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Largent investi maintenant contribuera obtenir la base dinformation et le cadre stratgique ncessaires pour viter des erreurs coteuses dans lexploitation des ressources non renouvelables. Si lon peut dfinir et attnuer les impacts cumulatifs du dveloppement sur le plan social, environnemental et culturel, on aura rpliqu une menace majeure la durabilit long terme des collectivits autochtones. Un investissement stratgique dans la gestion des impacts cumulatifs contribuera aussi directement assurer la clart de la rglementation, facteur essentiel pour amliorer le climat dinvestissement dans les T.N.-O. Le soutien aux programmes de surveillance et de collecte des donnes de base rduira le cot de la planification des projets et de lvaluation des impacts cumulatifs pour les promoteurs. Ces initiatives pourraient galement empcher la prolifration dorganismes propres un projet et de groupes dexperts scientifiques pour surveiller les impacts cumulatifs. Enfin, llaboration dun cadre stratgique et de planification pour lvaluation des impacts cumulatifs attnuera lincertitude qui entoure actuellement le rle de ce processus dans la gestion environnementale et lattribution approprie de rles et de responsabilits entre les promoteurs du projet et le gouvernement. Un investissement stratgique dans la gestion des impacts cumulatifs entranera des avantages directs pour les pouvoirs publics, les collectivits autochtones, lindustrie, les organismes de protection de lenvironnement et dautres acteurs cls. Cest lensemble de la population Nordique et du Canada qui bnficieront des avantages indirects. Enfin, les donnes de base sont llment essentiel de la gestion des impacts cumulatifs. Actuellement, linitiative la plus prometteuse dans ce domaine est le Programme de surveillance des effets cumulatifs dans la valle du Mackenzie prsent sous les Initiatives et propositions rcentes . Le groupe de travail de ce Programme est en train de concevoir un programme de surveillance communautaire, qui tait ax au dpart sur les zones de rglement des revendications des Gwichin et des Sahtu. Ce programme portera en fin de compte sur lensemble de la valle du Mackenzie. Une fois mises en uvre, ces donnes qui portent sur lensemble de la valle viendront sajouter aux autres donnes existantes, permettront de coordonner les programmes de surveillance et doffrir une rtroaction aux collectivits. Le Programme de surveillance des effets cumulatifs dans la valle du Mackenzie pourra produire les donnes

environnementales de base, lanalyse et linformation sur les connaissances traditionnelles dont ont besoin les promoteurs de projets et quiconque sintresse aux questions dimpacts cumulatifs. La TRNEE est davis que le Programme de surveillance des effets cumulatifs dans la valle du Mackenzie est un lment crucial de la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. et quil constituera une contribution majeure au volet de surveillance du Cadre CEAM. Cette initiative reflte galement des engagements spcifiques pris dans les ententes sur les revendications territoriales et par la voie de la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Macke zi . La TRNEE sinquite ne toutefois du fait que cette initiative na pas encore fait lobjet dun engagement financier suffisant. Daprs les valuations que le MAINC a fournies la TRNEE, un financement de trois millions de dollars par an est ncessaire pour donner de lexpansion et assurer la mise en uvre du programme. En bref, la TRNEE appuie llaboration du Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs et le Programme de surveillance des effets cumulatifs dans la valle du Mackenzie qui y est troitement li; elle croit galement quils sont essentiels la cration dun cadre intgr pour la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devrait accorder, sur une priode de six ans, la somme totale de 25,8 millions de dollars au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et au ministre de lEnvironnement aux fins dachever llaboration et la mise en uvre dun cadre stratgique intgr de gestion des effets cumulatifs dans les T.N.-O. Ce montant comprend : un montant totale de 800 000 $ pour permettre au groupe de travail charg de la gestion et de lvaluation des effets cumulatifs dans les T.N.O. de prsenter aux ministres des Affaires indiennes et du Nord canadien et de lEnvironnement un Cadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs complet et global, et un plan daction dici la fin de lexercice financier 2001-2002; un montant total de cinq millions de dollars par an pendant cinq ans pour permettre la mise en uvre du cadre CEAM, notamment le Programme de surveillance des effets cumulatifs

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de la valle du Mackenzie (au cot annuel de trois millions de dollars), les plans daction pour les rgions de North Slave et du Deh Cho, et des vrifications quinquennales (y compris des rapports sur ltat de lenvironnement), ainsi que pour rpondre aux besoins des organismes qui jouent un rle dterminant dans la surveillance et la gestion des effets cumulatifs. Ce niveau de financement devrait tre rvalu au bout de cinq ans.

Assurer la continuit de ltude West Kitikmeot/Slave


Ltude West Kitikmeot/Slave (WKSS) a t mise sur pied en 1995 dans le cadre dun partenariat entre les organismes autochtones et environnementaux, le gouvernement et lindustrie. Elle a pour mandat de fournir de linformation de base, en recourant la fois aux connaissances scientifiques et traditionnelles, dappuyer les dcisions de gestion des ressources et dvaluer les effets du dveloppement dans la rgion qui stend du Grand lac des Esclaves la cte arctique. Cette rgion couvre des parties des T.N.-O. et du Nunavut. Lengagement financier initial envers la WKSS est cens expirer le 31 mars 2001. Le Groupe de travail de la TRNEE, tout en reconnaissant que le destin de cet organisme et ses travaux sont un enjeu important pour la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O., ne sest pas entendu quant savoir sil fallait recommander le maintien du financement pour la WKSS telle quelle existe actuellement et lui donner un rle accru dans le nouveau cadre de gestion des impacts cumulatifs. Quoique certains membres du Groupe de travail prnent avec force le maintien de la WKSS au-del de son chance actuelle, dautres se montrent inquiets quant la formule de financement de ltude. On remarque galement que le Cadre CEAM est beaucoup plus large que le mandat actuel de la WKSS et que les leons de la WKSS pourraient tre intgres dans la nouvelle disposition de gestion des impacts cumulatifs. Les travaux dimportance entrepris par la WKSS et le succs quelle a remport en tant que partenariat ont cependant t reconnus par lensemble des membres du Groupe de travail. Ce Groupe convient galement de limportance de poursuivre des tudes essentielles long terme, notamment en ce qui concerne les impacts de lexploitation des ressources sur le caribou. Limportance

du caribou pour le Nord et le besoin de poursuivre des travaux dans ce domaine ont t souligns sous Les collectivits autochtones dans les T.N.-O. Contexte environnemental, culturel, social et politique et sous Limportance de la gestion des impacts cumulatifs . Quelle que soit la dcision finale quant au financement de la WKSS, les tudes long terme quelle a amorces telles que la recherche sur le caribou devraient se poursuivre dans le cadre de la collecte des donnes de base et de la surveillance qui sont indispensables la gestion des impacts cumulatifs. En outre, un examen et une valuation des travaux entrepris par la WKSS devraient tre amorcs pour que les leons importantes que lon a apprises au cours des cinq dernires annes puissent sappliquer des initiatives futures. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

Les partenaires de ltude de West Kitikmeot/Slave (WKSS) doivent assurer la poursuite des travaux de recherche en cours qui sont entrepris par la WKSS pour appuyer lvaluation et la surveillance des effets cumulatifs en fournissant le financement ncessaire pour soutenir toute mesure provisoire qui sera mise en place pendant la priode de transition schelonnant entre la fin du mandat de la WKSS (avril 2001) et la relve dun organisme ou dune initiative apte poursuivre cette recherche. Le choix de cet organisme ou initiative sera opr par la voie de consultations auprs des partenaires de la WKSS, du cadre CEAM et du Programme gnral de surveillance du Nunavut.

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c i n q

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e Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des

ressources non renouvelables de la TRNEE repose sur le principe voulant que les ressources non renouvelables peuvent constituer un apport positif la durabilit des collectivits autochtones dans le Nord. La prsente partie du rapport expose une srie de recommandations visant assurer que linvestissement la pierre angulaire de lactivit conomique dans ce secteur continue tre octroy aux T.N.-O.

Limportance dun climat favorable aux investissements


Pour une stratgie qui compte sur lexploitation des ressources non renouvelables pour promouvoir la durabilit, un dfi majeur consiste garantir que lactivit conomique dans les secteurs des ressources se poursuive long terme. Lexploration actuelle est indispensable si lon veut garantir de nouvelles dcouvertes. Face au long chancier des gros projets, le niveau actuel dexploration sera un facteur absolument dterminant des dbouchs conomiques dici 10 25 ans. Il faudrait galement faciliter un dveloppement srieux, du fait que les rserves minires dcouvertes vont peut-tre demeurer inexploites pendant plusieurs annes peut-tre mme indfiniment si lon trouve des sources dapprovisionnement moins coteuses. Il est vrai que la force des cours des produits de base et le potentiel minier des T.N.-O. ont t des incitatifs puissants lexploration et lexploitation dans les secteurs du diamant, du ptrole et du gaz au cours des dernires annes. Il nen demeure pas moins que le Nord doit, sur un march mondial, se livrer la concurrence pour les capitaux dinvestissement quexige lexploitation des ressources non renouvelables. La TRNEE croit que lon peut et devrait prendre des mesures stratgiques majeures pour contribuer garantir le maintien de la vitalit des secteurs des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. La dernire considration est que, sans

la volont des entreprises dinvestir dans les T.N.-O., la promesse des avantages long terme ne demeure quune simple promesse.

Obstacles linvestissement dans lexploitation des ressources non renouvelables


Tout au long des consultations de la TRNEE, les reprsentants de lindustrie ont dfini les problmes rglementaires comme tant les principaux obstacles laccroissement des investissements dans les secteurs des ressources non renouvelables des T.N.-O. Lindustrie est mcontente dun rgime rglementaire qui ne cesse dvoluer et qui fait de chaque nouveau projet un voyage dans des eaux inexplores. La courte histoire de lexploitation des mines de diamant dans les T.N.-O. vient dailleurs illustrer ce problme. Les chantiers de la BHP et de Diavik ont tous deux t soumis des rgimes dvaluation environnementale diffrents, et les propositions subsquentes damnagement seront soumises un processus entirement nouveau en vertu de la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Macke zi . n e ces procdures rglementaires officielles viennent sajouter des ententes sur les retombes des projets propres chaque chantier, des ententes socioconomiques et des ententes environnementales, dont les exigences ne sont pas spcifies, ni dans une loi ni dans une politique.

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Mme lamorce dun processus rglementaire est une perspective rebutante pour bien des promoteurs. Les obligations et les procdures de consultation demeurent trs imprcises, ce qui rend difficile de vrifier qui devrait tre consult et sur quelles questions. Les investisseurs ventuels voient une multitude de commissions, dagences et de processus, dont beaucoup sont relativement nouveaux et inexpriments. La TRNEE est convaincue que la complexit et lincertitude qui entourent la rglementation dans les T.N.-O. constituent des menaces importantes lapport de capitaux dinvestissement dans les secteurs des ressources. Il est urgent que le gouvernement fdral, le gouvernement des T.N.-O., les organismes et les gouvernements autochtones, lindustrie et dautres acteurs cls collaborent pour amliorer la clart des rgimes rglementaires qui rgissent lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Lincertitude rglementaire est une complication inutile dans la planification des projets et le dveloppement dans les T.N.-O., o les frais de dveloppement sont levs et o deux autres handicaps majeurs nuisent la rgion quand il sagit de se livrer la concurrence pour trouver les capitaux dinvestissement. Premirement, lrosion de la capacit goscientifique et la localisation a sap la capacit du Nord de gnrer des activits dexploration. Deuximement, le manque dinfrastructures de transport suffisantes raccourcit les chanciers (p. ex. du fait quil faut compter sur des routes de glace pour le transport terrestre) et constitue un problme omniprsent dans le Nord du Canada. Dans ces deux domaines, les obstacles linvestissement dans les secteurs des ressources non renouvelables pourraient tre limins si lon plaait le Nord sur un terrain dgalit avec les autres territoires ou provinces.

rgime fiscal des investissements dans le Nord du Canada, mais ne sest pas entendue sur cette question. La TRNEE ne formule donc pas de recommandations dans le domaine des mesures fiscales, mais les deux points de vue divergents sont noncs ci-dessous.

Financement supplmentaire pour les offices en vertu de la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Mackenzie
Les T.N.-O. subissent des changements profonds qui dstabilisent invitablement les rgimes rglementaires. Cette incertitude sera en partie attnue grce aux ententes sur les revendications territoriales et lautonomie gouvernementale. Toutefois, une fois les ententes signes, une nouvelle priode de transition et dincertitude samorce. Il faut crer de nouvelles commissions de gestion des ressources et de la rglementation, et les laisser acqurir de lexprience pratique. La mise en uvre de la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Macke zi n e (LGRVM) en est maintenant cette tape de transition. Mme si cette loi marque un pas en avant important dans la cration dun rgime intgr de gestion des ressources et de la rglementation qui est bas sur les revendications territoriales dans la valle du Mackenzie, il faudra dployer dautres efforts pour garantir lefficacit et la prvisibilit dans la pratique. Tout au long du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE, les principaux acteurs et chercheurs ont signal le manque de financement pour les offices crs en vertu de la LGRVM comme un problme majeur. Ce qui inquite le plus lindustrie, cest que des commissions et des agences dbordes de travail et nayant pas un personnel suffisant ne pourront pas sacquitter de leurs responsabilits de manire efficiente, efficace, en temps et lieu. Sans un financement suffisant et un accs lexpertise, ces nouveaux organes risquent dtre dbords par le nombre, la taille et la complexit des projets dexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Les retards et lincertitude dans la planification et lapprobation des projets seront alors invitables. Linsuffisance de fonds pour ces commissions et agences inquitent galement les Autochtones et les organismes de protection de lenvironnement. La promesse dune plus grande participation la prise de dcisions savrera vaine si les mcanismes mis en place pour faciliter cette participation ne peuvent fonctionner de manire efficace.

Amlioration du climat dinvestissement et de dveloppement conomique Recommandations de la TRNEE


La TRNEE a dfini trois domaines o lon pourrait prendre des initiatives pour amliorer le climat dinvestissement de lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord. Ces initiatives sont axes sur la capacit rglementaire, le soutien la localisation goscientifique et gologique, et le financement de linfrastructure. En outre, la TRNEE a examin de manire assez dtaille une proposition visant modifier le

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On a dfini deux problmes systmiques qui contribuent aux difficults de financement de ces nouvelles commissions. Premirement, le financement est administr par la voie du processus de mise en uvre des revendications territoriales du MAINC, qui nest pas ax sur les besoins oprationnels des commissions de gestion des rglements et des ressources. Certains acteurs cls ont recommand une entente de financement spare des services vots pour les commissions de la LGRVM. Deuximement, le financement de ces commissions semble insuffisant, surtout cause de la hausse de la charge de travail associe aux grands projets44. En fait, une proccupation souvent exprime a trait au fait que les commissions exigent la fois un renforcement de leur capacit de base et une plus grande latitude pour faire face au regain dactivits de dveloppement. Outre le financement de leurs activits internes, les commissions de la LGRVM ont besoin de ressources financires pour faciliter la participation du public leurs processus. Ce besoin est particulirement criant pour le Bureau dexamen des rpercussions environnementales dans la valle du Mackenzie, lentit responsable de lvaluation environnementale en vertu de la LGRVM. Financer le soutien de la participation des groupes dintrt public, des organismes autochtones et dautres groupes et particuliers aux tudes de projets est un principe dvaluation environnementale gnralement accept au Canada. Ce type de financement couramment qualifi de financement de participation reflte les valeurs de la participation publique et de la globalit qui sous-tendent les mcanismes dvaluation environnementale. Ces processus visent dfinir des valeurs et des intrts opposs face aux amnagements proposs et soumettre les plans des promoteurs un examen minutieux. Quoique les organismes de rglementation et les gestionnaires des ressources gouvernementales jouent souvent un rle dans ces processus, lexprience dmontre que lexamen le plus minutieux des projets est souvent fait par les intervenants non gouvernementaux. Toutefois, on reconnat bien quun grand nombre de particuliers et dorganismes qui sintressent aux projets proposs nont pas les ressources ncessaires pour participer lvaluation environnementale dans des conditions o ils seraient sur un pied dgalit avec les promoteurs des projets et les pouvoirs publics. Les obstacles une vritable participation sont particulirement gros lorsque les projets soulvent des questions techniques complexes et lorsque dautres parties aux
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valuations environnementales ont accs des conseils juridiques et des tmoins experts. Comme les participants lvaluation environnementale doivent gnralement justifier leurs proccupations en prsentant des preuves directes ou en contre-interrogeant les promoteurs sur leurs dclarations dimpact environnemental, une connaissance approfondie de ces problmes et une capacit de rassembler de linformation et des arguments de manire efficace simposent. Pour un grand nombre dintervenants, y compris les collectivits autochtones, surmonter ces obstacles exige temps et argent. Or, trop souvent, ces deux lments manquent. Le financement de participation est mentionn dans certaines lois sur lvaluation environnementale. Par exemple, La Loi canadienne sur lvaluation environnementale, contient une exigence explicite qui snonce comme suite : Le ministre cre, pour lapplication de la prsente loi, un fonds de participation du public aux mdiations et aux valuations par une commission dexamen45. Le financement de participation existe dans certaines provinces pour les mcanismes dexamen des projets46.

Lindustrie est mcontente


dun rgime rglementaire qui ne cesse dvoluer et qui fait de chaque nouveau projet un voyage dans des eaux inexplores.

Financer le soutien de la participation des groupes


dintrt public, des organismes autochtones et Compte tenu de ces prcdents, il est surprenant que les dispositions que contient la LGRVM sur lvaluation environnementale nexigent pas, voire ne prvoient pas la cration dun programme de financement de participation. Il en rsulte que les organismes autochtones et dautres intervenants dans les mcanismes de rvision mens par le Bureau dexamen des rpercussions environnementales dans la valle du Mackenzie doivent soit trouver le financement de participation auprs des programmes gouvernementaux existants, ngocier des ententes de financement avec les promoteurs du projet, soit assumer eux-mmes le cot de la participation. Dans la pratique, les intervenants parviendront peuttre obtenir une partie du financement dont ils ont besoin auprs des programmes gouvernementaux et dautres sources. Toutefois, la TRNEE croit que le principe de financement de participation devrait tre officiellement reconnu dans lvaluation environnementale en vertu de la LGRVM et que ce principe devrait sappliquer par la voie dun mcanisme de financement spcifique. Une fois ce principe accept, une foule dautres problmes sont soulevs. En quoi les pouvoirs publics et lindustrie sont-ils tenus de fournir du financement? Quels critres devraient dterminer ladmissibilit au financement et lallocation de financement parmi les intervenants admissibles? Quels mcanismes de contrle et dimputabilit faudrait-il crer? Devrait-il y avoir un tribunal indpendant qui examinerait les conflits relatifs aux niveaux requis de financement? Ces questions, parmi dautres, devront tre traites au cours de la conception dun programme de financement de participation en vertu de la LGRVM. De toute vidence, ce mcanisme de conception devrait comporter des consultations avec les organismes et gouvernements autochtones, lindustrie et dautres groupes intresss (p. ex. groupes dintrt public en environnement). La TRNEE est convaincue quune participation autochtone efficace dans lvaluation environnementale est un moyen trs important de faire participer les
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dautres groupes et particuliers aux tudes de projets est un principe dvaluation environnementale gnralement accept au Canada.

collectivits autochtones la prise de dcisions sur lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord du Canada. Les mcanismes dvaluation environnementale devraient galement faciliter lintervention dautres intresss. Le financement de participation dans ces mcanismes est donc essentiel. Compte tenu des valeurs importantes qui sont en jeu, la TRNEE est davis que la mthode ponctuelle qui sapplique aujourdhui pour financer les intervenants en vertu de la LGRVM est inacceptable. La TRNEE a explor tout particulirement les niveaux de financement actuels et les prvisions de besoins du Bureau dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie, lOffice des terres et des eaux de la valle du Mackenzie et les autres bureaux crs en vertu de la LGRVM. Actuellement, le financement annuel du Bureau dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie est de 1,1 million de dollars, soit plus que les 545 000 $ de lexercice 19992000 mais beaucoup moins que la somme de 1,7 million de dollars rclame par le Bureau. Quant lOffice des terres et des eaux de la valle du Mackenzie, qui ne fonctionne que depuis avril 2000, il a reu 2,1 millions de dollars pour lexercice 20002001. Les formules de financement pour lamnagement du territoire rgional et les offices des terres et des eaux figurent dans les documents de mise en uvre des revendications. Actuellement, ce financement schelonne entre 131 000 $ pour lOffice damnagement du territoire Gwichin et 1,6 million de dollars pour lOffice des terres et des eaux de Sahtu.

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Linformation la plus prcise concernant les besoins en financement a t produite par le Bureau dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie. Dans le document quil a soumis la TRNEE, le Bureau a dclar quil navait pas encore men un examen approfondi des services vots pour ses besoins en financement et que cet examen devrait tre entrepris lorsque le temps et les ressources le permettront. Il a nanmoins indiqu que le Bureau a de toute vidence besoin dun financement supplmentaire pour sacquitter de ses responsabilits rglementaires. Il y a deux ans, le Bureau avait valu 1,7 million de dollars par an ses frais dexploitation, avant que ne se manifeste lintrt actuel pour le ptrole et le gaz dans le Nord et que le Bureau fasse lobjet de demandes croissantes quant ses procdures. Cette somme est nanmoins la meilleure valuation existante des besoins prsents et futurs du Bureau pour le financement de base. Le Bureau a galement exprim une prfrence pour une financement pluriannuel qui ne soit pas li la mise en uvre des revendications territoriales (qui fixe le budget du Bureau pour une priode de dix ans). La TRNEE a galement examin les exigences dun programme de financement de participation. En particulier, elle a consult le personnel du Bureau dvaluation des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie pour dterminer le cot relatif aux interventions publiques dans lvaluation environnementale et les mcanismes rglementaires dans le Nord. Les valuations produites par le personnel du Bureau rvlent que les projets petite chelle peuvent exiger jusqu 100 000 $ de financement de participation, tandis que les projets grande chelle (p. ex. ltude globale rcemment acheve pour Diavik Diamond Mines Inc.) peuvent exiger au moins 800 000 $ de financement de participation. partir de ces valuations, la TRNEE a conclu quune allocation annuelle de 500 000 $ offrirait une base raisonnable pour le programme de financement de participation requis. Ce chiffre, examin par les membres du Bureau dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie, a t considr comme juste pour le moment. Si le gouvernement fdral veut respecter les engagements enchsss dans les ententes sur les revendications territoriales et la loi quil a pris envers les Autochtones et tous les Canadiens, il faut absolument garantir un financement suffisant pour appliquer la LGRVM. Les dpenses dans ce domaine favoriseront

une bonne gestion des ressources, en rduisant le risque derreurs coteuses et de conflits inutiles. Si lon accrot le financement pour ces organes, on amliorera galement le climat des investissements dans les T.N.-O. en contribuant garantir que lexamen des projets et les mcanismes rglementaires puissent fonctionner de manire efficiente, efficace et en temps opportun. En outre, une partie du financement supplmentaire pourrait servir appuyer une initiative visant coordonner et canaliser les mcanismes rglementaires dans les T.N.-O., notamment par une coopration accrue entre les offices crs en vertu de la LGRVM et entre les mcanismes de la LGRVM et dautres rgimes rglementaires. Fournir des ressources adquates aux offices crs en vertu de la LGRVM constitue ainsi une mesure tangible qui peut tre mise en uvre immdiatement pour calmer les inquitudes omniprsentes quant la clart et lefficacit de la rglementation dans les T.N.-O. La TRNEE croit fermement que le MAINC devrait rviser les niveaux de financement pour tous les offices crs en vertu de la LGRVM pour les raisons exposes ci-dessus. Tout en reconnaissant le besoin dexaminer les dispositions et les niveaux actuels de financement pour les bureaux crs en vertu de la LGRVM, la TRNEE hsite prsenter des recommandations prcises pour les autres offices sans mener des recherches plus approfondies quant aux futurs besoins de financement. En outre, il a t dcid quil serait prmatur que la TRNEE recommande un financement supplmentaire pour lOffice des terres et des eaux de la valle du Mackenzie, puisque cet office nexiste que depuis avril 2000. La TRNEE croit toutefois que les besoins du Bureau dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie sont dj assez clairs et pressants pour justifier une recommandation prcise. Tant le budget de base du Bureau que la cration dun programme de financement de participation simposent. En outre, il est souhaitable de doter le financement de participation dune assise lgislative. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devrait octroyer au moins 2,2 millions de dollars par an (y compris 500 000 $ pour le financement de participation) aux fins de permettre au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien dassurer lOffice dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie un financement qui

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schelonnerait sur plusieurs annes et qui garantirait que ledit Office puisse sacquitter de son mandat et fournir un financement de participation au cours des valuations environnementales et des tudes dincidences environnementales. Ce niveau de financement devrait tre rvalu au bout de cinq ans.

Il y aurait lieu de modifier la Loi sur la gestion des ressources de la valle du Mackenzie pour y ajouter une exigence propre au financement de participation.

Renforcer la capacit du Nord en matire dtablissement de cartes goscientifiques et gologiques


Les membres du Groupe de travail et les principaux acteurs du processus de la TRNEE ont recommand des initiatives visant amliorer ltablissement de cartes goscientifiques et gologiques. Une quipe dintervention nomme par le Groupe de travail intergouvernemental sur lindustrie minrale (GTGIM)47 et par lAssociation canadienne des prospecteurs et entrepreneurs48 a soulign la ncessit daccrotre les investissements dans ces domaines partout au Canada. Ces deux groupes prtendent quil existe un lien direct entre les gosciences lchelon gouvernemental, linvestissement dans lexploration minire et la dcouverte de gisements miniers conomiquement viables. Ils signalent galement lrosion constante du financement pour les gosciences gouvernementales au Canada, ce qui fait que de vastes tendues du pays ne sont pas suffisamment cartographies et que le Canada perd sa position concurrentielle comme lieu dinvestissement dans lexploration minire. Enfin, la restructuration de lindustrie de lexploration minire a signifi que la plupart des premiers travaux dexploration lchelon local se fait maintenant par des jeunes entreprises qui comptent sur les bases de donnes goscientifiques accessibles au public. Dans les T.N.-O., on reconnat de manire gnrale la ncessit dinvestir dans les gosciences et la cartographie. Le rapport du Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop signale que ltablissement de cartes gologiques est de loin lincitatif le plus rentable que le gouvernement puisse offrir pour encourager lactivit du secteur minier49 . Une base de donnes goscientifiques qui soit jour et accessible est vitale pour

lexploration locale, dont la valeur a une fois de plus t dmontre par la dcouverte de diamant dans les T.N.-O. LEconomic Strategy Panel a conclu que lamlioration des gosciences et de ltablissement des cartes simpose si lon veut attirer constamment des investissements, et que la rcompense possible de cette activit est norme50 . Outre les avantages directs quils prsentent pour lindustrie, la recherche et ltablissement de cartes goscientifiques, ils fournissent galement des renseignements prcieux pour lamnagement du territoire et les stratgies des aires protges. Quand on dfinit les zones qui prsentent un potentiel minier lev ou faible, cela aide toutes les parties aboutir une entente sur des questions plus gnrales damnagement du territoire. Dans limmdiat, il en rsultera un quilibre mieux dos des considrations conomiques, culturelles et cologiques dans les dcisions relatives lamnagement du territoire. En facilitant ainsi ces mcanismes damnagement du territoire, on renforce la certitude concernant laccs aux territoires pour lexploration et lexploitation. Lutilisation des donnes et des cartes goscientifiques dans les mcanismes damnagement du territoire contribuera donc amliorer le climat dinvestissement pour les industries des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Malgr les arguments convaincants en faveur des investissements publics dans les gosciences et ltablissement de cartes, la capacit du Nord dans ces domaines a t sensiblement rduite au cours des dernires annes. La Commission gologique du Canada sest vue ampute dune partie de son financement, et son bureau de Yellowknife a ferm. La conclusion de la dernire Entente de dveloppement conomique Canada-T.N.-O. a galement limin une source dappui. Lanalyse prsente dans le rapport du Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop indique que les T.N.-O. ont reu pour les gosciences un financement de beaucoup infrieur celui qui est attribu des territoires comparables. Par exemple, en vertu de lentente sur lexploitation des ressources minires Canada-T.N.-O. 19871991, les T.N.-O. y compris ce qui constitue aujourdhui le Nunavut nont reu que 5 p. 100 du financement national pour les gosciences, mme sils couvrent environ un tiers du territoire canadien51.

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Le climat dinvestissement pour lexploitation des ressources non renouvelables

Les rsultats sautent aux yeux. Selon le rapport du Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop : Daprs lvaluation de lentente dexploitation des ressources minires conclue entre le Canada et les T.N.-O. en 1991-1996 (Canada-NWT MDA), ltablissement decartes gologiques ne portait que sur 40 p. 100 des T.N.-O. [et du Nunavut] lchelle de 1/250 000 (gnralement applique par lindustrie pour tablir de vastes objectifs dexploration), et sur moins de 1 p. 100 lchelle de 1/50 000 (gnralement applique par lindustrie pour explorer des lieux particuliers lintrieur des vastes zones cibles). titre comparatif, en 1990, la couverture des provinces tait, en moye n de 80 p. 100 n e, lchelle de 1/250 000 et de 35 p. 100 1/50 000. Il ressort donc que mme avec le financement de lentente dexploitation des resources minire ltat a consacr des s, dpenses moins importantes aux gosciences dans les T.N.-O. quailleurs au Canada52. En mme temps, lindustrie classe les T.N.-O. comme lun des premiers territoires du Canada quant au potentiel minier53. Rcemment, on a propos plusieurs amliorations aux gosciences et ltablissement de cartes dans le Nord et dans lensemble du Canada. Lquipe dintervention nomme par le Groupe de travail intergouvernemental

sur lindustrie minrale a publi un rapport en 1999 dans lequel elle recommande un budget de 49,9 millions de dollars chelonns sur dix ans pour ltablissement de cartes gologiques dans les T.N.-O.54. Cette proposition a reu lappui de lAssociation canadienne des prospecteurs et entrepreneurs dans des documents rcemment prsents aux ministres de lnergie et des Mines55. Le Comit national des commissions gologiques a galement, dans le cadre de la Confrence des ministres des Mines tenue Toronto en septembre 2000, exprim son appui pour les gosciences et ltablissement de cartes56. Ce document rclame une stratgie de coopration pour ltablissement de cartes gologiques dans chaque province et territoire du Canada. La TRNEE a consult des reprsentants de la Commission gologique du Canada, du MAINC et le C.S. Lord Northern Geoscience Centre, institut tabli Yellowknife qui est gr conjointement par le MAINC et le gouvernement des T.N.-O., la Commission gologique du Canada jouant un rle consultatif. Dans une prsentation conjointe la TRNEE, ces ministres soutiennent les recommandations du rapport du GTGIM (c.--d. 49,9 millions de dollars chelonns sur dix ans), mais font remarquer que cette somme nest consacre qu ltablissement de cartes de la roche de fond le rapport du GTGIM estimait quune somme supplmentaire de 24 millions de dollars serait ncessaire au cours des 20 prochaines annes pour produire les atlas des bassins au

Le financement des infrastructures jouera un rle


crucial pour donner des chances gales chacun alors que le Nord est en concurrence avec dautres territoires ou provinces pour obtenir des fonds dinvestissement.

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profit de lexploration dhydrocarbones dans les bassins de Beaufort et les bassins sdimentaires des rgions continentales Nordiques. Les ministres signalent galement que le cot du lev aromagntique a t valu 20 millions de dollars dans la Stratgie des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O. Le simple cot de lachvement de ce travail fondamental de lev goscientifique serait denviron 94 millions de dollars. Selon la prsentation conjointe, cette somme totale ne comprend pas les autres levs et recherches qui seraient souhaitables, tels que les cartes de dpts meubles, les tudes de gisements miniers et les valuations de ressources. Le financement annuel ncessaire dpendrait donc de la date prvue pour excuter le niveau souhait de lev. Le rapport du GTGIM se base sur un chancier de dix ans, ce qui laisserait entendre une exigence de base de prs de dix millions de dollars par an. Actuellement, les dpenses du C.S. Lord Northern Geoscience Centre et de la Commission gologique du Canada se chiffrent entre un et deux millions de dollars par an. La TRNEE soutient fortement lintensification des activits goscientifiques et de ltablissement de cartes gologiques dans les T.N.-O. et dans lensemble du Nord du Canada. Tout investissement stratgique dans ce domaine stimulera lexploration et facilitera lamnagement du territoire, qui seront tous deux source de retombes importantes long terme pour les collectivits autochtones et lensemble de la population Nordique. Alors que le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables tait surtout ax sur les besoins des T.N.O. dans ce domaine, la TRNEE croit fermement que laccroissement du financement pour ltablissement de cartes goscientifiques et gologiques pourrait galement tre justifi dans le Yukon et le Nunavut. Pour les T.N.O., la TRNEE recommande ce qui suit :

Nouvelle formule de financement pour lamnagement des infrastructures


Le manque dinfrastructures est un obstacle majeur au dveloppement conomique dans les T.N.-O. et dans lensemble du Nord du Canada. Le cot du transport des personnes, de lquipement et des fournitures est lev, certaines restrictions saisonnires sappliquent parfois comme dans le cas des routes de glace et les distances lintrieur des T.N.-O. et entre les T.N.-O. et les marchs du Sud sont grandes. Le manque dinfrastructures dsavantage les T.N.-O. par rapport dautres territoires dans bien des secteurs, notamment le tourisme, la fabrication et lexploitation des ressources non renouvelables. Les besoins dinfrastructures pour lexploitation des ressources non renouvelables varient selon les produits. Daprs les recherches menes par la TRNEE, les besoins dinfrastructures propres chaque projet pour lexploitation des produits de valeur leve mais de faible volume tels que le diamant et lor sont relativement modestes. Une route dhiver pour les fournitures en vrac et une piste arienne pour transporter les personnes et les produits sont tout ce dont on a besoin dans bien des cas. En fait, le souci de scurit est tel que le manque daccs par une route praticable en toute saison est peut-tre un avantage pour les mines dor et de diamant. En ce qui concerne la production des mtaux de base, une infrastructure plus importante est indispensable. En gnral, les routes praticables en toutes saisons et laccs aux eaux de mare sont ncessaires pour que ces mines soient rentables. Dans le Nord du Canada, lexploitation de gisements de mtaux de base importants nest pas viable conomiquement sans des dpenses importantes pour linfrastructure des transports. Face aux cours actuel des mtaux, toutefois, certains gisements risquent de demeurer non viables conomiquement, mme si les besoins dinfrastructures sont satisfaits par des investissements publics. Les besoins en infrastructures pour lindustrie ptrolire et gazire consistent surtout dans des routes daccs jusquaux puits et dans le transport par pipeline jusque dans les marchs du Sud. Lamnagement de couloirs de transport est un moyen de promouvoir lexploitation de ces ressources. Les problmes entourant la construction possible dun ou plusieurs pipelines importants qui permettraient dacheminer le gaz de lArctique jusquaux marchs du Sud revtent une importance norme tant pour les T.N.-O. que pour le Yukon.
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Le gouvernement du Canada devrait sengager fournir une somme de dix millions de dollars par an, pendant dix ans, au ministre des Ressources naturelles (Commission gologique du Canada) et au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (au profit du C.S. Lord Northern Geoscience Centre), aux fins de crer une base de donnes intgre et accessible pour les T.N.-O.

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Le climat dinvestissement pour lexploitation des ressources non renouvelables

Enfin, il y a lieu de souligner que toutes ces industries quels que soient leurs besoins propres chaque projet comptent sur linfrastructure gnrale des transports du Nord pour acheminer les fournitures et les personnes. Si cette infrastructure est insuffisante, le cot dexploitation pour lindustrie augmente et les problmes dencombrement et de scurit publique risquent de saggraver. Plusieurs membres du Groupe de travail de la TRNEE et autres acteurs cls ont exprim leur inquitude quant ltat gnral des routes dans les T.N.-O. Les questions de scurit publique et de commodit sont manifestement la proccupation majeure de bien des gens. Selon la TRNEE, ces inquitudes se rattachent directement au climat gnral dinvestissement dans les secteurs des ressources non renouvelables dans les T.N.O., et sont galement importantes pour la qualit de vie. Quand on songe aux investissements dans linfrastructure des transports dans le Nord, il faudrait galement garder lesprit deux questions plus gnrales. Premirement, le Canada a un intrt stratgique mieux relier ses vastes territoires Nordiques avec le reste du pays et affirmer sa souverainet dans cette rgion par une prsence physique qui ne peut se faire quavec une infrastructure suffisante. Deuximement, le besoin dinvestissement dinfrastructure dans le Nord risque de saccrotre sensiblement cause des effets du changement climatique, dont certains sont dj vidents. Plus particulirement, les routes dhiver construites sur la neige et la glace et les routes dt construites sur le perglisol risquent de subir les effets ngatifs du rchauffement plantaire. La ncessit dinvestir dans linfrastructure Nordique dans lavenir risque donc de reflter des considrations qui se situent au-del des besoins des secteurs des ressources non renouvelables et des proccupations actuelles quant la scurit du public et la commodit. Le mcontentement que suscite le financement des infrastructures dans le Nord du Canada est ax sur deux questions. Premirement, lattribution de largent se fait par habitant. Comme le Nord est peu peupl et quil a de gros besoins en infrastructures, sa part du financement global des infrastructures est considre comme insuffisante par une forte proportion de la population. Le deuxime problme a trait au potentiel de dpenses en infrastructures comme investissement stratgique. Des dpenses importantes dans ce domaine pourraient entraner un rendement financier encore plus grand si le rsultat consiste permettre une exploitation importante des ressources non renouvelables. Les programmes de

financement des infrastructures, soutient-on, ne tiennent gnralement pas compte du rendement possible des investissements dans cette rgion. Dans les derniers rapports, on a prsent des propositions prcises damnagement des infrastructures. La Stratgie des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O. propose des investissements stratgiques importants dans deux couloirs de transport du Nord : un couloir routier dans la valle du Mackenzie qui relierait Wrigley aux routes Dempster et locan Arctique, et un couloir routier de la province gologique des Esclaves qui relierait Yellowknife la frontire du Nunavut57. On recommande galement la remise en tat et lamlioration des routes existantes. Le rapport du Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop propose galement un amnagement majeur des infrastructures dans les T.N.-O. et au Nunavut58. De mme, lEconomic Strategy Panel soccupe galement des besoins en infrastructures et propose une amlioration gnrale du rseau routier et lamnagement dun couloir de transport du Mackenzie qui comprendrait lamnagement dun pipeline59.

La capacit restreinte des collectivits


autochtones de saisir les avantages de lexploitation des ressources non renouvelables laisse entendre que toute acclration du dveloppement risque de tout simplement se traduire par des avantages accrus qui chapperont au Nord.
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Le climat dinvestissement pour lexploitation des ressources non renouvelables

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

La TRNEE reconnat le besoin gnral damnager davantage les infrastructures dans les T.N.-O. et les retombes prcises que certains travaux dinfrastructure auraient pour les secteurs des ressources non renouvelables. Toutefois, la TRNEE nest pas en position dappuyer des projets prcis ni de proposer des niveaux particuliers de dpenses. Ces dcisions devraient tre prises par le gouvernement fdral et le gouvernement des T.N.-O., qui pourraient peut-tre conjuguer leurs efforts par la voie dune entente ou dun cadre bilatral qui officialiserait une optique de coopration visant dfinir les priorits dinfrastructure et attribuer les fonds en consquence. En outre, la TRNEE est trs consciente du fait que les projets dinfrastructure risquent de susciter la controverse. Prolonger les routes praticables en toute saison et des couloirs de pipeline jusqu des rgions des T.N.-O. prcdemment loignes comportera invitablement des risques et des implications environnementales pour les collectivits autochtones. Tous les acteurs cls conviennent que des travaux majeurs dinfrastructure doivent tre soumis une rglementation et un examen stricts pour minimiser les impacts ngatifs sur le plan environnemental et social. Le soutien que la TRNEE accorde aux dpenses dinfrastructure est assujetti une bonne planification et des contrles environnementaux. Alors que les dtails des dpenses dinfrastructure doivent tre dtermins par autrui, la TRNEE a cern un obstacle systmique lamnagement dinfrastructures dans le Nord du Canada qui pourrait tre surmont par un changement prcis dans les politiques. La combinaison de formules de financement par habitant et la population restreinte du Nord a entran un sous-financement chronique des infrastructures dans le Nord. Le moment est venu de corriger cette situation. Le financement des infrastructures jouera un rle crucial pour donner des chances gales chacun alors que le Nord est en concurrence avec dautres territoires ou provinces pour obtenir des fonds dinvestissement. Compte tenu de limportance de cette question, la TRNEE recommande ce qui suit :

rpondre aux besoins urgents du Nord. En particulier, la TRNEE recommande que le gouvernement du Canada rserve un bloc de financement qui serve une allocations soumise un seuil minimum et quil rpartisse ensuite le reste selon une formule dallocation par habitant.

Dgrvement fiscal pour les investissements dans le Nord Divergences parmi les principaux acteurs
Lapport ventuel de modifications aux mesures fiscales visant amliorer le climat fiscal des investissements dans le Nord a fait lobjet de discussions du Groupe de travail de la TRNEE, de recherches commandes par cette dernire60 et de consultations avec les acteurs cls. Un objectif consistait dfinir toutes les possibilits doffrir des chances gales chacun pour lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord. La possibilit de mesures fiscales et financires visant accrotre lensemble des investissements dans le Nord, ce qui entranerait des retombes conomiques pour les habitants du Nord en gnral et les collectivits autochtones en particulier, a galement t analyse. En ce qui concerne luniformisation des rgles du jeu, on sentend gnralement pour dire que les rgimes de redevances pour lexploitation minire, ptrolire et gazire dans le Nord soutiennent la concurrence face ceux du Sud du Canada. En fait, on signale que ces rgimes ont t prcisment conus pour reflter le cot et les risques accrus de toute entreprise dexploration et dexploitation dans les rgions pionnires qui sont marques par des conditions climatiques hostiles, un manque dinfrastructures et de longues distances parcourir pour rejoindre les principaux marchs. Lexploitation minire dans le Nord bnficie aussi des mmes dispositions de dductions pour amortissement acclr qui sappliquent aux mines du Sud du Canada. Toutefois, lexploitation du ptrole et du gaz dans le Nord bnficie dun traitement moins favorable sur le plan de limpt sur le revenu que les grands chantiers de sables bitumineux en Alberta et les projets extractiers dans le Canada atlantique. Lexploitation des sables bitumineux bnficie des mmes dductions pour amortissement acclr que lindustrie minire, alors que les entreprises qui sont actives au large de lAtlantique reoivent le crdit dimpt linvestissement de lAtlantique (CIIA) sur leurs investissements. Avec les gros travaux dexploitation ptrolire et gazire qui sont actuellement envisags
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Conscient quun investissement stratgique dans les infrastructures du Nord profite non seulement aux populations Nordiques, mais aussi lensemble des Canadiens, le gouvernement du Canada ne devrait pas recourir la formule par habitant du financement des infrastructures pour

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Le climat dinvestissement pour lexploitation des ressources non renouvelables

dans les T.N.-O., on pourrait avancer quil faudrait uniformiser les rgles du jeu dans ce domaine de la politique fiscale. Daprs les recherches et consultations menes par la TRNEE, un crdit dimpt linvestissement pour le Nord (CIIN), semblable au CII dans la rgion de lAtlantique qui date de 25 ans, serait loption la plus prometteuse pour lamlioration du climat dinvestissement en modifiant la politique fiscale. Un CIIN signifierait quun pourcentage fixe des investissements dune socit dans le Nord pourrait servir rduire son impt exigible sur le revenu. Par exemple, un CIIN de 15 p. 100 permettrait aux socits de dduire 15 $ de leurs impts fdraux pour chaque tranche de 100 $ dinvestissement dans le Nord. Un CIIN uniformiserait les rgles du jeu pour les chantiers dexploitation ptrolire et gazire dans le Nord, et offrirait un incitatif rgional plus long terme pour attirer des investissements dans tous les secteurs de lconomie du Nord. La proposition dun CIIN a suscit un fort appui dans certains quartiers et une opposition tout aussi forte dans dautres. En outre, certains participants au processus de la TRNEE croient tout simplement quils navaient pas linformation ncessaire pour valuer pleinement cette proposition et que, mme si elle prsente des avantages en principe, le moment ntait pas trs bien choisi pour une initiative de ce type. En consquence, la TRNEE a dcid de ne pas recommander la cration dun CIIN. Le reste de cette partie expose ltat actuel du dbat sur cette question la lumire des recherches commandes par la TRNEE, des consultations auprs des intervenants et, enfin, des discussions des membres du Groupe de travail et de lensemble de la TRNEE. Largument en faveur dun CIIN repose en partie sur le prcdent cr par le CIIA tabli depuis longtemps. Le Nord, qui est la rgion la plus sousdveloppe du Canada, peut prtendre aussi fortement que le Canada atlantique un rgime fiscal favorable pour les investissements du secteur priv. Un CIIN, soutient-on, encouragerait des investissements qui simposent de manire criante en compensant dans une certaine mesure le cot lev de toute exploitation dans les territoires Nordiques. Mme si certains projets sont susceptibles daller de lavant sans incitatifs fiscaux, les dfenseurs dun CIIN y voient un moyen dacclrer les dcisions dinvestissement. Face au cot lev du ptrole et du gaz actuellement, prtendent-ils, il est facile

Les chefs autochtones


se heurtent une liste croissante de problmes quils doivent rgler et de processus auxquels ils sont censs participer.

de sous-estimer le degr dincertitude qui continue dentourer lexploitation des ressources Nordiques. Un CIIN offrirait dautres incitatifs pour les entreprises qui voudraient sengager fermement investir dans le Nord du Canada. Alors quil est applicable tous les investissements du secteur priv, un CIIN prsenterait des avantages particuliers pour lexploitation des ressources non renouvelables. Non seulement uniformiserait-il les rgles du jeu pour les chantiers ptroliers et gaziers, mais le CIIN rduirait galement le page pour les pipelines du Nord. Il en rsulterait une hausse du prix marge garantie61 dans les champs gaziers, ce qui rduirait sensiblement les risques de dveloppement tout en accroissant les redevances payables par les producteurs de gaz. Lattnuation du risque global serait bnfique aux entreprises prives en rduisant les frais de financement. Un CIIN prsenterait plusieurs avantages pour les collectivits autochtones. Les redevances payables aux propritaires autochtones des ressources souterraines augmenteraient. Un CIIN aurait pour effet long terme daccrotre la valeur de tous les droits autochtones dexploitation souterraine du ptrole et du gaz, et tendrait galement accrotre la valeur des droits miniers souterrains. Les socits de dveloppement des affaires autochtones bnficieraient dun CIIN quand elles feraient des investissements dans le Nord. Enfin, la contribution dun CIIN lensemble de lactivit conomique aurait des retombes pour les Autochtones et le reste de la population Nordique.
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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Pour contrer ces arguments favorables au CIIN, la TRNEE a entendu des arguments trs opposs de la part des adversaires de cette proposition. Six proccupations majeures ont t exprimes. Premirement, on a soutenu que le CIIA navait pas t particulirement concluant dans le Canada atlantique, et lon peut donc se demander si un mcanisme semblable devrait tre mis en place dans le Nord. Tout particulirement, on soutient que les stratgies de dveloppement rgional bases sur un avantage conomique comparatif, tel que le rle de chef de file jou par les ressources non renouvelables dans le Nord, doivent atteindre trois objectifs principaux. Premirement, elles doivent maximiser leffet multiplicateur de linvestissement initial en encourageant par exemple la fabrication valeur ajoute et en crant des incitatifs au dveloppement dun rseau local de fournisseurs pour lactivit conomique primaire. Deuximement, elles doivent consacrer la technologie associe au dveloppement grande chelle dans la rgion, pour quun avantage conomique comparatif persiste tout au long des ralentissements cycliques qui pourraient toucher le secteur de tte. Enfin, le capital humain (c.--d. une main-duvre exprimente et spcialise) produit par le secteur de tte doit tre ancr dans les collectivits locales et dans lconomie rgionale pour demeurer si le secteur de tte marque un dclin. partir de lexprience du CIIA, certaines questions ont t poses quant savoir si un CIIN permettrait datteindre ces trois objectifs dans le Nord. On suggre que, tout le moins, il serait souhaitable, avant de mettre en uvre un CIIN, de faire dautres recherches et tudes sur une srie largie dinstruments stratgiques. Une deuxime inquitude a trait la contribution dun CIIN luniformisation des rgles du jeu pour les activits ptrolires et gazires dans le Nord. On prtend que mme si un CIIN galiserait le rgime fiscal des chantiers Nordiques, extractiers et des sables bitumineux, le rsultat plus gnral consisterait ancrer davantage dans le rgime fiscal canadien le traitement prfrentiel du dveloppement de lexploitation de lnergie non renouvelable quand on la compare lnergie renouvelable et dautres activits conomiques. Un CIIN qui tablirait vritablement un rgime fiscal prfrentiel pour les activits ptrolires et gazires dans le Nord ne cadre pas avec la vision plus gnrale de la TRNEE, savoir que des subventions implicites et explicites de ce type devraient tre limines dans lensemble du rgime fiscal62. Dans la mesure o les incitatifs fiscaux pour

lnergie non renouvelable constituent des incitatifs pernicieux dans une perspective plus gnrale de la politique environnementale, on peut soutenir que les rgles du jeu du dveloppement dans le Nord devraient tre galises en liminant les avantages fiscaux dont jouissent les exploitants des sables bitumineux et dactivits extractires, en ne confrant pas ces mmes avantages aux projets du Nord. Il faut galement noter que le projet de CIIN sappliquerait tous les investissements dans le Nord, et pas seulement aux investissements dans le secteur ptrolier et gazier. Ainsi, le CIIN ne constituerait pas une dpense fiscale orientation troite qui viserait tout particulirement le secteur de lnergie non renouvelable. On a soutenu toutefois que les avantages de cette mesure profiteraient surtout, dans la pratique, aux secteurs des ressources non renouvelables, compte tenu de lampleur des investissements escompts dans ce domaine comparativement aux investissements probables dans lnergie renouvelable et dautres secteurs (c.--d. des petites entreprises) dans le Nord. Une troisime proccupation concernant le projet de CIIN consiste savoir sil raliserait vritablement les objectifs recherchs de stimuler de nouveaux investissements et dacclrer le rythme des investissements, ce qui se produira probablement de toute manire. On a prtendu que les investissements les plus probables dans le secteur des ressources non renouvelables des T.N.-O. seront affects avec ou sans un CIIN aux mines de diamant et aux secteurs ptrolier et gazier. Les principaux acteurs dans ces secteurs sont les grandes entreprises rentables. Les conditions actuelles du march pour ces produits sont telles que les incitatifs fiscaux qui encouragent linvestissement seront peut-tre difficiles justifier. En bref, on soutient que des investissements importants dans ces domaines se produiront mme en labsence dun rgime fiscal favorable. Selon ce scnario, les effets principaux dun CIIN se traduiraient par une vritable aubaine pour les socits, grce aux investissements quelles feront de toute faon, et une baisse des recettes fiscales ainsi disponibles dautres fins. On a galement signal que les principaux exploitants des ressources dans le Nord nont pas exerc de pressions assez fortes pour amliorer le rgime fiscal, et que le rgime actuel de redevances, favorable, compense dj, au moins dans une certaine mesure, le cot plus lev de toute entreprise dans le Nord par rapport dautres territoires ou provinces.

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Le climat dinvestissement pour lexploitation des ressources non renouvelables

Quatrimement, la suggestion voulant quun CIIN stimule le rythme, sinon la quantit finale, dinvestissements proccupe certaines personnes. Dans une perspective sociale, culturelle et conomique, la TRNEE a entendu plusieurs reprises que les collectivits autochtones ont dj de la difficult faire face au rythme actuel de lexploitation des ressources non renouvelables. Les chefs autochtones se heurtent une liste croissante de problmes quils doivent rgler et de processus auxquels ils sont censs participer. La capacit restreinte des collectivits autochtones de saisir les avantages de lexploitation des ressources non renouvelables laisse entendre que toute acclration du dveloppement risque de tout simplement se traduire par des avantages accrus qui chapperont au Nord. On a demand, par exemple, si un dveloppement plus rapide exigerait simplement que lon importe un plus grand nombre de travailleurs du Sud, tout en imposant des pressions supplmentaires aux collectivits autochtones. En outre, les mcanismes qui sont indispensables pour faire face aux incidences cologiques dune exploitation de plus en plus intense de ressources non renouvelables sont encore en train dtre mis en uvre dans le Nord. Si lon stimulait davantage le dveloppement, on intensifierait les pressions sur ces nouvelles institutions et mcanismes qui tentent dassurer la durabilit des cosystmes Nordiques. Cest pour toutes ces raisons quun CIIN qui a bel et bien russi acclrer le rythme actuel de lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. risquerait bien de produire des effets non recherchs qui ne cadrent pas avec les objectifs gnraux du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE. Un cinquime argument, connexe, qui va lencontre dun CIIN est que ce dernier ne constituera peut-tre pas le meilleur moyen datteindre lobjectif global de promouvoir la durabilit long terme des collectivits autochtones. On a signal, par exemple, quun CIIN ne favoriserait peut-tre pas la diversification conomique, du fait que les avantages fiscaux qui en dcouleraient prsenteraient gnralement peu de valeur ou pas de valeur immdiate pour les petites entreprises locales, pour les entrepreneurs et pour les personnes engages dans des activits conomiques plus traditionnelles et axes sur la terre. Les adversaires dun CIIN se demandent aussi si leffet de retombes pour les collectivits autochtones serait suffisant pour justifier labandon de

recettes fiscales. ce chapitre, on a suggr que les critres qui permettraient de dterminer quels sont les investissements qui peuvent prtendre au rgime du CIIN pourraient comprendre des mesures de performance directement lies aux retombes pour les Autochtones. Par exemple, un investissement ne pourrait prtendre ce rgime que si lon peut dmontrer quil a contribu crer des emplois ou des dbouchs daffaires pour les Autochtones. Loption qui consiste relier un CIIN aux exigences des retombes pour le Nord na toutefois pas t examine en dtail par le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE. Enfin, le moment choisi pour un CIIN a fait lobjet dun dbat. Mme parmi certaines personnes qui croient que cette ide pourrait bien prsenter certains avantages, on a limpression quil serait souhaitable de reporter cette initiative dau moins quelques annes. Une attitude attentiste comporterait trois avantages principaux. Premirement, il sera peut-tre plus facile dans quelques annes de poser un jugement plus clair sur les effets probables dun CIIN sur le comportement de lindustrie long terme. Si le taux actuel dinvestissement dans les secteurs des ressources non renouvelables des T.N.-O. est gonfl , les incitatifs fiscaux sont peut-tre justifis plus long terme. Toutefois, il se peut aussi que les forces du march continuent dalimenter linvestissement et de crer une masse critique de dveloppement conomique dans le Nord sans la moindre stimulation de la part du rgime fiscal. Deuximement, les mesures visant accrotre le rythme du dveloppement entraneront peut-tre des retombes plus grandes et des risques moindres dans quelques annes, une fois que la capacit autochtone se sera accrue et que de meilleurs instruments de gestion environnementale seront en place. Troisimement, il semble ncessaire de mener des travaux supplmentaires pour analyser les variations du modle CIIN, pour explorer les effets positifs et ngatifs ventuels dune telle dpense fiscale, et pour examiner des initiatives complmentaires qui pourraient sinscrire dans une srie plus large dincitatifs. La TRNEE note quune valuation globale de la proposition dun CIIA outrepassait le mandat du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables, et que les recherches et consultations entreprises par la voie de ce programme ont produit des valuations incohrentes du cot direct dun CIIN pour le Trsor fdral.

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Le dbat sur la proposition dun CIIN a suscit plusieurs arguments et perspectives opposs, et rvl clairement la complexit du recours un rgime fiscal visant promouvoir la vision de collectivits autochtones durables qui a guid le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE. Ltat du dbat sur cette question est tel que la TRNEE ne formule aucune recommandation pour ou contre un CIIN. Toutefois, la TRNEE est davis que la recherche et le dbat quil a suscits contribueront lexamen en cours de cette proposition stratgique dans dautres forums.

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C h a p i C h a p o t r e

s i x

Renforcement des capacits

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Renforcement des capacits

e renforcement des capacits est le plus gros dfi que doivent relever

les collectivits autochtones du Nord. Les consultations de la TRNEE et les discussions du Groupe de travail ont invariablement dcel chez les Autochtones le manque de capacits comme lobstacle majeur la maximisation des retombes de lexploitation des ressources non renouvelables. La TRNEE propose donc cinq initiatives cls dans ce domaine pour favoriser le dveloppement durable des collectivits autochtones.

Limportance daccrotre la capacit des Autochtones


Aucune dfinition ne peut elle seule englober tous les aspects de la capacit. Les membres du Groupe de travail de la TRNEE ont dfini la capacit comme laptitude entreprendre le dveloppement pour que la collectivit puisse participer de manire significative et la capacit de participer aux dcisions, dobtenir sa part des retombes conomiques et commerciales, et dadministrer . De manire plus gnrale, la capacit au sein des collectivits autochtones est la capacit de modeler, de contrler et de prendre des responsabilits, cest une question de bien-tre collectif63 . La capacit des collectivits autochtones dpend du bien-tre physique, intellectuel, affectif et spirituel des personnes et de la force de la trame sociale et culturelle qui soutient les familles et les collectivits. La capacit autochtone est sape par des problmes tels que la toxicomanie, le jeu, lclatement des familles et la violence familiale qui sont des phnomnes frquents dans certaines collectivits. Lobjectif du renforcement des capacits pourrait donc englober galement des mesures visant relever lensemble des dfis sociaux, conomiques et culturels qui se posent aux Autochtones, leurs familles et leurs collectivits. La TRNEE reconnat pleinement limportance dune perspective holistique en matire de renforcement des capacits dans les collectivits autochtones. Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la

TRNEE ne pouvait pas, cependant, laborer des recommandations sur lensemble des enjeux quenglobe une perspective aussi large. Son orientation est donc un peu plus troite. Lobjectif ici consiste dfinir des mesures de renforcement des capacits qui sont lies aux dbouchs et aux dfis prsents par la mise en valeur des ressources non renouvelables. Tout en reconnaissant le contexte plus gnral, la TRNEE sattache surtout la manire de tirer le meilleur parti possible des retombes des ressources non renouvelables comme moyen datteindre le dveloppement durable des collectivits autochtones. Les collectivits autochtones doivent renforcer leurs capacits dans de nombreux domaines si elles veulent difier un avenir durable sur lexploitation des ressources non renouvelables. Le problme est clairement dfini dans la Stratgie des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O. : La population autochtone des T.N.-O. affiche un niveau dinstruction nettement infrieur la moyennenationale. Les emplois dans le secteur de lexploitation des ressources necontribueront pas remdierauchmageimportant dans nos collectivits autochtones si la population locale nest pas arme pour tirer parti des dbouchs qui se prsente64. Pour renforcer les capacits autochtones, il faut commencer par amliorer lalphabtisation pour tous les groupes dge. La jeunesse autochtone doit rester lcole plus longtemps aux niveaux primaire, secondaire et postsecondaire. Un enseignement de qualit, ainsi que des normes scolaires rigoureuses et cohrentes simposent

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

si lon veut sassurer que les diplmes dcole secondaire obtenus par les Autochtones dans le Nord soient dune valeur gale aux diplmes du Sud du Canada. La TRNEE croit fermement que la viabilit des collectivits autochtones dans le Nord du Canada, et en fait dans lensemble du pays, dpend dun soutien accru lalphabtisation et lenseignement en vue dassurer quau cours des 25 prochaines annes, les Autochtones atteignent des niveaux dinstruction qui soient au moins quivalents ceux des Allochtones. Les Autochtones ont galement besoin dune formation axe sur les comptences et de programmes dapprentissage pour pouvoir tirer parti des nombreux dbouchs offerts par les secteurs des ressources non renouvelables. Les comptences en entreprenariat, en gestion et en administration sont indispensables lautonomie conomique, lautonomie politique et la capacit de grer la fois les dbouchs et les risques lis lexploitation des ressources. Des connaissances lmentaires dans des domaines tels que la gestion du budget, la planification de carrire et la communication interculturelle sont galement requises pendant que les Autochtones font la transition vers lconomie des salaires. Enfin, la transfrabilit et la diversification des comptences sont importantes si lon veut assurer la capacit long terme dans le domaine des affaires, surtout du fait que certains projets ont une dure de vie dfinie et que les secteurs des ressources non renouvelables sont soumis des cycles dexpansion et de ralentissement.

Dveloppement des resources humaines Canada, le ministre de lducation, de la Culture et de lEmploi des T.N.-O., le MAINC, le Collge de lArctique, NWT Community Mobilization et les gouvernements autochtones soccupent tous de formation dans les T.N.O. Et pourtant, nous souffrons dune grave pnurie de gens de mtier et dautres employs qualifis. La plthore dorganismes rend la tche encore plus difficile aux stagiaires ventuels qui cherchent des programmes appropris, et les organismes sont plus enclins ddoubler la programmation ou accorder une aide financire aux mmes stagiaire 65. s Une stratgie lchelon du territoire qui tablirait des objectifs gnraux, qui miserait sur les conomies dchelle et qui viterait tout ddoublement amliorerait lducation, la formation et dautres aspects du renforcement des capacits. Un deuxime problme connexe est le manque dorientation sur les dbouchs offerts par lexploitation des ressources non renouvelables. Le rapport du Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop rclame une amlioration du leadership et de la coordination si lon veut assurer que les initiatives dducation et de formation rpondent aux besoins de lindustrie aujourdhui et demain66. Il arrive trop souvent que la formation soit entreprise sans quon ait une ide claire des dbouchs demploi offerts. Il en rsulte un gaspillage du budget destin la formation et le mcontentement des personnes qui suivent cette formation dont les esprances demploi ne se concrtisent pas. Pour remdier ce problme, les programmes de formation devraient tenter davantage de prparer les gens des emplois prcis dans les industries des ressources non renouvelables et de faciliter leur transition du niveau de stagiaire au niveau demploy. Troisimement, les initiatives de renforcement des capacits parviennent rarement vritablement rpondre aux besoins et aux circonstances des personnes qui vivent dans les collectivits autochtones. Les programmes qui ne tiennent pas compte du contexte culturel, des priorits et des besoins dinformation des collectivits autochtones sont vous lchec. Le taux de dcrochage augmente lorsque les Autochtones sont forcs de quitter leurs collectivits pour recevoir une formation ou un enseignement. Bien que tous les programmes ne puissent pas tre dispenss dans chaque collectivit, il est indispensable dtre plus sensible aux besoins de la collectivit si lon veut russir le renforcement des capacits dans le Nord.
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Obstacles au renforcement des capacits


Dans ses recherches et consultations, la TRNEE a dfini six obstacles majeurs au renforcement des capacits des collectivits autochtones dans les T.N.-O. Dans bien des cas, ces problmes ont galement t souligns dans dautres rapports et tudes rcents. Le premier problme a trait au manque de coordination entre les programmes et les initiatives. Une approche complexe et fragmente du renforcement des capacits accrot les risques de ddoublement et de lacunes dans ce que ces programmes englobent. La population des collectivits autochtones et dautres habitants du Nord se heurtent galement des obstacles plus grands quand il sagit de dfinir les programmes et le financement dont ils ont besoin. LEconomic Strategy Panel a dcrit le problme dans les termes suivants :

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Renforcement des capacits

Quatrimement, le manque de financement est, aux yeux de certains grands acteurs, un obstacle majeur au renforcement des capacits. La capacit des collectivits autochtones est nettement insuffisante aujourdhui pour pouvoir tirer pleinement parti des dbouchs qui seront offerts au cours des 10 25 prochaines annes dans les secteurs des ressources non renouvelables. Si lon veut combler cette lacune, cela cotera cher. Face au degr actuel dactivit et aux prvisions de croissance majeure dans les mines de diamant et dans les secteurs ptrolier et gazier, il faut de toute urgence investir davantage dans la capacit si lon veut prparer les collectivits autochtones au dveloppement daujourdhui et de demain. Cinquimement, la valeur de lenseignement et de la formation scolaires demeure sous-value dans de nombreuses collectivits autochtones et chez certains chefs autochtones. Ces attitudes sont comprhensibles compte tenu de limportance que la socit autochtone accorde aux activits et aux connaissances axes sur la terre, des expriences ngatives de nombreux Autochtones dans le systme dducation allochtone et du fait quun lien direct entre lenseignement scolaire et les dbouchs demploi nest pas toujours vident aux yeux de nombreux Autochtones. Nanmoins, les initiatives de renforcement des capacits ont peu de chances de russir pleinement si lon ne reconnat pas de manire gnrale la valeur de lenseignement et de la formation au sein des collectivits autochtones. Enfin, une forte proportion de la population autochtone adulte na pas le niveau dinstruction et dalphabtisation de base qui lui permettrait dtre vritablement concurrentielle dans lconomie des salaires, mme pour des postes de dbutant. Si lon ne prte pas attention ces lments fondamentaux, les dpenses consacres des initiatives plus labores de renforcement des capacits natteindront peut-tre pas le rsultat recherch daccrotre sensiblement la participation des Autochtones dans la population active.

Produire des inventaires de ressources humaines et des valuations de besoins


Il faut recourir une approche plus proactive pour prvoir les besoins et dvelopper la capacit ncessaire pour les satisfaire. Comme la not lEconomic Strategy Panel, on peut prvoir avec une certitude assez grande les comptences requises pour les gros projets damnagement qui se dessinent lhorizon, et lon pourrait concevoir les programmes de formation en consquence67. La cl est de concilier les ressources humaines disponibles avec les dbouchs offerts par lexploitation des ressources non renouvelables au cours des 10 25 prochaines annes. Les inventaires de ressources humaines territoriales et rgionales et les valuations de besoins fourniraient linformation ncessaire pour ce type de stratgie oriente de renforcement des capacits.

Dfinir les rles et les responsabilits


Deux des obstacles cls au renforcement des capacits sont le manque de coordination parmi les organismes et les programmes, ainsi que le manque dorientation sur lexploitation des ressources non renouvelables. On pourrait rgler ces deux problmes en fixant des priorits de renforcement des capacits, en fusionnant les

Tout en reconnaissant le contexte plus


gnral, la TRNEE sattache surtout la manire de tirer le meilleur parti possible des retombes des ressources non renouvelables comme moyen datteindre le dveloppement durable des collectivits autochtones.

Conditions de russite du renforcement des capacits


Les consultations de la TRNEE ont suscit de nombreuses suggestions prcieuses pour le renforcement des capacits dans les collectivits autochtones du Nord. Ces lments devraient tre pris en considration dans toute nouvelle initiative dans ce domaine.

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Renforcement des capacits

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

programmes et les initiatives, et en attribuant des fonds de manire plus stratgique. Une partie de ce processus consisterait dfinir plus clairement le rle et les responsabilits des pouvoirs publics, de lindustrie, des tablissements denseignement et des organismes autochtones. Si lon veut quune stratgie de renforcement des capacits soit efficace et bien canalise, il faut absolument mieux dfinir les rles. Prciser les obligations respectives des pouvoirs publics, de lindustrie et des organismes autochtones amliorera galement la clart de la rglementation, surtout en ce qui concerne les exigences relatives aux avantages dordre lgislatif et la ngociation des ententes sur les retombes des projets et les ententes socio-conomiques.

Assurer la prise dinitiatives de renforcement des capacits en temps et lieu


Le financement ncessaire pour le renforcement des capacits parvient parfois trop tard pour permettre aux collectivits autochtones de se prparer aux dfis et aux dbouchs crs par lexploitation des ressources non renouvelables. Les collectivits ont besoin de capacits pour participer effectivement aux mcanismes dcisionnels qui sont dclenchs par les propositions de projet. Le financement et lexpertise sont ncessaires la fois au cours des mcanismes rglementaires et dexamen des projets, et dans la ngociation des ententes propres chaque projet telles que les ententes sur les retombes des projets.

Les collectivits autochtones ont galement besoin de se prparer longtemps lavance si elles veulent tirer parti des dbouchs demploi et daffaires que crent les projets dexploitation des ressources. Toutefois, trop souvent largent et le temps manquent. Surtout lorsque les programmes de formation sont offerts par la voie dun soutien financier ou non de la part des exploitants des ressources, le financement et les postes de formation ne seront peut-tre pas disponibles avant que les projets ne soient vritablement mis en marche. La population des collectivits autochtones se trouvera peut-tre dsavantage immdiatement lorsquelle voudra obtenir les emplois et les contrats pendant la phase de construction et lamorce des activits. Mme si ce dsavantage concurrentiel sestompera peut-tre avec le temps, lincapacit de tirer pleinement parti des dbouchs demploi et daffaires ds le dpart constitue une occasion manque. Une stratgie proactive de renforcement des capacits pourrait corriger ce problme dans une certaine mesure en fournissant un financement et un accs aux programmes de formation le plus longtemps possible avant la concrtisation des projets dexploitation des ressources non renouvelables.

La capacit des collectivits autochtones dpend


du bien-tre physique, intellectuel, affectif et spirituel des personnes et de la force de la trame sociale et culturelle qui soutient les familles et les collectivits.

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Renforcement des capacits

traditionnel. Dans le renforcement des capacits, il est donc crucial dtre sensible aux besoins de la collectivit. Il faudra Limportance de lenseignement et peut-tre modifier les formules de la formation communautaires standard de financement bases a t souligne tout au long du sur la population pour respecter Programme des collectivits les besoins particuliers des autochtones et du dveloppepetites collectivits. ment des ressources non Quatrimement, linformation renouvelables dans les prsentaqui est cruciale pour le renforcetions des intervenants, dans les ment des capacits est souvent discussions du Groupe de travail insuffisante au sein des collectivits et dans les recherches commandes autochtones. Il faudrait offrir de par la TRNEE. Cinq points essentiels industrie doit jouer meilleurs renseignements sur les possibilen sont ressortis. its demploi et les options de carrire Premirement, il faut doter la collecun rle cl dans le long terme. Les Autochtones ont galetivit dune plus grande autonomie dans ment besoin dinformation fiable et jour le renforcement des capacits. Les initiarenforcement des sils veulent tirer parti des programmes et tives et limputabilit communautaires du financement qui leur sont offerts pour capacits au sein des devraient tre favorises en offrant au les aider sur le plan de lducation, de la niveau communautaire du financement, formation, de lorientation et dautres types collectivits autochtones. de lexpertise et des modles de prode renforcement des capacits. grammes concluants et de mcanismes Enfin, tout renforcement des capacits de production de rapports. Il faudrait dot dune orientation communautaire devrait tenir galement encourager la communication, la coordination compte de linfrastructure de communications ncessaire et les partenariats entre les organismes au sein des pour le tl-enseignement. Mme si cette manire daborcommunauts, et aux niveaux rgional et territorial. der lenseignement et la formation soulve ses propres Deuximement, les programmes de renforcement problmes, les possibilits dutiliser lInternet comme des capacits devraient tre offerts le plus possible dans vhicule de renforcement des capacits saccrotront sans les collectivits. Les Autochtones veulent manifestement doute dans lavenir. des programmes au sein de leurs propres collectivits et Pour toutes les raisons exposes ci-dessus, le renforceapprcient le contact constant avec la famille et les amis ment des capacits dans le Nord devrait insister davantage comme un lment important de lducation. Lexprience sur la satisfaction des besoins particuliers des collectivits dmontre que les Autochtones sont plus susceptibles autochtones et devrait chercher offrir des possibilits dachever leurs programmes de formation si on ne les denseignement et de formation communautaires. force pas sen aller de chez eux. Le dfi de la formation est alourdi par les tensions associes la transplantation Renforcer la culture autochtone dans les grands centres urbains ou dans les mines. Sil Pour les raisons mentionnes au dbut de cette partie, nest pas possible doffrir un programme dans chaque le Programme des collectivits autochtones et du collectivit, il faudrait envisager de crer des centres dveloppement des ressources non renouvelables de la rgionaux de formation. TRNEE na pas pu laborer une srie complte de Troisimement, le renforcement des capacits recommandations sur les aspects sociaux et culturels devrait reflter les besoins particuliers des collectivits et du renforcement des capacits dans les collectivits des rgions. Il faudra peut-tre faire appel divers types autochtones. Toutefois, la TRNEE reconnat quun sens de comptences selon quune collectivit se trouve prs des marqu de lidentit culturelle est indispensable la chantiers miniers, ou des lieux dexploitation du ptrole durabilit des collectivits autochtones et que le processus et du gaz. Les collectivits qui connaissent dj bien dadaptation lconomie des salaires risque droder ce lconomie des salaires auront peut-tre des besoins sens de lidentit. diffrents de celles qui maintiennent un mode de vie plus

Fournir un enseignement et une formation communautaires

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Renforcement des capacits

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Les initiatives de renforcement des capacits axes sur la participation lexploitation des ressources non renouvelables devraient donc inclure, chaque fois que possible, des lments visant renforcer la culture autochtone. La prestation de programmes en langues autochtones en est un exemple. Les programmes de gestion foncire pourraient galement servir de lien entre la culture traditionnelle et les besoins actuels. Le renforcement des capacits devrait comprendre une formation interculturelle qui renforcerait les valeurs de la culture autochtone tout en facilitant la transition vers lconomie des salaires. De bonnes bases en langue et en culture traditionnelles et la capacit dintgrer les connaissances traditionnelles avec lenseignement scolaire sont des pierres angulaires de la capacit des Autochtones.

Relier le renforcement des capacits aux exigences des avantages industriels


Lindustrie doit jouer un rle cl dans le renforcement des capacits au sein des collectivits autochtones. Actuellement, les entreprises prennent de nombreuses initiatives de renforcement des capacits, qui vont de lalphabtisation de base la formation de pr-emploi jusqu des programmes de perfectionnement spcialis. Dans bien des cas, ces initiatives sont entreprises dans le sillage des engagements pris pour chaque projet, surtout par la voie de lexigence de plans de retombes en vertu de la lgislation rgissant le ptrole et le gaz et par la voie de la ngociation des ententes sur les retombes des projets ainsi que des ententes socio-conomiques pour les projets miniers. La BHP est une des entreprises qui a reconnu la ncessit de faciliter la formation continue de ses employs et le manque de financement offert par le gouvernement. Le 8 novembre 2000, cette entreprise a annonc la mise sur pied dun programme de formation sur place (Workplace Learning Program) de 750 000 $68 pour ses employs de la mine de diamant Ekati dans les T.N.-O. Ce programme vise amliorer les comptences des employs dans le domaine de la lecture, de lcriture, des mathmatiques et de lutilisation des documents. On sattend ce que ce programme amliore la scurit, le rendement et la satisfaction au travail. Ce programme, lanc sous forme de projet pilote de deux ans, est cens se poursuivre pendant plusieurs annes compte tenu du nombre demploys de la BHP, de lengagement qua pris lentreprise de recruter la population Nordique, des ententes de retombes des projets, et du temps ncessaire

pour raliser des progrs marquants au chapitre de lalphabtisation. Ce programme aura des rpercussions importantes non seulement sur les employs mais aussi sur les localits dans lesquelles ils vivent. Une stratgie de renforcement des capacits pourrait largir le contexte de ces ententes propres chaque projet, en amliorant leur efficacit et en offrant plus de certitude lindustrie. On pourrait galement adopter des mesures dincitation prcises pour favoriser de meilleurs rgimes davantages sociaux. Par exemple, le mcanisme dappel doffres pour attribuer les droits dexploitation du ptrole et du gaz pourrait tre modifi pour fournir loffre qui comportera le meilleur programme de renforcement des capacits un avantage financier tabli lavance. Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE na pas labor une srie complte de recommandations pour sattaquer aux questions souleves par les ententes sur les retombes des projets et par les rgimes davantages sociaux. Nanmoins, la TRNEE reconnat que ces questions comportent des implications importantes pour la contribution de lindustrie au renforcement des capacits et pour la clart de la rglementation. Les efforts dploys par le gouvernement et par les collectivits autochtones pour renforcer davantage les capacits pourraient tre utilement intgrs dautres mcanismes rglementaires et ngocis qui servent acheminer directement les avantages des promoteurs des ressources non renouvelables aux collectivits autochtones.

Raliser des investissements stratgiques


Trois points relatifs au financement sont ressortis clairement des consultations de la TRNEE sur le renforcement des capacits. Premirement, il faudra engager des capitaux importants pour renforcer la capacit dont les collectivits autochtones ont besoin si elles veulent tirer le meilleur parti possible des avantages quelles reoivent de lexploitation des ressources non renouvelables. Deuximement, les Autochtones et dautres habitants du Nord croient fortement quune partie des revenus des ressources provenant de lexploitation dans le Nord devrait tre affecte directement aux programmes de renforcement des capacits. Troisimement, le financement du renforcement des capacits offre le potentiel de gnrer des revenus importants pour chaque dollar investi. Le renforcement des capacits offre ainsi une occasion dinvestissement stratgique. Une main-duvre locale spcialise rduira le cot de lexploitation des

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Renforcement des capacits

ressources dans le Nord, ce qui amliorera le climat dinvestissement et augmentera les revenus des ressources disponibles dautres fins. Le cot des services sociaux diminuera aussi au fil du temps si le renforcement des capacits augmente le nombre demplois dAutochtones sans dstabiliser les collectivits. En fin de compte, il devrait tre possible de rattribuer largent du budget des services sociaux au profit de lducation, de la formation et dautres aspects du renforcement des capacits. Il est indispensable de disposer dun financement suffisant pour toute initiative visant laborer et mettre en uvre une stratgie de renforcement des capacits de coopration pour les T.N.-O. Mme si le gouvernement des T.N.-O. a des pouvoirs importants en matire dducation et de formation, son accs aux sources de revenu est limit comparativement aux besoins dans ce domaine. Le gouvernement fdral devrait veiller ce que lon accorde un financement suffisant au soutien du renforcement des capacits, notamment en investissant de manire stratgique une partie des revenus importants qui proviennent de lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O.

Les Autochtones et dautres habitants


du Nord croient fortement quune partie des revenus des ressources provenant de lexploitation dans le Nord devrait tre affecte directement aux programmes de renforcement des capacits.

Propositions et initiatives rcentes


Limportance du renforcement des capacits pour les collectivits autochtones et son lien avec la durabilit sont des thmes qui ont occup une place de premier plan dans les rcents noncs de politique du gouvernement fdral sur les questions Nordiques et autochtones. Le volet Nordique de la stratgie de dveloppement durable du MAINC a pour objectif premier de renforcer les collectivits en facilitant le dveloppement de capacits69 . Cette stratgie comporte une srie dobjectifs, de cibles et de mesures prcises tendant vers cette fin70. Le volet Nordique de la politique trangreduCanada souligne galement le besoin reconnu pour le renforcement des capacits dans les communauts de lArctique et dclare que un appui lgard du renforcement des capacits du Conseil de lArctique sera un lment cl de la contribution du Canada au renforcement de cette organisation71. Le renforcement des capacits constitue galement une priorit majeure de Rassembler nos forces Le plan daction du Canada pour les questions autochtones surtout sous le thme Le renforcement des collectivits et des conomies, et le soutien aux gens . Cette partie de la politique souvre sous la dclaration suivante : Renforcer

les collectivits autochtones pour que leur conomie soit saine et durable requiert de nouvelles faons de contribuer habiliter les personnes et leurs collectivits.72 Elle numre ensuite les principales mesures de bien-tre et observe que ces facteurs font galement ressortir limportance dacqurir des comptences, titre individuel et collectif73 . Plus loin dans cette politique, rfrence est faite aux initiatives de renforcement des capacits telles que la Stratgie de dveloppement des ressources humaines autochtones et une nouvelle stratgie visant accrotre les comptences des collectivits des Premires nations en matire de gestion des terres et des ressources74 . Se penchant maintenant sur le Programme pour le Nord du gouvernement fdral, Rassembler nos forces souligne le besoin dassurer que les Autochtones et les collectivits autochtones partagent les richesses et les avantages escompts des grands projets de mise en valeur des ressources dans les Territoires du Nord-Ouest75 . Le renforcement des capacits autochtones est absolument indispensable si lon veut relever ce dfi.
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Il faut doter la collectivit dune plus grande


autonomie dans le renforcement des capacits. Il faudrait galement encourager la communication, De rcentes initiatives territoriales ont galement port sur le renforcement des capacits. La Stratgie des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O. dfinit trois difficults majeures au perfectionnement de la main-duvre dans les T.N.-O. : Il faut rehausser le niveau dinstruction de base; il faut former un plus grand nombre de Nordiques des emplois professionnels et techniques; il faut aussi crer plus demplois dans les collectivits plus petites76 . Pour relever tous ces dfis, le gouvernement des T.N.-O. propose un programme de quatre ans visant amliorer la formation relative aux emplois dans lindustrie minire, ptrolire et gazire. Les domaines prioritaires sont la planification des ressources humaines, la promotion du perfectionnement professionnel et la formation axe sur une industrie particulire et sur la carrire. Le budget total est de 17,86 millions de dollars. Une autre initiative propose consiste promouvoir lemploi maximal des habitants du Nord dans les secteurs des ressources non renouvelables77. Les lments cls de cette stratgie comprennent la compilation de la formation relative la main-duvre, lorientation professionnelle, et les mesures visant le perfectionnement dune main-duvre plus souple et plus mobile. LEconomic Strategy Panel a dfini la capacit dans les termes suivants : la capacit des gens de comprendre et de relever des dfis et de sadapter lvolution de leur milieu78 . Ce groupe a dfini des besoins gnraux pour lducation et lacquisition des comptences, et a soulign le dveloppement du leadership comme tant un sujet qui requiert une attention particulire. Ces recommandations prcises avaient trait un vaste ventail de questions, allant des problmes de toxicomanie et des normes dducation la mobilit de la main-duvre et la coordination des programmes de formation79. Le renforcement des capacits tait galement une priorit essentielle du Joint Aboriginal-Industry
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la coordination et les partenariats entre les organismes au sein des communauts, et aux niveaux rgional et territorial.

Resource Development Workshop. Ce rapport recommandait des mesures visant accrotre la capacit des Autochtones dans le domaine des affaires, surtout par la voie de financement visant aider les socits de dveloppement autochtones cerner les dbouchs daffaires, crer des partenariats et des ententes de coentreprises, et former la haute direction et les conseils dadministration80. Un programme visant assurer le leadership dans la mise sur pied dinitiatives dducation et de formation a galement t propos81. Ce programme pourrait servir assurer le soutien ncessaire des comits tels que le Mine Training Committee. Ce rapport suggre galement que le financement pourrait servir faciliter ladoption dans les T.N.-O. dun programme semblable au Multi-Party Training Plan de la Saskatchewan. Au niveau national, la capacit autochtone fait actuellement lobjet de plusieurs initiatives. Le Comit intergouvernemental fdral-territorial-provincialautochtone a cr un groupe de travail pour promouvoir la participation autochtone dans lconomie. Il existe galement un groupe de travail tripartite (fdralprovincial-territorial) qui soccupe de la participation autochtone dans lentente cadre dunion sociale. La Stratgie nationale de la jeunesse autochtone, labore par un groupe de travail compos de reprsentants des autorits provinciales et territoriales, du gouvernement fdral et de cinq organismes autochtones nationaux, est galement digne de mention. Cette stratgie vise combler lcart entre limage actuelle de la jeunesse autochtone et des autres jeunes Canadiens selon une

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Renforcement des capacits

srie dindicateurs. En particulier, elle reconnat que la jeunesse autochtone doit tre dote des comptences, des aptitudes et de linformation ncessaires pour tirer parti de lventail complet de possibilits dducation, de formation et demploi. Les objectifs de la Stratgie nationale de la jeunesse autochtone cadrent avec la conviction de la TRNEE quau cours des 25 prochaines annes, les Autochtones du Nord devraient atteindre des niveaux dinstruction qui soient au moins quivalents ceux des Allochtones. Le financement fdral accord au renforcement des capacits a t fourni par la voie de la Stratgie de dveloppement des ressources humaines autochtones, lance par Dveloppement des ressources humaines Canada (DRHC). Dans le cadre de ce programme, le Nord a reu la somme totale de 23 millions de dollars au cours de lexercice 20002001. Une somme supplmentaire de huit millions de dollars pour le renforcement des capacits a t verse directement aux gouvernements territoriaux au cours de cet exercice dans le cadre des ententes intergouvernementales de dveloppement du march du travail. Lemploi de ces fonds est, il faut le signaler, soumis certaines restrictions. Par exemple, une proportion importante de ce budget est rserve aux clients admissibles lassurance-emploi. Les fonds fournis dans le cadre de la Stratgie de dveloppement des ressources humaines autochtones ont t distribus par la voie dententes de contribution aux organismes et collectivits autochtones. Quoiquen fin de compte imputables au gouvernement fdral, ces collectivits et organismes sont chargs de dpenser ces fonds et de crer leurs propres programmes. La Stratgie de dveloppement des ressources humaines autochtones est maintenant bloque pour les trois prochaines annes, lissue de ladoption dun modle dallocation national pour la distribution du financement aux provinces et aux territoires. Depuis la dvolution de pouvoirs aux gouvernements provinciaux et territoriaux, DRHC nassure plus directement la formation. Tel que mentionn prcdemment, les T.N.-O. disposent dun grand nombre de programmes dducation et de formation visant renforcer les capacits autochtones. Certains de ces programmes sont offerts par les tablissements publics denseignement, tandis que dautres sont offerts directement par lindustrie. Le problme ne tient pas labsence dinitiatives mais plutt au manque dorientation et de coordination entre ces initiatives.

Regain de leadership pour le renforcement des capacits Recommandations de la TRNEE


Le leadership et la coordination sont indispensables tout renforcement efficace des capacits dans les T.N.O. Il faudrait procder une valuation approfondie des divers aspects de la situation globale du renforcement des capacits, notamment la pertinence gnrale de lducation, de la formation lemploi et de lamlioration des connaissances de base. Il faudrait mettre sur pied des stratgies territoriales et rgionales de renforcement des capacits, qui seraient particulirement axes sur les dbouchs offerts par lexploitation des ressources non renouvelables. On devrait dfinir les objectifs communs, regrouper les ressources financires et humaines et coordonner les programmes. Il faudrait envisager les possibilits dliminer les ddoublements et de simplifier la prestation des programmes. Il y aurait galement lieu de favoriser une troite collaboration avec les collectivits autochtones et lindustrie pour veiller ce que les programmes offerts rpondent aux besoins et aux attentes des Autochtones et des employeurs ventuels. Il faudrait souligner le renforcement des capacits communautaires. Enfin, il y aurait lieu de rviser et dajuster le niveau actuel de financement et les priorits particulires de financement. Actuellement, personne nest vritablement responsable damorcer et de superviser ces initiatives qui revtent pourtant une importance cruciale. Sans efforts concerts dans ces domaines, les obstacles au renforcement des capacits dfinis ci-dessus, au point Obstacles au renforcement des capacits , risquent fort de demeurer. Les cinq recommandations suivantes visent liminer ces obstacles et promouvoir un programme ambitieux de renforcement des capacits dans le Nord du Canada. Ces recommandations sont axes sur deux domaines essentiels. La premire est la cration de mcanismes dvaluation de ltat actuel des initiatives de renforcement des capacits et dintgration des initiatives existantes et nouvelles dans une stratgie cohrente. Deuximement, les recommandations de la TRNEE visent renforcer lassise de linstauration dun engagement renouvel pour le renforcement soutenu des capacits au sein des collectivits autochtones. Cette assise comporte la reconnaissance accrue au sein des collectivits autochtones de limportance fondamentale de lducation et de la formation, et lattention lalphabtisation de base des adultes et lacquisition de
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Renforcement des capacits

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

comptences ncessaires si lon veut quun nombre important dAutochtones fassent leur entre dans lconomie des salaires.

Un matre duvre du renforcement des capacits autochtones lchelon territorial


La TRNEE est davis quil faudrait nommer un matre duvre indpendant pour animer le programme de renforcement des capacits dans les T.N.-O. Cette personne assurerait une orientation et un leadership renouvels aux initiatives de renforcement des capacits, tout en favorisant la coopration entre le gouvernement, les organismes autochtones, les exploitants des ressources et les tablissements denseignement. Ce poste, qui pourrait faire lobjet dun mandat de deux ans, devrait tre cr pour maintenir lorientation et assurer une intervention rapide dans des domaines critiques. Ce dfenseur du renforcement des capacits aurait pour responsabilits essentielles : dexplorer et de rapporter ltat actuel des capacits autochtones et des initiatives de renforcement des capacits dans les T.N.-O. dans des domaines tels que lalphabtisation des adultes, lenseignement primaire et secondaire, la formation lemploi, la gouvernance (p. ex. leadership et administration communautaires) et les connaissances de base; de collaborer avec les ministres fdraux et territoriaux, les organismes et gouvernements autochtones, lindustrie et les tablissements denseignement aux fins de crer des partenariats, dassurer des synergies (p. ex. en termes de financement et de programmation existants), de dfinir de nouvelles sources de financement, dtablir des priorits communes et de coordonner des initiatives de renforcement des capacits; dlaborer et de promouvoir des propositions visant amliorer lefficacit des programmes de renforcement des capacits, en tant tout particulirement axs sur les dbouchs prsents par lexploitation des ressources non renouvelables au cours des 10 25 prochaines annes; de prodiguer des conseils au Premier ministre des T.N.-O., au besoin, sur la cration et la mise en uvre dune campagne triennale de sensibilisation lducation;

de fixer des objectifs provisoires et long terme pour les programmes de renforcement des capacits (p. ex. niveaux de prestation des programmes communautaires) et pour le degr de ralisation des objectifs (p. ex. taux de russite des programmes et pourcentage de diplms des programmes qui obtiennent un emploi); de surveiller les progrs quant la ralisation de ces objectifs; de favoriser limputabilit et dassurer une grande visibilit pour des questions et initiatives ayant trait au renforcement des capacits en publiant des rapports publics sur ltat des programmes de renforcement des capacits dans les T.N.-O., sur les obstacles un renforcement efficace des capacits et sur le succs des initiatives visant surmonter ces obstacles. Le matre duvre indpendant du renforcement des capacits devrait collaborer troitement avec les organismes gouvernementaux, les organismes autochtones, les tablissements denseignement et lindustrie. Paralllement, il faudrait instaurer une relation indpendante de toutes ces parties pour maintenir la crdibilit et limpartialit

La Stratgie nationale de la jeunesse autochtone


reconnat que la jeunesse autochtone doit tre dote des comptences, des aptitudes et de linformation ncessaires pour tirer parti de lventail complet de possibilits dducation, de formation et demploi.

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Renforcement des capacits

quand on traitera de questions complexes et dintrts multiples. Pour atteindre cet quilibre, la TRNEE recommande que ce matre duvre soit nomm par le Forum intergouvernemental. Cet organe, qui rassemble des hauts dirigeants politiques des autorits fdrales, territoriales et autochtones, offre un vhicule de coopration entre les fonctionnaires. Le renforcement des capacits est dj un thme inscrit au programme du Forum intergouvernemental. Toutefois, une consultation troite avec lindustrie et dautres parties intresses (p. ex. tablissements denseignement) simposerait dans le processus qui aboutirait la nomination dun matre duvre du renforcement des capacits par le Forum intergouvernemental. Ce matre duvre du renforcement des capacits devrait finalement rendre compte de ses actions au Forum intergouvernemental la fin de son mandat. Le modle dimputabilit sinspirerait toutefois des prcdents crs par le Vrificateur gnral et le Commissaire lenvironnement et au dveloppement durable du gouvernement fdral. Le mandat de ce matre duvre serait dfini par la voie dune consultation mene par le Forum intergouvernemental, mais il jouirait dune grande autonomie dans laccomplissement de sa tche. Pour assurer son indpendance, il faudrait absolument disposer dun financement suffisant pour ce mandat de deux ans. Cest le Forum intergouvernemental qui dterminerait les exigences prcises en matire de budget et de dotation de personnel. La TRNEE reconnat que les initiatives quelle propose exigeront des fonds. Elle prvoit galement que dautres recommandations relatives aux dpenses en matire de renforcement des capacits dcouleront probablement des travaux du matre duvre indpendant du renforcement des capacits et de la planification des ressources humaines rgionales voque ci-dessous. Il faut donc tout prix que le rle de ce champion indpendant comporte la dfinition des sources de financement, avec le soutien du Forum intergouvernemental et du forum de renforcement des capacits propos par la TRNEE (voir Promouvoir le renforcement des capacits lchelon rgional et communautaire par la voie du Forum intergouvernemental et Forum de renforcement des capacits parrain par la TRNEE ). Daprs les recherches prliminaires menes par la TRNEE dans ce domaine, il semble quil y ait des fonds importants qui soient disponibles pour le renforcement des capacits (p. ex. engagement quinquennal du gouvernement fdral de 1,6 milliard de dollars au profit de la
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Stratgie de dveloppement des ressources humaines autochtones). Toutefois, ces fonds ne sont pas ncessairement utiliss de la manire la plus efficace qui soit. Il faut dfinir lensemble des sources de financement existantes destines au renforcement des capacits, pour ensuite valuer leur attribution actuelle et les rsultats pratiques. La TRNEE est convaincue quun matre duvre indpendant du renforcement des capacits servirait de catalyseur pour les initiatives qui simposent si lon veut amliorer la capacit des collectivits autochtones dans les T.N.-O. Ce poste simpose de manire particulirement urgente face au degr actuel et prvu dactivit dans les secteurs des ressources non renouvelables. Pour que les collectivits autochtones puissent tirer pleinement parti de cette activit, il faut absolument intervenir de manire dterminante pour intensifier le renforcement des capacits. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

Le Forum intergouvernemental, en consultation avec lindustrie et les autres parties intresses, devrait nommer un dfenseur indpendant pour un mandat de deux ans pour quil value ltat actuel du renforcement des capacits autochtones dans les T.N.-O., pour quil favorise une plus grande coopration et intgration entre les programmes de renforcement des capacits et, enfin, pour quil assure des synergies (c.--d. en termes de sources de financement existantes), et labore et favorise de nouvelles initiatives.

Promouvoir le renforcement des capacits lchelon rgional et communautaire par la voie du Forum intergouvernemental
Le Forum intergouvernemental est particulirement bien plac pour sattaquer aux principaux obstacles auxquels se heurte le renforcement des capacits dans les T.N.-O. Tel que mentionn ci-dessus, au point Obstacles au renforcement des capacits , si lon veut surmonter ces obstacles, il faut amliorer la coordination, accorder plus dattention aux dbouchs offerts par lexploitation des ressources non renouvelables, et insister davantage sur le renforcement des capacits communautaires. La TRNEE est davis que le Forum intergouvernemental devrait soutenir et complter la tche du matre duvre indpendant du renforcement des capacits dans ces domaines, en se concentrant tout particulirement sur llaboration de stratgies rgionales et communautaires de renforcement des capacits des Autochtones.

Renforcement des capacits

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Llaboration de plans globaux de dveloppement des ressources humaines lchelon rgional permettrait de respecter grand nombre des exigences essentielles de la russite du renforcement des capacits qui ont t dfinies ci-dessus, au point Conditions de russite du renforcement des capacits . Ces plans comporteraient des inventaires des ressources humaines, lvaluation des besoins, ltablissement de priorits rgionales, la prestation de programmes concerts et des initiatives communautaires. La dfinition des rles et des responsabilits au niveau rgional constituerait lobjectif essentiel. Les mcanismes de planification rgionale proactive seraient axs sur la dfinition prcoce des besoins et des possibilits, pour que le financement et les programmes soient prts temps afin de permettre aux collectivits autochtones de se prparer aux dfis et dbouchs de lexploitation des ressources non renouvelables. Ces mcanismes faciliteraient galement la participation de la collectivit et permettrait dadapter les initiatives aux circonstances particulires des collectivits autochtones, sur le plan social, conomique et culturel, dans diverses rgions des T.N.-O. Enfin, la planification rgionale des ressources humaines faciliterait lintgration des initiatives de renforcement des capacits aux exigences relatives aux avantages industriels, puisque les exigences relatives aux avantages locaux pour les grands projets dexploitation des ressources non renouvelables ont souvent une orientation rgionale et visent des collectivits particulires. La conception et la mise en uvre de ces plans rgionaux exigeraient une troite collaboration entre les ministres fdraux qui participent au renforcement des capacits (p. ex. MAINC, DRHC), le ministre de lducation, de la Culture et de lEmploi des T.N.-O., les organismes et gouvernements autochtones, les organismes daide sociale et les reprsentants de lindustrie. Le Forum intergouvernemental, de concert avec le matre duvre indpendant du renforcement des capacits, pourrait jouer un rle cl en crant les partenariats ncessaires et en appuyant llaboration de plans rgionaux de dveloppement des ressources humaines. Il pourrait galement prter son concours quand il sagira de relier ces plans aux programmes nationaux et territoriaux plus vastes, et dassurer une orientation communautaire chaque fois que cest possible. La TRNEE croit quune orientation rgionale de la planification des ressources humaines est la mieux adapte aux modes autochtones de gouvernance, de mise en valeur des ressources, ainsi quaux circonstances socio-

conomiques et la diversit culturelle des T.N.-O. Des plans rgionaux auraient pour avantage de permettre daborder le renforcement des capacits dune manire plus oriente et concerte, tout en reconnaissant des diffrences quant aux besoins, priorits et dbouchs qui existent dans lensemble des rgions des T.N.-O. Face au nombre dacteurs concerns par ces processus, le Forum intergouvernemental pourrait offrir un appui valable sous la forme dexpertise et de modles qui serviraient la prparation et la mise en uvre de ces plans. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

Le Forum intergouvernemental devrait promouvoir une optique communautaire et rgionale du renforcement des capacits dans les T.N.-O. en jouant un rle majeur de coordination et de soutien dans llaboration et la mise en uvre de plans rgionaux de dveloppement des ressources humaines.

Programme de sensibilisation visant placer lducation et la formation sur un pidestal dans les collectivits autochtones
Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE tait particulirement ax sur les possibilits de promouvoir la durabilit long terme en exploitant de manire prudente les ressources non renouvelables du Nord. Pour tirer pleinement parti des avantages de lexploitation des ressources, il faut recourir des initiatives particulires, telles que les deux qui sont proposes cidessus, pour aider les Autochtones sintgrer lconomie des salaires. La capacit accrue des collectivits autochtones qui simpose de manire urgente pour concrtiser la durabilit ne dpend pas toutefois que de lamlioration de la coordination et de la prestation des programmes denseignement et de formation ou de la mise en uvre de la planification des ressources humaines. Les vastes travaux de consultation et de recherche qui ont t entrepris dans le cadre du programme de la TRNEE ont convaincu les membres du Groupe de travail quun engagement accru envers le renforcement des capacits chez les Autochtones doit aller de pair avec une nouvelle assise conomique pour les collectivits autochtones durables. La TRNEE croit quil faut permettre aux collectivits autochtones de mieux comprendre et apprcier la valeur de lducation et de la formation si lon veut que les initiatives de ren80

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Renforcement des capacits

Accorder de lattention au
recyclage des adultes est un moyen non ngligeable doffrir un modle aux jeunes Autochtones.

forcement des capacits, telles que celles qui sont proposes ci-dessus, entranent les rsultats escompts. La plupart des jeunes femmes autochtones accordent relativement peu dimportance lenseignement scolaire. Pour des raisons sociales, culturelles et historiques, de nombreux Autochtones ne voient pas trs bien pourquoi il faut terminer ses tudes secondaires et acqurir des comptences solides en lecture, en criture et en informatique. Lenseignement scolaire ne faisait pas partie de la socit traditionnelle autochtone, puisque la vie dans la nature faisait appel une srie de comptences sensiblement diffrentes de celles quexige lconomie des salaires. Dans de nombreuses collectivits, il existe peu de modles de rles pour montrer aux jeunes la valeur de lducation. En outre, lexprience de lducation allochtone sest avre ngative pour de nombreux Autochtones. Le souvenir de la transplantation force denfants dans des pensionnats des centaines de kilomtres de chez eux a laiss des cicatrices qui sont encore fraches dans de nombreuses collectivits et familles autochtones. En outre, il y a eu trop peu dincitatifs la russite scolaire chez les Autochtones. Dans de nombreuses collectivits autochtones, lenseignement scolaire nest gnralement pas peru comme un moyen dobtenir un emploi intressant et recherch, ni damliorer la vie individuelle, familiale ou collective. Les Autochtones se rendent souvent compte trop tard que leur formation et leur ducation ne les ont pas quips de manire ce quils puissent faire concurrence dautres Canadiens et

immigrants pour tirer parti des dbouchs demploi et daffaires dans le Nord. La valeur de lducation en termes non conomiques nest pas suffisamment apprcie. Les Autochtones ne voient souvent aucun lien entre le maintien de leur culture et lenseignement scolaire. Limportance de lducation et de la formation pour le succs de lautonomie gouvernementale, et pour la croissance de lindpendance et de lautonomie conomiques nest pas reconnue de manire gnrale. La TRNEE croit fermement que des efforts concerts simposent pour venir bout de lattitude dindiffrence envers lducation qui prvaut dans de nombreuses collectivits autochtones. cette fin, la TRNEE recommande la cration dune initiative de prestige qui placerait lducation et la formation sur un pidestal dans les 35 collectivits autochtones des T.N.-O. Cette initiative sinspire dun programme trs concluant qui a t men par le Premier ministre du Nouveau-Brunswick, Frank McKenna, et qui faisait la promotion de lautonomie, de lducation, de la formation et de la technologie. La TRNEE propose un programme triennal pour les T.N.-O. qui se composerait dexpositions, de journes dorientation, de festivals, dactivits de reconnaissance et dactivits promotionnelles de prestige auxquels participeraient le Premier ministre, le Cabinet des T.N.-O., les chefs autochtones, les dirigeants politiques fdraux, les reprsentants de lindustrie et dautres personnalits. Pour donner cette initiative la notorit et la crdibilit ncessaires, cest le Premier ministre Kakfwi qui devrait assurer le leadership gnral. Ce dernier ferait participer la fois le Forum intergouvernemental et le matre duvre indpendant cette initiative, puisque la cl de la russite de cette dernire serait le soutien solide des gouvernements autochtones, des politiciens et fonctionnaires territoriaux et fdraux. La Fondation nationale des ralisations autochtones pourrait offrir des conseils prcieux et pourrait aider obtenir la participation des 24 Autochtones de toutes les rgions du Canada qui ont des ralisations remarquables leur crdit pour servir de modles et pour transmettre les messages essentiels directement aux collectivits autochtones. Les dirigeants dentreprises et de lindustrie assureraient galement un leadership. Daprs les consultations menes dans le Nord et si lon examine lexprience dautres initiatives, la TRNEE croit que le gouvernement fdral devrait accorder cinq millions de dollars pour lancer cette initiative triennale (c.--d. 1,7 million de dollars par an).

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Renforcement des capacits

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titre de comparaison, la somme dpense pour les langues autochtones dans les T.N.-O. en 1999 se chiffrait au total 2,6 millions de dollars82. Renforcer les capacits autochtones pour assurer la durabilit long terme des collectivits autochtones ncessite un changement rvolutionnaire dans la manire dont un grand nombre dAutochtones conoivent la valeur de lducation et de la formation pour eux-mmes, pour leurs enfants et pour leurs collectivits. Lducation et la formation devraient tre places sur un pidestal, ce qui indiquerait clairement la place quelles occupent parmi les aspirations les plus leves des Autochtones quant la manire dont ils envisagent lavenir. titre de mesure concrte pour rehausser limage de lducation et de la formation au sein des collectivits autochtones, la TRNEE recommande ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devrait octroyer la somme de cinq millions de dollars la cration dun programme triennal de sensibilisation, dirig par le Premier ministre des T.N.-O., pour rehausser limage de lducation et de la formation au sein des collectivits autochtones des T.N.-O. Le Premier ministre fera participer ce programme de sensibilisation le Forum intergouvernemental, le matre duvre indpendant, la Fondation nationale des ralisations autochtones (y compris 24 Autochtones de toutes les rgions du Canada qui ont des ralisations remarquables leur crdit), ainsi que lindustrie et le milieu des affaires.

Amliorer lalphabtisation, lducation et la formation des adultes


Il ne fait aucun doute que lducation et la formation des jeunes Autochtones est cruciale si lon veut renforcer les capacits autochtones au cours des 10 25 prochaines annes. Toutefois, la TRNEE croit que lattention accorde lalphabtisation et au recyclage des adultes devrait galement tre un lment cl de la stratgie gnrale de renforcement des capacits. Il y a quatre raisons pour lesquelles une initiative de renforcement devrait viser prcisment les 7 000 hommes et femmes autochtones gs de 18 48 ans environ. Premirement, ce groupe constitue le bassin actuel demploys et dentrepreneurs autochtones potentiels dans les T.N.-O. Si lon veut que les Autochtones jouent un rle marquant dans les travaux dexploitation
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des ressources qui sont en cours ou prvus au cours des dix prochaines annes, un grand nombre des membres de ce segment de la population doivent y participer activement. Il ne faut pas se contenter de former une nouvelle gnration dAutochtones des emplois dans les secteurs des ressources non renouvelables et dans lconomie Nordique plus diversifie de lavenir. Dici ce que cette nouvelle gnration soit prte prendre sa place dans lconomie des salaires, des occasions importantes auront dj t manques. Deuximement, un grand nombre dadultes autochtones nont pas les comptences de base en lecture, en criture, en mathmatiques et en informatique qui sont indispensables pour des postes de dbutants. Un niveau dalphabtisation de base est gnralement requis mme pour les emplois non spcialiss, ne serait-ce que pour assurer la scurit en milieu de travail et pour faciliter la formation sur le tas. Parmi les Autochtones adultes qui ont un certain degr dinstruction, un nombre relativement restreint ont termin leurs tudes secondaires ou ont un diplme dtudes secondaires qui soit dune valeur quivalente ceux des autres territoires ou provinces. Des initiatives coteuses de renforcement des capacits risquent de savrer vaines si lon ne sattaque pas aux lments fondamentaux de lalphabtisation et de lducation parmi les bnficiaires recherchs de ces programmes. Outre la lecture, lcriture et les mathmatiques, ces comptences fondamentales comprennent maintenant un certain contact avec le monde de la technologie informatique et des communications mondiales qui est en pleine volution. Si lon ne prte pas attention ces lments fondamentaux, les Autochtones seront incapables de se livrer la concurrence dans lconomie des salaires et se heurteront des obstacles insurmontables quand ils tenteront de trouver un quilibre entre les influences de la socit traditionnelle et allochtone sur leur vie quotidienne. Troisimement, il faut promouvoir la valeur de la formation continue au sein des collectivits autochtones et ancrer ce principe dans le systme dducation des T.N.-O. Dans le monde industrialis, on reconnat de plus en plus la ncessit dune optique de formation continue, surtout face aux changements rapides qui se produisent dans la technologie de linformation. Compte tenu de la position relativement dsavantageuse des collectivits autochtones dans le domaine de lalphabtisation et de lducation de base, une optique continue de la formation est un lment particulirement important du renforcement des capacits long terme. La formation

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Renforcement des capacits

continue exercera sans doute moins de pressions sur la trame sociale et culturelle des collectivits autochtones que, par exemple, une approche axe exclusivement sur la formation intensive des jeunes, dont certains volets comportent peut-tre des programmes spcialiss qui exigent des absences prolonges de la collectivit et, dans bien des cas, des T.N.-O. La mise sur pied dune initiative dalphabtisation et de recyclage des adultes marquerait le point de dpart dun soutien plus grand la formation continue dans les T.N.-O. Enfin, accorder de lattention au recyclage des adultes est un moyen non ngligeable doffrir un modle aux jeunes Autochtones. Si les adultes autochtones dmontrent limportance de lducation et de la formation tant dans leurs gestes que dans leurs paroles, leurs enfants seront plus aptes reconnatre la valeur de la russite scolaire. En fait, ramener les adultes lcole serait un moyen efficace dencourager les plus jeunes rester lcole. Lducation et la formation seraient alors considres comme un lment de la vie communautaire et familiale qui serait partag par un grand nombre, et pas simplement comme une obligation impose la jeunesse. Cest pourquoi la TRNEE recommande la cration dans les T.N.-O. dun programme dducation des adultes de dix ans ax sur lalphabtisation, le recyclage au niveau secondaire, la formation informatique et dautres comptences de base. Ce programme sinscrirait dans le sillage du lancement russi du programme triennal de sensibilisation propos ci-dessus dans la recommandation no 9. Les ducateurs pour adultes qui russissent le mieux au Canada joueraient un rle cl dans la conception de ce programme en consultation avec les chefs autochtones des T.N.-O., les reprsentants du gouvernement territorial, les directeurs dentreprises et les ducateurs. Il faudrait faire preuve dune certaine souplesse pour sadapter aux conditions particulires, aux niveaux dalphabtisation et aux attitudes diverses dans chacune des 35 collectivits autochtones des T.N.-O. Il faudrait recourir aux ressources communautaires, telles que les bibliothques, et les renforcer. Cette optique novatrice miserait sur la culture et les traditions autochtones et instillerait des valeurs de fiert et dautonomie. Le ministre de lducation, de la Culture et de lEmploi des T.N.-O. devrait administrer ce programme, en recourant des administrateurs et des instructeurs expriments, dun niveau qui les placerait en bonne position pour briguer des postes semblables dans le Sud du Canada, afin de respecter les normes les plus leves

possible de taux de russite en alphabtisation et au niveau secondaire au Canada. Daprs les consultations de la TRNEE, ce programme ncessiterait un budget de 60 millions de dollars chelonns sur dix ans (soit six millions de dollars par an). Il est noter que dans les T.N.-O., la somme actuellement dpense pour lducation de base des adultes est de 257 000 $ par an par rapport six millions de dollars par an pour lapprentissage du franais (chiffres de 1999)83. Face aux forts arguments en faveur dune intervention immdiate pour amliorer la capacit des adultes autochtones dans le Nord, la TRNEE recommande ce qui suit :

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Le gouvernement du Canada devrait octroyer 60 millions de dollars un programme dernier cri de formation pour adultes, qui samorcerait dans le sillage du lancement du programme de sensibilisation que propose la recommandation no 9, aux fins damliorer lalphabtisation, le recyclage au niveau secondaire, la formation en informatique et les comptences de base des Autochtones, hommes et femmes, gs de 18 48 ans environ. Il faudrait confier la conception de ce programme aux meilleurs formateurs autochtones du Canada, et son administration des experts employs par le ministre de lducation, de la Culture et de lEmploi des T.N.-O., conformment aux normes canadiennes les plus leves qui sappliquent lalphabtisation et au niveau de rendement scolaire secondaire.

Forum de renforcement des capacits parrain par la TRNEE


Les membres du Groupe de travail de la TRNEE, les principaux acteurs et les chercheurs ont, tout au long du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables, insist sur le besoin urgent dintervenir pour renforcer les capacits autochtones. Actuellement, un grand nombre de collectivits autochtones ne sont pas prpares miser sur les dbouchs et grer les risques associs aux niveaux dactivit actuels et prvus dans les secteurs des ressources non renouvelables des T.N.-O. Lampleur des projets actuels et proposs a exerc des pressions considrables sur les collectivits et sur les programmes de renforcement des capacits. Il faut actuellement amorcer un dialogue et crer des partenariats si lon veut surmonter
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les obstacles au renforcement des capacits et si lon veut doter les collectivits autochtones des instruments dont elles ont besoin pour devenir des participants part entire dans lexploitation des ressources non renouvelables. Si lon nintervient pas immdiatement, le cot sera lev en termes doccasions manques, et lon verra peut-tre se perptuer lhritage malheureux, sur le plan social et conomique, du dveloppement qui sest fait dans le pass pour les collectivits autochtones du Nord du Canada. Les membres du Groupe de travail de la TRNEE, conscients de lurgence du problme de renforcement des capacits, craignent que lon perde un temps prcieux si lon tarde intervenir pour surmonter cette difficult en attendant que le Forum intergouvernemental nomme un matre duvre du renforcement des capacits et adopte des mesures pour appuyer la planification rgionale de dveloppement des ressources humaines. La planification et la concrtisation de linitiative propose par la TRNEE pour promouvoir la valeur de lducation et de la formation demanderont galement un certain temps, tout comme la mise en uvre dun programme complet de recyclage et dalphabtisation des adultes. La TRNEE est donc dispose prendre linitiative de runir, dans les trois mois qui suivront le lancement officiel du prsent rapport, un forum de renforcement des capacits qui regroupera les principaux reprsentants du gouvernement fdral, du gouvernement des T.N.-O., des gouvernements et organismes autochtones, de lindustrie, des tablissements denseignement et dautres groupes intresss. Ce forum de renforcement des capacits comportera deux objectifs gnraux. Le premier consistera rehausser limage du renforcement des capacits comme enjeu crucial pour les collectivits autochtones et tous les habitants du Nord. Le deuxime consistera contribuer la cration de partenariats parmi les principaux acteurs qui sont indispensables la rsolution de ce problme. Un rle de leadership quant ces objectifs sinscrit bien dans le mandat et les principes directeurs de la TRNEE et constitue un prolongement naturel du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE.

Le forum de renforcement des capacits servira galement imprimer un lan aux initiatives essentielles recommandes par la TRNEE. On demandera aux participants du forum de formuler des conseils au Forum intergouvernemental sur trois plans : 1) le mandat prcis du matre duvre indpendant du renforcement des capacits; 2) les mesures quil faudrait prendre pour appuyer la planification rgionale du dveloppement des ressources humaines; 3) la dfinition des sources de financement pour assurer la mise en uvre de ces deux initiatives. De manire plus gnrale, le forum semploiera laborer un programme commun de renforcement des capacits dans les T.N.-O. et dans lensemble du Nord du Canada. Refltant les priorits dfinies par la TRNEE, ce programme comportera une sensibilisation limportance de lducation et de la formation au sein des collectivits autochtones et ladoption de mesures visant promouvoir lalphabtisation et le recyclage des adultes. ce titre, le forum de renforcement des capacits contribuera directement la mise en uvre des deux recommandations finales de la TRNEE dans ce domaine. La TRNEE considre le renforcement des capacits comme essentiel sa vision des collectivits autochtones durables. Comme contribution tangible et immdiate la promotion de cette vision, la TRNEE propose ce qui suit :

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La TRNEE devrait runir un forum de renforcement des capacits dans les trois mois suivant la publication du prsent rapport pour rehausser limage des questions de renforcement des capacits (notamment limportance de lalphabtisation de base et de la formation des adultes), pour promouvoir les partenariats et pour offrir une orientation prcise au Forum intergouvernemental sur le mandat du matre duvre indpendant du renforcement des capacits, sur les mesures prendre pour soutenir la planification rgionale du dveloppement des ressources humaines et, enfin, pour reprer les sources de financement nouvelles ou dj existantes.

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C h a p i t r e

s e p t

Consultation

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Consultation

e besoin dune vritable consultation avec les collectivits autochtones

est une constante dans tous les efforts visant tirer le meilleur parti possible des avantages et minimiser les risques de lexploitation des ressources non renouvelables. La consultation ouvre la porte une vritable participation des collectivits autochtones dans la prise de dcisions. Pour lindustrie et le gouvernement, la consultation avec les collectivits autochtones est une exigence juridique et pratique dans lexploitation des ressources non renouvelables du Nord. La consultation marque aussi la premire tape de linstauration de la confiance et de partenariats qui soient bnfiques quiconque participe lexploitation des ressources. Par consquent, la TRNEE formule une srie de recommandations sur la consultation, dont lobjectif consiste appuyer la participation des Autochtones dans ces mcanismes.

Limportance de la consultation
Aux yeux des collectivits autochtones, une consultation intgrale et en temps opportun est une condition pralable fondamentale pour lexploitation des ressources non renouvelables. La consultation manifeste du respect envers les Autochtones lorsquon envisage lamnagement de leurs terres traditionnelles. Elle leur fournit linformation et les mises en garde ncessaires pour quils puissent cerner les risques et les avantages possibles des propositions de dveloppement et y ragir. Les avantages de la consultation entre les Autochtones et lindustrie vont dans les deux sens. Les exploitants des ressources qui consultent vritablement les collectivits autochtones parviennent mieux comprendre les besoins et intrts des gens qui sont les plus directement touchs par leurs projets. La planification des projets peut ensuite se faire dune manire qui respecte les valeurs et les besoins des deux parties. La probabilit de conflits majeurs ltape rglementaire et lors de lexamen des projets est par consquent rduite.

Les entreprises qui tablissent des relations de bon voisinage avec les collectivits autochtones dans la rgion o elles sont actives sont en bonne position pour rcolter des avantages importants lorsquelles entreprennent lexploration et lexploitation courantes. Lassise juridique de la consultation laquelle participe le gouvernement est le devoir fiduciaire de la Couronne envers les Autochtones. La consultation est galement une question de bonnes mesures stratgiques et de bonnes politiques. La consultation vritable avec les Autochtones est une condition pralable toute initiative gouvernementale concluante en matire dexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord. La consultation peut prendre de nombreuses formes et se produit dans de nombreux contextes. Partout, toutefois, elle tente promouvoir une participation vritable des Autochtones dans la prise de dcisions. La consultation est la cl dune comprhension mutuelle, de la coopration et de partenariats qui sont indispensables si lon veut que lexploitation des ressources non renouvelables contribue la durabilit des collectivits autochtones.

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Consultation

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Obstacles une vritable consultation


La TRNEE a dfini quatre obstacles principaux une vritable consultation : la consultation intervient souvent trop tard dans les prises de dcisions relatives lexploitation des ressources et elle est souvent prcipite, ce qui impose des pressions indues aux collectivits autochtones et sape la confiance ncessaire des relations fructueuses; les collectivits autochtones ont rarement les ressources humaines et financires ncessaires pour participer vritablement la consultation; les rles et responsabilits de lindustrie, du gouvernement et des organismes autochtones dans les mcanismes de consultation sont souvent mal dfinis, et sont source dincertitude, de retard et de mcontentement; dans les mcanismes de consultation, on naccorde pas toujours un respect suffisant la culture et la langue autochtones. Des mesures simposent pour surmonter ces obstacles.

Exigences dune consultation positive


Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE a dfini quatre principes qui devraient orienter une consultation positive. Premirement, la consultation devrait se faire au dbut de la planification de lexploitation des ressources non renouvelables et devrait se poursuivre frquemment par la suite. Deuximement, les parties devraient clarifier leurs attentes et leurs besoins ds le dpart. Troisimement, les mcanismes de consultation doivent tenir compte des diffrences linguistiques et culturelles. Enfin, il est indispensable que la participation des Autochtones aux mcanismes de consultation bnficie dun financement suffisant.

Consulter tt et consulter souvent


Le message essentiel en matire de consultation est simple. La consultation devrait samorcer ds les premires tapes de lexploration des ressources non renouvelables et devrait se poursuivre intervalles rguliers tout au long de lexploitation des ressources et jusqu ce que la remise en tat soit acheve.

Les collectivits autochtones prouvent juste titre du ressentiment lorsquelles sont consultes tard sur des projets qui peuvent avoir des implications normes sur leur terre, leur culture et leurs collectivits. Elles ont galement besoin de temps pour tudier les documents techniques complexes et obtenir des avis dexperts si ncessaire. Une longue priode de discussion et dtablissement dun consensus est souvent ncessaire au sein des collectivits avant que les chefs autochtones puissent parler au nom de leur peuple de questions importantes. La consultation qui se fait tardivement dans la planification des projets accrot les pressions qui sexercent sur les ressources humaines et financires des collectivits autochtones qui sont souvent limites. Une consultation tardive est souvent prcipite cause des dlais que les promoteurs imposent aux projets. Les possibilits dintervention significative des Autochtones dans les dcisions relatives lchancier et la conception des projets sont limites. Il ne faut gure stonner que les collectivits autochtones risquent de rpliquer par une longue liste de conditions quelles imposent au dveloppement. Le mcontentement des deux cts est invitable. Ce mcontentement aiguise la tentation pour les parties de tenter de recourir des moyens politiques dtourns dans le processus de consultation. Les ministres subissent alors des pressions pour prendre une dcision politique sur des questions qui devraient se rgler par la voie de ngociations entre les parties. La politisation du processus vient encore saper le degr de confiance entre les collectivits autochtones, lindustrie et le gouvernement. Mme les consultations qui samorcent tt exigent un renouvellement constant tout au long des travaux dexploitation des ressources non renouvelables. De nouvelles questions importantes surgiront invitablement. Lvolution des circonstances exigera peut-tre un rexamen de la comprhension de la situation et des attentes antrieures. Des conflits inattendus risquent de surgir, tout comme des possibilits davantages mutuels quon navait pas envisages. La consultation est une relation, et pas seulement une srie dobstacles surmonter sur la route qui mne lapprobation du projet. Le respect et la confiance mutuels sont la cl de cette relation. Le respect et la confiance doivent tous deux sexprimer et se gagner grce une consultation prcoce et frquente. Le principe consulter tt et consulter souvent devrait clairer les interventions du gouvernement, de lindustrie et des collectivits autochtones toutes les tapes de

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Consultation

lexploitation des ressources non renouvelables. Les exploitants des ressources et les gouvernements qui font fi de cette maxime le font leurs risques et prils.

Mme si aucune formule ne savrera efficace en toutes circonstances, les parties qui amorcent une consultation devraient se pencher sur plusieurs questions, telles que : Quel est le but de la consultation? Qui doit tre consult? Comment les mcanismes de consultation devraient-ils tre conus pour atteindre les collectivits appropries et tous les divers groupes au sein de ces collectivits (p. ex. personnes ges, jeunes, gens daffaires, chasseurs et trappeurs traditionnels, femmes)? Quels sont les responsabilits et les rles respectifs de lindustrie, de ltat et des collectivits autochtones dans ce processus? Quelles sont les rgles de base ncessaires pour assurer que la consultation se droule de manire juste et efficace? Quel est le lien entre la consultation et la participation dans la prise de dcisions? Comment la consultation est-elle lie une tude officielle de projets et des mcanismes rglementaires? La consultation suppose-t-elle un droit de veto sur certains types de dcisions? Quest-ce qui constitue un consensus dans un mcanisme de consultation? Quadvient-il des mcanismes de consultation lorsquon ne parvient pas un consensus? Les rponses ces types de questions devront tre labores tout au long dun mcanisme de collaboration auquel participeront les organismes autochtones, lindustrie et le gouvernement. Il ne peut pas y avoir des rponses claires dans tous les cas. Pour chaque mcanisme de consultation, les parties voudront peut-tre tracer leur

Clarifier les attentes entre les parties


La consultation est souvent un processus complexe et incertain. Lexprience passe dmontre quelle est seme dembches pour les imprudents. Les exploitants de ressources qui sont nouveaux dans le Nord ont peuttre des attentes irralistes quant au temps et largent quexigent de bonnes consultations. Les collectivits autochtones ne savent peut-tre pas trs bien si la consultation se traduira par une participation vritable dans la prise de dcisions ou si cest seulement une occasion dcouter et de faire des commentaires. Lencouragement la consultation de la part du gouvernement masque peut-tre une ambigut sur ce qui est vritablement requis. Toutes les parties ne peroivent peut-tre pas clairement leurs rles et leurs responsabilits dans ce mcanisme de consultation. Les mcanismes de consultation ne peuvent pas suivre de rgles ou procdures strictes. Chaque projet soulvera des problmes distincts. Toute relation entre les parties aura sa propre singularit sous certains angles. Nanmoins, lincertitude qui entoure actuellement les exigences fondamentales de la consultation est un terrain propice des attentes dues et au mcontentement.

La consultation est la cl dune comprhension


mutuelle, de la coopration et de partenariats qui sont indispensables si lon veut que lexploitation des ressources non renouvelables contribue la durabilit des collectivits autochtones.

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Consultation

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propre voie. Alors quil ny a pas de rponse correcte chacune de ces questions, les parties devraient au moins sassurer quelles sentendent sur ces questions essentielles lorsquelles amorcent une consultation.

Tenir compte des diffrences culturelles et linguistiques


Les diffrences culturelles sont un obstacle majeur une vritable consultation. Lorsque les parties arrivent la table avec des valeurs et une exprience de vie fondamentalement diffrentes, la communication est difficile mme si elles parlent la mme langue. Cette division culturelle est souvent accentue par une traduction dficiente lorsque les exploitants des ressources parlent avec la population des collectivits autochtones. Un grand nombre dAutochtones surtout les personnes ges et ceux qui vivent dans les localits plus loignes se sentent plus laise quand ils peuvent parler leur propre langue. La sensibilit aux diffrences culturelles et le respect de limportance des langues autochtones sont tous deux indispensables au succs dune consultation dans le Nord. Limportance de ce message a souvent t rappele la TRNEE lorsquelle a consult les Autochtones dans le cadre du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables.

Financer la participation des Autochtones la consultation


Les collectivits autochtones doivent pouvoir vritablement participer si lon veut que la consultation atteigne les rsultats escompts. La capacit des Autochtones est galement indispensable si lon veut que les mcanismes de consultation se droulent de manire efficace et expditive. Les reprsentants des organismes autochtones et de lindustrie conviennent tous deux que le manque de capacit autochtone sengager dans les consultations constitue un problme majeur. La consultation gruge de plus en plus les ressources humaines et financires limites des collectivits autochtones, ressources qui dans bien des cas sont dj tires au maximum. Les chefs politiques des collectivits autochtones doivent mener le processus de consultation. La prsence de ngociateurs simpose pour une participation directe aux discussions. Lexpertise technique dans un vaste ventail de domaines est tout aussi indispensable. Enfin, les mcanismes de consultation sont en soi coteux, surtout si le financement est ncessaire pour que les membres des collectivits loignes puissent assister aux runions.
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Laccs une expertise indpendante revt une importance particulire lorsque les collectivits autochtones se heurtent un dferlement dinformation de la part des exploitants des ressources et du gouvernement. Les collectivits doivent avoir confiance quelles peuvent participer aux consultations le plus possible sur un pied dgalit avec les socits et les ministres gouvernementaux, beaucoup plus puissants, qui sont autour de la table. Le financement et laide non financire du gouvernement et de lindustrie sont donc indispensables si lon veut garantir que les collectivits autochtones puissent participer efficacement la consultation. Il existe divers programmes gouvernementaux pour aider les Autochtones participer aux consultations. En outre, lindustrie soutient la consultation par des ententes prcises de participation et de financement avec les organismes et les collectivits autochtones. Toutefois, ce financement souffre de certaines lacunes. On a galement besoin de directives concernant les obligations respectives du gouvernement et de lindustrie de financer les mcanismes de consultation. Lindustrie est dispose faire sa part mais veut connatre ds le dpart le cot de son engagement. Dans lensemble, les initiatives de financement devraient viser assurer que les collectivits autochtones puissent participer de manire significative lventail complet des mcanismes de consultation relatifs lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord du Canada.

Propositions et initiatives rcentes


LEconomic Strategy Panel a signal que lincertitude lie la consultation complique la planification de lexploitation des ressources non renouvelables84. Ce Panel a conclu quen imposant des exigences de consultation plus clairement dfinies, on contribuerait attirer et retenir les investissements. En particulier, il a cern un besoin de prodiguer plus de conseils quant qui doit tre consult et quant lampleur souhaite de la consultation. Le MAINC mne actuellement deux initiatives visant amliorer la consultation dans les T.N.O. Les directives qui sappliquent aux mcanismes de consultation et une compilation des pratiques optimales sont toutes deux en cours de publication. En outre, tel que mentionn cidessus, il existe divers programmes gouvernementaux et ententes avec des entreprises prives par la voie desquels les entreprises autochtones peuvent obtenir une aide financire la consultation.

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Consultation

Financement de la participation aux mcanismes de consultation Recommandations de la TRNEE


Les parties certaines consultations sont les mieux places pour rpondre grand nombre dexigences de consultation efficace mentionnes ci-dessus. Alors que les exigences juridiques et lorientation stratgique ont un rle jouer quand il sagit de doter les consultations de la structure et de llan ncessaires, elles ne peuvent se substituer la bonne foi, lexprience pratique et un effort soutenu de la part de tous les participants ces processus. Le financement de la participation autochtone dans les consultations est toutefois un domaine o la TRNEE croit que le gouvernement doit intervenir de toute urgence. cette fin, la TRNEE a dfini deux recommandations prcises pour appuyer la participation efficace des Autochtones dans les mcanismes de consultation en matire dexploitation des ressources non renouvelables.

les consultations relatives aux mesures et la lgislation de gestion des ressources. Le programme IRMA dispose dun budget annuel de 1,5 million de dollars. Le gouvernement fdral y contribue raison de 1,125 million de dollars et le gouvernement des T.N.O. raison de 375 000 $. Le financement est assur de deux manires. Le financement de base, qui se chiffre un million de dollars, est accord aux bnficiaires selon une formule de financement par habitant. Le reste, soit 500 000 $, constitue un fonds de rserve qui peut servir dans les cas o des projets de grande envergure exigent plus dtudes et dexamens intensifs et o lon peut clairement dmontrer que le financement de base est insuffisant compte tenu de lampleur des amnagements proposs. Aux yeux de la TRNEE, le Programme IRMA joue un rle prcieux pour soutenir la participation des Autochtones aux mcanismes de consultation. Elle permet aux collectivits autochtones qui se heurtent des contraintes de ressources particulirement dures de participer aux mcanismes de gestion des terres et des ressources lors des tapes cruciales. ce titre, le Programme IRMA contribue de manire importante une participation relle des Autochtones la prise de dcisions concernant lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.O. Toutefois, le Programme IRMA suscite deux proccupations majeures qui ont t portes lattention de la TRNEE. Premirement, ce Programme est cens expirer le 31 mars 2001. Deuximement, le budget courant de 1,5 million de dollars semble insuffisant pour rpondre aux besoins des demandeurs admissibles ces fonds. Face au succs du Programme IRMA et des besoins courants quil comble, la TRNEE recommande ce qui suit :

Poursuite du programme provisoire daide la gestion des ressources (IRMA)


Les collectivits autochtones dont les revendications territoriales ne sont pas rgles se heurtent des difficults particulires quand il sagit de trouver les ressources ncessaires pour participer efficacement aux consultations. Pour rpondre ce besoin, le MAINC et le ministre des Ressources, de la Faune et du Dveloppement conomique des T.N.O. ont mis sur pied le programme provisoire daide la gestion des ressources (Interim Resource Management Assistance Program) en 1997. Ce programme quadriennal vise contribuer renforcer la capacit des collectivits autochtones, dans les rgions des T.N.O. o les revendications territoriales ne sont pas rgles, participer la gestion des terres et des ressources qui ont trait aux zones damnagement du territoire qui les entourent. Les mcanismes viss par lIRMA comprennent : les consultations lies aux mcanismes rglementaires (p. ex. baux fonciers, permis dexploitation forestire, permis dutilisation du sol, concessions deau et attribution de droits dexploitation du ptrole et du gaz); les consultations et la participation aux valuations environnementales ayant trait aux projets ou activits proposs;

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Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait maintenir lInterim Resource Management Assistance Program jusqu ce que toutes les revendications territoriales soient rgles dans les T.N.O. Le Ministre devrait procder un examen et un ajustement annuels du budget du programme pour garantir quil puisse sacquitter comme il se doit de son mandat qui consiste soutenir la participation autochtone aux consultations et aux autres processus dans les rgions o les revendications territoriales ne sont pas rgles.

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Consultation

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Mcanisme de financement de consultation sur des projets denvergure


Les consultations relatives aux gros projets dexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord sont extrmement exigeantes pour tous les participants. Des projets tels que les mines de diamant et les pipelines sont de par leur nature complexes et controverss. La consultation samorce ds les premires tapes de la planification et se poursuit tout au long de lexamen du projet et des mcanismes rglementaires jusqu la phase oprationnelle. Les mcanismes de consultation lis ces projets menacent dcraser les organismes qui soccupent de lexploitation des ressources non renouvelables et de questions connexes. Les organismes et les gouvernements autochtones se heurtent des difficults particulires quand ils tentent de participer la multitude de mcanismes officiels et de ngociations officieuses ayant trait aux projets denvergure. Laccs lexpertise dans divers domaines est indispensable sils veulent comprendre lnorme quantit de documents techniques qui accompagnent les demandes de projet et y rpondre. La politique plus gnrale et les questions stratgiques souleves par ces projets imposent galement de lourdes demandes au leadership autochtone. Toutes ces demandes passent avant les questions de routine qui, dans bien des cas, ont dj puis la capacit des Autochtones. Le financement de participation lors de lvaluation environnementale et les initiatives particulires telles que la poursuite du Programme IRMA contribueraient combler

certains des besoins des collectivits autochtones dans le cas de projets denvergure. Les mcanismes de consultation pour ces projets vont toutefois bien au-del de la participation directe aux audiences des valuations environnementales. En outre, le besoin quont les collectivits autochtones dun appui supplmentaire dans ce contexte ne se limite en rien aux rgions o les revendications territoriales ne sont pas rgles. Des projets denvergure sont dune importance vitale pour lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord. Les ministres et les collectivits autochtones ont une exprience rcente avec deux mines de diamant; dautres mines, dautres projets dexploitation ptrolire et gazire ainsi que lamnagement de pipelines se profilent lhorizon. La TRNEE craint que les ressources de base existantes ne suffisent pas appuyer les efforts de consultation qui simposent pour ces projets. Elle recommande donc ce qui suit :

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Le gouvernement du Canada devrait instaurer un mcanisme de financement, qui se chiffrerait 15 millions de dollars et schelonnerait sur trois ans, pour faciliter la participation des organismes et des gouvernements autochtones aux consultations relatives aux vastes projets dexploitation des ressources non renouvelables dans les trois territoires Nordiques. Ce financement devrait tre assur avant le financement de participation accord en vertu de lvaluation et de la rglementation environnementales qui sappliquent ces projets.

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C h a p i t r e

h u i t

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La viabilit des collectivits autochtones long terme

es Autochtones envisagent leur relation avec la terre comme stendant

sur sept gnrations. Donc, pour garantir une vritable viabilit des collectivits autochtones, il faut une perspective long terme. Tel que mentionn sous Le rle de la mise en valeur des ressources non renouvelables , la vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables repose sur une valuation raliste du rle que doivent jouer les secteurs minier, ptrolier et gazier. Alors que ces secteurs offrent un potentiel norme actuellement, les consultations de la TRNEE et les discussions du Groupe de travail ont dfini trois inquitudes majeures plus long terme. Ces proccupations ont trait la rpartition des retombes, la diversification conomique et lpuisement des ressources.

Rpartition des retombes, diversification conomique et puisement des ressources


Les indicateurs des collectivits autochtones durables dfinis par la TRNEE comprennent une rfrence explicite lquit cest--dire la juste rpartition des cots et avantages au sein des collectivits et entre elles, entre les collectivits et les promoteurs, et parmi les diffrents intrts conomiques et les diffrentes gnrations. Lexploitation des ressources non renouvelables ne cadre pas avec la vision qua la TRNEE des collectivits autochtones durables si elle aboutit la cration des collectivits nanties , dune part, et dmunies , dautre part, avec des retombes destines uniquement celles qui sont gographiquement proches des projets ou qui sont le plus mme de tirer parti des dbouchs au dtriment des autres. Lquit exige des mesures qui permettront de rpondre aux besoins de ceux qui ne bnficient pas des retombes conomiques immdiates du dveloppement. Les questions de rpartition peuvent galement avoir des applications politiques trs pratiques. Les groupes qui se sentent exclus des retombes de lexploitation des ressources non renouvelables seront sans doute soit indiffrents, soit hostiles aux propositions de projets. Si ces projets imposent aux groupes exclus un cot
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important, les ractions hostiles sont invitables. Tout manquement tenir compte de ces questions dquit minera donc le soutien gnral pour lexploitation des ressources non renouvelables parmi les collectivits autochtones. Les pouvoirs publics seront soumis des pressions intenses de la part des partisans et des ennemis du dveloppement. Il en rsultera des tensions socitales, et le climat de linvestissement sera invitablement touch. La ncessit de diversifier lassise conomique pour les collectivits autochtones est une deuxime proccupation. Peu importe dans quelle mesure lavenir semble prometteur aujourdhui pour lexploitation des mines de diamant et pour le secteur ptrolier et gazier, une stratgie exclusive de dveloppement durable est risque long terme. Les conditions conomiques et marchandes voluent au fil du temps, ce qui engendre des cycles dexpansion et de ralentissement dans les secteurs des ressources non renouvelables. La TRNEE reconnat quil faudrait sefforcer de diversifier lassise conomique de la durabilit pour que le bien-tre des collectivits autochtones ne soit pas entirement tributaire dun seul projet ou secteur. Lexploitation des ressources non renouvelables peut et devrait fournir un appui tangible ces efforts de diversification. Une troisime proccupation se rsume la question suivante : Que reste-t-il une fois que les ressources non renouvelables ont disparu? Mme si une conomie

La viabilit des collectivits autochtones long terme

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

dynamique et des conditions favorables du march pendant de nombreuses dcennies attnuent les soubresauts des cycles conomiques, les principaux gisements miniers et les rserves ptrolires et gazires finiront par spuiser. En fait, le regain dintrt pour le ptrole et le gaz dans le Nord sexplique par la baisse des rserves en Alberta. Plus le dveloppement se fait rapidement dans les T.N.-O., plus vite le dclin invitable des rserves va samorcer.

participation des Autochtones lexploitation des ressources non renouvelables, notamment aux travaux damnagement dinfrastructures.

Fonds dpargne et de diversification conomique


Lide qui sous-tend le fonds dpargne et de diversification est simple. Un fonds de rserve pour les temps difficiles ou pour lavenir saccumule au fil du temps mme une partie du revenu des ressources non renouvelables normalement affect au paiement des dpenses publiques courantes. Le fonds est alors gr pour atteindre un ensemble dobjectifs qui peuvent comprendre, par exemple : 1) la cration et la conservation des immobilisations; 2) la rpartition des avantages de lexploitation des ressources non renouvelables de manire gnrale dans lensemble de la socit ou au profit de certains groupes ou initiatives; 3) la promotion de la diversification conomique; 4) lassurance dun apport de revenu pour lavenir. Tout comme les particuliers pargnent et investissent pour sassurer une scurit conomique et un choix de mode de vie aprs leur retraite, les pouvoirs publics peuvent mettre de ct une partie du revenu courant pour le jour o ces revenus ne seront plus aussi abondants. Le cas des pargnes est particulirement convaincant lorsque les recettes sont produites par des ressources qui ne sont pas inpuisables. Lpargne en des temps dexcdent conomique contribue galement empcher les particuliers et les pouvoirs publics de shabituer vivre au-dessus de leurs moyens. Une conomie agrippe au revenu des ressources non renouvelables risque de souffrir de graves symptmes de sevrage si lapport de revenu diminue de manire substantielle. Si lon attribue des sommes un fonds dpargne et de diversification conomique, cela rappelle chacun que les ressources non renouvelables et les booms conomiques ne sont pas ternels. Le revenu des ressources non renouvelables a permis de crer des fonds dpargne et de diversification. Ces dispositions sont parfois qualifies de fonds en fiducie , ce qui sous-entend une gestion soigneuse des actifs des fins prcises ou pour des bnficiaires particuliers. Les gestionnaires des fonds sont parfois assujettis des

La diversification conomique et les avantages long terme de lexploitation des ressources non renouvelables Recommandations de la TRNEE
Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE na pas de mandat pour traiter des questions gnrales dquit sociale ou pour proposer une stratgie gnrale de diversification conomique pour les T.N.-O. Les consultations et les recherches de la TRNEE ont nanmoins examin deux mesures qui permettent rellement dassurer que lactivit minire, ptrolire et gazire aujourdhui produise une rpartition quitable des retombes et favorise une plus grande diversification conomique dans lavenir. Ces mesures sont la cration dun fonds dpargne et de diversification conomique, et la cration de mcanismes qui permettront la prise de

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restrictions officielles. Les critres dinvestissement et les buts pour lesquels le capital et le revenu peuvent servir varient dun cas lautre. Largent affect ces fonds peut tre investi directement dans des projets prcis pour promouvoir la diversification conomique et tre destin aux bnficiaires voulus, ou les fonds peuvent servir crer un portefeuille dinvestissements qui prsentent un potentiel long terme de production de revenu et de plus-value. Selon ce modle, le capital est conserv au fil du temps et seul le revenu du fonds aprs avoir mis ces fonds labri des effets de linflation sert des initiatives prcises. Il nest pas de formule unique pour les fonds dpargne et de diversification. Chaque modle comporte des avantages et des inconvnients. Par exemple, limportance de limiter le pouvoir discrtionnaire des gestionnaires de fonds fait lobjet de divergences. Si lon limine la tentation dutiliser les fonds des fins politiques court terme, cela risque dentraner des restrictions que les pouvoirs publics et dautres organismes sont rticents accepter. Avant de choisir un modle prcis pour les T.N.-O., il faudra mener dautres recherches sur les options possibles, et tudier en dtail lexprience dautres territoires. Le fonds dpargne et de diversification conomique suscite un appui croissant dans les T.N.-O. LEconomic Strategy Panel a propos la cration d un fonds des T.N.-O., provenant des revenus futurs des ressources, pour contribuer la diversification de lconomie des T.N.-O.85 . La Stratgie des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O. recommande llaboration doptions pour dtourner une partie du revenu des ressources non renouvelables au profit de rgimes dpargne long terme86 . Le gouvernement des T.N.-O. justifie cette proposition selon les arguments suivants :

Les Te rritoires du Nord-Ouest abondent en ressources minires et ptrolire Toutefois, si lon axe le dveloppes. ment sur le secteur des ressourcesnonrenouvelables uniquement, notre conomie sera la merci de forcesdu m rch mondial dun petit nombre de produits de base. Il a fautgalementassure un patrimoine financier aux gnrar tions future une fois que les ressourcesminires seront s, puises. Un vaste ventail de secteurs, qui demandent une attention soutenue si lon veut assurer la stabilit et la c roissance long term offrent des dbouchs. La e, prosprit long terme de notre conomie sera directement lie notre capacit de tirer le mieux possible parti des avantages offe par un secteur des ressourcesdynamique, rts tout en donnant le ton une croissance mieux quilibre dans dautres secteurs87. La stratgie du gouvernement des T.N.-O. cite galement les recommandations rcentes de la Canada West Foundation qui soulignent le besoin de raliser des pargnes publiques mme le revenu des ressource, et de se servir de ces pargnes pour instaurer un climat conomique favorable la croissance88 . Le Heritage Savings and Trust Fund de lAlberta et le Permanent Fund de lAlaska sont galement signals comme des modles possibles. Le gouvernement des T.N.-O. recommande que lon mne dautres recherches sur lexprience dautres territoires et conclut que toute forme dinvestissement des revenus provenant des ressources dans un fonds dpargne public devra se faire en partenariat avec les pouvoirs autochtones, afin de dterminer si les formules de coopration sont optimales89 . La TRNEE est pleinement consciente du caractre pineux de la question du revenu des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. La rpartition du revenu des

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ressources entre le gouvernement fdral, le gouvernement des T.N.-O. et les gouvernements autochtones est un sujet particulirement controvers. Les bnficiaires autochtones en vertu des ententes de rglement sur les revendications territoriales se heurtent galement des problmes trs complexes quand il sagit de dterminer comment rpartir le revenu des ressources non renouvelables aujourdhui et dans lavenir. Toute proposition sur lutilisation particulire du revenu des ressources exige un examen soigneux. Nanmoins, la TRNEE appuie fortement la cration dun fonds dpargne et de diversification comme moyen de rgler les problmes importants tels quune rpartition quitable, la diversification conomique et lpuisement des ressources, auxquels il faut sattaquer si lon veut que les ressources non renouvelables contribuent la viabilit des collectivits autochtones. Dans le climat politique actuel, la TRNEE souligne que cette proposition porte sur lamanire dont le revenu est utilis long terme, et non pas quant qui les reoit en premier lieu. Les questions souleves par la proposition dun fonds dpargne et de diversification conomique sont par consquent distinctes de la controverse politique actuelle sur le partage du revenu des ressources. La possibilit dattribuer une portion de la part du revenu des ressources non renouvelables un fonds dpargne et de diversification conomique en est une que les trois ordres de gouvernement dans les T.N.O. pourraient envisager dans le cadre de leurs pourparlers actuels. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

Prise de participation des Autochtones

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Toutes les parties du Forum intergouvernemental devraient explorer les options permettant dattribuer une partie des recettes des ressources gouvernementales pour crer un fonds dconomies et de diversification conomique, qui aurait pour but de favoriser la durabilit long terme des collectivits autochtones et des T.N.-O. dans leur ensemble.

La prise de participation des Autochtones dans les grands projets dexploitation des ressources notamment les pipelines et dans les entreprises qui fournissent des biens et services aux exploitants de ressources est un moyen prometteur dassurer des avantages long terme de lexploitation des ressources non renouvelables. Lexprience de la prise de participation sintensifie dans le Nord. Les grands projets, tels que les pipelines reliant le gaz de lArctique aux marchs du Sud, offriraient de nouveaux dbouchs normes. Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE a confirm un appui gnral pour une prise de participation accrue des Autochtones dans lexploitation des ressources non renouvelables du Nord. Plusieurs socits et coentreprises autochtones prospres sont dj actives dans les secteurs minier, ptrolier et gazier. Lamnagement des pipelines est un autre secteur o la prise de participation est croissante. La Premire nation Acho Dn Koe, Fort Liard, a obtenu des parts dans deux projets damnagement de pipeline par la voie de partenariats avec le Liard Valley Producers Group, dirig par Chevron, et avec Paramount Resources pour le projet du pipeline de Shiha. LInuvialuit Regional Corporation est partenaire du projet dexploitation gazire de Ikhil, qui approvisionne la ville dInuvik en gaz naturel. La prise de participation signifie que les Autochtones seront directement propritaires de lexploitation des ressources non renouvelables. En termes juridiques et financiers, la proprit signifie une participation directe dans les entreprises et les projets. De manire plus gnrale, toutefois, la participation autochtone a jeunesse autochtone sous-entendra lengagement, limplication et le partenariat direct avec les autres parties de doit rester lcole plus lexploitation des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Les collectivits longtemps aux niveaux autochtones feront partie du processus, et primaire, secondaire et pas simplement les bnficiaires de ce dernier. postsecondaire.

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La prise de participation nest toutefois pas exempte de risques : les capitaux investis dans les projets ou les entreprises ne produiront pas toujours un rendement positif. Ce que la participation fournit en capital, cest de pouvoir prtendre directement aux bnfices financiers dcoulant de lexploitation des ressources non renouvelables et davoir son mot dire dans la manire dont lexploitation se fait. Ce type de participation est particulirement allchant pour des projets, tels que lamnagement de pipelines, qui prsentent un potentiel long terme de cration de richesse et qui sont susceptibles de fournir relativement peu de dbouchs demploi et daffaires pour les Autochtones et les autres habitants du Nord aprs la phase de construction. Le revenu et les avantages plus intangibles qui dcoulent de la prise de participation doivent soutenir la viabilit long terme des collectivits autochtones de deux manires principales. Premirement, les fonds provenant de la participation en capital des Autochtones dans des projets et des entreprises pourraient servir assurer une rpartition plus large des avantages dcoulant de lexploitation des ressources non renouvelables, promouvoir la diversification conomique et les investissements financiers (p. ex. fonds dpargne et de diversification conomique) qui pourraient offrir une assise financire des collectivits autochtones durables aprs lpuisement des ressources non renouvelables. La prise de participation constitue ainsi un moyen de sattaquer aux trois problmes de juste rpartition, de diversification conomique et dpuisement des ressources qui sont soulevs quand on compte sur lexploitation des ressources non renouvelables pour assurer la durabilit long terme. Deuximement, lexprience pratique de la participation au capital est susceptible de renforcer et de diversifier la capacit des Autochtones en matire dentreprenariat, de finances, de gestion et dadministration. Les comptences en affaires qui sont acquises par la participation au capital dans lexploitation des ressources non renouvelables pourront se transposer dautres secteurs. Les collectivits autochtones acquerront de lexpertise et un sens accru de la confiance en soi et de lautonomie conomique grce leur exprience avec les socits, les coentreprises et les participations autochtones dans les grands projets. La prise de participation offre ainsi aux collectivits autochtones un autre vhicule qui leur permettra dassurer la viabilit long terme en renforant les capacits par la voie de lexploitation des ressources non renouvelables.

Toutefois, laccroissement de la prise de participation des Autochtones dans lexploitation des ressources non renouvelables se heurte de srieux obstacles. Laccs au capital est un problme de taille. Lexpertise est galement ncessaire pour aider les collectivits et les organismes autochtones structurer les aspects juridiques, fiscaux et les aspects de gestion des affaires publiques de la prise de participation. Dautres recherches sur les structures collectives et novatrices et sur les dispositions financires simposent galement. Le gouvernement doit jouer deux rles dune importance cruciale. Premirement, il devrait offrir un cadre stratgique clair pour soutenir la prise de participation accrue des Autochtones dans lexploitation des ressources non renouvelables. Deuximement, il devrait indiquer lampleur du financement direct, des garanties de prt ou dautres formes daide quil fournira pour favoriser cet objectif de manire tangible. Le cadre stratgique et le soutien financier du gouvernement la prise de participation des Autochtones devraient certes tre labors en collaboration troite avec lindustrie ainsi quavec les gouvernements et organismes autochtones. Plusieurs rapports rcents ont recommand la prise de participation des collectivits autochtones et des autres habitants du Nord aux projets dexploitation des ressources non renouvelables. LEconomic Strategy Panel signale que la prise de participation dans lamnagement dun pipeline de la valle du Mackenzie pourrait offrir la population des T.N.-O. une source substantielle de recettes tarifaires. Il a galement dfini la promotion de la prise de participation comme un moyen essentiel de tirer le meilleur parti des bnfices de lexploitation des ressources non renouvelables pour les habitants du Nord90. Le Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop a recommand un programme majeur visant accrotre la capacit collective des Autochtones91. Ce programme comporte un soutien financier qui serait offert aux socits de dveloppement autochtones pour des tudes de faisabilit et pour la planification des affaires, pour la cration de partenariats et de coentreprises avec des exploitants des ressources, et pour lvaluation expditive des proprits minires, ptrolires et gazires. Ces mesures rendraient les organismes autochtones plus mme de prendre une participation dans les entreprises et les projets lis aux secteurs des ressources non renouvelables. Le budget requis est denviron cinq millions de dollars au cours des cinq prochaines annes.

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La Stratgie des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O. comprend une initiative de quatre ans visant soutenir la cration de richesse long terme par la prise de participation du Nord dans les infrastructures ptrolires et gazires92 . Lobjectif premier consiste aider lAboriginal Pipeline Group obtenir une prise de participation dans le projet damnagement du pipeline gazier de la valle du Mackenzie. Cette initiative vise : offrir un soutien financier ds les premires tapes pour valuer les conseils techniques, juridiques et commerciaux; entreprendre des recherches pour mieux comprendre des ententes semblables dans dautres territoires et pour favoriser des pratiques optimales dans la prise de participation; collaborer avec lindustrie pour mieux comprendre le climat des affaires dans le Nord et les avantages fiscaux actuels offerts aux Nordiques; examiner des dispositions novatrices de financement et de page pour contribuer faciliter la prise de participation des Autochtones dans lamnagement des infrastructures de pipeline93 . Le gouvernement des T.N.-O. propose un budget quadriennal de 1,6 million de dollars. Le ministre des Affaires indiennes et du Dveloppement du Nord, Robert Nault, a confirm que la prise de participation accrue des Autochtones dans lexploitation des ressources et dans dautres oprations commerciales risque est une priorit pour le gouvernement du Canada. Dans un discours prononc Winnipeg le 18 mai 2000, le ministre Nault a dcrit les difficults et les dbouchs relatifs au dveloppement conomique des Autochtones. Il a signal en particulier que les collectivits autochtones nont pas les ressources ncessaires pour devenir de vritables partenaires daffaires dans un dveloppement grande chelle. Le Ministre a alors expos lorientation stratgique suivante : Alors que lconomie du Canada continue de crotre, je crois que ces collectivits auront de nombreuses occasions de devenir des partenaires financiers dans des entreprises importantes. Ceci est particulirement vrai du secteur des ressources, o un grand nombre de projets denvergure dexploitation ptrolire, ga zire,

minire et forestire commencent se mettre sur pied, dont beaucoup se font lintrieur des terres et territoires traditionnels. Les Premires nations et les Inuit vont participer activ ement aux projets. Donc pourquoi ne devraient-ils pas aussi profiter du type davantages que nous associons la prise de participation? Non seulement les collectivits en bnficieraientfinancirement,mais le climat de stabilit attirerait dautres investissements. Daprs les discussions que jai eues avec les dirigeants des Premires nations et des Inuit, je crois quils recherchent plus que des retombes conomiques lorsque lexploitation des ressources se fait sur leurs terres traditionnelles. Tandis que des ententes sur les dbouchs demploi, la sous-traitance et la formation sont les bienvenues, elles ne constituent quune partie du tableau. Jecrois que nous avons besoin dintensifier nos efforts pour que les Premires nations et les Inuit puissent devenir partenaire s dans le vritable sens commercial du terme. Autrement dit, il faudrait quils puissent prendre des participations dans les projets dexploitation94. Comme contribution concrte la ralisation de cet objectif, le ministre Nault a confirm lexistence, par la voie du Fonds pour la cration de possibilits conomiques du MAINC, de 10,5 millions de dollars pour lexercice 20002001 aux fins de soutenir la prise de participation autochtone. Le Ministre a galement promis un financement supplmentaire pour les annes subsquentes. La TRNEE flicite le ministre Nault de sa vision et de son initiative dans la cration dun programme national pour promouvoir la participation des Autochtones. Toutefois, la TRNEE craint que les fonds disponibles dans le Nord ne suffisent pas pour rpondre aux besoins prvus. La prise de participation peut contribuer de manire substantielle la durabilit long terme des collectivits autochtones dans le Nord du Canada. Les projets damnagement de pipelines semblent offrir des dbouchs particulirement prometteurs pour le moment, comme le dmontre lexprience dans la rgion de Fort Liard et les travaux prliminaires de lAboriginal Pipeline Group. Avec plusieurs projets damnagement de pipelines et dexploitation des ressources grande chelle lhorizon, un soutien financier substantiel pour la prise de participation des Autochtones dans

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lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord simpose ds prsent. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

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Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait examiner tous les ans la demande de capitaux pour appuyer la participation financire des Autochtones dans lexploitation des ressources non renouvelables du Nord, y compris dans les projets dinfrastructures, et devrait ajuster les niveaux de financement disponibles en consquence pour assurer que les collectivits autochtones puissent garantir des participations en capital dans les projets denvergure.

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Le systme du libre-accs Divergence parmi les principaux acteurs

e systme du libre-accs a fait lobjet dun dbat vigoureux tout

au long des consultations et des discussions du Groupe de travail du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables. Ce systme, tabli en vertu du Rglement sur lexploitation minire au Canada, sapplique laccs au territoire et aux dispositions du rgime foncier pour lexploitation minire. En particulier, il fixe les rgles dacquisition dun titre aux ressources minires domaniales. Les quatre lments cls du systme du libre accs snoncent comme suit : le droit des prospecteurs de pntrer sur la plupart des terres contenant des ressources minires de ltat afin dentreprendre une exploration minire; le droit des prospecteurs dacqurir des droits miniers en jalonnant vritablement un claim et en le faisant inscrire auprs du conservateur des registres miniers; le droit exclusif du dtenteur du claim de mener dautres travaux dexploration et dexploitation dans la zone couverte par le claim; le droit du dtenteur du claim dobtenir un bail minier linstrument de tenure requis pour entreprendre une production minire condition davoir respect les procdures et exigences appropries.

Les principes de base du libre-accs en vertu du Rglement sur lexploitation minireauCanada sappliquent dans lensemble des T.N.-O., sauf l o les ressources minires souterraines appartiennent aux Autochtones. Lorsque les revendications territoriales sont rgles, les droits de surface et les dispositions daccs des ententes sur le rglement des revendications territoriales lemportent sur les dispositions dindemnisation du dtenteur des droits de surface dans le Rglement sur lexploitation minireauCanada.
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On dit parfois du systme du libre-accs quil garantit un droit dexploitation minire . Il permet en fait des particuliers et des compagnies dacqurir des droits de proprit dans des ressources minires souterraines et des droits exclusifs dentreprendre lexploration et lexploitation lintrieur de claims miniers jalonns. Le dtenteur dun bail minier nest toutefois pas autoris procder automatiquement la production sans satisfaire dautres exigences rglementaires. Le dtenteur dun bail minier est soumis toutes les lois dapplication gnrale,

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notamment les droits de gestion des ressources et de lenvironnement. Pour faire passer une mine ltape de production, il faut soumettre la proposition de projet une valuation environnementale et obtenir une concession deau et un bail de surface. Daprs la pratique rcente, pour les projets denvergure, les exploitants des ressources doivent galement ngocier une entente environnementale avec les organismes de rglementation, une entente socio-conomique avec le gouvernement des T.N.-O., ainsi que des ententes sur les retombes des projets avec les organismes autochtones. Le dbat sur le libre-accs est ax sur les implications, pour les collectivits autochtones, des droits tablis en vertu de ce systme. Les opinions divergent quant la nature de ces droits et leurs consquences pratiques pour le contrle des Autochtones sur les activits dexploration et sur lexploitation des ressources non renouvelables dans les terres traditionnelles.

les plans damnagement du territoire, la dsignation des aires protges et les rgimes de gestion de la faune; restreint pour les autorits gouvernementales la libert dexercer leur pouvoir discrtionnaire pour contrler lactivit dexploration et le jalonnement des claims, et limine tout pouvoir discrtionnaire visant empcher le dtenteur de droits miniers dobtenir un bail minier de plein droit; ne produira peut-tre pas un loyer conomique suffisant aux propritaires des terres et ressources domaniales et autochtones, puisque lattribution des droits en vertu du systme du libre-accs est base sur la priorit de jalonnement dans le temps et ne tient pas compte des carts de prix qui refltent soit le potentiel minier des claims rvl par linformation finance par ltat (p. ex. fournie par la Commission gologique du Canada), soit la valeur escompte du terrain pour les particuliers ou les compagnies qui jalonnent les claims; a pour effet de subordonner les intrts et les valeurs des collectivits autochtones en matire damnagement du territoire aux intrts dune industrie minire; ne cadre pas avec les droits autochtones ni avec le principe de la participation autochtone la prise de dcisions en matire dexploitation des ressources, parce quelle ne comporte aucune exigence de consultation auprs de collectivits autochtones au cours de lacquisition et de lexercice de droits daccs la terre et de proprit minire.

Critique du libre-accs
Les critiques du systme du libre-accs y voient un obstacle majeur la mainmise des Autochtones sur les activits dans leurs terres traditionnelles. La plus forte opposition ce systme vient de certains organismes autochtones et environnementaux. Ils prtendent que le libre-accs : tablit lexploitation minire comme le mode de prdilection dutilisation des terres dans les T.N.-O., en faisant fi de toute autre loi et politique telles que

Les principes de base du libre-accs en vertu du Rglement


sur lexploitation minire au Canada sappliquent dans lensemble des T.N.-O., sauf l o les ressources minires souterraines appartiennent aux Autochtones.

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Pour les critiques du libre-accs, il est indisles valeurs de lutilisation de la terre qui sont pensable de se pencher sur les carences importantes leurs yeux. Dans des quils voient dans ce systme si lon exposs prsents par les membres veut promouvoir le dveloppement du Groupe de travail de la TRNEE durable et assurer la mainmise des et dautres acteurs cls, il a t Autochtones sur lutilisation de la avanc que le fait de ne pas rusterre et des ressources. Les argusir faire participer des intrts ments voulant que le libre-accs autochtones lgitimes toutes ne cadre pas avec les principes les phases de lexploration et de fondamentaux de la durabilit et lexploitation minires a pos un de lautonomie gouvernementale problme srieux. En particulier, des Autochtones sont au cur de les intrts autochtones sont trop leur critique. souvent absents la premire phase l est indispensable de dexploration de lamnagement dun Les arguments relatifs au dveloppeprojet. Les revendications territoriales ment durable se rsument en termes maintenir une perspective ont dans une certaine mesure tent de dquilibre comme suit. Le dveloppement rgler ces problmes. Toutefois, il est durable, depuis quon en parle, a tent de plus large quand on indispensable de maintenir une perspectrouver un quilibre entre lconomie et considre les impacts du tive plus large quand on considre les lenvironnement. Il nest pas question de la impacts du dveloppement sur les primaut dune seule ressource et de son dveloppement sur les intrts autochtones. utilisation. Or, le libre-accs est lantithse Les critiques du libre-accs signalent de lquilibre, parce quil tablit, ds le intrts autochtones. que lactivit industrielle, que ce soit sur dpart, la primaut de lexploration et de les terres autochtones ou allochtones, a lexploitation minires dans la hirarchie depuis toujours fragment les paysages et perturb les de lexploitation de la terre et des ressources. processus de lcosystme. Les collectivits autochtones Actuellement, la seule faon de rectifier ce dsquilibre sintressent grandement un avenir qui comprenne une consiste retirer les terres de lutilisation industrielle par exploitation viable des ressources renouvelables. Les un dcret du gouvernement fdral instrument qui approches cosystmiques de la planification des projets, est aussi brutal que le systme du libre-accs proprement lidentification et la gestion des impacts, ainsi que la dit. Lexistence de systmes respectifs qui sannulent surveillance, lvaluation et lattnuation de ces effets mutuellement cadre avec une vision du maintien dun simposeront donc pour la gestion des terres et des type dexploitation des ressources au dtriment des ressources. Les problmes ayant trait la fragmentation autres, plutt que daccorder une attention juste et bien des terres, la migration faunique et la qualit du dose lventail complet des divers modes dutilisation bassin versant ne peuvent tre rgls effectivement qu des terres. Cet ventail devrait comprendre celles qui sont lchelon de lcosystme. La coexistence du libre-accs et durables, telles que le pigeage, la rcolte de subsistance, des ententes sur le rglement des revendications territole tourisme, lcotourisme, la pourvoirie, lobservation de riales ne rpond pas, prtend-on, aux besoins de la gestion la nature et des oiseaux, qui dpendent dcosystmes et base sur lcosystme. Le contrle des Autochtones sur de populations fauniques sains. Actuellement, presque seulement une partie des terres et des eaux est bien peu toutes les terres sont ouvertes lexploitation minire rconfortant face aux dommages causs lensemble de non pas parce quelles devraient ltre mais parce que lcosystme, puisque les ressources renouvelables peuvent cest, par dfaut, la seule rponse du gouvernement en tre aussi facilement menaces par le libre-accs aux terres vertu du systme du libre-accs. Le dveloppement allochtones quaux terres autochtones. En consquence, durable, prtend-on, exige une approche plus nuance. les rgimes rglementaires ractifs et ne sappliquant qu La critique du libre-accs en matire dautonomie un seul site pour lexploitation minire y compris gouvernementale des Autochtones est surtout axe sur le le systme du libre-accs devraient tre remplacs besoin quont ces derniers dexercer un contrle plus par dautres dispositions qui faciliteraient lautonomie grand sur lexploitation des ressources afin de protger

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gouvernementale des Autochtones, notamment dans le domaine de la protection des valeurs qui sappliquent lensemble de lcosystme et qui pourraient tre menaces par lexploration et lexploitation minires. Non seulement les critiques du libre-accs expriment des inquitudes fondamentales quant au dveloppement durable et lautonomie gouvernementale des Autochtones, mais ils soulignent galement plusieurs lacunes prcises du systme du libre-accs et de sa relation avec la gestion des terres et des ressources. Ils suggrent donc des solutions pratiques. Les critiques prtendent par exemple que les analyses juridiques des dispositions du libre-accs et la jurisprudence concernant les droits autochtones renforcent la certitude quant la tenure et laccs, sujet de proccupation majeure pour lindustrie minire, les collectivits autochtones et dautres acteurs cls. Il serait de lintrt de tous, soutient-on, de clarifier ces questions en procdant un examen intgral, ouvert

Les rgimes rglementaires ractifs et ne


sappliquant qu un seul site pour lexploitation minire y compris le systme du libre-accs devraient tre remplacs par dautres dispositions qui faciliteraient lautonomie gouvernementale des Autochtones.

et limpide du systme du libre-accs. Les critiques prtendent galement quune rforme plus gnrale du systme du libre-accs et dautres lois ayant trait lconomie, lenvironnement et lamnagement du territoire simpose, notamment pour tablir un mcanisme damnagement du territoire qui soit bien dos, qui ait valeur excutoire et qui tienne compte de toutes les valeurs et tous les intrts avant que lon ne prenne des dcisions en matire damnagement du territoire. Les dfauts du libre-accs sont, selon les critiques, aggravs par les carences de lensemble du rgime de gestion des terres et des ressources. Enfin, les critiques du libre-accs signalent que dautres territoires ont recours des variations de ce systme. Par exemple, Terre-Neuve et le Labrador recourent au jalonnement. Le jalonnement sur une carte, qui demeure certes une variante du libre-accs, vite les impacts du jalonnement des terres, qui peuvent tre considrables lors de pousses de piquetage comme on en a observ rcemment dans les T.N.-O., au Nunavut et au Labrador. Le Nunavut est dsormais dot dun systme de dlivrance de permis en vertu duquel les entreprises et les particuliers dsignent des zones rserves lexploration minire. Ce systme dote les collectivits autochtones touches par lexploration minire du pouvoir dtudier les zones dsignes avant daccorder des approbations. LAustralie a adopt un systme de concession comme moyen de doter le gouvernement de plus grands pouvoirs discrtionnaires sur lattribution de terres minires. Dans leurs exposs prsents la TRNEE et dans leur participation aux discussions du Groupe de travail, les critiques du libre-accs ont prconis une srie dinitiatives prcises visant poser les jalons de modifications aux dispositions daccs et de tenure de la lgislation rgissant lexploitation minire au Canada. Une proposition consistait comparer les dispositions daccs et de tenure dans les lois sur le ptrole et le gaz avec celles des lois minires. Les objectifs consisteraient explorer les consquences de chaque rgime pour les collectivits autochtones et pour lenvironnement, et justifier les opinions des collectivits autochtones sur ces questions. On recommande une analyse des stratgies de mise en uvre pour des formules de rechange du systme de libre-accs. Enfin, les critiques du libre-accs soutiennent quun examen national intgral de lattribution des terres minires, particulirement ax sur le systme de libreaccs, devrait tre entrepris aussitt que possible par un organe indpendant. On a dfini un mandat gnral,

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louverture la participation et la transparence du processus comme les lments cls de la russite de cet examen.

socio-conomiques et environnementales comme lillustrent les rcentes expriences de la BHP et de la Diavik quand elles ont tent dobtenir lautorisation pour les mines de diamant dans les T.N.-O.; toute inquitude des Autochtones quant au systme du libre-accs est, en tout cas, rgle par la voie des revendications territoriales, selon lesquelles il ny a plus lieu de modifier le Rglement sur lexploitation minireauCanada pour rsoudre ces questions. partir de ces arguments, les partisans du systme actuel rejettent la ncessit dinitiatives visant modifier les dispositions fondamentales de libre-accs du Rglement sur lexploitation minireauCanada.

La raction
Les partisans du libre-accs rpondent aux critiques de deux manires. Lindustrie minire, en particulier, soutient que le systme du libre-accs est fondamental pour lindustrie minire dans les T.N.-O. Lindustrie considre les droits tablis en vertu du Rglement sur lexploitation minireauCanada comme instaurant la confiance et les incitatifs ncessaires pour que lindustrie puisse exercer ses activits dans les T.N.-O. Le libre-accs est considr comme assurant une certaine mesure de certitude quant laccs et la tenure. Il maintient galement la diversit dans lindustrie en encourageant les prospecteurs indpendants et les jeunes entreprises. Voici un autre argument en faveur du systme du libre-accs : les critiques ne comprennent pas bien sa signification dans le rgime rglementaire global de lexploitation minire, et ils exagrent la porte et les implications des droits quil tablit. Les partisans du libre-accs prtendent ce qui suit : la signification pratique des droits tablis en vertu du Rglement sur lexploitation minireauCanada ne peut tre juge que si lon examine lensemble de la rglementation environnementale et dautres exigences qui rgissent les diverses tapes de lexploration et de lexploitation minires dans les T.N.-O.; les procdures de dclaration dinalinabilit des terres permettent aux autorits gouvernementales dempcher lexploration et lactivit minires si elles les jugent inappropries; ltape dexploration, lobtention de permis damnagement du territoire qui est impose pour toute activit allant au-del de la prospection initiale entrane un examen des activits par les collectivits touches et par les organismes gouvernementaux; le droit dacheminer une proprit minire ltape de production ds la dlivrance dun bail minier est un faux raisonnement, parce que lobtention dune autorisation dexploiter une mine exige une vaste consultation du public, lachvement concluant dtudes environnementales globales, lobtention de permis pour des activits spciales (p. ex. usages des eaux) et la ngociation dententes sur les retombes

Perspectives autochtones
Tel que mentionn ci-dessus, certains organismes autochtones ont exprim une trs forte opposition au systme du libre-accs dans les T.N.-O. Ces opinions ont t exprimes avec force par des reprsentants des Premires nations Deh Cho et par la Premire nation Lutsel Ke Dn. Une inquitude particulire a trait la capacit des prospecteurs de pntrer dans des terres traditionnelles et dacqurir des claims miniers sans consulter les Premires nations. Dans les consultations menes dans le cadre du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE, les chefs autochtones du conseil tribal Deh Cho, de la bande dne de Lutsel Ke et des reprsentants dautres rgions o les revendications territoriales ne sont pas rgles ont exprim leur mcontentement face au manque de contrle quils peuvent exercer sur la dlivrance de permis damnagement du territoire par le MAINC. Les Autochtones, soutiennent-ils, devraient avoir un pouvoir dcisionnel direct quant la disponibilit des terres pour le jalonnement. Ils attribuent leur incapacit contrler la prospection et lexploitation minires sur les terres traditionnelles en partie aux droits et procdures tablis par le systme du libre-accs. De manire plus gnrale, ils jugent le systme du libre-accs incompatible avec le titre autochtone et leurs droits issus du trait. Les pressions exerces en faveur de la rouverture ou de lexploitation des mines viennent renforcer le caractre durgence des inquitudes que leur cause le systme de libre-accs. Le systme du libre-accs est considr comme contribuant au rythme de dveloppement, parfois trop rapide selon les Autochtones.
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Les consultations de la TRNEE et les discussions du Groupe de travail ont nanmoins rvl que les proccupations que suscite le libre-accs ne sont pas partages par tous les organismes autochtones. Certains reprsentants des Autochtones considrent que ce problme nest pas une priorit et que, en tout cas, on peut le rgler comme il se doit par la voie des revendications territoriales et du rgime rglementaire. Dautres soutiennent quune meilleure consultation avec les collectivits ltape dexploration et tout au long de lexploitation des ressources attnuerait les causes principales de frictions sans quil faille modifier la loi sur lexploitation minire. Il faut galement mentionner que les revendications territoriales rgles dans le Nord ont reconnu et protg les lments fondamentaux du systme de libre-accs, ce qui laisse lindustrie un accs quasi illimit dans la mesure o les droits dexploiter les ressources minires sont accords. Le degr dinquitude que suscite le libre-accs chez les Autochtones est li, comme bien dautres choses, aux revendications territoriales. Les collectivits autochtones dans les zones o les revendications territoriales ne sont pas rgles sont particulirement vulnrables lexploration et lexploitation sur leurs terres traditionnelles. L o les revendications sont rgles, toutefois, les droits autochtones de proprit souterraine et de surface sont assurs, et certains mcanismes en place permettent aux collectivits autochtones dintervenir suffisamment dans la prise de dcisions concernant lexploration et lexploitation minires. Par consquent, la position des Autochtones dans le dbat sur le libre-accs nest pas unifie. Les Autochtones sont unis quand il sagit de rechercher un contrle plus grand sur lexploitation des ressources non renouvelables dans leurs terres traditionnelles. Par contre, ils divergent quant savoir si le Rglement sur lexploitation minire au Canada et le systme du libreaccs tel que pratiqu actuellement dans les T.N.-O. sont des obstacles la ralisation de cet objectif.

Libre-accs La position de la TRNEE


La TRNEE reconnat que certains organismes autochtones et dautres acteurs cls dans le Nord sont fondamentalement opposs au systme du libre-accs pour lexploitation minire qui est enchss dans le Rglement sur lexploitation minire au Canada. Ces proccupations ont t exprimes trs clairement et logiquement dans les consultations et les discussions du Groupe de travail tout au long du Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables. En mme temps, la TRNEE a observ lexpression dun fort appui pour ce systme de la part des reprsentants de lindustrie. Au sein des autorits gouvernementales, une rforme majeure du Rglement sur lexploitation minireauCanada ne semble pour ainsi dire pas susciter le moindre appui pour le moment. La TRNEE signale galement que les proccupations que suscite le libre-accs ne sont pas partages par tous les organismes autochtones. Face cette divergence de points de vue quant la manire de procder, la TRNEE est incapable de prsenter une recommandation qui fasse lunanimit quant au systme du libre-accs pour lindustrie minire. Manifestement, il semble que tous les intresss doivent continuer travailler vers une rsolution constructive de questions controverses et complexes que soulve le libre-accs dans le Nord.

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C h a p i t r e

d i x

Conclusion

10 10

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Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Conclusion

exploitation des ressources non renouvelables dans le Nord pourrait tre

source davantages conomiques importants pour les Autochtones, pour dautres habitants du Nord et pour lensemble des Canadiens. Ces avantages ne bnficieront toutefois pas automatiquement aux collectivits autochtones. Les ressources non renouvelables ne contribueront la durabilit des collectivits autochtones que si ces collectivits peuvent tirer parti des dbouchs qui dcoulent de lexploitation des ressources.

Lexploitation des ressources non renouvelables est galement assortie de risques importants. moins que le dveloppement ne soit bien gr, il peut gravement saper lassise environnementale, sociale, culturelle et spirituelle des collectivits autochtones. Il est donc indispensable de rduire ces risques au minimum si lon veut que lexploitation des ressources non renouvelables et le dveloppement durable des collectivits autochtones puissent coexister dans les T.N.-O. et dans lensemble du Nord du Canada. Les recommandations nonces ci-dessus visent tirer le meilleur parti possible des avantages et minimiser les risques de lexploitation des ressources non renouvelables pour les collectivits autochtones. La stratgie propose comporte cinq volets principaux. Premirement, llaboration et la mise en uvre dun cadre stratgique intgr pour la gestion des impacts cumulatifs simposent si lon veut sattaquer aux risques que prsentent pour les collectivits autochtones les multiples projets dexploitation des ressources et leur infrastructure connexe. Deuximement, si lon veut garantir lassise conomique ncessaire pour assurer un avenir durable, il faudrait amliorer le climat des investissements dans les secteurs des ressources non renouvelables

du Nord. Troisimement, il faut tenter de rpondre aux besoins des collectivits autochtones dans le domaine du renforcement des capacits qui revt une importance cruciale. Quatrimement, la participation des Autochtones aux mcanismes de consultation devrait tre appuye, puisque ces mcanismes sont la cl dune participation significative la prise de dcisions en matire dexploitation des ressources non renouvelables. Enfin, il faudrait prendre des mesures prcises pour veiller ce que lexploitation des ressources non renouvelables offre une assise la viabilit long terme. Le prsent rapport reflte la sagesse et les ides pratiques recueillies lors des vastes travaux de recherche et de consultation entrepris par le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE. Les recommandations prsentes visent guider le gouvernement, les collectivits autochtones, lindustrie et tous les acteurs cls sur une voie qui conduise la vision de collectivits autochtones durables labore par le Groupe de travail multipartite du Programme de la TRNEE. La TRNEE exhorte quiconque intress lexploitation des ressources non renouvelables dans le Nord travailler en partenariat afin que cette vision devienne ralit.

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A n n e x e s

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A n n e x e

A A

Participants du programme
Remarque : Ce programme sest chelonn sur plusieurs annes, et certains organismes ou titres des participants ont peut-tre chang en cours de route.

Conseil de dveloppement des ressources humaines autochtones du Canada Hall, Craig : directeur gnral, Stratgies de partenariat ADK Holdings Ltd. Pa rrish, Shane : directeur gnral Akita Drilling Hunt, R.J. (Rob) : vice-prsident, Vente et commercialisation Bande indienne dAklavik Furlong, Charlie : chef (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Assemble des Premires nations Arnott, Siobhan : directrice par intrim, Programme denvironnement (aujourdhui conseillre en politiques, TRNEE) Booth, Dale : (anciennement) premier dirigeant et directeur gnral, Dveloppement conomique Fontaine, Phil : (anciennement) chef national McGregor, Alexandra : analyste des politiques, Environnement et Sant Collge Aurora Evans, Maurice : prsident Begade Shotagotine Mendo, Maurice Premire nation Behdzi Ahda Kochon, Richard : chef Berkley Petroleum Corporation Walsh, Ann Calvin D. Helin Personal Law Corporation Helin, Calvin D. : avocat Canadian Aboriginal Mining Association Matthews, Hans : prsident McGregor, Larry : agent de lenvironnement

Comit canadien des ressources arctiques Keith, Robbie : directeur gnral (retrait) (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) OReilly, Kevin : directeur de la recherche Canadian Association of Oilwell Drilling Contractors Herring, Don : directeur gnral Association canadienne des producteurs ptroliers Alva Pierre : prsident rez, Manning, David : prsident (sortant) Nepinak, Michael : directeur, Affaires autochtones Pierc Chris : vice-prsident, Planification stratgique e, Conseil canadien des ressources humaines de lindustrie de lenvironnement Tru p, Grant S. : directeur gnral et premier dirigeant m Association Canadienne des Pipelines de Ressources nergtiques Stowko y,Bonnie : directrice, Environnement et Transport v Canadian Energy Research Institute Coad, Leonard : vice-prsident, North American Natural Gas & Electricity Ta nr, Jim : attach de recherche, Environnment & Energy ne Association canadienne dvaluation environnementale Arseneau, Je n : directeur, Analyse des politiques (maina tenant Industrie Canada) Saunders, Kurt : (anciennement) Direction de lanalyse des politiques Sherhols, Peter : directeur, Analyse des politiques Institut canadien du droit des ressources Donihee, Jo n : attach de recherche h Kennett, Stev : attach de recherche e Agence canadienne de dveloppement international Breault, Guy : analyste principal en politiques, Coordination des politiques / Division JDC Croal, Peter : spcialiste en valuation, valuation environnementale
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Annexe A

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Fdration canadienne de la nature MacNamee, Kevin : directeur, Programme des milieux humides Chevron Canada Resources Lehr, Ly n : agent foncier principal, Western Canada n Business Unit (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) COMINCO Ltd. Parke David : directeur, Affaires publiques et r, rglementaires Compass Consulting Ker, Alexandra : consultante Congrs des Peuples Autochtones Palmater, Frank : vice-prsident Conseil des Dechi Laoti Judas, Josep : chef h Conseil tribal de la rgion de Deh Cho Nadli, Mike : vice-chef rgional Premire nation de Deline Bayha, Danny Denendeh Development Corporation Bekale, Jo n : prsident h Nation dne Bureau national de Denendeh Armstro g, Allison : coordonnatrice des affaires n environnementales Bailey Hopf, Greg : coordonnateur, Programme des loisirs et de la jeunesse Erasmus, Bill : chef national Membres du Comit des jeunes de Denendeh Reprsentants du groupe Akaitcho : Beaver, Rega : Fort Smith n Guild, Tr : Fort Resolution avis Marlowe, Ve ronica : Lutselke Reprsentants de la rgion de Deh Cho : Ekanalie, Hanna : Lac Trout Ju b Caroline : Lac Trout m o, Ju b Rebecca : Lac Trout m o, Reprsentants des Dogrib : Football, Adeline : Snare Lake Lamoulle, Jasper : Rae Rabesca, Charlene : Rae Reprsentants des Gwichin : Gardlund, Inga : Aklavik McLeod, Kristine : Inuvik Pascal, Ja : Fort MacPherson ckie
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Reprsentants de la rgion du Sahtu : Edgi, Audre : Fort Good Hope y Pierrot, Judith : Fort Good Hope Pierrot, Ve a : Fort Good Hope rn Premire nation de Deninu K-ue Boucher, Maurice Ministre des Affaires trangres et du Commerce international Brennan,Patrick : analyste en politiques, Affaires autochtones et circumpolaires Lord, Wa n : directeur, Affaires autochtones et ye circumpolaires Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien Arcand, Georg : directeur gnral rgional associ, rgion e de lAlberta Atiomo, Emmanuel : conseiller en gestion des ressources Bannon,Peter : (anciennement) directeur, Politiques et planification, rgion des T.N.-O. Beaubier, Hiram : directeur gnral, Ressources naturelles et Environnement Becke Bre d : spcialiste des terres, Ngociations des r, n a revendications, rgion des T.N.-O. Brant, Dan : (anciennement) conseiller principal en politiques, Affaires autochtones Decary, Michel : adjoint excutif, ministre du MAECI Fo rtier, Mimi : directrice, Ressources ptrolires et gazires du Nord Greenall, Wa n : spcialiste en matire davantages ye sociaux, Ressources ptrolires et gazires du Nord Hearn, Kate : directrice, Ressources ptrolires et gazires du Nord, rgion des T.N.-O. Hume, Valerie : coordonnatrice des politiques, Division de la planification et de la conservation des ressources Livingstone, David : directeur, Direction de lenvironnement et des ressources renouvelables, rgion des T.N.-O. Matthews, Lorn : conseiller en exploitation des e ressources minrales, rgion des T.N.-O. McIvor, Elaine : spcialiste de lenvironnement, Environnement et Conservation, rgion des T.N.-O. McKinstry, Paul : adjoint spcial (Affaires du Nord), Cabinet du Ministre Moore, James R. : sous-ministre adjoint, Affaires du Nord (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Murp Dan : directeur par intrim, Services fonciers et hy, fiduciaires

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Annexe A

Paget, Doug : chef, Projets spciaux, Direction des ressources minrales Relf, Carolyn : gologue en chef, Division de la gologie des T.N.-O., codirecteur, C.S. Lord Northern Geoscience Centre Robb, Malcolm : directeur, Exploitation des ressources minires, rgion des T.N.-O. Sacha, Fre : directeur, Dveloppement conomique et d PAEA Seale, Lorraine : spcialiste de lenvironnement (Diavik), rgion des T.N.-O. Serafini, Shirley : sous-ministre Whitby, Leslie : directeur, Direction de lenvironnement et des ressources renouvelables (remplaant membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Williams, Cynthia : sous-ministre adjoint, Secteur des programmes et des politiques socio-conomiques Diavik Diamond Mines Inc. Leblanc, Pierre : directeur de projets (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Prest, Stephen : prsident Willy, Doug : vice-prsident sortant, Affaires communautaires et gouvernementales (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Conseil des Dogrib assujettis au Trait no 1 1 Blondin, Te : ngociateur des revendications territoriales d (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Camsell-Blondin, Violet : contrleur des finances (remplaante membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Rabesca, Jo : grand chef e Dominion Energy Canada Cro Carole : conseillre, Affaires autochtones et gouwe, vernementales Ecology North OBrien, Chris : chercheur Ekati Diamond Mine Dawe, Anne Marie : coordonnatrice de la formation E xcell, Jim : prsident (membre du Groupe de travail, TRNEE) Hanks, Chris : spcialiste de lenvironnement Williams, W. Scott : directeur, Environnement, Ressources et Planification Elizabeth Mackenzie Elementary School Matthews, Dav : (anciennement) directeur e

Enbridge Pipelines Inc. Byrn Bill : directeur, rgion du Nord e, Milne, Greg : directeur, Scurit et environnement Roye Lorraine : directrice, Relations gouvernementales r, Environnement Canada Coleman, Tim : directeur, Affaires corporatives du Nord, Bureau rgional Ogilvie, Care : coordonnateur de lvaluation y environnementale, Bureau rgional Shea, Elizabeth : analyste principal de politiques Simon, Linda : directeur, Affaires autochtones Wilson, Peigi : (anciennement) analyste principal de politiques, Affaires autochtones Ernie McDonald Land Corporation Lennie, Winter : prsident Finances Canada Arabackyj, Stephane : conomiste McCuaig-Johnston, Marga : directeur gnral, ret Dveloppement conomique et finances intgres Potter, Mark : chef, Ressources, nergie et Environnement Pryc Valerie : analyste en politiques, Politique e, autochtone To s, Bill : chef principal, Impt sur les ressources m Bande de Fort Fitzgerald Benwall, Howard Socit foncire de lAssociation locale no 54 des Mtis de Fort Good Hope McNeely, Winston : prsident Association locale no 58 des Mtis de Fo McPherson rt Firth, Ernest : prsident Association locale no 57 des Mtis de Fo Providence rt Laffe Jr., Richard : membre du conseil rty, Association locale no 52 des Mtis de Fort Simpson Rodh, Albertine : prsidente par intrim Franklin Geosciences Franklin, James : gologue conseil Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest Bailey, Robert : sous-ministre adjoint, Oprations, Ressources, Faune et Dveloppement conomique (RWED) Emmett, Katherine : directrice, Politiques, RWED Handley, Jo : ministre des Finances e Kakfwi, Stephen : Premier ministre et ministre des RWED

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Annexe A

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Kube, Phil : conseiller financier principal, Finances Latrides, Gloria : coordonnatrice, Alphabtisation, Formation des adultes; ducation, Culture et Emploi Lawrance, James : conseiller spcial, Relations autochtones Matthews, Doug : directeur, Ressources minires, ptrole et gaz McLeod, Bob : sous-ministre, RWED Paquin, Emery : directeur, Service de la protection de lenvironnement, RWED Parke Chuck : coordonnateur, projet damnagement de r, la valle du Mackenzie, RWED Sparling, Gabriela : sous-ministre adjointe, Affaires intergouvernementales, ministre de lExcutif (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Stroeder, Celina : surintendante rgionale, RWED Gouvernement du Nunavut McMullen, Ja e : conseillre en exploitation minire n lchelon communautaire, ministre du Dveloppement durable Gulf Heavy Oil Bachynski, Te : directeur, Terres (maintenant chez rry Canadian Forest Oil Ltd.) Conseil tribal des Gwichin Ross, Peter Snowshoe, Normn a Rserve des Dns de Hay River Cardinal, Douglas Lamalice, Shirley Sant Canada Jones, Catherine : agente charge des questions lies aux programmes, Direction gnrale des services mdicaux Lennon, Keith : consultant, projet de lan 2000 Chambre des communes Blondin-Andre , Ethel : secrtaire dtat (Enfance et w Jeunesse) Thorn Ja : adjointe excutive e, ckie Dveloppement des ressources humaines Canada Moore, Je : directeur gnral, Affaires autochtones ff Oliver, Reine : agente charge de programmes, Relations avec les Autochtones Ptrolire Impriale Ressources Anderson, D.J. (Don) : directeur rgional, Norman Wells Operations Steinhauer, Roy : directeur des Affaires autochtones, Projets et Services techniques
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Conseil des ressources indiennes Fox, Roy : prsident Confrence circumpolaire inuit Fe g Te : directeur de recherche n e, rry Inuit Tapirisat du Canada Braidek, Alan : directeur gnral Loring, Eric : chercheur Rujas, Aluk : adjoint de direction Association locale no 62 des Mtis dInuvik McNeil, Bernie : prsident Inuvik Native Band Greenland, Barry Conseil international des mtaux et de lenvironnement Nash, Gary : secrtaire gnral J.A. Pirie & Associates Inc. Pirie, James : directeur Jacques Whitford Environment Limited Griffiths, Angela : analyste principal des questions environnementales Jean Marie River Band Sanguez, Stanley Premire nation de Kaagee Tu Chicot, Lloyd : chef Premire nation de Liidli Koe Antoine, Jonas Cli, Rita : chef Lutra Associates Ltd. Little, Lois : consultante, associe principale Bande dne Lutselke Catholique, Flore c : Comit de la faune, des terres et de ne lenvironnement Lockhart, Felix : vice-chef rgional territoire Akaitcho, et chef, Premire nation dne de Lutselke Parlee, Bre d : chercheur na Office dexamen des rpercussions environnementales de la valle du Mackenzie Klein, Heidi : directeur gnral Ralliement national des Mtis Ives, Peter : adjoint de la direction Association minire du Canada Gratton, Pierre : vice-prsident, Affaires publiques et communications Peeling, Gordon : prsident et chef de la direction

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Annexe A

Mining Watch Canada Kneen, Jamie : coordonnateur de campagne Kuyek, Jo n : coordonnatrice nationale a Monopros Limited Joyc Jo : prsident et chef de la direction e, e McKinlay, To d : chef de division Ouest d Bande de Nahanni Butte Marcellais, Peter : chef Office national de lnergie Stewa Jo n : conseiller en environnement, rt, h WEI/TMPL/BC-ALTA Ressources naturelles Canada Burn Martin : conseiller en politiques s, Cameron, Ric : sous-ministre adjoint, Secteur de lnergie Campbell, Jim : directeur, Analyse conomique et fiscale, Secteur de lnergie Clark, Al : directeur, Gestion des rgions pionnires Clausen, Scott : Intgration de la politique du dveloppement durable Johnstone, Rob : Politique concernant les ressources minires et les mtaux, Intgration de la politique du dveloppement durable Lucas, Stephen : directeur gnral par intrim, Politique stratgique et initiatives rgionales Pearson, Mark : directeur, Division du dveloppement durable et de lenvironnement Seekings, Dan : conseiller en politiques, Cabinet du Ministre Smith, Duncan R. : conseiller, Hydrocarbures, Gestion des rgions pionnires Thompson, Julie : Politique concernant les ressources minires et les mtaux, Intgration de la politique du dveloppement durable Alliance mtis North Slave Camsell, Ernie : an, Rae Edzo Dowdall, Robert (Bob) : directeur gnral Paul, Clem : prsident Stevenson, Mark : professeur, University of Alberta, et conseiller de lAlliance mtis Tu e Bob : directeur, Terres et Ressources rnr, Northern Canada Consulting Funston, Bernie : consultante Socit de dveloppement des Territoires du Nord-Ouest Koe, Fre : prsident et chef de la direction d

Commission du Nunavut charge de lexamen des rpercussions environnementales Pokok Aknavigak, Larry : prsident (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) NWT Chamber of Mines Va ydik, Mike : directeur gnral NWT Community Mobilization Partnership Brown, Barb : conseillre en chef Van Tighem, Gordon : directeur gnral Bande dne de Pehdzeh Ki Moses, Albert Peter Eglington Associates Ltd. Eglington, Peter : directeur Petroleum Services Association of Canada Soucy, Roger : prsident Cabinet du Premier ministre Loveys, Marjory : conseillre en politiques, Dveloppement conomique, Politiques et Recherche Conseil priv du Canada Caron, Fre : sous-ministre adjoint, Affaires autochtones d Stagg, Ja : sous-ministre adjoint, Dveloppement ck conomique et rgional Thompson, Paul : agent de politiques, Dveloppement conomique et rgional Vincent, Pierre : agent de politiques, Affaires autochtones Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs Andrews, To y : directeur gnral n Queens University Doggett, Michael : directeur du programme dexploration minire, Dpartement des sciences gologiques Reprsentant communautaire des Mtis de Rae Edzo Douglas, Sholto Bande Dogrib de Rae Lakes Wetrade, Archie : chef Premire nation de Salt River Beaver, Raymond Conseil tribal mtis de South Slave Heron, Tim Suncor Energy Allan, Randi : directeur, relations avec les intervenants Byl, Marga : directrice, exploitation du ptrole lourd ret

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Annexe A

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Syncrude Canada Limited Loader, Robert : directeur, Services dintervention en cas durgence et dadministration des chantiers Conseil Gwichin de Telit Firth, William Georg e Bande de Lac Trout Deneron, Dennis : chef Association locale no 63 des Mtis de Tssigehtchic Clark, Mavis : prsident tude de West Kitikmeot/Slave McCullum, Jo n : directeur de ltude h Premire nation de West Point Cayen, We d ny Thomas, Kare : chef n Fonds mondial pour la nature Carpenter, Bill : directeur gnral, programme de lArctique (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE)

Hummel, Monte : prsident Iacobelli, To y : gestionnaire principal, Amnagement et n conservation du paysage, programmes de lArctique et de lAmrique du Nord (remplaant membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE) Premire nation dne de Yellowknives (Dettah) Crapeau, Rachel Edjericon, Richard : chef Premire nation dne de Yellowknives (Ndilo) Liske, Peter : chef Gouvernement du Yukon Trudeau, Harley : SMA par intrim, Affaires intergouvernementales, Bureau du Conseil excutif (membre du Groupe de travail des Autochtones, TRNEE)

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A n n e x e

B B

Documents de recherche prpars pour la TRNEE


Arnott, Siobhan (TRNEE), Aboriginal Communities and Non-renewable Resource Development Issue Identification Paper, (bauche de travail) 3 mars 2000. Coad, Len, Jim Tanner et Isak Lurie (Canadian Energy Research Institute), Oil and Gas Activity in the Northwest Territories, 23 mars 2000. Doggett, Michael (Michael Doggett and Associates), Aboriginal Communities & Non-renewable Resource Development : The Magnitude of Opportunity (mining), mars 2000. Eglington, Peter (Peter Eglington Associates Limited), Fiscal Report : Some recommendations for encouraging investment and Aboriginal participation in the economy of the NWT, juillet 2000. GeoNorth Ltd., Aboriginal Communities and Nonrenewable Resource Development. Roundtable/Workshop : Doing It Right Building Positive Links Between Northern Communities and Non-renewable Resource Projects, (rapport de latelier des 2930 mars 2000, Explorer Hotel, Yellowknife), mai 2000. Griffiths, Dr Angela (Jacques Whitford Environment Limited), Cumulative Effects Assessment and Management in the Northwest Territories, juillet 2000. Ker, Alex (Compass Consulting in association with Michael Doggett and Associates), Impact Benefit Agreements as Instruments for Aboriginal Participation in Non-renewable Resource Development, mars 2000. Ker, Alex (Compass Consulting en association avec Michael Doggett and Associates), The Legal, Regulatory and Policy Framework for Non-renewable Resource Development in the Northwest Territories, mars 2000. Little, Lois et Bob Stephen (Lutra Associates Ltd.), Potential Social Effects of Non-renewable Resource Development on Aboriginal Communities in the NWT, juillet 2000.

L a TRNEE tient exprimer sa reconnaissance


tous ceux et celles qui ont contribu au Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables, en particulier Steve Kennett, attach de recherche, lInstitut canadien du droit des ressources, qui a regroup tous les travaux entrepris par le Groupe de travail au cours des deux dernires annes afin de rdiger le prsent rapport de la srie Dbats .

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A n n e x e

C C

Initiatives complmentaires importantes


Le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressourcesnonrenouvelables de la TRNEE a eu recours un processus multipartite et de vastes consultations, et a commanddesrecherches pour laborer des recommandationsqui visent les secteurs public, priv et non gouvernemental. On espre que ce programme de la TRNEE viendra complter les autres tudes, les mcanismes intergouvernementaux et les initiatives stratgiques qui ont port ou qui sont en train de porter sur les questions relatives aux ressourcesnonrenouvelables et aux collectivits autochtones dans les T.N.-O. et dans lensemble du Nord du Canada. On trouvera ci-dessous plusieurs exemples de ces initiatives complmentaire s.

Towards A Better Tomorrow: A Non-renewable Resource Strategy for the Northwest Territories
Le rapport intitul To wards a Better Tomorrow: A Nonre e ble ResourceDevelopment Strategy for the Northwest nwa Te rritories nonce les investissements ncessaires pour susciter un climat propice la mise en valeur des ressources dans le Nord, grer le dveloppement de manire efficace et garantir que la population Nordique obtienne des retombes maximales. Il souligne la ncessit que tous les acteurs principaux qui ont des intrts dans la mise en valeur des ressources non renouvelables collaborent. La stratgie dtaille a t prsente aux ministres fdraux des Affaires indiennes et du Nord canadien, et des Finances, aux organismes autochtones par la voie du Forum intergouvernemental, et aux reprsentants de lindustrie. Cette stratgie propose un investissement de 340 millions de dollars au cours des quatre prochaines annes, dont 100 millions de dollars seront fournis par le gouvernement des T.N.-O. Dans plusieurs domaines dimportance, la TRNEE a abouti des conclusions et labor des recommandations qui cadrent avec les orientations stratgiques proposes dans la Stratgie des ressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O.

Forum intergouvernemental
Le Forum intergouvernemental rassemble les autorits fdrales, territoriales et autochtones aux fins de discuter de questions qui sont de porte territoriale. Lors de la premire runion du Forum intergouvernemental Hay River le 5 mai 2000, les dirigeants ont convenu de collaborer en matire damnagement de pipelines, de dvolution de pouvoirs et de renforcement des capacits pour les gouvernements autochtones en attendant la runion intergouvernementale de lautomne. Cette optique intergouvernementale particulire permettra un dialogue constant entre les parties sur des questions telles que la dvolution de la mainmise sur les ressources Nordiques et dautres proccupations communes. Le gouvernement des T.N.-O. engage du personnel plein temps pour soccuper de ce processus et fournit le soutien financier ncessaire pour assurer la participation des autorits autochtones au Forum. Plusieurs recommandations de la TRNEE visent particulirement le Forum intergouvernemental ou sont censes clairer ses travaux.

Economic Strategy Panel


Lancien ministre des Ressources, de la Faune et du Dveloppement conomique des T.N.-O., Stephen K akfwi, a cr lEconomic Strategy Panel en janvier 1999 pour examiner les dbouchs et les dfis qui se prsentent aux T.N.-O. Ce groupe, qui reprsentait un vaste chantillon dintrts dans les T.N.-O., tait dirig par Richard Nerysoo, de la Socit de dveloppement des Gwichin, et de Daryl Beaulieu, de la Socit de Dehton Cho. Grce la diversit des intrts reprsents au sein de ce groupe, on a pu cerner de manire

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Annexe C

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

gnrale et claire ce quil fallait faire pour stimuler le dveloppement et amliorer la situation pour la population des T.N.-O. Une srie de recommandations gnrales, qui prsente en dtail comment le gouvernement des T.N-O. devrait orienter ses efforts de dveloppement conomique, figure dans un rapport intitul CommonGround: NWT Economic Strategy 2000. Ce rapport a t dpos au cours de la troisime session de la 14e Assemble lgislative des T.N.-O., le 20 juin 2000. Certaines parties du rapport ayant trait au renforcement des capacits, la terre et lenvironnement, ainsi quaux ressources non renouvelables cadrent particulirement bien avec loptique de la TRNEE.

Joint Aboriginal-Industry Resource Development Program


Le comit dorientation du Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop a mis sur pied un programme de mise en uvre pour dvelopper lindustrie minire, ptrolire et gazire dans les T.N.-O. et au Nunavut . Ce programme est dcrit dans le rapport intitul Gathering Our Strengths: A New Wayof Developing Northern Resources (juin 1999). Les principales priorits du programme comprennent des mesures visant renforcer la capacit des Autochtones sur le plan des affaires, faciliter la ralisation de travaux dinfrastructure, acclrer les activits goscientifiques, aider le transport du matriel et de la main-duvre, et assurer le leadership dans la mise sur pied dinitiatives de formation et dducation pour lindustrie minire, ptrolire et gazire. Ce rapport propose une structure indpendante de prestation des programmes, un budget prcis et un plan de mise en uvre. Les recommandations de la TRNEE portent galement sur les besoins dans plusieurs de ces domaines.

La partie qui traite du rle du MAINC dans le Nord du Canada aborde des questions essentielles relatives aux menaces lenvironnement, lexploitation des ressources et lconomie, aux nouvelles institutions de pouvoirs publics, la capacit, aux connaissances scientifiques et traditionnelles, ainsi qu la consultation et aux partenariats. Elle dfinit ensuite les six objectifs suivants : 1) renforcer les collectivits en facilitant le dveloppement de capacits; 2) faciliter linstauration et le maintien de partenariats efficaces; 3) intgrer le dveloppement durable aux processus dcisionnels ministriels et interministriels; 4) maintenir et soutenir la sant des environnements; 5) instaurer et maintenir de solides rgimes de gestion des ressources naturelles; 6) respecter les obligations internationales du Ministre en matire de dveloppement durable. Ce rapport dfinit ensuite des mesures, cibles et objectifs prcis. Les objectifs gnraux du MAINC, ainsi quun grand nombre des initiatives particulires nonces dans V ers le dveloppement durable cadrent avec les recommandations de la TRNEE qui sont prsentes dans le corps principal de ce rapport.

Rassembler nos forces Le plan daction du Canada pour les questions autochtones
En 1998, le gouvernement du Canada faisait part de sa raction la Commission royale sur les peuples autochtones. Rassembler nos forces Le plan daction d u Canada pour les questions autochtones prsente une optique stratgique gnrale et long terme qui vise amliorer la qualit de vie pour les Autochtones et pour favoriser leur autonomie. Ce plan daction du gouvernement est ax sur son engagement rpondre aux besoins des collectivits en tablissant un vritable partenariat avec les Autochtones. Les quatre principaux objectifs de ce plan snoncent comme suit : 1) renouveler les partenariats; 2) renforcer lexercice des pouvoirs par les Autochtones; 3) tablir une nouvelle relation financire; 4) renforcer les collectivits et les conomies, et appuyer les gens. Rassembler nos forces porte sur plusieurs questions qui se rattachent directement la conception qua la TRNEE des collectivits autochtones et de la mise en valeur des ressources non renouvelables. En ce qui concerne le renforcement des capacits, il souligne la ncessit de renforcer le perfectionnement professionnel des Autochtones dans la gestion des terres, de lenvironnement et des ressources. La Stratgie de
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Stratgie de dveloppement durable du MAINC


Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a publi le document V ers le dveloppement durable en 1997. Cette stratgie a pour thmes principaux la poursuite du transfert des programmes aux Premires nations et aux territoires, la mise en uvre du droit inhrent lautonomie gouvernementale, et lamlioration des conditions sociales et conomiques dans les collectivits des populations autochtones et des habitants du Nord.

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

Annexe C

dveloppement des ressources humaines autochtones y est galement prsente. Laccs des capitaux propres et de capitaux demprunt est dfini comme un problme majeur pour les entreprises autochtones et pour le dveloppement des collectivits. Il faudra favoriser davantage laccs aux terres et aux ressources par la voie dinitiatives visant renforcer les mcanismes de cogestion, acclrer la participation des Autochtones dans le dveloppement ax sur les ressources, et amliorer pour ces collectivits les retombes du dveloppement. Dans une partie consacre tout particulirement au Programme pour le Nord, Rassembler nos forces cerne le besoin d assurer que les Autochtones et les collectivits autochtones partagent les richesses et les avantages escompts des grands projets de mise en valeur des ressources dans les Territoires du Nord-Ouest .

Volet Nordique de la politique trangre du Canada


Le ministre des Affaires trangres et du Commerce international a publi le V olet Nordique de la politique trangreduCanada en juin 2000. Cette politique repose sur lengagement du Canada exercer un leadership dans les questions Nordiques, dans les partenariats au sein du gouvernement et lextrieur de ce cadre, et dun dialogue constant avec les Canadiens, surtout les populations Nordiques. Deux des objectifs cls consistent accrotre la scurit et la prosprit des Canadiens,

plus particulirement des habitants du Nord et des Autochtones et promouvoir la scurit humaine des habitants du Nord et le dveloppement durable de lArctique . Une des ides matresses de cette politique a trait aux questions transfrontalires et circumpolaires. Toutefois, cette politique est fortement ancre dans lexprience du dveloppement dinstitutions Nordiques, du renforcement des communauts et de la collaboration avec les populations autochtones et les autres habitants du Nord , notamment les approches novatrices de lexercice des pouvoirs et de la gestion des ressources naturelles qui ont vu le jour dans le Nord du Canada. Lobjectif de cette politique qui consiste renforcer le Conseil arctique, par exemple, reflte un besoin reconnu pour le renforcement des capacits dans les communauts de lArctique et une qute pour trouver des moyens dassurer une croissance conomique durable alors que les conomies traditionnelles dclinent, tout en mettant laccent sur la protection de lenvironnement . Cette politique signale galement ce qui suit : Il est trs important que la politique trangres du Canada pour le Nord fasse la promotion tant de lanalyse que de llaboration de rgimes de gestion/suivi/application. Ces objectifs correspondent troitement plusieurs priorits dfinies par le Programme des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE.

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N o t e s

d e

r f r e n c e

1 Ministre des Affaires trangres et du Commerce international, Le volet nordique de la politique trangredu Canada (Ottawa, juin 2000). 2 Ministre des Affaires trangres et du Commerce international, Dclaration conjointe du Canada et de la Fdration de Russie sur la coopration dans lArctique et le Nord, 2000, ladresse suivante : www.dfait-maeci.gc.ca. 3 La description suivante sinspire essentiellement de deux documents commands par la TRNEE : Michael Doggett (Michael Doggett and Associates), Aboriginal Communities & Non-re e ble Resource Development: The nwa Magnitude of Opportunity (mining), non publi, 2000; Len Coad, Jim Tanner et Isak Lurie (Canadian Energy Research Institute), Oil and Gas Activity in the Northwest Te rritories, non publi, 2000. 4 Les chiffres concernant lemploi proviennent de www.diavik.ca (7 dcembre 2000). 5 Voir, par exemple : Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, To wards a Better To o m rrow: A Non-re e ble nwa Resource Strategy for the Northwest Te rritories (Yellowknife, 15 mai 2000), p. 25, et annexe B, Potential Resources and Benefits ; Steering Committee of the Joint AboriginalIndustry Resource Development Workshop, Gathering Our Strengths: A New Wayof Developing Northern Resources (Yellowknife, 1999), annexe 1, Development Potential of the Mineral/Oil/Gas Industry . 6 Gathering Our Strengths, p. 2. 7 Gathering Our Strengths, p. 3. 8 Les prcisions sur le comportement du caribou sont tires de S.A. Wolfe, B. Griffith et Carrie A.G. Wolfe, Response of reindeer and caribou to human activities , Polar Researc 19 (1) (2000), p. 111. h 9 Economic Strategy Panel, Common Ground: NWT Economic Strategy 2000, non publi, 2000, p. 33. 10 Cette partie du rapport sinspire surtout de Lois Little et Bob Stephen (Lutra Associates Ltd.), Potential Social Effects of Non-re e ble Resource Development o nwa n Aboriginal Communities in the NWT, non publi, juillet 2000. 11 K. Abel, Drum Songs: Glimpses of Dene History (Montral : McGill-Queens University Press, 1993), cit dans Potential Social Effects, p. 10.
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12 To wards a Better Tomorro annexe C, Managing w, Development, Strategy #9, p. 3. 13 Ces chiffres, tirs de Common Gro n (p. 37), sinud spirent dune tude sur la main-duvre des T.N.O. mene en 1999. 14 Common Gro n p. 41. u d, 15 Assemble des Premires nations, National Chief Matthew Coon Come Welcomes the Prime Ministers Commitment to Social Justice, communiqu, 8 dcembre 2000. 16 Thomas R. Berger, Le Nord : terre lointaine, terreancestrale : Rapport de lenqute sur le pipeline de la valle du Macke zie. Vol. I & II, p. XXVI-XXVII (Ottawa : n Ministre de lApprovisionnement et des Services, 1977). 17 Le Nord: terre lointaine, terre ancestrale, p. XXII. 18 Donald Wood, Canada North Almanac (Yellowknife: Research Institute of Northern Canada, 1976), cit dans Potential Social Effects, p. 11. 19 Voir la page xiii la liste des membres du Groupe de travail. 20 Ces documents figurent dans lannexe B. 21 Commission mondiale sur lenvironnement et le dveloppement, Notreavenir tous (Montral : dition du fleuve, 1988), p. 10. 22 West Kitikmeot/Slave Study Society, West Kitikmeot/Slave Study Annual Report 19992000 (Yellowknife, 31 mars 2000). 23 NWT Bureau of Statistics, 2000 NWT Socio-Economic Scan, rapport publi ladresse suivante : www.stats.gov.nt.ca/Statsinfo/Generalstats/Scan/scan.html 24 Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, V ers le dveloppement durable (Ottawa, 1997), p. 47. 25 Gouvernement du Canada, Rassembler nos forces : Le plan daction du Canada pour les questions autochtones (Ottawa, 1998), p. 79. 26 Common Gro n p. 1. u d, 27 To wards a Better Tomorro p. 7, 11. w, 28 Gathering Our Strengths, p. 3. 29 Gathering Our Strengths, p. 3. 30 Gathering Our Strengths, p. 2. 31 Common Gro n p. 16. u d,

Notes de rfrence

Les collectivits autochtones et le dveloppement des ressourcesnonrenouvelables

32 Common Gro n p. 67 72. u d, 33 Exemple : Initiative minire de Whitehorse, Leadership Council Accord, Final Report (Ottawa, octobre 1994), p. 25; et Agence canadienne dvaluation environnementale, NWT Diamonds Project: Report of the Environmental Assessment Panel (Ottawa, juin 1996), p. 1114. 34 To wards a Better Tomorro annexe C, Creating the w, Right Environment for Development , Strategy #1, p. 13. 35 Common Gro n p. 7. u d, 36 TRNEE, Recommandations pour le budget 2001 (Ottawa, novembre 2000). 37 Response of reindeer, p. 34. 38 To wards a Better Tomorro annexe C, Creating the w, Right Environment for Development , Strategy #10, p. 58. 39 Common Gro n p. 32. u d, 40 Common Gro n p. 32. u d, 41 Groupe de travail sur lvaluation et la gestion des effets cumulatifs dans les T.N.-O. (men par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, et Environnement Canada), CEAM Framework Work Plan Summary (Yellowknife, 13 avril 2000), p. 3. 42 Atelier sur lvaluation et la gestion des effets cumulatifs Developing a Blueprint for a Coordinated Approach in the NWT, 79 dcembre 1999, Yellowknife. 43 Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, Le gouvernementsengage laboreruncadre dvaluation et de gestion des effets cumulatifs dans les T.N.-O., communiqu 199171, 6 dcembre 1999. 44 Common Gro n p. 70. u d, 45 Loi canadienne sur lvaluation environnementale, art. 58 (1.1). 46 Par exemple, les dispositions relatives lallocation des frais pour les intervenants locaux larticle 31 de la Energy Resources Conservation Act de lAlberta. 47 Groupe de travail intergouvernemental sur lindustrie minrale, quipe dintervention, Funding Government Geological Surveys: How Much Is Enough?, rapport aux ministres des Mines, 56e Confrence des ministres des Mines, Charlottetown, .-P.., septembre 1999.

48 Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs (ACPE), The Investment Climate for Exploration in Canada With an Emphasis on Land Access and Land Tenure Issues, mmoire prsent la Confrence des ministres des Mines et de lnergie, Charlottetown, .-P.. septembre 1999; ACPE, The Investment Climate for Exploration in Canada, mmoire prsent la Confrence des ministres des Mines et de lnergie, Toronto, septembre 2000. 49 Gathering Our Strengths, p. 11. 50 Common Gro n p. 68. u d, 51 Gathering Our Strengths, p. 11. 52 Gathering Our Strengths, p. 11. 53 To wards a Better Tomorro p. 2; Common Gro n p. 67. w, u d, (Les deux documents citent des levs des entreprises minires canadiennes effectus par lInstitut Fraser.) 54 Funding Government Geological Surveys, p. 15 (annexe C). 55 The Investment Climate for Exploration in Canada With an Emphasis on Land Access and Land Tenure Issues, 1999, p. 14. LACPE a ritr la ncessit dun engagement long terme au profit du financement des gosciences au Canada dans The Investment Climate for Exploration in Canada, 2000, p. 911. 56 Comit national des commissions gologiques, Cooperative Geological Mapping Strategies Across Canada, prsentation la 57e Confrence des ministres des Mines, Toronto, septembre 2000. 57 To wards a Better Tomorro annexe C, Creating the w, Right Environment for Development , Strategy #7, p. 1924. 58 Gathering Our Strengths, p. 811. 59 Common Gro n p. 56. u d, 60 Peter Eglington (Peter Eglington Associates Limited), Fiscal Report: Some recommendationsforencouraging investment and Aboriginal participation in the economy of the NWT, non publi, juillet 2000, 1re partie, Investment Incentives (tax reductions) . 61 Le prix quun producteur de gaz reoit pour le gaz au champ gazier. Le prix marge garantie est dtermin par la dduction des frais de transport par pipeline (du champ jusquaux marchs) du prix du march du gaz, qui dans ce cas est le prix du gaz en Alberta.

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Notes de rfrence

62 TRNEE, Recommandations du budget de lan 2000 Crer un patrimoine de bien-trecologique,communautaire et conomique (Ottawa, octobre 1999). 63 InfoLink Consulting, notes dune runion du Groupe de travail des collectivits autochtones et du dveloppement des ressources non renouvelables de la TRNEE, Ottawa, 2829 juin 2000, p. 1011. 64 To wards a Better Tomorro p. i. w, 65 Common Gro n p. 42. u d, 66 Gathering Our Strengths, p. 15. 67 Common Gro n p. 42. u d, 68 BHP Diamonds Inc. Announces the Workplace Learning Proga communiqu, 8 novembre 2000 (w w.bhp.com). r m, w 69 Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, Vers le dveloppement durable, vol. 1 (Ottawa, 1997), p. 47. 70 V ers le dveloppement durable, p. 4849. 71 Le volet nordique de la politique trangreduCanada, p. 13. 72 Rassembler nos forces Le plan daction du Canada pour les questions autochtones, p. 25. 73 Rassembler nos forces Le plan daction du Canada pour les questions autochtones, p. 25. 74 Rassembler nos forces Le plan daction du Canada pour les questions autochtones, p. 35. 75 Rassembler nos forces Le plan daction du Canada pour les questions autochtones, p. 38. 76 To wards a Better To o w, annexe C, Creating the m rro Right Environment for Development , Strategy #5, p. 12. 77 To wards a Better Tomorro annexe C, Managing w, Development , Strategy #13, p. 12.

78 Common Gro n p. 19. u d, 79 Common Gro n p. 3842. u d, 80 Gathering Our Strengths, p. 48. 81 Gathering Our Strengths, p. 1517. 82 Ministre de lducation, de la Culture et de lEmploi des T.N.-O. To wards Excellence 99. A Report on Education in the Northwest Te rritories (Yellowknife, 1999) p. 16. 83 To wards Excellence, p. 16. 84 Common Gro n p. 7071. u d, 85 Common Gro n p. 72. u d, 86 To wards a Better Tomorro annexe C, Maximizing w, Benefits , Strategy #18, p. 13. 87 To wards a Better Tomorro annexe C, Maximizing w, Benefits , Strategy #18, p. 13. 88 To wards a Better Tomorro annexe C, Maximizing w, Benefits , Strategy #18, p. 13. 89 To wards a Better Tomorro annexe C, Maximizing w, Benefits , Strategy #18, p. 13. 90 Common Gro n p. 72. u d, 91 Gathering Our Strengths, p. 48. 92 To wards a Better Tomorro annexe C, Maximizing w, Benefits , Strategy #17, p. 10. 93 To wards a Better Tomorro annexe C, Maximizing w, Benefits , Strategy #17, p. 10. 94 Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, Robert D. Nault, discours prononc lors de la confrence Vision Quest 2000, Winnipeg, Manitoba, 18 mai 2000.

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