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Stratgies de gestion viable des ocans : Guide de cogestion

Table ronde nationale sur l environnement et l conomie

National Round Table on the Environment and the Economy

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Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

0 Table ronde nationale sur l environnement et l conomie, 1998 Tous droits rservs. Aucune partie de ce document couverte par les droits d auteur ne peut tre reproduite ou utilise sous quelque forme que ce soit : graphique, lectronique, mcanique (y compris photocopie), enregistrement, collage, systme d accs lectronique, sans la permission de l diteur. Donnes de catalogage avant publication (Canada) Vedette principale au titre : Stratgies de gestion viable des ocans : guide de cogestion (Srie sur le dveloppement durable de la Table ronde nationale) Publ. aussi en anglais sous le titre : Sustainable strategies for oceans : A CO-management guide Comprend les rfrences bibliographiques. ISBN 1-895643-71-6 1. Ressources marines - Gestion. 2. Ressources marines - Exploitation - Gestion. 3. Dveloppement durable. 4. Ressources marines - Politique gouvernementale Canada. 1. Table ronde nationale sur l environnement et l conomie (Canada), Srie II. GC1017.S9714 1998 333.91 64 C98-900243-8

Srie de la Table ronde nationale sur le dveloppement durable


1. 2. 3. Commerce, environnement et comptitivit Reportages sur l environnement : Guide l intention des journalistes Le dveloppement durable : Comment y arriver (Guide l usage des comits syndicaux sur l environnement et des comits syndicaux-patronaux sur l environnement) Les sentiers de la viabilit : Mesurer les progrs Forger un consensus pour un avenir viable : Des principes la pratique Stratgies de gestion viable des ocans : Guide de cogestion

4. 5. 6.

Al1 publications of the National Round Table on the Environment and the Economy are also available in English. Pour commander :

ditions Renouf Lte


5369, chemin Canotek, #1 Ottawa (Ontario) Kl J 9J3 Tl.: (613) 745-2665 Tlc. : (613) 7457660 Internet : http://fox.nstn.ca/-renouf/ Courrier lec. : order.dept@renoufbooks.com Prix : 15,95 $ plus frais d expdition et taxes

Table ronde nationale sur l environnement et l conomie


Ce livre est imprim sur papier rpondant au Choix Environnemental (plus de 50% de papier recycl, 10% de fibre post-consommation; encre vgtale). La couverture qui contient du papier recycl est traite avec des produits sans cire. base d eau. 344, rue Slater, bureau 200 Ottawa (Ontario) Canada KlR 7Y3 Tl. : (613) 992-7189 Tlc. : (613) 992-7385 Courrier lectronique : admin@nrtee-trnee.ca Web : http://www.nrtee-trnee.ca

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Srie de la Table ronde nationale sur le dveloppement durable


Also available in English

Canad a

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Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

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cogestion

La Table ronde nationale sur l environnement et l conomie est heureuse de prsenter ce document comme une autre contribution une plus grande comprhension du concept du dveloppement durable et de ses applications pratiques.

Table

des

matires

Table des matires

ix Message du prsident.. ..................................................................................................................... ..x Avant-propos .................................................................................................................................. i Sommaire


........................................................................................................................................ ... x111

Chapitre premier : La gestion des ocans : 1 Une question cruciale de viabilit au Canada.. ................................................................
D ocan en ocan ............................................................................................................... .l Le travail que nous faisons, l que nous respirons, l air eau que nous buvons ................ .l Notre source, notre avenir.. ............................................................................................... Une crise mondiale, une crise nationale ........................................................................... .2 .2 .4

Le Canada doit agir ............................................................................................................

.5 Chapitre II : Gestion des ocans : La nouvelle vague ....................................................................


Le plan d action concernant les ocans.. ........................................................................... Concepts de viabilit .......................................................................................................... Sur la voie de la cogestion.. .............................................................................................. .5 .7 .10

.13 Chapitre III : Dfinition de la cogestion ......................................................................................


Qu est-ce que la cogestion?. ............................................................................................. La dfinition de la TRNEE ................................................................................................ .13 15

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Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Fondements juridiques

de la cogestion.. .........................................................................

.16 .20

Quels avantages ventuels prsente la cogestion?. .......................................................... Amliorer la Baie : tude de cas hypothtique d application

de la cogestion................2 3 .26

Conclusion.. ......................................................................................................................

.27 Chapitre IV : Regimes de cogestion : La voie de la russite.. ......................................................


Une institution qui apporte un soutien solide ............................................................... .27 .29 31 33 Engagement rel des intervenants ................................................................................... Renforcer les capacits ...................................................................................................... Conclusion .........................................................................................................................

.34 Chapitre V : Problmes de cogestion rsoudre.. ....................................................................... .39 Conclusions et Recommandations ............................................................................................... Notes
............................................................................................................................................ 42

.45 Annexe 1 - Conception d systme de cogestion.. ................................................................. un


valuation Principes directeurs d Modes de fonctionnement L instrument : Ce projet convient-il la cogestion?. ..................... .45 .47 53 55 des processus de cogestion.. ................................................ ..........................................................................................

de concertation

Notes ..................................................................................................................................

.56 Annexe II - tudes de cas de cogestion ......................................................................................


Accords sur les revendications territoriales, Canada.. .................................................... .57 .58 .59 .60 .61 .62 Plan de gestion du bluga dans la mer de Beaufort, Inuvik, Territoires du Nord-Ouest.. ..................................................................................... La pche la morue dans les les Lofoten, Norvge ....................................................... La pche ctire au Japon ................................................................................................ Les pches municipales aux Philippines .........................................................................

La pche au hareng dans la baie de Fundy, Canada ....................................................... Gestion par quotas communautaires,

Sambro, Nouvelle-cosse.. ................................ .63 .65

Comit du bassin hydrographique de la Skeena, ............................................................................................. Colombie-Britannique Groupe de travail charg de la gestion de la Kuskokwim,

Alaska.. ................................ .66

Table

des

matires

vii

Corporation Programme Saint-Laurent

d aquaculture

du golfe de Prince-William,

Alaska.. ................................. .67 .68 .69

de la Baie de Chesapeake, tats-Unis

.........................................................

Vision 2000, Qubec ................................................................................

Stratgie de gestion du rcif de la Grande Barrire, Australie

....................................... .70

Conseil de gestion des pches dans le Pacifique, tats-Unis.. ........................................ .71 Intervenants Le protocole et conservation dans un lagon de l Afrique occidentale.. ......................... .72

d entente des premires nations dans le bassin du Fraser, Canada.. ...... ..7 4 .75 76

Projet de gestion du bassin hydrographique de Bras d Or, le du Cap-Breton, Nouvelle-cosse ........................................................................ Le parc marin de l Mafia, Tanzanie ............................................................................. le L entente de Gwaii Haanas, South Moresby, Colombie-Britannique..

......................... .77 .78

Pche de subsistance chez les Cris, baie James, Qubec.. ............................................... Gestion communautaire dans l industrie du homard du Maine, tats-Unis..

............ ..7 9

Annexe III - Liste des participants .............................................................................................. 81 Annexe IV Liste d>acronymes .................................................................................................... 88

Bibliographie ................................................................................................................................... 90

Message

du

prsident

ix

Message du prsident
es crises qui frappent les pches des ctes est et ouest, la prsence de contaminants dans les eaux arctiques, l ampleur et l intensit inhabituelles d N&o, et les effets inconnus du E1 changement climatique sont autant d lments qui illustrent l urgent besoin de mettre en place des stratgies de gestion viable pour nos ocans. C dans ce contexte que j le plaisir de est ai prsenter Stratgies de gestion viable des ocans : Guide de cogestion. Le Groupe de travail de la Table ronde nationale sur l environnement et l conomie (TRNEE) est n du constat inquitant que les systmes actuels de gestion des ocans ne fonctionnent pas. Si l veut mettre en uvre des stratgies de dveloppement durable pour nos ocans, on il faut transformer radicalement la relation entre le gouvernement et les utilisateurs des ressources. La cogestion nous offre l occasion de faire participer le public plus troitement la gestion, et de tirer prcisment parti des talents et de l exprience des intervenants dans la recherche de solutions de gestion des ocans.

Ce guide s inspire des dbats et des connaissances collectives des participants des tables rondes. Il s alimente galement des recherches sur la thorie et l application de la cogestion qui sont en cours l chelle internationale et canadienne. Nous esprons que l analyse et les conclusions ici prsentes viendront enrichir l laboration de politiques relatives aux ocans et renforcer l engagement rel d vaste ventail d un intervenants dans la prservation de cette ressource prcieuse. Stuart L. Smith, M.D.
Prsident, TRNEE

A van

t-propos

xi

Avant-propos
onsciente des problmes qui svissent dans l environnement et l conomie ocaniques, et soucieuse d appuyer les initiatives prises par le gouvernement pour rgler ces problmes, la TRNEE a form un Groupe de travail sur l environnement et les ressources des ocans. Ce Groupe de travail a conclu que, pour renverser la tendance de non-viabilit, il faut prendre de nouvelles dispositions de gestion. Ces nouvelles mesures produiront leur plein effet si elles engagent activement les intervenants et les utilisateurs de ressources les plus touchs par les pratiques non viables. Le Groupe de travail a donc ax ses efforts sur l application de la cogestion la gestion des ocans.

Stratgies de gestion viable des ocans : Guide de cogestion, qui se veut l aboutissement des efforts du Groupe de travail, rsulte d une consultation pousse auprs des intervenants sur cette application de la cogestion la gestion des ocans. Fidle au processus multipartite, le prsent guide est le reflet des dbats des intervenants et met.en relief les aspects sur lesquels les intervenants se sont axs, tels que les pches, par exemple.

Les dbats dont s inspire le prsent guide ont eu lieu partout au Canada. Pour largir le plus possible la participation ce dbat, le Groupe de travail a organis des tables rondes, a particip aux grandes rencontres d experts et de cogestionnaires, a examin l exprience et les connaissances actuelles en cogestion, et a form un groupe de dialogue sur Internet. Des tables rondes ont eu lieu Rimouski (Qubec), l occasion de Zone ctire Canada 96, Steveston (Colombie-Britannique), Montral, lors de la confrence mondiale de l Union mondiale pour la nature (UICN), et Ottawa dans le cadre des prparatifs de Rio + 5. Cette srie de tables rondes a t couronne par une table ronde nationale Ottawa. Les membres du Groupe de travail ont particip activement aux rencontres suivantes o certains d entre eux taient confrenciers d honneur : la confrence sur la viabilit des pches (Sustainable Fisheries Conference) de Victoria, la premire rencontre organise par les cogestionnaires des revendications territoriales Yellowknife en 1996, et au Sommet de la mer St. John (Terre-Neuve). s

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Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Stratgies de gestion viable des ocans :

Membres du Groupe de travail


Dr Arthur J. Hanson

s intresse l avenir conomique et cologique de nos ocans. Ce guide prsente la nouvelle vague de gestion des ocans sous la forme d une introduction aux initiatives nationales et internationales. Il explique les notions essentielles de dveloppement durable et leur rapport avec la cogestion. Il examine les caractristiques des rgimes de cogestion russis et aborde les questions d application de la cogestion qui sont demeures sans rponse. Des tudes de cas servent de modles qui s avreront ventuellement utiles aux intervenants lorsqu s il agira de dcider quelles dispositions de cogestion pourraient leur convenir. Enfin, ce guide prsente une liste rcapitulative qui aidera les intervenants valuer les possibilits de cogestion qu offre un projet, ainsi que les tapes successives de fonctionnement d systme de cogestion. Ces conun seils pratiques sont assortis d sommaire des un directives de la TRNEE en matire de recherche d consensus. un

adresse quiconque Guide de cogestion s

Prsident et directeur gnral Institut international du dveloppement durable Membre de la TRNEE


Allan D. Bruce

Administrateur Union internationale des oprateurs de machines loudres (section locale 115), Joint Apprenticeship & Training Plan Membre de la TRNEE Cindy Kenny-Gilday Membre de la TRNEE

Cheryl Fraser
Sous-ministre adjointe, Politiques Ministre des Pches et des Ocans du Canada
Elizabeth May

Directrice gnrale Sierra Club du Canada Membre de la TRNEE


Nancy Averill

Conseillre en politiques

de la TRNEE

Sommaire

... XIII

Sommaire
es ocans sont victimes de srieuses agressions cologiques, qui ont leur tour des consquences conomiques. Le bouleversement qu caus l a effondrement de la pche au poisson de fond sur la cte est et

Conscients de la corrlation entre les politiques ocaniques et ctires quelque niveau que ce soit, de nombreux pays du monde ont contribu activement aux initiatives internationales de gestion et de coordination des activits ocaniques. Ces initiatives consistent, par exemple, dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS) de 1982 qui est entre en vigueur en 1994, et de l Accord de pche des Nations Unies (UNFA) adopt en 1995 lors de la Confrence des Nations Unies sur les stocks de poissons dont les dplacements s effectuent tant l intrieur qu au-del de zones conomiques exclusives et les stocks de poissons grands migrateurs. Paralllement, le Canada a progress dans la mise en uvre de politiques nationales qui grent les activits ocaniques selon les principes du dveloppement durable. Le nouveau plan d action du Canada en matire d ocans, qui a entre autres pour pilier la Loi sw les ocansdu Canada, propose de nouvelles lois concernant les pches et d autres lois visant rviser les services maritimes et la gestion portuaire; ce plan d ac-

l agitation constante laquelle est soumise la gestion de la pche au saumon de la cte ouest illustrent l chelon local le phnomne qui touche les pches sur l ensemble de la plante. La rcurrence anormale d Nino plusieurs E1 annes d affile, la dtection de varits et de taux croissants de contaminants toxiques dans les eaux arctiques, l immersion dbride des dchets dans les ocans, et les sombres prvisions d une hausse de niveau des ocans rsultant du changement climatique ont amen le public craindre que les systmes en place ne suffisent pas protger le milieu ocanique ou grer les activits ocaniques de manire viable. Ensemble, ces problmes mettent en relief la ncessit d adopter des politiques pour les ocans qui favorisent le dveloppement conomique et la salubrit environnementale long terme l chelon local, rgional, national et international.

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Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

tion reprsente le changement de cap le plus radical dans les politiques concernant les ocans depuis la dclaration de la zone de pche de 200 milles dans les eaux territoriales en 1977. Les objectifs de la gestion des activits ocaniques ont chang : les ocans doivent tre grs de manire viable, tout comme les mcanismes qui permettent de raliser ces objectifs. Mais une nouvelle rglementation elle seule ne suffira vraisemblablement pas; en fait, comme ils touchent plusieurs territoires la fois, les nouveaux problmes relatifs aux ocans peuvent rarement tre rsolus par l imposition de rglements qui n harmonisent pas les objectifs sociaux, conomiques et cologiques. Les processus dcisionnels existants ont galement fait l objet de critiques cause de leur manque de transparence, et parce qu vont l ils encontre de la viabilit, et qu sont exposs l ils influence politique au dtriment de la stabilit long terme ncessaire dans toute dcision commerciale. Pour assurer la viabilit, il faut modifier radicalement le rapport entre le gouvernement et les utilisateurs de ressources. La cogestion peut s appliquer ces deux lments de la gestion des ocans : dfinir des objectifs de viabilit qui soient authentiques et fonds, et mettre en place les moyens d atteindre ces objectifs. La cogestion a recours au dveloppement durable, la gestion intgre et l approche prventive pour inciter un plus grand nombre d intervenants grer les ocans de manire plus globale. Qu est-ce que la cogestion? C une disest position selon laquelle la responsabilit de la gestion des ressources et la gestion des ocans est partage entre au moins un gouvernement et les intervenants qui appliquent une mth-

ode de gestion intgre, en vue de prserver l intgrit cologique des ocans. L quilibre entre les parties et les structures de mise en uvre de la cogestion peut varier grandement, et un systme de cogestion peut se mettre en place par tape. Mais le choix des structures et le degr de partage des responsabilits ont beau tre quasi infinis, la cogestion ncessaire peut galement tre dfinie de manire tres prcise par la voie d ententes juridiques ou de dispositions administratives. titre d exemple, ce guide comprend des tudes de cas des rgimes existants de cogestion dans la gestion des pches, dans la gestion des zones ctires, dans les zones maritimes protges, et dans la gestion des bassins hydrographiques. La structure d une entente de cogestion reposera sur trois aspects juridiques : la constitution rgissant l entente, les principes de dlgation et le caractre excutoire. Les rles dfinis par la constitution dicteront invitablement ce qui peut tre ngoci et qui doit siger la table au moment de l laboration d une entente de cogestion. Les principes de dlgation peuvent donner lieu des modalits d application parce que, dans certains cas, le pouvoir de dlguer doit tre confr expressment par la voie d statut. En outre, cerun taines formes de dlgation n existent pas ncessairement. Enfin, la force excutoire de certaines ententes de cogestion suscitera peut-tre certaines questions, en raison de principes de souverainet parlementaire qui empchent les tribunaux d excuter des contrats qui tentent de lier des gouvernements successifs. Le caractre excutoire posera problme, surtout dans les cas o se mlent des considrations d ordre national et international. La cogestion prsente de nombreux avantages : elle facilite entre autres un change-

Sommaire

xv

ment dans le rle respectif des gouvernements, de ceux qui utilisent directement les ressources ocaniques, et du grand public, ainsi que les relations qui les unissent. La cogestion peut galement permettre d viter la fragmentation inhrente la gestion traditionnelle de la rglementation, o l s on occupe plus des questions thoriques que des cosystmes, et o les cadres de gestion sont isols des mcanismes dcisionnels. La transparence et l autonomie, ainsi que la dlgation de la prise de dcisions sont beaucoup plus susceptibles de trouver leur place dans une entente de cogestion. En raison de la participation largie qu elle comporte, la cogestion est plus prometteuse quand il s agit de tirer parti des connaissances locales, des forces propres chaque rgion, et de rpondre adquatement aux besoins de chaque rgion. Malgr ces avantages possibles, certaines questions demeurent sans rponse. Combien cotera la cogestion? Combien de temps prendra la cogestion, et comment les intrts des intervenants seront-ils servis? Jusqu peut-on o largir le cadre dans lequel s inscriront des ententes officielles? Le Canada a une exprience restreinte de la cogestion. Comme la cogestion n pas encore intgre aux cadres stratgiques est canadiens et qu elle n donc pas t value a l aide des instruments d analyse stratgique habituels (analyse cot-avantage), il nous faut des renseignements supplmentaires. Ce que nous savons, c que les rgimes est de cogestion efficaces prsentent plusieurs caractristiques communes : une institution apportant un soutien solide, un engagement rel de la part des intervenants, et des mcanismes de renforcement des capacits. En premier lieu, une institution de soutien qui soit comptente et en laquelle on ait

confiance est ncessaire pour la gestion des ressources long terme, car la qualit d un systme de gestion dpendra de celle de l institution (conseil ou agence) charge de mettre en uvre le programme de cogestion. L institution aura besoin de reglmentations pour l appuyer et d argent provenant de diverses sources afin de fonctionner. En deuxime lieu, si l veut que les dcisions soient on fondes et qu elles bnficient de l appui du public, il faut dfinir les intervenants et prciser les valeurs et les aspirations sociales, environnementales et conomiques qui entrent en jeu. Une entente de cogestion exige que l on laisse une grande marge aux initiatives facultatives, mais il faut aussi qu elle comporte des mesures d incitation si l veut que les interon venants y participent. La participation d un vaste ventail d intresss sera assortie de consultations du public qui viendront la renforcer. Enfin, dans la mesure o une cogestion efficace exige que tous les intresss se mettent au pas, la cogestion cherche dvelopper la capacit de chacun, des collectivits, des gouvernements et d autres organismes reconnatre, expliquer et rsoudre leurs propres problmes. Nous savons galement qu grand un nombre de mesures pratiques peuvent tre prises pour appuyer une entente de cogestion. Avant de mettre la cogestion en uvre, il faut juger selon certains critres dans quelle mesure une question ou un projet particuliers sont applicables. Le prsent guide fournit galement des conseils sur ces considrations pratiques. La TRNEE est fermement convaincue que le moment est venu de passer la cogestion des ocans. De nouvelles ententes de cogestion visant rsoudre la crise des ocans et mettre en uvre notre nouveau plan d ac-

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Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

tion des ocans mettront

l preuve la capac-

doute une nouvelle vague de stratgies de gestion des ocans qui soient applicables et novatrices.

it et la volont de tous les Canadiens, faute de quoi la crise mondiale pourrait s aggraver chez nous. Mais la russite entranera sans aucun

des dcisiatineIs entre ! gouvernement et ressaurces, restrictive 16s &ilisateurs des ~atimrs de richesses. ies intr;ts &&i&mementaux, les experts et tes

La cogestion; en ce qui concwne les o&ans,.est donc une disposition sion faquelfe la gestion des reJs~wrces_et de &$&5n des oc&ans est partage la respotis&ifit&.de qui~en&&ent la gesfion de.manie& intgre eh-e les gouvern~menfs et fes i$etienants en-vue-de prci;se*e~ f%nt+grir &afagique cfes &Sans. La ctigestion des activits des dr& et obligatlans cfe-gastiop suivan& : oc&aniques comporte un au c t&qrtitian- des politiques W\ialuati6n - probfhmes. de &%fiitation, objectifs tang terme, recherche et ducation; d&nition des

mise en assurer fa capacit de production de fa ressource F wrvehnce de I habM, habitat de manit&iabfe et @w~ve, -mise en valeur vatetrr rw$se en- tat de f -_ des stocks; r&menter au &&sian Iaccs 9 f espace w&tGque des m&m bres;transfert.dies et aux resswzes valuatin oc&i.ques - acceptation des~ressources; des

I . .

CSgl&tie%w la rcolt des ressources ric&es; ~rveil4ance des r&&es-;

des stocks, pfan&cation

utilisat&-~ d-es ressources risquant de pravocuardo~ner les activit& deyestion et I de subsistance, activi%s de corlftits - pche commerciale etsportive, mise en valeur et de r&ulte, aquai-ulture; ass.u&r fa compatibitit utilisation dans f de l espacocanique; au -par la prise de d6cisions par conr&soudre fes conflits par la voie de la m6diation ~ensus; appliqtier ou instaurer la rglementation;

. . .

equit des maximiser les avantages pour les exploitants de xess&.wces et rpartir l de la qualit, ressources entre les intresss - gestion de ta.d&mande, &nfioratian diversii6 des produits; assurer la surveillance information.. et la diffusion de l

La gestion

des

ocans

: Une

question

cruciale

de viabilit

au

Canada

Chapitre prem ier La gestion des ocans : Une question cruciale de viabilit au Canada
D ocan en ocan...
e Canada compte parmi les pays les plus importe maritimes du monde, selon n quel critre global. Gographiquement, le Canada a le plus long littoral. Ce pays est bord par trois ocans - l Atlantique, le

Pacifique et l ocan Arctique - et trois milieux ocaniques distincts. La superficie de sa zone exclusive de pche dclare en 1977 et de sa zone conomique exclusive de 200 milles marins (ZEE), confirme en 1996 dans la nouvelle Loi sur les ocans, reprsente 37 p. 100 de sa masse continentale2. Sur le plan culturel, les ocans ont forg les traditions et le caractre de l identit canadienne. Le dveloppement de socits autochtones distinctes sur les trois ctes du pays a t model par l ocan qui les entoure. Depuis les premiers rcits de peuplades autochtones jusqu l arrive des premiers Europens, les ocans ont tiss la toile de fond

sur laquelle s droule l est histoire du Canada. En fait, ce sont des rapports dithyrambiques sur l abondance des richesses des ocans l quipage de Cabot relate que l sortait la on morue de l eau pleins paniers - et la recherche de la route promise des ocans vers l Extrme-Orient qui ont acclr le dveloppement. Les Europens prisaient autant le poisson, la baleine et le phoque dans les eaux canadiennes que l et l or argent du Mexique, ou les pices et les soies d Orient.

Le travail que nous faisons, l air que nous respirons, l eau que nous buvons
Les ocans canadiens sont non seulement source de richesse mais aussi des centres d activit industrielle. Ils fournissent un vaste ventail de produits allant du ptrole et du gaz aux produits alimentaires et pharmaceutiques. Les activits conomiques ocaniques com-

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

prennent les pches, le transport, l nergie, les loisirs, l aquaculture, le gnie ocanique, les technologies de l information, l extraction de minraux, et l limination des dchets. En outre, les ocans purifient l et air nous approvisionnent en eau douce. Ils absorbent d tiers la moiti du dioxyde de un carbone produit par la combustion de combustibles fossiles, et jouent un rle crucial dans le cycle hydrologique - le cycle de pluviosit, de ruissellement, d vaporation et de condensation qui ralimente les eaux douces du monde. Le Canada est le pays qui bnficie le plus de ce cycle, puisque nous dtenons plus de la moiti de la superficie d eau douce de la Terre et prs d cinquime de son volume. un Les ocans rgulent le climat canadien, en absorbant la chaleur en t et en la dgageant en hiver. Les courants de circulation ocanique mondiale dplacent la chaleur tropicale vers le ple depuis l quateur, et repoussent en mme temps les eaux froides de l Arctique vers le sud dans un mouvement continu de balancier qui a donn naissance notre climat canadien aussi diversifi que productif.

osseux provenant de coraux, de composs de limules pour tester les toxines, ainsi que d agents sanguins et anti-infectieux provenant de la peau de requin. Mme si nous comptons sur les ocans depuis des temps immmoriaux, nous avons cru qu taient inpuisables et ils auto-purateurs. Or, nous savons aujourd hui qu n est rien. il en Les ocans, source de vie sur cette plante, sont une ressource restreinte qui est menace. Et cette menace est entirement anthropique.

Une crise mondiale, une crise nationale


L activit humaine porte srieusement atteinte l quilibre de la nature. L immersion de toutes sortes de dchets - des barils de ptrole aux dchets nuclaires, en passant par les ballasts de bateaux ou tout simplement les dchets ordinaires - pollue l environnement ocanique. Chaque anne, les usines d puration des eaux uses dversent dans les ocans deux fois plus de ptrole que les ptroliers n en dversent accidentellement. Le plastique et d autres dchets non dgradables qui proviennent du Canada vont mme chouer sur les plages d cosse. Dans le monde entier, les frais d assainissement, auxquels vient s ajouter la perte de revenus des activits commerciales, se chiffrent plusieurs millions de dollars par an. Au fur et mesure qu augmentent la production de dioxyde de carbone et l immersion de dchets, d eaux uses et d effluents chimiques, la capacit de production et de purification des ocans deviennent de plus en plus gravement compromise. Les moules zbres, de nombreuses autres plantes trangres, et les animaux provenant des eaux de ballast envahissent les ports et perturbent l cologie dans les trfonds du systme dulci-

Notre source, notre avenir


La vie sur notre plante est apparue il y a plus de trois milliards d annes dans les ocans. Les formes de vie sur terre ne sont apparues que beaucoup plus tard, il y a environ 400 millions d annes. La vie humaine continue tirer sa subsistance des ocans, qui couvrent plus des deux tiers de la surface de la Terre. Par exemple, les fruits de mer sont la principale source de protines pour prs de la moiti des six milliards d habitants de cette plante. Les mdicaments antileucmiques ont t mis au point l aide d ponges marines, de produits de greffon

La gestion

des

ocans

: Une

question

cruciale

de viabilit

au Canada

cale. La prolifration artificielle d algues dans les rgions ctires drobe l oxygne aux poissons et d autres populations marines. Les pcheries de crustacs ferment cause de la contamination par des toxines dans les sdiments environnants. On trouve chez les mammifres aquatiques de l Arctique des traces de pesticides et de produits chimiques industriels qui viennent de bien loin au sud. Les activits qui sont destines tre exclusivement terrestres ont galement un impact norme. Les produits drivs de l industrie finissent par se frayer un chemin dans les rseaux des bassins hydrographiques pour aboutir dans les ocans. La construction de barrages, de ponts et de routes, ainsi que les mthodes mdiocres d exploitation forestire et le dveloppement urbain ctier - 60 p. 100 de la population mondiale vit en zone ctire et l prvoit une augmentation de ce pouron centage - perturbent les modes de drainage et les cosystmes ctiers indispensables la salubrit des ocans. Nul besoin d aller bien loin pour trouver des exemples des effets perturbateurs des activits terrestres. Comparativement aux tangs bitumeux de Sydney en Nouvellecosse, notre plus grande dcharge de dchets toxiques, le canal Love est un dversement bien anodin. Les tangs bitumeux de Sydney, qui sont un mlange de boues, de produits chimiques et de ptrole, contiennent au moins 45 000 tonnes de BPC. Invitablement, les effets gravement dvastateurs de cet hritage de l industrie de l acier se font ressentir dans les terres et les eaux ctires des environs. pendant ce temps, l autre bout du pays, l talement urbain dans le bassin du Fraser frappe les populations de saumon. Dans le monde entier, les pcheries et les politiques relatives la protection du milieu

marin tentent dessprment de faire face la crise des ocans. Parmi les 17 grandes zones halieutiques mondiales, 14 se heurtent de graves problmes de surpche. pendant prs de 500 ans, la pche la morue au large de Terre-Neuve tait une source de richesse qui semblait inpuisable. Elle tait synonyme d emploi, d alimentation, de commerce et d industries commerciales de soutien. Chaque anne, la pche s intensifiait du fait que la rgion attirait de plus en plus de pcheurs. Mais tout cela prit fin en 1992. De plus en plus en conscient que les lieux de pche s puisaient, le gouvernement du Canada a mis fin la pche la morue de Terre-Neuve4. Pour viter de rpter cette exprience sur la cte ouest, les pches au saumon du Pacifique sont au coeur d une restructuration douloureuse en raction aux symptmes de la surpche. Il y a galement des signes de mauvais augure. Le changement climatique mondial caus par l accumulation du dioxyde de carbone anthropique et d autres gaz effet de serre risque de faire fluctuer la temprature des ocans et le niveau de la mer. Pour le Canada, cela pourrait mme avoir des implications majeures. D aprs les prvisions, il faut s attendre certains phnomnes : rosion et inondations dans nos trois rgions ctires, y compris dans les zones trs peuples telles que Vancouver, l le-du-Prince-douard et St. John; dtrioration de la qualit de l eau douce au fur et mesure que s lve le niveau de l eau sale et qu voluent les modes de drainage; incidences majeures sur la biodiversit marine au fur et mesure que les cosystmes ocaniques voluent. Toute tentative de rduire les missions de gaz effet de serre exigera l engagement et la coopration des gouvernements et des intervenants dans le monde entier.

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Le Canada doit agir


La TRNEE a cern le besoin urgent de s attaquer aux implications conomiques et environnementales des pratiques non viables qui dgradent nos ocans. Le prsent guide traite des stratgies de gestion viable pour nos ocans et trace une nouvelle voie pour la gestion des ressources ocaniques. Pour assurer la salubrit et la productivit long terme du milieu ocanique, il nous faut traiter les ocans comme une ressource prcieuse. Ceci commence par l instauration de nouvelles mthodes de gestion de nos activits dans les ocans et aux alentours. Les mthodes actuelles se sont avres les plus efficaces dans un contexte qui comporte la fois un cadre de rglementation efficace, une perspective claire de la nature du problme, et un esprit de collaboration de la part de ceux qui utilisent les ocans. Hlas, nous avons connu nombre de situations o un ou plusieurs de ces lments manquaient. Ces lacunes ont caus l effondrement des pches, une grave pollution, une russite limite de la gestion ctire et un climat de mfiance parmi les intervenants. Il est encourageant de constater que le gouvernement fdral s efforce de plus en plus d instaurer des politiques de gestion des ocans selon les principes du dveloppement durable. Ces efforts comportent par exemple l adoption en janvier 1997 de la Loi sur les ocans. Cette Loi tablit un cadre pour l laboration d une stratgie nationale de gestion des ocans avec la participation des intresss, et une proposition d adopter une nouvelle loi sur les pches qui pourrait comporter des dispositions relatives des ententes de cogestion avec des groupes d utilisateurs. Ces nouvelles dispositions de gestion mettront l preuve la

capacit des ministres du gouvernement fdral de collaborer plus efficacement et de nouer de nouveaux liens avec d autres ordres de gouvernement et avec des groupes d utilisateurs, faute de quoi on perptuera les limites actuellement imposes la gestion efficace des zones ctires, l incapacit manifeste de grer les stocks de poisson de manire viable, ainsi que l incapacit d intgrer les stratgies de diversifcation et de dveloppement conomiques. La TRNEE reconnat que faire participer vritablement les intervenants de nouvelles ententes de gestion reprsente un dfi de taille. Mais la TRNEE admet galement que les possibilits inhrentes ce dfi - la possibilit de rapprocher la gestion des personnes les plus touches par les dcisions de gestion, et la possibilit de stimuler les initiatives de gestion l chelon local - sont des premires tapes ncessaires si l veut aboutir la gestion on viable de notre milieu ocanique et de ses ressources.

Gestion

des ocans

: La nouvelle

vague

Chapitre II Gestion des ocans : La nouvelle vague


Le plan d action concernant les ocans
La scne internationale
Lesfrontires nationales sont devenuessi permables que les distinctions traditionnelles entre problkmes locaux, nationaux et internationaux se sont estompes. Lespolitiques que les nations considraient nagure comme de nature exclusivement nationale ont aujourd hui un impact sur les bases cologiquesdont dpendent le dveloppement et la survie d autres nations... Ce contexte de l action nationale, qui se modifie rapidement, a introduit de nouveaux impratifs ainsi que de nouvellespossibilits de dvelopper la coopration internationale5.
es ocans lient tous les pays du monde un avenir commun. Si l reconnat on que les politiques internationales, rgionales et locales concernant les ocans et les rgions ctires sont toutes lies, on se rend compte qu aucun pays ne peut rsoudre des problmes maritimes et grer les activits ocaniques en vase clos. Les dcisions de gestion et de stratgie, mme l chelle locale, seront influences par un ensemble clectique de lois, de normes et de traits internationaux, et d autres mesures qui touchent la fois l environnement et l conomie. Le Canada a particip activement de nombreuses tentatives d envergure internationale visant grer et coordonner les questions ocaniques. Mais c la prolifration est des conventions, des organisations et des initiatives concernant les ocans qui tmoigne de la prise de conscience mondiale de l importance du plan d action concernant les ocans pour l avenir de notre plante. Parmi les initiatives internationales les plus importantes dans le domaine des ocans, citons l entre en vigueur en 1994 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 (UNCLOS). Cette tentative ambitieuse d instaurer un rgime international de gestion des ocans a t baptise la consti-

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

tution des mer&. Elle prvoit les droits et obligations concernant un vaste ventail de questions ocaniques, allant de la coordination internationale de la recherche scientifique au protocole de dclaration de zones conomiques exclusives. On a eu beau dire que cette Convention est rdige dans le langage dulcor propre aux traits internationaux, elle offre nanmoins la latitude ncessaire pour que l se rapproche sensiblement on de solutions mondiales aux problmes des ocans7. Le Canada a exprim son intention de ratifier cette Convention dans le Discours du Trne de fvrier 1996. Dans le sillage de l UNCLOS, le Canada a particip activement aux ngociations de l Accord de pche des Nations Unies (UNFA), qui a t adopt l unanimit lors de la Confrence des Nations Unies sur les stocks de poissons dont les dplacements s effectuent tant l intrieur qu au-del de zones conomiques exclusives et les stocks de poissons grands migrateurs en aot 1995. En mettant en place un mcanisme efficace d application des rglements concernant les activits en haute mer, cet Accord vient combler le vide que laissait la Convention en matire de conservation et de gestion des stocks de poissons grands migrateurs et des stocks chevauchants. Le Canada est partie contractante de la Convention de Londres de 1972 (CL[72]), accord conclu entre plus de 70 tats qui favorise un contrle efficace de toutes les sources de pollution dans l environnement marin, en insistant tout particulirement sur l interdiction d immerger des dchets dans les ocans. Le Canada a galement accept le Programme d action mondial pour la protection du milieu marin contre les sources terrestres de pollution (Dclaration de

Washington), parrain par le Programme Nations Unies pour le dveloppement (PNUD).


sur la protection

des

Par la partie VI de la Loi canadienne le Canada de l environnement, respecte les obligations de la CL(72); en

rponse au Programme d action mondial, il labore galement un Programme d action national pour la protection du milieu marin contre les sources terrestres de pollution. Ce ne sont l que quelques-unes des initiatives internationales auxquelles participe le Canada. C notre inquitude croissante face est l effondrement dramatique des pcheries mondiales qui nous pousse agir l chelon international. Ce sont aussi la pollution des ocans qui ne cesse de s aggraver, la croissance dmographique dans les rgions ctires, en particulier dans les mgavilles, et notre incapacit comprendre entirement des phnomnes ocaniques tels qu Nino et le E1 rle ventuel des ocans dans le changement climatique.

La scne nationale
Les cadres internationaux exigent un engagement rgional. Le gouvernement fdral tente donc progressivement d instaurer des politiques nationales de gestion des activits ocaniques qui soient conformes aux principes du dveloppement durable. Plusieurs initiatives fdrales majeures visant les ocans et le milieu marin sont dj en cours qui, dans l ensemble, reprsentent le changement de cap le plus global en matire de politiques ocaniques depuis la dclaration de la zone de pche nationale de 200 milles marins en 1977. Ce nouveau plan d action des ocans comporte essentiellement les initiatives suivantes: la Loi sur les ocans,qui est entre en vigueur le 31 janvier 1997 et qui comporte l laboral

Gestion

des

ocans

: La

nouvelle

vague

tion de la stratgie nationale de gestion des ocans du Canada; la proposition d une nouvelle loi concernant les pches d l 2000; ici an la proposition d une loi maritime nationale qui porterait sur les services maritimes, la gestion portuaire et la gestion de la Voie maritime du Canada; la proposition d une loi sur les zones de conservation maritime nationale aux fins d empcher que certains cosystmes ne disparaissent compltement dans les rgions maritimes du Canada; des propositions de rvision de la partie VI ende la Loi canadienne sur la protection de l vironnement en ce qui concerne l vacuation de dchets dans les ocans; un programme d action national pour la protection du milieu marin contre les sources terrestres de pollution, pour que le Canada respecte les engagements pris selon les termes de la Dclaration de Washington du PNUD; l application des dispositions relatives la gestion des ressources marines de l Accord entre les Inuit de la rgion du Nunavut et Sa Majest la Reine du chef du Canada de 1993s. Dans l ensemble, la poursuite de ces initiatives par le gouvernement illustre la place de premier plan qu occupent les questions marines et ocaniques dans le plan d action national actuel.

les mesures de prcautiong. Le prsent document contient une introduction la dfinition de ces termes pour permettre une meilleure comprhension de la manire dont ils pourraient s appliquer la gestion des activits ocaniques. La TRNEE est convaincue que la poursuite de la cogestion favorisera l application de concepts de viabilit des situations pratiques. La viabilit oprationnelle est une composante intgrale du plan d action international actuel concernant les ocans.

Dkveloppement

durable

On trouvera une dfinition du dveloppement durable dans le contexte de la prise de dcisions de gestion dans Notre avenir tous, le rapport de la Commission mondiale sur l environnement et le dveloppement (le rapport Brundtland). Selon le rapport Brundtland, le dveloppement durable10 : rpond aux besoins du prsent sans compromettre la possibilit pour les gnrations venir de satisfaire les leurs; amorce des processus de changements dans lesquels l exploitation des ressources, l orientation des investissements, l orientation du dveloppement technologique et les changements institutionnels sont faits en fonction des besoins d aujourd hui et de demain; permet aux socits de satisfaire les besoins humains en augmentant le potentiel de production et en assurant un potentiel quitable et des chances gales tous; dfinit la croissance conomique en termes de limites de rgnration et de croissance naturelle. Le dveloppement durable a t la force motrice d grand nombre d un initiatives de cogestion. La Prince William Sound

Concepts de viabilit
L une des difficults cruciales du plan d action concernant les ocans consiste appliquer les concepts de viabilit la gestion des ocans. Les concepts de viabilit comportent le dveloppement durable, la gestion intgre et

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Aquacuhure Corporation en Alaska a t fonde par les pcheurs de la rgion aux fins de mettre en valeur le saumon; cette corporation a pour but de lutter contre la rarfaction des ressources et de crer une stabilit conomique pour l industrie en maintenant des niveaux de pche viables. Le Chesapeake Bay Programme est une initiative importante de cogestion de l cosystme qui vise la gestion durable de la baie de Chesapeake, le plus grand estuaire des tats-Unis, avec un bassin hydrographique de 166 000 kilomtres carrs. Ce Programme a pour but de rtablir et de prserver l intgrit de l cosystme en dosant savamment le dveloppement court terme et la viabilit long terme. De mme, SaintLaurent Vision 2000, entente de coopration entre le gouvernement fdral et le gouvernement du Qubec, a t mis sur pied pour prserver l cosystme du Saint-Laurent. Quant la loi sur le parc marin du Rcif de la Grande Barrire en Australie, l une des premires lois au monde appliquer le concept du dveloppement durable sur le plan cologique la gestion d une vaste rgion naturelle, elle rend la participation publique obligatoireil. Ce n qu appliquant l est en approche du dveloppement durable la prise de dcisions de gestion, telle que dcrite dans les tudes de cas ci-dessus, que nous prserverons nos ressources ocaniques pour les gnrations venir.

mesures de conservation ncessaires. La gestion intgre peut porter sur les domaines suivants: extraction des ressources de pche autochtone, commerciale et rcrative, ainsi qu exploitation minire du fond marin: exploitation de l espace ocanique - transport maritime, aquaculture, dfense et souverainet, infrastructure ctire, plateformes de gaz et de ptrole, et loisirs; vacuation des dchets et des eaux uses dans les ocans; prservation de la biodiversit; utilisations des terres et des eaux ctires qui portent atteinte aux ocans. L intgration englobe la notion de coordination intergouvernementale et intragouvernementale, ainsi que le besoin de relier les considrations cologiques et conomiques dans toutes les politiques sectorielles qui touchent les ocans. Ces secteurs comprennent, par exemple, l nergie, les transports, le dveloppement ctier, l agriculture et le commercei2. L intgration comporte galement la participation du public, la gestion communautaire ou base sur l utilisation, et des procdures quitables de rglement des diffrends. L objectif consiste tenir compte de valeurs et d intrts conflictuels dans l laboration des systmes de gestion. Il a t dit que les stratgies d intgration de gestion des ressources sont proposes comme moyen essentiel d utilisation durable des ressources13 . Cependant, quoique ce concept comporte de nombreuses interprtations, aucune prescription claire permettant d atteindre l intgration n ressortie de l est imbroglio des lois et politiques canadiennes qui rgissent nos activits dans les ocans. La pro-

Gestion intgre
Dans le contexte de la politique des ocans, la gestion intgre couvre plusieurs thmes. Ce processus a pour but de rechercher la compatibilit, ou l quilibre, parmi diverses activits ocaniques, tout en intgrant clairement les

Gestion

des

ocans

: La

nouvelle

vague

tection du milieu marin et les dcisions relatives l utilisation de son espace et de ses ressources relvent de tous les ordres de gouvernement. Actuellement, les lois fdrales qui portent sur les questions ocaniques atteignent le chiffre d moins 38, et sont administres au par 23 ministres et organismes fdraux. En outre, plus de 100 lois sont administres par les provinces et les territoires14. La nouvelle Loi sur les ocans tente de coordonner la responsabilit fdrale des ocans, en servant de cadre pour intgrer les politiques et les programmes; l des un principes de sa stratgie de gestion des ocans consiste dans la gestion intgre des activits ocanique@. Le ministre des Pches et des Ocans sera charg d appliquer le principe de gestion intgre nonc dans la Loi sur les ocans. Le ministre des Pches et des Ocans (MPO) dcrit la gestion intgre comme un processus dcisionnel dans lequel les parties intresses tentent de s entendre sur des objectifs, des politiques et des plans communs relatifs un aspect particulier ou une rgion gographique donne. Ceci veut dire plusieurs choses. Premirement, les ministres fdraux ne mettront pas en uvre de plans relatifs aux ocans sans rechercher la collaboration des parties intresses. Deuximement, les conflits relatifs l utilisation des ocans seront rgls ds l tape de planification, tandis que les plans de gestion long terme reposeront sur des objectifs nationaux et rgionauxl6. l chelle provinciale, par exemple dans le bassin du Fraser, les intervenants tentent d instaurer un dveloppement conomique viable pour cette rgion d aprs les recommandations de l ancienne Table ronde sur l environnement et l conomie de la ColombieBritannique. Dans les provinces Atlantiques, le Plan d action des rgions ctires de

l Atlantique, cr dans le cadre du Plan vert d Environnement Canada, a incit les collectivits locales participer davantage la planification et l amnagement de la zone ctire. Plus prcisment, la municipalit rgionale de Halifax est en train de mettre sur pied un projet de planification ctire pour le port de Halifax qui comportera un inventaire des utilisations actuelles des terres, ainsi qu un plan de dveloppement d avenir mixte public et priv. Ce projet s inscrit dans le sillage de la stratgie Harbow Visioning amorce en 1995. Il mise sur la possibilit de planification concerte, ne de la fusion des quatre municipalits dont relvent les terrains contigus au port et au bassin de Bedford. Ces entreprises d intgration, menes par les intervenants, semblent dtenir la cl des politiques globales de dveloppement conomique des ocans. L application dune approche intgre l laboration de politiques ocaniques reprsente un changement de cap majeur. Les politiques ocaniques reposaient par tradition sur des systmes de rglementation distincts pour chaque problme relatif aux ocans dans lesquels le rle des entits soumises la rglementation et des organismes chargs de la rglementation ont t clairement dfinis. L intgration sous-entend de nouvelles relations de travail plus efficaces entre les organes chargs de la rglementation, les entits soumises la rglementation et d autres intervenants. Comme il faut prendre des dcisions de manire concerte et imputer plus directement les frais de la gestion et de la protection aux utilisateurs, un virage critique s imposera sur le plan de l apprentissage pour renforcer les capacits de crer de nouvelles relations et de nouveaux rgimes de gestion. C l une est tche d une extraordinaire complexit, peut-

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Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

tre plus difficile dans les divers secteurs ocaniques que dans le secteur de la foresterie ou de l agriculture, et particulirement difficile dans des contextes ctiers polyvalents, tels que le bassin de Gorgie ou le golfe du SaintLaurent.

ils exigent que les autorits prennent des mesures de prcaution lorsqu y a un il risque de dommages graves et irrversibles pour les tres humains; des mesures s imposent, mme en l absence de certitudes quant aux dommages qui pourraient s ensuivre et sans attendre d avoir des preuves scientifiques compltes de la relation de cause effet; lorsqu y a dsaccords sur la ncessit d il intervenir, le fardeau de la preuve est invers et incombe ceux qui prtendent que l activit n pas eu et n a aura pas d impact20. Un exemple pratique de mesures de prcaution est le moratoire impos par la Commission baleinire internationale sur la pche commerciale la baleine, o les preuves scientifiques ne venaient pas renforcer l efficacit de mesures de conservation moins absolues. Un autre exemple est la Convention de Londres selon laquelle il incombe l tat qui procde l immersion de dchets de prouver que ces activits ne porteront pas atteinte au milieu marin. En outre, le Protocole de 1996 de la Convention de Londres adopte une approche de listes inverses inspire par le principe de prcaution, selon laquelle toute immersion de dchets dans les ocans sera interdite l exception d une courte liste de matriaux acceptables tels que les dchets de poissons.

Mesures de prcaution
Le concept de prcaution a t exprim comme principe de prcaution ou approche de prcaution. Ces deux termes sont utiliss de manire interchangeable par les thoriciensl7. La notion de mesure de prcaution a trait l amlioration de la conservation de l environnement et des ressources en rduisant le risque de les endommager par inadvertance. Elle a pour but d aider les dcideurs et les gestionnaires prendre des dcisions visant sauvegarder les ressources l o les preuves scientifiques ne permettent pas de tirer de conclusions mais o il faut choisir une ligne d action. En outre, ce principe vise promouvoir un quilibre plus quitable entre les considrations court terme et la viabilit long terme. La stratgie de gestion des ocans nonce dans la Loi sur les ocans sera en partie base sur la prvention, c est--dire pcher par excs de prudence18 . La prcaution est un train de mesures rentables sur lesquelles les intresss se sont entendus, qui comprennent les lignes d action futures qui, dans la mesure du possible, assurent la prudence pour l avenir. La prcaution rduit ou carte galement le risque pour les ressources, environnement et la population, en tentant clairement compte des incertitudes existantes et des consquences ventuelles de tout faux pasls. Les attributs les plus remarquables du principe de prcaution sont les suivants :

Sur la voie de la cogestion


Les Canadiens sont les premiers ressentir les effets nfastes de la mauvaise gestion des ocans, Presque tous les jours, on rapporte des conflits dans les pches et des changements inexplicables dans le milieu ocanique. Les prvisions abondent quant aux effets de conditions extrmes de temprature de l eau, de

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des

ocans

: La

nouvelle

vague

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degr de pollution et de la rcurrence du phnomne El Nino. Les ocans ne sont pas des milieux stables comme on le croyait autrefois; ils fluctuent constamment en raction des variables environnementales, d origine la fois naturelle et humaine. Quoique l reconnaisse que le changeon ment climatique mondial et la pollution cause par les cours d eau intrieurs influencent les cosystmes ocaniques, on sait peu de chose sur la nature et la porte globale de ces facteurs humains. Ce que nous pouvons cependant conclure, c que nous observons est aujourd hui les rsultats de systmes de gestion qui ne protgent pas la richesse conomique et la salubrit environnementale long terme des ocans. En outre, la situation empirera si nous ne remanions pas nos rgimes de gestion ocaniques pour atteindre les objectifs de la gestion viable.

La durabilit exige que la prise de dcisions et les impacts que les dcisions peuvent avoir sur la socit constituent une responsabilit largie. Les choix de gestion doivent reposer sur un quilibre des cadres biologiques, conomiques, La cogestion signifie socio-politiques, culturels et relatifs aux valeurs. Le la dpolitisation des meilleur moyen d assurer dcisions de gestion cet quilibre consiste dcentraliser la gestion des dea reSSOurcea. ressources dont les utilisa- Un environnementaliste teurs de ressources dpendent, et de permettre ceux qui sont les plus touchs par les consquences de la gestion non viable de ces ressources d avoir vritablement leur mot dire dans l utilisation de ces ressources. En fait, les intervenants21 doivent participer aux rgimes de gestion titre de fiduciaires des

reproduit, la porte au dsastre XI, pour ainsi dire, liminrms. Ceci aurait eu des ?, en retardant les efforts de Iant des consquences

*SockeyePublic Review Board


Ii tre peche jusqu extinction lu nombre de poissons qui taient brciale et autochtone; en ient revenir ne sont pas BS donnes antrieures sur ie sous-jacente de nouontaisons, la pche illgale et la en cause l exactitude des prvisions ?ye Public Review Board, Fraser ^^mj, p. xiii).

. remettait

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Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

ressources pour les gnrations d aujourd hui et de demain. C l est engagement des intervenants qui favorisera l largissement ncessaire des responsabilits. Les intervenants exigent dsormais de nouvelles approches de gestion viable des activits ocaniques, dans lesquelles ces groupes exercent une certain mainmise sur les rsultats. En mme temps que les intervenants exigent d participer, les gouvernements sont y de plus en plus intresss de nouvelles dispositions de gestion auxquelles participent les groupes d usagers, ce qui leur permet de faire face leurs restrictions budgtaires, d assurer une plus grande effkacit dans la formulation des politiques et la prestation des programmes, et de favoriser la gestion personnelle ainsi qu une thique de la conservation parmi les utilisateurs de ressources. Tout ceci explique pourquoi la notion de cogestion suscite de plus en plus d attention. Une approche de cogestion devrait donner aux intervenants l occasion non seulement de participer la gestion mais aussi de susciter le dsir de prendre l avenir des ocans en main. La collaboration requise des intervenants dans l laboration de la Stratgie de gestion des ocans nonce dans la nouvelle Loi sur les ocans et les dispositions de partenariat proposes pour la nouvelle Loi sur les pches sont deux bons exemples de systmes novateurs de gestion gouvernementale et non gouvernementale. En collaborant et en s attribuant en commun les succs comme les checs, la poursuite d plan d un action viable pour les ocans deviendra un objectif plus tangible. Au Canada, les autochtones ont activement recherch des dispositions de cogestion dans leurs ententes sur les revendications terri-

toriales globales22 aux fins d assurer leur participation aux dcisions concernant la gestion des ressources. La cogestion de la faune et du poisson dans le Nord s amorce avec la est Convention de la baie James et du Nord qubcois de 1975, et s poursuivie avec est l accord final d Inuvialuit de 1984, l entente sur la revendication territoriale globale des Gwich de 1992 et l in entente de Nunavut de 1993, avec ses dispositions importantes de cogestion relatives aux ressources ocaniques et autres. Les rgimes de cogestion qui en rsultent intgrent les valeurs et les connaissances traditionnelles dans la prise des dcisions. Dans le cas de la pche la morue de l le Lofoter+, la rglementation n pas suffi a rgler le conflit entre les groupes de pcheurs; la cogestion a t intgre comme un moyen de faire participer plus troitement les groupes de pcheurs intresss au rgime de rglementation des groupes de pcheurs. Pour reconnatre l importance d largir le nombre de participants aux dcisions concernant les ressources, la stratgie de cogestion a introduit un lment dterminant : la cration de comits de districts faisant participer les divers groupes d intervenants l tablissement de la rglementation. La cogestion est un moyen de relever les dfis du plan d action concernant les ocans en rendant le concept de dveloppement durable oprationnel. L analyse suivante de la thorie de la cogestion et de ses applications clairera l laboration des politiques dans ce domaine.

Dfinition

de

la

cogestion

13

Chapitre III Dfihition de la cogestion


Qu est-ce que la cogestion?
l

de synonymes de la cogestion. Ces termes servent dfinir24 : une disposition institutionnelle dans laquelle la responsabilit de la gestion et de la conservation des ressources ou du dveloppement conomique ou les trois sont partags entre les gouvernements et d autres groupes d utilisateurs; les systmes de gestion dans lesquels les utilisateurs et d autres intresss participent activement la conception, la mise en uvre et l application de la rglementation de gestion; le partage de la prise de dcisions entre les organismes gouvernementaux et les intervenants communautaires; les dcisions (politiques) de gestion bases sur l change d information, sur la consultation des intervenants et sur leur participation;

a gestion en coopration, la gestion mixte et la gestion en collaboration sont autant

l intgration des systmes d envergure locale et nationale; * les dispositions institutionnelles dans lesquelles les gouvernements et d autres parties, telles que les entits autochtones, les groupes communautaires locaux ou les secteurs de l industrie concluent des ententes officielles spcifiant leurs droits, obligations et pouvoirs respectifs en ce qui concerne, par exemple, la conservation de l environnement et le dveloppement des ressourcesz5.

Ainsi, quoique l quilibre de pouvoir entre les parties et les prcisions concernant les structures de mise en uvre varient parfois beaucoup, la cogestion est essentiellement une forme de partage de pouvoirs. Un systme de cogestion peut se mettre en place par tapes. Il peut faire participer les intervenants titre de cogestionnaires sur des aspects particuliers de la cogestion, ou il peut consister dans la consultation des intervenants par les cogestionnaires, condition que ces

14

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

intervenants

n aient pas pleins pouvoirs sur le

cires,ressources matrielles, temps) et en


consquence un partage de risques, ainsi que le partage du pouvoir et des avantagesentre

plan dcisionnel et sur le plan de la gestion. La cogestion peut se dfinir de manire prcise par des dispositions administratives ou juridiques. Sur le plan thorique, un vaste ventail de dispositions de partenariat et de degr de partage des responsabilits est possible. En gnral, la cogestion sous-entend un accord officiel entre au moins un gouvernement et un autre groupe. Elle peut galement signifier la reconnaissance officielle par le gouvernement des responsabilits de gestion d autres partenaires ou organismes, tels que les collectivits ou les secteurs. La cogestion n pas un nouveau conest cept dans le domaine de la gestion des pches. En Norvge, par exemple, la cogestion de la pche la morue des les Lofoten26 existe depuis plus d sicle. Pour faire cesser les un conflits entre les pcheurs, la Loi de Lofoten, adopte dans les annes 1890, imputait la responsabilit de la rglementation des pches aux pcheurs. Les comits de districts lisent leurs propres reprsentants et dictent les rgles de pche : qui pche, quand on peut pcher et quel matriel de pche on peut utiliser. La cogestion est une forme de partenariat. Le gouvernement du Canada donne une dfinition de partenariat comme suit :

tous lespartenairesz7.
Quoique le rle des partenaires puisse varier d cas l un autre, la cogestion se distingue d autres formes de dbat ou de consultation par le fait qu elle reconnat l investissement des ressources et le partage de pouvoirs. La cogestion, telle qu dfinie, a le gouici vernement pour partenaire. La gestion communautaire est parfois considre comme une forme de cogestion. Mais, lorsque la gestion communautaire ne compte pas le gouvernement comme partenaire dans le processus dcisionnel, on ne peut pas parler de cogestion. Par exemple, les systmes de tenure marine et les systmes traditionnels de gestion des pches, qui reposent tous deux sur une coutume de prise de dcisions communautaire sans la participation officielle d gouverneun ment comme partenaire, sont des rgimes de gestion communautaire, et non pas des systmes de cogestior+. D autres exemples de gestion communautaire des ressources ont t amorcs rcemment par les gouvernements provinciaux et territoriaux, en raction aux demandes d une participation accrue de la population locale la gestion et comme mcanisme permettant de dlguer la responsabilit en des temps de restrictions budgtaires. Ces rgimes de gestion communautaire lancs par le gouvernement comptent comme exemple le projet de fort communautaire d Elk Lake, dans le nord-est de l Ontario, et l tape d amnagement du bassin hydrographique de Bras d Or l du Cap-BretorP. le La cogestion comporte souvent un processus multipartile. Ce processus sous-

Un partenariat consisteen un engagement faire quelque choseensemble.C une relaest tion qui sefonde sur des objectifs communs ou compatibles et sur l acceptation de la rpartition des rles et des responsabilits spcifiquesentre lespartenaires, rles et responsabilitsqui peuvent tre officiels, tablis dans un contrat ou acceptsde plein gr. Un partenariat sous-entend la mise en commun des ressources (ressourcesfinan-

Dfinition

de

la

cogestion

15

entend une tribune de dbat, une consultation ou un processus de ngociation ou de mdiation, plutt que le partenariat rel et le partage de la prise de dcisions inhrents la cogestion. Certaines dispositions de cogestion consistent dans des processus multipartites diverses phases de leur dveloppement. Quoique la cogestion remonte loin dans le temps dans certaines rgions, elle est nouvelle dans le processus dcisionnel courant. Ainsi, le dbat qui entoure le sujet est toujours en cours. Il ne faut donc gure s tonner que la signification de la cogestion fasse encore couler beaucoup d encre. La dfinition de la cogestion fournie par la TRNEE repose sur les discussions de table ronde avec les intervenants.

assurer la capacit de production de la ressource - surveillance de l habitat, mise en valeur ou remise en tat de l habitat de manire viable et prouve, mise en valeur des stocks; rglementer l accs I espace ocanique et aux ressources ocaniques acceptation ou exclusion des membres, transfert des membres, rpartition des ressources; rglementer la rcolte des ressources - valua-

. . . Les rgimes cogestion moins rgimes

de

sont plus ou Des ceux selon

officiels. comme

qui sont tablis les ententes revendications riales

sur les territo-

sont des rgimes officiels.

juridiques Tandis comme Walrus

que d autres, le Pacifie Management

La dfinition

de la TRNEE

Aux fins du prsent guide de la TRNEE, la cogestion se dfinit au sens large comme des systmes qui permettent un partage des responsabilits, des risques et des pouvoirs dcisionnels entre le gouvernement et les intervenants qui comprennent de manire non restrictive les utilisateurs des ressources, les intrts environnementaux, les experts et les crateurs de richesses. La cogestion, en ce qui concerne les ocans, est donc une disposition selon laquelle la responsabilit de la gestion des ressources et de la gestion des ocans est partage entre les gouvernements et les intervenants qui envisagent la gestion de manire intgre en vue de prserver l intgrit cologique des ocans. La cogestion des activits ocaniques comporte un ou plusieurs des droits et obligations de gestion suivants30 : laboration des politiques et valuation problmes de dlimitation, dfinition des objectifs long terme, recherche et ducation;
l

Regime, ont t instaution des stocks, planifirs par une entente cation des rcoltes, surveillance des rcoltes; entre les collectivits coordonner les activits #usagers. de gestion et l utilisation - Circumpolar Abor@na1 des ressources risquant People and Co-Management de provoquer des conPractice, p. 20 flits - pche commerciale et sportive, pche de subsistance, activits de mise en valeur et de rcolte, aquaculture; assurer la compatibilit dans l utilisation de l espace ocanique: rsoudre les conflits par la voie de la mdiation ou par la prise de dcisions par consensus; appliquer ou instaurer la rglementation; maximiser les avantages pour les exploitants de ressources et rpartir l quit des ressources entre les intresss - gestion de la demande, amlioration de la qualit, diversit des produits; assurer la surveillance et la diffusion de l information.

16

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de cogestion

Fondements juridiques cogestion

de la

Les fondements juridiques de la cogestion manent de plusieurs sources, selon les parties concernes, l forme particulire de structure institutionnelle recherche et la nature de ce qui est cogr. La cl du cadre juridique de la cogestion consiste reconnatre que, mme s il faut tenir compte de certaines limites, il existe des mcanismes lgitimes qui permettent de mettre en uvre d autres formes de gestion au Canada. Les dispositions de cogestion peuvent devenir applicables par la voie d statut; il un est galement possible d intgrer une disposition de cogestion dans une loi. Comme alter La cogestion recourt la native un contexte juridique officiel, il est prise de dcisions possible de recourir divers mcanismes concerte pour laborer administratifs, tels que les principes de gestion des protocoles d entente, parmi les divers groupes pour tablir un mandat d intrts concurrentiels. de cogestion. On recherche souvent des - Un gestionnaire de la cogestion ententes internationales sous cette forme moins officielle. Par exemple, la Canada/Greenland Joint Commission a t cre par la voie d un protocole d entente en 1989 aux fins de prserver et de grer le narval et le bluga qui migrent entre les eaux de ces deux pays. Certaines de ces dispositions auront une force excutoire plus grande que d autres. Un grand nombre d ententes de cogestion existantes chez les autochtones font partie des rglements des revendications territoriales globales. Les dispositions de cogestion intgre dans ces rglements des revendications territoriales sont protges juridiquement d une

manire tout fait unique, dans la mesure o les droits autochtones au Canada ont t reconnus la fois dans le droit coutumier et par la voie de l article 35 de la Loi constitutionnelle de 198231. Tandis que l interprtation de ces droits est toujours en volution, les gouvernements du Canada ont certes des obligations juridiques relles envers les Autochtones. En fait, comme les droits autochtones protgs peuvent avoir prsance sur les tentatives statutaires de grer les ressources, ceci peut dans la ralit inciter le gouvernement cogrer. Si le gouvernement manque l une ou l autre de ses obligations nonces dans ces ententes, les partenaires autochtones auront probablement un recours juridique. Trois questions juridiques encadrent la structure d une entente sur la cogestion : la Constitution, les principes de dlgation, et la mise en application. Les rles constitutionnels imposeront invitablement des conditions sur ce qui est ngociable et qui doit tre prsent lors de l tablissement d une entente sur la cogestion. Les principes de dlgation peuvent crer des exigences en matire de procdure, puisque, dans certains cas, le pouvoir de dlguer doit tre expressment autoris par statut. En outre, certaines formes de dlgation ne feront peut-tre pas partie des options disponibles. Enfin, il peut survenir des questions quant la mise en application de certaines ententes sur la cogestion, tant donn les principes de souverainet parlementaire qui empchent les tribunaux de mettre en vigueur des contrats qui tentent de lier des gouvernements successifs. Un rapport publi par l Organisation de l alimentation et de l agriculture (FAO), souligne les dfis provisoires auxquels il faut s attendre si l essaie de rendre la cogestion on

Dfinition

de

la

cogestion

17

oprationnelle l chelle locale par la voie de rformes juridiques :

Si l prend les pches comme modle - des on dispositions semblables pourraient s appliquer aux lois portant sur d autres questions de gestion des ocans - certaines suggestions sont prsentes ici quant la manire dont la cogestion pourrait bnficier d appui au un Canada par la voie lgislative33. Deux approches gnrales pourraient tre envisages pour favoriser par la loi la cogestion des pches au Canada. Premirement, la Loi sur les pches existante pourrait tre modifie. Deuximement, on pourrait prsenter une nouvelle loi de cogestion indpendante.

En ce qui concerneles aspects juridiques, il a t signal que la dlgation de pouvoirs de


gestion l chelle locale exigerait nombreux dans de voire pays une rvision majeure,

de fonden comble des lois concernant les pchesetpeut-tre d autres lois connexes. Ceci risque de poser quelquesproblmes dans les situations o certainesformes de droits
traditionnels de pche sont dj accords aux du Pacifique. sociocomplexes pr oprer32.

villages de pche comme, par exemple, dans


le cas des pays de l archipel conomiques et politiques

Dans d autres cas o les conditions

1. Modification

dominent, les changements juridiques requis


seront peut-tre dificiles

de la Loi sur les pches : La modification de la Loi sur les pches pourrait tablir un cadre habilitant qui permettrait d laborer et de mettre en uvre des dispo-

La socit Nunavut Tunngavik a demand la CV,, fAdraIe de casser la dcision du -nl*r IUU ministre des Pches et des Ocans en ce qui concerne lu cration de contingents de turbot pour Ja pche dans JP A&r&t rfo IU,, VT. 1997 . NI IInavut prtend que le ministre n cm . , II w Y.,ISV.l u1 lk\h . . a pas respect le pouvoir clu Conseil consultatif de gestion de la faune de Nunavut (NWMB) et que le ministre n pas examin suffisammeni t les recommandations a dudit Conseil, tel qu exig par l entente sur les revendications terri iforiales de 1993 conclue entre les Inuit de Nunavut et te gouvernement du Canada. En me ttant de ct cette dcision, le juge Campbell a conclu que le ministre outrepassait !jeS , oouvoirs, tels qu autoriss par la loi, en ne tenant pas compte des considrations approorie! S. Le juge Campbell a soulign -1. -l importance de l entente conclue dans ce conte> <te de droits autochtones dans Nunavut ._ ___.._. Tunngavik Inc. c. Ministt-e des Pches ef 1 Ocans (Canada) (14 juillet 1997) T-872-97 (C. F. T. D.). Cette dcision est actueltem =ent en appel. Ce jugement reconnat non seuleme...nt 1~ rnractre lgitime du rle du NWMB dans .- _-. les dcisions concernant la gestion de la faune, r. IUzl it tient galement compte des exinni= II ,. gences de consultation nonces dans l Entente. Le iLrge Campbell a soulign que le , simple fait de recevoir et d examiner les L. _- et recommandations avis -_ du NWMB ne signifie en rien une inclusion significative ; en bref, il a SC rulign que le ministre doit respecter I esprit et pas simplement fa lettre de l Entente. Un examen judiciaire des conditions commvnes aux ententes de cogestion ne peut que COntribuer a lgitimer et dfinir davantage les disposifrons de cogestion au Canada.

18

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

sitions de cogestion des pches par la voie de diverses dispositions : inclure les engagements pris par les gouvernements d appliquer la prcaution et la cogestion la gestion des pches dans l article appropri de la loi; confier au ministre des Pches et des Ocans le mandat d laborer une stratgie nationale et un plan d action pour la cogestion des pches: inciter le ministre des Pches et des Ocans promouvoir la conclusion d ententes de cogestion et la cration de conseils de cogestion; autoriser le ministre donner force lgale aux mesures de conservation labores selon les ententes de cogestion par la voie de conditions d octroi de permis et d arrts ministriels; autoriser le ministre crer des conseils rgionaux pour coordonner les efforts de cogestion des conseils locaux; autoriser le gouverneur en conseil prendre des dispositions rglementaires concernant : la cration de conseils de cogestion, comportant des exigences de reprsentation quitable; l tablissement des critres d accrditation et d imputabilit de la reprsentation des intervenants; la dsignation des zones de cogestion; l laboration de plans de gestion des pches par des conseils de cogestion; l tablissement de pouvoirs financiers et de dispositions financires pour les conseils de cogestion; le renforcement de l application et du respect des plans de gestion des pches et la cration de sanctions appropries.

tre tabli par la voie d une loi fdrale spciale qui pourrait tre intitule Loi concernant la cogestion des pches au Canada . Une loi spare serait justifiable pour au moins deux bonnes raisons : Premirement, une loi spare soulignerait l importance cruciale que le gouvernement accorde au remaniement et la rforme des dispositions de gestion des pches, la lumire des engagements pris sur le plan du dveloppement durable. Deuximement, une loi axe sur la promotion des dispositions de cogestion, et qui ne porterait pas sur une multitude d autres problmes tels que la lutte contre la pollution, pourrait acclrer l adoption des lois. Des dispositions juridiques semblables celles qui ont t suggres pour la modifcation de la Loi sur les pches pourraient galement tre adoptes. De mme, les deux propositions lgislatives pourraient tre largies pour inclure des pouvoirs rglementaires et ministriels qui faciliteraient la gestion communautaire. Par exemple, le Conseil de conservation du NouveauBrunswick a suggr rcemment la cration de commissions de pche communautaire, sous rserve de l avis des conseils de pche biorgionaux chargs de la protection plus gnrale de l cosystme, telle que la protection des zones de fraie qui s tendent sur plus d une rgion de gestion communautaire34.

La loi sur les ocans


La Loi sur les ocans du Canada, qui est entre en vigueur le 31 janvier 1997, offre de nouvelles possibilits de cogestion dans deux domaines essentiels : l tablissement de zones de protection marine et l laboration de plans de gestion intgre pour les eaux ctires et marines. Cette Loi exige que le ministre des

2. Dpt d projet de loi concernant la un cogestion des pches au Canada : un cadre


juridique favorisant la cogestion pourrait

Dfinition

de

la

cogestion

19

Pches et des Ocans dirige et coordonne l laboration et la mise en uvre d systme un national de zones de protection coordonne marine et qu il des plans de gestion intgre pour

les zones d eaux ctires et marines. La Loi, qui revt une grande importance pour la cogestion, autorise le ministre crer des conseils de consultation ou de gestion, faisant entre autres appel des reprsentants de tous les ordres de gouvernement, d organisations autochtones et de collectivits ctires et d autres personnes pour contribuer la planification. Les dispositions rglementaires prises par le gouverneur en conseil permettent de donner force lgale aux plans de gestion des zones de protection marine et aux plans de gestion intgre des eaux ctires et marines. Voici un exemple de la manire dont les dispositions de cogestion pourraient s appliquer la dsignation et la gestion des zones marines protges. Le ministre des Pches et des Ocans pourrait crer des comits consultatifs rgionaux pour les zones de protection, raison d pour chacune des ctes : un l Atlantique, le Pacifique et l Arctique. Ces comits, qui regrouperaient des scientifiques, des reprsentants des collectivits, des organismes autochtones, des intrts industriels, des universitaires et des porte-parole du gouvernement, pourraient tre chargs de dfinir, d valuer et de slectionner des lieux protger en priorit. La Loi sw les ocans fournit, l article 35, diverses raisons de slectionner certains lieux, dont la protection des ressources halieutiques, la conservation de l habitat des mammiferes marins, la protection d espces menaces ou d espces en danger, et la conservation de zones marines riches en biodiversit ou en productivit biologique.

Pour chaque lieu choisi, le ministre pourrait former un comit consultatif pour la zone marine qui serait charg d laborer un plan de gestion de la zone de protection marine. Un plan pourrait recommander diverses mesures de gestion, dont l interdiction de certaines activits, la restriction de l utilisation de certaines zones et l organisation du trafic maritime. Des rglements pourraient tre adopts pour chaque plan de gestion d une zone de protection marine, et ils pourraient comporter la cration d conseil de cogestion. Ce conun seil pourrait tre entre autres charg d accorder des permis pour les activits autorises, telles que l cotourisme et la pche petite chelle, de surveiller la mise en uvre du plan, de promouvoir la sensibilisation du public et de mettre le plan jour priodiquement. Les dispositions de cogestion peuvent galement tre envisages pour rgler des problmes de pollution et des conflits d utilisation dans les eaux ctires et marines. On pourrait par exemple crer des comits consultatifs de gestion intgre des zones ctires pour chaque province ou territoire ctier. Avec une vaste reprsentation autochtone, communautaire, industrielle, universitaire et gouvernementale, ces comits pourraient donner le ton d autres initiatives de planification locale. Ces comits pourraient clarifier des questions telles que : le contenu anticip des plans de gestion intgre; les sous-rgions gographiques appropries des fins de planifcation (ex. : la Nouvelle-cosse pourrait tre divise entre la cte est, la cte sud, l de le Cap-Breton, la baie de Fundy et le golfe du Saint-Laurent); l tendue de la planification de la gestion au grand large (ex. : mer territoriale de 12 milles nautiques ou zone conomique

20

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

exclusive de 200 milles); les besoins et sources de financement; les priorits de la recherche; l -propos des dispositions juridiques et institutionnelles existantes. l issue des exercices prliminaires d orientation, le ministre des Pches et des Ocans pourrait nommer des comits consultatifs de gestion locale intgre pour les sousrgions recommandes, qui auraient pour mandat d laborer des plans de gestion intgre. Ces plans de gestion intgre pourraient tablir des objectifs de dveloppement socioconomique, dfinir les besoins en recherche et en ducation, suggrer des projets prcis tels que le nettoyage d dpotoir marin ou la un cration d parc d un cotourisme sous-marin, tablir des directives de qualit du milieu marin, et proposer des restrictions de zonage marin. La Loi sur les ocans semble offrir deux avenues pour la mise en uvre des plans de gestion intgre et peut-tre de nouvelles institutions de cogestion telles que les conseils de gestion intgre des zones ctires. Le ministre pourrait conclure des ententes de mise en uvre avec toute personne ou organisme, et le ministre pourrait recommander au gouverneur en conseil d appliquer certains rglements. On ne sait toujours pas trs bien dans quelle mesure le ministre des Pches et des Ocans adaptera les dispositions de cogestion en fonction de la Loi sur les ocans. Dans un document publi en janvier 1998, Vers une stratgie sur les ocans du Canada, le Ministre ne propose aucune institution de cogestion mais s engage consulter davantage les Canadiens sur les dmarches appropries de planification et de gestion intgre. Dans un document de travail publi en janvier 1997,
tablissement etgestion des zones de protection

marine en vertu de la Loi sur les ocans, le Ministre, quoique engag former des partenariats, prconisait une grande souplesse dans les dispositions futures de cogestion. Ces dispositions pourraient aller de la responsabilit exclusive du MPO pour certaines rgions marines protges la cogestion ou la consultation et des programmes de sensibilisation du public pour les lieux ctiers protgs. Il reste de nombreux dfis relever en ce qui concerne la planification de la gestion intgre des eaux ctires et marines : former des conseils de consultation et de gestion qui soient la fois reprsentatifs des intrts et pratiques quant au nombre; clarifier la relation entre les exercices de planification des zones
de protection marine et les initiatives de gestion intgre; surmonter les conflits de comptence territoriale en mer avec les provinces quant aux ressources marines et leur gestion; tudier les dispositions appropries avec les organismes de gestion crs selon les accords sur les revendications territoriales; dterminer dans quelle mesure cela peut influer sur l amnagement des terres ctires. La Loi sur les ocans soustrait les rivires et les lacs l application de la planification intgre, et limite la planification de la gestion intgre aux activits exerces dans les estuaires, les eaux ctires et les eaux marines ou aux activits qui y portent atteinte35.

Quels avantages ventuels prsente la cogestion?


La cogestion et ses divers drivs offrent au gouvernement l occasion d abandonner la microgestion au profit des macrocadres. Ainsi, le gouvernement peut redfinir sa fonction et se rorienter, si ncessaire, vers un rle comportant divers degrs de rglementation et d ani-

Dfinition

de

la

cogestion

21

mation. Les intervenants peuvent se charger de prendre les dcisions de gestion, tandis que le gouvernement tablit les objectifs gnraux, anime le processus de gestion et vrifie les rsultats. La planification et la gestion intgres des activits ocaniques qui font appel tous les intervenants constituent deux moyens de rduire les conflits entre usagers et d amliorer l efficacit des politiques et programmes.

Rassembler les groupes d intrts


Les groupes d utilisateurs et d autres intrts communautaires stratgiques voient la cogestion comme un moyen de combler les lacunes dont souffrent les rgimes existants. Les ocans ne sont ni statiques, ni compartiments; leurs eaux ne respectent aucune secteur conomique, ni aucune comptence territoriale ou frontire. Cependant, notre approche traditionnelle de gestion rglementaire, qui porte sur des problmes plutt que sur des cosystmes, a eu tendance crer un systme de plus en plus fragment, avec un processus dcisionnel pour les pches, un autre pour le transport maritime, un autre pour les questions de ptrole et de gaz, et encore un autre pour la protection environnementale. La cogestion pourrait rassembler les divers intrts et intervenants, ce qui permettrait de comprendre plus globalement les contraintes et les dbouchs relatifs l utilisation de l environnement et des ressources.

Toutefois, les gouvernements interviennent moins directement, commencent mener leurs activits autrement, tandis que les gens touchs par leurs dcisions exigent d avoir davantage leur mot dire dans la manire dont ces dcisions sont rsolues. La cogestion peut contribuer mieux faire comprendre les nouvelles relations qui unissent le gouvernement et les intervenants. Les cogestionnaires devront redfinir leurs relations entre eux : en tant que membres de mmes quipes de gestion, ils doivent ensemble porter le fardeau et la responsabilit des dcisions quotidiennes.

Favoriser l imputabilit

conjointe36

Dans toute disposition efficace de cogestion, tout accroissement du pouvoir dcisionnel accord un intervenant sera assorti d un degr accru correspondant d imputabilit. Lorsque les intervenants participent titre de cogestionnaires, ils sont moins susceptibles d agir uniquement en fonction de leurs intrts s savent qu seront, au moins ils ils dans une certaine mesure, tenus responsables des consquences de leurs dcisions. L imputabilit Selon moi, la cogestion mixte dans des disposicomporte des systmes tions de cogestion qui non seulement peraccrot galement la probabilit d consenun sus en mettant les intervenants en contact avec un ventail de perspectives, et en largissant ventuellement la comprhension d probun lme. Moins l orientation des intervenants engags est troite, plus il y a des chances que les mettent mais galement le partage de dcisions par les divers et ordres de

encouragent de la prise de gestion intervenants gouvernements.


-

Modifier

les relations

Un changement de rles comporte galement un changement de relations. La relation sacre entre l organe charg de la rglementation, d une part, et les entits soumises cette rglementation, d autre part, est solidement ancre dans la socit canadienne.

Un reprsentant de l Union

mondiale pour la nature

22

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

La cogestion gestion pour

se dfinit

comme

la Pour

Appuyer la transparence l autonomie

et

le bien commun. fonctionne,

que la cogestion venants laisser doivent

les interde

tre en mesure

de ct leurs intrts

individuqui

els pour atteindre rpondent

des objectifs

aux besoins

de l ensemble. de ges-

Ceci sous-entend

le concept

tion et de protection nement demain. approche Les ocans sidrs ressource tourisme; poisson pour

de l environde une

les gnrations galement

Elle exige globale

de I cosystme. pas tre concomme une ou le pour le

ne peuvent simplement

pour les pches ils sont un univers

et la faune

qui y tablissent

leur demeure.
-

Un membre de la TRNEE

solutions qui tiennent compte de l opinion la majorit se ralisent. En outre, les dcisions prises par un

de

groupe de cogestionnaires - n importe quel groupe, mais en particulier un dans lequel il y a une imputabilit mixte - sont moins susceptibles que des dcisions unilatrales de reposer exclusivement sur des considrations court terme. Lorsque les considrations long terme entrent en ligne de compte, les dcisions sont plus susceptibles d aller dans le sens des objectifs du dveloppement durable.

Comme les problmes naissants relatifs aux ocans relvent de plusieurs comptences territoriales, il n pas facile, dans certains cas, est de les rgler l aide de la rglementation impose qui n allie pas les objectifs cologiques, conomiques et sociaux. Les processus dcisionnels existants ont t critiqus pour leur manque de transparence, et parce qu vont l ils encontre de la viabilit et aussi parce qu sont exposs l ils influence politique, et ce au dtriment de la stabilit long terme ncessaire pour prendre des dcisions d ordre industriel ou commercial. La participation des groupes d usagers dans le processus stratgique offre la possibilit de mettre sur pied des processus dcisionnels ouverts et transparents, et permet ces groupes d utilisateurs d exercer plus de pouvoir sur les dcisions qui touchent l utilisation et la jouissance des ressources et de l espace des ocans. La Prince William Sound Aquaculture Corporation en Alaska37 est un exemple de la manire dont la cogestion peut favoriser l autonomie. Cette socit a t forme en 1974 pour soutenir la montaison du saumon dans la rgion. Les fermiers de la rgion voulaient lutter contre la rarfaction de la ressource et se protger contre les fluctuations naturelles que subit la population du poisson. Tandis que la cogestion d une closerie du saumon rose par une association rgionale de pcheurs but non lucratif et un organisme d tat a grossi les revenus des seineurs de saumon rose, elle a rduit les conflits relatifs l attribution de stocks mis en valeur et sauvages.

Dfinition

de

la

cogestion

23

Dlgation de pouvoirs dcisionnels


La cogestion concide avec la tendance actuelle en gestion dlguer la prise de dcisions au plus bas niveau possible. Cependant, il faudra dfinir le degr appropri selon la nature de chaque problme. Ce pourrait tre la collectivit locale ou le premier ministre. Ou encore, ce pourrait tre la communaut internationale. Il se pourrait galement que diverses composantes d projet ou d problme exigent un un une prise de dcision plusieurs niveaux. Le projet d amnagement d extraction du gaz naturel au large de l de Sable de deux le milliards de dollars (SOEP), par exemple, exige l approbation de l Office national de l nergie (ONE) et celle de l valuation environnementale; il comporte galement des intrts l chelon national. Mais les promoteurs ont reconnu que, avant l approbation relative la rglementation et outre cette dernire, ce projet doit galement obtenir l approbation des intervenants concerns dans les collectivits ctires de Nouvelle-cosse. En outre, il faut qu soit approuv par ceux qui il reprsentent d autres utilisations que cet espace ocanique. Le consortium d amnagement du SOEP a form, avant les audiences de l ONE, un partenariat avec le milieu de la pche, de l aquaculture et le milieu communautaire aux fins d tablir les principes de collaboration dans leurs activits communes.

sera sans doute plus appro-

La cogestion

SOUS-

prie et claire. entend des capacits Un bon exemple de ce qui prcde est le groupe de recherche qui allient de travail de gestion de la des connaissances trarivire Kuskokwim ditionnelles ou popu(Kuskokwim River laires aux connaisManagement Working Group)s* en Alaska. Ce sances scientifiques programme de gestion se distingue particulirement occidenta es - Un reprsentant CONGE par son recours considrable aux connaissances collectives des bnvoles de la rgion, et surtout aux connaissances traditionnelles des ans autochtones et d autres pcheurs dans la planification de la pche et dans la collecte et l analyse des donnes.

Amliorer la Baie : tude de cas hypothtique d application de la cogestion


La qualit de l environnement dans la Baie, juste au nord de l de Vancouver, se dtriole rait depuis quelque temps. Le port, qui constituait une partie importante du revenu de la ville, tait galement source de pollution. Il y avait beaucoup d eaux uses qui provenaient de la ville, et qui taient dverses uniquement aprs avoir reu un traitement primaire; en outre, les dbris forestiers taient nombreux et la siltation cause par l exploitation forestire dans le bassin hydrographique de la rivire qui se dverse dans l ocan la baie de Melville tait importante. Ce qui a finalement dclench l intervention environnementale, ce fut un dversement de ptrole pendant le transbordement de ptrole sur une pniche dans le port. Un groupe de citoyens de la ville a demand que l on

Rpondre aux besoins rgionaux


Avec sa base largie et un plus grand degr de participation des intervenants, la cogestion permet aux parties d exploiter davantage les connaissances locales et de tirer parti des points forts propres chaque rgion. En mme temps, la satisfaction des besoins rgionaux

24

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

intervienne aprs que plusieurs oiseaux marins eurent t mazouts. Au cours d une semaine pendant laquelle les stations locales de radio et le journal de la ville ont aliment le dbat public, un groupe d organisateurs d activits touristiques s joint au groupe de citoyens, est ainsi qu une chorale du collge de la rgion, des conseillers municipaux, la chambre de commerce et, enfin, quelques employs du parc provincial l extrmit sud de la Baie. D aprs ces employs, qui ont refus d tre cits, le parc cr dix ans plus tt ne pouvait plus rpondre aux attentes tant qu y aurait il une pareille pollution chronique sur la cte. Un groupe de travail reprsentant un grand nombre des parties qui exigeaient une intervention non officielle s runi. Le est groupe de travail est vite devenu un groupe multipartite, compos de reprsentants du groupe de citoyens et de l association de propritaires de centres touristiques forme la hte dans le parc et proximit, des lus municipaux et d reprsentant de chaque un parc, de Transports Canada (et des autorits portuaires), et de l industrie forestire. l aide d mdiateur qui tait expriment en conun certation et qui savait comment obtenir la documentation approprie sur les divers sites Web, le groupe multipartite s mis au travail. est Une fois que les membres du groupe de travail eurent exprim leurs opinions et diffus leurs griefs, la premire tape consista dfinir le problme : amliorer la qualit de l environnement de la Baie et empcher la pollution chronique provenant de diverses sources. La deuxime tape consista dfinir la rgion gographique. L quipe de gestion devait tre suffisamment importante pour permettre l intgration de problmes connexes, mais suffisamment restreinte pour correspon-

dre aux intrts des intervenants. Le groupe a dfini la rgion qui devait comprendre la Baie, l estuaire et le bassin hydrographique de la rivire qui se dversait dans la Baie. Cet exercice rvla au grand jour la prsence de quatre autres intervenants : les services publics d lectricit provinciaux qui graient le dbit d eau dans la rivire; le groupe de naturalistes, avec ses nombreux membres canoistes et observateurs d oiseaux dans la rgion en amont de la rivire et qui, implicitement, reprsentaient aussi de manire non officielle les utilisateurs des installations de loisirs telles que les kayakistes; le ministre de la Dfense nationale, qui comptait crer une installation militaire pour ravitaillement en carburant; et une petite entreprise qui recevait des contrats de dragage du port mais qui faisait galement un peu d extraction de sable dans la baie pour l industrie de la construction. Aprs un certain dbat, les reprsentants de ces intrts ont t invits participer au processus multipartite. L tape suivante consista rallier les participants autour d une liste d objectifs communs faisant partie d une nouvelle disposition de partenariat. En raison de la diversit des points de vue et des attentes, il tait important de trouver un terrain d entente, d tablir la priorit des objectifs et d tre raliste quant aux limites imposes. La porte-parole de Transports Canada croyait que la qualit de l eau dans le port pouvait tre amliore, mais signala qu il y avait des problmes d application de la rglementation relatifs la circulation maritime. Elle fut surprise d apprendre que les organisateurs d activits touristiques dans le parc croyaient qu taient touchs par la pollution du ils port. Elle se demandait si la pollution munici-

Dfinition

de

la

cogestion

25

pale et les dbris de l exploitation forestire expliquaient en partie cette pollution. Quoiqu en ft, dit-elle, son organisme il accueillerait favorablement les changements, parce que ceci renforcerait le rle du ministre dans l application des rglements. Quant au reprsentant municipal, aprs avoir expos en dtail la longue histoire de l insuffisance du financement provincial du systme de gestion des dchets de la ville, il reconnut que mme le systme de traitement primaire tait souvent en panne, ce qui forcait la ville dverser des eaux d gout non traites. Le groupe a tudi plusieurs ides lances spontanment pour trouver dautres solutions : rduire le transport maritime, crer une zone maritime protge qui interdirait tout trafic commercial, reprer tous les dversements de dchets l extrieur de la Baie l aide d une canalisation de dversement au large, et amliorer la gestion des dchets avant leur dversement dans l estuaire. Une fois ces solutions possibles dfinies, certains membres du groupe de travail qui n approuvaient pas ces solutions ont quitt le groupe. Ce processus d auto-slection a permis de dfinir les principaux intervenants, qui ont ensuite pris la question en main. Les autres groupes multipartites ont ensuite officialis les solutions convenues par les parties. Certaines de ces solutions l amlioration de la gestion des dchets, par exemple - exigeaient un apport de capitaux. D autres exigeaient un partage des responsabilits. Les parties qui jouaient le rle principal ont t dfinies, notamment les trois ordres de gouvernement : la municipalit, la province reprsente par le parc, et le gouvernement fdral reprsent par Transports Canada. Le groupe de citoyens de la rgion a

propos d organiser une campagne de nettoyage des cours d eau et de la plage semblable celle qui avait eu lieu dans le port de Hamilton en Ontario. Les naturalistes ont propos de fournir de l information sur la biodiversit et sur la qualit de l eau des cours d eau rsultant de leur observation du bassin hydrographique, tandis que le reprsentant de l industrie forestire a propos que l industrie forestire assume le cot de ce programme. Le mcanisme permettant d offkialiser et de mettre en uvre cette entente tait dcrit dans la nouvelle Loi sur les ocans. Cette Loi tente de coordonner la responsabilit fdrale en matire d ocans par la voie d une stratgie de gestion des ocans qui dfinit le principe de la gestion intgre des activits dans les estuaires, les eaux ctires et les eaux marines (par. 30.b). Cette Loi indique que le ministre des Pches et des Ocans dirige et favorise l laboration et la mise en uvre de plans pour la gestion intgre de toutes les activits relatives la gestion intgre (par. 31). Le ministre labore et met en uvre des orientations, des objectifs et des programmes avec d autres personnes ou organismes, ou avec un autre ministre (par. 32). Le ministre peut crer des organismes de consultation ou de gestion (par. 32.c.i) et peut conclure des accords avec ces personnes ou ces organismes (par. 33.1.b). En vertu des responsabilits juridiques nonces dans la Loi sur les ocans, le reprsentant du gouvernement fdral a pris la tte des oprations, en collaboration avec les intervenants, pour laborer une entente. On a dfini les groupes-cls, et l a on officialis leurs responsabilits et rles selon les lignes directrices et les rglements de la Loi sur les ocans. Cette entente a t publie. Dans le cadre de cette entente, et de concert avec le

26

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

ministre de l Environnement et d autres ministres et organismes signataires de l entente, le ministre des Pches et des Ocans (MPO) a pris son compte la responsabilit d tablir des directives, des objectifs et des critres concernant la qualit du milieu marin. (par. 32.d). Les autres parties ont convenu que les divers ordres de gouvernement reprsentent l intrt du grand public, tandis que le groupe de citoyens a manifest le dsir de former un sous-comit d experts locaux indpendants qui serviraient de chiens de garde pour la protection du public. Un processus de consultation a servi rdiger les lignes directrices, les objectifs et les critres. On a donn certains groupes d intrt ainsi qu la collectivit l occasion de formuler leurs commentaires. Une fois l bauche offkialise, le groupe a accept d laborer un plan de gestion prcisant comment les objectifs seraient atteints, en attribuant les responsabilits et en tablissant les chanciers pour chacune des activits considres comme prioritaires. Un cycle de planification annuelle a t mis en place, et les ressources ont t attribues par les trois ordres de gouvernement aux diverses initiatives. Celles qui ne pouvaient tre finances pendant l exercice financier en cours allaient tre rexamines au cours de l exercice suivant. Quoique la coordination intergouvernementale amliora la prise de dcisions, les membres se sont rendu compte aprs un certain temps qu tait indispensable de faire il participer plus pleinement les groupes d intrts locaux si l voulait assurer la russite on long terme de leurs efforts. cette fin, ils ont entrepris de faire participer la collectivit par la voie d activits de diffusion et de sensibilisation, ont recherch des moyens de former des

bnvoles communautaires mener certaines activits et ont restructur leur comit pour permettre d autres intervenants de faire partie de ce groupe.

Conclusion
La cogestion est un concept en volution. Quand il fonctionne, chaque groupe bnficie des dispositions de cogestion. En gros, les responsabilits et les risques sont partags, le climat est propice la participation, et les aptitudes et ressources complmentaires amliorent l ensemble du systme de gestion. Le prochain chapitre porte sur trois lmentscls que la TRNEE considre ncessaires pour laborer des rgimes de cogestion effkaces.

Rgimes

de

cogestion

: La

voie

de

la

russite

27

Chapitre IV Rgcmesde cogestion : La voie de la russite


cogestion dpendent d grand nomun bre de facteurs. Le prsent chapitre porte sur les lments particuliers qui sont considrs comme indispensables la russite d une entente de cogestion. Les trois lments fondamentaux sont une institution qui apporte un soutien solide, l engagement rel des intervenants, et des mcanismes de renforcement des capacits.

e succs ou la russite d une entente de

La tche de l institution est complexe : prparation d ententes de cogestion et mise sur pied de programmes de gestion long terme. La cration d une telle institution comptente et qui inspire confiance - qui puisse prendre des dcisions qui seront mises en uvre - exige un soutien politique solide : politiques de soutien, lois habilitantes et financement. partir de nos tudes de cas, nous avons dtermin que les dispositions institutionnelles les plus efficaces sont celles qui manent de l entente de cogestion, surtout lorsqu on attribue des rles et des responsabilits prcises quant la mise en uvre de l entente. L institution cre dans le cadre d une entente de cogestion serait entre autres charge de ce qui suit :
l

Une institution soutien solide

qui apporte un

La cogestion a pour but de susciter chez tous les intervenants un sens collectif de la proprit et de la responsabilit, pour qu soient ils conscients de l impact de leurs actions sur l ensemble du systme. Le dfi consiste crer une institution comptente et dans laquelle on ait confiance pour donner naissance un processus de gestion fructueux long terme. En fait, la qualit du systme de cogestion dpend de celle de l institution - conseil ou agence - charge de la mise en uvre.

dterminer les relations appropries entre les intervenants, y compris les rles des partenaires de cogestion, d autres ordres de gouvernement et du public en ce qui concerne la cration et la mise en uvre de programmes;

28

Stratgies

de

gestion

viab le

des

ocans

: Guide

de

cogestion

instaurer la confiance en faisant participer le grand public aux initiatives de sensibilisation et d ducation; . collaborer avec les institutions divers paliers du gouvernement, ainsi que dans le milieu des affaires, de la recherche et dans le milieu universitaire; collaborer avec d autres intervenants, quels qu soient, et rechercher activement leur ils participation des initiatives de gestion long terme; concevoir des systmes de mise en uvre pour l entente de cogestion; * prserver les connaissances locales et les intgrer dans la conception et la mise en uvre du programme; renforcer les capacits pour faire participer un plus vaste ventail d intervenants la mise en uvre et la conception.
l l

Tandis que certains comits de cogestion sont des organes consultatifs, d autres sont dcrits comme des institutions de gestion des affaires publiques. Ces institutions ne sont pas seulement responsables du rgime de cogestion, mais aussi de l intrt public. cette fin, toute mesure qu elles prennent est soumise une rvision judiciaire. Le Gwich Renewable in Resources Board est un exemple d une institution de gestion des affaires publiques. Le systme de gestion de la Nunavut Federation, toujours en cours d laboration, est en train de crer une commission charge de l octroi des permis pour les eaux intrieures, une commission d amnagement du territoire et une commission de gestion de la faune. La mme loi habilitante contient une disposition concernant la fusion de ces diverses commissions en un seul Nunavut Marine Council. Tandis que le gouvernement dtient le pouvoir de se substituer au Conseil, ce pouvoir se borne tout ce qui touche les objectifs de conservation. Les tudes de cas qui figurent dans l annexe II offrent des exemples plus dtaills des nombreuses variations possibles dans les institutions de cogestion. En Australie, la Stratgie de gestion de la Grande Barrire39, mise en place en raction aux objections des Australiens l exploitation minire des coraux et au forage de ptrole sur le rcif et aux alentours, a cr une autorit comptente qui recherche activement la participation du public dans la gestion et la conservation. La participation du public dans toutes les zones de gestion tait au c ur de l approche stratgique. Dans les Philippines40, les pcheries municipales sont cogres, et se distinguent particulirement par la participation d organisations non gouvernementales (ONG) dynamiques et bien finances. Aux tats-Unis, le U.S. Pacifie

,._lj<_ ,-.. -;;__;.~-I-_x._--._I_-i--i ,-..IX~--..--=----...EL, ..,<_--__<_ I f...;;_ Le Fraser Basin Management Board est un systme fait unique. du bassin mtres de cogestion tout

La rgion s tend

gographique

sur 240 000 kilo

carrs,

ce qui correspond de la

peu prs la superficie Grande-Bretagne. nations avec divers (fdral,

Avec 96 premires sept langues, de gouvernement et municipal), nous nous Basin et

qui parlent ordres

provincial

avec divers employons

secteurs,

former Council.

un Fraser

Un membre du Management

Board

de Fraser Basin

Rgimes

de

cogestion

: La

voie

de

la

russite

29

Fishery Management Council41 est l des un huit conseils rgionaux, dont chacun dispose de la latitude ncessaire pour grer sa propre rgion. Au Canada, l Entente de Gwaii Haanas42 pour South-Moresby (les de la Reine-Charlotte, Colombie-Britannique) avait une perspective compltement diffrente. Cette entente contient des dclarations parallles sur la souverainet, ainsi que sur la proprit de l archipel de South-Moresby et le titre ce dernier, tout en affirmant la volont des Haidas et du gouvernement du Canada de collaborer. Quoique la cogestion puisse prendre bien des formes, plusieurs facteurs influent sur les dcisions relatives la forme que peut prendre une entente de cogestion. Pour former un organe de cogestion indpendant et imputable la fois, et pour s assurer qu fonctionne il efficacement, il faut que le gouvernement soit fermement dtermin agir, mme - et peut-tre surtout - lorsque les intervenants ne parviennent pas s entendre. Il est galement indispensable d avoir une personne ou un organisme indpendant pour contribuer carter les obstacles, en particulier pendant les premires tapes de dveloppement. Il importe ainsi de s entendre sur un processus neutre de rglement des diffrends ds le dpart. En ces temps de restrictions budgtaires, o il est particulirement difficile de renforcer la capacit des institutions, toutes les parties concernes devront rechercher des modes de financement novateurs pour atteindre ces objectifs.

manire d aborder cet aspect consiste assurer une participation ouverte et transparente du public qui soit favorable au processus de cogestion. Forts du succs de la collaboration du public dans l laboration de la Loi canadienne sur la protection de l environnement (LCPE) au milieu des annes 1980, les gouvernements ont fait des consultations publiques un temps fort de chaque tape importante d laboration de politiques. L exercice de la Loi sur la protection de l environnement a dmontr que les intervenants taient aptes contribuer de manire significative un sujet techniquement complexe et trs controvers. L adoption la hte du projet de loi est venue cautionner davantage la valeur de l engagement public comme instrument efficace d laboration de politiques. L importance de la consultation publique a t raffirme dans le rapport de 1995 du Groupe de travail fdral sur le Renforcement des services d laboration des politiques, prsid par Yvan Fellegi, statisticien en chef du Canada. Relevant du greffier du Conseil priv, le Groupe de travail a dfini que la consultation publique tait l une des sept fonctions essentielles qui contribuent la russite et l acceptation des politiques d gouverneun ment. L engagement du public joue un rle utile sur plusieurs plans dans l laboration et la mise en uvre des politiques. Par la voie du dialogue et du dbat, les intervenants et les dcideurs ont l occasion d analyser les aspects complexes des problmes essentiels, de dfinir les valeurs et principes qui s appliqueront dans l action, d explorer de nouveaux concepts, de former des alliances et de donner aux phases de mise en uvre et de prestation leur lgitimit.

Engagement rel des intervenants


Les valeurs sociales, environnementales et conomiques ainsi que les proccupations et les aspirations des intervenants doivent faire partie du systme de cogestion. La meilleure

30

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

En matire de politique

de gestion des

activits ocaniques, comme il faut intgrer des considrations complexes d environnement et de ressources humaines la prise de dcisions conomiques, la consultation et la participation du public la prise de dcisions revt une importance particulire. Dans tous les cas, les dcisions comporteront des compromis. Si les intervenants participent au processus dcisionnel, y compris la conception des tapes de consultation et de participation, les rsultats auront plus de chances d tre appuys. En fait, dans un engagement vrita-

blement efficace de la part des intervenants, ces derniers ont vraiment l impression que l s on occupe de ce qui les inquite. En mme temps, ils peuvent aussi comprendre sous un jour nouveau l autre partie, ce qui permet sans doute d viter des ractions ngatives au dpart ou de dissiper les perceptions errones d une proposition. Les personnes qui ont particip au programme de la baie de Chesapeake aux tatsUnis43 ont reconnu l importance d vaste un consensus. Dans les annes 1960, la grave dtrioration de la qualit de l eau dans la baie

Rgimes

de

cogestion

: La

voie

de

la

russite

31

de Chesapeake a attir une attention considrable. En consquence, on a cr une fondation pour sauver la baie Save the Bay . En 1987, le Chesapeake Bay Agreement avait dj organis 29 comits d action dans six domaines : ressources biologiques, qualit de l eau, croissance dmographique et dveloppement, ducation du public, accs du public et gestion. Suncor Inc., Oil Sands Division de Fort McMurray en Alberta a galement conu et appliqu avec succs un autre processus d engagement : la participation des intervenants faisait partie des plans de dveloppement des sables bitumineux avant les audiences officielles relatives l examen de l valuation environnementale fdrale. D aprs Suncor, la participation du public avant les audiences officielles a permis l entreprise d pargner 100 millions de dollars de frais, ce qui a permis de devancer de deux ans l chancier du projet. Les avantages conomiques ventuels d un engagement rel deviennent ainsi manifestes pour les entreprises. De mme, les promoteurs du Sable Island Offshore Energy Project (SOEP) ont invit les intervenants qui reprsentent les milieux ctiers, ainsi que les milieux de la pche et de l aquaculture collaborer avec eux la prparation de directives pour cogrer l espace ocanique et pour rsoudre les conflits relatifs aux volets ctiers et extra-ctiers du projet. Ce processus a abouti la cration du SOEP-Country Harbour Drumhead Fisheries and Aquaculture Liaison Committee, qui a pour but d offrir une tribune rserve la communication, l ducation, ainsi qu la rsolution de problmes ventuels relatifs au projet et aux activits de pche dans les environs de la rgion du SOEP.

-__r-.--~-l____-__-=-~---~

--------_-

Le Sable Project

Island

Offshore

Energy

s est amorc

par un dbat avaient

pour dfinir

quels groupes

leur place la table. de respect majeurs mutuel,

Dans un esprit tous les aspects y compris

de cette initiative,

la rmunration, d tre
-Administrateur

sont sur le point rsolus.

d une compagnieptrolire

Renforcer les capacits


Le renforcement de la capacit est dfini par le Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) comme la somme des

efforts qui s imposent pour alimenter, mettre en valeur et exploiter les comptences les talents et despersonneset des institutions quelque chelon que ce soit (national, rgional et international), afin qu puissent concrtiserl ils objectif du dveloppementdurable.
Le renforcement des capacits est bas sur une vision globale qui souligne l importance des dispositions institutionnelles, des cadres juridiques et stratgiques appropris, et de la participation du public pour raliser la gestion viable des ressources. Tous les sujets abords dans le prsent chapitre contribuent au renforcement des capacits. En ce qui concerne les ressources aquatiques, le renforcement des capacits vise amliorer non seulement la qualit de la prise de dcisions, mais aussi l efficacit sectorielle de la performance de la gestion dans la planification et la mise en uvre. Il ne cherche pas rsoudre les problmes mais plutt dvelopper chez les gens, dans les collectivits, les gouvernements et

32

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Nouvelles

d autres organismes la capacit de rsoudre leurs tre capable de faire propres problmes. confiance ton La cogestion prsemblable. Pour la suppose que les institutions locales, ainsi que les communaut agences gouvernementales, autochtone, c est une sont en mesure de grer les vraie cogestion. ressources. Toutefois, dans Cogestionnuire autochtone bien des cas, la gestion centralise des ressources pendant plusieurs gnrations a entran la disparition des capacits locales de gestion des ressources, y compris la concertation, l laboration de rgles, l application des rglements et la surveillance. Pour qu une gestion soit efficace, tout le monde doit regagner des comptences importantes : les gouvernements, les ONG, les associations professionnelles internationales, les institutions d enseignement, de formation et de dveloppement des ressources humaines, les organismes de recherche, les socits multinationales, les banques et d autres institutions. Le renforcement des capacits bnficie de l appui de plusieurs dispositions institutionnelles de cogestion. Elles favorisent le processus de cogestion, renforcent les relations des groupes communautaires avec les agences gouvernementales, appuient les efforts de recherche scientifique visant fournir plus de connaissances sur les cosystmes, et donnent naissance de nouveaux partenariats stratgiques. Le mandat d investir un pourcentage des ressources rcoltes par les utilisateurs extrieurs dans les collectivits locales est galement favorable au renforcement des capacits. La Skeena Fisheries Commission, par exemple, rinvestit 25 p. 100 de sa rcolte brute. La Commission raffecte 15 p. 100

relations.

l administration et 10 p. 100 dans la mise en valeur des stocks. Le renforcement des capacits est galement manifeste dans de nombreux accords sur des revendications territoriales signs au Canada44. L Accord sur les revendications territoriales du Nunavut prvoit une tude des connaissances traditionnelles inuit ayant trait aux baleines borales. Il prvoit galement la participation des agences locales inuit une tude de l exploitation de la faune. Pour renforcer les institutions locales, la Convention de la Baie James et du Nord qubcois reconnat le systme de territoires de pche et de chasse des Cris, ainsi que le pouvoir des chefs de pigeage et de chasse traditionnelle. Le renforcement des capacits est un processus continu long terme pour tous les intervenants et les agents de changement. Voici quatre moyens essentiels de renforcer les capacits : 1. Amliorer la base de connaissances pour

faciliter une meilleure prise de dcision


Appuyer la recherche en amliorant la collecte, le contrle et l analyse des donnes, la recherche pratique et scientifique, et en intgrant les connaissances traditionnelles. 2. laborer des politiques et des stratgies

meilleures
Rformer la lgislation et les politiques qui freinent la gestion viable des ressources et l adoption de mthodes de gestion intgre des zones ctires. Sensibiliser davantage la population aux pratiques de gestion viable tous les niveaux de gestion. 3. Amliorer les pratiques et les techniques de

gestion
Former le personnel professionnel en vue de lui permettre de s adapter ce nouveau

Rgimes

de

cogestion

: La

voie

de

la

russite

33

paradigme bas sur la prise de dcisions collective. Appuyer la gestion intgre de la zone ctire et des ocans plutt que les mthodes sectorielles plus traditionnelles. Tirer parti de l exprience d autrui et aider les institutions locales acqurir plus d autonomie. Tenter tous les niveaux de faciliter le rglement des diffrends.

Conclusion
Les rgimes de cogestion russis prsentent des caractristiques essentielles qui sont en corrlation. C par la voie d est une institution qui apporte un soutien solide que les mcanismes de renforcement des capacits peuvent tre mis en place, en contribuant par exemple amliorer la base des connaissances et des techniques de gestion d une institution. L imputabilit et la responsabilit s trouen veront accrues, en partie par l engagement rel des intervenants. Au fur et mesure que les connaissances sont mises en commun et que les parties se font de plus en plus confiance, le dsir de travailler ensemble pour instaurer une gestion oprationnelle viable de l environnement ocanique sera probablement renforc. Parce que tout cela demande du temps, la russite de la mise en place de la cogestion exigera une autre qualit : la patience. Quoiqu une cogestion russie ne se produise pas du jour au lendemain, cet objectif a plus de chances d tre atteint si l reconnat les on lments importants de sa poursuite.

4. Rformer les institutions


Crer des partenariats comportant des groupes d utilisateurs, des ONG, le secteur priv et le gouvernement. Il importe galement de renforcer, voir de crer, si ncessaire, de nouvelles dispositions de coopration qui porteraient sur les effets des activits terrestres sur l environnement marin.

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Chapitre V Problmes de cogestion rsoudre


pencher lorsqu on veut appliquer des dispositions de cogestion. Certains de ces problmes portent sur des questions particulires, telles que savoir qui paiera les frais de la cogestion. Cependant, d autres questions sont d ordre plus thorique, par exemple quand il s agit de dterminer si un certain rgime de cogestion rpond aux besoins de tous les intrts en jeu. Si l veut assurer la on ralisation des objectifs de cogestion, une analyse ou une clarification plus pousse des questions suivantes s impose.

es tables rondes de la TRNEE ont dfini les problmes sur lesquels il faut se

les frais aux usagers? Les partenaires et intervenants ventuels seront-ils rticents conclure des ententes de cogestion par crainte de frais financiers excessifs? La cogestion devrait tre un moyen de rentabiliser les cots en mme temps que d atteindre d autres objectifs tels que la participation des intervenants et la conservation.

Combien cote la cogestion et qui en paye Zes frais?


La TRNEE a t incapable de trouver quelque analyse d tude de cas que ce soit qui compare les frais de la mise en uvre et de la gestion dans un rgime de cogestion avec ceux des systmes de rglementation existants. D aprs divers cogestionnaires d ententes sur des revendications territoriales, les systmes de cogestion cotent parfois plus cher que les systmes de rglementation qu ont remplacs. ils Cependant, ces frais comprenaient les frais de transition de renforcement des capacits et de conception du programme.

La cogestion est-elle un mot cod qui dsigne le transfert des cots quelqu d un autre?
Est-ce que la cogestion est un mot cod qui dsigne le transfert du gouvernement aux usagers? Comme les gouvernements recherchent des moyens de rduire leurs frais, la cogestion sera-t-elle un moyen d attribuer

Problmes

de

cogestion

rsoudre

35

Une estimation des cots de la cogestion est ncessaire si l veut l on valuer comme option stratgique. Toute analyse de cot doit tenir compte des incidences conomiques et non conomiques qui se rattachent la surpche d une ressource ou la dtrioration de l environnement ocanique.

pches. Ces opinions aboutissent l ouverture actuelle de nouvelles formes de gestion. Les intervenants qui ont pris la parole diverses tables rondes ont prsent des thories tentant d expliquer pourquoi les pches ne sont pas viables : trop de gens pchent trop peu de poisson; la technologie halieutique est destructive sur le plan cologique; les mthodes de pche ne font pas de distinction entre les espces, et une grosse quantit de prises accessoires sont ainsi rejetes la mer; les programmes d octroi des permis favorisent la mentalit du propritaire absent; les quotas sont bass sur des systmes d valuation des stocks imprcis ou dfectueux. Les participants se sont montrs intresss appliquer la cogestion, mais ont besoin d plus grand nombre d un exemples prcis illustrant comment cette mthode pourrait rgler leurs problmes actuels en ce qui concerne l accs ouvert, l entre limite et les stratgies de conservation des ressources. Ils

Y a-t-il une volont politique suffisante pour que la cogestion russisse?


Le nouveau plan d action concernant les ocans est peut-tre orient vers la cogestion mais, moins qu n ait une volont poliil y tique manifeste sous la forme d attribution de budget et d institution de soutien, la cogestion ne s appliquera jamais de manire relle. Par exemple, quoique le littoral arctique soit le plus long de notre pays et que de nombreux gouvernements aient dclar leur appui la protection et la prservation de l environnement arctique, il n existe aucune installation de recherche plein temps sur le milieu marin arctique, ce qui rvle peut-tre les limites imposes au degr d engagement politique.

- Notre gouvernement ses obligations. avons Par exemple, Le littoral

~~
doit honorer nous de l un

La cogestion peut-elle rgler les problmes de gestion des pches?


Au cours des dbats de table ronde, la discussion sur l application de la cogestion aux pches a invitablement dclench un dbat sur la gestion des pches, sujet extrmement complexe et controvers de l administration publique. Le dilemme qui se pose dans la gestion des pches est le suivant : comment protger les ressources fondamentales tout en maintenant un accs quitable ces dernires. En gnral, tout le monde s entend pour dire que le systme existant est devenu un systme de microgestion fastidieux qui n pas, dans la a plupart des cas, russi assurer la viabilit des

trois ocans.

est beaucoup deux autres avons toujours de recherche l anne. n ayons

plus long que celui des et pourtant, aucun ouvert nous n y

tablissement tout au long de que nous

II est surprenant pas pris

cet engagement

au

national.
-

Conseiller en S&T de l Arctique gouvernementfdral

36

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

veulent galement avoir des assurances que la cogestion ne servira pas exclure des intervenants des dcisions relatives la gestion des ressources. Pour vritablement dterminer si la cogestion peut rgler les problmes de gestion des pches, il faut passer de la thorie l action. Mme si cet exercice comporte certains risques, le statu quo n certainement est pas prfrable.

<-~~-.-~-_~,--__~--~~---~~-~.~,--- La cogestion ment parents ment d adopter repose sur un engagetransgaledes processus Elle repose

et ouverts.

sur un engagement relles

de procder et de parnous ont consultaa dj les sont

des consultations ticiper. particip Bon nombre

d entre

de nombreuses

Quoique la consultation du public soit l une des cls du succs de la cogestion, n a-t-elle pas t ineficace dans certains cas?
Tandis que la consultation du public est devenue un rituel dans l laboration des politiques, il n existe aucun code de pratique standard. Les mthodes et les rsultats varient beaucoup, tout comme les attentes des participants. Les termes consultation et participation du public servent dcrire plusieurs activits allant de sances ponctuelles d information et de conseils consultatifs jusqu des mcanismes complets de table ronde o une bauche de projet de loi est l objectif vis. Souvent, les fonctionnaires sont envoys pour consulter les intresss sans passer par toutes les tapes du processus. En outre, les intervenants conviennent de participer sans savoir vraiment ce que comporte cette participation ni quoi elle aboutit. Des deux cts, on s attend ce que la consultation ait une certaine influence. Hlas, lorsque ces processus ne parviennent pas rpondre aux attentes cres, les rsultats de la consultation et la validit des politiques sur lesquelles elles sont bases deviennent suspects. De rcentes initiatives fdrales concernant les ocans, telles que la Loi sw les ocans, proposaient une nouvelle lgislation sur les pches; le programme d action national pro-

tions

symboliques.

La dcision

t prise,

puis les collectivits, et d autres

environnementalistes invits exprimer fluence

pour que nous puissions nos opinions. Mais ceci n inSi le

pas la prise

de dcisions.

gouvernement cogestion, poids essaient

veut s orienter il faut alors donner

vers la du

aux opinions de faire

des gens qu ils titre de

participer

partenaires -Reprsentant

ce processus.

d une communaut ctire F

pos pour les sources terrestres de pollution marine a favoris les processus de participation et 1 engagemen.t des intervenants dans la prise de dcisions. La Loi sur les ocanshabilite le ministre des Pches et des Ocans collaborer avec un vaste ventail d intervenants pour laborer et mettre en ceuvre une stratgie nationale de gestion des cosystmes marins, ctiers et estuariens des eaux canadiennes. La Stratgie de gestion des ocans pourrait marquer une nouvelle 2re de participation dans la gestion des activits ocaniques. S est de il nouveau dpose, un nouveau projet de loi

Problmes

de

cogestion

rsoudre

37

concernant les pches pourrait comporter de nouvelles approches de gestion des pches, dont des dispositions de partenariat avec des groupes de pche et avec les provinces sur la gestion de l habitat. On ne pourra tirer parti des initiatives actuelles que si les gouvernements et les intervenants sont en mesure d tablir des relations de travail solides par la voie de consultations significatives et constantes.

IIc__;~_;-^II_I__;_-~-~,-~illii-~-~~-_-

Le Comit hydrographique organe

de gestion

du bassin est un

de la Skeena

de concertation

multipartite

qui rassemble provincial,

le gouvernement fdral, du bassin ainsi

le gouvernement nations

les premires hydrographique que l industrie

de la Skeena, commerciale

Est-ce que la mise en place de la cogestion demandera beaucoup de temps?


L des dfis majeurs de la cogestion est la un mise en uvre des dcisions dans des dlais ralistes. Si nous voulons favoriser l investissement dans des activits relatives la cration de richesses, il faut absolument que des dcisions soient prises en temps trs opportun et que l ait un cadre bien tabli pour que les on investisseurs connaissent les rgles du jeu avant de s engager. Cependant, il faut reconnatre que de nombreux concepts dont dpend la cogestion, tels que l institution et l instauration de la confiance, prennent du temps se mettre en place. Par consquent, un engagement long terme envers le processus est galement indispensable.

reprsente Advisory Board

par le North et la Skeena

Coast River

Watershed Coalition. fonctionnement adaptation consensus

Sports

Fishermen s de sont une de de la en

Les principes du comit des principes

qui se sont dgags

TRNEE. Ce processus

s est amorc

1992 et, en 1994, les membres tendaient triennal. coup battus sur un plan

s en-

de pche beau-

Nous nous sommes pour inclure

dans ce plan de

de pche conservation

les questions

du coho et de la truite ainsi que les aspects de la pche

Qui sont les intervenan ts?


Les intervenants sont les personnes ou organismes qui s intressent l utilisation des ocans, qui peuvent l influencer de manire marquante ou qui sont influencs par cette utilisation, ou qui s proccupent. Ce sont en les membres des collectivits qui ont un intrt commun dans les questions ocaniques. On peut les classer individuellement ou par association avec des groupes organiss pour traiter

arc-en-ciel, conomiques au saumon

essentiels sockeye

et au saumon Mais

rose. Ce n est pas parfait. personne n jamais a parfait.


-Fonctionnaire

dit que ce serait

du gouvernementfdral

38

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

L un des lments positions participer de cogestion

cruciaux consiste

des dis faire ds le

les intervenants dpart.

-Expert international en cogestion de l Universit d otage, Nouvelle-Zlande

La cogestion de poche. diffrente image

est comme

un miroir a une image et cette et de la

Tout le monde

de la cogestion, de qui il s agit

lance et des contributions la recherche. Les partenariats de cogestion pourraient tenir compte d vaste ventail d un intervenants parfois tapageurs, y compris le march des consommateurs europens, les collectivits qui vivaient traditionnellement de la chasse aux phoques, l industrie du tourisme, ainsi que les intrts scientifiques et environnementaux. Satisfaire les intrts d une collectivit largie d intervenants augmente les probabilits que les dcisions bnficieront d cerun tain appui. Ceci augmente par consquent les chances de russite des initiatives de cogestion. La gestion de l intrt public est une considration majeure dans l application de la cogestion aux ressources naturelles relevant du domaine public. Si certaines parties manquent de pouvoir dcisionnel, le rle du partenaire gouvernemental consistera inclure la protection de l intrt du public et l imputabilit du public pour la conservation de la ressource.

dpend

manire
-

dont chacun
Un industriel

l envisage.
des ocans

de questions de politiques ocaniques prcises : secteur public, secteur priv ou secteur but non lucratif, ou encore particuliers concerns.

Sera-t-il dif@iZe de satisfaire les intrts des cogestionnaires, des intervenants et du public dans une entente de cogestion?
Dans un rgime de cogestion, il y a des partenaires et des intervenants de cogestion. Les partenaires sont reconnus comme ayant des droits et des responsabilits dans la disposition de cogestion. Les intervenants constituent un groupe plus large, dont certains peuvent tre cogestionnaires ou non. Par exemple, dans la chasse aux phoques, le gouvernement fdral et les chasseurs de phoques pourraient conclure une entente de cogestion qui tablirait la rpartition de la chasse parmi les groupes d utilisateurs, des rgles d exploitation, des systmes de surveil-

Comment les cogestionnaires seront-ils choisis?


Divers participants de tables rondes craignent que les dispositions de cogestion aboutissent des dispositions prives entre le gouvernement et des groupes particuliers au dtriment de la communaut largie d intervenants. Pour veiller ce que les cogestionnaires soient reprsentatifs des intrts des intervenants, on pourrait envisager un systme d accrditation des cogestionnaires. Par exemple, la Stratgie de gestion des ocans de la Loi sur les ocans et une nouvelle loi sur les pches pourraient habiliter le ministre dterminer les critres qu un groupe d intervenants doit respecter pour tre considr comme reprsentatif d une classe d intervenants aux fins de partenariat dans une entente de cogestion.

Conclusions

et

Recommandations

39

Conclusions et Recommandations
1 existe maintenant des cadres juridiques l chelle internationale et nationale qui permettent d tablir un nouveau rgime de gestion des ocans en fonction des principes de dveloppement durable. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (1982), qui est entre en vigueur en 1994 et, un an plus tard, l Accord de pche des Nations Unies a t adopt lors de la Confrence des Nations Unies sur les stocks de poissons dont les dplacements s effectuent tant l intrieur qu au-del de zones conomiques exclusives et les stocks de poissons grands migrateurs. La Loi sur les ocans du Canada a t proclame en janvier 1997. Aujourd hui, des initiatives sont en cours l chelon national pour moderniser les services maritimes et la gestion des ports et pour s occuper des sources terrestres de pollution marine. Une nouvelle loi sur les pches a t promise d l 2000. ici an Il reste beaucoup faire pour appliquer les cadres juridiques dans la pratique. Pour illustrer l engagement politique de collaborer avec tous les pays du monde la ralisation du dveloppement durable, le Canada doit ratifier

le droit de la mer et la Confrence des Nations Unies sur les stocks de poissons dont les dplacements s effectuent tant l intrieur qu au-del de zones conomiques exclusives et les stocks de poissons grands migrateurs. En mme temps, l chelle nationale, le gouvernement fdral doit faire participer tous les membres de la communaut d intrts ocaniques du Canada un dialogue significatif visant laborer la Stratgie de gestion des ocans, tel que promis dans la Loi sur les ocans. Le dbat sur la Stratgie de gestion des ocans doit aborder entre autres les cadres conomiques, socio-politiques et culturels, ainsi que les valeurs qui animent un vaste ventail d intrts. Pour traduire la notion de cogestion dans la pratique, la TRNEE recommande l adoption des mesures suivantes en ce qui concerne la Stratgie de gestion des ocans : * Appliquer la cogestion sur les trois ctes du pays aux pches, l aquaculture, aux zones protges, la gestion environnementale et aux stratgies de recherche sur les ocans.

40

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Instaurer la confiance entre les utilisateurs des ressources et les organes chargs de la rglementation par la voie de disposition de cogestion. tablir conjointement des priorits de recherche et de collecte d information. Mettre l information scientifique la disposition des cogestionnaires et intgrer les connaissances traditionnelles la base d information. Intgrer des stratgies visant tablir le lien entre des groupes largis d intervenants ceux-ci pourraient comprendre des intrts trs loigns de la rgion concerne - et des cogestionnaires dune manire ouverte et transparente. La TRNEE recommande que l prenne on galement des mesures sur deux autres plans : tablir une srie de dispositions pilotes de cogestion en collaboration avec divers
l

groupes d utilisateurs

par la voie de min-

C la russite des dispositions de cogestion est et la participation des intervenants l laboration et la mise en uvre des politiques qui dtermineront le succs ou l chec de ces nouvelles initiatives de gestion des ocans. La participation des intervenants est particulirement proccupante pour la gestion rgionale - dans les zones protges ou dans les espaces ocaniques trs exploits, par exemple - et pour les relations commerciales (ex. : le dbat actuel sur la chasse au phoque et le pigeage des animaux fourrure). Pour faciliter le renforcement des capacits des intervenants, la TRNEE recommande les mesures suivantes : Rivestir - Rinvestir un pourcentage de la valeur des ressources exploites dans les activits de renforcement des capacits au sein des collectivits locales d intervenants. Collaborer - Organiser des systmes d change d information entre les cogestionnaires, notamment des confrences annuelles, une documentation commune sur les meilleures pratiques, et une collaboration avec les organisations internationales. tudier - Inclure des tudes de cogestion dans les programmes d tude sur les ocans et dans les programmes d tude des instituts de gestion des ressources des universits canadiennes, ce qui permettra de poursuivre l tude de dispositions institutionnelles de cogestion et de dvelopper le savoir-faire ncessaire dans l application de cadres juridiques de cogestion et de critres d analyse stratgique. Les organisations syndicales et les groupes d utilisateurs de ressources qui sont directement touchs par le manque de viabilit de la gestion des ocans et de ses ressources devraient offrir un soutien financier ces programmes.

istres tels que le ministre des Pches et des Ocans, le ministre des Affaires indiennes et du Nord, Patrimoine Canada, Environnement Canada et Transports Canada. Passer en revue l exprience actuelle pour mieux dterminer les besoins, les cots et les avantages. Clarifier et normaliser l utilisation de la terminologie dans la lgislation future sur la protection de l environnement et dans la nouvelle loi sur les pches qui a t promise, pour que l comprenne bien ce que veut on dire la cogestion, le partenariat et la consultation. Tandis que les gouvernements sont chargs d tablir l assise rglementaire des mesures prendre, la gestion viable exige des systmes de gestion qui aillent bien au-del des rgimes de rglementation - pour faire participer les intervenants titre de fiduciaires des ocans.

Conclusions

et

Recommandations

41

La recherche de nouvelles dispositions de gestion mettra l preuve la capacit des ministres du gouvernement fdral de collaborer de manire plus efficace et d tablir de nouvelles relations l chelle municipale et provinciale, faute de quoi, on perptuera les limites actuelles des stratgies de gestion des zones ctires et l incapacit manifeste de grer les stocks de poisson de manire viable. Les Nations Unies ont dclar l anne 1998 l Anne internationale des ocans. L attention du monde sera axe cette anne sur la restauration du bien-tre cologique et conomique des ocans. Quoique le plan d action du Canada prsent ci-dessus soit ambitieux, il offre l occasion aux Canadiens d aller de l avant de manire significative pour rsoudre les problmes pressant qui concernent les ocans. La TRNEE offre ce guide de cogestion aux Canadiens comme contribution l Anne internationale des ocans, et la mise en uvre de stratgies de gestion viable pour le milieu ocanique et ses ressources.

42

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

Notes

1 Adaptation de Evelyn Pinkerton et Martin Weinstein, FisheriesThat Work, Vancouver :


The David Suzuki Foundation, 1995 et des commentaires des intervenants aux tables rondes. 2 Ministre des Pches et des Ocans, Vers une stratgie de dveloppement durable pour le ministre desPcheset des Ocans, Document de travail, Direction des Communications, Pches et Ocans Canada, gouvernement du Canada, 1997, p. 5. 3 Tim Gray, The Politics ofFishing, Global Environmental Change Programme, University of Sussex, 1996. 4 Le cot total pour le contribuable de la fermeture de la pche la morue fait encore l objet de calculs. Les deux programmes fdraux visant offrir des programmes provisoires pour les travailleurs dplacs, La stratgie du poisson de fond de l Atlantique (LSPA) et le programme prcdent, le Programme d adaptation et de redressement de la pche de la morue du Nord (PARDMN), disposent d budget comun mun de plus de 2,s milliards de dollars. environnement 5 Commission mondiale sur l et le dveloppement, Notre avenir tous, ditions du Fleuve/Publications du Qubec, 1989, p. 372-373. 6 Elisabeth Mann Borgese, The Process of Creating International Ocean Regimes to Protect the Ocean Resources dans s

Ocean Governanceand Environmental Harmony, publi sous la direction de Jon


Van Dyke, Durwood Zaikle et Grant Hewson, Covelo, California : Island Press, 1993, p. 34-35.

7 Robert Jay Wilder, Law of the Sea


Convention as a Stimulus for Robust Environmental Policy : the Case for Precautionary Action in Ocean Yearbook 12, publi sous la direction d Elisabeth Mann Borgese et coll., Chicago : University of Chicago Press, 1996, p. 207-221. Accord de Nunavut est l des nombreux un 8 L accords sur les revendications territoriales qui comporte des dispositions de cogestion; toutefois, ses dispositions particulires concernant l eau (article 13) et la gestion marine (article 15), tout comme les rgions gographiques importantes auxquelles elles s appliquent sont considres comme un cas unique dans le domaine de la cogestion des ocans. autres principes directeurs du dveloppe9 D ment durable comprennent, par exemple, la prvention de la pollution, le principe du pollueur-payeur, la participation du public, la gestion communautaire, l galit entre gnrations et les droits autochtones . Voir David VanderZwaag, Legislating for Integrated marine Management : Canada s Proposed Oceans Act of 1996 , The Canadian Yearbook of International Law 1995, Vancouver : University of British Columbia, p. 314-315.

Freedomfor the Seasin the 21st Century :

No tes

43

10 Commission mondiale sur l environnement et le dveloppement, p. 10,52-55. 11 Voir les tudes de cas l annexe II, pour plus de renseignements sur les initiatives mentionnes dans ce paragraphe. 12 David VanderZwaag, d., Canadian Ocean Law and Policy, Markham : Butterworth, 1992.

sensiblement ces questions ou qui sont influencs par ces questions. Les intervenants comprennent les groupes d intrts et les pouvoirs concerns. 22 Voir annexe II, p. 52.

23 Ibid., p. 54.
24 Adapt de Fikret Berkes, Helen Fast et Mina K. Berkes, CO- management and Partnership

Development 13 Arthur J. Hanson, Sustairzable and the Oceans Navigating Our Way From Rio, Winnipeg : Institut international du dveloppement durable, p. 13.
14 Donnes du ministre des Pches et des Ocans, 1997. 15 Loi sur les ocans,partie II, art. 30. 16 Ministre des Pches et des Ocans, Fiche d information : Gestion intgre, Ottawa, 1996. 17 Organisation des Nations Unies pour l alimentation et l agriculture (FAO), Precautionaty Approach to Fisheries,Part II : Scientific Purpose.FAO Fisheries Technical Paper, no 350, partie II, Rome : FAO, 1996, 210 p. 8 Loi sur les ocans, partie II, par. (30)(c). 9 Organisation des Nations Unies pour l alimentation et l agriculture, op. cit. 2 0 Ibid., p. 6. 21 Aux lins du prsent document, les intervenants sont dfinis dans le sens le plus large possible comme les personnes ou organismes qui s intressent aux questions de politiques ocaniques, qui peuvent influencer

Arrangements in FisheriesResource Management and in Abor@na1 Land Claims Agreements,mars 1996, examen de la documentation command par la TRNEE.

25 Commission royale sur les peuples autochtones, Volume 2 : Une relation redfinir, Ottawa : ministre des Approvisionnements et Services, 1997, p. 748. 26 Voir annexe II. 27 Ministre du Patrimoine canadien, Guide de partenariat, fvrier 1995. 28 Sevaly Sen et Jesper Raakjaer Nielsen, Fisheries CO- management : a comparative analysis , Marine Policy, vol. 20, numro 5, septembre 1996. 29 Commission royale sur les peuples autochtones, Ibid, p. 755. 30 Adaptation de Evelyn Pinkerton et Martin Weinstein, Fisheries That Work, Vancouver : The David Su&i Foundation, 1995, et des commentaires des intervenants aux tables rondes. 31 Calder c. A.G.B.C., 1973, R.C.S., 313, Guerin c. R., 1084,2 R.C.S., 335, R c. Sparrow, 1990, 1 R.C.S., 1075.

44

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

32 Report of the FAO/Japan Expert Consultation on the Development of Community-Based Coastal Fishery Management Systems for Asia and the Pacifie, FAO Fisheries Report 474, FIDP/R474 1993, p. 7, mentionn dans B.Abregana et coll., Legul Challenges Local for Management of Marine Resources, A Philippine CaseStudy, Halifax, Nouvellecosse, Dalhousie School of Resource and Environmental Studies, 1996, p. 8-9. 33 Les deux approches ici prsentes ont t fournies la TRNEE par David VanderZwag, professeur de droit et directeur, International Linkages, facult de droit, Dalhousie University.

ajoute : II faut en effet instaurer une responsabilit plus large pour les effets de certaines dcisions (p. 73). Voir Commission mondiale sur l environnement et le dveloppement, Notre avenir tous, Montral, ditions du Fleuve, Publications du Qubec, 1989.

37 Ibid., p. 61. 38 Ibid., p. 60. 39 Ibid., p. 63. 40 Ibid., p. 56. 41 Ibid., p. 64. 42 Ibid., p. 69. 43 Ibid., p. 62. 44 Ibid., p. 52.

34 J. Harvey et D. Coon, l?eyond Crisis in the Fisheries: A Proposa1 Community-Based for EcologicalFisheriesManagement,
Fredericton, Nouveau-Brunswick : Conseil de conservation du Nouveau-Brunswick, 1997, p. 346-52. Voir galement R. MacCallum, The Community-Based Management of Fisheries : A Legislative Proposal for Atlantic Canada , document non publi, Dalhousie Law School, 1997. 35 L analyse ici prsente a t founie la TRNEE par David VanderZwag, professeur de droit et directeur, International Linkages, facult de droit, Dalhousie University. 36 Dans Notre avenir tous, la Commission sur l environnement et le dveloppement observe ce qui suit. Les organisations sectorielles ont tendance se fixer des objectifs sectoriels et de voir dans leurs effets sur d autres secteurs des effets secondaires dont on tient compte uniquement lorsqu y a il obligation lgale. (p. 73). La Commission

Annexe

I -

Conception

d un

systme

de

cogestion

45

un Annexe 1 - Conception d systme de cogestion


a prsente annexe a pour but d exposer les facteurs examiner quand on veut dterminer l -propos de la cogestion pour un problme ou un projet particulier. Cette annexe prsente galement les mthodes de fonctionnement qui s appliquent la cration d systme de cogestion, ainsi qu un un sommaire des lignes directrices de la TRNEE en matire de recherche d consensus. un

Principes directeurs d valuation : Ce projet convient-il la cogestion?


Certaines questions doivent tre poses ds le dpart, aux fins de dterminer s est possible il de mettre sur pied la structure institutionnelle et le systme de soutien appropris pour que la cogestion devienne une option viable dans une rgion donne.

reconnu d apporter des changements un rgime de gestion existant. Le besoin de changement est parfois l lment dclencheur. Ou bien, il peut dcouler de l identification d problme ou d un une crise, ou encore tre driv de mesures de rforme. La premire tape consiste dfinir l objet (le problme, la ressource, la rgion gographique) qu faut cogrer. L il objet de cette cogestion doit correspondre aux intrts des intervenants. Il ne devrait pas tre d une ampleur telle que les gestionnaires soient incapables d orienter leurs efforts. 11ne devrait pas non plus tre restreint au point qu s il avre impossible de l intgrer des aspects plus vastes.

2. Les participants peuvent-i& s entendre sur une srie d objectifs pour le rgime de cogestion?
Une fois l objet de la cogestion dfini, les participants peuvent-ils s entendre sur une liste d objectifs que le rgime de cogestion chercherait atteindre? Comme les attentes varieront d participant l un autre, il importe de trouver un terrain d entente, d tablir l or-

1. L objet de la cogestion est-elle dfinissable?


Pour se lancer dans la cogestion, on commence par dfinir un problme et un besoin

46

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

dre de priorit des objectifs et d tre raliste quant aux limites. Les objectifs doivent tre trs prcis pour que chacun comprenne bien les compromis que cela comporte.

3. Peut-on tablir des critres d adhsion des cogestionnaires et des intervenants? Le rgime de cogestion doit compter au moins un membre qui soit un gouvernement reprsentant l intrt public.
Au dpart, le processus devrait tre ouvert et faire participer les intervenants concerns qui reprsentent un vaste ventail d intrts. Il importe de dfinir les personnes qui sont en faveur et celles qui ne le sont pas, et de faire participer tout le monde aux premiers exercices d orientation. Les objectifs prliminaires et l ampleur des activits aideront les participants dter-

miner s sont concerns et s veulent conils ils tinuer participer cet exercice. Paralllement, une attitude accueillante inspirera la confiance au sein de la collectivit largie des dcideurs. Au fur et mesure que les objectifs se prciseront, la composition du groupe voluera. De nouveaux intervenants entreront en jeu, tandis que d autres se dsisteront. L tablissement de critres d adhsion comportera galement l analyse du rle respectif de chacun des membres, y compris le rle du porte-parole du gouvernement. Les cogestionnaires seront les intervenants qui seront officiellement reconnus comme parties au rgime de cogestion, telles que les signataires d une entente ou ceux qui sont dsigns par la loi. La prsence d un membre du gouvernement est ncessaire pour donner au projet sa validit selon la dfinition de la cogestion.

Annexe

I -

Conception

d un

systme

de

cogestion

47

4. Le rgime de cogestion comporte-t-il dj un mandat, ou peut-on dfinir un nouveau mandat?


Un rgime de cogestion doit comporter un mandat si l veut en tablir la lgitimit. Par on exemple, certaines des ententes sur les revendications territoriales globales comportent des dispositions de cogestion. Prenons le cas du Comit de gestion du bassin hydrographique de la Skeena, cr en vertu d protocole un d entente entre les parties, qui prvoyait la cration d une loi permettant au ministre de conclure des ententes de gestion. Selon l entente recherche et le type de dlgation y ajouter, il faut dterminer la ncessit d apporter des changements d ordre lgislatif.

6. Les membres peuvent-ils s entendre sur un mode d tablissement d une base factuelle, qui servirait l change d information, au renforcement des capacits, aux communications publiques, au rglent en t des di@rends, l valuation et l examen du processus pour rduire le risque de non-viabilit?
Si l parvient s on entendre sur les questions de processus, on pourra analyser plus en profondeur les forces et les faiblesses du groupe. Les membres du groupe peuvent-ils collaborer et nouer une relation de travail? Si les membres, c est--dire les cogestionnaires et les intervenants, ne parviennent pas s entendre sur des questions administratives, ceci veut probablement dire que le groupe se heurtera des difficults sur des questions importantes de gestion. Il aura peut-tre besoin d aide sous la forme de processus dcisionnels par concertation et de mcanismes de rglement des diffrends.

5. Est-il possible de trouver un appui financier pour le rgime de cogestion, et ce rgime comporte-t-il un apportfinancier ou autre de la part des membres?
La cogestion n pas cense remplacer les est systmes actuels de gestion par des initiatives bnvoles. Le financement du secteur priv et du secteur public sont tous deux ncessaires pour crer l organisation, pour ensuite en assurer l administration et apporter le soutien ncessaire la recherche et la diffusion de l information. Le manque de financement pourrait se traduire par un processus qui a tendance forcer plutt qu faciliter des solu tions, et ne peut tre considr comme une alternative viable un processus rglementaire traditionnel jouissant d financement intun gral. Il y a donc lieu de commencer par valuer la disponibilit des fonds quand on veut dterminer si la cogestion est une option envisageable.

7. Les parties, reconnaissant que le systme de cogestion prsente un avantage mutuel, participeront-elles de leur plein gr?
Pour que la cogestion fonctionne, les partenaires et les intervenants doivent tre motivs; ils doivent tre prts consentir les efforts ncessaires pour atteindre les objectifs de la cogestion. Personne ne devrait se sentir forc.

Modes de fonctionnement processus de cogestion

des

Voici maintenant un guide d laboration d un moyen de crer des systmes de cogestion. Ce guide s inspire de travaux antrieurs de la

48

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Si l veut dterminer des paramtres on de la question, il s agira d une vaste entreprise qui consistera dfinir de nombreux problmes, implications et intrts. Cette initiative peut tre lance par n importe quel intervenant. Plus les intrts sont diversifis, plus cet exercice sera largi. La liste des participants et la structure du processus dpendent de la personne qui le met en marche. Toutefois, au fur et mesure que le processus se droule, tous les participants devraient avoir leur mot dire dans sa conception. Cet exercice d orientation devrait respecter un chancier quant la prise des dcisions ou la formulation des recommandations.

TRNEE sur la conception du processus des tables rondes et sur la prise de dcisions par consensus. II s inspire galement des commentaires des intervenants aux tables rondes sur l environnement et les ressources des ocans. La liste rcapitulative concernant la responsabilit est extraite des travaux d groupe de un travail fdral.

2. Dfinir

l objet de la gestion

1. Dterminer question

les paramtres de la

Des systmes de cogestion naissent souvent d besoin dfini par les intervenants d un apporter des changements aux rgimes existants de gestion. L lment dclencheur peut tre une crise telle que la rarfaction des ressources, la rduction ou les changements de l attribution des ressources, ou l incertitude cause par de nouvelles activits ou par des catastrophes naturelles. Les intervenants peuvent galement tre anims par un besoin de produire des revenus, d amliorer l efficacit de la gestion, ou de ragir aux nouveaux dbouchs conomiques.

Une fois l exercice d orientation achev, on dressera une longue liste de questions reprsentant un ventail d entits de gestion. partir de cette liste, il y a lieu de dfinir une entit de gestion (c est--dire cerner la question). L entit de gestion doit tre fonctionnelle. Les limites ne devraient pas tre vastes au point que les gestionnaires soient incapables de se concentrer suffisamment sur certains problmes locaux ou sur des questions de proccupation mutuelle. Ces limites ne devraient pas non plus tre restreintes au point que les gestionnaires soient incapables de s attaquer aux effets des dcisions de gestion sur la gestion plus grande chelle. Les tudes de cas de cogestion prsentes dans l annexe II seront peut-tre source d orientation quand il s agira de dfinir l chelle de la gestion et son objet.

3. Dfinir

les participants

Les participants devraient comprendre toute personne dont la participation est ncessaire

Annexe

I -

Conception

d un

systme

de

cogestion

49

pour que le processus soit viable. Ceci veut dire toutes les personnes qui seront touches par les dcisions proposes. Au fur et mesure que le processus volue, les intrts en jeu volueront, tout comme les intrts rels des intervenants. Permettez aux intervenants de procder une auto-slection pour veiller ce que le processus ne soit pas peru comme tant contrl ou hirarchis. Le contact avec des participants ventuellement intresss devrait tre proactif et constant, et il pourrait comporter des sances d information pour des petits groupes, des runions communautaires, et une stratgie de communication visant les participants et le public. 4.

tif plus vaste de la cogestion. Les principes pourraient par exemple comprendre la viabilit de la ressource, le partage quitable de cette ressource, les avantages pour la collectivit et, enfin, l imputabilit. Les participants devraient galement choisir un chef. Un animateur, un mdiateur ou un ngociateur neutre fera souvent le meilleur chef. Cependant, quiconque est prt mettre de ct ses intrts personnels pour se consacrer la satisfaction des besoins du groupe a probablement tout ce qu faut pour il devenir un bon chef. Un chef doit galement tre capable de rappeler aux participants les rgles de comportement et les principes directeurs. Un chef devrait tre considr comme neutre en tout temps. Tous les participants doivent tre en mesure d exprimer leur engagement et toute proccupation qui les habite. 11faut permettre au groupe de concevoir son propre processus. La description suivante de la conception du processus pourra s avrer une liste rcapitulative utile .

Concevoir le processus

Les participants tabliront les principes directeurs. Cet exercice a pour but de dterminer les valeurs et les objectifs collectifs. Les principes contribuent doter le groupe d une identit d groupe qui dpasse le cadre des un besoins individuels et qui soit axe sur l objec-

SO

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Annexe

I -

Conception

d un

systme

de

cogestion

51

La liste d e vrification concernant la responsabilit, dresse par le Groupe de travail des sous-ministres sur les Modles de arestation de services. est ici arsente aour aermettre de vrifier que I tuilibre des pouvoirs est suffisant pour assurer la protection de tous les c intervenants2. Cette liste est utile quand il s agit de dterminer si les besoins de toutes les parties sont satisfaits et s faudrait se proccuper de la conception du processus. il

L arrangement permet-il d atteindre les objectifs de la loi pour lesquels il a t conu? . Les personnes charges d excuter les modalits possdent-elles toutes les compen
tences voulues et ont-elles reu toute la formation ncessaire, etc.? Existe-t-il une dlgation responsable ou procde-t-on des nominations?
l

Des dispositions sont-elles prises pour surveiller le travail de ces personnes? L organisme r~esponsable participe-t-il touiours activement? Les mcanismes appropris sont-ils en place pour permettre la rception des rapports sur l excution des tches et pour le traitement des problmes qui se prsentent? L organisme responsable est-it-toujours bien inform et prt agir?

Carrangement permet-il d atteindre politiques fdrales pertinentes?


l

galement

les objectifs

d autres

lois et

II peut s agir par exemple de la Loi sur les langues officielles, de la Loi sur la profecfion des renseignements personnels et de la Loi sur l accs / information. Les autres aspects de la responsabilit gouvernementale sont-ils traits comme il se doit? Remarque : Au-del de la responsabilit ministrielle, diverses lois fdrales soulvent divers problmes d attribution des responsabilits. Ces mesures publiques de protection ne peuvent tre mines par un partage ou un transfert des responsabilits. En consquence, toute entente doit galement tenir compte de ces mesures, pour garantir au public que rien ne pourra y porter atteinte.

Peut-on obtenir facilement


l

tous les renseignements

relatifs l arrangement?

Avant d adopter l arrangement, a-t-on consult suffisamment les citoyens touchs? S efforce-t-on vraiment d assurer la liaison? Carrangement est-il caractris par la transparence, c est--dire ses modalits et toutes les donnes essentielles concernant l excution sont-elles bien documentes publiquement pour que tous les citoyens y aient accs? Les renseignements concernant l arrangement sont-ils mis la disposition du Parlement au moment de son adoption (p. ex. le dpt officiel la Chambre des communes) et, par la suite, intervalles rguliers (p. ex. en en faisant tat dans le rapport annuel du ministre)? Existe-t-il un moyen officiel de faire connatre Parrangement? fl faut galement aborder les questions juridiques appropries. II faudrait dterminer ds le depart s faut demander une modification il de la lgislation. Si, par exemple, l exercice de pouvoirs de dcision discretionnaires doit entrer en jeu, les dispositions statutaires existantes prvoient-elles ce type d arrangement?

52

Stratgies

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gestion

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ocans

: Guide

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cogestion

5. Dfinir les questions sociales, conomiques et environnemen tales


Dfinir les questions sociales, conomiques et environnementales, y compris les obstacles et les possibilits, permet de mieux dterminer les compromis et d orienter le projet. Les tapes de ce processus sont les suivantes : dfinir les problmes; faire un remue-mninges pour trouver des ides; ngocier les divers points d une entente de cogestion.
l l l

les proccupations, les besoins, et les objectifs court et long terme; les types de biens et services que les parties seraient disposes produire ou fournir; la capacit de fournir des biens et services; les moyens offerts aux divers groupes de trouver des sources de revenus pour les ententes de partage des frais. Le remue-mninges consiste dans la priode de rflexion cratrice au cours de laquelle on lance des ides qui sont ensuite analyses et remanies, pour ensuite aboutir des solutions.

La premire tape exige que les participants fournissent tous les renseignements relatifs au rgime de cogestion envisag. Par exemple, les gouvernements dfiniront : les contraintes et les possibilits d ordre lgislatif, rglementaire et juridictionnel; les services rendus par les parties gouvernementales qui peuvent tre touchs par le rgime de cogestion; le cot des biens et services fournis par le gouvernement; le gouvernement doit galement fournir cette information pour que, si le cot des services est partag, chaque partie qui y contribue soit pleinement consciente de la manire dont sa contribution sera attribue; les contraintes imposes la production des biens et services; les gouvernements devront peut-tre appliquer des normes, ou surveiller le contrle de la qualit, l accs aux ressources, les taux de prise ou de rcolte, les contingents, les redevances, etc.; les raisons d opter pour la cogestion; les proccupations et les objectifs; toute connaissance directe ou exprientielle sur les ressources disponibles, puis diffusion de toute connaissance ou tude scientifique disponible sur les ressources en question. D autres intervenants qui participent au processus dfiniront : les raisons d opter pour la cogestion;
l

6. laborer un plan de gestion


Au cours de cette tape, on fait des compromis sur le plan des ressources et du financement. De mme, le gouvernement cdera peuttre certains pouvoirs de gestion au secteur priv. Le plan de gestion mis sur pied pourrait comprendre les lments suivants : . forme de l entente; . conditions de l entente: valuation scientifique; . contrle de la qualit, application des normes et surveillance; . application des rglements selon les termes des lois appropries; examen; . rglement des diffrends; . dsignation des parties directement responsables du comit de cogestion; besoins de conservation; mcanismes de mise en commun des ressources parmi les parties; limites de l accumulation des ressources par les particuliers; mcanismes permettant d accrotre ou de rduire l utilisation des ressources par les parties signataires de l entente, et par d autres citoyens;

Annexe

I -

Conception

d un

systme

de

cogestion

53

. mcanismes de renforcement des capacits; montants du financement et mode de


l

paiement. Une fois les points de l entente dfinis, toutes les parties doivent retourner dans leur milieu pour procder la ratification. Il faut ensuite rdiger et rviser l entente de cogestion. Cette entente doit comprendre les lments essentiels suivants : liste des parties signataires de l entente de cogestion; description du projet; dure de l entente; description et composition du comit de gestion; obligations de la ou des parties gouvernementales; obligations de la ou des parties non gouvernementales; dispositions de vrification et de surveillance; publication des conditions particulires de l entente; dispositions relatives l expiration de l entente; indemnisation en cas de responsabilit civile; indemnisation rciproque; avis provenant des parties; dispositions relatives au rglement des diffrends; lois applicables; dispositions relatives au financement et aux ressources; dispositions relatives la modification de l entente.

tente, le processus proprement dit comportera de nombreuses tapes dcisionnelles et un processus diffrent de celui qui aura servi mettre l entente en place. Les cogestionnaires devrait prendre l entente de cogestion comme rfrence, selon les lignes directrices suivantes : recourir un processus dcisionnel collectif; recourir un processus souple; tirer le meilleur parti possible de la science et des donnes; intgrer les intrts rgionaux et nationaux; laborer les stratgies de gestion sur le terrain dans la perspective de l cosystme.

8. Observer, kvaluer et adapter les processus


La surveillance et l valuation constantes selon les principes tablis de gestion seront partie intgrante de la cogestion. En fonction des rsultats de cette surveillance et de cette valuation, les processus volueront et seront modifis selon les leons que l aura tires et on selon les circonstances.

Cinstrumeqt

de concertation

7. Prendre des dcisions et mettre des solutions en uvre


L entente marque l amorce de la mise en uvre de la cogestion. Quoique la mise en uvre repose sur I en-

La cogestion comporte la mise sur pied d un mcanisme qui fasse le lien sur le plan de la gestion des affaires publiques, et qui permette aux institutions d adapter et d tablir des directives lgislatives telles que celles qui figurent dans la Loi sur les ocans,ou une entente sur des revendications territoriales de se concrtiser. Ce processus sous-entend galement que les divers groupes d intrts soient rsolus trouver le terrain d entente ncessaire pour promouvoir le systme de gestion. La TRNEE, de concert avec les tables rondes provinciales et territoriales du Canada, a labor des directives ayant trait aux processus consensuels qui seront sans doute utiles aux parties d une entente de cogestion3.

54

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Annexe

I -

Conception

d un

systme

de

cogestion

55

Notes

Baker, Deborah, Baker Outline for s Getting to a CO-management Agreement, Livingstone & Company, Barristers and Solicitors, Dartmouth, Nouvelle-cosse. Prsentation spciale la TRNEE.

Groupe de travail des sous-ministres sur les Modles de prestation de services, La responsabilit ministrielle, L examen des questions cls, partie 1, CCG : Ottawa, octobre 1996, p. 28. Disponible sur Internet : www.ccmd-ccg.gc.ca Une initiative des Tables rondes canadiennes, Forger un consensus pour un avenir viable : Principes directeurs, Ottawa : Table ronde nationale sur l environnement et l conomie, 1993.

56

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Annexe II tudes de cas de cogestion


es 21 tudes de cas ici exposes reprsentent un ventail d expriences menes au Canada et l tranger dans divers domaines, notamment : gestion de la pche, gestion des zones ctires, gestion des relations entre les intervenants, gestion du bassin hydrographique, gestion des zones de protection marine, et gestion locale des ressources naturelles. Elles illustrent les applications de la cogestion divers aspects de la gestion dans des conditions varies.

. La pche au hareng dans la baie de Fundy, Canada Gestion par quotas communautaires, Sambro, Nouvelle-cosse Comit de gestion du bassin hydrographique de la Skeena, Colombie-Britannique . Groupe de travail charg de la gestion de la
l l

Kuskokwim, Alaska . Corporation d aquaculture Prince-William, Alaska

du golfe de

Gestion ctire intgre . Programme de la baie de Chesapeake, Mandats


l

Accords sur les revendications territoriales, Canada Plan de gestion du bluga dans la mer de Beaufort, Inuvik, Territoires du Nord-Ouest

tats-Unis Saint-Laurent Vision 2000, Qubec . Stratgie de gestion du rcif de la Grande Barrire, Australie

Gestion

de la pche

Gestion venanfs
l

des rela#ions

entre

/es inter-

* La pche la morue dans les les Lofoten, Norvge * La pche ctire au Japon Les pches municipales aux Philippines
l

Conseil de gestion des pches dans le Pacifique, tats-Unis Intervenants et conservation dans un lagon de l Afrique occidentale

Annexe

II -

tudes

de cas de cogestion

57

Gestion
l

du bassin

hydrographique

Le protocole d entente des premires nations du bassin du Fraser, Canada Projet de gestion du bassin hydrographique de Bras d Or, le du Cap-Breton, cosse Nouvelle-

Convention de la Baie James et du Nord qubcois, qui fut le premier des accords modernes sur les revendications territoriales globales au Canada. D autres conventions furent signes dans le sillage de cette premire : Convention

Zones de protection
l

marine

Cration d parc marin, le Mafia, un Tanzanie L entente de Gwaii Haanas, South-Moresby, Colombie-Britannique

dfinitive des Inuvialuit (1984), Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich in (1992), Loi concernant l Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (1993), entre
autres.

Gestion locale naturelles


l

des ressources

Pche de subsistance chez les Cris, baie James, Qubec Gestion communautaire dans l industrie homard, Maine, tats-Unis

du

: Au Canada, les seuls droits aux ressources accords par la loi aux autochtones l taient par la voie de traits signs dans les annes 1880 et au dbut des annes 1900. Ces traits s appliquaient une partie du Canada mais excluaient une grande proportion des provinces Atlantiques, du Qubec, de la Colombie-Britannique, des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon. Pour permettre la ralisation de projets de dveloppement dans le Nord (comme dans le cas de la baie James) et pour appliquer la politique globale du Canada en matire de revendications aux tins d englober ces rgions qui en taient exclues, plusieurs ententes ont t signes entre les groupes autochtones et les gouvernements.

Gestion

Mandat : La cogestion de la faune et du poisson s amorce dans le Nord avec la est

Processus : Dans chacune de ces ententes, un chapitre (ex. : le chapitre 24 dans le cas de la Convention de la Baie James et du Nord qubcois,et le chapitre 12 dans le cas de l Entente des Gwich spcifie le partage des in) comptences en matire de gestion de la pche et de la faune, et il tablit une structure institutionnelle, sous la forme de conseils de gestion et de comits mixtes, pour mettre en oeuvre la cogestion. Par exemple, l article 5 de la partie II de l Entente du Nunavut spcifie la composition du Conseil consultatif de gestion de la faune de Nunavut (la principale institution de cogestion selon cette entente), ainsi que les runions, rglements, pouvoirs, obligations, fonctions et responsabilits de ce Conseil. En gnral, chaque conseil est dot d prsident qui reprsente tantt les un autochtones, tantt le gouvernement, par rotation, et compte un nombre gal de reprsentants du gouvernement et des autochtones. Par exemple, dans le cas de la Convention de la Baie James,le comit conjoint est compos de trois Cris, trois Inuit, deux Naskapis, quatre membres du gouvernement du Qubec et quatre membres du gouvernement fdral. Dans la plupart des cas et pour la plupart des ressources, ces comits de cogestion ont un pouvoir consultatif et peuvent formuler des recommandations directement au ministre comptent.

58

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Renforcement des capacits : Aucune de ces ententes ne contient de dispositions officielles pour la formation mais, dans chaque cas, les revendications ont permis aux intresss d acqurir une formation en leadership. Dans ces ententes, les dispositions relatives au dveloppement conomique et social prvoient galement un cadre pour les administrateurs autochtones. Certaines des ententes spcifient la participation des institutions autochtones la cogestion. Par exemple, l Entente de Nunavut prvoit une tude des connaissances traditionnelles inuit sur la baleine borale et la participation active des organismes inuit locaux une tude sur l exploitation des ressources fauniques. La Convention de la Baie James prvoit la reconnaissance du systme cri concernant leur territoire de chasse et de pche et le pouvoir des chefs de la chasse et du pigeage traditionnels,
renforant ainsi les institutions locales.

In

Al1 Fairness: A Nahve Claims Policy, 1981,


Ministre des Affaires indiennes et du Nord.

Gestion : Avant la signature de la Convention dfinitive des Inwialuit en 1984, la


gestion des populations de bluga dans la rgion d Inuvialuit (Inuvialuit Settlement Region/ISR) tait rgie par une panoplie de lois fdrales assorties d une auto-rglementation non officielle. Une fois la Convention signe, il s avrait ncessaire de veiller ce que les mthodes de gestion cadrent avec l entente. En outre, on reconnut que la croissance des populations de blugas et l intrt grandissant des Inuvialuit pour la capture du bluga taient des facteurs que les utilisateurs et les gestionnaires des ressources se devaient de surveiller de prs pour garantir une exploitation viable et optimale des stocks de bluga en pleine expansion. Le Plan de gestion du bluga dans la mer de Beaufort a donc t mis sur pied pour rpondre ces besoins.

Traits

distinctifs : Ces ententes sur les revendications territoriales accordent des droits dfinis par la loi aux usagers locaux dans les dcisions relatives l utilisation des ressources, lment absent dans d autres types d ententes de cogestion au Canada qui concernent les pcheurs non-autochtones. Il est probable que d autres ententes soient ngocies et mises en vigueur au cours des prochaines annes, sous la forme d une attribution, de la part des gouvernements fdral et provinciaux, de certaines comptences aux autorits rgionales qui reprsentent les autochtones.
Sources :
Rapport

Mandat

: Le Plan a pour but d accorder aux Inuvialuit des taux de capture optimaux tout en garantissant la viabilit du bluga dans la mer de Beaufort, et d assurer des captures efficaces avec des pertes minimes.

de la Commission royale sur les peuples


2, partie II, Ottawa : et Services Canada,

az&ochtones, Volume

Approvisionnements 1996.

Processus : Le Comit mixte de gestion de la pche (CMGP) a t cr en 1986 par le ministre des Pches et des Ocans, selon les termes de la Convention dfinitive des hwvialuit, pour aider les Inuvialuit et le Canada administrer les droits et obligations en matire de pche dans la rgion des Inuvialuit. L laboration de ce Plan est le fruit d une collaboration entre les comits de chas-

Annexe

II

tudes

de cas de cogestion

59

seurs et de trappeurs d Aklavik, d Inuvik et de Tuktoyaktuk, du CMGP et du ministre des Pches et des Ocans (MPO). Ce Plan doit tre mis en oeuvre par les comits de chasseurs et de trappeurs, le Conseil inuvialuit du gibier, le MPO et le CMGP La rpartition du total des prises admissibles (TPA) a t confie au Conseil inuvialuit du gibier, les comits de chasseurs et de trappeurs attribuant leur part au sein de leur communaut. Le CMGP dtermine si les utilisations alternatives des TPA sont acceptables, et il revient au CMGP de dcider si une partie des TPA peut tre attribue des fins scientifiques. Le Plan divise la mer de Beauport en quatre zones de gestion pour faciliter l valuation des propositions de dveloppement.

cette rgion a engendr des problmes d encombrement et des conflits entre les pcheurs, surtout entre ceux qui n utilisaient pas le mme quipement de pche. Au XIXe sicle, divers types de systmes de rglementation ont t mis l essai, mais aucun d eux ne parvint rsoudre les problmes de la pche jusqu l avnement de principes de cogestion dans les annes 1890 comme solution de dernier recours.

Mandat

: La cogestion a t instaure pour la premire fois dans les annes 1890 par la voie de la loi de Lofoten. Cette loi ne semble pas avoir t mise jour, mais les rglements dcoulant de cette loi et leur application sont rviss et modifis au besoin.

Renforcement

des capacits

: Le Plan

recommande prcisment le maintien des programmes de coopration en recherche. Des programmes ducatifs destins au public et aux chasseurs sont offerts dans le cadre du Plan.

Traits distinctifs

: Le Plan se veut une contribution une entente internationale de gestion qu laborera l Alaska Inuvialuit Beluga
Source : Comit mixte de gestion de la pche, 1991. Plan de gestion du bluga dans la mer de Beaufort, Inuvik, T.N.-0.

Whale Committee.

Processus : Selon les principes de cogestion, le gouvernement norvgien a confi officiellement la responsabilit de la rglementation de la pche aux pcheurs. Plusieurs reprsentants de groupes utilisant divers quipements ont form des comits spciaux de districts et ont tabli des rgles dterminant les priodes de pche autorises, le type d quipement permis et l espace attribu aux divers types d attirail. Certains pcheurs ont t lus pour jouer le rle d inspecteurs, et un organisme public a t cr pour superviser le respect des rglements. Avant chaque saison, les pcheurs lisent leurs reprsentants au sein des comits chargs de mettre jour les rglements et d en contrler l application. Renforcement des capacits : Les besoins d information qu prouve le secteur de la pche sont clairement tablis. Le renforcement des capacits s probablement est produit antrieurement au cours de ce sicle, et la documentation rcente n aborde donc pas cette question. Ces besoins d information

: Dans les les Lofoten, dans le nord-ouest de la Norvge, la pche la morue tait une activit florissante depuis des temps reculs cause des itinraires de migration de la morue. La plthore de pcheurs qu attirait

Gestion

60

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

ont trait l adaptation annuelle des rglements selon l entente de cogestion.

Traits

caractristiques : L entente de cogestion de la pche de Lofoten est peut-tre la premire entente de ce tpye en Europe qui comporte l attribution de pouvoirs gouvernementaux centraux, et le partage officiel de la comptence en gestion entre des groupes de pcheurs et des organismes gouvernementaux. La cogestion de Lofoten, qui tait au dpart une solution de dernier recours un conflit relatif aux ressources, s avre un tel sucest cs que l n mme jamais suggr que l on a tat pourrait prendre la relve dans ce rle (Jentoft, 1995). Ce cas illustre comment les systmes de cogestion peuvent voluer avec l exprience si le gouvernement dlgue de plus en plus de pouvoirs, et pourquoi la gestion adaptative ou l apprentissage sur le tas dans l volution de la cogestion et l apprentissage par rtroaction en gnral sont sans doute appels jouer un rle crucial. Sources:
Jentoft, S., Models of fishery development. The cooperative approach, 1985, Marine Policy, 9 : 322-33 1. Jentoft, S., Fisheries CO-management, 1989, Marine Policy, 13 : 137-154. Jentoft, S. et McCay, B. J., User participation in fisheries management. Lessons drawn from international experiences, 1995, Marine Policy, 19 : 227-246.

tion a t conu pour offkialiser les droits de pche des villages traditionnels. Il s agit d un mcanisme visant appliquer des mesures de gestion et rgler des diffrends relatifs aux droits d utilisation des ressources. Il offre galement une protection juridique des droits aux ressources provenant des villages. Jusqu 1900 environ, la gestion tait assure par des guildes de village.

Mandat : Avec l application de la Loi concernant la pche de 190 1, les territoires marins
des villages tablis l poque fodale ont t tracs, codifis et rpertoris. Lors de sa mise jour en 1949, la Loi concernant la pche a accord des droits et des permis de pche aux pcheurs de mtier seulement, et leur a confi la gestion de la pche par la voie des Associations coopratives de pche (ACP).

Processus : Chaque ACP (ou fdration d ACP) a la proprit exclusive des eaux ctires l exception des zones portuaires et industrielles. Les ACIJ formulent au gouvernement des demandes de permis qu elles distribuent leurs membres. Les non-membres ne peuvent pas pcher, et les membres qui ne respectent pas les rgles sont expulss. Les ACP contrlent de nombreux aspects de la pche ctire dans le cadre de leur territoire immdiat en appliquant les lois et rglements nationaux de la pche, auxquels viennent s ajouter ceux qui sont mis en vigueur l chelle locale. Par exemple, le gouvernement national dtermine le total des prises admissibles pour les zones de pche extra ctires et ctires. La division du quota total pour une ACP particulire incombe la prfecture (subdivision du gouvernement). L ACP est alors charge de rpartir son quota de pche spcifique. L ACP collabore troitement avec les pouvoirs nationaux, prfectoraux et municipaux sur

Gestion
cogre pouvoirs rgional, l chelle

: La pche ctire au Japon est l aide d systme qui accorde des un rglementaires l chelon national et et des pouvoirs dcisionnels locale surtout. Ce systme de coges-

Annexe

II

tudes

de cas

de cogestion

61

plusieurs plans relatifs la pche, dont la conception et la mise en oeuvre des plans de gestion, l approbation des rglements, les projets de pche, les budgets, les subventions, les permis et autres droits. Les ACP assument galement des fonctions de commercialisation, de transformation, de location d quipement de pche, d achat de fournitures et de formation.

Renforcement

des capacits

: Les

besoins d information varient beaucoup d une ACP l autre. En ce qui concerne le renforcement des capacits institutionnelles, les ACP adoptent et renforcent essentiellement la prise de dcisions par consensus traditionnelle du Japon et l appliquent la gestion de la pche. Comme ce renforcement des capacits s est surtout fait il y a plusieurs dcennies, la documentation actuelle ne donne aucune prcision ce sujet.

: Aux Philippines, la pche ctire se distingue par une exploitation concurrentielle et intensive, par des conflits entre les groupes utilisant divers types d quipement, par l puisement des ressources et par des problmes d application de la rglementation. Le gouvernement applique certes des mesures favorables la dcentralisation mais, d aprs certains analystes, le manque de ressources et de comptence en gestion tait ce qui avait le plus motiv le gouvernement instituer la cogestion. : En 1991, le gouvernement des Philippines a donn force de loi au Code des pouvoirs locaux qui visait dcentraliser les fonctions et les rouages gouvernementaux au profit des autorits locales.

Gestion

Mandat

Traits caractristiques

: Au Japon, la tradition maritime dominante n jamais, cona trairement celle de l Occident, sous-entendu que la mer est (ou devrait tre) librement accessible. Au contraire, un systme complexe de tenure marine variant l chelle locale a t mis sur pied au cours de nombreuses gnrations. La proprit du patrimoine marin dans les eaux ctires se compare aisment, en droit japonais, la proprit du terrain communal dans les villages. Sources : Ruddle, K., Administration and conflict man-

agement in Japanesecoastalfisheries, 1987.


Document technique no 273. Ottawa : Ministre des Pches et des Ocans. Lim, C.P., Matsuda, Y. et Shigemi, Y., Comanagement in marine fisheries : The Japanese experience, 1995. Coastal Management 23 : 195-221.

Processus : Ce Code a accord aux autorits locales (municipalits) plusieurs pouvoirs, dont la gestion des eaux municipales ou littorales. Selon ce Code, les eaux municipales se dfinissent comme l ensemble des eaux qui baignent le littoral dans une limite de 15 km. Le principe directeur se traduisait par une disposition selon laquelle les organes de pouvoirs locaux peuvent se regrouper, conjuguer ou coordonner leurs efforts, services ou ressources des fins bnfiques l ensemble d entre eux. On a galement accord aux organes de pouvoirs locaux et aux collectivits locales certains privilges ou droits prfrentiels. Par exemple, on a dot les municipalits du pouvoir exclusif d accorder des privilges de pche dans les eaux municipales et d imposer des loyers, des droits et des frais. On a accord gratuitement aux organisations ou

62

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

coopratives de pcheurs temps partiel des droits prfrentiels de privilges de pche dans les eaux municipales, tels que la construction de bordigues et l organisation de repas de poisson.

de la ressource, au risque de conflits entre les groupes utilisant divers quipements, au dclin marqu de la flottille de pche la senne ds 1975, et la diffkult de grer des rglements de pche de plus en plus complexes.

des capacits : L article 35 du Code stipule que les organes de pouvoirs locaux peuvent conclure des ententes de coentreprise avec des organisations populaires et des organisations non gouvernementales (ONG) en vue d assurer la prestation de certains services de base, des projets de renforcement des capacits et la garantie de moyens de subsistance, et pour crer des entreprises locales qui diversifieront la pche. Traits distinctifs
: La gestion de la pche aux Philippines s appuie sur 30 ans d exprience en cogestion qui a vu le jour dans le domaine des ressources aquatiques et forestires. Dans ce pays, toutes les formes de cogestion se distinguent par la participation d ONG bien finances et dynamiques. Sources : Pomeroy, R.S. et Pido, M., Initiatives towards fisheries CO-management in the Philippines : The case of San Miguel Bay, 1995, Marine Policy 19 : 213-226. Pomeroy, R.S. d., Community Management and Common Property of Coastal Fisheries in

Renforcement

Mandat

: Selon Kearney, la participation des pcheurs la prise de dcisions remonte une politique instaure par le gouvernement canadien en 1976 :

Depuis 1976, le mode dcisionnel alternatif d autodtermination a nanmoins trouv sa


premire expression dans un concept connu sous le nom de cogestion (trad. libre). Ce

fut d abord mis de l avant comme un lment de politique gouvernementale dans un discours que Romo LeBlanc, alors ministre des Pcheset de IBtvironnement,
concept pronona en 1978, et ce mode dcisionnel d autodterminat-ion tion . LeBlanc offrait

fut qualifi

de cogesl occa ce

aux pcheurs

sion de cogrer la pche de manire trie, tre propritaires

qu puissent prendre en main leur indusils de leurs bateaux,

diriger leur entreprise, ngocier lesprix et les conditions de travail, et devenir despartenaires gaux avec ceux qui achtent, transforment et commercialisent le poisson 8.
(trad. libre)

Asia and the Pacifie : Concepts,Methods and Experiences,Manille : International Center


for Living Aquatic Resources Management, 1994,189 p.

Gestion

: Les sujets de proccupation concernant la pche au hareng dans la baie de Fundy avaient entre autres trait la viabilit

Processus : Les pcheurs ont form un comit compos de .reprsentants des secteurs halieutiques de la senne, des filets maillants et des bordigues. Ce comit s runi avec les est reprsentants du gouvernement et a particip la formulation des rglements de pche, l attribution du quota total de la flottille. En outre, il dtenait les droits de vendre le poisson aux navires trangers, il avait la responsabilit de contrler les quotas des bateaux, et il dtenait galement les droits de rpartition

Annexe

II

tudes

de

cas

de

cogestion

63

des quotas excdentaires au sein de la flottille. Cependant, ni la politique de 1976, ni le document d tude du gouvernement de 1981 ne prcisrent si la cogestion tait un simple mcanisme de consultation ou si elle comportait la dlgation de pouvoirs dcisionnels importants pour les pcheurs.

of Fundy herring fisheries 1976-1978 : An experiment in fishermen-government comanagement, 1984, dans : Atlantic

Fisheries ad Coastal Communities : Fisheries Decision-Making Case Studies, C. Lamson


and A. J. Hanson, d., Dalhousie Ocean Studies Programme, Halifax, p. 165-203. Jentoft, S. et McCay, B. J., User participation in fisheries management. Lessons drawn from international experiences, 1995, Marine Policy 19 : 227-246.

Renforcement des capacits : 11 existe peu d information ce sujet. Divers vnements qui se sont produits au dbut des annes soixante-dix ont amen les pcheurs de hareng de la rgion de Fundy s organiser ds 1975 en trois associations. Traits distinctifs
: Le projet de Fundy de 1976- 1978 fut la premire initiative de cogestion de la pche au Canada. La coopration entre le gouvernement et les pcheurs pour ces deux annes-l fut excellente au dpart, mais s effrita par la suite cause d un ensemble de problmes, notamment en raison de conflits entre les divers groupes de pcheurs, et de l incapacit du gouvernement clarifier ses politiques. Dans les annes qui suivirent, on mit dans ce projet l accent sur la consultation : on demanda aux groupes d utilisateurs d exprimer leurs proccupations et leurs opinions, mais c tait le ministre des Pches et des Ocans qui prenait les dcisions. Le processus de consultation, amorc la fin des annes soixante-dix et au dbut des annes quatre-vingt avec plusieurs comits consultatifs, se multiplia en dizaines de comits couvrant chaque secteur et les principales espces de ressources marines. Dans les annes quatre-vingt-dix, la rgion ScotiaFundy comptait elle seule 28 comits (Jentoft et McCay, 1995).

Gestion

: Sambro est un petit village de pcheurs prs de Halifax. 11 est dot d une flottille de 30 bateaux et de deux industries du poisson. Ce village avait autrefois une pcherie diversifie qui tait en activit tout au long de l anne, pour la pche la morue, l aiglefin, l espadon, au goberge, au fltan et au homard. De 1986 1993, la part de la prise totale (Rgion 4X) de Sambro avait connu une certaine stabilit raison de 10 p. 100 de la morue, 10 p. 100 de l aiglefin et 4 p. 100 du goberge. Mais avec l instauration du systme de quotas concurrentiels, les dbarquements de Sambro ont t rduits une fraction de cette moyenne prcdente.

Mandat

Sources:
Kearney, J. F., The transformation of the Bay

: Il n existe aucune entente officielle. Les quotas communautaires ont t attribus selon le mme processus de rglementation que pour d autres types de quotas. De mme, d aprs la documentation consulte, on ne sait pas trs bien si (ou comment) le mandat d autorglementation et d autosurveillance a t transfr l association locale.

64

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Processus : Les pcheurs de Sambro ont prsent un mmoire au gouvernement fdral dans lequel ils demandaient qu un quota communautaire exprimental soit attribu pour protger leurs droits acquis. En 1990, le ministre des Pches et des Ocans (MPO) a accord un petit village un quota sur l aiglefin (45 tonnes d quota de 1 900 un tonnes pour la rgion 4X). Pour viter la surabondance ou la pnurie, la gestion de ce quota tait assure par les pcheurs eux mmes, par la voie de leur Association, en appliquant des limites d expditions et en leur permettant de pcher en fonction de la demande du march. Par la suite, le MPO a accord des quotas communautaires plus grands pour tout le poisson de fond. Les pcheurs ont eu le droit de grer et d attribuer la prise par la mise en vigueur de limites d expditions pour les bateaux de moins de IV,5 mtres. Renforcement des capacits : Dans ce cas, les facteurs cls taient l existence d une association locale de pcheurs relativement puissante, d industries du poisson solidaires, d groupe paroissial puissant, l un organisation de runions communautaires pour trouver un consensus, et l mergence d une association de dveloppement local aprs les runions communautaires de 1994. Traits distinctifs
: L exprience de Sambro, toujours en cours, illustre la possibilit de grer la pche par quotas communautaires, par opposition aux quotas de flottilles et aux quotas individuels transfrables (QIT) . Au dpart, le systme a t mis sur pied pour protger la part du village dans la pche. Mais les pcheurs se sont aperus que, mme si les quotas communautaires ne leur garantissait pas, dans des temps de restriction de quotas, la

part de prises dont ils avaient toujours bnfici, ils taient nanmoins source de nombreux avantages. L application de quotas communautaires a vit la pche effrne que suscitent les quotas de flottilles, et elle a permis aux pcheurs individuels de pcher selon les demandes du march; elle a galement permis l utilisation de la technologie moins coteuse des engins fixes, et a permis une pche plus slective en changeant d espces au besoin. On aurait pu obtenir un grand nombre des mmes avantages en utilisant les QIT plutt que les quotas de flottilles. Cependant, les quotas communautaires permettent d viter deux inconvnients majeurs inhrents aux QIT : l accroissement de la valeur des prises (dumping de prises accessoires, de petits poissons et de poissons de deuxime choix) et problmes d quit ( prjug du pcheur riche li aux QIT et disparition de la classe moyenne des pcheurs). Sources : Apostle, R., Barrett, G., Holm, P., Jentoft, S., Mazany, L., McCay, B. J., et Mikalsen, K.H., ( paratre, 1998, Toronto : University of Toronto Press (titre non disponible). Loucks, L., Coastal community-based decision-making : Values for sustainable coastal zone management, Thse de matrise, 1995, St. Mary University, Halifax. s McCay, B. J., Creed, C.F., Finlayson, A.C., Apostle, R., et Mikalsen, K., Individual transferable quotas (ITQs) in Canadian and US fisheries, 1995, Ocean & Coastal Management 28 : 85115.

Annexe

II

tudes

de

cas

de

cogestion

65

protection de l habitat, ainsi que la mise en place de mesures coercitives et la remise en tat du bassin hydrographique. : Prs de Prince Rupert, l embouchure de la Skeena, une pcherie commerciale centenaire a t value cent millions de dollars en 1995. Le saumon sockeye et quatre autres espces de saumon faisaient partie de cette industrie. En amont, une pche sportive au saumon steelhead s implanta solidement sur la Skeena dans les annes cinquante, mais connut un dclin la fin des annes soixante-dix en raison de la baisse du nombre de saumons steelhead. Au dbut des annes quatre-vingt-dix, les adeptes de la pche sportive s inquitrent trs srieusement de la menace d effondrement imminent de la population de steelhead, et du fait que les pcheurs commerciaux continuaient pcher ce poisson l embouchure de la rivire avec des filets maillants et des senneurs. Ailleurs dans la Skeena, les premires nations Gitksan et Wet suwet en ont rclam le droit de mener des activits de pche commerciale en amont, lors de la remonte des saumons ayant chapp la capture, en raction aux protestations des pcheurs commerciaux de Prince Rupert qui craignaient que ces pratiques n entranent dans l avenir des rallocations de pche peu favorables. Le manque d information scientifique ncessaire leur valuation n fait a qu exacerber ces conflits. : Le Comit du bassin hydrographique de la Skeena (Skeena Watershed Committee, SWC) a t cr en 1992 pour runir les trois parties et les amener planifier ensemble la capture des stocks dans la Skeena. Les problmes essentiels rsoudre taient l valuation et la mise en valeur des stocks, la

Gestion

Processus : Les parties eurent beau accepter de se regrouper en 1992, il fallut attendre 19% pour que des progrs s amorcent : le ministre des Pches et des Ocans (MPO) a menac d imposer des limites saisonnires et spatiales si le Comit ne prsentait pas son propre plan. En mme temps, le Comit a acquis une mainmise sur les budgets de recherche, et le MPO a engag un mdiateur indpendant et extrieur au gouvernement pour tenter de rsoudre les conflits. Ensuite, toutes les parties locales et gouvernementales se sont entendues sur un ensemble de directives concernant la gestion de la pche pendant la saison ( inseason fisheries management guidelines ))) pour 1994 et, la fin de la saison, toutes les parties taient satisfaites des rsultats. Le Comit comportait une reprsentation gale de cinq groupes d intrt : les pcheurs autochtones, les pcheurs amateurs, le secteur de la pche commerciale, le gouvernement provincial et le gouvernement fdral. En mars 1997, cependant, des reprsentants de la pche commerciale se sont retirs parce qu il leur semblait que le processus consultatif que l appliquait la gestion des pches avait on desservi leurs intrts financiers. Renforcement des capacits : Le MPO et la province de la Colombie-Britannique ont cr un modle informatique concernant la rgion, les stocks et les initiatives, pour mettre au point des options de gestion soumettre l examen des membres du Comit de gestion du bassin hydrographique de la Skeena lors de leurs runions. Ces modles ont facilit le rglement des diffrends.

Mandat

66

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Traits

distinctifs

: Quoique financ par le de

MPO, le Comit est dot d une structure gestion cooprative souple.


Sources :

aucun pouvoir lgal, mais uniquement consultatif. Le Joint Statement on the Management of the Kuskokwim River Salmon Fishery, adopt par le Board of Fisheries en 1988, reconnat l existence du Groupe.

Pinkerton,

E. et Weinstein, M., The Skeena

Watershed Committee, British Columbia dans Fisheries that Work : Sustainability


through Community-Based Management,

1995, The David Suzuki Foundation, Vancouver. Perry, T., Prince Rupert Division Office, Ministre des Pches et des Ocans, intervention personnelle, 16 avril 1997.

Gestion : Au milieu des annes quatrevingt, l Alaska Department of Fish and Game (ADF&G) a menac de fermer les pcheries de saumon quinnat, kta et coho de la Kuskokwim cause de l volution des donnes concernant le nombre de saumons qui atteignent les frayres. La pche commerciale au saumon avait pris constamment de l ampleur, et l ADF&G tait convaincu que les activits de pche avaient pris trop d importance pour permettre le maintien des stocks de saumon quinnat ou autre. Quant aux collectivits de pcheurs, elles croyaient que les donnes concernant les stocks sur lesquelles s appuyait cette decision taient inexactes et que les pcheries devraient demeurer ouvertes. Le Groupe de travail charg de la gestion de la Kuskokwim, qui reprsente 21 collectivits de pcheurs, fut form l issue de cette crise. Mandat
: L ADF&G dtient le pouvoir lgal exclusif de prendre des dcisions et de les appliquer. Quant au Groupe de travail, il n a

Processus : Le Groupe de travail fut form dans les deux ans qui suivirent la gestion de la crise, et obtint un statut officiel en 1988. Il tait compos de 15 bnvoles reprsentant les milieux suivants : les villages en amont et en aval, la pche de subsistance, sportive et commerciale, les industries locales du poisson, et les ans. Le groupe fonctionnait selon le principe de l unanimit moins une voix. Il s agissait d obtenir des donnes sur l abondance des stocks pendant la saison, chaque espce de poisson tant considre comme un stock. Le groupe a rencontr les reprsentants du gouvernement deux ou trois fois par saison. Le groupe a cre et coordonn une pcherie exprimentale l embouchure de la rivire et plusieurs dans le secteur de la pche de subsistance, dans la rivire proprement dite, aux fins de complter les donnes de l ADF&G. La pcherie exprimentale fut finance, pour la premire saison, par une industrie du poisson, et l ADF&G a fourni les services d technicien qui tait charg d un assurer la cohrence des mthodes appliques. Au cours des annes suivantes, les pcheurs chargs d exprimenter Yup ont t financs ik par l ADF&G et l organisation des Bering Sea Fishermen pour collecter des donnes. Plusieurs sites de pche de subsistance ont galement t mis en observation aux fins de collecter des donnes; cette initiative fut surtout finance par l organisation des
pcheurs de Yu pik, et par une subvention de l tat. Les donnes obtenues l issue de ces activits ont servi prendre des dcisions ofli-

Annexe

II

tudes

de cas de cogestion

67

cieuses sur les priodes et les zones rserves la pche au saumon quinnat, kta et coho. Les fonctions de gestion qui incombaient au Groupe de travail comportaient ainsi la collecte, l analyse et l interprtation de donnes, ainsi que la planification de la pche avant et pendant la saison.

Renforcement des capacits : Le Joint Statement comporte des dispositions dtailles concernant la collecte d informations. Tous les deux ans, le Groupe fournit au Board of Fisheries un rapport dtaill de rendement et une auto-valuation. Le Groupe est devenu une institution non officielle de gestion oprationnelle qui est habilite prendre des dcisions de planification de la pche. L ADF&G assiste aux runions titre d observateur et a le droit d annuler des dcisions. L ADFhG conserve la responsabilit juridique, tandis que le Groupe est responsable sur le plan social et politique.
: Le rle important jou par les pcheurs de subsistance dans la collecte des donnes; l apport des connaissances traditionnelles des ans et d autres pcheurs; le travail bnvole des participants; le financement par des groupes et industries du poisson de la rgion pour amliorer la gestion de la pche. Source : Pinkerton, E. et Einstein, M., Fisheries that Work. Sustainability through CommunityBased Management, 1995, Vancouver : The David Suzuki Foundation.

Gestion : La Prince William Sound Aquaculture Corporation (PWSAC) a t fonde en 1974 aux fins d accrotre la montaison du saumon dans la rgion grce des techniques de mise en valeur. Ce sont les pcheurs de cette rgion qui ont pris cette initiative pour lutter contre l puisement des ressources et pour se prmunir contre les fluctuations naturelles de la disponibilit des ressources. Mandat
: L entente de cogestion a t conclue entre l Alaska Department of Fish and Game et la PWSAC. Une srie de lois et rgle-

Traits distinctifs

ments adopts en 1976 et ultrieurement ont accord une association rgionale habilite le pouvoir de taxer ses membres aux fins de financer et de grer la mise en valeur du saumon. Pour se qualifier comme association rgionale, une socit doit reprsenter les pcheurs commerciaux dans la rgion faisant l objet de la gestion, ainsi que d autres groupes d utilisateurs et parties intresses.

Processus : L entente a commenc par une planification de la mise en valeur de la rgion et des stocks locaux. Ces initiatives se sont avres un tel succs que la cogestion a ensuite port sur la planification et l attribution des captures. Le concept repose sur la capacit de la PWSAC de taxer ses membres et d investir dans la mise en valeur pour que tout le monde en bnficie. Renforcement des capacits :
Pinkerton a tudi deux aspects du renforcement des capacits. En premier lieu, elle a constat que la cogestion dotait les pcheurs

68

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

d une meilleure position de ngociation. Ceci s explique par quatre facteurs qui diminuent les risques pour les acheteurs de poisson : qualit suprieure, volume important, prvisibilit de l approvisionnement, et possibilit de faire affaire avec un vendeur. Les bnfices bruts des senneurs du golfe de Prince-William attribuables au poisson produit par la PWSAC se chiffraient 71 000 $ environ par senneur, comparativement une moyenne d environ 3 000 $ seulement (sous la forme d une taxe de dbarquement de 2 p. 100) destins financer la mise en valeur. En deuxime lieu, elle a constat que l optique de la cogestion applique la mise en valeur a contribu coordonner les pcheries de capture traditionnelles et les pcheries de culture en attnuant le conflit soulev par l attribution de stocks mis en valeur et de stocks sauvages. La production de saumon rose attribuable l closerie en Alaska reprsentait 30 p. 100 de la production totale en 1989 et 45 p. 100 en 1990, et la PWSAC tait le plus grand producteur de saumon rose en Alaska.

and culture fisheries : The case of Prince William Sound pink salmon, 1994, North

American Journal
14 : 262- 277.

ofFisheries Management

Gestion : La Baie de Chesapeake est le plus grand estuaire des tats-Unis et l des plus un productifs de la Terre. L industrie de la pche dans cet estuaire se chiffre plus d milliard un de dollars par an, et s dploie aussi une y importante industrie du tourisme et des loisirs. La Baie est vaste et peu profonde, et son bassin hydrographique s tend sur 166 000 km2, o se rpartit une population de plus de 14 millions de personnes. Depuis 300 ans, la Baie est exploite comme une ressource compltement libre d accs. En consquence, la pche a connu un dclin, les terres humides ont accus un recul et l industrie ostricole a t anantie. Une grave dtrioration de la qualit de l eau dans la Baie a tir la sonnette d alarme pour la premire fois dans les annes soixante.

Traits

distinctifs : Le programme priv d aquaculture but non lucratif en Alaska est n en raction aux problmes causs par les programmes d closerie grs par l tat et privs but lucratif. Le cas de la PWSAC n est pas un cas propre l aquaculture mais un projet de mise en valeur du saumon cogr par une association rgionale de pcheurs but non lucratif et un organisme de l tat.
Sources : Pinkerton, E., Fisheries development by local stakeholders : The Prince William Sound Aquacuhure Corporation, 1993, Making Waves4 (3) : 14-16. Pinkerton, E., Economie and management benefts from the coordination of capture

Mandat

: La Chesapeake Bay Foundation, organisme but non lucratif, a t cre en 1966 pour sauver la Baie. La premire entente concernant la Baie de Chesapeake a t signe en 1983 par six tats et par le gouvernement fdral. L entente de Chesapeake de 1987 visait concrtiser 29 engagements dans six secteurs : ressources biologiques, qualit de l eau, croissance dmographique et dveloppement, sensibilisation du public, accs du public et grance. Processus : La premire tape de cette

entente consistait tablir un dialogue et rallier l opinion quant la ncessit de sauver la Baie. La deuxime tape consistait recueillir

Annexe

II

tudes

de

cas

de

cogestion

69

un consensus gnral sur les causes du problme et sur la manire d remdier. Quant y l tape finale, actuellement en cours, elle exige la mise en oeuvre de mesures correctives. Il s agit surtout ce stade de veiller ce que les objectifs court terme bass sur les besoins locaux, humains et institutionnels ne l emportent pas sur la ncessit long terme d assainir l cosystme. : On a initi des bnvoles et des tudiants la collecte d chantillons et la compilation de mesures qui servent aujourd hui observer les cours d eau et les rivires dans l ensemble du bassin hydrographique. Ces donnes viennent s ajouter celles qui sont recueillies par les scientifiques du gouvernement fdral et des tats. Les scientifiques ont jou un rle dterminant pour sensibiliser le milieu politique et le public aux causes de la dtrioration de la qualit de l eau.

Ecosystemsand Institutions, L. Gunderson,


C.S. Holling et S. S. Light, d. New York : Columbia University Press. Matuszeski, W., Case Study 1 - The Chesapeake Bay Programme, U.S.A. The Contributions of Scienceto Integrated Coastal Management, 1996, GESAMP Reports and Studies No. 61. Rome : Organisation pour l alimentation et l agriculture. Groupe mixte d experts de la FAO charg d tudier les aspects scientifiques de la pollution des mers.

Renforcement

des capacits

Traits distinctifs

: La Baie de Chesapeake est considre comme le scnario idal de la

gestion d cosystme. On a russi trouver un rapidement un terrain d entente parce que tous les groupes d intrt taient directement touchs par une grave dtrioration observable de la qualit de l eau. En fin de compte, les chercheurs taient tous d accord et se sont exprims sans ambages, et ont contribu garantir que l s on occupe des vrais problmes. Une fois les problmes dfinis, les organismes de gestion sont aussitt passs l action. Sources : Costanza, R. et Greer, J., The Chesapeake Bay and its watershed : A mode1 for sustainable ecosystem management?, 1995,

Gestion : Dans les annes soixante-dix, les fortes densits dmographiques, ainsi que la croissance agricole et industrielle le long du Saint-Laurent avaient dj cr de graves problmes environnementaux dans le fleuve comme dans ses affluents. Le Plan d action Saint-Laurent se prsenta alors sous la forme d une entente de collaboration entre le gouvernement fdral et le gouvernement du Qubec. Cette entente visait doter d un
cadre cohrent les initiatives gouvernementales en matire de protection de l environnement du fleuve. Ce Plan, qui a pris fin en 1993, a t remplac par l entente SaintLaurent Vision 2000 (SLV 2000).

Mandat

: L entente SLV 2000 vise protger l cosystme du Saint-Laurent en vue de redonner le fleuve au public dans l optique du dveloppement durable.

Barriers and Bridges ta the Renewal of

Processus : Dix ministres du gouvernement du Qubec et du gouvernement fdral participent l entente SLV 2000. Cette entente comporte sept grands volets : prserver la diversit biologique, promouvoir l assainissement de l agriculture, assurer la participation

70

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

communautaire, fournir entre autres aux dcideurs l information ncessaire la prise de bonnes dcisions, tenter d apaiser l inquitude croissante des Qubcois face l impact des contaminants sur leur sant, rduire les dcharges d effluents toxiques dans le SaintLaurent et dans ses affluents, et restaurer plusieurs sites dtriors, tout en mettant l essai et en favorisant des techniques de rhabilitation. On a dfini les principaux partenaires pour chaque volet de ce programme. Les nombreux organismes intresss ont cr une structure de gestion mixte pour faciliter la mise en oeuvre de l entente. Par exemple, il existe un comit de gestion de l Entente qui tablit les politiques, consulte les organismes communautaires et supervise la mise en uvre de chacun des volets. En outre, sept comits d harmonisation se runissent rgulirement pour planifier, mettre en uvre certaines activits relevant de chaque volet et pour en assurer le suivi. Des rsultats mesurables ont t fixs pour chacun des volets aux fins d assurer des rapports rguliers d activits. Un bureau de coordination fournit les services de soutien et de secrtariat tous les partenaires.

Gouvernements

du Canada et du Qubec,

Entente d harmonisation et de concertation pour la conservation, la protection, la dpollution et la restauration du fleuve SaintLaurent et de tributaires prioritaires, intitule Saint-Laurent Vision 2000, 1994.

Gestion : Ce programme de gestion a t mis sur pied en raction l objection de nombreux Australiens face une proposition de miner des coraux (du calcaire pour les fours ciment) dans le rcif de la Grande Barrire et de faire des travaux de forage ptrole dans la province du rcif. Mandat : Ces difficults ont amen le parlement fdral d Australie adopter la loi dite Great Barrier ReefA4arine Park Act en 1975. En
1981, le rcif de la Gra.nde Barrire a t, avec toutes les les de la rgion, inscrit sur la Liste du patrimoine mondial, mais apparemment sans l adoption d une autre loi australienne. : La Loi a tabli un Tribunal tripartite et prvu la cration d parc dans la un rgion du rcif de la Grande Barrire. Ce parc englobe l ensemble des eaux l de l est tat de Queensland depuis la pointe nord de la pninsule du cap York jusqu une pointe situe environ 2 200 kilomtres au sud, et de la laisse de basse mer sur la terre ferme jusqu au bord du plateau continental. La deuxime phase de l initiative de gestion s amorce par l est inscription du rcif de la Grande Barrire sur la Liste du patrimoine mondial en 1981. Avec cette inscription, l ensemble de l cosystme ctier a t officiellement reconnu comme une entit, comprenant toutes les terres, le fond ocanique et les eaux se trouvant dans

Processus

Renforcement

des capacits

: SLV 2000

a pour objet essentiel de motiver, d encourager et d appuyer la participation de la population locale aux projets de SLV 2000 dans sa rgion.

Traits

caractristiques

: SLV 2000 mise

sur le succs de son prcurseur, le Plan d action Saint-Laurent, qui a labor un cadre pour les initiatives gouvernementales concernant le Saint-Laurent.

Sources:
Gouvernements du Canada et du Qubec, 1996, Rapport biennal 1993 - 1995, Saint-

Laurent Vision 2000.

Annexe

II

tudes

de

cas

de

cogestion

71

les limites de la rgion du rcif de la Grande Barrire. Toutefois, le travail ncessaire l laboration d plan stratgique long un terme ne s amora que plus tard, en 19901991, du fait que la signification de l expression conservation tout en permettant une utilisation raisonnable figurant dans la Loi ne faisait pas l unanimit.

coeur de l approche

stratgique adopte par le des

Tribunal pour veiller ce que l utilisation ressources soit cologiquement viable. Sources :

Kelleher, G., Case study 2. The Great Barrier

Reef Australia. The Contributions of Science to Integrated Coastal Management, 1996.


GESAMP Reports and Studies No. 6 1. Rome : Organisation pour l alimentation et l agriculture, Groupe mixte d experts de la FAO charg d tudier les aspects scientifiques de la pollution des mers. Kelleher, G., Public participation on the Reef, 1996, World Conservation 2 : 19.

Renforcement

des capacits

: Avec la

Loi, la participation du public est obligatoire, mais la pratique actuelle semble aller au-del des exigences imposes par la loi pour faciliter la participation du public. Les projets de plans de zonage sont prsents au public non pas pendant un mois mais pendant trois mois; non seulement le Tribunal publie le plan dans les journaux, mais le Tribunal recherche aussi des groupes d usagers avec qui discuter du plan. Le Tribunal facilite la participation en prparant des formulaires de rponse attrayants, en les distribuant grande chelle, et en acceptant des rponses sous forme crite ou orale, en personne ou au tlphone. On accorde une attention particulire aux personnes et aux groupes qui dpendent le plus des ressources du parc. Le Tribunal emploie des membres des communauts autochtones pour tirer parti des connaissances traditionnelles, en vue de mieux connatre, par exemple, le dugon, espce menace d extinction.

: Les raisons qui ont entran la cration du Pacifie Fishery Management Council et, de manire gnrale, la dcentralisation de la gestion des pches aux tats-Unis, sont complexes. Selon Jentoft et McCay, la nature publique et ouverte du processus est exige par la loi, ce qui reflte un plus grand changement institutionnel aux tats-Unis au dbut des annes soixante-dix.

Gestion

Mandat : En vertu de la Fishery Conservation and ManagementAct de 1977


(loi Magnuson), huit conseils de gestion rgionale des pches ont t crs dans les grandes rgions de pche amricaines. Le systme de gestion cr par ladite Loi a t dfini comme une cogestion, du fait qu une partie des pouvoirs de gestion des pches que dtenait le gouvernement fdral a t confie aux conseils rgionaux. : En vertu de la loi Magnuson, le cadre des conseils rgionaux est le mme dans

Traits

distinctifs

: Le rcif est une vaste

rgion cologique dans laquelle les activits humaines reprsentent un apport de prs d un milliard de dollars par an pour l conomie australienne. La Greut Barrier Reef Marine Park Act fut l une des premires lois au monde appliquer le concept de dveloppement viable sur le plan cologique la gestion d une grande rserve naturelle. La participation du public tous les aspects de la gestion fut au

Processus

72

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

les huit rgions, mais la structure

dcisionnelle

jamais t faite aux tats-Unis.

Mais la loi

qu adopte un conseil varie d une rgion l autre. Le Pacifie Fishery Management Council a demand l avis des utilisateurs et des chercheurs. Les rglements sont officiellement mis en vigueur par le Conseil, selon les recommandations des comits. Les comits consultatifs permanents sur le poisson de fond comprennent le Groundfish Advisory Pane1 (avec des reprsentants des secteurs halieutiques commerciaux et rcratifs, des industries du poisson et des consommateurs), la Groundtsh Management Team (biologistes, conomistes et responsables de la rglementation) et le Scientitc and Statistical Committee. Le Conseil a pour fonctions essentielles d laborer, de superviser et d valuer les plans de gestion des pches pour diverses pcheries qui, dans le secteur qui relve du Conseil, ont besoin de gestion ou de conservation. Les plans doivent tre approuvs par le gouvernement fdral avant d tre mis en oeuvre. Le Conseil tient des audiences tout au long de la planification aux fins de consulter le public. Le Conseil est compos de personnes comptentes en matire de pche et de pcherie. Les membres du Conseil, proposs par les gouverneurs des tats dans le secteur relevant du Conseil, sont nomms par le Secrtaire au Commerce des tats-Unis.

Magnuson n pas ncessairement donn lieu a la cogestion. La gestion des ressources en vertu de la loi Magnuson a t accueillie avec un enthousiasme mitig. Plusieurs tudes ont port sur le rendement de diverses pcheries sous l gide du Pacifie Fishery Management Council. Par exemple, Hanna, qui a rapport trois cas de gestion du poisson de fond dans le cadre du Pacifc Fishery Management Council, a conclu que la participation des usagers sur la performance de la gestion n tait pas concluante sur tous les plans.
Sources :

Hanna, S.S., User participation and tshery management performance within the Pacifie Fishery Management Council, 1995, Ocean and Coastal Management 28 : 23-44. Jentoft, S. et McCay, B., User participation in fsheries management. Lessons drawn from international experiences, 1995, Marine Policy 19 : 227-246.

Gestion

Renforcement

des capacits

: Le lagon de Ndogo se trouve au Gabon, en Afrique centrale occidentale. Les alentours du lagon, qui prsentent une riche

Formuler des dispositions et des fonctions relatives la gestion de l information par la voie de comits. La cration d une institution locale ne semble faire l objet d aucune mesure.

Traits

distinctifs : La loi Magnuson, qui a entran la dcentralisation des pouvoirs de gestion que dtenait auparavant le gouvernement central, est probablement la tentative la plus ambitieuse de dcentralisation qui ait

biodiversit, comprennent quatre rserves naturelles lgalement constitues (Complexe des Aires Protges de Gamba), ainsi que quatre rserves de chasse, des terres intrieures trs riches et des pcheries ctires. Cependant, les villages du lagon de Ndogo subissent un dclin rapide pour plusieurs raisons : le chalutage en mer porte atteinte la pche ctire et dans le lagon, les rserves

Annexe

II -

tudes

de cas de cogestion

73

naturelles amnent les animaux ravager les rcoltes, la chasse au gibier sauvage est interdite, et les systmes traditionnels de proprit collective dans le lagon ont disparu avec l affaiblissement des contrles, valeurs et tabous traditionnels, ainsi qu avec l apparition des bateaux moteur. La disparition des systmes de tenure marine et l incapacit des gouvernements grer la ressource ont permis un libre accs la pche dans le lagon.

voirs ruraux, il faudrait envisager la participation des chefs de clans et des ans la gestion.

Mandat

: La branche amricaine du Fonds mondial pour la nature (FMN) a mis sur pied le projet Gamba du FMN et collabore avec le gouvernement du Gabon. L bauche du Plan directeur pour le Complexe des Aires Protges de Gamba dcrit les mesures prendre pour assurer la viabilit de zones protges autour du lagon de Ndogo. Ce plan vise protger l intgrit de l ensemble du lagon et des zones protges en tant qu cosystme, et favorise l mergence d rgime de cogestion. un

Renforcement des capacits : D aprs Freudenberger, la faiblesse des infrastructures institutionnelles l chelle locale limite les possibilits de planification concerte de l utilisation des ressources. Il faudra consacrer beaucoup de temps et de ressources si l on veut que les collectivits locales ngocient avec les autres intervenants. Le projet Gamba du FMN est ax sur le renforcement des capacits institutionnelles. Chaque tape du processus dcrit plus haut que prconisait le projet Gamba du FMN peut tre considre comme contribuant au renforcement des capacits. Traits caractristiques : S se concril
tise, ce projet inversera le processus selon lequel le gouvernement a assum toutes les fonctions de gestion des ressources, y compris la restitution de pouvoirs aux chefs traditionnels. Toutefois, des mesures stratgiques s imposeront pour faire intervenir des facteurs se situant bien au-del du contrle communautaire local. Par exemple, comme le propose le document, le FMN pourrait collaborer avec le gouvernement pour surveiller les chalutiers internationaux qui pchent au large de la cte et pour appliquer les lois concernant la pche.

Processus

: Les techniques d valuation

acclre des projets ruraux et d valuation participative en milieu rural ont servi dfinir les intrts des intervenants, les problmes d utilisation des ressources, et les points de conflit et de convergence. Le Plan directeur recommandait ce qui suit : qu zonage et un un relev cartographique cologique concerts soient tablis par le gouvernement de concert avec la population locale; que les priorits de gestion se dgagent d une consultation auprs des intervenants; que les tables rondes servent de mcanisme visant commenter les priorits dfinies au cours de la planification; que l tudie les solutions juridiques possibles on pour doter les groupes d une influence plus grande dans la gestion locale. Comme la gestion efficace des ressources communautaires dpend beaucoup de l existence de forts pou-

Source:
Freudenberger, M.S., The Future of the Ndogo

Lagoon : A RRA Case Study of Stakeholders and Conservation in Coastal Gabon, 1996,
Washington : Fonds mondial pour la nature.

74

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

pour protger, conserver et mettre en valeur la pche. : Chaque premire nation labore indpendamment une stratgie de gestion de la pche et un plan de mise en oeuvre pour son territoire traditionnel. Ces plans reposent sur des principes de respect envers d autres usagers et de viabilit de la ressource. Ce protocole d entente est cens marquer la premire tape d processus de cogestion, un dans le cadre duquel chaque premire nation accepte d laborer un Plan annuel de gestion des pches aux fins d assurer la viabilit de la pche dans le bassin du Fraser par la voie d un consensus.

Processus

: Le bassin du Fraser couvre un quart de la province de la ColombieBritannique, et son bassin hydrographique produit une grande quantit de saumon. Plus de 90 bandes indiennes vivent dans ce bassin, et la subsistance d grand nombre d un entre eux dpend encore de la pche, comme au temps de leurs anctres. Aujourd hui, cependant, contrairement leurs anctres, ils ne rcoltent qu faible pourcentage du saumon un pch dans le fleuve. Avec la reconnaissance rcente des droits des Autochtones rcolter le poisson (la dcision Sparrow, par exemple), il a fallu remanier les mcanismes rgissant les droits d accs aux ressources, tels que ceux qui taient tombs en dsutude au cours du sicle dernier. Le ministre des Pches et des Ocans, les premires nations et d autres usagers ont galement reconnu le besoin d envisager la gestion de la pche l chelle du bassin hydrographique, et se sont aperus que la premire dmarche faire dans ce sens serait de dgager un consensus parmi toutes les premires nations de la rgion du Fraser. : Le 25 mars 1993, un protocole d entente a t sign par un reprsentant de chacun des conseils tribaux, des premires nations ou des bandes indiennes du bassin du Fraser. Ce protocole repose sur une relation de confiance et de respect mutuels, ainsi que sur la rciprocit entre les premires nations pour tout ce qui concerne la pche dans le bassin du Fraser. Chaque premire nation a des droits ancestraux de pche dans son territoire traditionnel, et le protocole d entente a pour but de dcrire comment elles collaboreront

Gestion

Renforcement des capacits : Cet aspect ne constitue pas un objectif essentiel de ce protocole d entente, mais il est cens servir de point de dpart aux premires nations pour la ngociation et la mise en oeuvre d autres ententes qui porteront sur l ducation et la formation en gestion des ressources, ainsi que sur l accs l aide financire du gouvernement pour les initiatives de gestion et de dveloppement. Traits distinctifs : Ce protocole d entente servira d assise aux ngociations actuelles et

Mandat

futures entre les autochtones et les gouvernements fdral et provincial en matire de gestion des ressources halieutiques dans le bassin du Fraser. Ce protocole d entente, qui marque un grand pas vers la rsolution du problme de la gestion des pches indiennes qui svissait gravement depuis cent ans, contribuera grandement au dveloppement conomique communautaire.

Sources:
Gordon, D., Rebuilding the heart of the nations : fisheries CO-management and

Annexe

II

tudes

de cas de cogestion

75

Aboriginal development in the Fraser River Basin, 1993, Making Waves4 (3) : T-10.

: Vingt-deux organismes gouvernementaux se partagent la tche de dvelopper et de protger le bassin hydrographique de Bras d trois paliers diffrents. En conOr squence, aucun plan global de gestion n t a labor pour ce bassin hydrographique qui s tend sur 2 500 km2 de terre et 1 100 km2 d eau, et dont la population s lve environ 18 000 personnes, dont des membres des premires nations micmacs du Cap-Breton. La proccupation du public au cours des vingt dernires annes a fait reconnatre la ncessit d plan de gestion durable pour garantir la un viabilit future des ressources.

Gestion

Processus : Cette Commission serait charge d laborer des plans d action pour des questions prioritaires, de rdiger une charte destine orienter les politiques, la planification et le dveloppement durable du bassin hydrographique, de promouvoir la zone et de sensibiliser le public, d assurer l application de la loi, y compris le respect de la rglementation, la surveillance, la production de rapports et le dpt d accusations et, enfin, de mener des tudes du plan de temps autre. Les dcisions seraient prises par consensus. Dans l impossibilit d atteindre un consensus, on procderait un scrutin. Renforcement des capacits : Le rapport propose que I UCCB et les cinq communauts des premires nations micmacs laborent des programmes de formation technique visant doter la population rsidente, autochtone ou non, de nouvelles comptences en gestion des ressources. Traits distinctifs : Le Groupe de travail des lacs de Bras d recommande que les pouOr voirs de la Commission soient transfrs au moyen d une loi, et qu elle rende compte annuellement de ses activits l assemble lgislative. Ceci reprsente une structure plus officielle que bien d autres ententes de cogestion. Sources: Rapport de la Commission royale sur lespeuples autochtones, 1996, Volume 2, Partie II,
Ottawa : Approvisionnements et Services Canada, 1996. University College of Cape Breton, Taking Care of the Bras d A New Approach to Or. Stewardship of the Bras d Watershed, Or

Mandat

: En 1994, le gouvernement fdral octroyait au University College of Cape Breton (UCCB) des fonds destins l laboration d un nouveau plan de gestion du bassin hydrographique pour la rgion. Le Groupe de travail

charg des lacs de Bras d Or, qui reprsentait diverses collectivits et groupes d intrt, a t cr par la suite. Son mandat consistait crer une structure de gestion communautaire pour assurer la gestion du bassin hydrographique long terme. Aprs avoir consult le public et des professionnels dans le domaine des ressources, ce Groupe a prsent son rapport aux gouvernements fdral et provincial en avril 1995. Il a recommand la cration d une Commission de gestion de Bras d Or, base sur le principe de la cogestion et laquelle des pouvoirs furent transmis au moyen d une loi ds septembre 1995.

Sydney, 1995.

76

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Gestion : L ide d une zone de protection marine est ne lors d une valuation environnementale concernant l exploration ptrolire
dans la rgion. Les pcheurs de cette rgion ont particip l valuation environnementale pour fournir de l information sur les ressources locales. La protection des moyens de subsistance a t dfinie comme une question essentielle, et une rserve a t cre ds le dpart pour protger les ressources halieutiques locales. En 1991, la rserve tait devenue un parc marin gr l chelle locale. : Aprs 1991, il est apparu clairement que les besoins de la population locale ne pouvaient tre respects selon les lois existantes qui rgissaient la pche. On labora donc une nouvelle lgislation avec l appui des organismes internationaux de conservation et de l Organisation pour l alimentation et l agriculture, et la loi dite Enzania Marirze Parks

ticipation locale est officialise par l intgration des reprsentants du conseil de village au Comit technique du MIMP qui joue un rle important dans la gestion quotidienne du parc.

Mandat

Renforcement des capacits : En 1962, le gouvernement de l aprs-indpendance de la Tanzanie a fait du dveloppement rural la pierre angulaire de sa stratgie de dveloppement. On a mis sur pied des programmes bass sur des principes d autonomie pour faire venir la population rurale dans des collectivits organises, dites villages ujamaa. On a critiqu ce programme qui a remplac des institutions indignes par des conseils de village parrains par le gouvernement, mais il faut reconnatre qu a permis un renforcement il des capacits en vue de la dcentralisation et de la planification locale du dveloppement (Chambers) .
: Ce cas est intressant dans le sens o il a t prcd par la cration juridique d une institution pour l ensemble de la Tanzanie. Des lois habilitantes ont t adoptes dans les annes soixante-dix et quatre-vingt pour appuyer la dcentralisation en tant que politique gouvernementale. On croit gnralement que l exprience tanzanienne relative l autonomie et de la dmocratie locale ujamaa n pas dploy tout son a potentiel (Chambers), mais ces lois ont nanmoins permis certains districts et villages de grer leurs propres affaires, et elles ont servi d assise une nouvelle lgislation sur les parcs marins et la cogestion. Sources : Anderson, J.E.C. et Ngazi, Z., Marine resource use and the establishment of a marine Park: Mafia Island, Tanzania, 1995, Ambio 24 : 475-481.

Traits distinctifs

and Reserves vit le jour en 1994. Act Processus : Cette loi prvoyait la coordination des principales activits relatives aux ressources qui, en ordre dcroissant d importance, sont les suivantes : pche au poisson ailerons et la pieuvre; collecte de coraux, de coquillages, du tripang et du homard; culture et collecte d algues. La loi prvoyait galement la participation officielle des villages aux dcisions concernant le parc marin de l Mafia, le Mafia Island Marine Park (MIMP) sur le plan de la cogestion et du partage des bnfices. Ce MIMP, le premier parc marin national en Tanzanie, contient dix villages. On incite les
porte-parole du village collaborer troitement avec le gardien pour veiller au respect de leurs droits et des rglements du parc. La par-

Annexe

II

tudes

de cas de cogestion

77

Ngoile, M.N., 0. Linden et C.A. Coughanowr, Coastal zone management in Eastern Africa including the island states: A review of issues and initiatives,

Haanas Agreement),

en vue de protger le

milieu naturel de l archipel.

1995, Ambio 24 :

448-457. Chambers, R., Managing Rural Development: Ideas and Experience from East Africa, Londres : Longman, 1985.

Gestion : South Moresby, dans les les de la Reine-Charlotte en Colombie-Britannique, se trouve dans une rserve naturelle et, depuis les annes soixante-dix, la nation haida et les environnementalistes y sont en conflit avec les entreprises d exploitation forestire. Les appels interjets la Cour suprme de la ColombieBritannique aux fins d interdire l exploitation forestire dans cette rserve ont chou. La nation haida a ensuite prsent une revendication territoriale officielle pour les ressources, en rclamant ses droits cette zone du fait d titre ancestral non teint. Le gouverneun ment fdral a accept la revendication sans pour autant mettre fin l exploitation forestire.
: En 1983, les Haidas ont dclar que Gwaii Haanas et l Graham taient un le parc tribal, et ont commenc grer le parc conformment leur volont de protger les ressources naturelles de la rgion. En 1987, les gouvernements fdral et provincial ont sign une entente visant faire de cette rgion une rserve de parc national. Comme ils se refusaient jouer un rle consultatif, les Haidas n ont pas sign cette entente. Ensuite, le ministre de l Environnement et les Haidas ont sign l entente de Gwaii Haanas (Gwaii

Processus : Un conseil de gestion de l archipel a t cr selon les termes du Gwaii Haanas Agreement aux fins de planifier, d exploiter et de grer le parc. Ce conseil, qui compte deux reprsentants haidas et deux de Parcs Canada, est coprsid; il a prpar un plan de gestion mixte, tabli des rglements et directives concernant l utilisation du parc par les Haidas, et labor un plan de travail annuel dtaill. Toutes les dcisions de gestion ncessitent un consensus, mais le recours un mdiateur peut parfois servir rsoudre des conflits. Chaque partie peut mettre fin l entente condition de donner un avis de six mois aprs chaque rvision quinquennale. Renforcement des capacits : Il n existe aucune information particulire sur le renforcement des capacits ax sur la gestion ni des fins de collecte de donnes. Pourtant, depuis le milieu des annes soixante-dix, les Haidas assurent un service d information et organisent des visites accompagnes de Gwaii Haanas.

Traits distinctifs

Mandat

: L entente reconnat la souverainet, le titre et la proprit de l archipel tant aux Haidas qu gouvernement du au Canada, et aucune dcision ne peut tre prise sans l accord des deux parties. Les Haidas ne sont pas rgis par la Loi sur les parcs nationaux, et ils ont conserv leurs droits de rcolte, ainsi que leurs coutumes culturelles et leurs pratiques spirituelles dans le parc. Sources :

Rapport de la Commission royale sur lespeuples autochtones,Volume 2, Partie II, Ottawa :


Approvisionnements 1996. et Services Canada,

78

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Gestion : Les activits de pche de subsistance menes par les premires nations dans le Nord canadien ne sont pas assujetties aux rgles qui rgissent la pche commerciale. Dans la mesure o elles s exercent dans des rgions loignes et qu n a aucun signe de il y conflits et de problmes de conservation, les gouvernements se contentent de ne pas se mler de la rglementation de la pche de subsistance, et de laisser les collectivits rglementer leur propre exploitation des ressources. Jusqu 1971, les Cris avaient leur en propre pche de subsistance sur la rive qubcoise de la baie James. Avec l annonce du projet de construction de barrages hydrolectriques dans la baie James, les Cris (avec les Inuit du Nord du Qubec) sont alls devant les tribunaux pour faire avorter ce projet, entre autres, aux fins de protger la pche dans la rivire Grande qu utilisaient les Cris de Chisasibi. Mandat : Avec la signature de la Convention de la baie James et du Nord qubcoisen 1975,
le gouvernement fdral et le gouvernement du Qubec ont officiellement reconnu le rle des chefs traditionnels cris dans la gestion des ressources de la faune et du poisson.

( pche impulsionnelle ), et l utilisation d une varit de tailles de mailles dans les filets maillants pour optimiser la prise par unit de travail et pour maintenir la multiplicit des groupes d ge du poisson, lment important pour maintenir la rsilience cologique et la viabilit des ressources.

Renforcement des capacits : Comme dans tous les systmes de gestion communautaire des ressources, la gestion de la pche chez les Cris dpend du maintien de l autorit des intendants traditionnels, de la transmission des connaissances et des comptences, et des valeurs (visions du monde) transmises d une gnration l autre. Ces systmes prsentent une certaine capacit d adaptation face aux changements dmographiques, technologiques et sociaux qui se produisent un rythme modr. Mais les changements aussi massifs que rapides, tels que ceux qu ont entrans l intrusion de personnes extrieures dans cette rgion et le dveloppement hydrolectrique, risquent de provoquer l effondrement du systme. Traits distinctifs : La pche chez les Cris de
Chisasibi est probablement la pche de subsistance qui a fait l objet de la documentation la plus complte dans le Nord canadien. Les travaux de Berkes dmontrent que la pche a son propre systme et sa propre logique de gestion. La poursuite des activits de pche dpend de l utilisation de vastes connaissances cologiques traditionnelles, et d ensemble un de mthodes d adaptation qui sont appliques sous l gide des ans et des chefs ou intendants. Quoique les taux levs de mercure provoqus par le projet hydrolectrique aient effectivement entrane la fermeture de la pcherie La Grande de Chisasibi ds le milieu des annes quatre-vingt, un grand nombre

Processus : La pche chez les Cris de Chisasibi se distingue surtout par la prsence d intendants comptents qui grent l information, jouent le rle de chefs de file dans la prise de dcisions collectives, et mettent en
vigueur les rgles et les normes thiques de la collectivit. La pche proprement dite se distingue par trois pratiques : la concentration des efforts sur les regroupements saisonniers de poisson, la rotation des zones de pche

Annexe

II -

tudes

de cas de cogestion

79

d autres villages de la cte de la baie James et ailleurs dans le Nord canadien ont des pcheries communautaires de subsistance.

Sources:
Berkes, F., Fishery resource use in a sub-arctic Indian community, 1997, Human

Ecology 5 :289-307.
Berkes, F., Common property resource management and Cree Indian fisheries in subarctic Canada, 1987, dans The question of the Commons, B.J. McCay et J.M. Acheson, d., Tucson : University of Arizona Press, p. 66-91. Berkes, F., The intrinsic difflculty of predicting impacts : Lessons from the James Bay hydro project, 1988, Environmental Impact

leur systme territorial fonctionne de manire illgale et sournoise. Toutefois, l autogestion assure par les pcheurs au homard vient complter la rglementation de la pche par l tat et peut tre ainsi considre comme constituant une cogestion de fait. Au fur et mesure que les pcheurs participent davantage aussi l tablissement de la rglementation de l tat, selon Acheson, ils se rapprochent aussi de la cogestion de droit.

Processus : La ressource du homard est


sujette la pche excessive mais, dans le Maine, la pche au homard est demeure viable. Quoique certaines gestionnaires prdisent depuis des dcennies l puisement de cette ressource, la prise de homards dans le Maine n pas vari depuis 1947. Le gouvernement de a l tat tablit des rglements pour la pche au homard mais ne limite pas le nombre de permis. Dans la pratique, cependant, on exclut les pcheurs potentiels par un systme de droits de pche traditionnels. Pour simplement pcher le homard, il faut tre accept par le milieu. Une fois accept, un pcheur au homard n le droit de pcher que dans le tera ritoire contrl par ce groupe (ou bande ))). Les intrus sont gnralement dcourags par la pression sociale et par une violence sournoise. Acheson et ses collaborateurs ont compar la productivit de zones et territoires soumis une utilisation exclusive ceux dans lesquels certains groupes voisins revendiquaient le mme territoire. Ils ont constat que les pcheurs qui voluaient dans les territoires exclusifs attrapaient des homards plus gros et en plus grand nombre en travaillant moins, ce qui dmontre que le systme territorial fonctionnait.

AssessmentReview 8 : 201-220.

Gestion : Selon la tradition amricaine, les


ressources marines appartiennent tous les citoyens mais sont contrles par le gouvernement des tats en tant que fiducie publique. Limiter le nombre de permis est considr comme une violation des droits de la personne. Cependant, certains groupes d usagers, les pcheurs au homard du Maine dans le cas prsent, sont en mesure de restreindre l accs en exerant une pression sociale pour grer les ressources communes, faute d une rglementation de l tat suffisante leurs yeux pour empcher une tragdie du patrimoine commun .

Mandat : L tude de cas se distingue surtout par le fait que les pcheurs au homard n ont aucun droit lgal d exclure d en autres. Ainsi,

Renforcement des capacits : Acheson


explique peu comment la capacit de gestion

80

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

communautaire a vu le jour. Il est clair qu une composante trs forte de connaissances locales existe et est utilise par les pcheurs. De mme, les nombreux conflits entre les pcheurs et les gestionnaires de l tat offrent aux pcheurs le terrain d essai ncessaire et leur permet d acqurir leur bagage de connaissances. : Ce cas dmontre que la gestion communautaire et l utilisation d un systme territorial communal existent mme dans le secteur de la pche commerciale. Les usagers des zones communales peuvent crer des institutions pour prserver ces zones, mme dans une socit qui souscrit l idal de libert individuelle dans la zone communale. Le cas du Maine est bien connu mais ne constitue probablement pas une exception. Il semblerait que des systmes territoriaux illgaux de pche au homard existent dans d autres rgions telles que l du Cap-Breton le et l du Prince-douard, mais ils ne font le l objet d aucune documentation.
Sources :

Traits

distinctifs

Acheson, J.M., Where have a11the exploiters gone? CO-management of the Maine lobster industry, 1989, Common Property Resources, F. Berkes, d. Londres : Belhaven, p. 199-217. Acheson, J.M., The Lobster Gangs of Maine, University Press of New England, Hanover et Londres, 1988.

Annexe

III

Liste

des participants

81

Annexe III Liste des participants


Tundi Agardy Spcialistedes sciencesde la mer Fonds mondial pour la nature, tats- Unis Roy Alexander Prsident Pacifie Seafood Council Jamie Alley Directeur British Columbia Fisheries Secretariat Susan Anderson-Behn Directrice Treaty Negotiations British Columbia Federation oflabour JoseArchambault Qubec (Qubec) Robert Armstrong Directeur gnral Salmon Health Consortium Nancy Averill Conseillre en politiques Table ronde nationale sur l environnement et l conomie Deborah Baker Area 19, Snow Crab Fishermen Association of s Nova Scotia Avocate Livingstone eh Company Tariq Banuri Directeur gnral Pakistan Sustainable Development Policy Institute Bob Bell Prsident Comit mixte de gestion de la pche Fikret Berkes Professeur University of Manitoba Natural Resources Institute Daniel Bernier Directeur gnral Conseil canadien despcheursprofessionnels Tom Best Petty Harbour Fishermen Cooperative s

82

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

Grazia Borrini-Feyerabend Groupe charg despolitiques sociales Union mondiale pour la nature, Suisse Waldemar Braul Avocat West Coast Environmental Law Association Mimi Breton Ministre des Pcheset des Ocans du Canada Dr Bob Brown Professeur Simon Fraser University Department of Geography Chef Vernon Brown Prsident Haida Fisheries Program Allan D. Bruce Administrateur, Union internationale des oprateurs de machines lourdes (section locale 115), Joint Apprenticeship & Training Plan Membre de la TRNEE Shelley Bryant Action: Environment Mae Burrows Directrice gnrale 7: Buck-Suzuki Foundation Iona V. Campagnol0 Prsidentepar intrim Fraser Basin Management Program William B. Campbell Directeur, Services de planification, rgion ouest Municipalit rgionale de Halifax Silvana Campello Consultante Environnement et tourisme de Tangara, Brsil

Larry Carpenter Prsident Conseil inuvialuit de gestion du gibier Les C. Carpenter Expert Boswell (Colombie-Britannique) Connie J. Carruthers Conseillre principale Manufacturing and ProcessingTechnologies Gemma Cockrell Professeur Kingston University Scott Coffen-Smout Coordonnateur de projets Canadian Ocean Assessment Dalhousie University Institut international de l ocan David Coon Directeur despolitiques Ecological Fisheries Directeur de projets Conseil de conservatr du on Nouveau-Brunswick Parzival Copes Professeur mrite Simon Fraser University Maureen Copley Conseillre en politiques marines, Division du milieu marin Direction de la gestion des dchetsdangereux Service de la protection de l environnement Environnement Canada Pauline Ct Directrice Dpartement des sciencesde l ducation Universit du Qubec Rimouski

Annexe

III

Liste

des

participants

83

Heather Creech Directrice de programmes Information et communications Institut international du dveloppement durable Fred W. Crickard Chercheur suprieur attach l universit Centre for Foreign Policy Studies University of Dalhousie Department of Political Sciences Don Cruickshank Expert Port Hardy (Colombie-Britannique) Chris Cuddy Division des ressources hydrauliques Ministre desAffaires indiennes et du Nord du Canada Normand Dale Expert Vancouver (Colombie-Britannique) James A. Dobbin Dobbin International Inc. Patrick Dugan Directeur desprogrammes Union mondiale pour la nature, Suisse Ramona Duncan Conseillreprincipale Toxicologie et contaminants Sciencesde l environnement Gestion de l habitat et environnement Ministre des Pcheset des Ocansdu Canada Bernadette Dwyer Projets spciaux Fogo Island Coop Society Mohammed El-Sabh Professeur Dpartement d ocanographie Universit du Qubec Rimouski

Carl English Associ Nisga Tribal Council a LGL Environmental Research Dr Helen Fast Professeure University of Manitoba George Feltham Expert Baie de Bonavista (Nouvelle-cosse) Sharon Ford Directrice gnrale Canadian Aquaculture Industry Alliance Cheryl Fraser Sous-ministre adjointe, politiques Ministre des Pcheset des Ocans du Canada Wbit Fraser Prsident Commission canadienne des affaires polaires Mark S. Freudenberger Fonds mondial pour la nature, tats-Unis George Georgiadis Consultant Environnement et tourisme de Tangara, Brsil Brian Giroux environnement Table ronde sur l de la Nouvelle-cosse Nelson Gomes Dias Directeur Union mondiale pour la nature,
Guine-Bissau

et l conomie

Diane F. Griffin Sous-ministre Ministre des Pcheset des Ocans de l du le Prince-douard Dr Biksham Gujja Fonds mondial pour la nature, International

84

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Linda Hach Directrice gnrale Division des ressourceset de la planification Ministre des Pcheset de 1 Aquaculture du Nouveau-Brunswick Dr Arthur J. Hanson Prsident et directeur gnral Institut international du dveloppement durable Membre de la TRNEE Janice Harvey Prsidente Conseil de conservation du Nouveau-Brunswick George Hayes Northwest Maritime Institute Russ Hellberg Maire, Ville de Port Hardy Prsident, Coastal Community Network Larry P. Hildebrand Chef Liaison ctire Service de la conservation de l environnement, Service canadien de la faune Environnement Canada Robert Hill Prsident Tsimshian Tribal Council Geoff L. Holland Prsident, Commission ocanographique intergouvernementale a/s Ministre des Pcheset des Ocans du Canada Daniel Hosseus Association des armateurs canadiens Lynn Hunter Save the Wild Salmon Commission (Colombie-Britannique)

Barry C. Jones Coordonnateur du dveloppement durable Ministre des Pcheset de 1 Aquaculture du Nouveau-Brunswick RU~SJones Directeur technique Haida Fisheries Program W. Irwin Judson Conseiller spcial Coastal Community 6 Ocean Industry Development Ministre des Pchesde la Nouvelle-cosse John Karau Chef Division du milieu marin Environnement Canada Bijaya Kattel, Ph.D. Sous-directeur gnral Nepal Department of National Parks and Wildlife Conservation John Kearney Fundy North Fishermen Association s Cmdy Kenny-Gilday Membre Table ronde nationale sur l environnement et l conomie Paul Kent Functional Expertise Leader: Environment LOS~ Prevention and Quality Hibernia Management & Development Company Serge Langelier Consultant en gestion Regroupement despcheurs professionnels de la cte-nord Paul LeBlond Professeur University of British Columbia Department of Earth and Ocean Sciences

Annexe

III

Liste

des participants

85

Anne Letellier de St-Just Avocate Membre de la TRNEE Jon Lien Professeur Whale ResearchGroup Memorial University Patricia Lindley Coordonnatrice, Ocean Studies Dalhousie University Simon Lucas Prsident British Columbia Aboriginal Fisheries Commission Don MacDonald Directeur Sustainable FisheriesFoundation Hugh Macpherson Western Ocean Research Elisabeth Mann Borgese Fondatrice etprsidente honoraire Institut international de l ocan
Professeure

David McCreery Conseiller principal en politiques Ministre du Patrimoine canadien Patrick McGuinness Vice-prsident Conseil canadien despches David McGuinty
Directeur gnral et premier dirigeant

Table ronde nationale sur l environnement et l conomie Francine Mercier Planificatrice principale des tudes marines Section de la dtermination des secteurs Ministre du Patrimoine canadien Parcs Canada Henrik Moller Professeur,Department of Zoology University of Otago, Nouvelle-Zlande Karen A. Morgan Prsidente Woodnorth Holdings Membre de la TRNEE David Morgan Conseiller en politiques Table ronde nationale sur lnvironnement et l conomie Cheryl Mumford Adjointe du directeur canadien Union internationale des travailleurs et travailleuses unis de l alimentation et du commerce Arnie Nagy Vice-prsident du nord United Fishermen and Allied Workers Union Chris Newton Conseiller West Vancouver (Colombie-Britannique)

Dalhousie University David Marshall Directeur gnral Fraser Basin Management Program Jack Mathias Professeur Natural ResourceZnstitute Institut des eaux douces Ministre des Pcheset des Ocans du Canada Vehna McColl Directrice gnrale Sports Fishing Znstitute of British Columbia

86

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: G!uide

de cogestion

Des Nobels Northern Gillnetters Association Harry Nyce Nisga Tribal Council a Stefan Ochman cho de l ocan Glen Okrainetz Conseiller principal en politiques British Columbia Ministry of Environment, Lands & Parks Stephen Olsen Directeur, Coastal ResourcesCenter University of Rhode Island Richard Paisley Directeur, British Columbia Marine Life Sanctuaries Society Westwater Research University of British Columbia Randall Peterman Professeur Marine Studies Area Identification Faculty of Applied Sciences Simon Fraser University School of Resource& Environmental Management Mark Poffenberger Directeur Asia Forest Network Don Radford Comit du bassin hydrographique de la Skeena a/s Ministre des Pcheset des Ocans du Canada Division de la cte nord

Cheri Recchia Directrice, Zones de protection marine, Campagne de protection des espaces menacs Fonds mondial pour la nature Yves Renard Directeur gnral Caribbean Natural Resources Znstitute Jake Rice Ministre des Pcheset des Ocans du Canada Station biologique du Pacifique Tom Ridout tudiant Universit d Ottawa Jacques Robichaud Directeur gnral Direction gnrale de la gestion des ressources Ministre des Pcheset des Ocans du Canada Eric Roe Directeur, Relations publiques Clearwater Fine Foods Fred Roots Conseiller scientifique mrite Environnement Canada Sylvie Ruest Saint-Anaclet (Qubec) Madhu Sarin Conseiller en programmes Societyfor the Protection of Wastelands Development, Inde Lea Scherl Division de l eau PNUE, Kenya Norman Snow Directeur gnral Znuvialuit Joint Secretariat

Annexe

III

Liste

des participants

87

John Spence ScienceCouncil ofBritish Columbia Catherine Stewart GreenpeaceCanada Gustavo Suarez de Freitas Directeur gnral Ingnieur forestier Fundacion Peruana para1 a1 Conservacion de a1Naturaleza Marie Tobin Directrice gnrale Direction de la politique et de l analyse conomiques Ministre des Pcheset des Ocans du Canada Philip Tsui Mobil Oil Canada Sable Onshore Energy Project Jean-Guy VaiLlancourt Professeur Universit de Montral Dpartement de sociologie David VanderZwaag Directeur, Marine Environmental Law Program, Faculty of Law Dalhousie University Jean-Nol Vigneault Chef du service de l analyse et du developpement Bureau des audiencespubliques sur l environnement Joyce Wafula Coordonnateur despartenariats rgionaux Kenya Wildlife Service Carl Walters Professeur University of British Columbia Department of Zoology

John Waugh Agent principal de programmes Fonds mondial pour la nature, tats-Unis Dr Martin Weiustein M.S. Weinstein Consulting Services Peter Wells Service de la conservation de l environnement Environnement Canada Paul R. West Directeur University of Victoria Environmental Studies Program William White Directeur de projets Programmes environnementaux Association canadienne de normalisation Meryl Williams Directrice International Centre for Living and Aquatic Resources, Philippines Bob Wilson TWE Associates Nicholas Wiier Natural Resources Management Project, Botswana Maureen Woodrow Ottawa (Ontario) Douglas Yurik Chef Nouveaux projets de parcs - sud Ministre du Patrimoine canadien Parcs Canada

88

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

Annexe IV Liste d acronymes


ADF&G BPC CCG CL(72) FAO FCA FCTD FJMC LSPA MAIN MIMP MPO
Alaska Department Game biphnyle polychlor Centre canadien de gestion Convention de Londres de 1972 of Fish and

NWMB ONE ONG ONGE

Conseil consultatif faune de Nunavut

de gestion de la

Office national de l nergie Organisation non gouvernementale

Organisation des Nations Unies pour l alimentation et l agriculture Fisheries Cooperative Association
(Japon)

Organisation non gouvernementale de protection de l environnement Cod Adjustment and Recovery Program (Programme d adaptation et de redressement de la pche la morue du Nord) Plan d action Saint-Laurent Programme des Nations Unies pour le dveloppement Programme des Nations Unies pour l environnement Prince William Corporation Quota individuel Sound Aquaculture transfrable

PARPMN Northern

Section de premire instance de la Cour fdrale Comit mixte de gestion de la pche (Rgion d Inuvialuit, T.N.-0.) La stratgie du poisson de fond de l Atlantique Ministre du Nord des Affaires indiennes et

PASL PNUD PNUE PWSAC


QIT

Mafia Island Marine Park (Tanzanie) Ministre des Pches et des Ocans

SLV 2000 Saint-Laurent SOEP

Vision 2000

Sable Island Offshore Energy Project

Annexe

IV

-Liste

d acronymes

89

TPA TRNEE UCCB UICN

Total des prises admissibles Table ronde nationale sur l environnement et l conomie University College of Cape Breton pour la nature

Union mondiale

UNCLOS Convention UNFA WWF ZEE

des Nations Unies sur le droit de la mer Accord de pche des Nations Unies Fonds mondial pour la nature exclusive

Zone conomique

90

Stratgies

de

gestion

viable

des

ocans

: Guide

de

cogestion

Bibliographie

Publications des organisations internationales


Commission mondiale sur l environnement et le dveloppement, Notre avenir tous. Montral : ditions du Fleuve, Publications du Qubec, 1989. Freudenberger, M.S., The Future of the Ndogo Lagoon: An RRA Case Study of Stakeholdersand Conservation in Coastal Gabon, Washington : Fonds mondial pour la nature, 1996. Hanson, Arthur J. Sustainable Development and the Oceans- Navigating Our Way From Rio, Winnipeg : Institut international du dveloppement durable, 1993. Kelleher, G. et Organisation des Nations Unies pour l alimentation et l agriculture (FAO). Case Study 2, The Great Barrier Reef Australia. The Contributions of Scienceto Integrated Coastal Management. GESAMP Reports and Studies NO 61. Rome : Groupe mixte d experts de la FAO charg d tudier les aspects scientifiques de la pollution des mers, 1996.

Matuszeski, W., et Organisation des Nations Unies pour l alimentation et l agriculture (FAO). Case Study 1 - The Chesapeake Bay Programme, U.S.A. The Contributions
of Scienceto Integrated Coastal Management. GESAMP Reports and

Studies No. 61. Rome : Groupe mixte d experts de la FAO charg d tudier les aspects scientifiques de la pollution des mers, 1996. Organisation des Nations Unies pour I alimentation et l agriculture (FAO). Precautionary approach ta fisheries, partie 2: Scientific Purpose, FAO Fisheries Technical Paper, No. 350, partie 2, Rome : FAO, 1996. Organisation des Nations Unies pour l alimentation et l agriculture (FAO). Report
of

the FAO/Japan Expert Consultation on the Development of Commun+-Based

Coastal Fishery Management Systems for the Pacifie, FAO Fisheries Report 474, FlDP/R474,1993. Pomeroy, R.S., d. Community Management and Common Property of Coastal Fisheries
Asia and

Bibliographie

91

in Asia and the Pacifc: Concepts,Methods and Experiences,Manille : International


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des Pches et des Ocans, 1997.

Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones,Vol. 2, partie II, Ottawa,
1996. Table ronde nationale sur l environnement et l conomie. Forger un consensus pour un avenir viable : Principes directeurs,Ottawa : Table ronde nationale sur l environnement et l conomie, 1993.

Publications du Canada
Gouvernements

du gouvernement
du Canada et du Qubec.

Entente d harmonisation et de concertation pour la conservation, la protection, la dpollution et la restauration du fleuve Saint-Laurent et de tributaires prioritaires, intitule Saint-Laurent Vision 2000, 1994.
Gouvernements du Canada et du Qubec.

Livres, priodiques sources

et autres

Abregana, B. et coll., Legal Challengesfor Local

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Rapport biennal 1993 - 1995 : SaintLaurent Vision 2000, 1996.


Groupe de travail des sous-ministres sur les Modles de prestation de services, La examen responsabilit ministrielle, L

des questions cls,partie 1 (CCG : Ottawa,


1996). Disponible sur Internet : www.ccmd-ccg.gc.ca Ministre des Affaires indiennes et du Nord.

In Al1 Fairness:A Native Claims Policy,


Ottawa, 198 1. Ministre du Patrimoine canadien. Guide de partenariat, Ottawa, 1995. Ministre des Pches et des Ocans.

Administration and conflict management in Japanesecoastalfisheries. Technical


Paper No. 273, Ottawa, 1987. Ministre des Pches et des Ocans. Fiche d information : Gestion intgre, Ottawa, 1996. Ministre des Pches et des Ocans. Vers une

stratgie de dveloppement durable pour le ministre des Pcheset des Ocans, Document de travail, Ottawa : Ministre

92

Stratgies

de gestion

viable

des ocans

: Guide

de cogestion

Commons, B. J. McCay et J.M. Acheson, d., Tucson: University of Arizona Press, 1987, p. 66-91. Berkes, F., Fishery resource use in a subarctic Indian community, Human Ecology 5: 289-307, 1977. Berkes, F., Helen Fast et Mina K. Berkes, CO-Management and Partnership

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Membres de la Table ronde nationale sur l environnement et l conomie


Prsident : Dr Stuart Smith
Prsident ENSYN Technologies Inc.

Johanne Glinas
Commissaire Bureau d audiences publiques sur l environnement

Dee Parkinson-Marcoux
Prsidente GulfHeavy Oil Ressources Gulf Canada Limite

Vice-prsidente Lise Lachapelle


Prsidente et Chef de la direction L Association canadienne des ptes et papiers

Sam Hamad
Vice-prsident Roche Construction

Carol Phillips
Directrice de l ducation et des afiires internationales Travailleurs canadiens de l automobile

Dr Arthur J. Hanson
Prsident-directeur gnral Institut international du dveloppement durable

Vice-prsidente Elizabeth May


Directrice gnrale Sierra Club du Canada

Angus Ross Prsiden r


SOREMA Management Inc. et Fond de pouvoir SOREMA, direction canadienne

Michael Harcourt
Associ principal Dveloppement durable Sustainable Development Research Institute

Membres Paul G. Antle


Prsident et directeur gnral SCC Environmental Group Inc.

John Wiebe
Prsident et directeur gnral GLOBE Foundation of Canada et Vice-prsident excutif Fondation Asie Pacifique du Canada

Cindy Kenny-Gilday
Yellowknife, TN-O

Jean Blanger Ottawa, Ontario Allan D. Bruce


Administrateur Joint Apprenticeship & Training Plan, Union internationale des oprateurs de machines lourdes (section locale 115)

Dr Douglas Knott
Professeur mrite Universit de la Saskatchewan

Directeur gnral et premier dirigeant David McGuinty

Anne Letellier de St-Just Avocate Ken Ogilvie


Directeur gnral Pollution Probe Foundation

Patrick Carson
Conseiller en planification stratgique Les compagnies Loblaw - Weston

Joseph O Neill
Vice-prsident, Bois et forts Repap New Brunswick Inc.

Elizabeth Crocker
Copropritaire, P lovers