MARTNER Gonzálo - Autonomía Alimentaria o Especialización Según Ventajas Comparativas. Experiencias Recientes en América Latina

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Gonzalo D. Martner / C. Furche
AUTONOMIA VENTAJAS
ALIMENTARIA
ESPECIALIZACION EXPERIENCIAS RECIENTES EN AMERICA LATINA
SEGN
COMPARATIVAS:
DOCUMENTO DE TRABAJO N 11 IEP Instituto Peruanos de Estudios
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Documento de trabajo N 11 Serie Economa N 3
Documento presentado al Taller sobre Anlisis y Diseo de la Poltica Econmica en el Sector Agroalimentario, organizado por la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina (CEPAL) y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), reunin copatrocinada por el Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 6-9 de agosto de 1985. Las opiniones expresadas en este trabajo son de responsabilidad de los autores, y pueden no coincidir con las de las instituciones organizadoras. IEP ediciones Horacio Urteaga 694 Lima, 11 Telfs: 32-3070 24-4856 Impreso en el Per 2da. edicin noviembre 1986 1,000 ejemplares
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CONTENIDO
INTRODUCCION 1. POLlTICA AGRARIA, REGULACION MACROECONOMICA y RESTRICCION EXTERNA
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1.1 Consideraciones generales

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1.2 Insercin internacional y grados de libertad de la poltica agraria en los esquemas neoliberales a. Aperturismo y poltica agraria b. El aperturismo y sus fundamentos I. La hiptesis de internacionales competitivos la existencia
II. La hiptesis de la inmovilidad internacional de los factores de produccin
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III. La hiptesis de la especializacin ptima segn la dotacin de factores de produccin c. Aperturismo y regulacin macroeconmica
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Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE
2. ALGUNAS EXPERIENCIAS RECIENTES DE POLlTICA AGRARIA EN AMERICA LATINA 2.1 Poltica agraria en Chile
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a. La poltica econmica neoliberal

I. La reversin de la reforma agraria II. La jibarizacin del sector pblico III. Las polticas de precios de comercializacin IV. La poltica crediticia b. Los efectos de la poltica agraria I. Los macroprocesos sociales II. El desempeo sectorial Evolucin de la produccin Evolucin de la balanza comercial agropecuaria El empleo y el ingreso El abastecimiento alimentario 2.2 La poltica agraria en Brasil a. Tendencias de evolucin de la agricultura brasilera b. Objetivos e instrumentos de la poltica agraria La evolucin de los precios agrcolas c. Evolucin reciente de la agricultura 2.3 La poltica agraria en Colombia a. Agricultura y desarrollo econmico b. La poltica agraria I. Reforma agraria II. Precios y comercializacin III. Crdito IV. Los nuevos elementos de la poltica agraria c. El programa DRI
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INTRODUCCION
El trabajo que sigue se refiere a uno de los temas ms debatidos en los ltimos aos en Amrica Latina y que ha tenido evidentes repercusiones en el desempeo de la agricultura de algunos pases de la regin. El desafo planteado por la corriente neoliberal, al situarse de manera globalmente crtica respecto de los modelos de desarrollo aplicados en la regin desde la crisis de los aos 1930 y al inspirar polticas de restriccin extrema de la intervencin del estado en la economa y de apertura indiscriminada a la economa internacional, ha tenido por virtud estimular un replanteamiento de la disyuntiva autonoma alimentaria especializacin segn ventajas comparativas, as como ms generalmente el tema de los grados de libertad de la poltica agraria respecto de la regulacin macroeconmica y de la restriccin externa. Hemos procurado en este trabajo introducir, a partir del desafo neoliberal, los elementos centrales del debate terico relativo al tema de la insercin internacional de las agriculturas de las economas perifricas, a la vez que intentar realizar una evaluacin de algunas de las experiencias de diversos signos ms significativas en la materia, como son los casos de Chile, Brasil y Colombia.
1. POLITICA AGRARIA, REGULACION MACROECONOMICA Y RESTRICCION EXTERNA
1.1 Consideraciones generales Toda poltica econmica puede ser definida como un conjunto de acciones coordinadas para alcanzar uno o ms objetivos ligados al proceso econmico. Pero no hay poltica identificable sin precisar quines la llevan a cabo y sus modalidades de puesta en prctica. En este sentido, la poltica agraria involucra a dos grandes tipos de actores: las unidades de produccin del sector agrcola y el aparato estatal. Dicha poltica puede ser definida como el conjunto de acciones de la administracin pblica que al modificar alguno de los mbitos de funcionamiento de las unidades de produccin agraria (en el plano productivo. comercial. financiero) tengan consecuencias en el funcionamiento global de stas. As definida, la poltica agraria puede desenvolverse de maneras bastante variadas y su caracterizacin debiera entonces considerar adems los objetivos que la guan, las restricciones que enfrenta y los procedimientos
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con que se aplica. Las polticas agrarias en las economas liberales y semiliberales pueden clasificarse gruesamente en aquellas de tipo orientador de las relaciones mercantiles y aquellas destinadas a intervenir sobre las estructuras de produccin y propiedad.1 Ambos tipos de poltica procuran una mayor armonizacin de la oferta y la demanda de productos agrcolas, con un conjunto de objetivos asociados y de procedimientos que dependen de las preferencias y las prioridades de los actores que inciden en el proceso de toma de decisiones. Cabe agregar, sin embargo, que los objetivos de la poltica agraria no slo suelen ser mltiples y cambiantes sino adems estar estrechamente asociados entre s. El objetivo de toda poltica relativa a la agricultura es histricamente, por lo dems, el de favorecer su desarrollo. Pero ello puede estar motivado por todas las razones que hacen deseable el desarrollo econmico y social en su conjunto. A su vez, muchas veces se observa una multiplicidad de objetivos que suelen ser contradictorios o incompatibles entre s, en circunstancias en que toda estrategia con objetivos competitivos es totalmente indeterminada si no se precisa la ponderacin de los objetivos que la constituyen.2 La ambigedad existente entre las nociones de objetivos y de restriccin plantea dificultades adicionales. El empleo, por ejemplo, puede ser considerado como un objetivo y como una restriccin, indefinicin que no puede ser resuelta sino precisando el nivel exacto de la restriccin y/o la ponderacin que se otorga al objetivo. La agricultura est demasiado imbricada con la evolucin econmica de conjunto, los objetivos de la poltica pblica son demasiado mltiples e interdependientes, el nivel de las restricciones demasiado impreciso como para poder caracterizar eficazmente en los trminos genricos mencionados. Es en el plano de los procedimientos y de las modalidades de aplicacin de las polticas agrarias que no es, sin embargo; indiferente al de los objetivos, aquel en el que es necesario considerar la particularidad de dichas polticas. Entre los procedimientos principales se cuentan las medidas directas de la limitacin de las superficies plantadas u otro tipo de limitaciones a la produccin. medidas que buscan incentivar el abandono de los productores de algn sector especfico de la produccin, y los diversos aspectos relativos a la administracin o el control de los precios, dada su importancia en la determinacin de las rentabilidades relativas y en consecuencia en el proceso de asignacin de recursos. A ello se debe agregar la frecuente aplicacin de medidas de sostn de los ingresos agrcolas a travs de diversos mecanismos de
1.Rolande Gadille, Les politiques agraires, PUF, Paris. 1972. 2Alain Cotta, Etude de politique Industrielle, Paris I. 1978.
Autonoma alimentara o especializacin segn ventajas comparativas
transferencia y de pagos compensatorios. Los aspectos relativos a la poltica tributaria y crediticia son determinantes en este sentido. Algunos gobiernos intervienen, asimismo, en la esfera de la comercializacin de productos agrcolas, ya sea para procurar respuestas ms rpidas ante las seales del mercado o, a la inversa. para establecer un control ms estrecho de la evolucin del mismo. En este sentido es que los gobiernos aplican diversas medidas orientadas a incentivar a los productores a asumir ms, eficazmente las incertidumbres de los mercados. Entre stas se cuenta el establecimiento de mercados a futuro y de modalidades contractuales que permiten ligar ms estrechamente los precios garantizados y los precios internacionales.3 Por su parte, los aspectos relativos al comercio internacional de productos agrcolas son una dimensin neurlgica de las polticas pblicas relativas a la agricultura. Las trabas al comercio internacional son mltiples y generalizadas las polticas nacionales de promocin de exportaciones. Las polticas relativas a los precios y los aranceles de los productos agrcolas, dado el carcter transable de la mayor parte del sector agropecuario, es decir sujeto al comercio internacional, son de primera importancia en la evolucin macroeconmica, particularmente en los pases en que la agricultura constituye la principal actividad productiva. A la inversa, incluso en el caso de los esquemas de poltica econmica sectorialmente "neutra" (y que por tanto no contemplan una poltica agraria explcita en nombre de la no discriminacin sectorial), se constata el carcter determinante de los efectos combinados de la poltica comercial y de la poltica cambiaria en la determinacin de los precios relativos que afectan a la agricultura. Y ello no obstante el hecho de que el precio relativo de los productos transables respecto a los no transables sea el resultado no slo de ajustes en la poltica comercial y en el tipo de cambio nominal sino tambin de la cuenta de capital de la balanza de pagos y de las variables fiscales y monetarias, as como del nivel de la productividad, los salarios y los ingresos nominales.
1.2 Insercin internacional y grados de libertad de la poltica agraria en los esquemas neoliberales En su trabajo provisional acerca de la economa mundial. Leontief4 proyectaba un menor crecimiento de los intercambios agrcolas internacionales, a raz de la eventual preferencia de los pases por la autosuficiencia alimentaria y el 3OCDE. Examen des politiques agricoles dans les pays membres. 19801982. Paris. 1983. 4Wasslly Leontief, L 'expertise. Dunod, Paris. 1978.
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privilegio de los cultivos de alimentos bsicos. Sin embargo, dicha hiptesis no pareciera confirmarse a la luz de la evolucin reciente, al constatarse la aplicacin de polticas aperturistas y de promocin de exportaciones en un nmero importante de pases y verificarse una considerable aceleracin del comercio internacional de productos agrcolas. Simultneamente, la disponibilidad de productos alimentarios disminuye en los pases subdesarrollados, mientras la produccin agrcola aumenta a un ritmo de dos a tres veces superior al de las economas industrializadas. Ello se debe a que las exportaciones absorben una parte creciente del volumen producido, en perjuicio del consumo nacional, proceso que es retroalimentado por la persistencia de una desigual distribucin de los ingresos y una asignacin de las divisas generadas por el sector a usos distintos que aquellos que permiten acceder a la mayora de la poblacin a la satisfaccin de sus necesidades alimenticias. El comportamiento reciente de muchas agriculturas del Tercer Mundo se caracteriza por un aumento de las exportaciones agroalimentarias y un dficit alimentario global o localizado en los estratos ms pobres.5 Frente a estas tendencias actan dos tipos de polticas: las de orientacin neoliberal, que procuran acentuar la extroversin integral de las agriculturas, y aquellas orientadas a su integracin en los sistemas productivos nacionales. Estas orientaciones contrapuestas tienen en parte como trasfondo la vieja querella entre liberalismo y proteccionismo y, en parte, visiones dismiles acerca de los factores explicativos de la competitividad internacional. Las polticas de integracin nacional de la agricultura y de bsqueda de grados significativos de autosuficiencia alimentaria postulan que asegurar un abastecimiento nacional de alimentos, aunque redunde -al menos en el corto plazo- en costos de produccin superiores, tiene la ventaja de inducir un menor gasto de divisas y aprovechar los encadenamientos nacionales de produccin y empleo de la actividad de produccin de alimentos. En esta ptica se considera a la agricultura no slo como el primer eslabn de la cadena de dicha produccin de alimentos sino tambin como parte integrante de los grandes circuitos que estimulan la exportacin de productos manufacturados.6 Por su parte, los postulados neoliberales han inspirado bruscas reformas arancelarias y manipulaciones cambiarias que han tenido como resultado una exacerbacin competitiva y una cada de la produccin de alimentos no siempre acompaada de reconversiones a la exportacin. La interconexin con la economa internacional llevada a su extremo est en el centro de los
5Kostas Vergopoulos, La transnationalisation alimentaire de la peripherie, Universite de Paris VIII. Paris, 1983, mimeo. 6Vase, Pierre Judet, Les nouveaux pays Industrlels, Editions Ouvrieres, Paris, 1981.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas
condicionamientos de las polticas agrarias en los modelos neoliberales. Cabe detenerse en el anlisis de sus fundamentos y consecuencias. a. Aperturismo y poltica agraria El enfoque neoliberal aplicado a los problemas agrarios argumenta que en trminos analticos, y en lo relativo a la elaboracin de polticas agrarias, el uso de los precios mundiales como referencia es inevitable. A su vez. este sostiene que la proteccin discriminatoria "generalmente" acta en contra de la produccin de bienes agrcolas sujetos al comercio internacional, no slo porque la estructura de la proteccin usualmente favorece a los bienes industriales, y de ese modo aumenta los costos de los insumos para la agricu1tura, sino sobre todo porque sobrevala la moneda nacional, afectando las exportaciones agrcolas y la produccin agrcola competitiva con importaciones.7 Se seala que la variable fundamental de poltica econmica, que difcilmente puede ser contrarrestada por cualquier poltica agrcola sectorial, es el nivel del tipo de cambio real. Adicionalmente, el problema de la inestabilidad de los precios de los productos agrcolas en los mercados mundiales y la aversin al riesgo propia de los productores agrcolas, no debe, se postula, llevar a la opcin proteccionista, sino a la aplicacin de polticas compensatorias de la ineficiencia del mercado, va la implementacin de un esquema de impuestos y subsidios variables que procuren reducir las fluctuaciones del precio domstico respecto del precio internacional. Si esta reduccin es exitosa, se debe ampliar la exposicin a la competencia externa del sector agrcola. Este tipo de enfoque tiene por sustento -ms all del hecho que en sus versiones menos dogmticas sus recomendaciones de polticas sean ms realistas-la "teora pura" del comercio internacional construida en la tradicin neoclsica, que postula la existencia de un beneficio del intercambio derivado de la especializacin a nivel de los productos y de la igualacin internacional del precio de los factores que esta especializacin inducira.
b. El aperturismo y sus fundamentos El modelo formal tendiente a demostrar los asertos anteriores (teorema Heckscher-Ohlin-Samuelson: HOS) est construido sobre bases extremadamente restrictivas. No toma en consideracin sino dos pases definidos por una frontera puramente jurdica, sin existencia de costos de transporte, de tarifas ni obstculo alguno al intercambio de productos -que circulan sin trabas 7Alberto Valds y Ammar Siamwalla, Foreign trade, exchange rate policy and the structure of Incentives for agriculture, Issues and policies, IFPRI, Washington DC, 1985 (mimeo).
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mientras los factores circulan libremente de un sector a otro de cada espacio nacional pero no la hacen en absoluta de un pas a otro. A su vez. supone la existentia de competencia pura y perfecta en todos los mercados de productos y de factores, sin que ningn poder pblico a privado se ejerza en ellas. Las nicas informaciones de las que dispondran las agentes seran las relativas a los precios, a la vez que estaran dotadas de una capacidad de previsin perfecta. El equilibrio internacional no modificara el ingreso ni las funciones de produccin y de consumo. Se supone que los productos obtenidos en cada pas san estrictamente homogneos, la asignacin de factores se realiza asegurando su plena emplea y la maximizacin de la cantidad de productos y de bienes y que las condiciones de produccin sean estrictamente idnticas. No se razona sino sobre funciones de produccin agregadas y homogneas; se postula que los compartimientos de los consumidores son estrictamente idnticas y que se puede establecer curvas de indiferencia colectiva; cada una de las grupos de agentes maximizara su propia funcin objetivo sobre la base de un sistema de precias que le sera exgeno.8 Entre estas hiptesis, la de competencia pura y perfecta la de inmovilidad de los foctares y la de la especializacin en las actividades intensivas en el factor abundante son las que evidencian con mayor fuerza la inadecuacin del mencionado enfoque en relacin a la dinmica real de la economa internacional. y dentro de ella la relativa a las bienes agrcolas.
l. La hiptesis de la existencia de mercados internacionales competitivos La hiptesis de la existencia de mercadas competitivos conduce a negar la realidad del conjunto de efectos de poder que se ejercen en las mercados mundiales y en la vida econmica internacional. Para ilustrar este punto es til resear algunas consideraciones histricas sobre los intercambios de productos agrcolas. Es a principias del siglo XVI que se .origina la intensificacin de las intercambias entre metrpolis coloniales y pases perifricas, con los dos factores explicativos principales. El primero es la diferencia climtica entre stas dos reas geogrficas., con el resultado de que las agriculturas de los territorios localizados en zonas tropicales a intertropicales abastecen a Europa de bienes cuya produccin es impasible en dicho continente. La segunda es la ventaja tcnica entonces existente en diversas pases hoy subdesarrolladas: Europa importaba no slo t, azcar y especies sino tambin sedas y textiles de algodn 8Maurice By y Grard Destanne de Bernis. Relations conomiques Internationales, Dalloz, Paris. 1978.
Autonoma alimentara o especializacin segn ventajas comparativas de India. porcelanas de China, etc.
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La industrializacin de Europa modific profundamente la amplitud y la estructura de los intercambios y no precisamente en un contexto de librecambio. Como lo subraya Bairoch, es curioso constatar cun extendida es hoy da la idea de que la relativa liberalidad de los intercambios en los ltimos decenios en los pases desarrollados es una constante en su historia, eventualmente interrumpida por breves fases de proteccionismo -como el oscuro perodo de los aos 30- pero de carcter excepcional 9. Lo que histricamente ha sido excepcional han sido los perodos liberales. En efecto, un sistema aduanero proteccionista ha constituido la regla en todos los pases que han experimentado un crecimiento econmico en los siglos XVIII y XIX. No se puede hablar de fase librecambista sino en el caso de Inglaterra, pas que en todo caso no abandon su proteccionismo durante un perodo sino hacia 1846, es decir casi un siglo despus de iniciada su industrializacin y en un momento en que su avance econmico sobre el resto de las naciones era considerable y pareca asegurado por un largo perodo. Su predominio era entonces superior al de EE.UU, un siglo despus. Ms tarde. Napolen III aboli (hacia 1860) las principales barreras aduaneras francesas, arrastrando a la mayora de los pases de Europa. La experiencia fue breve pues la mayora de los pases volvi a aplicar esquemas proteccionistas y Francia slo resisti hasta 1892, perodo que fue para ese pas uno de los ms desfavorables desde el punto de vista del crecimiento. 10 Simultneamente, en el momento en que, al amparo de la proteccin aduanera, Estados Unidos y Alemania alcanzaban los niveles de desarrollo de Inglaterra, este pas inici el retorno al proteccionismo a partir de 1901 con un gran reforzamiento en 1922. A estas barreras al comercio hay que agregar lo elevado de los costos de transporte, que gravaban muy significativa mente los precios de los bienes intercambiados, incluso cuando las distancias recorridas eran breves. Todo ello coincidi con la existencia de una industria naciente caracterizada por pequeas unidades de produccin que permitieron movilizar mejor los capitales y las capacidades empresariales, as como el uso de los recursos locales, creando una base productiva que se adapt sin dificultad a la necesidad de ampliar la escala de sus operaciones y la transformacin de los sistemas de transporte. La existencia de elevados costos de transporte no slo reforz la proteccin de las industrias nacientes sino que permiti hacer
9Paul Balroch, Le tlers-monde dans l'impasse, Gallimard, Paris, 1971. 10Paul Balroch. "Commerce extrieur et dveloppment conomique: quelques enseignements de l'experience IIbre-changiste de la France au XIX siecle", Revue Economique. enero 1970.
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funcionar los efectos dinamizadores provocados por la serie de interacciones propias de la manufactura de herramientas y mquinas para la agricultura y la industria textil, as como la fabricacin de material de transporte. Estos factores favorecieron el desarrollo industrial en pases distintos de Inglaterra. Por otro lado, y a pesar de los costos elevados de transporte, tempranamente -como se seal- fue posible hacer rentable el comercio de ciertos bienes agrcolas desde Amrica del Sur hacia Europa. La baja de dichos costos, la dominacin colonial sobre Asia y frica y la revolucin industrial permitieron ampliar considerablemente ms tarde, los sistemas de explotacin agrcola orientados hacia la exportacin. El siglo XIX estuvo marcado por una fuerte expansin de la produccin y de la exportacin de productos tropicales, expansin que se aceler en el siglo XX hasta los aos 1930 con la ampliacin de la gama de productos exportados. Desde entonces ha cado la tasa de crecimiento, dada la saturacin de los mercados involucrados, pues la demanda de una gran parte de estos productos es muy rgida a partir de un cierto nivel del consumo por habitante. Hacia 1955 los niveles de saturacin haban sido alcanzados para la mayora de los productos agrcolas tropicales en los pases desarrollados. Simultneamente, la produccin de alimentos por habitante en los pases sub-desarrollados present una tendencia al estancamiento, situndose en los aos 70 en el mismo nivel que a principios de siglo. Por su parte, el saldo excedente de la produccin de cereales (excluyendo a Argentina) pas de 11 millones de toneladas en 1936 a 6 millones en 1950 y a un dficit de 28 millones en 1966. El excedente de 1936 representaba un 7% de la produccin y el dficit de 1966 un 10% de la misma. Junto a la tendencia en muchos pases sub-desarrollados a privilegiar en la agricultura la especializacin para la exportacin por sobre la produccin de alimentos, se produce una persistente cada de la participacin de las exportaciones de dichos pases en el comercio mundial. Ello se explica por la disminucin de los precios internacionales de los productos agrcolas y la tendencia al deterioro de los trminos del intercambio desde los aos 1950. Adems de la mencionada saturacin, concurren a explicar este fenmeno las modalidades diferenciadas de asignacin del excedente derivado de los incrementos de productividad en unas y otras economas en presencia de mercados oligoplicos, el desarrollo de productos sintticos, la relativa inelasticidad de la demanda de productos agrcolas frente a los manufacturados, la reduccin de la intensidad de uso de materias primas en la industria manufacturera a raz del progreso tcnico y.., las medidas restrictivas de carcter proteccionista tomadas por los gobiernos de los pases industriales. En los hechos, las agriculturas de los pases desarrollados se han transformado en los sectores ms protegidos de
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sus economas. Los argumentos invocados para tal efecto son el criterio de la independencia en el suministro de alimentos bsicos por razones estratgicas y la voluntad de mantener precios internos estables y elevados para los productores agrcolas. La aplicacin de polticas complejas y diversificadas de estabilizacin de precios e ingresos agrcolas se ha traducido en un fuerte impacto en la formacin de los precios internacionales de productos agrcolas, pues su comercio internacional representa slo una pequea fraccin de la produccin global.11 Es adems el propio fracaso de las medidas arancelarias para estabilizar los precios a fines de los aos veinte y comienzos de los treinta (llegando stos a alcanzar niveles de 200-300%) lo que estimul la aplicacin generalizada de polticas de intervencin gubernamental en la produccin y la comercializacin interna y externa y el consumo de alimentos con el objeto de regular los precios y los ingresos de la agricultura. En el mismo sentido ha operado el peso poltico considerable de los agricultores en varios pases industrializados. El xito de estas polticas depende precisamente de la disociacin de los precios internos de los internacionales cuando estos amenazan la estabilidad de la produccin nacional. Cabe considerar adems que la relativa liberalidad de los intercambios que se fue instaurando en la post-guerra en materia de productos manufacturados sufri un fuerte cuestiona miento a partir de la recesin de los aos 1974 1975 en los pases industrializados. Ello dio origen al as llamado "nuevo proteccionismo", que privilegia el uso de restricciones extra-arancelarias. Las barreras arancelarias dejan de ser enteramente eficaces y se instaura una maraa de regulaciones contra las importaciones, habiendo el GATT identificado ms de 800 tipos de barreras no arancelarias. En el caso agrcola, su objetivo es el de completar las medidas internas de fomento con una vasta red de tcnicas orientadas a evitar que la competencia de las importaciones incida negativamente sobre la rentabilidad de los productores nacionales. Ello tiene como consecuencia reducir y perturbar los intercambios. Los mecanismos ms perjudiciales para el comercio son la imposicin de cuotas y otras restricciones cuantitativas, el establecimiento de precios mnimos a la importacin y de dispositivos de limitacin a la concesin de licencias. Simultneamente se combinan las mencionadas restricciones con los subsidios y reembolso a las exportaciones, destinados a facilitar la colocacin en el mercado internacional de los excedentes generados por las polticas de sostn de 11Las consideraciones que siguen estn basadas en FAO, El nuevo proteccionismo y los Intentos de liberal/zar el comercio agrcola, Roma, 1983, y OCDE, Examen des poitiques agricoles, Ibid.
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los ingresos de los productores agrcolas. Ejemplos de estos mecanismos se encuentran para la mayora de los productores de las zonas templadas. En el caso de los productos lcteos, las polticas aplicadas en Norteamrica, la CEE y Japn se orientan a mantener altos precios al productor, combinados con restricciones a la importacin. Ello provoca un fomento de la oferta y una cada de la demanda, lo que induce la toma de nuevas medidas internas para reducir el crecimiento de la produccin e incrementar el consumo. En lo relativo al mercado internacional, se imponen cuotas y precios mnimos de importacin, se conceden importantes subsidios a la exportacin y se ampla la ayuda alimentaria para reducir los excedentes. En el caso de la carne se observan situaciones similares. El descenso cclico de los precios en 1974-75 Y la existencia de ciertos excedentes estimularon el establecimiento de diversos, mecanismos de sostn de los precios, con embargos a la importacin y suspensin de licencias de importacin restriccin de las cuotas y multiplicacin de las "limitaciones voluntarias". El volumen del comercio se redujo en breves plazos de manera considerable, agudizando la cada de los precios. A la inversa un caso simtrico se verific en 1978-79 al limitarse la produccin de carne en los pases importadores y provocarse un fuerte aumento de los precios internacionales, permitindose en esas circunstancias una relajacin de las limitaciones a las importaciones. En lo que respecta a los productos especficos provenientes del Tercer Mundo, las barreras de proteccin actan segn una lgica diversa. Estas aumentan segn el grado de elaboracin del producto importado (es decir se aplica una "escala arancelaria") con el objeto de proteger la manufactura en los pases importadores de las materias primas de origen agrcola involucradas. Cuando las barreras arancelarias no resultan suficientes como instrumentos de proteccin, las barreras no arancelarias suelen tambin en este caso adquirir mayor importancia. Son usuales las restricciones cuantitativas para los productos textiles y el vestuario, los derivados del cuero y el calzado, bienes en los cuales son competitivos un nmero importante de pases del Tercer Mundo, particularmente los llamados "nuevos pases industriales". El resultado de este conjunto de medidas proteccionistas es la existencia de crecientes diferencias entre los precios internacionales y los precios domsticos de los productos agrcolas. Esta diferencia se puede medir a travs del equivalente arancelario ad-valorem. Como se observa en el cuadro 1, en la CEE, en que el gravamente variable es el instrumento ms usado para limitar las importaciones -aplicndose segn la diferencia existente entre los precios de sostn de la CEE y los precios internacionales- estos equivalentes han aumentado considerablemente desde 1974, alcanzando niveles absolutos en varios casos superiores al 100%.
CUADRO N 1 Equivalentes en subvenciones al productor y en costos adicionales para el consumidor debidos a las intervenciones normativas
Equivalente en subvenciones al productor 1976 1977 1978
Equivalente en costo adicional para el consumidor 1976 1977 1978
(Dlares EE.UU./Toneladas) Estados Unidos Trigo leche y productos lcteos1 Azcar (equivalente en bruto) CEE Trigo leche y productos lcteos1 Azcar (equivalente en azcar blanca) Japn Arroz leche y productos lcteos 2.5 80.5 21.1 35.9 168.0 75.6 679.6 199.9 18.0 98.5 61.7 109.1 "194.5 245.4 836.3 234.6 12.6 51.0 149.0 134.6 210.7 398.6 1,105.5 309.6 -0,5 77.6 22.5 35.9 154.3 59.8 506.7 165.1 -0.1 96.1 45.0 109.1 177.6 182.2 682.9 192.4
48.8 132.2 134.6 188.3 259.4 922.4 266.8
FUENTE: Estimaciones de la FAO, basadas en la metodologa establecida en el documento C 75/LlM/2, FAO, octubre 1975. Polticas de proteccin y estabilizacin agrcolas: Sistema de medicin en el contexto del reajuste agrcola. 1Equivalente en leche.
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En Japn ha ocurrido un fenmeno similar, habindose cuadruplicado el nivel de los equivalentes arancelarios entre 1974 y 1978, llegando a niveles absolutos del orden de 300-400%. como se aprecia en el cuadro 2. CUADRO N 2 Equivalentes arancelarios ad valorem en el Japn (porcentaje) Arroz Trigo Cebada Carne de vacuno Carne de cerdo Azcar 1974 72,0 100.0 130.1 36.9 28.1 39.7 1975 238,6 145.0 168.4 227.9 60.2 10.7 1976 438.3 194.7 224.3 241.5 48.4 40.3 1977 500.9 378.6 322.5 285.4 105.7 215.0 1978 305.8 448.9 491.1 250.7 117.3 329,9
FUENTE: FAO. El nuevo proteccionismo y los Intentos de liberalizar el comercio agrcola. Roma. 1983. En EE.UU, no se ha aplicado recientemente proteccin a los cereales. dado que se trata del principal exportador mundial. Se ha constatado, sin embargo, un aumento en los niveles de proteccin en el caso del azcar y de algunos productos pecuarios. Considerados globalmente, los niveles prevalecientes de proteccin arancelaria y no arancelaria son altamente lesivos para las exportaciones de los pases subdesarrollados. Se ha estimado que una reduccin del 50% en la proteccin de productos alimentarios en los pases de la OCDE implicara un aumento de 3 mil millones de dlares (un 15%) en las exportaciones anuales de los 57 pases subdesarrollados con ms poblacin. como se observa para diversos grupos de productos en el cuadro 3. Ganancias an mayores en el volumen exportado podran obtenerse aumentando los grados de elaboracin de las materias primas agrcolas en los pases productores. Clculos de UNCTAD establecen que .si el caucho natural, el algodn, el yute, las pieles y los cueros y maderas -que se exportan hoy sin elaboracin- fueran objeto de una transformacin intermedia antes de la exportacin. Los ingresos en divisas podran duplicarse (pasando de 6.700 a 13.500 millones de dlares de 1975). Si se agrega una segunda fase de
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas CUADRO N3 Beneficios potenciales en divisas para 57 pases en desarrollo. resultantes de una reduccin del 50% de las medidas proteccionistas en los pases de la OCDE Aumento en valor de las exportacionesl (millones US$.) 659.0 590.8 495.2 222.1 136.0 82.2 61.1 57.9 53.2 49.0 42.6 38.0 31.6 31.8 30.5 27.9 24.7 21.9 21.6 19.3 18.2 16.3 16.2 15.7 Incremento percentual del valor 22.6 58.7 76.7 134.4 2.7 7.5 24.1 19.1 339.7 4.8 20.6 19.7 11.8 2.1 35.6 8.2 4.7 3.6 7.1 7.5 4.2 78.2 8.9 6.5
17
Producto Azcar en bruto Carne de vacuno y ternera Vino Azcar refinada Caf verde Maz Manteca de cacao Trigo Carne de cerdo T Melazas Aceite de oliva Aceite de man Cacao en grano Jugos ctricos Aceite de coco Aceite de palma Yuca Tortas de soja Tortas de man Bananos Cebada Extractos de caf. etc. Naranjas
FUENTE: Estudio emprendido por la FAO, A. Valds. La liberalizacin del comercio de productos agrcolas y los beneficios potenciales en divisas para los pases en desarrollo. IFPRI, 1979. lValorado a precios de 1977
18 Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE
transformacin del caucho y el algodn, se lograran ganancias adicionales de exportacin por un monto de 4.600 millones de dlares. Esta situacin. en la que prevalecen formas agudas de proteccionismo en los mercados de productos agrcolas, se ha mantenido en los ltimos 30 aos. La agricultura ha sido prcticamente excluida de las liberalizaciones obtenidas en el marco del GATT. Slo la reciente ronda de Tokio otorg relevancia al proteccionismo agrcola. Pero dado que EE.UU, Japn y la CEE realizan el 60% del comercio mundial de bienes (excluyendo los combustibles) se requiere de su aprobacin conjunta al establecimiento de medidas liberalizadoras. Sin embargo, los EE.UU. procuraron en las negociaciones ampliar la liberalizacin del comercio agrcola y la ampliacin del acceso a los mercados externos en el caso de los productos en que son eficientes, a la vez que la CEE fue partidaria de estabilizar el comercio agrcola a travs de acuerdos sobre productos bsicos, pero garantizando elevados ingresos a sus agricultores. El resultado de las negociaciones ha sido poco auspicioso para los pases subdesarrollados. Una evidencia adicional de gran importancia del carcter imperfecto de los mercados mundiales relevantes para el comercio agrcola de los pases subdesarrollados es la de la variabilidad de los precios. Los ndices de los precios mundiales de alimentos y de cereales para el perodo 1950-1983, revelan que en los aos 1950 el precio real disminuy fuertemente, con una tendencia estable en los aos 1960 y una nueva cada en los aos 1970 (a pesar de los aumentos coyunturales de 1973-1974). La variabilidad promedio respecto a la tendencia exponencial es particularmente elevada, alcanzando alrededor de 50%.12 Sin embargo, en los veinte aos anteriores a 1972, los pases de bajos ingresos cuya produccin de alimentos variaba frecuentemente, podan abastecerse de cereales a precios que no cambiaban excesivamente. La situacin ha cambiado significativamente desde 1971. El precio de exportacin del trigo norteamericano ms que se duplic entre 1972 y 1974 en dlares corrientes, declinando en 71% hacia 1977 y aumentando en 80% hacia agosto de 1979. Algo parecido ocurri con el maz y tambin en cierto grado con los costos de transporte martimo. Ello se expresa en la magnitud del aumento de los coeficientes de variacin, tal como se evidencia en el cuadro 5. Las variaciones de los precios mundiales se explican slo, en parte. por las variaciones de la produccin. Diversos estudios han concluido que en la raz del problema de la inestabilidad de los precios agrcolas internacionales se encuentran las polticas de los gobiernos de los pases industriales, que inhiben 12peter Svedbero, Food Insecurity In developing countries: causes, trends and policy options. UNCTAD, Ginebra, 1984.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas CUADRO N5 Inestabilidad de corto plazo en el mercado mundial del trigo y el arroz de los precios reales. 1950 - 1979
Trigo Aos Desviacin estandar (US$ton.) 1950-1959 1960-1969 1970-1979 26.0 7.9 56.0
Coeficiente de variacin Desviacin
21
Arroz
Coeficiente de variacin
(%) 11.2 3.6 30.0
estandar (US$ton.) 59.0 89.0 187.6
(%)
11.4 17.5 39.0
FUENTE: B. Huddleston, D. Johnson, S. Reutlinger and A.Valds, International Finance for Food Security, (Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1984). la respuesta de los precios domsticos respecto a las condiciones del mercado mundial.13 Estos pases constituyen los mayores exportadores y concentran una alta proporcin de las importaciones mundiales, transmitiendo una inestabilidad considerable a los flujos de comercio y a los precios en los mercados mundiales. La consecuencia para los pases subdesarrollados es que ante la presencia de reservas limitadas de productos alimentarios o de divisas, no tienen otra opcin que el ajuste de los niveles de consumo de alimentos y el consecuente deterioro de la situacin nutricional de su poblacin. II. La hiptesis de la inmovilidad internacional de los factores de produccin Si alguna de las hiptesis del esquema neoclsico destaca por su irrealismo es la de la inmovilidad internacional de los factores. El relajamiento de esta hiptesis conduce por lo dems a los autores que la han efectuado a conclusiones paradojales, pues el abandono de la hiptesis de inmovilidad del capital conduce a hacer intil el intercambio de mercancas, 14 lo que demuestra que sta es bsica para salvaguardar las conclusiones fundamentales del teorema
13Citados en Alberto Valds y Anne del Castillo, The role of food trade In the food security of developing countries, UNCTAD, Ginebra, 1984. 14Charles-Albert Michalet, Le capitalisme mondial, PUF, Paris, 1976.
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HOS. A ello hay que agregar que el modelo conduce a no considerar los movimientos de capitales no materiales y particularmente el conjunto de flujos relativos a la transferencia internacional de tecnologa, resultante de la hiptesis de identidad de las funciones de produccin en todos los pases para un producto dado. La internacionalizacin de la produccin es sin embargo un fenmeno generalizado, que se hace extensivo a la agricultura. A partir de los aos 1960 no obstante remontarse al siglo pasado la operacin de empresas multinacionales en la agricultura- se produce un importante cambio cualitativo al conformarse un dinmico sistema agroalimentario mundial a partir de la internacionalizacin de los capitales que operan en la agricultura capitalista norteamericana y europea. Este es conocido usualmente como "agri-business" internacional de rpida expansin reciente en algunas zonas del tercer mundo.15 Como lo sealan Arroyo y sus colaboradores "la agricultura tiende a convertirse en un sector cada vez ms dependiente de un grupo reducido de empresas transnacionales productoras de maquinarias o procesadoras y distribuidoras de materias primas agrcolas. La estructura del empleo rural y de la propiedad de la tierra, la distribuicin de alimentos en el plano nacional y mundial, los precios de los alimentos y de los productos agrcolas, los modelos de urbanizacin y los hbitos alimentarios se transforman de manera sensible. Esto no slo sucede en los pases desarrollados sino que se manifiesta con diversa intensidad en pases subdesarrollados, sobre todo en Amrica Latina" .16 Las transnacionales alimentarias tienden a concentrar cada vez mayores volmenes de produccin y a diversificarse a travs de la implantacin de filiales y agencias que extienden su campo de accin internacional. con frecuencia controlando oligoplicamente los principales mercados en la cadena agroalimentaria. Hacia 1975 las 100 principales empresas agroalimentarias generaban el 45% de la ventas mundiales del sector alimentario (155 mil millones de dlares sobre 345 mil). Estas presentan una tendencia a la diversificacin intrasectorial (aunque tambin algunas expanden sus actividades a otros sectores, particularmente de servicios), con un cierto abandono de las actividades de primera transformacin (aunque a nivel nacional se encuentra frecuentemente situaciones de oligopolios muy organizados desde la primera transformacin) y mayor nfasis en la produccin de alimentos diferenciados y con un alto valor agregado y en los circuitos de distribucin y consumo final tipo fast-food.
15Susan George, Les strateges de la faim, Editions Grounaver. Ginebra. 1981. . 16Gonzalo Arroyo et al., "Empresas Transnacionales y Agricultura en Amrica Latina", Estudios del Tercer Mundo, vol. 3. N 2. CEESTEM, Mxico, 1976.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas En el plano de la organizacin de la produccin se verifica, asimismo, una tendencia a la creacin de unidades productivas de propsitos mltiples de gran envergadura, asociando desde el tratamiento de la materia prima hasta la manufacturacin de alimentos diferenciados. Se trata adems de empresas diversificadas geogrficamente, aunque dependen an fuertemente de su base de origen (norteamericana para 16 de las 25 ms grandes), con un promedio de 15 a 20 pases de importacin.17 Cinco firmas norteamericanas realizan ms del 25% de sus ventas en el extranjero: CPC (54%). Coca Cola (42%). Standard Brands (29%) y General Foods (25%). El Centro de Estudios de las Corporaciones Transnacionales de la ONU ha clasificado las actividades de las transnacionales alimentarias segn su grado de articulacin con las economas nacionales. distinguiendo las siguientes operaciones:18 - venta de productos alimentarios fabricados en los centros industriales: - importacin para la venta de materias primas agrcolas; - importacin de materias primas para el acondicionamiento y venta de productos elaborados: - acondicionamiento y exportacin de materias primas producidas en el pas en que opera la empresa: - transformacin de materias primas nacionales, orientada al mercado interno, estando en general esta actividad ligada a la anterior. Se podr comprender el impacto de la operacin de las empresas citadas en la estructura de los intercambios internacionales de productos agrcolas. Esta estructura es muy concentrada: una veintena de grandes firmas que operan a escala internacional, frecuentemente especializadas en algn producto, constituyen oligopolios de hecho, a las que una gran cantidad de empresas jerarquizadas siguen en sus actividades (intermediarios. negociantes nacionales que se limitan a la importacin a partir de su pas. negociantes locales. que compran los productos en posicin FOB o CIF. etc.). Seis empresas realizan el 80% del comercio de cereales, tres firmas concentran la mitad del comercio de azcar, una empresa efecta la mitad del de cacao, estructura oligoplica que se repite para el caf, el caucho, el tabaco, el algodn, los bananos (ver el cuadro 7). Sin embargo. existen excepciones significativas como las del comercio de carnes y de productos lcteos. Algunas de estas empresas se han limitado a la comercializacin internacional, mientras otras -como se seal- han penetrado las actividades 17 Jacques Bombal y Phillippe Chalmin, L 'agro-alimentaire, PUF, Paris, 1980. ONU, Study of food Industry projects of TNC interest in developing countries, Nueva York. 1977.
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CUADRO N 6 Las 25 mayores empresas agro-alimentarias mundiales (excluyendo tabacos y alcoholes) Pas de
origen N de Ventas % de pases de totales ventas implanta(millones agrocin US$ 1979) alimentarias 21. 748 13.249 11.300* 7.468 6.743 5.472 5.090 5.000* 4.961 4.928 4.720 4.700 70 100 90 72 82 84 100 95 100 43 61 3 12 75 50 70 47 50 28 10 18 20 14 Empleo (en miles) 327 140 20 74 44 48 76 34 Cerveceras, bebidas y t Carne Carne Sector de actividad de origen
Empresas
Unilever Nestl Cargill Beatrice Foods Esmark General Foods Pepsico Continentale Coca Cola Allied Breweries +Lyons Consolidated Foods Greyhound
G.-B.-NL Suisse Etats-Unis Etats-Unis Etats-Unis Etats-Unis Etats-Unis Etats-Unis Etats-Unis G.-B. Etats-Unis Etats-Unis
Cuerpos grasos Productos lcteos Comercio de cereales Productos lcteos Carnes Productos diversos Bebidas Comercio de Cereales
FUENTE: Chalmin y Bombal, op. cit. *Cifras estimadas para 1978
CUADRO N 6 (Cont.) las 25 mayores empresas agro-alimentarias mundiales (excluyendo tabacos y alcoholes)
Pas de origen Etats-Unis Etats-Unis G.-B. Etats-Unis Etats-Unis G.-B. Etats-Unis Japn France G.-B. Etats-Unis Etats-Unis G.-B. Ventas totales (millones US$ 1979) 4.600 4.310 3.897 3.745 3.698 3.558 3.470 3.450 3.117 2.838 2.825 2.775 2.473 % de ventas agro-alimentarias 86 74 65 66 78 77 97 59 100 95 N de pases de implantacin 28 25 21 41 6 Empleo (en miles) 67 37 99 61 42 105 18 12 15 25 59 22 20 Sector de actividad de origen Alimentacin animal Productos lcteos Diversificado Molineria Productos del maz Panadera Frutas Cervecera Bebidas y productos lcteos Panadera Productos lcteos Cervecera Azcar
Empresas
Ralston Purina Borden Grand Metropolitan General Mills CPC George Weston United Brands Kirin Brewery BSN-Gervains-Danone Rank Hovis Mac Dougal Carnation Anheuser Bush Tate & Lyle
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CUADRO N 7 Principales empresas comercializadoras y transformadoras de alimentos, 1980

Empresas ms destacadas Producto Azcar Comercializadoras Tate & Lyle (RU)1 Sucret et Denres (Francia) Engelhard (Phillips) (EU) E.D.F. Man (RU) Caf J. Aron (EU) Volkart (Suiza) ACLI International (EU) Socomex (EU) De transformacin Gulf & Western (EU) Lonrho (RU) Tate & Lyle (RU) Amstar (RU) Nestl (Suiza) Procter & Gamble (RU) General Foods (EU) Coca Cola (EU) Ventas 1980 (US$)* 5.3 5.0 3.4 1.8 13.8 11.2 6.4 5.9 1.6 25.0 4.1 3.0 3.2 n.d. 25.0 n.d.
General Foods y Procter and Jacobs (RFA) Gamble Maz Continental (EU) Louis Dreyfus (Francia) Bunge & Born (Brasil) Andr (Suiza) Cargil (EU) Arroz Connell (EU) Continental (EU) "Los seis tigres" (Tailandia) Cacao ACLI Internacional (EU) Volkart (Suiza) Gill & Duffus (RU)
Internatio
Cargill(EU) CPC Internacional (EU) Standard Brands (EU) ADM (EU) Bunge & Born (Brasil) Cargill (EU) Continental (EU)
Nestl (Suiza) Cadbury-Schweppes (RU) Mars. Inc. (EU) Rowntree-Mackintosh (RU) Hershey Foods (EU)
13.8 2.7 2.3 1.5 1.3
(EU /Holanda)
J.H. Rayner (EU)
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Empresas ms destacadas Producto Comercializadoras Alied-Lyons (RU) Unilever (RU) T J.Finlay (RU) Brooke Bond (RU) De transformacin Unilever (Liptons) (RU) Associated British Foods (Twining) (RU) Alied-Lyons (RU) Brooke Bond (RU) James Finlay (RU) R.J.Reynolds (Del Monte) (EU) United Brands (EU) Castle & Cooke (EU) Mitsubishi (Japn) Nestl (Libby) (EU) Castle & Cooke (EU) Castle & Cooke (EU)
Ventas 1980 (US$.) 24.3 5.8 5.0 1.6 n.d. 10.4 3.9 1.7 66.1 13.8 10.4 1.7
Associated British Foods (RU) R.J. Reynolds (Del Monte) (EU) Pltano United Brands (EU) Castle & Cooke (EU) Mitsubishi (Japn) Pia R.J. Reynolds (EU) Castle & Cooke (EU)
FUENTE: F. Clalmonte y J. Cavanagh, "El podero de las ET en algunos productos alimenticios", Comercio Exterior, Vol. 34, N 11, noviembre de 1984. *Miles de millones. 1RU: Reino Unido
encadenadas hacia atrs y hacia adelante. Como resultado de este proceso nacieron algunas de las ms importantes firmas del complejo agroalimentario como Cargill, que con ms de 11 mil millones de dlares de ventas anuales en 1977-1978 concentra un 25% del comercio mundial de cereales y oleaginosas (con presencia ,adicional en el mercado del algodn y del azcar), posee silos en diversas partes del mundo, as como barcos y fbricas de trituracin de oleaginosas, grandes molinos, almidoneras-glucoseras, fbricas de alimentacin animal y empresas de produccin animal.19 Sobre la base del mismo modelo se han constituido en el mercado de cereales-oleaginosas conglomerados como Continentale (EE.UU.), Dreyfus (Francia-EE.UU.). Bungen y Born (Argentina), as como GiII & Duffus en el mercado del cacao. Poco conocidas y discretas, estas firmas tienen un rol central en la marcha del complejo alimentario mundial. Viven de la informacin y de su eficaz utilizacin y son las mejor situadas para aprovechar las mejores oportunidades especulativas en el mercado, aunque el aspecto comercial pase a un segundo plano con la construccin de imperios industriales agro-alimentarios. Incuestionablemente el comercio internacional representa uno de los cuellos de botella del complejo agro-alimentario, pues es all donde la influencia de las empresas multinacionales es ms importante y donde los pases subdesarrollados y los productores en general son los ms dependientes (a menos que como en el caso de Brasil -con Interbras- se creen firmas propias de comercializacin), en un contexto en que las organizaciones cooperativas -no obstante su importancia en escala nacional- han fracasado en sus intentos de penetrar y desconcentrar los mercados.
III. La hiptesis de la especializacin ptima segn la dotacin de factores de produccin. El modelo neo-clsico, busca demostrar la existencia de un equilibrio ptimo a nivel internacional. Se trata de una construccin esencialmente esttica, que niega tanto la posibilidad de una modificacin de la divisin internacional del trabajo como la posibilidad de desarrollos desiguales. El fundamento de la especializacin internacional est constituido por la dotacin de factores de los diferentes pases, conduciendo el librecambismo a un beneficio internacional y a un equilibrio nico, estable y ptimo en el cual los precios de los factores se
19Mayores antecedentes sobre el punto se encuentran en Gerard Garreau, El negocio de los alimentos, Editorial Nueva Imagen, Mxico, 1980, y en Frederick Clairmonte y John Cavanagh. "El podero de las empresas transnacionales en algunos productos alimenticios", Comercio Exterior, Vol. 34, N 11, noviembre 1984.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas igualan a nivel internacional. Toda relajacin de las restricciones necesaria si se quiere dar cuenta del mundo real- no puede ser analizada sin agregar otras restricciones destinadas a contrarrestar los efectos perturbadores sobre la construccin del modelo.20 Por otro lado, la relacin establecida por el teorema HOS entre comercio internacional y empleo de los factores no es pertinente. Para el caso de dos factores productivos (capital y trabajo), la teora en cuestin establece que un pas exportar una canasta de bienes intensiva en el factor relativamente abundante. En una situacin de comercio multilateral, la escasez relativa de los factores productivos de un pas determinado depender del tipo de pases con los cuales comercia. En el caso de economas como las latinoamericanas en su intercambio con los pases industrializados, segn este enfoque las industrias potencialmente exportadoras (sustitutivas de importaciones) hacia los pases industrializados seran las que utilizan de manera ms intensiva el factor abundante (escaso), es decir el trabajo (capital). As, discriminar en favor de la sustitucin de importaciones lleva a discriminar contra el empleo. Diversos argumentos tericos y empricos cuestionan la validez de esta proposicin. En primer lugar, factores como la posibilidad de reversin de las tcnicas productivas de distorsin de los precios relativos de los factores de mimetismo tecnolgico instrumentalizado por la existencia de empresas transnacionales o la sujecin a normas externas de calidad de los bienes de exportacin, pueden alterar la existencia de ventajas comparativas que tengan por base las dotaciones relativas de factores, mientras los cambios en la estructura de la demanda pueden afectar la intensidad de uso de dichos factores. En suma, el hecho de que el enfoque terico comentado est construido sobre hiptesis restrictivas que no pueden ser consideradas abstracciones pertinentes y necesarias para una mejor comprensin de lo que el mundo real ofrece a la observacin, cuestiona considerablemente su capacidad de fundar una poltica coherente y beneficiosa de insercin internacional de las economas nacionales. Particularmente, de las subdesarrolladas. No son pocos los problemas tericos que se plantean desde el momento en que se toman en consideracin los aspectos factuales decisivos en el mundo econmico real. Un conjunto de estudios tienden a demostrar que una economa abierta en la cual el nivel de las exportaciones aumentan, conoce tasas de ganancia, de ahorro, de inversin, de productividad y de crecimiento relativamente ms fuerte que en el caso inverso.21 No obstante, en primer lugar esta relacin 20Vase al respecto Christian Palloix. Croissance en economie ouverte, Maspero, Paris, 1977, y Pierre Dockes, L 'Internationale du capital, PUF, Paris. 1975. 21Ver Bernard Lassudrie-Duchene, "Quelques reflexions sur le classement des
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no es en absoluto espectacular (un 10% de aumento de las exportaciones se asocian a un rango de 0.4 a 1.0% de crecimiento del producto segn los citados estudios). En segundo lugar, es condicin para que estos procesos se verifiquen la existencia de una demanda internacional fuerte y sostenida para los bienes exportados, que deben estar dotados de ciertos elementos de monopolio. Si se tratara de bienes sujetos a una aguda competencia. para los cuales la demanda internacional es menos importante y de carcter fluctuante, el crecimiento no se vera estimulado. La aptitud para identificar y especializarse en la produccin de bienes dotados de una demanda favorable y para mantener los elementos de monopolio, es en consecuencia primordial para las estrategias aperturistas y de promocin de exportaciones. En este orden de ideas se sita la afirmacin de Kindleberger, segn la cual "el comercio puede estimular el crecimiento cuando la demanda extranjera es adecuada y la oferta nacional tambin lo es. Puede impedir el crecimiento cuando la demanda externa es inadecuada, as como la oferta extranjera: en los casos intermedios no se sabe" .22 Si a raz de una liberalizacin comercial se produce una degradacin de los trminos del intercambio, ello incidir negativamente en la forma de ganancias, de ahorro y de inversiones y la economa en cuestin puede verse sometida, dada la nueva estructura de los intercambios establecida, a la consolidacin de una matriz productiva poco propicia para el crecimiento. Se coloca a la economa en cuestin, bajo las hiptesis mencionadas, en el riesgo de permanecer prisionera de la ganancia esttica eventualmente lograda con la especializacin. Esta puede ser insuficiente para contribuir de manera significativa al dinamismo de la economa, sobre todo si la adaptabilidad del sistema productivo es dbil. La ruptura con las corrientes de intercambios previamente existentes -incluso poco favorables-la dejar en la eventualidad mencionada en una situacin menos favorable que la anteriormente prevaleciente. La evaluacin de los grados ptimos de apertura a los intercambios internacionales no puede pues hacer abstraccin de la necesidad de un anlisis especfico de las capacidades de adaptacin a corto y largo plazo del sistema productivo involucrado. Debe en particular sustentarse en un anlisis emprico concreto de las potencialidades de exportacin y de su impacto previsible sobre dicho sistema productivo.
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avantages compares et des gains a l'echange" , Hommage a Garrigou Lagrange, Droullard, Bordeaux, 1974; Bela Balassa. "Exports and economic growth: further evidence", Journal of Development Economics, 1978; Anne O. Drueger, Foreign trade regimes and economic development: liberalizations attemps and consequences, Ballinger, Press, 1979. 22C.P. Kindleberger, Foreing trade and the national economy. Yale University Press, 1962.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas En suma, el postulado de la ineficacia a priori de toda poltica de salvaguarda de los mercados internos en cualquier circunstancia es particularmente frgil. El efecto de una competencia internacional exacerbada presenta un carcter destructor a partir del momento en que opera entre actores excesivamente desiguales. En vez de favorecer el alineamiento de los sistemas productivos sobre las condiciones de produccin y las especializaciones ms eficientes, conduce a la eliminacin del ms dbil y a la dislocacin de su economa.23 c. Aperturismo y regulacin macroeconmica En un sentido similar opera la reduccin de los instrumentos de la poltica macroeconmica (que conlleva la supresin del uso de los instrumentos de poltica sectorial) a la fijacin del tipo de cambio, como se desprende del enfoque monetario de la balanza de pagos 24 que postula la tendencia al ajuste automtico de las economas pequeas y abiertas si se fija el tipo de cambio nominal y se "neutraliza" la poltica monetaria y la poltica fiscal (sin emisin de crdito interno y con equilibrio presupuestario). La polarizacin de la poltica econmica sobre la fijacin del tipo de cambio nominal tiene efectos extremadamente negativos, pues, los procesos de represin de los precios en los sectores sujetos al comercio conduce a un debilitamiento de la estructura productiva bajo el peso de la restriccin monetaria, que aparece con fuerza ante los desequilibrios de la balanza de pagos. Slo las economas dotadas de elementos estructurales de competitividad -como patrimonio de una especializacin exitosa pueden resistir ante un deterioro de la competitividad bajo la restriccin del cambio monetario. Ms precisamente, slo en la medida en que las exportaciones permanecen rentables los precios internos al productor pueden comprimirse. En beneficio de la mantencin de esta rentabilidad operarn factores tales como la inexistencia de presiones inflacionistas autnomas en los sectores no sometidos al comercio internacional, la flexibilidad a la baja de los precios al consumo de los bienes importados, una relacin estrecha entre salarios y costo de la vida en caso de reduccin de este ltimo y un control de los equilibrios presupuestarios. Existir en tal caso un "crculo virtuoso" en el cual la reduccin de los costos ser superior a la de
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23Jacques Mistral, "Maitrise du marche Interieur, competitive er redeplolement", en H. Bourguinat (ed.), Internatlonalisation et autonomie de decision, Economica, Paris, 1982. 24Vase Harry G. Johnson, "The monetary approach to the balance of payments theory", en Further essays In monetary economics, Allan and Urwin, Londres, 1972, y Jacob Frenkel, "Macroeconomic policy In a open economy" Estudios Monetarios VII, Banto Central de Chile, Santiago, 1981.
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los precios en caso de valorizacin de la moneda nacional, con la consecuencia de que la tasa de ganancia finalmente aumentar. Ello permite asegurar las inversiones y as renovar permanentemente las condiciones de la competitividad adquirida, incluso en condiciones de crecimiento atenuado. Pero cuando las condiciones estructurales descritas no existen, y una parte importante de la produccin integrada al comercio exterior no puede enfrentar la prdida de competitividad, derivada de la mantencin de una paridad fuerte de la moneda nacional, sin ver afectada su rentabilidad, entonces "Se provoca un estancamiento generalizado de la inversin, sin que modificaciones de los costos y los precios permitan lograr las ganancias requeridas con el objeto de financiar las reestructuraciones indispensables para la recuperacin de la competitividad, instaurndose un crculo vicioso.25 El enfoque monetarista desconoce las condiciones reales de la competencia internacional, pues la restriccin monetaria que se procura imponer uniformemente al conjunto de la economa se encuentra sobre los sectores ms vulnerables. Se termina por confundir una moneda fuerte, capaz de constituirse en numerario susceptible de provocar los ajustes de las otras variables macroeconmicas, en una moneda en realidad sobrevaluada y por tanto portadora de perturbaciones desequilibrantes. El hecho de que en los pases del cono sur en que se buscara aplicar este tipo de manejo macroecmico uniformizante -y minimizador de todo grado de libertad para la poltica monetaria, fiscal y ms an para toda poltica sectorial- se observaran resultados catastrficos en los ajustes automticos. no es ajeno a las recientes reformulaciones neoliberales que mantienen la primaca de la poltica cambiaria... pero ahora orientada a mantener un tipo de cambio elevado, como se postula en Valds y Siamwalla.26 Estas disquisiciones han tenido por objeto situar la discusin sobre el tema de las diversas estrategias de insercin internacional seguidas en Amrica latina en materia agraria a la luz del desafo planteado por el neoliberalismo. En las pginas que siguen se har referencia en primer trmino a los grandes rasgos de las polticas agrarias y sus grados de libertad en las estrategias de desarrollo aplicadas en Amrica latina y en segundo trmino a los casos de Chile, en tanto ejemplo caracterstico de la aplicacin extrema del esquema neoliberal en que desaparece toda poltica sectorial, de Brasil, como ejemplo de poltica exitosa de promocin de exportaciones agrcola sobre la base de polticas especficas; y de Colombia, en tanto caso de aplicacin de una poltica de integracin agrcola y de bsqueda de autonoma alimentaria. 25Vese al respecto Michel Aglietta et al., "Politique Industrielle et politique monetaire", en H. Bourguinat. Ibid. 26Alberto Valdes y Ammar Siamwalla, Ibid.
Autonoma alimentara o especializacin segn ventajas comparativas 2. ALGUNAS EXPERIENCIAS RECIENTES DE POLlTICA AGRARIA EN AMERICA LATINA
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Es difcil intentar la identificacin en el perodo reciente de tendencias claras en la aplicacin de polticas agrarias en la regin, dada la multiplicidad de experiencias y la frecuencia con que se introducen modificaciones en las orientaciones de las polticas, as como en la aplicacin de sus instrumentos. En una visin inicial lo ms probable ser el hallazgo de una gran diversidad de situaciones, en las cuales tiende a primar la heterogeneidad e incluso la mixtura en las bases conceptuales e instrumentales sobre las cuales se construye la poltica agraria. En un primer corte analtico puede ser establecido entre aquellas experiencias en las cuales hubo efectivamente una presencia activa de las polticas pblicas, con la utilizacin simultnea o alternada de diversos instrumentos -crditos subsidiados, proteccin arancelaria, manejo activo de la poltica cambiaria, precios mnimos, subsidios impositivos-frente a otras experiencias en las cuales se intent ceir sin mayores matices al conjunto de los sectores productivos -includo el agropecuario- a las definiciones ms macro de las polticas econmicas de corte neoliberal.27 Con las variantes y peculiaridades de cada caso, como situaciones enmarcadas en el primer tipo de experiencias pueden sealarse particularmente los casos de Brasil. Mxico, Colombia y Ecuador, en los cuales se consideran simultneamente la aplicacin de instrumentos de poltica como los previamente sealados y la formulacin e implementacin de programas especiales, como es el caso de los Programas de Desarrollo Rural Integral en Colombia, Ecuador y Brasil y el SAM (Sistema Alimentario Mexicano) en Mxico, as como importantes programas de colonizacin tambin en Ecuador, Colombia y Brasil. Es pertinente destacar que en dichos pases predomina una visin caracterizada por un cierto pragmatismo y flexibilidad conceptual, de modo que as como se definen algunos instrumentos orientados prioritariamente hacia los sectores ms dinmicos y modernizados de la agricultura, se intenta paralelamente desarrollar programas especiales que tienen como referente social bsico (al menos al nivel de la formulacin conceptual de los programas) a los campesinos y pequeos productores en general. No est dems recalcar que en los casos arriba mencionados es evidente
27Son Ilustrativas en esa direccin las reflexiones formuladas durante el seminario "Agricultura, Horizonte 2.000: Perspectivas para Brasil", en particular la presentacin de Antonio Prez: Poltica de Incentivos Econmicos para la Agricultura, Brasilia, Anais de Seminario, Suplan, FAO, 1984.
el papel del Estado como articulador de intereses de los diferentes sectores agrarios y no agrarios, de modo que se aprecia una cierta bsqueda de consenso y legitimacin sobre la base de satisfacer (parcial o totalmente) demandas sectoriales. Por otra parte, en el caso de Chile se desarrolla un tipo de experiencia caracterizada por la ausencia de polticas pblicas activas, salvo a travs de las macro-definiciones de poltica econmica. El caso chileno es el que presenta un mayor grado de rigidez y es tambin el ms prolongado en la aplicacin de una poltica de cuo neoliberal, an cuando ms circunstancialmente, y con mayores mediaciones sociales y polticas, se hayan detectado tendencias similares en Argentina y Uruguay. Coincidentemente con lo anterior, los referidos pases son de los pocos que en la regin se mantienen al margen de la implementacin de programas de desarrollo rural integral; a partir de los primeros aos de la dcada de 1970 cuentan con fuerte apoyo de agencias multilaterales de financiamiento -particularmente del Banco Mundial, el BID y la FIDA- y con impulso y respaldo de agencias de cooperacin tcnica tales como la FAO, la OEA y el IICA, con la salvedad obvia de que en Argentina y Uruguay la presencia campesina es menor y ms localizada. Este no es el caso de Chile, donde su importancia contina siendo significativa. Es conveniente tambin sealar que la evolucin de la poltica agraria en la regin tiene como escenario un perodo de crecimiento relativamente significativo del sector agrcola, que se prolonga prcticamente durante toda la dcada de los 70. A partir de 1982, cuando comienza a evidenciarse la crisis ocasionada por el excesivo endeudamiento, la elevacin de las tasas de inters y las dificultades en el comercio internacional -fruto de la contraccin econmica en los pases industrializados y del incremento de las tendencias proteccionistas- este escenario se modifica drsticamente. No obstante el sector mantiene importantes tasas de crecimiento en pases como Argentina y Brasil.28 A continuacin, se presentar un anlisis de las experiencias recientes de poltica agraria en Chile. Brasil y Colombia que son de alguna manera representativas de diversos enfoques y nfasis de poltica agraria desde la dcada pasada hasta la fecha. 28Ral Florentino y Carlos Furche, Agricultura y Desarrollo Econ6mlco, los casos de Argentina y Chile. Recife, Brasil. 1983 (mimeo).
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Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas 2.1 Poltica Agraria en Chile
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El anlisis de la poltica agraria chilena reviste particular inters, por cuanto representa -cama se seal- la formulacin y aplicacin prctica ms extrema de las teoras de corte neoliberal que durante la dcada pasada alcanzaran relevancias en diversas pases de la regin. y particularmente en el Cono Sur. Se trata en definitiva de un ensayo de aperturismo indiscriminado, de la economa hacia el exterior, sobre la base de especializar al pas en producir aquellos bienes para las cuales se supone tiene ventajas comparativas. Por otra parte, as como en diversas experiencias es posible distinguir un conjunto de medidas que constituyen un cuerpo, especfico de poltica agraria, el caso chileno muestra la situacin opuesta, esto es la definicin de un conjunto de normas e instrumentos de carcter macroeconmico a las cuales la agricultura debe adaptarse. El anlisis, durante buena parte del perodo, remite ms que nada al marca marco macroenmico y a las ausencias y omisiones antes que a la presencia activa del sector pblico. Un motivo adicional que acrecienta el inters en este casa especfica es el hecho de que es en Chile donde los efectos de la crisis mundial se han vista ms agravadas par las polticas internas. Ella oblig, sin perjuicio, de las profundas modificaciones sufridas por el sector agrario. , a volver a utilizar desde 1982 instrumentos especficas de poltica agraria. Varios de lo cuales no, constituyen novedad respecto a las usadas en el pasado. a. La poltica econmica neoliberal Durante un perodo, muy largo, y sin perjuicio, de las diversas orientaciones de los gobiernos, la agricultura mantuvo, una dinmica de crecimiento, casi unnimemente calificada de insuficiente. As, desde la dcada de 1940 hasta 1965 la tasa de crecimiento, de la agricultura fluctu alrededor del 1.8%. cifra inferior o, similar a la tasa de expansin demogrfica, que en similar perodo cae de 2.6% a 1.8%. a la cual debe sumarse el creciente incremento, de la demanda, estimada en un 2.5% anual. como consecuencia tanto, de la paulatina redistribucin del ingresa como del proceso, de urbanizacin. Como contrapartida. aumentaran las importaciones en un 130%. Por su parte, las exportaciones disminuyeron de manera ininterrumpida. pasando, hacia 1965 de un 20% a menas del 3% del valor total exportado. Esta situacin de incapacidad creciente de la agricultura para acompaar la dinmica urbana-industrial de acumulacin, junto a la eventualidad del desarrollo, de fuertes tensiones sociales como consecuencia de la desigual distribucin de la tierra y del ingreso, est en la base de la poltica agraria impulsada por la
CUADRO N 8 Caractersticas econmicas de pases de Amrica latina y el Caribe (1960-1980) Crecimiento medio anual del PNB Crecimiento medio anual Produccin agrcola ndice de del producto agrcola como % del PNB Crecimiento produccin medio de la de alimentos per poblacin 1960 1979 cpita (1976-79) 1960/70 1970/79 s.l. 5.3 16 11 2.8 117 3.8 2.1 16 11 3.3 99 2.3 2.3 17 13 1.3 114 3.5 4.9 34 31 2.3 114 1.9 0.7 26 14 2.7 90 5.7 3.5 6 6 3.3 97 2.6 2.7 11 10 1.7 94 s.1. 4.6 33 24 3.3 103 4.3 5.3 s.l. s.l. 2.9 108 3.0 3.6 26 17 2.6 111 2.1 3.3 27 21 2.9 93 0.6 2.6 s.l. s.l. 1.7 91 3.0 2.7 32 29 2.9 111 5.7 0.8 37 32 3.3 84 1.9 1.0 19 14 0.3 105 s.1. 6.2 36 32 2.8 103 6.7 5.4 24 23 3.3 102 1.5 1.4 10 9 1.7 98 5.7 2.5 26 22 2.5 114 5.7 2.4 23 s.1. 2.6 103 4 0.7 108
Brasil 4.9 Mxico 2.7 Argentina 2.6 Colombia 3.0 Peru 2.0 Venezuela 2.7 Chile 1.0 Ecuador 4.3 Guatemala 2.9 Bolivia 2.2 Rep.Dominicana 3.5 Haiti 0.2 El Salvador 1.8 Honduras 3.4 Uruguay 0.7 Paraguay 2.6 Nicaragua 2.3 Jamaica 2.0 Costa Rica 3.3 Panam 2.9 Pases 3.7 0.12 1.0 6 Industrializados FUENTE: World Development Report 1980. The World Bank 1980.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas administracin Frei, que puso el acento en la realizacin de una reforma agraria. Este aspecto fue profundizado durante el gobierno de Allende. Es conocido que a partir del golpe militar Chile comienza a sufrir una experiencia de refundacin de las bases del proceso de acumulacin capitalista. sustentada en la instauracin de un rgimen poltico frreamente autoritario. Ello supuso un abrupto corte con las caractersticas y ritmos de la evolucin poltica y econmica que marcaron el desarrollo del pas desde la gran depresin de los aos 30. En particular, se produjo una fuerte ruptura con la idea de intervencin directa de las polticas pblicas y del aparato del Estado en la organizacin y dinmica de la agricultura, que por sus caractersticas exige un tratamiento especfico. Se impone una visin que explica las deficiencias del sector agrario como una consecuencia del exceso de intervencin de las polticas pblicas, identificadas como un impedimento para la libre expansin de las potencialidades y dinmicas econmicas y sociales subyacentes en la agricultura. De esta manera, durante un prolongado perodo predominan las concepciones que entienden que la agricultura debe simplemente sufrir un proceso de adaptacin a la libre operacin de los mercados, restringiendo el papel del Estado al de garante para que esa adaptacin se produzca de una manera rpida y ordenada. El proyecto econmico impuesto por el gobierno autoritario refleja un drstico cambio en las alianzas sociales y polticas que durante las dcadas anteriores sostuvieron el rgimen democrtico y el modelo de desarrollo en el cual ste se sustent. Es particularmente significativo el hecho de que los sectores propietarios de base agraria se encontraran en un proceso de clara declinacin de su influencia. Ello es consecuencia de la prdida de legitimidad social y poltica y del proceso de reforma agraria que acab con las bases materiales del poder social y poltico de la clase latifundista. Al instaurarse el rgimen autoritario la capacidad de representacin orgnica y poltica del empresariado agrcola es dbil. A este respecto, es pertinente destacar que los sectores empresariales perciben al gobierno militar primero como la posibilidad de garantizar su permanencia como clase propietaria, objetivo frente al cual las demandas sectoriales son mucho menos importantes.29 Las propias caractersticas del conflicto de clases durante el perodo 70-73, llevaron a los sectores empresariales a defender fundamentalmente su condicin 29En relacin a este punto, es altamente ilustrativo el trabajo efectuado por Guillermo Campero: Los gremios empresariales en el periodo 70-83. Comsocio-poltico y orientaciones Ideolgicas, ILET, Santiago. 1984.
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de tales, sin llegar a formulaciones globales alternativas. En el momento del golpe militar no exista un programa de gobierno capaz de articular negociadamente las diferentes demandas sectoriales y regionales. Esto facilit la asociacin entre las cpulas militares y el grupo tecnocrtico conocido como los "Chicago boys", que formula e impone el modelo neoliberal como propuesta global alternativa. La aplicacin del modelo econmico se efecta en un marco de extrema atomizacin social de los trabajadores y debilidad relativa de los sectores de las clases propietarias que en las dcadas previas haban hegemonizado el bloque en el poder, favoreciendo un cuadro sociopoltico en que sectores del capital financiero, respaldados por el gobierno autoritario, consiguen imponer un predominio econmico. El paso de un sistema poltico con gobiernos democrticos a uno de tipo militar-autoritario transform el marco de las polticas econmicas. Se transit desde un predominio de la intervencin estatal en el marco de un proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones a una modalidad de funcionamiento de la economa en la cua1 la asignacin de recursos es entregada indiscriminadamente al mercado, se produce una total apertura al comercio y al financiamiento y el Estado abandona importantes roles de regulacin, produccin y distribucin en la economa, no sin favorecer la conformacin de vastos conglomerados financieros de carcter oligoplico. La nueva modalidad de funcionamiento econmico impuesta por el rgimen militar se ha caracterizado esquemticamente por fortalecer y modernizar las estructuras tpicamente capitalistas de la organizacin econmica (propiedad privada sin restricciones. mercados libres de interferencia estatal. libre contratacin de la mano de obra asalariada y el lucro como motor de la actividad econmica), restringir el peso del Estado en la economa, mantener una poltica monetaria y fiscal ortodoxa y aplicar una estrategia de crecimiento econmico basada en la especializacin en actividades supuestamente dotadas de ventajas comparativas estticas, mediante la apertura indiscriminada a la competencia externa, el otorgamiento de condiciones favorables para la inversin extranjera y el acceso privado al financiamiento bancario externo. Las autoridades econmicas fueron estableciendo, asimismo, una regulacin automtica y competitiva de la economa, con el objetivo primordial de sacar del mbito estatal, y por lo tanto de la esfera poltica, la toma de decisiones conducentes a compatibilizar la evolucin de las variables macroeconmicas. Hacia 1979, con el establecimiento de aranceles homogneos en un nivel de 10% el logro del equilibrio fiscal, la fijacin del tipo de cambio y la puesta en prctica de un plan laboral que permiti negociar a nivel de empresa sin ingerencia estatal las remuneraciones, se crean las bases de dicha regulacin
Autonoma alimentara o especializacin segn ventajas comparativas automtica. Esta tiene por sustento el enfoque monetario de la balanza de pagos. La articulacin dinmica con el capital productivo transnacional en rubros manufacturados de cualquier ndole no fue ms que un objetivo frustrado, a pesar del buen comportamiento exportador de algunos rubros como la pesca, la fruta y los productos forestales. Paralelamente, los enormes recursos crediticios externos, conseguidos a tasas de inters inferiores a las vigentes en el sistema financiero nacional, provocaron una sustancial sustitucin de ahorro nacional por ahorro externo, sin aumentar las tasas globales de inversin anteriores, de suyo limitadas. Es necesario destacar que el intento chileno desemboc en una utilizacin de los recursos externos claramente orientada hacia el consumo, y la parte qu fue invertida se orient con exceso a rubros no comerciables internacionalmente, cuando no sirvi para ampliar la centralizacin del capital antes que la generacin de nuevas capacidades productivas. Estos procesos inhibieron fuertemente la transicin a un rgimen de acumulacin de caractersticas intensivas, inserto en mercados externos dinmicos y diversos. Entre 1979 y 1981 tales tendencias se agudizaron al producirse importantsimos supervit en la balanza de pagos, producto de la espiral de ingreso de divisas por financia miento externo, lo que expandi el crdito en grandes magnitudes e indujo un importante crecimiento del gasto global. Dada la fijacin del tipo de cambio, concebida como medio de lucha anti-inflacionaria y el largo perodo de ajuste de la inflacin nacional a la internacional, los precios relativos entre sectores transables y no transables internacionalmente se modificaron fuertemente en favor de los primeros, con la consiguiente disminucin de la competitividad, revirtiendo la demanda hacia bienes importados. Como veremos, ste fue particularmente el caso de la agricultura. . Desde la segunda mitad de 1981 se inicia el perodo de crisis que se mantiene hasta ahora. y que adems de las consecuencias econmicas, polticas y sociales ya conocidas, significa un regreso al manejo ms activo de ciertas variables de poltica econmica, particularmente de los niveles de proteccin arancelaria y de la paridad cambiaria. En el nuevo esquema, el sector agrcola, al igual que el resto de los sectores de la economa, deba regirse por las leyes del mercado. El objetivo era el de transformar la estructura resultante de los procesos de reforma agraria para adaptarla a una situacin de libertad de precios y de libre comercio internacional. El Estado ya no deba elaborar planes agrarios especficos sino preparar las condiciones estructurales para la consolidacin de un mercado libre y abierto. El mercado, a travs de la formacin competitiva de precios. facilitara una
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asignacin eficiente de los recursos hacia aquellas actividades donde la utilidad marginal es mayor. A su vez, los precios agrcolas deban estar vinculados a los precios internacionales, los que reflejaran el costo de oportunidad para la economa nacional. A estos postulados se aadi el diagnstico realizado por el equipo econmico gubernamental en el sentido de que la causa del estancamiento prolongado de la agricultura chilena se encontraba en la aplicacin de polticas econmicas que haban incentivado el desarrollo industrial, perjudicando el desempeo del sector agrcola al establecer una inadecuada estructura de los precios relativos, lo que redundaba en una baja rentabilidad.3O Este diagnstico sealaba que para rebajar los costos de produccin de manufacturas los salarios industriales deban permanecer relativamente bajos, por lo que los precios de los bienes salarios, y particularmente los de los precios agrcolas, fueron mantenidos bajo control administrativo. Esta situacin habra llevado a optar por un sistema de tipos de cambio sub-valuados, provocando dificultades en la balanza de pagos. A su vez, las medidas tendientes a la sustitucin de importaciones y a la solucin de los problemas de balanza de pagos a travs de altas tarifas aduaneras, depsitos previos, prohibiciones y tipos de cambio mltiples, tuvieron como efecto, segn este enfoque, una progresiva desproteccin para el sector agrcola. Este habra sido perjudicado en la medida que sus precios fueron fijados por debajo de los precios del mercado externo, y que la poltica de proteccin que restringi el comercio exterior hizo disminuir la demanda por importaciones, situando el tipo de cambio real en un nivel perjudicial para las exportaciones. Este planteamiento fue apoyado por los resultados de estudios sobre proteccin efectiva para los principales productos agrcolas y pecuarios, que demostraron en principio que las tarifas efectivas eran negativas para la mayora de los productos, con una gran dispersin entre ellos. Esta situacin se deba, segn se explic a que el precio del mercado externo y la tarifa promedio sobre los insumos fue, en general, superior a la tarifa implcita de los productos (ver cuadro 9). De la misma manera se seal que la fijacin de precios y la existencia de poderes compradores estatales distorsionaron el mercado. Las fijaciones de precios se habran realizado en niveles inferiores a los precios de equilibrio, lo que habra provocado ofertas inferiores a las requeridas por el equilibrio y demandas superiores, desembocando en dficit de abastecimiento y mercado negro.
30Sergio de la Cuadra. La proteccin efectiva en Chile, Instituto de Economa, Universidad Catlica, Documento N 22, Santiago, 1974.
CUADRO N 9 Protecciones efectivas de productos agropecuarios calculados en diversos trabajos
Varas1 Tj Arroz Maz Maravilla Papas Raps Remolacha Trigo leche Carne vacuno -82,9 -84.3 -75.9 -61.4 -92.2 -81.1 -20.7 -26.3 -1.1 T*j -88.0 -89.0 -83.1 -72.9 -94,5 -86.7 -44.5 -48.4 -30.7
De la Cuadra2 Tj -13 13 -39 -21 -13 -11 4 Tj -55 -19 -120 -71 -55 -53 -32 Tj 65 -70.48 6,93 -18.13 10.31 -11.18 7,08 4.05 11.81 17.48
Phillips T*j 65 -79.34 -25.15 -42.69 -22.78 -37.82 -25,04 -27.16 -21.73 -17.76 Tj 74 -89.43 -53.77 -99.12 -50.23 -99.48 -94.22 -64,35 -26.4 -20.51 T*j 74 -92,60 -67.64 -99.38 -65.14 -99:64 95.95 -75.04 -48.50 -44.36
FUENTE: Ronnie P.hillips, "Proteccin o discriminacin: el caso del crdito agrcola en Chile". diciembre. 1976. Tj Proteccin efectiva del producto j. T*j Proteccin efectiva del producto j.. incorporando el efecto del tipo de cambio,
1Juan Ignacio Varas, "El Impacto de la liberacin del comercio en el sector agrcola chileno". Departamento Economa Agraria, Universidad Catlica. 1982. 2Sergio de la Cuadra. "La proteccin efectiva en Chile". Instituto de Economa. Universidad Catlica. Documento N 22, 1974.
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Partiendo de este diagnstico, se postul la necesidad de una apertura al comercio exterior, que traera consigo una expansin sustancial en la produccin de casi todos los rubros agrcolas, dada la desproteccin efectiva que sufran. Teniendo presente el marco contextual ya expuesto. describiremos los aspectos especficos de la poltica agraria. Cabe subrayar la dimensin represivo legal de la poltica agraria manifestada en las acciones emprendidas para desarticular la organizacin campesina, involucrada estrechamente en el proceso de reforma agraria. Ello se tradujo en la ilegalizacin de las diferentes confederaciones campesinas y en la persecucin de sus dirigentes nacionales y locales, buscando obtener el objetivo poltico de desmantelar y desmovilizar el movimiento campesino. Paralelamente, se dio inicio a las acciones jurdico-normativas que sancionan la reversin de la reforma agraria. i. La reversin de la reforma agraria En lo que respecta a la tenencia de la tierra, las nuevas autoridades consideraron que el proceso de reforma agraria habra tenido escasos y negativos efectos en trminos del impacto en la produccin y productividad, siendo su principal resultado econmico una prdida patrimonial de 800 a 1.070 millones de dlares sufrida por los antiguos propietarios, mientras los asignatarios definitivos habran percibido una ganancia patrimonial de 500 a 800 millones de dlares. Diversas normas legislativas dictadas entre 1973 y 1978 pusieron fin progresivamente a la expropiabilidad de los predios de ms de 80 HRB y agilizaron las transacciones, los arriendos y medieras de la tierra en vistas a instrumentalizar un mercado abierto y sin trabas. En junio de 1978 se estableci que a la licitacin de terreno de secano en poder de CORA no podan optar campesinos con deudas, mientras se termina con la prohibicin de formar sociedades annimas o en comandita para la explotacin agropecuaria. Tales medidas procuran estimular el ingreso a la actividad agrcola de capitales provenientes de otras esferas de la economa. Como consecuencia de todo ello, un 10% de los 10 millones de Has. fsicas expropiadas fue devuelto a sus antiguos propietarios, un 33% se asign en forma de parcelas individuales y el resto fue licitado en grandes explotaciones. Paralelamente se elimin toda traba al funcionamiento del mercado de tierras, de forma que pas a ser permitida la subdivisin y venta de predios de cualquier tamao, as como la constitucin de sociedades annimas en el campo.
iil. La jibarizacin del sector pblico El Estado abandon sus funciones reguladoras en la actividad agrcola.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas Estas se referan al establecimiento de poderes compradores, la prestacin de servicios de asistencia tcnica y capacitacin y el financiamiento mediante crdito subsidiado de inversiones agrcolas y gastos de operacin. La nueva poltica agraria ha sido enrgica en la eliminacin de instituciones y funciones que servan especficamente al sector agrcola. La eliminacin o reduccin de INDAP (Instituto de Desarrollo Agropecuario). CORA (Corporacin de la Reforma Agraria). ICIRA (Instituto de Capacitacin). SAG (Servicio Agrcola Ganadero). ECA (Empresa de Comercio Agrcola) y de otras de carcter ms especfico significaron tanto el traspaso de dichas funciones al sector privado, como la privatizacin de la infraestructura y maquinaria de esas instituciones, licitadas a precios subvalorados. Este tipo de medidas tendieron a fortalecer el desarrollo capitalista del agro, pues slo los grandes propietarios que contaban con suficiente lquidez o acceso al crdito estuvieron en condiciones de adquirir los activos estatales y pudieron reemplazar los servicios que antes brindaban estas instituciones. Simultneamente se produjo una importante disminucin del gasto pblico en el sector agrcola. En el marco de una reduccin generalizada del gasto pblico total (a una tasa media anual de -4.3% entre 1974-1979) la agricultura ha resultado ser uno de los sectores ms afectados, pues dicho gasto decreci a una tasa media anual de -8.4% entre 1974 y 1979.31 Visto el gasto pblico en el sector agrcola como proporcin del gasto pblico total, se observa que de constituir un 5.4% en 1970, llega a representar slo un 2.7% en 1979. La disminucin no es slo relativa sino tambin absoluta, pues dicho gasto valorado a precios de 1978 muestra un descenso de 8.110.8 millones de dlares en 1970 a 5.711 millones en 1974 y a 3.804.5 millones en 1979, ltimo ao para el que existe informacin homognea. Desde el punto de vista de la inversin indirect, tambin se observa una severa disminucin de recursos para las actividades de fomento en la agricultura que realizaban organismos como INDAP, CORA y otros, pues el gasto estatal en ese rubro disminuy en 56.4% en el perodo mencionado. Vinculado a lo anterior, la asistencia tcnica dej de ser considerada una funcin social del Estado, propendindose a su privatizacin. Desde 1978 fue establecido para el sector agropecuario un Servicio de Asistencia Tcnica Empresarial de carcter privado. Slo en el caso de los productores poseedores de predios de un tamao inferior a 15 HRB, el Estado subvenciona el 70% del costo de la asistencia tcnica. Dicho sistema ha tenido, sin embargo, un impacto relativamente marginal, alcanzando slo a un 5% de los beneficiarios
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31Jorge Marshall, Gasto Pblico 1969-1979, Coleccin de Estudios CIEPLAN. N5.
potenciales. que de acuerdo a INDAP en 19n eran unas 233 mil personas. a las que hay que agregar 37 mil parceleros de la Reforma Agraria. No hay duda de que este intento de privatizar el proceso de transferencia tecnolgica estuvo muy lejos de cumplir con las expectativas iniciales del Gobierno. De hecho. tanto por la inexperiencia en la aplicacin del sistema como por la depresin del segmento campesino de la agricultura, se detecta una muy baja utilizacin de la asistencia privada. que en su mejor ao lleg slo al 6% de sus beneficiarios potenciales. Ello se ha traducido en la falta de asistencia y transferencia tecnolgica. aspecto que probablemente ha influido significativa mente en la cada de rendimientos fsicos de los principales productos agrcolas.32 CUADRO N 10 Funcionamiento del sistema de asistencia tcnica espresarial Ao 1978 1979 1980 1981 1982 % subsidio % subsidio Nmero programado empresas Beneficiarios real 70 70 65 60 60 56 65 72 70 44 52 9.051 14.087 12.275 5.586 5.120
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FUENTE: ODEPA
III. Las polticas de' precios y comercializacin Esta es una de las reas donde la poltica agraria registra mayores variaciones. En 1974 se sealaba que el objetivo era obtener un sistema de precios internos que estuviese en directa relacin con los precios internacionales. La nica concesin a la agricultura fue la aplicacin gradual del esquema de liberalizacin de mercados, pues en una primera etapa el gobierno mantuvo mecanismos de fijacin de precios, as como la accin de la Empresa de Comercio. 32Maximlliano Cox, Polticas y evolucin del sector agro-rural en el periodo 1974-1980, CED. 1983. mimeo.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas Agrcola en cuanto a establecer poderes compradores para los principales productos del agro. En el ao 1975 la accin de la ECA se reduce al maz, el trigo y el arroz, amplindose en 1976 a las oleaginosas, las papas, los porotos, la carne de vacuno y de cerdo, la leche y la lana. Por otro lado, desde 1974 se aplica un nuevo sistema, el de las llamadas "bandas de precios", para el trigo, el raps y la remolacha, mediante el establecimiento de niveles mnimos y mximos entre los cuales los precios pueden moverse. En 1979 el sistema de bandas de precios se elimin, retirndose el Estado definitivamente de la regulacin de la comercializacin de productos agrcolas, instaurndose una completa libertad de precios. Esta situacin cambia en 1982, ao en que la crisis global del esquema neoliberal comienza a expresarse con gran fuerza. Desde esa fecha se ha retornado paulatinamente al sistema de bandas de precios y al establecimiento de poderes compradores, como es el caso de la remolacha (que es sembrada bajo contratos directos con la empresa estatal refinadora de azcar), del trigo y del arroz (a travs del apoyo estatal a una entidad cooperativa reguladora). Debe hacerse notar, adems, que junto al retorno a una poltica de fijacin de precios, los niveles de proteccin a la produccin agrcola son mayores, tanto por el alza del cambio como por el incremento de los aranceles aduaneros. Se ha configurado as un proceso de modificaciones estructurales en la agricultura. en el cual se ha alterado el sistema de precios relativos y se ha reorientado en parte la acumulacin de capital en la agricultura hacia rubros con mayores posibilidades de insercin en el mercado internacional. mientras una parte importante de las actividades del sector han sufrido una significativa regresin. Los cuadros 11 y 12 muestran la evolucin, a partir de 1974, de los ndices de precios a mayoristas (IPM) y a consumidor o minoristas (IPE). incluyendo el componente agropecuario en ambos indicadores (IPMA e IPCA). Si bien no se pueden tomar los precios a mayoristas como los precios pagados a productor (no existe informacin estadstica al respecto), al menos constituyen una aproximacin significativa, presumindose en cualquier caso que la nueva estructura de los mercados ha desfavorecido al productor respecto al mayorista. Se puede apreciar que las polticas de liberacin de precios puestas en marcha a partir de 1973 generaron un alza relativa de stos a nivel mayorista para los aos 1976-1977 (cuadro 13). Pero se constata que por un lado, los precios agrcolas bajaron sostenidamente hasta 1982, la causa fundamentalmente del atraso cambiario y de la apertura al comercio exterior (en el cuadro 14 puede apreciarse la magnitud del descenso del costo de importar)
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CUADRO N 11 ndice de precios al por mayor (IPM) General y agropecuario (1974=100) IPM General (IPMG) 0.2 0.7 100.0 582.0 1.868.9 3.477.1 4.970.4 7.426.3 10.363.8 11.305.7 12.118.5 17.634.5 IPM Agropecuario (IPMA) 0.3 0.9 100.0 667.2 2.308.1 4.137.8 5.573.2 8.458.6 11.439.4 11.750.4 11.835.6 17 .905.0 Relacin IPMA/IPMG 1.50 1.29 1.00 1.15 1.24 1.19 1.12 1.14 1.10 1.04 0.98 1.02
Ao 1965 1970 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
FUENTE: INE
y, por otro lado, que el nivel de los precios agrcolas respecto de los precios globales no alcanz a aquel del ao 1970 y menos an al del ao 1965. Es decir, los precios relativos agrcolas a mayoristas no subieron como lo supona el enfoque neoliberal sino por el contrario experimentaron una tendencia a la baja. A la inversa, a nivel de consumidor los precios alimenticios se mantuvieron relativamente ms altos que el IPC general, y si se examina la relacin entre los precios mayoristas y los precios a consumidor (cuadro 12) se aprecia ms claramente que, en ningn ao del perodo analizado, la baja del precio a mayoristas se expres en una baja equivalente a nivel de consumidor. La tendencia alcista de los precios al consumidor se quiebra a partir de 1981, situacin que se explica por una baja en los mrgenes de comercializacin por parte de los minoristas, combinada con una disminucin del consumo a raz de la cada de los ingresos salariales reales, que por lo dems en todo
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas CUADRO N 12 Indice de precios al consumidor (IPC) General y alimenticio (1974=100) Ao 1965 1970 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 IPC General IPC Alimenticio Relacin Relacin (IPCG) (IPCA) IPCA/IPC IPM Ag./IPC Al. 0.5 1.7 100.0 479.2 1.594.7 3.409.5 5.115.1 6.823.9 9.219.2 11.035.3 12.127.8 15.438.7 0.2 1.3 100.0 477.1 1.613.6 3.522,9 5.196.4 6.812.1 9.271.9 10.588.6 10.969.8 13.799.9 0.40 0.77 1.00 1.00 1.01 1.03 1.02 1.00 1.01 0.96 0,90 0.89 1.50 0.69 1.00 1.40 1.43 1.17 1.07 1.24 1.23 1.11 1.08 1.29
47
FUENTE: CIEPLAN para 1974-1978. INE para 1979-1981. el perodo nunca recuperaron los niveles de 1970. Despus de una significativa contraccin en 1974 y una cierta recuperacin posterior, se deprimieron fuertemente en 1982-1983. Por su parte, la rentabilidad de la produccin agrcola se vio afectada, dado que los costos de produccin-y en particular los precios de los abonos, de los pesticidas y combustibles- aumentaron en una mayor proporcin que los precios finales al productor. A ello se agreg el aumento de los costos financieros: el costo del crdito pas de tasas de inters reales negativas en 1974 a tasas reales muy superiores a la internacional, la tasa real promedio de colocacin entre el ao 1975 y el ao 1981 super el 35 por ciento, siendo el ao 1980 el ms bajo con un 12.2 por ciento y el ao 1976 el ms alto con un 64.2 por ciento. iv. La poltica crediticia En el nuevo contexto, se abandona la poltica tradicional que otorgaba una
48
CUADRO N 13 Evolucin de los principales precios agrcolas Promedios reales al por mayor, en poca de comercializacin (1979=100) 1979 1980 1981 1982 1983 1984 Trigo 100 99 93 76 109 121 Maz 100 101 88 79 106 110 Arroz 100 87 106 76 73 98 Papas 100 82 76 78 111 77 Porotos 100 239 236 98 104 156 Lentejas 100 101 76 48 64 79 Remolacha 100 149 114 135 164 165 Raps 100 102 69 50 52 94 FUENTE: GIA, Informe de Coyuntura Agraria 1984.
alta presencia al Estado -a travs de lneas especiales de crdito y tasas de inters preferencial del Banco del Estado- en la canalizacin de crdito al sector agrario. En 1965, el crdito canalizado por medio del Banco del Estado alcanzaba a un 46% del total del crdito agrcola. La poltica econmica neoliberal tuvo como consecuencia un fuerte aumento de la intermediacin financiera privada que ha operado con las tasas de inters elevadsimas mencionadas. A ello debe sumarse la oferta de crdito expresada en dlares, atractiva inicialmente por sus menores tasas de inters en relacin al crdito en moneda nacional, pero que se constituy desde 1982 -con las sucesivas devaluaciones- en un factor agravante de la crisis financiera. Esta afecta a una buena parte del sector y especialmente a los productores orientados al mercado interno, como es el caso de trigo y otros cultivos bsicos y de la mayora de los productores ganaderos de la zona sur, muchos de los cuales mantienen niveles de endeudamiento que superan con largueza su disposicin de activos. Cabe destacar que a partir de 1983, an cuando se mantienen altas las tasas de inters real, se establece un sistema de tasas para los depsitos "sugeridas" por el Banco Central, aunque no ocurre lo propio con las tasas de los crditos.
49
CUADRO N 14 Evolucin del tipo de cambio real y costo total de importacin (a) Tipo de cambio real 16.74 17.07 18.05 18.99 19.58 20.40 23.52 21.62 27.06 23.37 20.67 25.09 24.03 19.91 18.67 Costo total de importacin 19.59 19.63 21.48 22.60 23.69 s.i 45.63 36.11 38.97 31.08 24.76 29.03 26.43 21.90 20.54
Ao (mes) 1965 (abril) 1966 1967 1968 1969 1970 (julio) 1973 (octubre) 1974 1975 1976 (junio) 1977 (julio) 1978 (febrero) 1979 (junio) 1980 1981
FUENTE: Maximilliano Cox. Ibid.
b. Los efectos de la poltica agraria i. Los macroprocesos sociales Un intento tan radical de transformacin del patrn de acumulacin capitalista en el pas, asociado a la imposicin del rgimen autoritario y de la poltica econmica que en grandes rasgos hemos comentado, no poda sino tener profundos efectos sobre la organizacin y tendencia del proceso productivo en el agro. En efecto, es posible constatar a nivel de las grandes tendencias, la manifestacin y consolidacin de fenmenos inditos en la agricultura chilena, en particular la expresin de lo que el GIA en diversos trabajos ha caracterizado como un proceso de diferenciacin de la agricultura capitalista, y un retroceso de los amplios sectores de pequeos productores, que han ingresado a una
50 Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE CUADRO N 15 Tasas anuales de inters bancario de corto y largo plazo Corto plazo (%) Ao 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Captacin Colocacin (real) 17.8 10.8 18.7 25.0 4.7 5.0 28.7 22.4 15.9 64.2 57.2 42.6 16.9 12.2 38.8 35.1 Mediano y Tasa largo plazo internacional (%) real nominal 8-9 s.i s.i 6.12 8 -14 6.42 8 -14 9.18 8 -14 12.14 8 -14 13.96 14 - 67 16.77 15 - 51 13.58
FUENTE: Banco Central. 1 Libor.
situacin de campesinizacin pauperizante33 Por cierto an en el nivel de los macroprocesos sociales, debe sealarse como un fenmeno altamente significativo el proceso de especializacin regional de la produccin agrcola, de forma que el proceso de expansin diferenciada del capital aparece estrechamente vinculado a la expansin de la produccin frutcola de exportacin y al incremento del sector forestal34. Por otro lado, se aprecia tambin la consolidacin de nuevas relaciones sociales de produccin corporizantes en la presencia de los trabajadores temporales, que pasan a dominar el paisaje social agrario de la zona central, con un claro desplazamiento de la fuerza de trabajo rural desde una situacin de permanencia en la empresa capitalista; a la composicin de un importante segmento de semiproletarios, muchos de los cuales pasan a constituir los pobladores rurales, que expresan, a nivel de la ocupacin y utilizacin del espacio y de la distribucin poblacional.
33Ver entre otros trabajos, los ya citados: El agro chileno despus de 1973. Ibid; Capitalismo y Campesinado en Chile. Ibid; Neoliberalismo y Campesinado en Chile. 34GIA. La fruticultura en Chile despus de 1973: Un rea privilegiada de expansin del capital. 1982.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas la irrupcin de estos nuevos fenmenos35.
51
Ya en 1976 la proporcin de trabajadores eventuales y permanentes en las empresas capitalistas era de 54% y 44% respectivamente. Slo 10 aos antes, la relacin era inversa, esto es 63% de trabajadores permanentes en relacin al 37% de eventuales36. De cualquier forma, como una manera de ilustrar cuantitativamente estos macroprocesos sociales, se presentan a continuacin diversos cuadros, que contienen la informacin estadstica disponible en relacin a la situacin campesina y expansin diferenciada del capitalismo en el campo. En relacin a la situacin campesina, se refleja con nitidez tanto el proceso de reversin de la reforma agraria corno la expansin del nmero de explotaciones menores de 5 has y especialmente de aquellas situadas en el estrato de 5 a 20 has. Este proceso de campesinizacin, originado en la parcelacin de tierras expropiadas por la reforma agraria, tiene caractersticas pauperizantes dado el deterioro de los trminos de intercambio de los productos campesinos. En el otro extremo, se encuentra la expansin de las empresas frutcolas, que representa el estrato ms beneficiado con la implantacin del modelo neoliberal en el campo. As, la fruticultura incrementa su produccin a un ritmo de 7.1% anual, siendo los rubros ms dinmicos la manzana, que prcticamente ha triplicado su produccin en el perodo, y la uva de mesa, con un ritmo de crecimiento levemente inferior al de las manzanas. Esta evolucin se ve reflejada en los cambios en la estructura de uso del suelo, que muestra un importante incremento en la superficie destinada a frutales, y una an mayor cada en la superficie destinada a cultivos bsicos, sujetos a las dificultades provocadas por el cambio en los precios relativos y las altas tasas de inters.
El desempeo sectorial Ms all de lo ocurrido con los actores sociales agrarios, cabe resear las profundas transformaciones y efectos de la aplicacin de la poltica econmica en el comportamiento de los grandes agregados que definen la situacin sectorial. De acuerdo a los datos disponibles, la agricultura durante el perodo 1974 35Rigoberto Rivera y Marra Elena Cruz. Pobladores rurales, GIA. Santiago, 1984. Por cierto, este fenmeno de aparicin y consolidacin de un estrato de semi-proletarios o semi-campesinos, no es exclusivo de la agricultura chilena y ejemplos similares, an cuando articulados a travs de diferentes mecanismos, se encuentran en Brasil. Ecuador. Colombia y Guatemala. entre otros. 36GIA. Neoliberalismo y Campesinado Ibid.
CUADRO N 16
Destino de la tierra expropiada Superficie promedio en HRB
NQ de explotaciones
Hectreas
29.8 22.8 6.9 0.1 35.6 20.4 12.9 3.9 31.7 11.6 4.8 11.0 4.3
HRB
28.3 15.8 12.3 0.1 54.8 41.5 10.7 2.1 16.0 6.3 2.6 5.1 2.0
Restitucin a antiguos propietarios Total Parcial Diferida Superficie asignada Unidades agrcolas familiares Cooperativas Asentamientos Transferencias de CORA Licitaciones Ventas En venta por licitacin En venta
3.823 1.638 2.171 14 44.434 37.885 265 99 2.594 309 1.278 234 773
2.972.837 2.273.541 692.099 7.197 3.551.245 2.031.590 1.087.144 393.129 3.159.888 1.159.730 480.042 1.092.667 427.249
252.087 141.743 109.734 619 491.015 371.367 95.865 19.065 142.959 58.238 23.295 45.604 17.832
86.5 50.5 43.6
9.8 361.8 192.8
18.0 18.2 194.9 23.1
FUENTE: R. Barcel y J. Muoz, "La releve du latifundio" en Problemes d'Amerique Latlne, Nos. 4599-4600, Paris, 1980, a partir de "Presentacin del Gobierno de Chile a la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural", Roma 1979.
CUADRO N 17 Evolucin de la estructura de la tenencia de la tierra

1965 N explotaciones Superficie N explotaciones 1973 Superficie
Estructura actual estimada %

N explo-
Tamao
(HRB)
(HRB)
taciones
Superficie
(HRB)
% 9.8
- de 5 190.000 5 - 20 27.000 20 - 40 40 - 80 7.000 4.700
81.4 200.000
9.7 195.217
79.3 213.243 11.3 287.999 3.3 256.023 3.7 552.182 0.0 0 2.4 895.752
9.7 213.243 69.2 214.939 13.1 66.903 11.6 0.0 40.6 8.994 1.890
11.5 265.000 12.8 27.740 3.0 195.000 2.1 1.145.000 9.4 55.3 8.221 9.157 0 5.809
23.0 685.673 31.1 3.1 273.855 12.4 4.1 719.223 32.6 0.6 301.818 13.7 9.691 0.4b
2.0 265.000 12.8
25.0 11.997
+ de 80 4.900 Sector reformado

TOTAL
233.600 100.0 2.070.000 100.0 246.144 100.0
2.205.199 100.0 291.186 100.0 2.205.199 100.0
FUENTE: R. Barcelo y J Muoz , op . cit . aEsta estimacin es la resultante de la modificacin de la estructura desde 1973 y del destino del sector reformado presentado en el cuadro anterior. bEste 0.4% es la diferencia entre la superficie total expropiada calculada en el momento de la expropiacin y en la actualidad.
82 creci a un ritmo promedio anual del 2.2%, lo que implica que, en relacin a la expansin demogrfica, la produccin agropecuaria se mantuvo constante. Estas cifras son similares a las obtenidas por el sector entre 1930 y 1970. Y claramente inferiores al perodo 65-70, lapso en el cual se alcanz una tasa de crecimiento de la produccin de un 5% anual. Evolucin de la produccin El subsector de cultivos bsicos es el que registra una situacin de mayor deterioro, con una tasa de decrecimiento anual de 0.4%. Durante los aos 74-79, existi una tendencia positiva de 2.9%, situacin que se modifica radicalmente a partir de 1979, ao en que se comienza un ciclo negativo con una tasa de -5.7de cada en la produccin. Entre los rubros ms afectados est el trigo, que en 1982 presentaba un volumen de produccin que no llegaba al 60% del de 1965. Una situacin an ms dramtica se observa en los cultivos de oleaginosas (maravilla y raps), que caen a una tasa acumulativa anual de 10%, y tambin de la remolacha, que decrece a un ritmo de 1.8% al ao. Los nicos rubros que registran expansin durante el perodo son el maz y el arroz, as como el frjol, este ltimo en virtud de sus posibilidades de insercin en circuitos de exportacin, y los dos primeros merced a las importantes innovaciones tecnolgicas en el rea de la gentica y a su incorporacin a circuitos ms complejos de agroindustrializacin. La poltica de apertura indiscriminada, junto a las dificultades financieras provocadas por las duras condiciones de crdito, gener una situacin de profunda crisis, con cadas inditas en la produccin de aquellos rubros que constituyen la base alimentaria del pas. Evolucin de la balanza comercial agropecuaria Entre 1974 y 1984, las exportaciones agropecuarias crecieron a un ritmo del 13% anual, pasando de 104 a 307 millones de dlares en 1980. Entre ellas, las de expansin ms dinmica fueron las exportaciones frutcolas, que crecen a razn de un 19% anual, las de leguminosas, que muestran un ritmo de crecimiento del 9% anual, y el vino, con un 6% anual. Tambin las hortalizas presentan un comportamiento positivo, pues sus exportaciones se expanden un 12% al ao, siendo sus rubros exportables principales la cebolla y el ajo. En definitiva, cerca del 70% de los productos agrcolas exportados son de carcter primario, un 25% tienen algn grado de elaboracin industrial y un 5% son subproductos derivados. En el perodo mencionado, se triplicaron las exportaciones agrcolas, an cuando la expansin representa una dinmica muy alta entre 19741977, para
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas CUADRO N18 Evolucin de la capacidad de compra de los productos campesinos 1965 = 100 Ao 1965 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 19801 1981 1982 1983 1984 ndice 100 109 105 93 56 45 72 78 55 38 44 100 90.4 51.8 62.7 81.3 55
FUENTE: GIA, sobre la base de trabajo de campo y precios del INE. Se consideran los precios de trigo, papas, poroto s y maz. 1En 1980 se modific la metodologa de clculo, estableciendo un nuevo ndice con base 100 para dicho ao. No obstante el cambio de base, es claramente presumible, dada la estabilidad de la situacin campesina en 1979-1980, que ella marca una nueva y drstica cada del Ingreso en relacin a los aos anteriores.
56
Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE CUADRO N 19 Estructura anual del uso del suelo (Miles de Has.) Media 1968-72 Cultivos bsicos 1.260 Frutales 60 Vias 110 Hortalizas 93 FUENTE: ODEPA - INE. Media 1973-78 1.240 70 109 102 Media 1983 1979-83 1.075 867 89 97 109 109 107 114
luego estancarse, recuperndose levemente a partir de 1984. Cabe destacar la escasa diversificacin de los mercados de exportacin, lo que introduce un componente de fragilidad y alta dependencia en el comercio exterior de productos agrcolas chilenos. Las importaciones agropecuarias se expanden significativamente entre los aos 1978-1981, anulando con largueza los efectos de la expansin agroexportadora. Slo a partir de 1982, mejora la situacin relativa, la que coincide con la cada del consumo interno y la adopcin de polticas destinadas a estimular la produccin nacional, especialmente de trigo y remolacha. Desde una situacin de dficit de la balanza comercial agropecuaria, que en 1980 alcanza a -508 millones de dlares, ste se reduce a -119 millones en 1984, sin que se incremente significativamente el valor de las exportaciones, sea por va de la mayor produccin interna, sea por va de la contraccin generalizada de la demanda como producto de la crisis econmica37. El empleo y el ingreso El fenmeno de "temporalizacin" del trabajo agrcola (en la actualidad predomina la proporcin de asalariados temporales por sobre los permanentes) se combina con el progresivo deterioro del ingreso de los pequeos productores y asalariados rurales, tanto por la va del deterioro de los trminos de intercambio de los productos campesinos, cuanto por la cada en el nivel del salario real. Ello ha tenido directo impacto en el deterioro del nivel de consumo de dichos sectores, que slo entre 1982 y 1983 disminuyeron en un 13.4% el gasto
37 GIA. El Sistema Alimentario Chileno.
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CUADRO N 20 Superficie de huertos industriales de las principales especies frutcolas (en miles de has.)* Promedio Promedio 1955 1965 74/76 77/79 6.09 8.49 11.45 12.92 7.06 9.73 14.81 13.46 3.29 5.45 4.18 8.73 1.48 2.76 2.62 2.74 17.92 26.43 0.72 0.93 1.85 0.38 2.35 0.06 4.20 1.14 1.61 2.30 1.55 2.91 0.82 3.00 0.24 4.19 2.64 3.34 33.56 1.59 1.02 1.72 1.63 7.55 0.98 4.57 4.20 4.53 27.79 61.35 37.86 1.78 1.16 1.95 1.63 7.45 0.02 4.81 5.02 5.05 29.78 67.64 Promedio 80/81 16.10 14.02 14.43 3.12. 47.67 2.12 1.48 2.58 1.66 7.54 0.91 4.99 5.92 6.63 33.82 81.49
Manzanos Duraznos y nectarines Uvas de mesa Perales TOTAL CUATRO ESPECIES Almendros Cerezos Ciruelos Damascos Limones Membrillos . Naranjas Nogales Paltos TOTAL RESTO DE LAS ESPECIES TOTAL GENERAL
13.24 21.97 31.16 48.40
FUENTE: GIA, elaborado sobre la base de 1955 y 1965 CORFO. Plan Nacional de Desarrollo Frutcola. 1973/74-1980/81 ODEPA: Estimacin. *Comprende desde I. Regin a Malleco.
CUADRO N 21 Evolucin de la produccin de los principales cultivos (Indice 1965=100) Ao 1965 1970 1972 1973 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 15 cultivos* 100 115 113 79 106 99 134 105 118 109 107 99 88 Trigo 100 117 107 67 90 78 109 80 89 87 61 58 53 Arroz 100 95 107 68 95 121 149 130 225 119 124 163 144 Maz 100 92 109 113 127 134 137 99 188 156 199 186 197 Oleaginosas 100 84 84 46 68 113 84 70 84 95 29 16 6 Remolacha 100 207 149 83 209 284 304 124 93 64 243 135 231 Papas 100 97 104 89 105 77 132 139 110 128 143 120 97 Porotos 100 111 141 110 126 119 191 190 197 143 235 276 143
FUENTE: Maximiliano Cox, Ibid. *Se refiere a los 15 cultivos principales de la agricultura chilena.
'"
Autonoma alimentara o especializacin segn ventajas comparativas CUADRO N 22 Produccin por aos agrcolas segn cultivos (en miles de toneladas) Cultivos Trigo Avena Cebada Centeno Arroz Maz Poroto Lenteja Garbanzo Arveja Papa Raps Maravilla Remolacha 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 1983/84 966.0 172.5 104.9 10.3 95.4 405.1 84.2 26.8 11.6 13.5 903.1 74.3 38.2 450.1 685.9 130.6 91.3 9.2 99.7 518.1 138.2 17.6 6.4 10.9 1.007.2 26.8 7.4 1.460.4 650.4 117.6 117.8 6.0 131.1 484.0 162.4 15.8 4.0 7.4 841.5 13.2 5.3 963.0 585.9 146.3 73.2 4.4 115.5 511.5 84.3 13.8 3.2 5.6 683.6 2.9 4.6 1.642.7 989.8 162.6 73.5 4.3 155.1 720.9 93.8 16.1 6.9 6.2 1.035.8 4.1 7.4 2.193.9 59
FUENTE: Instituto Nacional de Estadsticas.
mensual promedio por persona38. Los cuadros que a continuacin se presentan permiten una apreciacin de la informacin estadstica en relacin a este aspecto. El abastecimiento alimentaro La importante cada en la produccin de bienes alimentarios esenciales. tales como trigo. remolacha y oleaginosas. determina que las importaciones de alimentos sean un 26% mayores que las del perodo 1965-197039. Por otro lado. la disponibilidad de alimentos per cpita es ahora un 10% menor que en el perodo 65-75. y el consumo aparente es un 6% inferior. aumentando tambin dramticamente la dependencia externa para el abastecimiento de alimentos. que alcanza a un 44% para el trigo. y un 34.3% y 96.3%
38GIA. Informe de Coyuntura Agraria. noviembre. 1984. 39Maximiliano Cox, Ibid.
CUADRO N 23 Balanza Comercial Agropecuaria 1977-82 (millones de US$1980 y porcentajes) 1977 Balanza total Importaciones Exportaciones Dficit Tasa cobertura Tasa de cobertura de importaciones de trigo por exportaciones de frutas Importaciones de trigo Exportaciones de fruta 593.4 284.4 -309.0 (47.9) (95.5) 97.5 93.1 728.8 306.3 -422.5 (42.0) (68.1) 212.1 144.4 780.4 359.8 -420.6 (46.4) (109.0) 156.1 170.2 863.2 355.4 -507.8 (41.2) (103.7) 157.7 163.6 763.3 327.9 -433.4 (57. .0) (82.7) 193.4 159.9 504.4 317.2 -187.2 (62.9) (118.4) 157.8 187.6 481.1 362.2 -119.5 (75.2) (171.0) 133.6 228.5 1978 1979 1980 1981 1982 1984
FUENTE: A partir de ODEPA y Banco Central de Chile. Deflactado por el IPM norteamericano.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas CUADRO N 24 Evolucin de la tasa de desocupacin agrcola y total (porcentajes) Ao 1970 1972 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Desocupacin agrcola 1.7 1.0 4.0 5.0 5.7 7.1 7.3 9.1 6.0 9.0 Desocupacin total* 3.4 3.2 13.5 16.3 14.0 13.9 13.6 9.4 11.0 19.0
61
FUENTE: Muchnick y Cox, citado en GIA, "El Sistema Chileno", Ibid. "No Incluye trabajadores adscritos al PEM y al POJH.
Alimentario
para el azcar y aceites respectivamente, llevando la dependencia alimentaria externa global a una cifra cerca del 25%40. Se constata adems un deterioro de la situacin nutricional de los sectores de menores ingresos. As, en 1969 se estimaba que un 48% de las familias del Gran Santiago no lograba satisfacer sus necesidades calricas mnimas y una dcada ms tarde el 60% de la poblacin del rea Metropolitana no satisface sus requerimientos calricos mnimos41. El cuadro 27 muestra la situacin nutricional segn estrato de ingreso. No estn disponibles datos ms recientes, aunque es presumible que la situacin para los sectores de menores ingresos se ha deteriorado an ms, dada la crisis econmica, el incremento en los niveles de desempleo y la cada del salario real.
40GIA, Informe de Coyuntura Agraria 1984, Ibid. 41GIA, El Sistema Allmentario Chileno, Ibid.
62
CUADRO N 25 Personas ocupadas en el sector agrcola y pesquero Aos 1978 1979 1980 1981 1982 1983 N de personas (miles) 528.8 504.1 529.7 508.2 458.9 484.2 Indice b 100 95 100 96 87 92
FUENTE: INE, Encuesta Nacional del Empleo.

a Corresponde a Informacin b ndice 1968 = 100.
del ltimo trimestre de cada ao.
CUADRO N 26 Proporcin de las necesidades de mercado interno cubiertas por importaciones (Porcentaje)
Producto Trigo Maz Arroz Cebada Oleaginosas Azcar
1967/70 18.7 22.6 27.2 s/i s/i s/i
1974/76 50.1 20.7 17.4 0.0 61.1 39.0
1977/79 1980/81 40.4 53.3 32.7 42.2 13.1 14.0 15.6 16.4 56.2 69.7 68.9 56.8
FUENTE: GIA. El Sistema Alimentario Chileno, Ibid.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas CUADRO N 27 Consumo de caloras y protenas segn ingresos Gran Santiago 1978 Ingresos % 20 ms pobre 20 pobre 20 media 20 alta 20 ms alto Promedio poblacin Consumo Caloras Protenas 1.655 47 1.875 51 2.176 64 2.504 77 3.186 106 2.328 71
63
Dficit Caloras Protenas -663 +5 -443 +9 -142 +22 +188 +35 +868 +64 +10 +29
FUENTE: Schkolnick, El costo econmico y social de la poltica econmica, PET, citado en GIA, El Sistema Alimentario Chileno, Ibid. NOTA: Requerimientos mnimos de protenas: 42 Requerimientos mnimos de caloras: 2.318 2.2 La poltica agraria en Brasil
a) Tendencia de evolucin de la agricultura brasilera El caso brasilero representa un tipo de experiencia particular en lo que a desarrollo agrcola se refiere. Es conocido que a partir de la segunda mitad de la dcada de los 60, dicho pas ingresa en un esfuerzo de modernizacin capitalista -sustentado en un rgimen poltico autoritarioque durante un perodo prolongado le lleva a alcanzar altas tasas de crecimiento econmico. El crecimiento del PNB alcanza a un 5.3% anual durante el perodo 1960-1970, y se empina a un 9.0% anual entre 1970 y 197842. Esta significativa tasa de crecimiento involucra tambin al sector agrcola, que desde el fin de la segunda guerra mundial hasta 1980 creci a una tasa media anual de 4.5%, frente a un crecimiento del PIS que en igual lapso llega a una tasa media anual de 7%43. Una tasa de crecimiento, agrcola como
42 World Development Report, The World Bank, Washington D.C.,1980. 43 John Redwood, Tendencias e Transformacoes recentes na agricultura brasileira, Sudene-OEA, Recife, 1983.
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Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE CUADRO N28 Tasas de crecimiento medio anual del valor de los principales productos agrcolas del Brasil (1955-1979)
Cultivos Alimentos Trigo Maz Arroz Frejol Mandioca Batata Tomate Industriales y de exportacin Soya Cacao Caf Tabaco Caa azucarera Algodn Coco
1955-1965 -5.3 5.3 7.5 4.3 5.8 3.1 8.5
1966-1979 12.1 2.8 2.3 -0.8 -0.9 2.9 6.4
17.0 -0.9 11.9 5.5 5.8 6.2 6.6
30.4 3.8 -2.0 4.3 4.7 -1.7 -4.1
FUENTE: Instituto Brasilero de Geografa y Estadsticas (I.B.G.E.), reproducido en John Redwood, Ibid.
la indicada es significativa, especialmente si se considera lo prolongado del perodo de observacin (ms de 30 aos) y el hecho de ser permanentemente mayor que el ritmo de crecimiento demogrfico. Este presenta una tasa de expansin de 2.9% para las tres ltimas dcadas, con una tendencia decreciente que le lleva a caer desde un 3.2% anual en 1950 a 2.5% anual en 198044. Entre 1970 y 1980, el crecimiento medio anual de la agricultura llega a un 5.3%, aun cuando su importancia en el PNB pasa de un 16% en 1960 a un
44Ibid.
65
11 % en 1970, mientras en 1980 el sector emplea un 40% de la poblacin activa, contra un 52% en 195045. El mayor dinamismo lo concentran los cultivos de exportacin, particularmente de la soya y de la caa de azcar. Entre los cultivos alimenticios, la mayor expansin se aprecia en el trigo, lo que se explica por el incentivo a la produccin local como mecanismo para el ahorro de divisas. Llama la atencin la importante cada de dos cultivos claves en la dieta alimentaria brasilera (el frijol y la mandioca), y la disminucin ms modesta registrada con el arroz, que es otro componente esencial de la canasta de alimentos para la mayora de la poblacin en Brasil. La poltica agraria ha estado pues orientada fundamentalmente a favorecer objetivos vinculados a la estabilizacin de la balanza comercial o a la obtencin de supervit capaces de contribuir al esfuerzo industrializador, y constituye un ejemplo de poltica activa de promocin de exportaciones que no descansa en la mera aparicin espontnea de ventajas comparativas. Dicha poltica procura en este sentido el desplazamiento de reas de cultivos. Es as como, por ejemplo, en el nordeste la modernizacin tecnolgica en el cultivo de la caa de azcar permite su desarrollo en reas con pendientes pronunciadas que antes estaban destinadas al frijol y al maz. Buena parte del esfuerzo de produccin de nuevas tecnologas est orientado a aquellos cultivos de mayor rentabilidad, tratando en particular de resolver los problemas que implica la introduccin de dichos cultivos en las reas recientemente incorporadas mediante la ampliacin de la frontera agrcola. Este es el caso de la soya, que se extiende sustancialmente en el Oeste del Estado de Paran y en los Estados de Mato Grosso y Mato Grosso del Sur, en los cuales exista previamente una importante proporcin del rea agrcola destinada a la produccin bovina extensiva. El crecimiento agrcola est asociado a las regiones del Centro Oeste y del Sur, a un tipo de agricultura basada en la mediana y gran explotacin y a una combinacin de desarrollo tecnolgico con expansin de la frontera agrcola, incorporando nuevas tierras al proceso productivo. Este proceso trajo aparejado profundas modificaciones en el uso del suelo intra e interregionalmente, destacndose especialmente el aumento en el rea cultivada de soya, de trigo, de caa de azcar, y de tabaco y otros cultivos de alto valor comercial en el mercado interno, como es el caso de la naranja, la pia y el tomat46. 45 Ral Florentino y John Redwood, Situaao actual e perspectivas de produao agricola na Amrica Latina, enfatizando o caso brasileiro, SUDEN-OEA, Recife, 1981. 46 Ver entre otros los trabajos de Florentino y Redwood, y las reflexiones de
66
Gonzalo D. MARTNER
/ C. FURCHE
CUADRO N 29 ndices de crecimiento de produccin fsica, rea cultivada y rendimientos fsicos de los principales cultivos brasileros (1955-1979)
1955 - 1965 1966 - 1979 (1966
(1955 Cultivos Alimentos Trigo Maz Arroz Frejol Mandioca Batata Tomate Industriales y de exportacin Soya Cacao Caf Tabaco Caa azucarera Algodn 489 102 267 168 185 190
= 100)
= 100)
Produccin rea
RendiProduccin rea Rendimientos mientos 83 116 110 106 110 122 135 476 143 131 102 101 162 221 534 130 136 127 119 103 146 89 110 96 80 85 158 149
53 181 203 155 168 139 221
64 156 184 147 152 113 167
584 131 108 140 159 142
84 78 249 120 117 134
1. 721 198 98 185 183 71
1.681 100 79 123 155 156
102 198 124 150 118 45
FUENTE: I.B.G.E., tomado de John Redwood, Ibid.
Ello no obsta a que permanezcan problemas estructurales de la agricultura brasilera, como la concentracin del ingreso y de la propiedad y los desequilibrios regionales, que se expresan en la prolongacin de la situacin de marginalidad y pobreza de una parte sustancial de la poblacin rural del nordeste del
Fernando Homen de Melo, particularmente su trabajo: Agricultura nos aos 80; Perspectiva e Conflictos entre objetivos de poltica, Recientes Estudios Econmicos, Vol. 10, Universidad Federal de Pernambuco, Recife, 1980.
67 Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas
pas. El cuadro 30 ilustra la evolucin de la situacin en lo que a estructura de tendencia se refiere.
CUADRO N 30 Evolucin de la estructura agraria: Brasil (1950-1980) 1950 A. Distribucin de establecimientos (%) 0-10 h. 10 -100 h. 100 - 1.000 h. ms de 1.000 h. TOTAL B. Distribucin del rea total (%) 0-10 h. 10 -100 h. 100 - 1000 h. ms de 1.000 h. TOTAL 1960 1970 1975 1980
34.4 51.0 13.0 1.6 100.0
44.8 44.7 9.4 1.1 100.0
51.2 39.2 8.4 1.2 100.0
52.1 38.0 8.9 1.0 100.0
50.4 39.0 9.5 1.1 100.0
1.3 15.3 32.5 50.0 100.0
2.4 19.0 34.4 44.2 100.0
3.1 20.5 37.2 39.2 100.0
2.8 18.6 35.8 42.8 100.0
2.4 17.4 34.3 45.9 100.0
FUENTE: Censos Agropecuarios en John Redwood. Ibid.
b) Objetivos e instrumentos de la poltica agraria Este panorama general se ha visto alterado bruscamente a partir de 1982, ao en que se estanca el PIB, seguido en 1983 por una cada del producto de aproximadamente un 4% y en 1984 por un nuevo ao sin crecimiento. La causa ms inmediata de esta crisis se vincula a la contraccin financiera y comercial evidenciada en la economa mundial a partir de los primeros aos de la presente dcada. Dado su alto nivel de endeudamiento (100 mil millones de dlares). Brasil se ve forzado a establecer sucesivos convenios con el FMI y la Banca Internacional, que determina como prioridad casi excluyente de la
68
poltica econmica la obtencin de saldos exportables para equilibrar la balanza de pagos. Sin embargo, la dinmica del crecimiento de la agricultura se mantiene, y en algunos rubros incluso se incrementa. El sector pasa a constituirse en el eje principal de la poltica orientada a garantizar el servicio de la deuda externa. Ya en 1979 aparecen claramente establecidos tres grandes objetivos para la agricultura:47 i Incremento de la productividad en la produccin de alimentos bsicos. de manera de contribuir a la disminucin de la inflacin, alimentada por el constante crecimiento de los precios al consumidor de los bienes salario. ii Aumento de los saldos exportables, elevando la produccin de los bienes susceptibles de ser transados en el mercado internacional. iii.Generacin de energa alternativa al petrleo, para lo cual se desarrolla el programa de produccin de alcohol de caa. A partir de 1982. estos objetivos cobran an mayor urgencia, dadas las enormes presiones que ocasiona sobre la balanza de pagos el servicio de la deuda externa y el rpido aumento de la inflacin, que pasa de poco ms del 100% anual en 1982 a un 220% al ao en 1983 ya un 230% anual en 198448. Para la obtencin de los mencionados objetivos, se disearon un conjunto de polticas especficas para la agricultura, a diferencia de las polticas neoliberales. En efecto, las medidas destinadas a estimular el desarrollo agrcola se basan en una activa poltica de crdito subsidiado, la mantencin de precios mnimos atractivos y el establecimiento de una paridad cambiaria alta que persigue el doble objetivo de estimular exportaciones y contener importaciones. Complementariamente, debe sealarse la ampliacin de los servicios de asistencia tcnica y de investigacin agropecuaria, as como la realizacin de esfuerzos para mejorar las redes de almacenamiento y comercializacin. En las secciones que siguen, se profundiza el anlisis respecto a la utilizacin de los mencionados instrumentos de poltica. El cuadro 31 ilustra la importancia al subsidio de crdito agrcola, cuyo costo es en los ltimos aos inferior en cerca de 30% al de los crditos comerciales.
47 Ver entre otros el ya mencionado trabajo de John Redwood, asi como el de Grard Assouline: Crise Alimentaire et dynamique agro-Industrielle au Brasil, Amrique Latine N 19, Jul-Sep 1984. 48 Existe en Brasil un amplio debate respecto a las causas de las presiones Inflacionarias, con un cierto consenso en Identificar la deuda publica -que presiona el mercado financiero y en consecuencia Incrementa enormemente los costos financieros- y la Insuficiente produccin de alimentos como los principales factores que Influyen en el proceso Inflacionario
69
CUADRO N 31 Comparacin de las tasas de inters comerciales respecto a las aplicadas para la agricultura (en porcentaje)
Tasas de inters anual Mercado comercial Crdito rural
1978 1979 63.0 15.0 82.0 33.0
1980
1981
1982
1983
1984
101.5 118.0 147.0 45.0 59.6
197.0 179.0
72.8 117.2 117.2
FUENTE: Instituto de Economa Agrcola de Sao Paulo, tomado de Grard Assouline: Crise Alimentaire et dynamique agro-Industrielle au Brasil.
Por otra parte, mientras entre 1969 y 1979 el ndice del valor de la produccin agrcola subi de 100 a 268, el ndice de evolucin del monto del crdito rural pas de 100 a 532, como consecuencia de lo cual la relacin entre valor de la produccin agrcola y crdito rural pas de 45% en 1969 a 85% en 197949. Se verifica un significativo aumento del volumen de crdito disponible para la agricultura. No obstante, hacia 1980 slo reciban crdito un 10% de los 5 millones de propietarios agrcolas, con un altsimo grado de concentracin. En 1977, el 1% de los beneficiarios del crdito reciba el 38.2% del mismo 50. Por otro lado, en 1979 la soya absorba el 21% del crdito rural, el arroz un 14%, el caf un 13%, el trigo un 10%, el maz un 10%, la caa de azcar un 7% y el algodn un 6%. Frente a ello, el frijol y la mandioca en conjunto absorban slo un 5% del total. En trminos regionales el crdito se concentra en el sur, con un 44% del total, y el sudeste, con un 34%, frente al 12% que recibe el nordeste, an cuando participa con un 22% del valor total de la produccin agrcola brasilera51. Estas caractersticas de la poltica crediticia adems han tenido un impacto
49 John Redwood, Ibid. 50 Gerard Assouline, Ibid. 51 John Redwood. Ibid.
70
especulativo sobre el precio de la tierra y sobre la utilizacin del suelo agrcola. En suma, el gobierno de Brasil ha sostenido una poltica especial de crdito para la agricultura orientada a la consecucin de objetivos especficos. La evolucin de los precios agrcolas Otro de los pilares de la poltica agraria es el establecimiento de precios mnimos considerados atractivos para estimular la produccin interna de bienes-salario. Se intenta compensar un impacto en el consumidor mediante esfuerzos asociados a la comercializacin a nivel del productor y a la distribucin al consumidor. Con todo, entre 1969 y 1979 el ndice de precios al consumidor de los productos alimenticios bsicos se increment en un 2.300%, mientras la inflacin alcanz un 1.800%52. Este incremento de precios parece estar asociado tanto a la insuficiencia de las ofertas de bienes alimenticios, como al incremento de los costos de transporte y a la ineficiencia de los circuitos de comercializacin. De cualquier modo, lo que interesa recalcar es que se estableci una poltica de precios que selectiva mente busca contribuir a estimular la oferta interna de los productos agrcolas transables de modo de resolver el estrangulamiento externo, provocando las distorsiones ya sealadas al interior del sector agrcola. Por ltimo la poltica agraria est fuertemente influda por la poltica cambiaria dado su efecto decisivo sobre la agricultura. Desde 1979 se estableci una poltica cambiaria que contempla devaluaciones peridicas, de tal manera de asegurar mensualmente la mantencin del nivel del tipo de cambio real. Sin embargo, dicha poltica se vio alterada en la direccin de reforzar un cambio real alto con la realizacin de devaluaciones adicionales, la ltima de las cuales se efectu en febrero de 1983, fecha en que se devalu el cruzeiro en un 30%, con el objetivo declarado de fomentar las exportaciones, especialmente aquellas provenientes de la agricultura. A diferencia de lo acontecido en pases como Argentina y Chile, en Brasil el manejo de la paridad cambiaria se constituye en un ingrediente activo de la poltica econmica, que no est supeditado a objetivos de control inflacionario, sino ms bien al estmulo a la insercin en el mercado internacional y simultneamente a la proteccin de la produccin interna. A estos instrumentos bsicos de poltica se suma el estmulo a la modernizacin tecnolgica y al aumento de las actividades estatales de asistencia tcnica e investigacin. e) Evolucin reciente de la agricultura 52Fundaao Getulio Vargas, en Grard Assouline. Ibid.
Autonoma alimentara o especializacin segn ventajas comparativas
71
En el caso brasileo se ha visto cumplida plenamente la pretensin de incrementar significativamente la exportacin de bienes agropecuarios. Ya en el perodo 1965-1978 se observa un incremento de 17% anual de las exportaciones agrcolas o basadas en la agricultura, que pasan de 1.3 mil millones de dlares, a 9 mil millones de dlares, an cuando la importancia de las exportaciones agrcolas se haya reducido en dicho perodo de un 84% a un 60% del total de ventas al exterior53. A partir de la presente dcada, estas tendencias se acentan, como se aprecia en el cuadro 32. CUADRO N 32 Balanza comercial del Brasil (millones de dlares) 1980 Exportaciones Importaciones Saldo 20.132 22.955 -2.823 1981 23:293 22.091 1.202 1982 20.175 19.387 778 1983 21.899 15.408 6.491 1984 24.500 15.500 9.000
FUENTE: Grald Assouline. Ibid.
las cifras de 1984 corresponden a los objetivos acordados en la carta de Intenciones firmada con el FMI. En la prctica, el saldo de la balanza comercial supero largamente esta meta, y llego a 12.8 billones de dlares. Este importante crecimiento de las exportaciones brasileras se sustenta fundamentalmente en la expansin de la agricultura de exportacin, que en 1984 directa o indirectamente aporta aproximadamente 15 mil de los poco ms de 27 mil millones de dlares exportados. Entre los productos agrcolas con mayor importancia exportadora se consolida la soya (con 3.3 billones en 1984) y mantienen la suya el caf y el cacao (con 2.4 y 0.8 billones de dlares respectivamente), surgiendo el jugo de naranja como un producto crecientemente importante que alcanza una cifra similar a la del cacao. A ello debe agregarse la expansin de la produccin de alcohol de caa, que se sustenta en la duplicacin de la superficie sembrada de caa entre 1975 y 1984 (pasando de 1.7 millones de hs. a 3.4 millones de hs.). De este
53.Fernando Homen de Melo, Ibid.
modo, en 1984, la produccin de alcohol de caa constituy un equivalente de 100.000 barriles diarios de petrleo, lo que a los precios actuales significa un ahorro de divisas de aproximadamente mil millones de dlares anuales. Si el parmetro nico para medir el efecto de la poltica agraria del perodo reciente fuese el impacto sobre las exportaciones, sta debera ser catalogada necesariamente de plenamente exitosa. No obstante, ya se han sealado algunos de los problemas estructurales que se mantienen vigentes en la agricultura brasilera y que la nueva poltica agraria an en diseo intenta resolver, incorporando instrumentos de poltica destinados a corregir. incluso parcialmente. la concentracin de la propiedad y del ingreso. Como contrapartida de la expansin del sector agroexportador cabe mencionar la situacin de la disponibilidad de alimentos, que muestra una clara tendencia al deterioro (ver cuadro 33). CUADRO N33 Disponibilidad de alimentos, medidas en caloras y protenas diarias por habitantes Ao 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Caloras 1.866.7 1.971.7 1.728.9 1.662.0 1.731.0 1.806.4 1.761.0 1.633.0 1.605.3 Protenas 44.39 46.71 40.59 39.72 40.80 41.20 41.65 38.12 37.63
FUENTE: Fuente. R. Florentino y J. Redwood, Ibid.
El Estado ha tenido tambin una presencia muy activa en la formulacin de programas de desarrollo rural integral, especialmente en la regin nordeste, orientad a tratar de encarar los problemas de la pequea produccin campesina54.
54Durante el presente ao debe iniciarse la ejecucin del Proyecto Nordeste, que supera una Inversin anual de U5$.1.000 millones durante los prximos 5 aos, en crdito. comercializacin, capacitacin y asistencia tcnica.
73
En suma, en la experiencia brasilera la presencia activa y dirigida del Estado ha sido decisiva en el conjunto de evoluciones mencionadas, que configuran una respuesta exitosa de la agricultura frente a la restriccin externa y las polticas de extraversin, con la contrapartida de una persistencia de los desequilibrios sociales, regionales y nutricionales. 2.3 La poltica agraria en Colombia a) Agricultura y desarrollo econmico El caso colombiano muestra una cierta pecualiaridad, pues en este pas se combina la utilizacin de diferentes instrumentos tradicionales de poltica agraria -en el marco de una economa sustentada primordialmente en las exportaciones cafeteras- con la implementacin de un vasto programa de desarrollo rural integral, conocido como el DRI Colombiano, que fue en la prctica la experiencia precursora de esfuerzos de signo similar emprendidos en la mayora de los pases de la regin a partir de la segunda mitad de la dcada de 1970. Tradicionalmente, la economa colombiana se ha articulado con los circuitos internacionales de acumulacin a travs de sus exportaciones de origen agropecuario. De hecho, el caf representa prcticamente el 60% del valor de las exportaciones, lo que sumado a otros productos agropecuarios tales como la caa de azcar y el arroz, llevan al sector a responder por las 3/4 partes del total de las exportaciones55. Por otro lado, a fines de la dcada pasada la participacin de la agricultura en el PIB era de un 26%, frente al 19% de la industria y el 17% del comercio. Sin perjuicio de ello, ya desde los aos sesenta, una vez concluido el perodo de la violencia y consolidado el pacto de liberales y conservadores, comienza a perfilarse con total nitidez una estrategia de desarrollo que intenta trasladar el eje del proceso de acumulacin hacia la industrializacin sustitutiva de importaciones56. As, entre 1960 y 1970 el PIB crece a una tasa promedio anual de 5.1% frente a un 3.5% de la agricultura, cifras que ms o menos se mantienen durante el perodo 1970-1982, con tasas que alcanzan al 5.4% para el PIB en general. y al 4.5% para la agricultura, esta ltima probablemente muy influenciada por
55 Christian Gros. L'Agriculture Colombienne a la croisse des chemins. Amerique Latine N 13, Enero-Marzo 1983. 56 Martn Pieiro et al, El proceso de generacin, difusin y adopcin de tecnologla en la produccin azucarera de Colombia, IICA. San Jos. Costa Rica. 1979.
la brusca alza de los precios de caf a partir de 197657. Como se ha mencionado, el principal sustento de ese perodo expansivo lo constituye la produccin y exportacin de caf, cuyo valor de exportacin pasa entre 1976 y 1980 de 671.8 a 2.360 millones de dlares, permitiendo que en el ao 1978 se registre una excepcional tasa de crecimiento del PIB, que llega al 10.3%, tasa que sin embargo en 1980 cae al 2.6%. Por otro lado, un conjunto de otros bienes transables provenientes del sector agrcola, especialmente el azcar, el arroz y la soya, presentan un ciclo de alza en su precio internacional, todo lo cual permite que las exportaciones agrcolas no cafeteras dupliquen su valor entre 1975 y 1980, pasando de 257.8 millones de dlares a 505 millones de dlares58. El flujo de divisas que significa este favorable perodo para las exportaciones colombianas, se ve contrarrestado con el notable incremento de las importaciones, que crecen en la dcada de los setenta en una tasa media anual de 7.3%, frente al 2.6% de la dcada anterior, y generan fuertes presiones inflacionarias. Al decir de algunos autores, ello lleva a la adopcin de medidas de inspiracin neoliberal59. A partir de los primeros aos de la presente dcada. y al igual que los dems pases de la regin. Colombia enfrenta los efectos de la crisis, aunque se trata del pas que presenta menores niveles de endeudamiento relativo, pues en 1980 su deuda llega a 5.122 millones de dlares, lo que significa un 16.4% de su PIB60. Por otro lado, la inflacin anual, que a comienzos de los setenta era del orden del 12.6% anual, se estabiliz en cifras del orden del 25% anual en los aos 80, an cuando durante varios aos se aplican medidas fuertemente restrictivas del sector pblico. En sntesis, la economa colombiana en general, y la agricultura en particular, crecen a tasas relativamente altas y constantes durante un lapso bastante prolongado, y sufre un menor impacto frente a la generalizacin de la crisis a partir de 1982, especialmente en virtud de su relativamente bajo nivel de endeudamiento exterior, y a la mantencin de las condiciones de mercado de su principal producto de exportacin. No obstante, no son pocos los autores que destacan la parte oculta de este 57 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1984, Washington D.C ,1984. 58 Christian Gros, Ibid. 59 Entre otros, el ya citado trabajo de Gros, as como el de Perry et al Poltica Econmica y Endeudamiento Externo en Colombia en la dcada de los setenta, CIEPLAN. Notas Tcnicas N 42, Santiago, octubre 1981. 60 Guillermo Perry. Ibid.
75
CUADRO N 34 Colombia: Evolucin de las exportaciones Caf Aos 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Valor 405.5 358.6 433.6 535.4 543.2 643.5 917.7 1.477.5 1.702.5 1.769.4 2.360.0 Tasa de crecimiento (%) -11.6 20.9 23.5 1.5 16.8 44.6 57.7 17.6 3.9 Otras exportaciones Valor 202.5 238.2 402.3 552.2 787.6 790.5 767.8 907.0 962.2 Tasa de crecimiento (%)
17.6 68.9 37.3 42.6 0.4 -2.9 18.1 6.1
FUENTE: Colombia: Federacin de Cafeteros, en Guillermo Perry et al., Ibid Millones de dlares.
proceso, esto es la consolidacin en el sector agropecuario de una situacin en la cual coexisten frente a la moderna agricultura cafetera (de medianos y grandes exportadores) un importante nmero de pequeos productores en condiciones bastante difciles de subsistencia61. En 1970, todava las explotaciones menores de 10 hs. Representan el 73.2% del total, y controlaban apenas el 7.2% de la superficie, frente a las dems de 50 hs., que abarcan el 8.4% del total y empero controlan el 77.7% de la superficie. b) la poltica agraria La consolidacin de diseos e instrumentos especficos de poltica agraria se
61Ver a este respecto, entre otros, el trabajo de Victor Moncayo y Fernando Rojas: Produccin Campesina y Capitalismo, Ed. CINEP, Bogota, Colombia, 1979.
76
encuentra ya en los albores de la dcada de los sesenta. En efecto, a partir de entonces las polticas para el sector agrcola pasan a constituir parte importante de los planes nacionales de desarrollo, todos ellos orientados a mantener elevadas tasas de crecimiento sobre la base de la expansin industrial. El desempeo esperado de la agricultura tiene relacin con el crecimiento de los saldos exportables y simultneamente con la garanta de un abastecimiento alimentario, capaz de mitigar las presiones sobre la balanza de pagos y de permitir la desvinculacin de los precios de los bienes respecto del mercado internacional62. i. Reforma Agraria No es nuestra intencin profundizar sobre los efectos de la poltica de reforma agraria, pero cabe sealar que dicha poltica fue concebida en 1973 procurando la solucin de los problemas vinculados a la estructra fundiaria mediante el impulso de programas de colonizacin en la regin amaznica y la implementacin del programa de desarrollo rural integral en las reas de concentracin de pequea propiedad a partir de 1975. Diversas evaluaciones del perodo de vigencia de la Ley de Reforma Agraria sealan que ms que un real efecto redistributivo de la propiedad debe destacarse el impulso a la modernizacin capitalista de los agricultores que ella favorece, por va de la amenaza expropiatoria63. ii. Precios y comercializacin Durante prcticamente toda la dcada anterior la poltica de precios impulsada por el Estado estuvo orientada a garantizar la estabilidad de los precios y. paralelamente. a asegurar niveles de rentabilidad que hagan atractiva la introduccin del progreso tecnolgico y el crecimiento de la produccin de bienes salarios, a fin de conseguir una alta proporcin de abastecimiento de los productos esenciales orientados al mercado interno. En lo que respecta al estmulo a la produccin de exportacin, ello se hace fundamentalmente a travs de la devolucin de impuestos otorgados a los exportadores, que en dicho lapso flucta entre un 5% y un 10%64. El principal instrumento pblico de la poltica de precios y comercializacin fue primero el INA (Instituto Nacional de Abastecimiento), reorganizado a fines de los sesenta y transformado luego en Instituto de Mercado Agropecuario (IDEMA), con el cual se pretende ampliar la accin de control de precios al campo del abastecimiento y comercializacin a nivel urbano.
62 Pieiro et al., Ibid. 63 Salomon Dalmanowltz. citado en Pieiro et al., Ibld. 64 Christian Gros, Ibid.
77
An cuando no es posible detectar tendencias claras (ver el cuadro 35). se aprecia una situacin de alta estabilidad en los precios del conjunto de los bienes agrcolas y, contra lo que usualmente se supone, son los precios de los llamados productos tradicionales ( entre otros el arroz, el frjol. las papas y el maz) los que muestran una tendencia ms permanente al alza. Debe hacerse notar que dichos productos corresponden bsicamente a la produccin campesina y. a pesar de no existir explicaciones del todo satisfactorias para este fenmeno, puede suponerse que ello deriva de la insuficiente introduccin del progreso tcnico, lo que habra limitado la expansin de la oferta.y en consecuencia presionado los precios.
CUADRO N 35 ndice de precios segn tipos de cultivos (1958=100) Ao 1950 1955 1958 1960 1965 1970 1975 1976 Comerciales Tradicionales 86.4 85.7 100.0 98.2 107.2 80.7 84.2 80.9 97.2 105.6 100.0 94.7 132.0 103.3 131.6 142.6 Caf 77.2 99.1 100.0 75.1 67.1 81.6 73.0 121.1 Total (promedio) 97.6 99.1 100.0 89.8 101.6 90.0 96.8 108.8
FUENTE: S. Kalmanowitz en Martn Pieiro et al., Ibid.
iii. Crdito Al igual que en buena parte de los pases de Amrica Latina, el crdito es utilizado como uno de los instrumentos privilegiados de fomento de la produccin agropecuaria. Si bien el sector agropecuario pasa a representar un 33% de la cartera bancaria en 1960 a un 22.0% en 1976, el monto de crdito asignado a la agricultura prcticamente se triplica en 1960' y 1976. En aquel perodo, se mantiene prcticamente estable la proporcin de crdito destinada a la industria
construccin y comercio, presentado un crecimiento siginificativo el rubro que incluye entre otros a la minera y otros servicios. No obstante, es evidente que la agricultura ha recibido un trato preferencial durante la dcada de los sesenta, pues en aquel lapso la relacin entre participacin en el PIB y crdito sectorial fue permanentemente superior a 1.0. llegando a 1.30 en 1968. ao en que comienza a declinar hasta llegar a 0.82 en 197665. CUADRO N 36 Tasa de inflacin e inters al crdito comercial (en porcentaje) Ao 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Inflacin Costo crdito comercial 21.0 12.6 21.0 14.0 21.0 22.1 21.0 25.2 26.5 17.5 28.6 25.4 29.0 27.3 30.0 19.8 31.0 26.5 34.0
FUENTE: Guillermo Perry et al.,Ibid. En lo que se refiere a las tasas de inters, es claro, como se aprecia en el cuadro 36, que durante la dcada pasada hubo una poltica orientada a estabilizar una tasa de inters real escasamente positiva, tendencia que comienza a cambiar desde 1978 en adelante. y que tiende a acentuarse en los ltimos aos a partir de las medidas restrictivas impuestas para encarar la crisis, an cuando sta sea relativamente mucho menor que en el resto de los pases de la regin66. Debe sealarse, por ltimo, que la poltica cambiaria ha constitudo tambin un instrumento utilizado en el diseo de la poltica econmica. y que obviamente 65 Matin Pieiro et. al., Ibid. 66 Christian Gros, Ibid.
79
ha influido sobre la agricultura. En este caso, y durante un perodo prolongado- la dcada de los setenta-, la tasa de cambio es manejada bsicamente como un instrumento de contencin antiinflacionario, lo que probablemente se facilitaba dadas las caractersticas del principal rubro exportable, pues el tipo de inversin que requiere y lo prolongado de su maduracin hacen poco probable respuestas de corto plazo ante cadas en la rentabilidad. Por otra parte, una poltica de esta naturaleza se ve ampliamente favorecida por la explosin de los precios a partir de 1971 (que coincide con las tasas de cambio real ms bajas) lo que compensa largamente (a nivel de los productores) los menores ingresos derivados de una tasa de cambio poco favorable. CUADRO N37 Evolucin del tipo de cambio real, (ndice 1967=100) Ao 1970 1971 1912 1973 1974 1975 1976 1971 1978 1979 FUENTE: Ibid. Tasa de cambio 121. 7 127.3 126.2 118.2 120.0 119.9 118.1 100.5 96.9 92.0
IV. Los nuevos elementos de la poltica agraria A partir de 1982, ao en que coinciden el inicio de un nuevo gobierno con la mayor expresin de la crisis financiera, se introducen con mayor nfasis o se recolocan instrumentos de poltica agraria que fueron utilizados en el pasado, pero que estaban siendo paulatinamente abandonados. De esta manera, en 1981 el PIB Crece en un 2.5%, el ms bajo de los ltimos 25 aos, y la agricultura slo se expande en un 1.3%, lo que es parcialmente
80
compensado con el crecimiento de la ganadera que llega al 4.6%67. Esta cifra mejora un tanto al ao siguiente, pues la agricultura crece un 3.3% lo que de todas maneras es inferior al promedio de las dcadas anteriores. Ello, sumado al convencimiento que en los prximos aos muy difcilmente se repetir una coyuntura como la generada por la bonanza cafetera, estimula la redefinicin de las bases de las polticas agrarias, que intenta ms bien reestimular la produccin de alimentos, y en general de bienes destinados al mercado interno, y que para el sector agro exportador ofrece la mantencin de una tasa de cambio real ms favorable que en la dcada anterior, asegurando a lo menos su estabilidad respecto a la tasa interna de inflacin. Al decir de Gros 68, la nueva poltica agraria se edifica fortaleciendo el rol del IDEMA (Instituto de Mercado Agrcola), favoreciendo una poltica de fijacin de precios al productor y de estabilizacin de los mercados. incrementando los niveles de proteccin arancelaria, y estimulando al flujo de crditos orientados a la agricultura, sobre la base de fijacin de tasas diferenciadas. Paralelamente, se mantiene el programa DRI, y se favorece la apertura de la frontera agrcola, para lo cual el Estado ofrece apoyo tcnico y crediticio, as como la construccin de la infraestructura vial y de servicios necesaria para tal efecto.
e) El programa DRI Una mencin especial, entre las medidas de poltica agraria implementadas en los ltimos aos merece el programa de desarrollo rural integral. As; con el apoyo financiero del Banco Mundial se inicia en el ao 1975 este programa, abarcando diferentes reas de concentracin campesina. La formulacin del DRI se inscribe especialmente en el Plan Nacional de Desarrollo 1975-1977, concebido como el plan "para cerrar la brecha", en el cual se seala la existencia en el agro de dos sectores ampliamente diferenciados, el uno moderno, altamente tecnificado y capitalizado, y el otro tradicional, con predominio de la pequea produccin, y responsable por el 55% de la produccin alimentaria y por el 20% de la produccin usoagroindustrial69. Este intento de poltica agraria orientado hacia los campesinos debe examinarse por una parte a la luz del estmulo de las agencias financieras multilaterales, especialmente del Banco Mundial, que promueve el desarrollo rural dentro
67 Ernesto Parra. Anlisis Econmico 1980-1981. Revista Controversia N 106, Ed. CINEP, Bogot. Colombia, 1982. 68 Christian Gros Ibid. 69Alvaro Garcia, un Intento planificacin alimentaria Integral: El programa PAN-DRI de Colombia, OIT-PREAIC, Monografa sobre empleo N 35, Santiago. 1983.
Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas de su llamada estrategia de guerra a la pobreza, y por otra de la bsqueda del gobierno colombiano de una respuesta capaz de incrementar significativamente la produccin de alimentos y de generar un esquema alternativo a la reforma agraria. Entre los objetivos explcitos contemplados en el programa, se sealan: i. Estimular la incorporacin de la economa campesina al mercado, procurando optimizar los mecanismos de comercializacin. ii. Aumentar el ingreso real de los pequeos propietarios, y la disponibilidad global de alimentos. iii. Elevar el nivel de empleo productivo en el sector rural, estimulando la creacin de agroindustrias y la realizacin de inversiones pblicas en obras de infraestructura social y productiva. iv Disminuir los dficit de infraestructura bsica y de servicios sociales. En una primera fase, se esperaba llegar directamente a 80.000 familias Campesinas, lo que equivale al 6% de la poblacin rural, para luego ir incorporando sucesivamente nuevas reas, de manera de ampliar su cobertura social y geogrfica 70. La estrategia del DRI se basa en la ejecucin integrada de un conjunto de componentes, que usualmente comprenden la apertura de lneas especiales de crdito, la ampliacin de la cobertura de los servicios de extensin y asistencia tcnica, as como las de investigacin agropecuaria diseada sobre la base de modelos ms acordes con la realidad productiva campesina. Por otra parte, se consideran actividades vinculadas al proceso de comercializacin, generalmente con predominio de la construccin de sistemas de almacenaje y procesamiento, y la provisin de infraestructura y servicios bsicos, tales como salud, saneamiento ambiental, educacin. electricidad y comunicaciones. En algunas experiencias tambin se incluyen acciones de titulacin y normalizacin de la propiedad de la tierra, as como tambin capacitacin y eventualmente obras de irrigacin. En suma, se trata de concentrar la accin del Estado en reas geogrfica mente determinadas, con un pblico socialmente identificado, de manera de potenciar su dotacin local de factores, sin-intervenir sobre la propiedad y distribucin de los mismos71.
81
70Entre los diferentes ngulos con que el DRI ha sido criticado, ste es el ms frecuente, pues se Inici precisamente por las reas y campesinos menos pobres, que eran los que grantizaban mayor respuesta en trminos productivos. 71Otro tipo de criticas formuladas tambin a los programas DRI es el diseo de una accin del Estado absolutamente desproporcionada con su historia reciente, lo que ocasiona severas dificultades de gerencia y al mismo tiempo no pocas veces acaba por abrumar a la propia economa campesina.
82
En los cuadros, que a continuacin se presentan, es posible apreciar la situacin en trminos de disponibilidad de alimentos bsicos, cuya mejora es precisamente uno de los objetivos del programa. CUADRO N 38 Produccin de alimentos bsicos 1970 - 1980 (miles de toneladas) Tasa de crecimiento en el perodo (%) 76 10 -5 -15 79 94 89 79 34 33 14 61
Tipo de alimentos Cereales Arroz Maz Trigo Leguminosas Tuberosas Papa Yuca Sacrificio de ganado* Otros Pltano Azcar
1970 1.837.8 702.2 876.8 53.7 46.8 2,113,1 913.1 1.200.0
1980 3.237.2 1.797.9 853.6 45.7 83.6 4.097.6 1.726.7 2.150.4
2.385.939 3.206.954 5.599.5** 7.436.8 1.653.1** 2.248.0 809.9 1.306.9
FUENTE: DANE, 1982. Citado en Alvaro Garcia, Ibid. *Nmero de cabezas. **Cifras de 1973. Se puede apreciar que existen persistentes problemas con la produccin de maz y trigo, lo cual debe sumarse al dficit esperado en 1985 para la produccin de yuca, que es uno de los alimentos bsicos de la canasta alimentaria en Colombia. Las proyecciones tambin indican importantes dficit en cultivos destinados a la produccin de aceites, como son la soya y la palma africana, as como la imposibilidad de satisfacer las demandas de maz y carne.
83
CUADRO N39 Proyecciones de supervit o dficit en la produccin interna de alimentos para 1985
Producto Arroz Papa Trigo Ajonjol Pltano Yuca Frejol Soya Palma africana Azcar Semilla de algodn Maz Carne
Miles toneladas 532 750 -381 -27 740 -206 2 -6 -5 282 30 -153 -82
de
FUENTE: ANIF, 1980. Citado en Alvaro Garcia, Ibid.
DOCUMENTOS DE TRABAJO
1. Alberto ESCOBAR Cambio en la sociedad y en el habla "limea Serie Lingstica N 1, noviembre 1985, 2a. edicin. 2. Marisol DE LA CADENA Cooperaci6n y mercado en la organizacin comunal andina Serie Antropologa No 1, junio 1986, 3a. edicin. 3. Jorge PARODI La desmovilizacin del sindicalismo industrial peruano durante el segundo belaundismo Serie Sociologa/Poltica N 1, agosto 1985. 4. Carlos Ivn DEGREGORI Sendero Luminoso: los hondos y mortales desencuentros Serie Antropologa N 2, noviembre 1986, 4ta. edicin. 5. Amparo MENENDEZ-CARRION Clientelismo electoral y barriadas: perspectivas de anlisis Serie Sociologa/Poltica N 2, setiembre 1985. 6. Carlos Ivn DEGREGORI Sendero Luminoso: lucha armada y utopa autoritaria Serie Antropologa N 3, noviembre 1986, 4ta. edicin. 7. Csar HERRERA Inflacin, poltica devaluatoria y apertura externa en el Per: 19781984 Serie Economa N 1, mayo 1986, 2a. edicin. 8. Martn PIEIRO / Edith S. de OBSCHATKO Poltica tecnolgica y seguridad alimentaria en Amrica Latina Serie Economa N 2, diciembre 1985 (febrero 1986). 9. Cecilia BLONDET Muchas vidas construyendo una identidad. Mujeres pobladoras de un barrio limeo Serie Antropologa N 4, junio 1986, 2a. edicin. 11. Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE Autonoma alimentaria o especializacin segn ventajas comparativas: Experiencias recientes en Amrica Latina Serie Economa N 3, noviembre 1986, 2da. edicin. 12. Oscar DANCOURT Sobre las polticas macroeconmicas en el Per, 1970-1984 Serie Economa N 4, marzo 1986. 13. Jrgen GOLTE / Marisol DE LA CADENA La codeterminacion de la organizacin social andina Serie Antropologa N 5, marzo 1986. 14. Francisco VERDERA La migracin a Lima entre 1972 y 1981: Anotaciones desde una perspectiva econmica Serie Economa N 5, mayo 1986. 15. Carol WISE Economa poltica del Per: Rechazo a la receta ortodoxa Serie Economa Poltica N 1, mayo 1986. 16. Carlos CONTRERAS La fuerza,laboral minera y sus condiciones de funcionamiento. Cerro de Pasco en el siglo XIX Serie Historia N 2, junio 1986. 17. Mara ROSTWOROWSKI La mujer en la poca prehispnica Serie Etnohistoria N 1, noviembre 1986, 2da. edicin.

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Gonzalo D. Martner / C. Furche

ESPECIALIZACION EXPERIENCIAS RECIENTES EN AMERICA LATINA

DOCUMENTO DE TRABAJO N 11 IEP Instituto Peruanos de Estudios

Documento de trabajo N 11 Serie Economa N 3

INTRODUCCION 1. POLlTICA AGRARIA, REGULACION MACROECONOMICA y RESTRICCION EXTERNA

1.1 Consideraciones generales

II. La hiptesis de la inmovilidad internacional de los factores de produccin

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

a. La poltica econmica neoliberal

1. POLITICA AGRARIA, REGULACION MACROECONOMICA Y RESTRICCION EXTERNA

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

Gonzalo D. MARTNER I C. FURCHE

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

Equivalente en subvenciones al productor 1976 1977 1978

Equivalente en costo adicional para el consumidor 1976 1977 1978

48.8 132.2 134.6 188.3 259.4 922.4 266.8

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

(%) 11.2 3.6 30.0

estandar (US$ton.) 59.0 89.0 187.6

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

FUENTE: Chalmin y Bombal, op. cit. *Cifras estimadas para 1978

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

CUADRO N 7 Principales empresas comercializadoras y transformadoras de alimentos, 1980

13.8 2.7 2.3 1.5 1.3

J.H. Rayner (EU)

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

CUADRO N 9 Protecciones efectivas de productos agropecuarios calculados en diversos trabajos

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

31Jorge Marshall, Gasto Pblico 1969-1979, Coleccin de Estudios CIEPLAN. N5.

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

FUENTE: Maximilliano Cox. Ibid.

FUENTE: Banco Central. 1 Libor.

Destino de la tierra expropiada Superficie promedio en HRB

86.5 50.5 43.6

9.8 361.8 192.8

18.0 18.2 194.9 23.1

CUADRO N 17 Evolucin de la estructura de la tenencia de la tierra

Estructura actual estimada %

- de 5 190.000 5 - 20 27.000 20 - 40 40 - 80 7.000 4.700

2.0 265.000 12.8

+ de 80 4.900 Sector reformado

233.600 100.0 2.070.000 100.0 246.144 100.0

2.205.199 100.0 291.186 100.0 2.205.199 100.0

37 GIA. El Sistema Alimentario Chileno.

13.24 21.97 31.16 48.40

FUENTE: Instituto Nacional de Estadsticas.

38GIA. Informe de Coyuntura Agraria. noviembre. 1984. 39Maximiliano Cox, Ibid.

Gonzalo D. MARTNER / C. FURCHE

FUENTE: INE, Encuesta Nacional del Empleo.

del ltimo trimestre de cada ao.

Producto Trigo Maz Arroz Cebada Oleaginosas Azcar

1967/70 18.7 22.6 27.2 s/i s/i s/i

1974/76 50.1 20.7 17.4 0.0 61.1 39.0

FUENTE: GIA. El Sistema Alimentario Chileno, Ibid.

1955-1965 -5.3 5.3 7.5 4.3 5.8 3.1 8.5

1966-1979 12.1 2.8 2.3 -0.8 -0.9 2.9 6.4

2.385.939 3.206.954 5.599.5 7.436.8 1.653.1 2.248.0 809.9 1.306.9