Administrao direta e indireta, centralizada e descentralizada ORGANIZAO ADMINISTRATIVA Introduo Quando mencionamos Administrao, devemos emprestar-lhe um sentido amplo,

alm do seu significado etimolgico (executar, servir, dirigir, gerir). Devemos entender, assim, como um conjunto de atividades preponderantemente executrias de pessoas jurdicas de Direito Pblico ou delas delegatrias, gerindo interesses coletivos, na prossecuo dos fins desejados, pelo Estado. (Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo, p.88) Com o passar do tempo e o crescente volume das interaes sociais entre os cidados e o Estado, os servios administrativos alcanaram uma demanda tal, que se tornou inevitvel a desconcentrao e a descentralizao destes servios. Ento, essas obrigaes foram deslocadas do centro Estatal superlotado para setores perifricos. Para tanto, alm da atuao Estatal direta, na prestao dos servios, feita por meio de rgos, o Estado tambm criou outras pessoas como Entidades ou simplesmente transferiu a particulares o exerccio de outras atividades pblicas. Estas relaes sero objeto do nosso estudo a seguir. Administrao Pblica Direta Tambm chamada de Administrao Pblica Centralizada, existe em todos os nveis das Esferas do Governo, Federal, Estadual, Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e Judicirio. em si, a prpria Administrao Pblica. Na Administrao Pblica Direta como o prprio nome diz, a atividade administrativa exercida pelo prprio governo que atua diretamente por meio dos seus rgos, isto , das unidades que so simples reparties interiores de sua pessoa e que por isto dele no se distinguem. Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:130) Estes rgos so despersonalizados, ou seja, no possuem personalidade jurdica prpria, portanto, no so capazes de contrair direitos e obrigaes por si prprios. Os rgos no passam de simples reparties internas de retribuies, e necessitam de um representante legal (agente pblico) para constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da desconcentrao do poder na Administrao Pblica. Onde h desconcentrao administrativa vai haver hierarquia, entre aquele rgo que est desconcentrando e aquele que recebe a atribuio (exemplo: Delegacias Regionais da Polcia Federal, Varas Judiciais, Comisso de Constituio e Justia).

Os rgos atuam nos quadros vinculados a cada uma das Esferas de Governo. A exemplo temos os Ministrios, rgos federais ligados Unio; as Secretarias Estaduais, rgos estaduais ligados ao estado membro; e as Secretarias Municipais, rgos municipais ligados esfera municipal de poder. Na Administrao Pblica Direta o Estado ao mesmo tempo o titular e o executor do servio pblico. Administrao Pblica Indireta Apenas com a Administrao Pblica Direta, o Estado no seria capaz de administrar todo o territrio nacional, tanto pela sua extenso quanto pela complexidade e volume das relaes sociais existentes entre o administrado (particular) e o Governo. Por isso, houve-se por bem outorgar poderes para outras estruturas (Entidades). A Administrao Pblica Indireta ou Descentralizada a atuao estatal de forma indireta na prestao dos servios pblicos que se d por meio de outras pessoas jurdicas, distintas da prpria entidade poltica. Estas estruturas recebem poderes de gerir reas da Administrao Pblica por meio de outorga. A outorga ocorre quando o Estado cria uma entidade (pessoa jurdica) e a ela transfere, por lei, determinado servio pblico ou de utilidade pblica. Nesta descentralizao de poderes no h vinculo hierrquico entre a Administrao Central e as Entidades que recebem a titularidade e a execuo destes poderes, portanto, as entidades no so subordinadas ao Estado. O que existe na relao entre ambas um poder chamado de Controle com atribuies de fiscalizao. O Controle o poder que a Administrao Central tem de influir sobre a pessoa descentralizada. Assim, enquanto os poderes do hierarca so presumidos, os do controlador s existem quando previstos em lei e se manifestam apenas em relao aos atos nela indicados. Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:141) Estas Entidades so personalizadas, portanto, possuem vontade e capacidade de exercer direitos e contrair obrigaes por si prprios. So elas: Autarquias, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundaes Pblicas. a) Autarquia a Entidade integrante da Administrao Pblica Indireta, criada pelo prprio governo, atravs de uma Lei Especfica (lei ordinria que trata de um tema prdeterminado) para exercer uma funo tpica, exclusiva do Estado. Independem de registro e so organizadas por Decreto. Tem o seu fim especfico (especialidade) voltado para a coletividade.

Por exemplo, na rea da sade, temos o INSS, na rea da educao, as Autarquias Educacionais como a UFMG, na rea de proteo ambiental, o IBAMA, etc. Podem ser federais, estaduais ou municipais. Para Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:147) as Autarquias so pessoas jurdicas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa. Deve-se dizer, porm que a Autarquia no tem autonomia poltica, ou seja, no tem poderes para inovar o ordenamento jurdico (fazer leis) Nas Autarquias possvel ser adotado dois regimes jurdicos de pessoal, o estatutrio, em que o servidor pblico ocupa um cargo pblico, regido por um por estatuto, ou o celetista, em que o empregado pblico ocupa emprego pblico regido pelas Lei Trabalhistas (CLT). Seu patrimnio prprio, ou seja, pertencente prpria Entidade e no ao ente poltico que a criou, trata-se de um patrimnio distinto do governo, com um fim especfico, determinado em lei. b) Empresas Pblicas So empresas com personalidade jurdica de Direito Privado, integrantes da Administrao Pblica Indireta que exercem funes atpicas. As normas que incidem nestas entidades so em sua maioria de direito privado, provenientes do Cdigo Civil. So autorizadas por Lei Especfica a funcionar como prestadoras de servios pblicos, ou exploradoras de atividade econmica. Alm desta autorizao necessrio o registro dos seus estatutos sociais no cartrio pblico competente (Cartrio Civil de Registro de Pessoas Jurdicas). As Prestadoras de Servio Pblico exercem atividades essenciais (servios de postagem e areos Correios e INFRAERO) para a coletividade. As Exploradoras de Atividade Econmicas fornecem servios no essenciais (servios bancrios Caixa Econmica Federal). Seu capital social integralizado exclusivamente com recursos pblicos, podendo, estes recursos serem provenientes de entes polticos distintos. Por exemplo: possvel uma nica Empresa Pblica ser formada por recursos federais, estaduais e municipais. Podem ser institudas sobre qualquer forma societria permitida em lei (Sociedade Annima S/A, Limitada etc). S admite o regime jurdico de pessoal na forma celetista e seus contratos devero ser precedidos de licitao, porm, este procedimento poder ser mais simplificado (licitao especial). Seu patrimnio prprio, ou seja, pertencente prpria Entidade e no ao ente poltico que a criou, trata-se de um patrimnio distinto do governo. c)Sociedade de Economia Mista So empresas com personalidade jurdica de Direito Privado, integrantes da Administrao Pblica Indireta que exercem funo atpica. As normas que incidem nestas entidades so em sua maioria de direito privado. Seu capital social

constitudo por recursos pblicos e privados, sendo a maior parte das aes destas empresas, de propriedade do Estado (pelo menos 51% das aes com poder de voto). Assim, o governo sempre mantm o controle destes entes. Estas Entidades tero necessariamente a forma societria de S.A. (Sociedade Annima), para que seja possvel a integralizao do seu capital social com dinheiro privado. Assim como as Empresas Pblicas, estas entidades so autorizadas por Lei Especfica a funcionar como prestadoras de servios pblicos (COPASA, CEMIG, BHTRANS), ou exploradoras de atividade econmica (Banco do Brasil). Alm desta autorizao necessrio o registro do seu estatuto social no cartrio pblico competente (Cartrio Civil de Registro de Pessoas Jurdicas). S admitem o regime jurdico de pessoal na forma celetista. Seu patrimnio prprio, ou seja, pertencente prpria Entidade e no ao ente poltico que a criou, trata-se de um patrimnio distinto do governo. d) Fundaes Pblicas As Fundaes Pblicas so Entidades integrantes da Administrao Pblica Indireta, formadas por um patrimnio personalizado, destacado por um fundador (no caso da Fundao Pblica, vinculado a uma das esferas de governo) para uma finalidade especfica. No podem ter como fim o lucro, mas, nada impede que, pelos trabalhos desenvolvidos o lucro acontea. Neste caso, esta receita no poder ser repartida entre seus dirigentes, devendo, ser aplicada na funo especfica para qual a entidade fora criada, ou seja, no mbito interno da prpria Fundao. Quem destacou o patrimnio para a constituio da Fundao define o regime a ser seguido. Se foi um particular, temos uma Fundao Privada, se foi ente pblico, teremos uma Fundao Pblica. As Fundaes Privadas so regulamentadas pelo Cdigo Civil, ou seja, pelas leis de direito privado, e no tem em seu patrimnio recursos pblicos, portanto, no compe a Administrao Pblica Indireta, razo pela qual, no sero objeto deste estudo. A exemplo temos a Fundao Roberto Marinho e a Fundao Airton Senna. As Fundaes Pblicas compem a Administrao Pblica Indireta, e quanto a sua natureza jurdica, temos muita divergncia doutrinria. Hoje, a posio majoritria, reconhecida inclusive pelo STF (Supremo Tribunal Federal), de que as duas so possveis, tanto a Fundao Pblica com personalidade jurdica de Direito Privado quanto a Fundao Pblica com personalidade jurdica de Direito Pblico. As Fundaes Pblicas de Direito Pblico admitem os dois regimes jurdicos de pessoal, o estatutrio e o celetista, j, as Fundaes Pblicas de Direito Privado admitem somente o regime jurdico celetista.

Em suma, o Estado poder criar Fundaes regidas pelo Direito Pblico ou autorizar por lei Fundaes regidas pelo Direito Privado; devendo, em ambos os casos, ser editada uma Lei Complementar para definir suas reas de sua atuao. (Art. 37, XIX, CF). As Fundaes Pblicas exercem funes atpicas.