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Journe Mondiale de lHabitat 2010 Universit dANTANANARIVO, le 4 octobre 2010

PENSER, GERER, AIDER LA VILLE A MADAGASCAR: UNE TRIPLE FAILLITE


UNE TENTATIVE DE REPONSE : LE PROGRAMME DAMELIORATION DE LA MOBILITE URBAINE DANTANANARIVO (PAMU)
Jean-Jacques HELLUIN Directeur de lInstitut des Mtiers de la Ville Commune Urbaine dAntananarivo jj.helluin@yahoo.fr

Mesdames, Messieurs, Chers tudiants, Je vais vous prsenter le Programme dAmlioration de la Mobilit Urbaine dAntananarivo (PAMU). Il sagit dune initiative unique en son genre Madagascar et remarquable en Afrique Sub-saharienne, et dont lobjectif est de dmontrer quon peut russir ici avancer dans le sens du dveloppement urbain durable. Mais dabord, la suite de la prsentation dONU HABITAT, je veux dire quelques mots sur ce thme crucial quest le dveloppement urbain malgache. En effet ce Programme dAmlioration de la Mobilit Urbaine est une tentative audacieuse mais presque dsespre devant la situation. Aux nombreux tudiants qui sont ici, et que je flicite pour leur intrt sur ce sujet, nous devons dire la vrit, toute la vrit, sous une forme claire. Il ne faut pas le cacher, le moment est grave. Madagascar est maintenant en pleine transition urbaine. Denviron 5 millions durbains aujourdhui, ce nombre va passer plus de 20 millions (la population totale actuelle) dans les 30 prochaines annes. Quon le veuille ou non, comme tous les pays du monde, Madagascar va surbaniser, et ce sera rythme rapide. L'agglomration d'Antananarivo, qui a aujourd'hui 2.5 millions d'habitants, gagne plus de 100 000 nouveaux habitants par an. Et cela va augmenter, encore une fois, quon le veuille ou non. Cette urbanisation peut et doit tre une opportunit unique dans lhistoire du pays, et il ny aura quune occasion maintenant - pour la saisir. Tous les pays qui sont devenus riches depuis 50 ans lont fait en surbanisant. Quasiment toute leur croissance vient de lindustrie et des services, c'est--dire des villes[1]. Vous pouvez le vrifier facilement en regardant les donnes dtailles. Lenjeu essentiel de lurbanisation de Madagascar est de faire des villes malgaches un moteur performant de lconomie, qui puisse tirer le dveloppement de tout le reste, notamment du monde rural. Ce nest pas le monde rural qui sortira ce pays de la misre. Je rappelle que la France, grande puissance agricole , ne doit que 2% de son PIB et de son emploi lagricultureEn Chine, un paysan qui part travailler en ville multiplie en moyenne par 5 ou 6 sa productivit. A Antananarivo, la valeur ajoute par habitant ou productivit est de 1.9 million dAriary / habitant, soit 2.6 fois suprieure la moyenne des autres villes (0.7 million dAriary) et 3.8 fois la moyenne du milieu rural (0.5 1

Journe Mondiale de lHabitat 2010 Universit dANTANANARIVO, le 4 octobre 2010 million dAriary) [2]. On peut raconter tout ce que lon veut, cest cela la raison fondamentale de lurbanisation : les conomies dchelle, la bien plus forte productivit et crativit des urbains[3]. Il faut y ajouter la fuite du mode de vie traditionnel de la brousse, dont de plus en plus dtres humains, notamment les femmes, ne veulent plus. Statistiquement, les migrants du rural vers lurbain ont bien raison : mme sils vont souvent grossir les effectifs dun bidonville insalubre, terme ils vont fortement amliorer leur niveau de vie, et si ce nest pas pour eux ce sera pour leurs enfants. Un film qui est pass il y a quelques annes ici au CCAC dAntananarivo raconte un processus similaire : le gone du Chaba[4], et rappelle quil y a encore peu de temps il y avait des bidonvilles en priphrie des grandes villes franaises. Il nest pas impossible de passer son enfance dans un bidonville et de devenir chercheur, crivain et ministre, comme lauteur de louvrage dont est tir le film. La ville est capable doffrir de nombreuses opportunits aux pauvres, impensables en brousse, condition quon la laisse devenir une vritable ville. Les malgaches ne sont pas idiots, ils ont de bonnes raisons de migrer vers les villes, et ils savent bien mieux que lEtat o est leur intrt et celui de leurs enfants.
Les points de ce graphique reprsentent les pays du monde, avec une taille proportionnelle leur population, en volution entre 1960 et 2006. La corrlation entre urbanisation (en x) et PIB/Habitant (en y) est trs forte. Madagascar est un des rares pays qui surbanise pour linstant sans croissance conomique (1), loppos de trajectoires comme celles de la Core du Sud ou du Brsil par exemple (2).

Donnes Banque Mondiale, Traitement Gapminder (www.gapminder.org)

Aujourdhui Antananarivo produit 42% du PIB de tout le pays (tude INSTAT 2009 finance par lIMV, 29 % selon le SNAT). Mais cette ville pourrait faire beaucoup plus pour le pays si elle ntait pas bride dans sa productivit, actuelle et future, par la faiblesse flagrante des 2

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investissements dans les infrastructures de base. Juste un exemple : les deux seuls tunnels dAntananarivo ont t construits en 1924 et 1938 ! Pourtant il y a grand besoin, et depuis longtemps, dautres tunnels dont la rentabilit conomique, sociale et environnementale serait norme. Nous sommes en 2010, et il na toujours pas t possible den financer un. Mme chose avec le train urbain. Un don de la Suisse a permis la Commune, il y a quelques annes, de se doter de locomotives et de rames de train. Mais les cots de ladaptation du matriel roulant et de lexploitation savrent trop importants, et pourtant une emprise ferre, datant de la colonisation, traverse une bonne partie de la ville. Le matriel stock se dgrade petit petit. Il en est de mme en infrastructures routires. Chaque jour on peut constater Antananarivo le cot extrme de l'absence de planification et d'investissement en infrastructures routires, d'immenses quartiers tant desservis par un unique et troit chemin, surcharg, inond, souvent amnag par les habitants eux-mmes. En fait la Commune Urbaine dAntananarivo, avec un budget annuel denviron 9 millions deuros (soit environ 500 fois moins que celui dune commune franaise de mme population et sans intercommunalit) et 3000 agents payer (4 fois moins dagent par habitant qu Lyon par exemple), na quasiment aucune marge de manuvre en investissement. Pour expliquer comment on en est arriv l, afin dessayer de dpasser ces blocages, il faut constater une faillite totale de la pense et de laction sur lurbanisation Madagascar : Tout dabord il y a faillite des universitaires, des intellectuels et des experts du dveloppement uvrant Madagascar pour comprendre et analyser ce qui est rellement en jeu, sortir des modles et du prt penser du dveloppement et de lamnagement du territoire du milieu du XXme sicle. Il nexiste toujours pas Madagascar de formation spcifique lurbanisme, mme si lon dcouvre, ici ou l, quelques rares initiations, en gographie et architecture par exemple. En matire de recherche, inutile desprer trouver quelques publications significatives en conomie urbaine ou sociologie urbaine par exemple. A titre d'illustration, jamais aucune communication traitant de Madagascar n'a t prsente, ou mme soumise, aux Symposiums mondiaux de la recherche urbaine organiss rgulirement par la Banque Mondiale. On constate la quasi absence de spcialistes en questions urbaines, alors quon a des armes duniversitaires et spcialistes du rural et du dveloppement agricole. Il faut dire que les (rares) tudiants qui ont eu laudace de sintresser lurbain ont bien du mal trouver du travail dans ce domaine, et se recyclent souvent dans le rural, o se trouve la demande des employeurs (ONGs, bailleurs). LIMV a lanc en 2010 un prix du meilleur mmoire universitaire sur la ville malgache, en prenant tous les mmoires soutenus pendant ces 10 dernires annes. Il est sidrant de constater que, toutes disciplines confondues, il ny a quune quinzaine de travaux qui sont recevables. Ce qui est grave galement sur le plan de la pense est quon trouve de nombreuses ides fausses sur la ville Madagascar, qui ne sont pas dbattues et encore moins combattues. Les 3

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politiques publiques nont pas le support intellectuel pour tre correctement orientes. On a encore entendu, ce matin, ici lUniversit, au dpartement de Gographie, deux de ces ides la fois fausses et dangereuses: lide quil faudrait limiter ou empcher les migrations du rural vers lurbain, et lide de la macrocphalie de Tana. Jamais aucun pays na russi empcher ces migrations du rural vers lurbain, mme avec des rgimes trs autoritaires. Il suffit de regarder les exemples de lAfrique du Sud, de la Chine, ou plus anciennement des colonies africaines ou des zones sous influence sovitique, pour sen convaincre. Mais surtout ces migrations, que les idologues qualifient "d'exode", sont fondamentalement positives puisquelles sont intimement lies au processus de dveloppement lui-mme. Il faut oser le dire, il serait absurde dessayer de combattre ces migrations, et de toute manire les autorits malgaches nauraient aucun moyen de le faire. Il serait bien plus judicieux de se demander ce quil faut faire pour que ces migrations puissent se passer dans de bonnes conditions et que la productivit des migrants augmente le plus possible. Cette nouvelle productivit, qui vient des conomies d'chelle que seule la concentration urbaine permet d'atteindre, va dailleurs dans le sens de la scurit alimentaire et de laugmentation de productivit de ceux qui sont rests dans le rural. Il est donc galement absurde d'opposer dveloppement rural et dveloppement urbain, ce dernier tant une condition ncessaire de l'augmentation durable de la productivit des paysans. Lchec du dveloppement rural Madagascar, malgr des dcennies de politiques cibles et daide par tous les bailleurs, sexplique en grande partie par lchec du dveloppement urbain. Quand la macrocphalie suppose dAntananarivo, on court le risque de retrouver le vieux discours de Jean-Franois Gravier et Paris et le dsert franais , un ouvrage de 1947, dinspiration Ptainiste, qui a fort malheureusement orient les politiques franaises damnagement du territoire pendant un demi-sicle[5]. Une phrase de louvrage rsume cette folle thorie qui a eu tant de succs dans une France toujours marque par son ruralisme idologique: Un monstre urbain comme Paris mne une perte conomique trois fois plus grande que lalcoolisme. Tous les efforts pour dvelopper la France seraient condamns si les grandes villes devaient continuer de croitre au dtriment du reste du pays, si Paris devait continuer dvorer la substance de la Nation . Aujourdhui on sait bien que cest linverse qui est vrai, que Paris est la chance de la France dans la comptition acharne que se livrent les grandes mtropoles du monde, et il nest plus question den limiter la croissance mais au contraire de rendre la ville encore plus comptitive. C'est tout l'enjeu des dbats actuels sur le "Grand Paris". La Rgion Ile-de -France produit 35% du PIB de la France, avec seulement 20 % de ses habitants. Quand on regarde les donnes, on saperoit quelle subventionne de fait tout le reste du territoire franais (sauf les rgions Alsace et Rhne-Alpes)[6]. Ne faisons pas Madagascar la mme erreur quen France dans la seconde moiti du XXme sicle : lurgence absolue est de donner la ville capitale les moyens de dvelopper tout son potentiel de croissance. La redistribution sur le reste du territoire viendra ensuite. 4

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Mais de nombreux autres dbats essentiels ne sont toujours pas lancs ici, sur lesquels le silence des universitaires, intellectuels, experts du dveloppement, est assourdissant. Pour ne citer que quelques exemples, si lon sintresse au dveloppement conomique : sur les remblais des rizires dAntananarivo, sur la densit du centre-ville, sur labsence de planification urbaine stratgique digne de ce nom, sur labsence de politique urbaine nationale (et de lobby des grandes villes malgaches), sur le financement des transports publics urbains, sur la tarification du stationnement en ville, sur une vritable fiscalit foncire urbaine, sur lutilisation des plus values foncires pour financer les infrastructures urbaines, sur la fluidit du march immobilier urbain, la spculation foncire Antananarivo Il est vrai que lon manque cruellement de donnes sur tous ces sujets. Mme la population dAntananarivo ne peut-tre estime que trs approximativement, faute de recensement depuis 1993. Il nexiste aucun indicateur des prix du foncier ou de limmobilier urbain Madagascar. On dit que linscurit est grande, mais on est incapable de comparer le taux de meurtres pour 100 000 habitants des villes malgaches avec celui des autres villes du monde. Construire ce type de donnes de rfrence aurait d faire partie du travail de base de la pense sur la ville malgache. Mais Madagascar on connait mieux, et avec infiniment plus de dtails, les lmuriens que les urbains. Pourtant il y a de trs bonnes raisons de penser que c'est uniquement par la croissance durable des villes malgaches que l'on parviendra prserver les forts, et les lmuriens... Il y a ensuite une faillite des pouvoirs publics. Dj sous ladministration coloniale franaise, on avait tendance ne voir en Madagascar qu'un immense jardin fruits et lgumes. Il est vrai que ce jardin a contribu nourrir les Parisiens pendant la seconde guerre mondiale. Mais depuis lindpendance, et malgr les alternances politiques, il est troublant de constater que rien n'a chang! Dans les annes 60, le Prsident Tsiranana ne voyait en Tana quune ville de fonctionnaires non productifs, et il invitait les jeunes partir sinstaller la campagne[8]. Dans les annes 70, le prsident Ratsiraka a initi des politiques de dsurbanisation, dans le cadre d'une idologie collectiviste du dveloppement rural. Dans les annes 2000, le Prsident Ravalomanana, bien quancien Maire dAntananarivo, a labor un document stratgique, le MAP (Madagascar Action Plan), cens assurer la croissance du pays par la rvolution verte , mais qui ne dit rien de lurbain, alors que lagriculture ne reprsentait dj plus que 24% du PIB, pourcentage inexorablement dclinant dailleurs. Quand un opposant est devenu maire d'Antananarivo, le gouvernement Ravalomanana a dclass le statut de la ville au niveau d'un village, pour liminer le peu de subventions que l'Etat reverse la commune. Les institutions sont l'image de cette histoire politique : on trouve de nombreux ministres "ruraux" (agriculture, pche, tourisme, amnagement du territoire..), mais jamais aucune structure porteuse des intrts spcifiquement urbains. Le Snat, tout comme en France, est un 5

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lobby du monde rural du simple fait du mode d'lection des snateurs: il reprsente des "territoires", des "collectivits locales", et non des citoyens. Enfin les hsitations successives de la dcentralisation nont par ailleurs pas permis daller trs loin dans lautonomisation des villes, qui sont totalement brides par la faiblesse de leur budget, de lordre de 2 a 5 $ par an et par habitant, reprsentant environ 1 % du budget national. Ce constat est maintenant reconnu, discrtement, par une agence des Nations-Unies : () la population et les dirigeants malgaches ne sont pas encore bien conscients de lampleur de la croissance urbaine, puisquils donnent toujours la priorit au dveloppement rural. () Linvestissement urbain financ directement par le budget de lEtat est trs marginal . [9] Mais il est essentiel de reconnaitre aussi une faillite de lensemble des acteurs de laide au dveloppement. A peu prs tous les acteurs, multilatraux, bilatraux, ONG, cooprations dcentralises ont nglig cet aspect pourtant essentiel- du dveloppement. Pour des raisons diverses, la complexit institutionnelle, politique, sociale et technique de lintervention en milieu urbain, la faible visibilit de l'action urbaine, les idologies et ides fausses qui circulent, la ncessit de passer par un Etat qui se proccupe peu des villes, labsence de comptences locales sur le sujet, la faiblesse des capacits du personnel des communes, etc. Il faut cependant remarquer quelques courageuses exceptions. LAFD et la Banque Mondiale notamment ont ralis rcemment des programmes urbains, certes utiles mais pas lchelle des problmes. Ces deux bailleurs sont dailleurs, peu de choses prs, les deux seuls qui interviennent sur lurbain au niveau mondial. Cet oubli est analys en dtail dans lexcellente tude de Carole Guilloux[7]: "le biais antiurbain de l'aide au dveloppement Madagascar". Il est depuis peu clairement reconnu par le chef de file de l'aide au dveloppement Madagascar: "oui nous avons tous, peut-tre moins l'AFD que les autres, nglig les villes dans nos projets"[10]. Il est vrai que mme en cherchant bien, on peine identifier une quelconque approche urbaine dans l'aide apporte par la plupart des bailleurs pourtant nombreux et fortement impliqus Madagascar (avant la crise de 2009) : l'Union Europenne, la Banque Africaine de Dveloppement, les cooprations Amricaines, Allemandes, Suisses...disent clairement se focaliser sur le rural. Pourtant les bailleurs ne sont pas partout aussi peu prsents en ville. A Hano, d'o je reviens avec une dlgation malgache, les autorits n'ont pas eu de difficult pour trouver des financements pour cinq lignes de mtro 1 milliard de $ l'unit. Mme la France en finance une, dont la moiti en dons. Ce spectacle tait surraliste pour les malgaches, pourtant c'est 6

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bien l l'ordre de grandeur des investissements ncessaires Antananarivo. Actuellement le seul investissement significatif dans les transports y est celui de la Rgion Ile-de -France, 1 million d'euros sur un projet audacieux de ligne pilote de minibus, que je prsente plus loin. Mais c'est une goutte d'eau par rapport aux besoins. Une anecdote rsume bien le drame qui se joue. A Hano, nous avons particip l'inauguration du premier bus articul. Bien que matriel ancien, il transporte 140 passagers pour une consommation de 25 litres/100 km. A Antananarivo, les 125 minibus Mazda de la ligne 119 transportent chacun 14 passagers (19 en ne respectant pas les normes), pour une consommation de 15 litres/100 km. En dehors de ce drame cologique qui ne perturbe en rien les mondanits du changement climatique, il s'agit surtout d'un drame pour la comptitivit d'Antananarivo. C'est dans ce contexte de dlaissement de lurbain et pour tenter de rpondre ces nombreux dfis que la Commune Urbaine d'Antananarivo, appuye par la Rgion Ile-de -France, a lanc en 2008 son Programme d'Amlioration de la Mobilit Urbaine (PAMU). Partant de l'ide que la mobilit est une condition essentielle la performance de la ville, la Commune a rassembl tous les acteurs des transports urbains afin de dvelopper une approche pragmatique, concerte et immdiatement ralisable d'amlioration significative de la situation. La premire dcision fut de commencer par les "taxi-be" urbains, 2500 minibus qui transportent environ 700 000 personnes par jour Antananarivo, sans aucune subvention publique. Une ligne pilote (la 119, 17 km aller-retour en traversant la ville d'Est en Ouest) a t choisie, qui transporte quotidiennement 33 000 passagers. Le programme ambitionne de jouer sur tous les leviers d'action afin de dmontrer qu'il est possible, sur cette ligne, de changer profondment les choses. Ces trois leviers sont : - les infrastructures. Les 30 arrts de la ligne 119 sont en cours de transformation afin de fluidifier la circulation. Ces amnagements peuvent tre visualiss sur internet (www.imvtana.org). - l'organisation des transports et la formation. Un nouveau cahier des charges d'exploitation a t labor avec les transporteurs. Un schma de formation pour les chauffeurs, et autres acteurs des transports, est engag. La restructuration des lignes et la rforme du systme des licences sont en cours. 70 cadenceurs ont t embauchs par les transporteurs eux-mmes afin de rguler les flux et veiller limiter les effets nfastes de la concurrence entre vhicules sur les sites les plus problmatiques de lensemble de la commune. - le changement de matriel roulant. La Commune a indiqu aux propritaires qu'elle n'accepterait plus sur cette ligne des vhicules qui ne sont pas faits pour le transport urbain. Les simulations des comptes d'exploitation indiquent qu'il est possible pour les propritaires d'acheter des vhicules neufs, qui contiendront deux fois plus de passagers et remplaceront deux mazdas, si des mesures fiscales lgitimes sont mises en uvre. En effet ces nouveaux vhicules consommeront juste un peu plus de carburant alors qu'ils transporteront deux fois 7

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plus de passagers. L'exemple de Dakar inspire en partie Antananarivo et il est permis de penser que le changement sur la ligne 119 aura un fort effet d'entrainement sur les autres lignes.

Ce programme est ambitieux et audacieux. Il s'appuie sur une expertise internationale venant d'Ile-de-France, et sur les fruits de 20 ans de coopration continue entre cette Rgion et la Commune d'Antananarivo. Il faudra suivre au cours de l'anne 2011 les premiers rsultats concrets, mais d'ores et dj il a permis de crer une dynamique entre l'ensemble des acteurs des transports Antananarivo. La sortie de la crise politique actuelle sera une occasion exceptionnelle pour que l'Etat et les bailleurs rvisent les anciennes stratgies inefficaces, prennent enfin la mesure de ce qui est en jeu dans le dveloppement de la Capitale Malgache, et investissent enfin massivement en ville. Le Programme d'Amlioration de la Mobilit Urbaine montre la voie suivre. Limportante tude en cours de la Banque Mondiale sur le dfi urbain Madagascar et la cration dun groupe inter-bailleurs sur le secteur urbain laisse penser quune prise de conscience est enfin en train de soprer Madagascar. Mais lmergence de projets urbains viables suppose deux pralables qui devraient tre lurgence absolue : un effort considrable en matire de renforcement des capacits urbaines, notamment au sein des grandes communes. LInstitut des Mtiers de la Ville Antananarivo est engag depuis deux ans dans ce vaste chantier. - le lancement dune vritable planification urbaine stratgique Madagascar, qui suppose notamment, dans le cas dAntananarivo, la cration dun quivalent dune agence durbanisme pour le Grand Tana.

Cest une des conclusions du travail dexperts internationaux en conomie de la Commission on Growth and Development (www.growthcommission.org)
[2]

[1]

Schma National dAmnagement du Territoire, MRFADT, 2009.

[3]

Pour une dmonstration complte de ce point, le rapport 2009 sur le dveloppement dans le Monde, de la Banque Mondiale, est remarquable et reprsente une volution notable du discours officiel de la Banque Mondiale. Reshaping Economic Geography, World Bank, 2009.

[4]

Tir du roman dAzuz Begag, Le gone du Chaba (1986), qui a vcu son enfance dans un bidonville de la priphrie de Lyon (entre Villeurbanne et Vaulx en Velin).

A ce sujet, les aveux de Paul Delouvrier, grand amnageur de la Rgion Ile-de -France, sont trs clairants. (dans Le Monde, 19/02/1997) : A cette poque (1950), nous tions tous des croyants dans les thories de Gravier, cest--dire convaincus que Paris, en particulier dans le 19me sicle, avait dvor le reste de la France
[6]

[5]

Bernard Marchand. Paris, Histoire dune ville. Seuil, 1993.

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[7] Carole Guilloux, 2010. Le biais anti-urbain de laide au dveloppement Madagascar. 170 p. (Mmoire de Master 2, Paris I Sorbonne). Tlchargeable sur www.imvtana.org [8]

Cest pourquoi je demande tous ceux qui font des tudes, et leurs familles, de prparer ce contre-courant la citadinit quest la ruralisation, et ce contre-pied de la fonctionnarisation quest lutilisation des diplmes la campagne . Discours prononc par M. Philibert Tsiranana, Prsident de la Rpublique, au Palais dAndafiavaratra, le 10 octobre 1967. In Ncessit et avantages de la ruralisation , Madagascar, Etude Historique. F. Labatut, R. Raharinarivonirina. Nathan, 1969. Page 204. Extrait du document de Programme Pays Madagascar, 2008-2009, UN-HABITAT.

[9]

[10] Jacques Morrisset, conomiste de la Banque Mondiale Madagascar, confrence du 13/10/2010 sur le dfi urbain au CCAC d'Antananarivo.