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2G, 3G, 4G : vers une couverture optimale du territoire en tlphonie mobile

Repres ? 9 mars 2011 : 2G, 3G, 4G : vers une couverture optimale du territoire en tlphonie mobile ( rapport d'information ) Par M. Bruno SIDO au nom de la commission de l'conomie, du dveloppement durable et de l'amnagement du territoire Notice du document Disponible au format PDF (484 Koctets) Tous les documents sur ces thmes : o Recherche, sciences et techniques o Amnagement du territoire

Commander ce document Rapport d'information n 348 (2010-2011) de M. Bruno SIDO, fait au nom de la commission de l'conomie, du dveloppement durable et de l'amnagement du territoire, dpos le 9 mars 2011 Disponible au format PDF (484 Koctets)

INTRODUCTION o I. UNE COUVERTURE EN CROISSANCE PROGRESSIVE A. LES MODALITS DE CALCUL ET DE CONTRLE DE LA COUVERTURE 1. La dfinition d'un territoire couvert par un service mobile 2. Les contrles effectus par l'ARCEP B. LES DONNES CHIFFRES DE COUVERTURE EN 2G 1. Les taux de couverture au niveau national 2. La couverture par oprateurs C. L'EXISTENCE DE ZONES BLANCHES ET LES MOYENS MIS EN oeUVRE POUR Y REMDIER 1. Des zones blanches concernant 100 000 personnes 2. Les moyens mis en oeuvre pour y remdier a) Le programme zones blanches initial b) Les extensions au programme o II. UNE COUVERTURE LOIN CEPENDANT D'TRE OPTIMALE

A. LES CARTS ENTRE COUVERTURE THORIQUE ET COUVERTURE RELLE 1. Des conditions d'utilisation diffrant du rfrentiel technique utilis 2. Une probabilit non nulle de ne pouvoir passer une communication en zone thoriquement couverte 3. Un degr de rsolution des cartes ne permettant pas toujours de prciser les points non couverts au sein des zones couvertes B. UNE COUVERTURE ENCORE INCOMPLTE 1. Une densit en sites infrieure l'optimum d'une bonne couverture 2. Un bilan mitig des programmes d'extension de couverture mobile a) Un programme d'extension initial quasiment achev b) Un programme complmentaire la trane 3. Des financements globaux trs consquents et principalement privs 4. La difficult de remettre en cause les obligations des oprateurs C. DES PROGRAMMES RATTRAPS PAR DES SAUTS TECHNOLOGIQUES D. L'APPARITION DE NOUVEAUX BESOINS ET D'UN DEGR D'EXIGENCE PLUS LEV III. QUELQUES PISTES DE SOLUTIONS A. OBTENIR UNE PHOTOGRAPHIE EXACTE DE L'EXISTANT 1. Sur la couverture des rseaux 2. Sur le cot de l'achvement de la couverture B. SIGNALER ET REMDIER TOUT CART ENTRE COUVERTURE THORIQUE ET COUVERTURE RELLE 1. Une obligation de transparence accrue pesant sur les oprateurs 2. La rcurrence d'carts entre les cartes fournies par les oprateurs et les relevs de terrain 3. La possibilit pour les usagers de contester ces carts auprs de l'Arcep et d'obtenir leur rsorption C. ACHEVER LES PROGRAMMES D'EXTENSION DE LA COUVERTURE MOBILE EN ZONES BLANCHES D. TROUVER DES ARRANGEMENTS AU CAS PAR CAS ENTRE LES DIFFRENTS ACTEURS EN FONCTION DES BESOINS LOCAUX E. FAIRE DE L'AMNAGEMENT DU TERRITOIRE UN CRITRE PRMINENT DANS LE DPLOIEMENT DE LA 4G

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES

N 348

SNAT SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011 Enregistr la Prsidence du Snat le 9 mars 2011 RAPPORT D'INFORMATION FAIT au nom de la commission de l'conomie, du dveloppement durable et de l'amnagement du territoire (1) sur la couverture du territoire en tlphonie mobile, Par M. Bruno SIDO, Snateur. (1) Cette commission est compose de : M. Jean-Paul Emorine, prsident ; MM. Grard Csar, Grard Cornu, Pierre Hrisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Grard Le Cam, vice-prsidents ; M. Dominique Braye, Mme lisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrtaires ; MM. Pierre Andr, Serge Andreoni, Grard Bailly, Michel Bcot, Jol Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean-Marie Bockel, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme velyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouch, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benot Hur, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-Franois Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Herv Maurey, Jean-Franois Mayet, JeanClaude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Ngre, Mmes Rene Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, Franois Patriat, Jackie Pierre, Rmy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, Ren Vestri.

INTRODUCTION

Encore quasi inexistante il y a une gnration, puis rserve un nombre restreint de happy fews, la tlphonie mobile s'est, en quelques annes, dveloppe de faon considrable jusqu' afficher aujourd'hui un taux de pntration de la population suprieur 100 %. Succdant au rseau analogique originel, aux terminaux aussi coteux qu'encombrants, le rseau numrique actuel, qui a permis une amlioration considrable des performances et une baisse spectaculaire du prix des quipements, offre nos concitoyens des services sans cesse accrus en situation de mobilit sur une part majeure du territoire. Plbiscite par les usagers, la tlphonie mobile doit justement son succs la dconnexion qu'elle permet de toute base d'appel. Ds lors que l'utilisateur se trouve proximit d'une antenne relais, il lui est possible de passer et recevoir des appels, mais galement, avec le dveloppement du multimdia, d'changer des donnes et des contenus audiovisuels. Or, s'agissant de la communication de la voix, que permet essentiellement la deuxime gnration de tlphonie mobile (2G)1(*) et qui constitue le premier service attendu d'un tlphone cellulaire, il apparat, l'exprience, que la couverture assure par les rseaux des oprateurs mobiles est entache de zones blanches o le signal est inexistant, ou trop faible pour permettre un appel dans de bonnes conditions. Si cette carence est bien videmment acceptable dans des espaces naturels peu ou pas frquents, dont les licences accordes aux oprateurs n'imposaient pas la couverture, tel n'est pas le cas des zones d'habitation ou d'activit, dont une desserte convenable est lgitimement attendue. Devant ces lacunes, qui sont autant d'enjeux en matire d'amnagement du territoire, et face aux attentes croissantes des utilisateurs quant l'extension du rseau, ont t mis en oeuvre des programmes complmentaires de couverture. Ds lors que 99,8 % de la population est cense tre dsormais couverte en 2G, et bientt autant par la troisime gnration de tlphonie mobile (3G), la fracture entre les populations desservies et celles qui ne le sont pas est d'autant plus mal ressentie. Par ailleurs, l'impossibilit de passer ou recevoir des appels dans des zones rputes couvertes soulve l'irritation des utilisateurs. Les oprateurs ont-ils respect les obligations qui leur avaient t fixes lors de l'attribution des licences ? Doit-on considrer qu'il leur faut dsormais couvrir mieux ou davantage ? Quel est prcisment le primtre desservi par chacun d'eux sur le territoire mtropolitain ? Que coterait son extension des zones aujourd'hui non couvertes et qui devrait la prendre en charge ? Convient-il d'amliorer le rseau des technologies existantes ou bien de se concentrer sur la prochaine gnration ? Telles sont les questions auxquelles le prsent rapport d'information, ralis au nom de la commission de l'conomie, du dveloppement durable et de l'amnagement du territoire, se propose d'apporter des lments de rponse. S'il s'intresse plus particulirement la premire gnration de rseau numrique mobile (2G),

dveloppe pour le transport essentiellement de la voix, il voque cependant galement les gnrations suivante (3G) et future (4G), les problmatiques tant troitement imbriques. Constatant qu'il n'y a pas de solution miracle pour obtenir une couverture parfaite en rseau de deuxime et troisime gnrations, mais de petits ajustements obtenir sur ces technologies au niveau local par une meilleure concertation entre les diffrents acteurs, il conclut une sortie du problme par le haut avec la prochaine gnration de tlphonie mobile, la 4G, qui pourrait enfin permettre un dploiement optimis des dbits bien plus levs, ouvrant la voie un vritable amnagement numrique du territoire.

I. UNE COUVERTURE EN CROISSANCE PROGRESSIVE


A. LES MODALITS DE CALCUL ET DE CONTRLE DE LA COUVERTURE
1. La dfinition d'un territoire couvert par un service mobile

L'exercice consistant reprsenter sur une carte la couverture mobile assure par les diffrents rseaux existants ncessite que soit pralablement dfini un rfrentiel technique caractrisant la notion de couverture reprsente. La mthodologie a t dfinie sur ce point par l'Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes (Arcep) dans les autorisations individuelles d'utilisation de frquences de chaque oprateur. Un territoire y est considr couvert par un service mobile s'il est possible d'y passer, avec au moins 95 % de taux de russite, un appel tlphonique et de le maintenir une minute, l'extrieur des btiments, avec un terminal classique, et en position statique. C'est sur cette base qu'ont t fixs les objectifs de couverture des oprateurs et que leur respect est contrl.
2. Les contrles effectus par l'ARCEP

C'est aux oprateurs qu'il revient d'laborer et de publier des cartes rendant compte de leur couverture rseau respective, et de garantir leur conformit avec la ralit de terrain. La cohrence des cartes ainsi publies -notamment sur leur site Internet2(*)- avec l'exprience utilisateur est vrifie chaque anne par une campagne de mesures ralise par l'Arcep dans une liste de cantons reprsentative de l'ensemble du territoire, renouvele chaque anne. Les rsultats complets des enqutes sont disponibles sur le site de l'Autorit3(*). Ces enqutes montrent une fiabilit globale relativement bonne des cartes de couverture 2G publies par les oprateurs mobiles en mtropole. En effet, sur l'ensemble des cantons mesurs, le taux de cohrence entre la carte et la ralit sur le terrain est d'environ 97 % pour chacun des trois oprateurs mobiles.

B. LES DONNES CHIFFRES DE COUVERTURE EN 2G Dans son bilan au 1er janvier 2009 de la couverture en 2G, l'Arcep analyse le dploiement de chacun des trois oprateurs, ainsi que les tendues des diffrentes zones du territoire mtropolitain correspondant aux : - zones dites blanches : zones couvertes par aucun oprateur ; - zones dites grises : zones couvertes par au moins un oprateur, mais non couvertes par tous les oprateurs ; - zones dites noires : zones couvertes par tous les oprateurs. L'tendue de chacune de ces zones est value, d'une part sous la forme d'un taux reprsentant la proportion de la surface dpartementale, et d'autre part sous la forme d'un taux reprsentant la proportion de la population dpartementale s'y trouvant.
1. Les taux de couverture au niveau national

97,8 % de la population est couverte par les trois oprateurs mobiles la fois. Ceci reprsente 86 % de la surface du territoire ( zones noires ). 99,82 % de la population est couverte par au moins un oprateur mobile. Ceci correspond 97,7 % de la surface du territoire. Le complment correspond aux zones o aucun oprateur n'est prsent ( zones blanches ) et reprsente donc 0,18 % de la population et 2,3 % de la surface du territoire mtropolitain. Enfin, 99,33 % de la population habite dans des zones o sont prsents au moins deux oprateurs mobiles. Ceci correspond 94 % de la surface du territoire. TAUX DE ZONES NOIRES, GRISES ET BLANCHES EN FRANCE MTROPOLITAINE

Source : Arcep.
2. La couverture par oprateurs

Orange France est l'oprateur disposant de la couverture la plus tendue. Celle-ci correspond 99,57 % de la population et 95,9 % de la surface du territoire. SFR et Bouygues Telecom ont des taux de couverture similaires en termes de population : ils couvrent chacun environ 98,7 % de la population. Leurs taux de couverture en termes de surface sont galement proches, mme si celui de SFR est lgrement suprieur puisque ce dernier couvre 91,3 % de la surface du territoire, contre 90,6 % pour Bouygues Telecom. Cela provient du fait que les deux oprateurs ne couvrent pas exactement les mmes zones : la lgre diffrence de densit moyenne entre les zones couvertes par SFR et les zones couvertes par Bouygues Telecom permet aux oprateurs d'atteindre des taux de couverture surfaciques lgrement diffrents pour des taux de couverture de la population similaires. La diffrence de couverture entre Orange France, d'une part, et SFR et Bouygues Telecom, d'autre part, est bien plus importante en termes de surface (plus ou moins 5 % d'cart) qu'en termes de population (0,87 % d'cart). Cela montre que les zones couvertes par Orange et pas par ses deux concurrents sont assez peu peuples, rsultat d'une politique de dploiement diffrente de ces derniers. TAUX DE COUVERTURE PAR OPRATEUR EN FRANCE MTROPOLITAINE

Source : Arcep. C. L'EXISTENCE DE ZONES BLANCHES ET LES MOYENS MIS EN oeUVRE POUR Y REMDIER
1. Des zones blanches concernant 100 000 personnes

Sur l'ensemble de la mtropole, les zones blanches sont values 0,18 % de la population, soit environ 100 000 habitants. Elles correspondent 2,3 % de la surface du territoire. La situation est toutefois trs contraste entre les dpartements, comme l'illustre le tableau rcapitulatif par dpartement des taux de couverture. TAUX DE COUVERTURE DES AXES ROUTIERS PRIORITAIRES PAR DPARTEMENTS

Source : Arcep. Un nombre important de dpartements ont des zones blanches trs limites. Ainsi, 45 dpartements sur 96 ont moins de 0,1 % de la population en zone blanche, et 88 dpartements comptent moins de 1 % de population en zone blanche. En termes de surface, 58 dpartements sur 96 ont moins de 1 % de leur surface en zone blanche, et 83 dpartements ont moins de 5 % de surface en zone blanche. Les 13 dpartements ayant plus de 5 % de leur surface couverte par aucun oprateur concentrent la moiti des zones blanches . Ces dpartements se trouvent dans des zones montagneuses : - les Alpes, avec notamment les dpartements des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, de la Savoie, de l'Isre et de la Drme ; - les Pyrnes, avec notamment les dpartements de l'Arige, des Hautes-Pyrnes, des Pyrnes-Atlantiques et des Pyrnes-Orientales ; - le Massif central, avec notamment la Lozre ; - la Corse, compose de ses deux dpartements (Haute-Corse et Corse-du-Sud).

Hormis le dpartement des Hautes-Alpes, qui comprend 23,9 % de surface en zone blanche, tous ces dpartements comprennent entre 5 et 15 % de leur surface en zones blanches, qui incluent de 0,2 % 5,6 % de la population dpartementale. RPARTITION DES ZONES BLANCHES4(*) SUR LE TERRITOIRE MTROPOLITAIN

Source : Arcep.
2. Les moyens mis en oeuvre pour y remdier
a) Le programme zones blanches initial

Un programme national d'extension de la couverture en zones blanches a tout d'abord t lanc par la conclusion d'une convention nationale du 13 juillet 2003 dont les signataires sont le ministre charg de l'amnagement du territoire, le ministre charg des tlcommunications, le ministre dlgu aux liberts locales, l'Association des maires de France (AMF), l'Assemble des dpartements de France (ADF), les trois oprateurs et l'Arcep. Ce programme vise apporter la couverture mobile dans les centres-bourgs d'environ 3 000 communes de France o aucun des trois oprateurs n'tait alors prsent. Il a t complt par un avenant du 13 juillet 2004.

Il prvoit en outre la couverture des axes de transport prioritaire. Cette obligation a t prcise par un accord sign le 27 fvrier 2007 par le ministre dlgu l'amnagement du territoire, l'AMF, l'ADF, les trois oprateurs, la SNCF, Rseau ferr de France (RFF) et l'Arcep. Les oprateurs de tlphonie mobile se sont engags par cet accord couvrir les autoroutes, les routes sur lesquelles le trafic est suprieur 5 000 vhicules par jour ainsi que les axes reliant, au sein de chaque dpartement, les prfectures et les sous-prfectures. L'engagement de couverture reprsente 57 127 km d'axes routiers prioritaires, l'objectif de couverture tant de fournir un service l'extrieur des vhicules. La couverture de ces axes prioritaires par les oprateurs devait s'achever la fin de l'anne 2009 pour Orange France et SFR, et la fin de l'anne 2010 pour Bouygues Telecom, en raison du dcalage dans le renouvellement de sa licence. Cet accord national inclut galement un paragraphe concernant les axes ferroviaires, o les oprateurs s'engagent tudier les possibilits d'amlioration de la couverture et de la qualit de service dans les trains. Enfin, il prvoit la couverture des zones touristiques forte affluence. Financ la fois par des fonds publics et privs, il a t scind en deux phases : - la premire (2003-2004), cofinance entre l'tat et les collectivits locales (pour les pylnes) et les oprateurs (pour les antennes) concernait 1 250 sites ; - la deuxime (2005-2006), prise en charge par les seuls oprateurs moyennant une baisse du taux de redevance, concernait 933 sites.
b) Les extensions au programme

Au mois d'octobre 2006, ont t intgres les demandes nouvelles de couverture des communes non retenues en 2002. Un nouveau recensement a t effectu cet effet. Achev en avril 2008, il a permis d'ajouter 364 nouvelles communes rpondant aux critres du programme initial. Le 10 septembre 2008, il a t dcid par les diffrentes parties l'accord que 309 nouveaux sites couvriraient ces 364 communes, dont 158 en phase 1 et 151 en phase 2. Il tait prvu l'origine que la totalit de ces communes serait couverte en 2011. Par ailleurs, une circulaire du 29 juillet 2010 du ministre de l'espace rural et de l'amnagement du territoire, M. Michel Mercier, a demand d'identifier les communes non couvertes par le rseau mobile l'issue des programmes initial et complmentaire zones blanches . Si le rsultat de ce nouveau recensement n'est pas encore connu, une premire liste ferait tat, selon les donnes communiques votre rapporteur, de 140 communes dont le centre bourg ne serait pas couvert. Une tude de rception sur 102 communes, lance par la Dlgation interministrielle l'amnagement du territoire et l'attractivit rgionale (Datar) en dcembre dernier, doit tre prochainement publie.

II. UNE COUVERTURE LOIN CEPENDANT D'TRE OPTIMALE


A. LES CARTS ENTRE COUVERTURE THORIQUE ET COUVERTURE RELLE Plusieurs raisons peuvent expliquer qu'en un point dclar comme couvert sur la carte de couverture d'un oprateur, un utilisateur ne puisse accder aux services de celui-ci.
1. Des conditions d'utilisation diffrant du rfrentiel technique utilis

Une carte de couverture reflte la disponibilit gographique du service mobile au sens strict du rfrentiel technique dfinissant la notion de couverture sur la base duquel elle a t construite. Elle ne reflte donc pas la couverture dans toutes les configurations dans lesquelles l'utilisateur peut apprhender la disponibilit du service dans la vie courante, ni la qualit du service perue par l'utilisateur. Or, la limite effective de la couverture mobile n'est pas la mme selon le niveau de service et le contexte dans lequel sa disponibilit est value. Ainsi, elle n'est pas identique selon le service que l'on considre (tlphonie, internet haut dbit mobile ...), la qualit de service attendue (qualit vocale, fluidit de navigation, temps de tlchargement, dbit ...) ou la situation depuis laquelle la disponibilit est value ( l'extrieur, l'intrieur d'un btiment, l'intrieur d'un vhicule, en situation statique, en mouvement plus ou moins grande vitesse ...). Afin d'aller au-del de la notion de couverture qui s'attache rendre compte de la disponibilit gographique d'un niveau de service donn, des enqutes d'valuation de la qualit sont conduites dans les zones considres couvertes. L'Arcep mne ainsi chaque anne une enqute sur la qualit de service des rseaux mobiles dans de nombreuses situations d'usage, notamment des appels tlphoniques de 2 minutes et de 5 minutes, l'extrieur et l'intrieur des btiments, ainsi qu'en situation de passager sur autoroute, dans les TGV ou encore les trains de banlieue, ainsi que l'envoi et la rception de SMS et de MMS, le transfert de fichiers... Les rsultats complets de ces enqutes sont disponibles sur le site internet de l'Autorit5(*).
2. Une probabilit non nulle de ne pouvoir passer une communication en zone thoriquement couverte

Une carte de couverture est le rsultat d'un exercice de prdiction, fond sur des calculs thoriques de propagation radiolectrique. Les logiciels trs sophistiqus et les modles de terrain utiliss peuvent, malgr leur grande prcision, ne pas reprsenter de manire parfaite toutes les caractristiques physiques ayant un impact sur les conditions de propagation radiolectriques (relief, bti, vgtation ...). En outre, les ondes radio fluctuent sans cesse, en raison par exemple des interfrences cres par les autres tlphones mobiles, du passage d'un camion sur une route, de l'apparition de la pluie ou encore de la modification du feuillage des arbres au fil des saisons. Ainsi, mme en un lieu habituellement bien couvert, il est possible

qu'une tentative d'appel tlphonique choue, pour une somme de raisons impossibles prvoir. Il n'est donc pas possible de raliser des cartes de couverture qui montrent des lieux o l'on est certain 100 % que le service est disponible avec la qualit souhaite. Sur les cartes, une zone est donc gnralement dclare couverte si la probabilit est suffisamment forte de pouvoir accder dans cette zone un service donn avec une qualit dfinie. Cela veut dire qu'il existe toujours une probabilit non nulle que des appels chouent dans les zones dites couvertes. Inversement, il existe toujours une certaine probabilit que des tentatives d'appels russissent en dehors des zones indiques couvertes sur la carte. En pratique, la probabilit de passer un appel dans une zone dclare couverte est d'environ 97 % en 2G.
3. Un degr de rsolution des cartes ne permettant pas toujours de prciser les points non couverts au sein des zones couvertes

Les cartes de couverture transmises par les oprateurs mobiles ont une rsolution comprise entre quelques dizaines de mtres et une centaine de mtres en fonction de la zone considre. De ce fait, la prcision des cartes est bien suprieure la maille des communes, mais parfois infrieure celle qui serait requise pour y faire figurer des mini zones blanches se trouvant au sein de zones rputes couvertes. Il en rsulte que des trous de couverture de taille infrieure cette rsolution peuvent exister dans des zones dclares couvertes sur ces cartes, sans pour autant que la sincrit des informations dlivres puisse tre remise en cause. B. UNE COUVERTURE ENCORE INCOMPLTE
1. Une densit en sites infrieure l'optimum d'une bonne couverture

Il se trouve parfois que dans des zones censes tre couvertes, et d'ailleurs situes non loin d'metteurs, il soit impossible de capter un signal suffisant pour passer ou recevoir un appel. De nombreuses dolances de ce type sont rapportes couramment aux lus, mais galement soulignes par une association comme l'UFC Que choisir. La cause en est souvent que la densit du rseau est insuffisamment leve et ne permet pas d'acheminer correctement de la voix et/ou des donnes. Les oprateurs ont en effet tendance remplir leurs obligations ou engagements de couverture a minima, en implantant un metteur insuffisamment puissant ou appel desservir plusieurs communes. Outre l'inertie des oprateurs, il est vrai que la densification du rseau, qui passe par une augmentation de la puissance d'mission ou par l'installation de nouveaux sites de diffusion, se heurte un obstacle d'ordre socital : l'hostilit croissante de la population aux antennes de tlphonie mobile. Selon l'un des oprateurs auditionns, il faudrait dsormais 36 mois en moyenne pour en dployer une, contre 18 voici quelques annes.

Sans refaire un dbat qui a dj eu lieu sur cette question, votre rapporteur regrette ces ractions, qui sont sans rapport avec la ralit : ce n'est en effet pas la multiplicit d'antennes qui serait porteuse de risques sanitaires, mais au contraire leur faible nombre, qui doit alors tre compens par une augmentation de la puissance d'mission. Un rseau bien maill d'antennes est ainsi un rseau dont les puissances d'mission sont faibles, et les dangers supposs pour la sant rduits d'autant.
2. Un bilan mitig des programmes d'extension de couverture mobile
a) Un programme d'extension initial quasiment achev

Le programme d'extension de la couverture en zones blanches se trouve dsormais quasiment achev, puisqu'au 31 janvier de cette anne, 2 907 communes (soit 1 894 sites) taient couvertes sur les 2 944 communes (1 923 sites) du plan initial. Sur les 1 098 sites prvus en phase 1, 24 restaient couvrir (dont 9 dans le dpartement de Seine-Maritime), et 5 seulement sur les 825 prvus en phase 2. Selon les informations transmises par l'ADF, 19 sites sur les 29 restant au total seraient bloqus ou sans visibilit, dont 16 en phase 1 et 3 en phase 2. Une cinquantaine de communes est concerne, qui chacune fait l'objet d'un suivi individualis par les oprateurs et par la Datar. 3 sites peuvent tre considrs comme bloqus pour des raisons spcifiques (opposition de riverains, emplacement inadquat, vandalisme ...) et 16 sont sans visibilit du fait de problmes de financement et/ou des choix des oprateurs.
b) Un programme complmentaire la trane

S'agissant du programme de couverture complmentaire, le bilan est beaucoup moins satisfaisant. Au 31 janvier, 54 communes (soit 45 sites) taient couvertes sur les 364 prvues (soit 309 sites), soit 14,5 % des objectifs initiaux. En phase 1, restent ainsi 155 des 158 sites prvus couvrir, et 109 des 151 prvus en phase 2. Selon les donnes de la Datar, il apparat qu'en phase 1, 49 sites auraient fait l'objet d'une signature de protocole, 52 ont un protocole en cours de signature ou sont en attente de rponse, et 33 sont en cours de dfinition de protocole sans obstacle majeur. Au total, 134 sur les 158 prvus seraient donc en cours de traitement et devraient normalement voir le jour. En phase 2, 127 sites sur les 151 prvus seraient en tat normal d'avancement selon les oprateurs. Les retards importants de ce programme complmentaire seraient dus divers types de difficults techniques lies l'identification des points hauts, la compatibilit avec le graphe technique, aux supports de sites, la conduite d'tudes pralables ... Par ailleurs, les contraintes financires pesant sur les dpartements depuis 2009 constituent un facteur important du retard. Or, les autorisations d'engagement financier dlgues par la Datar aux prfets de rgion ne pouvant tre mobilises au-del de l'exercice 2011, devra sans doute tre mise en oeuvre une procdure de rengagement des crdits trs lourde.
3. Des financements globaux trs consquents et principalement privs

Le bilan ralis par la Datar du financement public des plans d'extension de couverture sur la priode 2003-2010 fait apparatre un montant total de 110,6 millions d'euros, ventil de la faon suivante : Financements allous (en euros) 36 982 811 34 284 830 24 761 903 13 817 546 465 701 Source : ADF. Les oprateurs ont assum la majeure partie des investissements. Pour les phases 1 et 2, ils disent en effet avoir investi entre 150 et 180 millions d'euros chacun, soit entre 450 et 540 millions d'euros. Au total, ce sont donc entre 560 et 650 millions d'euros de financements publics et privs qui auront t mobiliss pour le programme d'extension de couverture en zones blanches.
4. La difficult de remettre en cause les obligations des oprateurs

Personne publique tat via le Fonds national d'amnagement et de dveloppement du territoire (FNDT) Conseils gnraux Fonds europen de dveloppement rgional (Feder) Rgions Intercommunalits

Part du financement public total (en %) 33,4 31 22,4 12,5 0,4

Les trois oprateurs mobiles Orange France, SFR et Bouygues Telecom sont titulaires d'autorisations initialement dlivres au dbut des annes 1990 et ayant fait l'objet de procdures de renouvellement. Les premires autorisations ont t attribues pour une dure de 15 ans Orange France (initialement France Telecom) et SFR par arrts du 25 mars 1991 et Bouygues Telecom par arrt du 8 dcembre 1994. Les autorisations d'Orange France et de SFR ont ainsi t renouveles respectivement par des dcisions de l'Arcep en date des 14 fvrier et 31 janvier 2006. L'autorisation concernant Bouygues Telecom a quant elle t renouvele par l'Autorit le 5 novembre 2009. Chaque oprateur s'est vu imposer une obligation de couverture de 98 % de la population franaise mtropolitaine. Selon les critres dj mentionns, elle doit permettre une rception l'extrieur des btiments, en situation statique, avec des terminaux classiques (de puissance 1 ou 2 watts). Elle porte sur la disponibilit du service tlphonique, mais galement d'un service de messagerie interpersonnelle (SMS), d'un service de transfert de donnes en mode paquet (GPRS) et d'un service bas sur la localisation de l'utilisateur, dans les possibilits offertes par la norme.

Chaque oprateur a pu raliser une couverture relativement tendue en tablissant environ 15 000 sites couvrant dsormais, ainsi qu'il a dj t mentionn, 99,82 % de la population, soit 97,7 % du territoire. Si l'on intgre les engagements pris dans le cadre des diffrents programmes d'extension de couverture, il apparat donc que les oprateurs ont tenu les engagements qui figuraient dans leurs licences 2G et vont mme au-del. Il semble donc aujourd'hui difficile, sans remettre en cause l'quilibre juridico conomique de ces licences -ce qui serait illgal, voire inconstitutionnel- de leur imposer des exigences de couverture supplmentaires. Et ce surtout au vu des importants investissements qu'ils doivent raliser dans leurs diffrents champs d'activit (extension des rseaux 2G et 3G, achat de licences 4G, monte en dbit, dploiement du trs haut dbit ...), dans un contexte international trs concurrentiel. Quant la 3G, il n'y a gure davantage de levier d'action pour contraindre les oprateurs, puisque le renouvellement des licences, qui serait l'occasion de renforcer les exigences en matire de couverture, n'interviendra au plus tt qu'en 2020, pour les licences accordes au tout dbut des annes 2000. C. DES PROGRAMMES RATTRAPS PAR DES SAUTS TECHNOLOGIQUES Aprs l'essor des rseaux mobiles de deuxime gnration la norme GSM la fin des annes 90 -ou 2G-, les rseaux de troisime gnration la norme UMTS6(*) -ou 3G- se sont progressivement dploys depuis le dbut des annes 2000. Grce des dbits largement plus levs, ils permettent l'accs une gamme trs large de nouveaux services lectroniques (navigation sur l'Internet, rception et envoi de courriels, tlvision, tlchargement de musique, golocalisation ...). Comme pour la norme GSM, les oprateurs avaient, dans leurs licences, des obligations de couverture en UMTS : 99,3 % de la population pour SFR, 98 % pour Orange et 75 % pour Bouygues Telecom. Et de la mme faon que pour la 2G, la procdure de contrle de ces obligations passe par la confrontation des cartes fournies par les oprateurs et des relevs de terrain effectus par l'Arcep selon un rfrent identique, soit la disponibilit du service de tlphonie l'extrieur des btiments, en situation statique et pour des appels d'une minute. Le taux de fiabilit des cartes des oprateurs, suprieur 95 %, est lgrement moindre que celui de la 2G. Au 1er dcembre 2009, date du bilan de couverture 3G publi par l'Arcep, les trois oprateurs taient loin d'avoir satisfait ces objectifs. Ainsi, Orange France annonait 87 % de la population desservie, sur 47 % de la surface du territoire, grce l'implantation de plus de 11 000 sites 3G. SFR reconnaissait pour sa part ne couvrir que 81 % de la population, pour 33 % de la surface du territoire, grce l'implantation de prs de 8 200 sites 3G. Enfin, Bouygues Telecom annonait couvrir 80 % de la population, soit 40 % du territoire, grce l'implantation de 7 000 sites 3G environ. Constatant ces retards de dploiement, l'Arcep a mis en demeure Orange de couvrir 91 % de la population avant fin 2010 et 98 % avant fin 2011, SFR tant mise en demeure de couvrir 84 % de la population avant le 30 juin 2010 et 98 % avant fin

2011. De son ct, Free Mobile, qui a obtenu la troisime licence 3G, s'est engag pour une couverture de 90 % de la population d'ici 2018. Afin d'atteindre ces objectifs impratifs, les oprateurs disposent de plusieurs possibilits techniques. Tout d'abord, ils rutilisent largement les sites 2G, aujourd'hui trs largement dploys sur le territoire -et dont le dploiement se poursuit dans le cadre des programmes d'extension-, qui peuvent tre dots d'quipements 3G. Ils poursuivent ainsi le dploiement de la 3G dans la bande des 2,1 GHz sur ces sites 2G, en particulier dans les zones suffisamment denses pour justifier l'utilisation des frquences hautes. Ils ont galement commenc rutiliser pour l'UMTS des frquences de la bande des 900 MHz, aujourd'hui utilise pour le GSM, qui permet une plus large couverture que les frquences hautes du fait de proprits de propagation plus favorables. En zones rurales, l'utilisation de cette bande permettra de rduire le nombre de sites ncessaires, compar un dploiement dans la bande des 2,1 GHz. En zone dense, elle permettra d'amliorer la qualit de service dans tous les lieux o la rception est difficile. Hormis SFR, l'atteinte par chaque oprateur des obligations de couverture que contiennent les licences ne permettrait pas de l'tendre jusqu'au niveau de la couverture 2G. Intgrant l'effet cliquet faisant qu'il serait commercialement difficilement justifiable de maintenir un tel cart entre les deux technologies au dtriment de la plus rcente, les trois oprateurs ont pass, en fvrier 2010, un accord tripartite affichant leur volont de poursuivre le dploiement de leur rseau 3G audel des obligations figurant dans leurs licences, et d'atteindre une couverture quivalente celle de la 2G d'ici fin 2013, notamment en mettant niveau en 3G les sites 2G du programme national d'extension de la couverture mobile. Etendu Free Mobile en juillet 2010, cet accord prvoit le recours au mcanisme dit de ran sharing , soit la mise en commun par les oprateurs d'quipements actifs et de leurs frquences assignes. D. L'APPARITION DE NOUVEAUX BESOINS ET D'UN DEGR D'EXIGENCE PLUS LEV Les obligations en termes de couverture mobile imposes aux oprateurs, et le rfrentiel technique permettant d'en contrler le respect, ont t fixs une poque -la fin des annes 90- o la tlphonie mobile tait encore confidentielle, et donc le degr d'exigence vis--vis de l'tendue et de la qualit de service bien moindres que ce qu'ils sont aujourd'hui, o le taux de pntration de cette technologie est suprieur 100 %. Or, si la couverture s'est progressivement tendue jusqu' avoisiner dsormais les 100 % de la population, le rfrentiel, dfini par l'Arcep dans sa dcision du 20 fvrier 2007 et appliqu par cette dernire, est aujourd'hui dpass. Comment se satisfaire d'une rception uniquement en zone habite, l'extrieur des btiments et en situation fixe ? Le dbat porte sur chacune des trois composantes du rfrent de couverture, soit : - la rfrence des zones habites. Est mesure, en effet, la possibilit de passer ou recevoir un appel tlphonique depuis les zones bties du territoire dont l'unit est l'IRIS -subdivision d'une commune- tel que dfini par l'Institut national de la

statistique et des tudes conomiques (Insee). Sont donc, par dfinition, exclues les zones non habites du territoire. Or, le fait qu'elles soient dpourvues de population fixe n'implique pas forcment que leur couverture en tlphonie mobile serait inutile. C'est le cas des axes routiers. Certes, les principaux sont aujourd'hui couverts, notamment grce au volet du programme d'extension de couverture spcifiquement consacr aux axes de transports prioritaire . Sign le 27 fvrier 2007 par les trois oprateurs, il engage ces derniers couvrir les autoroutes, les routes sur lesquelles le trafic est suprieur 5 000 vhicules par jour ainsi que les axes reliant les prfectures aux sous-prfectures, au sein de chaque dpartement, soit 57 127 km de voies. S'il est aujourd'hui quasi achev, il ne couvre cependant, comme son nom l'indique, que les axes de transport prioritaires : outre le fait qu'il a dans certains dpartements une porte trs rduite7(*), il n'apporte aucune garantie de couverture sur l'ensemble des autres voies routires. Quant aux axes ferroviaires, ils sont certes inclus dans l'accord du 27 fvrier 2007, sign par la SNCF et RFF, mais l'engagement ne porte que sur l'tude de la possibilit d'amlioration de la couverture et de la qualit de service dans les trains. Au-del des axes de communication, devrait tre couvert l'ensemble des zones de dveloppement conomique qui, si elles ne constituent pas des zones d'habitat au sens strict du terme, ont cependant une importance capitale pour le dveloppement des territoires. Enfin, la demande de couverture de l'ensemble des zones d'intrt touristique est dsormais trs forte. D'importants progrs ont t raliss en la matire, puisque les plages et pistes de ski sont aujourd'hui quasi entirement couvertes, le plus souvent par plusieurs, voire l'ensemble des oprateurs, qui en font un argument commercial auprs de leur clientle. Le dbat porte dsormais sur les espaces naturels utiliss pour les sports et loisirs de plein air, comme les sentiers de randonne. L'AMF, arguant du risque pour les maires de voir leur responsabilit engage en cas d'accident sur des chemins de ce type o les secours ne pourraient tre prvenus du fait de l'absence de rseau, demande par exemple ce qu'ils soient couverts, tandis que l'ADF a voqu la desserte des parcs naturels pour, par exemple, des expriences interactives et ludiques de ralit augmente proposes leurs visiteurs. Il est certain que la couverture de toutes ces zones aujourd'hui peu ou mal desservies par la tlphonie mobile leur confrerait une relle plus-value et aurait une incidence trs positive sur leur dveloppement. Le dbat s'tend dsormais jusqu' la couverture de l'ensemble du territoire, demande par certains, plaidant que la couverture de chacun de ses points a un intrt potentiel ou effectif, notamment pour des raisons de scurit. Tant pour des raisons conomiques (le cot en a t chiffr par un oprateur environ un milliard d'euros pour un seul rseau) qu'esthtiques (cela impliquerait en effet une multiplication des pylnes dans des espaces naturels, au nombre de 3 000 4 000 supplmentaires selon le mme oprateur), cela semble excessif : une telle couverture intgrale n'existe nulle part au monde. Les zones les plus loignes des lieux de vie, qui n'ont pour la plupart ni alimentation lectrique ni possibilit de transmission ncessaire proximit, ne sont videmment pas rentables alors qu'elles sont en mme temps les plus onreuses desservir.

Votre rapporteur, qui reconnat donc l'aberration conomique que constituerait une couverture intgrale du territoire, souligne toutefois que la couverture actuelle est insuffisante au regard des besoins et appelle un vritable dbat sur son extension future dans le cadre de la prochaine gnration de tlphonie mobile ; - la restriction des appels l'extrieur des btiments. L'ide tait l'origine que les btiments tant majoritairement desservis par la tlphonie fixe, tait surtout recherche une couverture en rseau mobile l'extrieur de ces derniers. De plus, la vrification de la couverture l'intrieur aurait t source de difficults techniques et administratives. L encore cependant, la demande a volu : de plus en plus de consommateurs -notamment les plus jeunes- n'ont d'abonnement tlphonique que mobile et souhaiteraient pouvoir utiliser leur tlphone portatif chez eux. Par ailleurs, ainsi qu'il a t rapport au cours des auditions, les rsidents secondaires, cherchant viter de reprendre un deuxime abonnement de tlphonie fixe pour leur domicile de vacances, vrifient avant de s'implanter dans un lieu de villgiature qu'il est bien couvert par le rseau de tlphonie mobile. Pour ces raisons, la rception et l'mission d'appels l'intrieur devient une exigence partage par un nombre croissant d'abonns, et remet en cause la pertinence du critre de couverture l'extrieur d'origine ; - la mesure de la couverture en situation fixe. L encore, ce critre, qui rsultait de considrations pratiques -la stabilit du rseau en situation fixe est plus grande qu'en mobilit- ne correspond plus aux pratiques quotidiennes en matire de tlphonie mobile. Sauf transformer le tlphone portable en cabine tlphonique, il est acquis aujourd'hui que les consommateurs passent ou reoivent leur appel trs frquemment en situation de mobilit : en marchant, en voiture, en train... Or, si la stabilit des appels en marche pied est relativement bonne, tel n'est pas le cas en voiture (le programme de couverture des axes de transport prioritaires n'engage d'ailleurs les oprateurs qu' fournir un service l'extrieur des vhicules), et encore moins en train (mme si des efforts sont raliss par les oprateurs tlphoniques et ferroviaires pour assurer un relais de transmission en leur sein). Pour mriter son appellation de tlphone mobile , le portable devra l'avenir permettre de passer insensiblement des appels en situation fixe ou mobile. Votre rapporteur plaide, l encore, pour que cette dimension nouvelle soit galement prise en compte dans les exigences fixes pour la prochaine gnration de tlphonie mobile.

III. QUELQUES PISTES DE SOLUTIONS


A. OBTENIR UNE PHOTOGRAPHIE EXACTE DE L'EXISTANT
1. Sur la couverture des rseaux

Si l'Arcep a procd des bilans de couverture du territoire en technologie 2G et 3G, ils sont en partie dpasss. Ils remontent en effet respectivement au 1er janvier et

1er dcembre 2009, et n'intgrent donc pas entirement les derniers dveloppements du programme d'extension de couverture, ni les renforcements des rseaux auxquels ont spontanment procd les oprateurs. D'autre part, leur niveau de prcision cartographique est relativement grossier puisqu'ils sont dtaills dpartement par dpartement, ce qui ne permet pas de saisir l'tendue de la couverture l'chelle des communes. Or, il est indispensable que les diffrents acteurs concerns -au premier chef desquels les lus locaux- soient en mesure de connatre avec prcision et d'une faon actualise la couverture mobile locale avec une granularit la plus fine possible. C'est en effet seulement au vu de ce constat qu'ils pourront laborer et mettre en oeuvre des stratgies d'achvement de la desserte de leurs territoires, tout au moins de ceux accueillant leur population. La circulaire du 29 juillet 2010 du ministre de l'espace rural et de l'amnagement du territoire prvoit certes l'identification des communes dont la couverture mobile serait inexistante l'issue des programmes d'extension en zones blanches , mais les rsultats de ce recensement ne sont pas ce jour consolids entre l'tat et les oprateurs. Or, l'Arcep est l'organisme ayant la fois les comptences techniques et, de par la loi, la lgitimit pour procder la vrification des cartes de couverture fournies par les oprateurs. Elle a d'ailleurs propos d'elle-mme de procder, dpartement par dpartement, et de faon concerte avec les services dconcentrs de l'tat, un recensement trs prcis des zones de couverture dans un dlai allant jusqu' la fin de l'anne. Votre rapporteur suggre donc aux collectivits qui le souhaitent de saisir l'Autorit d'une telle demande, afin que celle-ci, en partenariat avec les services de l'tat, fournisse rapidement un bilan prcis de l'extension de la couverture mobile qui lui permettra de mesurer l'effort restant accomplir pour rendre celle-ci exhaustive sur les zones qu'elles considre comme prioritaires, et d'y apporter des solutions appropries.
2. Sur le cot de l'achvement de la couverture

Une fois connue les zones du territoire dpourvues de couverture mobile -c'est--dire les zones blanches restantes-, il est ncessaire de pouvoir chiffrer avec autant d'exactitude que possible le cot de desserte de ces zones. Cela implique de connatre le cot moyen d'investissement et de fonctionnement d'un seul pylne metteur. Or, les auditions n'ont pas permis votre rapporteur d'obtenir des donnes prcises et constantes cet gard : seule une fourchette -trop large- de 50 000 200 000 euros par pylne a t voque, tandis qu'un oprateur a mentionn le chiffre global d'un milliard d'euros pour couvrir l'intgralit du territoire. Il est certes difficile d'obtenir directement des oprateurs des donnes prcises quant ces lments financiers. Toutefois, l'Arcep, qui est destinataire des programmes d'investissement et des comptes d'exploitation des diffrents oprateurs pour chacun

de leur pylne, serait en mesure d'tablir objectivement un tel chiffrage et de le soumettre ces derniers pour en contrler la prcision. Votre rapporteur suggre donc, l encore, aux collectivits concernes de faire auprs de l'Arcep une demande d'estimation du cot d'extension de la couverture aux zones non encore couvertes localement, qui puisse servir de base aux ngociations conduire avec les oprateurs sur le partage de la charge financire d'une telle extension. B. SIGNALER ET REMDIER TOUT CART ENTRE COUVERTURE THORIQUE ET COUVERTURE RELLE
1. Une obligation de transparence accrue pesant sur les oprateurs

A l'occasion du renouvellement des autorisations GSM, l'Arcep a renforc les dispositions pesant sur les oprateurs quant la transparence en matire de couverture mobile. Les autorisations prvoient ainsi que chaque oprateur est tenu de publier des cartes de couverture du territoire un niveau suffisamment fin pour rendre compte des diversits gographiques et dmographiques. Concrtement, chaque oprateur mobile doit publier une carte de couverture permettant d'apprcier les lieux o le service de tlphonie vocale de l'oprateur, l'extrieur des btiments et avec des terminaux portatifs, est disponible. La carte doit au minimum faire apparatre, avec une chelle au moins gale 1/50 0008(*), les centres-bourgs des communes, les axes de transport, les limites et les noms des communes, l'chelle et une lgende dtaille. Les oprateurs mobiles sont galement tenus, conformment l'article L. 33-8 du code des postes et des communications lectroniques (CPCE), de publier chaque anne avant le 31 janvier la liste des nouvelles zones couvertes au cours de l'anne prcdente.
2. La rcurrence d'carts entre les cartes fournies par les oprateurs et les relevs de terrain

Les oprateurs doivent assurer la cohrence des cartes qu'ils publient avec la ralit sur le terrain, sur la base du rfrentiel technique dfini par le protocole de mesure. La cohrence des cartes publies avec la ralit sur le terrain est vrifie chaque anne sur la base de ce protocole par une campagne de mesure de l'Arcep. Or, si ces enqutes montrent une fiabilit globale relativement bonne des cartes de couverture 2G publies par les oprateurs mobiles en mtropole, des incohrences significatives sont apparues pour certains oprateurs sur certains cantons , selon les termes mmes de l'Autorit. Ce distinguo entre couverture thorique et relevs de terrain confirme l'exprience rapporte par de nombreux usagers qui, se trouvant dans les zones thoriquement couvertes par leur oprateur, ne captent aucun signal ou bien un degr tellement dgrad qu'il ne permet pas de passer ou recevoir un appel dans de bonnes conditions.

Certaines collectivits ont galement procd des relevs de couverture et mis en vidence des incohrences, qui ont d'ailleurs t soulignes par l'Association des villes et collectivits pour les communications lectroniques et l'audiovisuel (Avicca). Tel est le cas, par exemple, des Ardennes et la rgion Franche-Comt. Ces carences tiennent deux types de facteurs. Les premiers sont techniques et donc acceptables : ils tiennent la marge d'incertitude affectant, sur le terrain, des projections effectues par des instruments ne pouvant intgrer l'ensemble des paramtres et leur variabilit incessante. En revanche, la seconde srie de facteurs tient la trop faible densit du rseau et met en relief l'insuffisant dploiement des oprateurs dans certaines zones.
3. La possibilit pour les usagers de contester ces carts auprs de l'Arcep et d'obtenir leur rsorption

Quand les rsultats d'une enqute ralise par l'Arcep sur un canton sont incohrents avec la carte publie, l'oprateur doit prendre, dans un dlai de trois mois suivant la fin de l'enqute, les mesures ncessaires pour corriger ladite carte. Ce canton sera nouveau audit l'anne suivante, en plus des cantons contenus dans la liste prvue pour ladite anne. Mais l'initiative de cette mise en adquation de la couverture annonce avec le dploiement rel n'est pas rserve la seule Autorit. Au contraire, l'Arcep accepte et encourage les collectivits -et mme les particuliers- raliser des tests de terrain et transmettre tout cart avec la couverture thorique, afin qu'il soit analys et trait. Dans un tel cas en effet, et si l'cart de couverture est confirm, il revient l'oprateur, conformment la procdure prcdemment dcrite, de se mettre en conformit avec son annonce de dploiement dans les trois mois et de faire l'objet d'une vrification l'anne suivante. Votre rapporteur insiste donc sur l'intrt immdiat pour les collectivits et particuliers concerns de pratiquer de telles contre-mesures et de contraindre ainsi les oprateurs respecter effectivement les cartes de couverture sur lesquels ils communiquent volontiers. C. ACHEVER LES PROGRAMMES D'EXTENSION DE LA COUVERTURE MOBILE EN ZONES BLANCHES Les programmes d'extension de la couverture en zones blanches , qui ont un caractre obligatoire pour les oprateurs et devraient permettre de solutionner bon nombre de problmes locaux, ont des bilans mitigs. Ainsi qu'il a t indiqu prcdemment, la premire tranche et le programme concernant les axes de transport prioritaires sont aujourd'hui en voie d'achvement, tandis que la tranche complmentaire accuse un certain retard et que le lancement d'une phase supplmentaire est actuellement l'tude. Report une date inconnue, le programme d'extension 2G se chevauche par ailleurs de faon problmatique avec les oprations de ran sharing menes par les

oprateurs dans le cadre de la 3G, qui devraient permettre d'obtenir une couverture identique dans cette technologie celle existant en 2G. Si ces programmes d'extension ne rgleront certes pas tout, du fait notamment de leurs critres de couverture, il convient aujourd'hui qu'ils soient mens bien dans les communes o ils n'ont pas pour l'heure t mis en oeuvre. D. TROUVER DES ARRANGEMENTS AU CAS PAR CAS ENTRE LES DIFFRENTS ACTEURS EN FONCTION DES BESOINS LOCAUX Il importe d'avoir l'esprit, comme le reconnat d'ailleurs l'Arcep, que l'achvement des programmes d'extension de la couverture, en 2G comme en 3G, ne permettra pas d'obtenir une couverture intgrale des zones d'habitation, puisque le critre de mesure des communes en zones blanches est et demeure la couverture du centrebourg . Ainsi, toutes les communes en zones blanches seront terme considres comme traites, sans que l'intgralit de leur population ne le soit pour autant. Or, s'il est impossible, ainsi qu'il a t indiqu, de forcer la main aux oprateurs pour les contraindre couvrir, en 2G et 3G, des zones qu'ils n'taient pas censs desservir au regard des exigences de leurs licences ou des programmes d'extension, il reste envisageable de les y inciter par la concertation et la ngociation des conditions de leur implantation. Il s'agit dsormais, en effet, de faire du sur mesure en rapprochant les diffrents acteurs concerns au niveau local en vue de mettre en oeuvre au cas par cas des solutions volontaires et adaptes. L'organisation institutionnelle ne facilite pas ncessairement ces rapprochements. L'ADF s'est ainsi plainte de l'absence d'une instance de concertation qui permettrait de rapprocher les acteurs pour la 2G, alors qu'elle existe pour la 3G sur le programme d'extension en zones blanches . Ds lors, les collectivits se retrouvent isoles et dpendantes des informations fournies par les oprateurs qui acceptent de les rencontrer. Votre rapporteur prconise cet gard la mise en place d'un tel comit de pilotage , au niveau national comme de moindres chelles territoriales. Les rapprochements que permettraient de telles structures ne doivent pas avoir un caractre ponctuel, mais tre prenniss et s'inscrire dans une planification des besoins numriques locaux dans toutes leurs dimensions. Or, existent dj -ou du moins sont en cours d'laboration- des instruments permettant de recenser les projets de dveloppement du trs haut dbit fixe l'chelle locale : il s'agit des schmas directeurs d'amnagement numrique des territoires (SDANT), dont la loi Pintat 9(*) a prvu l'laboration. Votre rapporteur estime qu'il serait particulirement judicieux pour les collectivits d'intgrer une composante tlphonie mobile dans ces documents. Les liens entre trs haut dbit et tlphonie mobile sont en effet troits, ds lors que le fibrage des pylnes metteurs sera dans la plupart des cas ncessaire pour la dernire gnration de rseau mobile, la 4G. Sur le fond, la marge de manoeuvre dont disposeront les acteurs sera assez troite, si l'on considre comme acquis qu'une couverture plus large du territoire ne peut tre impose unilatralement aux oprateurs.

Il doit tre encore possible d'optimiser la marge le rseau existant en rglant au mieux la direction et le niveau d'mission des antennes, mais dans une faible mesure. Les oprateurs, qui ont tout intrt tirer le maximum de rendement de chacun de leur site, nous ont en effet confi qu'un tel razimutage ne permettrait pas de gagner des surfaces de couverture significatives. Il serait sans doute opportun galement d'valuer l'efficacit de rmetteurs, sur laquelle votre rapporteur a recueilli des informations contradictoires ne permettant pas d'tre fix sur l'intrt d'une telle solution technique. Il faut par ailleurs pousser autant que possible les oprateurs mutualiser leurs quipements, ce qui rduit les cots et augmente la qualit de service, comparativement aux solutions d'itinrance10(*). Ces dernires font en effet l'objet de limitations, notamment dans le cas o les prestations sont assures par plusieurs oprateurs diffrents sur des zones rapproches. En ce cas en effet, il peut y avoir ncessit d'une reconnexion lors d'un changement d'oprateur, entranant de facto la coupure momentane de la transmission. Si cela ne pose par de problme en cas de position stationnaire, il peut donc y avoir des coupures en mobilit, ce qui peut tre gnant pour les conversations tlphoniques, mais aussi, en 3G, pour la consultation de pages Internet ou la visioconfrence. L'aspect conomique est vident ds lors que le cot des infrastructures (passives, voire galement actives) est partag entre les diffrents oprateurs. C'est d'ailleurs la dmarche finalement privilgie pour l'extension de la couverture 3G, sous une forme appele ran sharing . Quant au confort d'utilisation pour l'usager, il provient de l'absence de coupure en cas de passage d'un metteur un autre, que connaissent en revanche les solutions d'itinrance11(*). Si elle n'est pas forcment spontane, du fait de stratgies diffrentes d'un oprateur l'autre, elle peut tre en revanche provoque par les collectivits. Ainsi, le dpartement de la Manche a fait procder une tude sur le rseau optimal de couverture mobile : il en rsulte que la mutualisation aurait permis d'avoir aujourd'hui une couverture suprieure, de plus de 99 % de la population, pour un moindre cot. Manche numrique va prsent identifier les 50 points hauts restant mutualiser pour obtenir une couverture de 100 % de la population. Au-del de la mutualisation, qui constitue en quelque sorte le support technique des dploiements dans les zones non encore couvertes, reste rgler le problme de leur financement. L encore, le partage de l'effort financier semble s'imposer. Il est vident que les oprateurs n'iront pas investir dans des zones recules du territoire dont la rentabilit est nulle, et mme ngative. Mais il est galement patent que les collectivits ne peuvent assumer seules de tels dploiements : les communes concernes, par dfinition petites et rurales, n'en n'ont pas les moyens, et les dpartements souvent pas davantage, beaucoup n'ayant pu participer la phase 1 du programme d'extension de couverture en zones blanches . C'est donc un partage du financement entre ces acteurs -mais galement l'tat, qui aurait en matire d'amnagement du territoire une responsabilit assumer- qu'il faut aboutir, en recherchant au cas par cas, selon les carences de couverture recenses, les besoins exprims et les souhaits d'investissement des collectivits, des solutions quilibres et adaptes. Il n'y a pas lieu, cet gard, d'dicter une rgle ou un modle

suivre, tout tant affaire de circonstances locales et de priorit donne la question. Aussi votre rapporteur appelle les collectivits, aprs avoir procd la vrification prcise des zones blanches persistantes, dterminer les espaces qu'elles souhaiteraient voir couverts et avoir si possible fait chiffrer le cot de leur desserte, dont la prise en charge est ngocier avec les oprateurs. E. FAIRE DE L'AMNAGEMENT DU TERRITOIRE UN CRITRE PRMINENT DANS LE DPLOIEMENT DE LA 4G Aprs les technologies 2G (GSM) et 3G (UMTS), la 4G12(*) (LTE, ou Long term evolution) constitue le prochain saut technologique attendu dans la tlphonie mobile et, ce titre, l'enjeu majeur pour l'amnagement de nos territoires dans son volet mobile. Permettant des dbits thoriques jusqu' une centaine de Mbit/s, la 4G ouvrira l'accs aux nouveaux usages du numrique (tlchargement de vidos haute dfinition, visiophonie ...) de faon fluide et en situation de mobilit. Des rseaux 4G sont d'ores et dj dploys dans certains pays asiatiques, notamment de pays nordiques et des tats-Unis qui, pourvus de vieux rseaux pour ces derniers, ont fait le choix de passer directement la norme 4G. Plusieurs quipementiers (AlcatelLucent, Nokia Siemens Networks, Huawei, Nortel, AT&T, Samsung ...) et oprateurs tlcoms (Orange, Vodafone, T-Mobile, DoCoMo...) ont fait part de leur intrt dvelopper des solutions de ce type dans les pays industrialiss. En France, cette technologie en est encore au stade de l'exprimentation par les oprateurs. Le calendrier de dveloppement est toutefois en passe d'tre prcis. Les frquences retenues pour ce rseau seront la bande 800 Mhz, issue du dividende numrique rsultant du proche arrt de la tlvision analogique et dite en or car permettant un trs grand dbit et une bonne couverture, et la bande 2,6 Ghz. L'appel candidatures pour les licences 4G permettant d'attribuer les frquences ncessaires pour btir les futurs rseaux devrait tre prochainement ouvert, d'ici la fin du premier semestre normalement. Si l'ensemble des modalits n'en est pas encore connu, notamment sur la faon dont seront proposes ces licences 4G, certains principes ayant des rpercussions potentiellement majeures en termes de couverture territoriale encadrent dj la procdure. A l'occasion des Assises du numrique, au mois de novembre dernier, le ministre en charge de l'industrie, M. Eric Besson, a fait part d'un calendrier de dploiement ambitieux qui permettrait d'obtenir une couverture 99 % de la population par au moins deux oprateurs mobiles d'ici 15 ans, conformment l'objectif d'amnagement du territoire pos par le lgislateur, l'initiative d'ailleurs du Snat, dans la loi du 17 dcembre 2009 relative la lutte contre la fracture numrique, et que l'Arcep a eu l'occasion de souligner clairement. Il a par ailleurs indiqu que la procdure d'appel d'attribution des licences, qui sera ouverte aux quatre principaux oprateurs nationaux actuels, devrait prvoir des conditions plus favorables pour les oprateurs mobiles virtuels (dits MVNOs) afin de garantir le respect du principe de concurrence contrl par l'autorit du mme nom. Enfin, le ministre a rappel l'objectif de valorisation du patrimoine de l'tat que le Gouvernement devra prendre en considration dans l'appel candidature. Si aucune dclaration officielle n'a t faite en ce sens, un montant de 2 milliards d'euros est couramment cit comme attendu par le Gouvernement de la vente de ses frquences13(*), en vue principalement de rsorber la dette de l'tat.

Trois grandes obligations -concurrence, rentabilit, couverture- s'imposeront donc dans la procdure d'attribution des licences et cartleront l'tat entre son dsir d'tre rmunr pour la vente des frquences et sa fonction d'amnageur du territoire. Or, le Gouvernement pourrait tre tent de privilgier le critre financier au regard du contexte des finances publiques, et ainsi de rduire le niveau d'exigence du cahier des charges en matire de couverture territoriale. Une telle stratgie, si elle aurait des consquences financires positives trs court-terme, se rvlerait finalement contreproductive plus long terme : en effet, les contraintes qui ne seraient pas incluses dans les cahiers des charges devraient, un jour ou l'autre, tre payes -et sans doute pour des montants bien plus importants- pour renforcer l'amnagement du territoire. Au mois de juillet 2010, l'Arcep a rendu publiques ses propositions de cahier des charges pour le lancement de la procdure d'attribution des licences pour le dploiement de rseaux mobiles trs haut dbit. Outre le caractre ambitieux du calendrier propos par l'Autorit, le trait marquant du document publi tient l'importance accorde au critre d'amnagement du territoire. Le rgulateur a ainsi insist sur la ncessit de respecter, dans la procdure d'attribution de licences : - des objectifs cibles ambitieux de couverture du territoire au niveau national et, ce qui est nouveau, de chaque dpartement individuellement ; - des obligations additionnelles de couverture d'une zone de dploiement prioritaire couvrant les trois quarts les moins denses du territoire ; - l'obligation de rpondre des caractristiques de performance en dbit crte reprsentatives du trs haut dbit mobile ; - une mutualisation du rseau et des frquences, ce qui constitue l aussi une premire ; - l'accueil des MVNOs. Certains de ces critres sont clairement destins viter de reproduire la fracture numrique que l'on a connue sur la 2G et la 3G, et ont un caractre rellement novateur. Pour assurer un dploiement national homogne, la zone de dploiement prioritaire, moins dense, pourrait devoir tre couverte 50 % dj aprs quatre ou cinq ans. Ceci exigera des investissements importants des oprateurs concerns, que le recours la mutualisation auquel est favorable l'Arcep permettra toutefois de rduire substantiellement. L'avis du Conseil d'tat sur le projet de dcret portant attribution des licences, demand par le Gouvernement, a t rendu rcemment mais n'est pas encore officiellement connu. Il s'inscrirait toutefois dans la droite ligne des propositions de l'Arcep et, conformment au cadre fix par le lgislateur dans la loi Pintat , serait favorable un programme obligeant les oprateurs fournir une couverture de 99,6 % dans les prochaines annes, l o le Gouvernement entendait se satisfaire d'une telle obligation pour deux des quatre lots de frquence cder, les deux autres n'imposant qu'une obligation limite 90 %.

Votre rapporteur insiste sur l'importance fondamentale de bien russir le passage la 4G en matire d'amnagement du territoire. Il rappelle que cet objectif a t trs clairement fix par le Parlement, et qu'il conviendra de veiller trs minutieusement sa traduction dans les cahiers des charges, qui ne sont pas encore connus, sans pour autant dcourager les oprateurs de soumissionner. Il faudra par ailleurs tudier trs en amont l'architecture du rseau 4G, qui sera en partie seulement identique aux rseaux 2G et 3G, pour l'optimiser dans l'implantation des metteurs en vue de couvrir une surface maximum de territoire. Ce travail d'tude et d'ingnierie doit tre fait pendant qu'il en est encore temps, c'est--dire avant le dbut du dploiement du rseau, car les cots d'ajustement seraient incomparablement plus levs une fois celui-ci ralis. Votre rapporteur fait galement remarquer que le dploiement rapide d'un rseau 4G performant dans les zones recules du territoire permettra d'y pallier l'absence, pour sans doute encore un certain nombre d'annes, de la fibre optique, non rentable dans ces espaces ruraux sauf faire l'objet d'importantes subventions publiques. De par ses performances trs levs, la 4G permettra en effet aux utilisateurs d'accder au trs haut dbit par la voie mobile, dans des conditions se rapprochant de celles de la voie fixe. Le dveloppement massif des quipements mobiles propres assurer une telle rception et permettre une navigation dans des conditions d'ergonomie satisfaisantes (smartphones, tablettes tactiles, cls 3G ...) rendra en effet possible une substituabilit des technologies fixes et mobiles de trs haut dbit. * ** Runie le 9 mars 2011, la commission a adopt ce rapport d'information, le groupe socialiste et le groupe communiste rpublicain et citoyen s'abstenant.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES


Mardi 1er fvrier 2011 - SFR : Mme Marie-Georges Boulay, directrice de la rglementation et de la concurrence, et M. Vincent Talvas, directeur des affaires publiques ; - Bouygues Telecom : MM. Emmanuel Forest, vice-prsident et directeur gnral dlgu, Michel Boesh, responsable des programmes rglements rseau, et Mme Brigitte Laurent, directrice de la communication externe et institutionnelle ; - Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes (Arcep) : MM. Michel Combot, directeur gnral adjoint, Julien Mourlon, chef de l'unit oprateurs mobiles , Thomas Gouzenes, adjoint au chef de l'unit oprateurs mobiles , et Guillaume Mheut, charg de mission auprs du prsident ;

- UFC Que choisir : M. Edouard Barreiro, charg d'tudes pour les technologies de l'information et de la communication (TIC). Mardi 15 fvrier 2011 - France Telecom - Orange : M. Michal Trabbia, directeur gnral adjoint des affaires publiques, et Mme Florence Chinaud, directrice des relations institutionnelles ; - Association des maires de France (AMF) : M. Paul Blanc, snateur des PyrnesOrientales, et Mme Vronique Picard, charge d'tudes. Mardi 1er mars 2011 - Assemble des dpartements de France (ADF) : MM. Yves Krattinger, prsident de l'Assemble et snateur de la Haute-Sane, Philippe Herscu, chef du service territoire , Jean-Pierre Quignaux, conseiller nouvelles technologies ; et Mmes Marylne Jouvien, charge des relations avec le Parlement, et Frdrique Cadet, collaboratrice du groupe de la droite, du centre et des indpendants (DCI). Mercredi 2 mars 2011 - Cabinet de M. ric Besson, ministre charg de l'industrie, de l'nergie et de l'conomie numrique : Mmes Lucile Badaire, conseillre en charge de l'conomie numrique, et Juliette Lafont, conseillre parlementaire ; - Association des villes et collectivits pour les communications lectroniques et l'audiovisuel (Avicca) : M. Patrick Vuitton, dlgu gnral. * 1 La premire gnration de tlphonie mobile ( 1G ) permettait galement de transmettre la voix, mais sous forme analogique, l o les gnrations suivantes relvent d'une technologie numrique. * 2 Les cartes de couverture d'Orange France, SFR et Bouygues Telecom sont disponibles aux adresses suivantes : - http://couverture-reseau.orange.fr/france/netenmap.php - http://assistance.sfr.fr/mobile_forfait/mobile/couverture-reseau/en-48-62267 - http://www.reseau.bouyguestelecom.fr/chiffres_cles * 3 Rsultats de la dernire enqute : http://www.arcep.fr/fileadmin/reprise/dossiers/mobile/couv-2009/resultats-cantons2009.pdf * 4 Reprsentes en gris fonc.

* 5 http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/rapport-qs-mobile-2009.pdf * 6 Universal mobile telecommunications system, ou encore 3G ou 3G+ (ce dernier sigle faisant rfrence aux dernires volutions de l'UMTS : HSDPA, HSUPA ou HSPA). * 7 Comme par exemple en Haute-Marne, o l'axe prfecture - sous-prfecture est galement le seul axe connaissant un trafic suprieur 5 000 vhicules par jour. * 8 Votre rapporteur propose, cet gard, que soit plutt retenue une chelle de 1/25 000, deux fois plus prcise et donc d'autant plus lisible. * 9 Loi n 2009-1572 du 17 dcembre 2009 relative la lutte contre la fracture numrique. * 10 Dites aussi de roaming . * 11 Sauf lorsque l'utilisateur se situe dans une zone couverte par une grappe de pylnes metteurs. * 12 En ralit proto-4G, la 4G au sens technique tant reprsente par les technologies LTE-Advanced et Gigabit WiMAX, pas disponibles avant la fin de la dcennie. * 13 A titre de comparaison, les licences 3G avaient t cdes chacune 619 millions d'euros, puis la licence de Free attribue en dbut d'anne pour 240 millions.