Leccin 7 Regulacin de los Servicios Pblicos de Red

por Antn Costas (edicin revisada por Joan-Ramon Borrell)

Introduccin: lo que vamos a estudiar en esta leccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182 El mercado frente al problema del monopolio natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183 Qu pueden hacer las polticas pblicas para resolver el problema del monopolio natural? . . . . . . . . . . . . .185 Tendencias actuales de las reformas regulatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Problemas que se plantean al regulador en las actividades relacionados con los servicios pblicos de red . .196 Resumen, Conceptos Fundamentales, y Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

INTRODUCCIN: LO QUE VAMOS A ESTUDIAR EN ESTA LECCIN

Hemos visto en la leccin anterior cmo aborda la poltica de competencia los problemas relacionados con la existencia de equilibrios no competitivos derivados de comportamientos estratgicos por parte de las empresas de una industria. Fundamentalmente, la poltica de competencia acta al nivel de la estructura (mediante la ruptura o el control de las posiciones de poder de mercado) y a nivel de la conducta de la industria (mediante la prohibicin de las conductas colusivas que reduzcan la rivalidad en la industria). Pero la poltica de competencia no es la nica alternativa que tiene la poltica pblica para hacer frente a este tipo de problemas en el funcionamiento de los mercados. Otra alternativa es la regulacin directa de la industria. El trmino industria regulada evoca frecuentemente el caso de las industrias relacionadas con la provisin de ciertos servicios pblicos como la electricidad, el gas, el agua o la telefona. Estas industrias estn sometidas a regulacin econmica en el sentido de que existe algn organismo pblico o agencia reguladora independiente que regula esas industrias, es decir fija o autoriza los precios de esas industrias, establece las condiciones de suministro de los servicios pblicos y quin puede suministrarlos, o controla otros aspectos como la calidad de los bienes y servicios que suministran. Pero en las economas de mercado el mbito de la regulacin econmica no se limita a las industrias mencionadas. Muchas otras industrias, por no decir la mayora, estn sometidas a algn tipo de regulacin pblica. Incluso las industrias en principio no reguladas, como la del automvil, tienen muchos aspectos de sus actividades productivas, de comercializacin o venta, sometidas a algn tipo de regulacin. Sucede lo mismo con el sistema financiero o con oras industrias, como la farmacutica. En este ltimo caso los reguladores pblicos autorizan los precios de los frmacos, fijan los mrgenes de comercializacin y establecen las condiciones tcnicosanitarias de los medicamentos. Tambin para desarrollar ciertas profesiones, como la de abogado o instalador de calefaccin de gas, es necesario pasar ciertos exmenes y pruebas tcnicas que son regulaciones necesarias para ejercer esas profesiones. Muchas de estas regulaciones no tienen nada que ver con la existencia de fallos del mercado relacionados con la competencia, sino con otro tipo de fallos. En la leccin 9 veremos algunos casos de regulacin econmica basados en fallos relacionados con las externalidades y con la informacin imperfecta de los consumidores, que dan lugar a las polticas de defensa del medio ambiente y a las polticas de defensa del consumidor. La razn de muchas de esas regulaciones est en la existencia de dos situaciones de naturaleza diferente. Por un lado, en determinadas industrias la competencia es difcil de aplicar: por ejemplo, en la industria del taxi. Por otro lado, en otras industrias la competencia no es la solucin ms eficiente para la sociedad: por ejemplo, actividades econmicas con caractersticas de monopolio natural. En este ltimo caso, la regulacin es una solucin poltica alternativa a la poltica de competencia. En principio, se podra pensar que la industria del taxi puede funcionar en rgimen de competencia. Pero en la mayora de los pases con economa de mercado esta industria se encuentra regulada. Los reguladores pblicos fijan las tarifas que pueden cobrar los taxistas, limitan tambin el nmero de licencias para desarrollar esa actividad y establecen las condiciones en que ha de prestarse el servicio de taxi. Lo mismo sucede con otras industrias que, en principio, pueden funcionar bien en condiciones de competencia, pero que estn sometidas a algn tipo de regulacin. Un caso diferente es el que se produce en algunas industrias donde la competencia no es la solucin ms eficiente desde el punto de vista de la sociedad por tratarse de actividades econmicas en las que existen rendimientos crecientes a escala. En esta situacin estn gran parte de las actividades relacionadas con los servicios pblicos econmicos: electricidad, gas, telefona, o transportes.

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EL MERCADO FRENTE AL PROBLEMA DEL MONOPOLIO NATURAL

Existen actividades econmicas que tienen la caracterstica tcnica de que a medida que aumenta el nivel de produccin se reduce el coste medio de las nuevas unidades producidas. En este caso se dice que existen economas de escala en esas actividades econmicas, o que en esa industria existen rendimientos crecientes a escala.
Figura 7.1 EL MONOPOLIO NATURAL

Cuando en la produccin o distribucin de un bien existen rendimientos crecientes es ms conveniente para la sociedad que exista una sola empresa que produzca o distribuya ese bien, porque de esa forma se pueden aprovechar las economas de escala en la produccin, es decir, que produzca a costes menores. Si aseguramos que el monopolio traslada sus menores costes de produccin a los precios de venta, a la sociedad le interesa que exista una, o muy pocas empresas, en vez de que existan muchas, cuyos costes sern mayores. Es decir, en este caso, el monopolio es una solucin ms eficiente para la sociedad que la existencia de muchas empresas en competencia. Cuando las ventajas del monopolio proceden de la existencia de economas de escala en ciertas actividades econmicas, a ese monopolio le llamamos monopolio natural. Los monopolios naturales se diferencian de los monopolios que hemos estudiado en la leccin anterior en que no son el resultado de comportamientos estratgicos de las empresas orientados a reducir la competencia para aumentar su poder de mercado, sino que tienen su razn de ser en la existencia de economas de escala. El monopolio natural se diferencia tambin del monopolio legal, como el de Tabacalera o el que tena hasta hace poco Iberia en el mercado interior de transporte areo, o el que tiene la Organizacin Nacional de Ciegos en determinado tipo de loteras. Estos monopolios legales estn exceptuados de la competencia no por motivos de ventajas relacionadas con el bienestar de los consumidores, sino que se fundan nicamente en el poder del Estado para reservar para s ciertas actividades o para conceder ciertos privilegios a algunos sectores econmicos o sociales. Qu actividades econmicas tienen caractersticas de monopolio natural? La evidencia emprica no es muy favorable a la existencia de economas de escala en la mayor parte de las industrias, donde la evidencia se decanta ms por la existencia de rendimientos constantes en la produccin. Si existe alguna evidencia de economas de escala es en actividades econmicas relacionadas con los servicios pblicos de red. Es decir, bienes para cuyo suministro a los consumidores es necesario disponer de una red de infraestructuras fijas o enterradas (tubos de agua o gas, cables de electricidad, vas de ferrocarril o metro) a travs de las cuales se suministra ese bien a los consumidores. En estos casos parece ms eficiente disponer de una nica red de servicio operada por una sola empresa u operador.

EL DILEMA DEL MONOPOLIO NATURAL

El monopolio natural plantea, sin embargo, un problema importante a la sociedad y a la poltica pblica. Por un lado, es conveniente para la sociedad que exista una sola empresa para aprovechar las ventajas de reduccin de costes derivadas de la existencia de rendimientos de escala. Pero, por otro lado, sabemos que cuando existe una sola empresa en un mercado, esa empresa tiene tendencia a comportarse como un monopolio, aumentando precios y reduciendo la produccin. Si es as, el comportamiento monopolista de la empresa neutralizara las ventajas en costes derivadas de aceptar una sola empresa suministradora en esa industria. La regulacin es una posible va para evitar este problema.

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La figura muestra como el equilibrio en el mercado en el caso del monopolio natural nos lleva a un precio pm superior al precio ptimo p*, y a una cantidad qm inferior a la socialmente deseable q*. Adems la figura muestra cmo en el ptimo, el precio igual al coste marginal (p*=CMa) no permite financiar la infraestructura del monopolio natural ya que los costes medios de produccin de la cantidad ptima (q*) superan a los costes marginales, y por ello al precio ptimo (p*).
EL DILEMA DEL MONOPOLIO NATURAL

EL MONOPOLIO NATURAL: UN CASO PARA LA POLTICA DE COMPETENCIA O PARA LA REGULACIN ECONMICA?

El monopolio natural es el resultado de la existencia de ciertas actividades econmicas en las que existen caractersticas, como las economas de escala, que conducen a situaciones no competitivas, pero que son eficientes para la sociedad. Por lo tanto, el monopolio natural no es un caso para la poltica de defensa de la competencia, sino para la regulacin econmica.

MONOPOLIO NATURAL PERMANENTE Y MONOPOLIO NATURAL TEMPORAL

Los monopolios naturales pueden ser permanentes o temporales. Una actividad constituye un caso de monopolio natural permanente cuando la curva de costes medios a largo plazo es decreciente de forma continua para todos los niveles relevantes de la demanda. Cuando los costes medios a largo plazo caen de forma continua hasta un nivel de produccin dado, Q, pero a partir de ese nivel los costes medios son constantes o crecientes, entonces decimos que estamos ante un monopolio natural temporal. Si la demanda crece a lo largo del tiempo, una industria que en un determinado momento puede ser un monopolio natural cuando el nivel de demanda es D0, puede dejar de serlo cuando la demanda crece y se traslada a D1. Otro factor que puede transformar un monopolio natural permanente en temporal es el cambio tecnolgico. Esto es debido a que el cambio tecnolgico puede modificar la curva de costes. De hecho, el monopolio natural permanente es una categora rara dentro de la vida econmica.
MONOPOLIO NATURAL TEMPORAL Y PERMANENTE

El cambio en la naturaleza del monopolio a lo largo del tiempo, ya sea por motivos de demanda o de oferta, puede provocar la aparicin de ineficiencias de la regulacin. Esto puede ocurrir cuando la naturaleza del monopolio ha cambiado y, sin embargo, las polticas regulatorias no se modifican a la vez.

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NO CONFUNDIR LA REGULACIN PBLICA CON EL INTERVENCIONISMO PBLICO

La regulacin econmica no debe ser confundida con el intervencionismo. La regulacin de los monopolios naturales no trata de suplantar al mercado, sino de corregir un fallo del mercado ante actividades con economas de escala. En el caso del intervencionismo o proteccionismo, el Estado interviene en la economa no porque exista un fallo del mercado sino porque desea proteger a determinados intereses econmicos o sociales. La diferencia entre regulacin e intervencionismo es la que permite entender la aparente paradoja de que en las ltimas dcadas estemos asistiendo a dos fenmenos aparentemente contradictorios: Por un lado, se est produciendo una disminucin del intervencionismo del Estado en la economa y un reconocimiento cada vez mayor del papel del mercado en la produccin de los bienes y servicios. Ese reconocimiento es el que impulsa los procesos de liberalizacin econmica y de introduccin de mayor competencia en el funcionamiento de los mercados. Por otro lado, los procesos de liberalizacin y privatizacin vienen acompaados de un incremento de la regulacin econmica del Estado. La contradiccin slo es aparente. Lo que ha sucedido, especialmente en pases como Espaa, con una larga tradicin de intervencionismo estatal, es que en muchas ocasiones se confunde el intervencionismo y el proteccionismo con la regulacin econmica. La regulacin debe estar fundada en causas tcnicas, mientras que el intervencionismo obedece a motivaciones polticas orientadas a conceder beneficios o privilegios a ciertos grupos.

TARIFAS CRUZADAS
En el caso de un monopolio natural multiproducto (que produce varios bienes o servicios) es posible que la empresa regulada se encuentre con que, en ciertos productos o lneas de actividad, la curva de costes de ese producto no corte en ningn punto a la curva de demanda. En este caso a la empresa no le resulta rentable desarrollar esa lnea de producto. Pero puede ocurrir que en otras lneas de actividad o producto los beneficios potenciales del monopolio natural sean elevados. As, los precios que cobre el Servicio de Correos por llevar la correspondencia a pueblos rurales pueden no cubrir los costes necesarios, mientras que la correspondencia urbana es muy rentable. Ante esta situacin la empresa tendera a abandonar el correo rural y concentrarse en el urbano. Sin embargo, muchos ciudadanos piensan que el gobierno debe garantizar el acceso de todos los ciudadanos a esos servicios pblicos bsicos. Es decir, debe garantizar lo que se llama la prestacin del servicio universal. Una alternativa que tiene el regulador es autorizar a la empresa regulada a emplear tarifas cruzadas. Por un lado, le fija a la empresa precios bajos en aquellas actividades que es necesario mantener por razones sociales, aunque esos precios no cubran los costes de esas actividades; por otro, le permite a la empresa fijar precios ms altos que los de eficiencia en otros servicios. Los economistas son poco partidarios de las tarifas cruzadas. No se oponen a que el gobierno mantenga ciertas actividades cuyos costes sean superiores a los ingresos, pero consideran que eso se debe hacer dando a la empresa una subvencin especfica para la cobertura de los costes de ese servicio y no mediante la regulacin de tarifas cruzadas. Esta tendencia a evitar las tarifas cruzadas forma parte de otra tendencia ms general de los ltimos aos consistente en intentar fijar precios cercanos a los de eficiencia, es decir, a los costes marginales. Hasta hace poco y, en muchos casos, an hoy los consumidores pagan precios fijos por los bienes o servicios suministrados por las empresas de servicios pblicos, independientemente de que se produzcan cambios en la cantidad demandada y en los costes marginales de las empresas. Sin embargo, en los ltimos aos se ha puesto en marcha un fuerte movimiento de cambio en la regulacin que consiste en regular precios que tengan en cuenta las diferencias en la demanda de los consumidores a lo largo del da o durante un perodo determinado. Este movimiento busca fijar una estructura de precios diferenciados y basados en las variaciones que experimenta el coste marginal segn el nivel de demanda de cada momento. Ms adelante, al analizar las tendencias actuales de las reformas de la regulacin nos referiremos a estos cambios.

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QU PUEDEN HACER LAS POLTICAS PBLICAS PARA RESOLVER EL PROBLEMA DEL MONOPOLIO NATURAL?
Hemos visto que el problema que plantean las actividades relacionadas con los servicios pblicos de red es que, por un lado, a la sociedad le conviene que exista un solo suministrador porque de esa forma una sola empresa puede aprovechar mejor la eficiencia productiva (eficiencia en costes). Pero, por otro lado, al existir una sola empresa sta puede comportarse como un monopolista, reduciendo la cantidad ofertada y aumentando los precios, con lo que no se consigue la eficiencia asignativa. Qu pueden hacer las polticas pblicas frente al problema del monopolio natural?. En trminos generales, el objetivo de las polticas pblicas tiene que ser conciliar las ventajas de tener una sola empresa con los peligros de su posible comportamiento monopolista. Para intentar lograr ese objetivo los gobiernos tienen ante s las siguientes alternativas: No hacer nada. Fijar precios ptimos (precios basados en costes). Regular la tasa de beneficio normal del monopolio. Subastar la concesin para explotar el monopolio Establecer mecanismos de competencia por comparacin (yardstick competition) Empresa pblica El objetivo bsico de todas estas alternativas es encontrar un sistema de fijacin de precios que promueva en la medida de lo posible la eficiencia econmica; es decir, que los precios cobrados por los bienes se igualen o se acerquen, lo ms posible, a los costes marginales de la empresa. Cuando el precio se iguala al coste marginal se consigue maximizar el excedente de los consumidores y, por tanto, el bienestar social. Las cinco primeras alternativas sealadas se relacionan con el caso de que la actividad de monopolio natural sea desarrollada por una empresa privada. En este caso, lo que se busca es hacer compatible el objetivo de la empresa privada de cubrir sus costes y obtener un beneficio normal por los capitales invertidos, con el objetivo social de mejorar el excedente de los consumidores. La ltima alternativa, la de la empresa pblica, es radicalmente diferente. En este caso, se supone que la empresa pblica no persigue el beneficio propio sino que persigue directamente la maximizacin del bienestar social. En esta leccin estudiaremos las alternativas que se relacionan con el caso de que sea una empresa privada la que opera el monopolio natural. En la leccin siguiente estudiaremos el caso de que sea una empresa pblica.

LA ALTERNATIVA DE NO HACER NADA

La primera solucin al problema del monopolio natural consiste en no hacer nada. Esta actitud parece aconsejable cuando el potencial poder del monopolio no es muy importante y, por tanto, las posibles prdidas de bienestar social debidas al monopolio no son de excesiva cuanta. En este caso, como disear e implementar una poltica frente al monopolio implica un consumo de recursos para pagar a los funcionarios y el material necesario, lo mejor es no hacer nada. Este podra ser el caso de la televisin por cable. Esta actividad podra verse como un monopolio natural. Pero en la medida en que existen sustitutos muy prximos (radio, TV en abierto, TV de pago, TV por satlite) su capacidad para establecer precios por encima de costes y obtener as rentabilidades elevadas es reducida. Dada esta situacin de cuasicompetitiva lo normal es que la TV por cable no tenga que ser sometida a regulacin de precios o de beneficios. En los casos en los que compiten diversos monopolios naturales, es decir, diversas empresas con costes medios decrecientes que ofrecen productos diferenciados estamos en el mundo de la llamada competencia monopolstica. En estos casos tenemos que comparar los beneficios que reporta al consumidor que existan diversos productores que ofrecen servicios diferentes unos de otros frente al exceso de costes fijos por duplicacin de redes. En muchas ocasiones los beneficios de la diferenciacin superan los costes de duplicacin. En estos casos, es mejor no hacer nada.

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NO HACER NADA

FIJACIN DE PRECIOS PTIMOS

Una segunda alternativa para hacer frente al problema del monopolio natural es la fijacin de precios ptimos. El adjetivo ptimo aplicado a la fijacin de precios del monopolio natural hace referencia a que el objetivo de esa regulacin de precios es la maximizacin del bienestar social. En un modelo de anlisis de equilibrio parcial la maximizacin del bienestar se identifica con la maximizacin del excedente total y ste, a su vez, con la reduccin de costes de la empresa. Cuando la regulacin se hace de esta forma decimos que aplicamos precios ptimos o precios basados en costes. El candidato ms evidente a utilizar para fijar precios ptimos es el coste marginal, ya que la eficiencia econmica se consigue cuando los precios igualan a los costes marginales. La regulacin de precios basados en costes puede adoptar varias modalidades: El monopolista cobra por cada unidad de producto vendida un precio igual al coste marginal. En este caso decimos que el monopolista aplica precios nicos y constantes. El monopolista hace pagar una cantidad fija F, independiente de la cantidad comprada por el cliente, y adems cobra un precio P por cada unidad de producto comprado. En este caso decimos que los precios son no-nicos o no-uniformes (no-lineales). Comenzaremos examinando las soluciones consistentes en la fijacin de precios nicos basados en costes marginales.
REGULACIN DE PRECIOS PTIMOS

Precios nicos basados en costes marginales Imaginemos el caso de un monopolio natural que produce un nico producto y tiene una curva de costes medios decrecientes para todos los niveles relevantes de produccin. Este es un caso tpico de actividades relacionadas con las telecomunicaciones, el transporte ferroviario, la produccin de electricidad y los oleoductos y los gasoductos. La solucin eficiente sera fijar un precio nico, igual a p1, basado en los costes marginales Sin embargo esta solucin plantea un problema que ya conocemos. Los precios nicos basados en costes marginales son eficientes

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pero originan prdidas para las empresas debido a que en el nivel de produccin ptima, q*, el precio es inferior al coste medio. El monto de las prdidas viene dado por el rectngulo ABCp1. Si queremos mantener la eficiencia asignativa, entonces es necesario dar una subvencin a la empresa para que contine produciendo en el nivel eficiente. El importe de la subvencin tendra que ser igual a p1C por cada una de las unidades producidas. Si el Gobierno decide dar la subvencin, entonces se plantea la cuestin de dnde sacar los recursos para financiar la subvencin y qu efectos tiene sobre la eficiencia econmica global. La solucin ideal sera financiar la subvencin con un impuesto que no provoque distorsiones sobre el resto de la economa. Pero tales impuestos son muy raros (recuerda que el impuesto capitativo es el nico que no provoca distorsiones). Por lo tanto, lo ms probable es que los impuestos necesarios para financiar las subvenciones provoquen ineficiencias. Adems de esta ineficiencia, existen otros argumentos en contra de utilizar las subvenciones en el monopolio natural para que cubra la diferencia entre costes medios y marginales. En primer lugar, si los costes totales no son cubiertos por el gasto de los consumidores es posible que los beneficios totales para los consumidores sean menores que los costes totales de producir ese bien o servicio. En segundo lugar, si los gestores de las empresas privadas reguladas saben que las prdidas sern subsidiadas tendrn menos incentivos para el control riguroso de los costes, entre ellos, los costes salariales y los sueldos de los ejecutivos. En tercer lugar, existen tambin argumentos relacionados con la distribucin. Si damos una subvencin al monopolio eso significa que los que no son compradores o usuarios de ese monopolio contribuyen a travs de los impuestos que pagan a financiar las subvenciones a los que son consumidores. Por qu las personas que no utilizan el transporte areo deben financiar a travs de los impuestos las obras de infraestructura de los aeropuertos? No deberan financiarse las infraestructuras aeroportuarias con cargo a los que utilizan los aeropuertos?. Como conclusin, podemos decir que la solucin basada en un precio nico y constante fijado en funcin del coste marginal plantea el problema de que el monopolio incurre en prdidas. Y como acabamos de ver existen razones abundantes en contra de la solucin de subvencionar al monopolio para que cubra la totalidad de sus costes. Precios nicos basados en el coste medio Una alternativa a la fijacin de precios basados en el coste marginal es fijar precios de acuerdo con el coste medio. En este caso el monopolio cubre todos sus costes de produccin. Sin embargo, el problema es ahora que esta solucin da lugar a una asignacin ineficiente, derivada de la aparicin de una prdida de bienestar para los consumidores equivalente al triangulo ABC en la figura. Como vemos, la fijacin de precios ptimos, ya sea basados en precios constantes en funcin del coste marginal o en funcin del coste medio, provoca prdidas. A la vista de esto tenemos que plantearnos cmo conseguir que el monopolio natural produzca la cantidad igual a la que se alcanzara si el precio de venta fuese igual al coste marginal pero sin que el monopolio tenga prdidas, es decir cubra costes. Vamos a ver en el siguiente epgrafe que una alternativa es aplicar precios no-constantes o no-nicos.
PRECIOS PTIMOS DE SEGUNDO ORDEN

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Precios no constantes: tarifas de doble tramo El ejemplo ms frecuente de la regulacin del monopolio natural basado en los precios no constantes son las llamadas tarifas de doble tramo que se aplican en actividades como el suministro de agua, la telefona o el suministro de electricidad. El objetivo es poder fijar precios de eficiencia que a la vez permitan a la empresa cubrir los costes totales. En este caso, el precio o tarifa a pagar por el servicio no es constante para cada una de las unidades consumidas como suceda en los casos anteriores. Ahora el precio se forma mediante dos sumandos. Por un lado, una cantidad fija (cuota de enganche o cuota de entrada) que es independiente del consumo que se haga. Por ejemplo, si los costes totales del monopolio natural son CT(q)=F+ c q, se establece un precio que depende de la cantidad consumida de una forma similar a como varan los costes: p (q) = f + t q. El precio o tarifa tiene dos partes, una primera fija e independiente de la cantidad consumida (f) y otra variable que depende del consumo (t q). En la tarifa de doble tramo ptima, cada consumidor paga una parte proporcional de los costes fijos: f = F/N, donde N es el nmero de consumidores; mientras que cada consumidor paga por unidad consumida un importe igual al coste marginal: t = c. La idea en que se apoya este procedimiento de regulacin es fijar precios de eficiencia basados en los costes marginales (c) y cubrir las prdidas en que incurre la empresa F (costes fijos) mediante una cuota fija a pagar por cada consumidor, de tal forma que el ingreso obtenido por este concepto entre todos los consumidores iguale a F. Esta forma de calcular la tarifa plantea algunos problemas en el caso de que no todos los consumidores sean iguales. Como la cuota fija no discrimina entre los diferentes consumidores en funcin de la demanda de cada uno de ellos (es decir, de la disponibilidad a pagar por ese bien) si existen diversas clases de consumidores puede ocurrir que a algunos consumidores se les impida consumir ese bien como consecuencia de que la cuota fija mnima para poder utilizar ese servicio (F/N) es mayor que el excedente que genera el consumo de ese bien para dichos consumidores. Dicho de otra forma, an cuando existieran algunos consumidores dispuestos a pagar por el consumo de ese bien un precio igual al coste marginal de producirlo en el punto de produccin eficiente, no pueden hacerlo porque la cuota fija les saca del mercado. Esto es ms probable que ocurra en algunos tipos de bienes, como el servicio telefnico o la televisin por cable, y no en otros, cuya necesidad es mayor para los consumidores (electricidad o agua). An a pesar de estos inconvenientes, la tarifa de doble tramo es ms eficiente que la alternativa de precio nico. Tarifa mltiple de doble tramo No habr ninguna forma de evitar el efecto expulsin del mercado que provoca la cuota fija sobre algunos consumidores que an cuando estn dispuestos a pagar por el bien el coste marginal sin embargo no pueden pagar la cuota fija?. El modo ms fcil de evitar este efecto es discriminar entre consumidores en funcin de su deseo de pagar por el consumo del bien. Es decir, se tratara de cobrar diferentes cuotas de enganche o cuotas fijas, de tal forma que el total de ingresos de la empresa por cuota fija siga cubriendo el coste fijo total (F). El problema aqu es de tipo legal: la mayora de las legislaciones consideran ilegal discriminar.
EL EJEMPLO DEL CANON DEL AGUA EN CATALUA

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No habr alguna forma de discriminacin basada en la eleccin por cada consumidor de la tarifa de doble tramo que mejor le convenga? Esto es lo que se intenta con las tarifas de doble tramo mltiple o tarifas por bloques que se utilizan con frecuencia en algunos servicios pblicos y que permiten a los consumidores escoger la tarifa que ms les convenga. La figura muestra el ejemplo del canon del agua en Catalua en la que la cuota fija (f) vara para distintos tramos de consumo, as como el importe pagado por unidad consumida, en este caso por metro cbico (t). Esta estructura de tres bloques nos ofrece una tarifa promedio creciente que hace el canon ms asequible a las familias que consumen menos agua, y ms gravoso para aquellas ms consumen.

REGULACIN DE LA TASA DE BENEFICIO NORMAL DEL MONOPOLIO NATURAL

Como hemos dicho anteriormente, la principal tarea de la regulacin es la fijacin de los precios a cobrar por la empresa privada regulada. El regulador tiene que procurar que esos precios cubran los costes operativos de la empresa y garanticen una tasa de rentabilidad adecuada a los capitales invertidos. Un mtodo alternativo a la fijacin de precios ptimos que, como hemos visto en el epgrafe anterior plantea importantes problemas al regulador, es la fijacin por la agencia reguladora de una tasa de beneficio normal a los capitales invertidos por el monopolio. Mediante este procedimiento el regulador pone un tope mximo a la tasa de beneficio que puede obtener la empresa privada regulada sobre el capital invertido. Esta tasa de beneficio trata de garantizar al monopolio una rentabilidad justa, equivalente a la que esos capitales podran obtener si se invirtiesen en otra actividad (coste de oportunidad). Si no se garantiza esa rentabilidad, la empresa privada regulada puede deteriorar el servicio, reducir la produccin o, en otro caso, abandonar esa actividad. Una vez fijada la tasa de beneficio normal, la agencia reguladora necesita conocer los costes de funcionamiento de la empresa (costes medios). Este precio garantiza que la empresa cubre los costes medios de operacin y obtiene una rentabilidad justa sobre el valor total de sus activos. Un ejemplo sencillo de cmo opera este procedimiento en la vida real es el siguiente, referido a la fijacin de la tarifa para una empresa elctrica. Ventajas de la regulacin mediante la tasa de beneficio normal Desde el punto de vista de la informacin que necesita la agencia reguladora, la regulacin de la tasa de beneficio del monopolio presenta la ventaja respecto de la de precios ptimos de que la nica informacin que se necesita para fijar el precio es conocer los topes mximo (tasa del monopolio) y mnimo (tasa competitiva) de la tasa de beneficio. Algo fcil de conocer si los mercados financieros se encuentran relativamente desarrollados. Pese a sus inconvenientes, esta es la tcnica de regulacin ms utilizada, posiblemente por sus escasos requerimientos informativos y de fcil comprobacin a posteriori mediante auditoras, ya que slo requiere conocer los beneficios y el stock de capital. Inconvenientes de la regulacin mediante la tasa de beneficio normal La regulacin de la tasa de beneficio plantea algunos problemas. Vamos a ver varios:

1- El regulador se mueve dentro de un cierto margen de arbitrariedad a la hora de elegir la tasa de beneficio dentro del intervalo determinado por la tasa del monopolio y la tasa competitiva. 2.- La fijacin de la tasa de beneficio puede hacer que disminuyan o no existan incentivos para reducir costes por parte de la empresa regulada.
La disminucin de costes siempre significa un esfuerzo para la empresa y sus gestores. Si estos saben que el regulador siempre cubrir los costes tendrn pocos incentivos para hacer ese esfuerzo. As, los directivos podran subirse el sueldo o podran aceptar sin mucha resistencia una peticin de aumento de salario por parte de los trabajadores, sabiendo que el regulador incluir ese aumento en los costes en el precio que fijar a la empresa.

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Regulacin de la tasa normal de retorno La regulacin de la tasa de beneficio normal Ingresos regulados IT(pTR) = pTR q(pTR)

Costes reconocidos CT = wL + rKa Max B = IT wL rK sujeto a (IT-wL-rKa) / Kp = s Es una regulacin de precios ptimos con informacin limitada. Cierto margen de discrecionalidad No hay incentivos al control de costes reconocidos (pass-through) Efecto Averch-Jhonson a la sobrecapitalizacin El efecto del retraso en la revisin de tarifas Por otra parte, si el regulador sabe que la empresa ha reducido costes obligar a trasladar esa reduccin de costes a precios para que, de esa forma, se beneficien los consumidores. En esta situacin la empresa tampoco tiene incentivos para innovar y reducir costes, porque sabe que no se podr beneficiar de sus esfuerzos. Este problema de incentivos de la empresa regulada puede resolverse complementando la regulacin con un mecanismo de participacin de la empresa en los beneficios derivados de la reduccin de costes. Se tratara de repartir los efectos de la reduccin de costes (y de la innovacin) entre la empresa y los consumidores. Los consumidores no se beneficiaran de una reduccin de precios tanto como podran hacerlo a corto plazo; pero a cambio, la empresa tiene incentivos para buscar reducciones de costes y para mejorar el servicio pblico a largo plazo.

3.- La regulacin de la tasa de beneficio normal sobre los capitales invertidos por la empresa puede llevar a que la empresa privada que opera el monopolio se haga intensiva en capital; es decir, se sobrecapitalice. A este efecto se le conoce como Efecto A-J, que hace referencia a los economistas (H. Averch y L. Johnson) que sealaron esta posible sobrecapitalizacin.
Una tasa demasiado alta de beneficio puede llevar a los gestores de la empresa privada regulada a elegir una combinacin de factores intensiva en capital, ya que cuanto ms alto sea el valor de los activos inmovilizados mayores sern los beneficios de la empresa. En definitiva, se estara subvencionando al capital frente al empleo de mano de obra. En un trabajo publicado en 1962, Averch y Johnson encontraron que las empresas reguladas elegan demasiado capital en relacin a los otros inputs (trabajo). El resultado es que la empresa no minimiza costes (trabaja con costes elevados) y, por tanto, es ineficiente. La idea clave en que se apoya este efecto es que al depender los resultados de la empresa de la tasa de beneficio sobre los activos, la empresa tender a sustituir otros inputs (por ejemplo, trabajo) por capital. Matemticamente el problema para la empresa consiste en maximizar su beneficio sujeto a la restriccin de la tasa de retorno que le fija el regulador. Qu evidencia emprica existe del efecto A-J? Se han hecho numerosos estudios economtricos, principalmente para el sector elctrico, para contrastar empricamente esta prediccin. Los resultados han sido mixtos. Se podran encontrar algunos efectos positivos del sesgo hacia la sobrecapitalizacin de las empresas reguladas de servicios pblicos?. Algunos economistas creen que los hay. Esta creencia se basa en que, para la mayora de las industrias reguladas, el cambio tcnico tiene lugar a travs de la sustitucin de trabajo por otros inputs. Por ejemplo, en telefona los equipos automticos sustituyen a muchos operadores manuales. De aqu que se pueda sostener que el efecto A-J es una va para estimular la innovacin.

4.- El paso del tiempo y algunos eventos externos (crisis energtica de 1973 y 1978) pueden hacer necesario modificar de forma frecuente la tasa de beneficio normal y, por lo tanto, los precios que el regulador debe fijar a la empresa regulada. Sin embargo, por diversos motivos, los Gobiernos pueden retrasar la modificacin de la tasa de beneficio y de los precios. A este efecto se le denomina retraso del regulador.

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Este problema es especialmente grave en pocas de gran inflacin o de elevacin de costes. La consecuencia parece ser un embolsamiento de precios que puede llevar a al empresa regulada a reducir el nivel de produccin o, lo que es ms frecuente, a reducir la calidad del servicio o, en ltimo trmino, a abandonar la actividad. Este retardo del regulador ocurre, especialmente, en aquellos casos en los que no existe una verdadera agencia reguladora que sea independiente, tanto de la empresa como de los gobiernos. Por lo tanto, este retardo est relacionado con los incentivos que tienen los reguladores para actuar de forma eficiente. Es esencial que los reguladores tengan un inters activo en la eficiencia de las empresas reguladas. En los ltimos aos ha existido un fuerte movimiento, tambin en Espaa, a crear agencias reguladoras independientes de los gobiernos que estn implicadas de forma directa en la eficiencia con que funcionan las empresas reguladas. Un ejemplo es la Comisin Nacional de la Energa. Otro, la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones o la Comisin Nacional del Mercado de Valores. Para garantizar la independencia, los miembros que forman parte del organismo regulador deberan ser nombrados por periodos largos de tiempo y la agencia debera contar con ingresos propios.

5 La regulacin de la tasa de beneficio puede dar lugar a actividades de bsqueda de rentas (Rent Seeking Activity) por parte de los regulados y a la captura del regulador.
El margen de discrecionalidad que hemos visto tiene el regulador a la hora de fijar la tasa de beneficio constituye un incentivo muy fuerte para que la empresa regulada invierta recursos en capturar al regulador y convencerle de que fije tasas de beneficio alto para la empresa.

SUBASTA DE LA CONCESIN PARA EXPLOTAR EL MONOPOLIO NATURAL

Si una industria tiene caractersticas de monopolio natural, la eficiencia econmica requiere que exista una sola empresa que provea esa actividad. El problema es, entonces que la empresa podra abusar de su posicin de monopolio y cargar precios mayores que los de eficiencia, a la vez que producir una cantidad menor. La regulacin de la tasa de beneficio era hasta hace poco, la solucin ms frecuente para intentar conciliar las ventajas de tener un slo suministrador con los posibles peligros de comportamiento monopolista de la empresa. Sin embargo, existen otras soluciones. Una de ellas es que el gobierno subaste la concesin para operar el monopolio, otorgando la licencia a aquella empresa que ofrezca los menores precios y se comprometa a garantizar unos determinados estndares de calidad que se fijan en las condiciones de la subasta. Esta solucin ha sido defendida por el economista Harold Demsetz como ms ventajosa que la regulacin. Para que este procedimiento sea eficiente es necesario garantizar la competencia ex-ante y la competencia ex-post. Si se presenta a la subasta un nmero suficiente de empresas entonces podemos decir que existe competencia ex-ante que garantiza que el precio ofrecido es el que ms se acerca a los precios de eficiencia. Si, por otro lado, la licencia se da para un perodo de tiempo determinado, transcurrido el cual se vuelve a subastar la concesin, se garantiza adems la existencia de competencia ex-post. La idea bsica de esta solucin al problema del monopolio natural es que si existe suficiente nmero de empresas que participan en la subasta, la doble competencia ex-ante y ex.post garantizan que las empresas se vean obligadas a ofrecer precios de eficiencia. La subasta se convierte as en una alternativa a la regulacin para obligar a las empresas a revelar sus costes. Si as fuese, el precio de la empresa ganadora debera ser -o acercarse muchoal coste medio. La subasta permitira elegir a la empresa que ofrezca el coste medio y el precio menores. Problemas que plantea el mtodo de subasta de la concesin A pesar de las bondades que el economista Harold Demsetz atribuye al mtodo de subasta, se plantean algunos problemas tanto en relacin con la eficiencia (competencia ex-ante), o con el perodo de vigencia de la concesin (competencia ex-post).

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El supuesto bsico necesario para que la subasta sea eficiente es que no exista colusin entre las empresas que participan en la subasta para ponerse de acuerdo en los precios a ofrecer para hacerse con el monopolio. Si existiese colusin, la subasta sera un mtodo ineficiente. Con respecto a los precios ofrecidos por las empresas hemos partido del supuesto de que es razonable esperar que los precios ofrecidos por las empresas se acerquen a sus costes medios. Pero, como ya sabemos, los precios medios no son precios ptimos o de eficiencia por estar fijados de acuerdo con el coste medio y no con el coste marginal. Podra pensarse en hacer ofertas con tarifas ms complejas, aunque entonces la valoracin de las mismas por parte de las autoridades sera compleja. Problemas relacionados con la duracin de la concesin: el problema de los costes enterrados Los problemas que plantea el mtodo de subasta en relacin con el perodo de tiempo para el que se otorga la concesin son ms complejos. Supongamos que la concesin afecta a un servicio que exige grandes inversiones en activos especficos, como son las lneas de alta tensin en el caso de la electricidad o las tuberas que transportan el gas a los hogares. En la medida en que estos activos slo pueden utilizarse para el desarrollo de esa actividad y para ninguna otra, decimos que constituyen costes enterrados porque son irrecuperables en el supuesto de que la empresa abandone la actividad. Si se otorga la concesin para explotar el monopolio natural por un perodo inferior a los plazos de amortizacin normal en este tipo de inversiones, entonces pueden ocurrir dos situaciones problemticas, segn que la propiedad de los activos sea pblica o de la empresa que ha obtenido la concesin. Veamos ambos casos. A) Problemas que aparecen cuando la propiedad de los activos es pblica Si los activos son de propiedad pblica, la empresa privada que ha obtenido la concesin puede no tener incentivos para utilizar eficientemente ese equipo, provocando con ello su deterioro antes de que hayan sido amortizados. Para evitar este problema es necesario que los propietarios del servicio -gobiernos central, autonmico o local- compartan el riesgo con la empresa concesionaria. Un problema distinto que se presenta tambin cuando la propiedad de los activos es pblica es el caso de que la actividad a desarrollar incorpore tecnologas de produccin o gestin muy especializadas. En este caso la empresa que ha obtenido la primera concesin tiene una ventaja comparativa sobre las dems empresas en las siguientes subastas. La empresa ganadora de la primera subasta tiene ventajas derivadas del aprendizaje adquirido en el uso de las tecnologas de produccin y gestin de ese servicio. Si es as, el grado de competencia ex-post que introduce el mecanismo de subasta se ve muy mermado. B) Problemas que aparecen cuando la propiedad de los activos es de la empresa privada Si los activos especficos que son necesarios para desarrollar la actividad sometida a subasta son de propiedad de la empresa ganadora de la subasta, las empresas tendern a incorporar en los precios que ofrecen en la subasta la cobertura del riesgo de tener que hacer grandes inversiones, sin tener la seguridad de que en la segunda y subsiguientes subastas no se les renueve a ellas la concesin. Esto puede hacer que los precios ofertados por las empresas que participan en la subasta sean demasiado altos, con la consiguiente prdida de bienestar para los consumidores. Una solucin a este tipo de problemas es procurar que los perodos por los cuales se concede la explotacin del monopolio se acerquen a los perodos de amortizacin normales de los activos especficos. Pero este perodo, en el caso de actividades como la amortizacin de una central elctrica, es muy largo. Estos perodos largos de la concesin hacen desaparecer, de hecho, las ventajas de la competencia ex-post Problemas relacionados con la bsqueda de rentas (Rent Seeking Activity) Un tipo de problema diferente a los mencionados hasta ahora surge cuando tenemos en cuenta que las empresas que compiten en la subasta para hacerse con la concesin no slo compiten en precios. Tambin lo hacen en relacin con otras variables, como la calidad u otros atributos del servicio prestado. Si es as, la empresa ganadora

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no es necesariamente la que ofrece el precio ms barato. La autoridad u organismo que otorga la concesin tiene en este caso un margen mayor de discrecionalidad a la hora de evaluar quien es la empresa que ofrece las mejores condiciones -y no slo de precio- para quedarse con el servicio. Esta mayor discrecionalidad permite a la agencia o autoridad concesionaria perseguir intereses propios distintos del bienestar de los consumidores. As, a las autoridades les puede convenir maximizar los ingresos obtenidos en la subasta ya que, de esa forma, no necesitarn aumentar los ingresos fiscales o disminuir el gasto pblico y, por tanto, tienen ms probabilidades de ser reelegidos. Si es as, las empresas competirn en aspectos que pueden reducir el bienestar de los consumidores pero aumentan sus posibilidades de ganar en la subasta. Las empresas, para ganar en la subasta pueden ofrecer a los gobiernos ciertos pagos, o pueden ayudar financieramente la campaa electoral de los polticos que tienen la competencia para decidir el resultado de la subasta. Estas actividades de las empresas dan lugar a las llamadas actividades de bsqueda de rentas (Rent Seeking Activity). Tales actividades pueden reducir el bienestar de los consumidores. Para comprobarlo, supongamos que la empresa que quiera ganar la subasta tiene que pagar al organismo que decide la concesin un porcentaje anual sobre la facturacin de la empresa como comisin para quedarse con la licencia. En este caso, las empresas no compiten con un precio igual o inferior al coste medio. Para poder ganar un beneficio normal, las empresas tienen que cargar un precio ms alto que el que corresponde a sus costes, de tal forma que incorpore la comisin que han de pagar para quedarse con la concesin. Supongamos que tiene que pagar al organismo concesionario un x % sobre su facturacin. Los ingresos de la empresa son entonces: Ingresos empresa = D(p) (1-c) siendo D(p) la curva de demanda

La curva de demanda efectiva a la que se enfrenta la empresa concesionaria es D(p)(1-x). Si la competencia entre las empresas que participan en la subasta es en base a los costes medios, el precio que tender a pagar la empresa ganadora ser superior al precio ptimo de segundo orden. Este mayor precio a pagar por el consumidor como consecuencia de la bsqueda de rentas provoca una prdida de bienestar para los consumidores.

COMPETENCIA POR COMPARACIN (YARDSTICK COMPETITION)

Una alternativa distinta a la regulacin y a la subasta que pueden utilizar los gobiernos para obligar a las empresas que explotan actividades relacionadas con monopolios naturales a revelar sus verdaderos costes es el propuesto por un movimiento reciente y original que se apoya en la idea de competencia por comparacin (yardstick competition). La idea central de esta alternativa es muy simple. Supongamos que hay n empresas en el sector y que el regulador utiliza como costes reales de la n-empresa la media de los costes declarados por el resto de las n-1 empresas que compiten en esa misma actividad. Suponemos, adems, que no existen comportamientos colusivos. En este caso, la empresa ensima (n) no sacar ningn beneficio propio si declara al regulador costes ms altos que los que realmente tienen. Si declara mayores costes que los reales lo que estar haciendo es beneficiar al resto de empresas competidoras, pero no a ella misma. Esto es debido a que los costes declarados por la nempresa contribuyen a formar los precios de las n-1 restantes, pero no sus propios precios. La bondad de este procedimiento de competencia por comparacin para obligar a las empresas a revelar sus costes depende crucialmente de dos condiciones. En primer lugar, que exista un nmero suficiente de empresas similares dentro del mismo sector de actividad para poder hacer comparaciones. En segundo lugar, que no exista comportamiento colusivo entre ellas para engaar al regulador, declarando todas ellas costes medios superiores a los que realmente tienen.

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TENDENCIAS ACTUALES DE LAS REFORMAS REGULATORIAS

En los ltimos aos las polticas pblicas han venido aplicando cada vez ms mecanismos del tipo subasta o de competencia por comparacin para obligar a las empresas a revelar sus costes reales. Pero el hecho es que la regulacin de la tasa de beneficio continua siendo el procedimiento ms utilizado para hacer frente al problema del monopolio natural. Pero tambin en este campo los cambios son importantes. Las reformas regulatorias que se estn llevado a cabo en los esquemas regulatorios en muchos pases tienen dos orientaciones bsicas: Por un lado, las reformas regulatorias persiguen que los precios de los servicios regulados respondan a los costes marginales. Por otro, las reformas regulatorias se orientan a separar dentro de cada industria regulada aquellas actividades potencialmente competitivas de aquellas en que predomina el componente de monopolio natural. Como hemos dicho anteriormente, existe una tendencia general en las reformas regulatorias llevadas a cabo en los ltimos aos a buscar procedimientos de regulacin que permitan fijar precios cercanos a los de eficiencia, es decir, a los costes marginales. Hasta hace poco y, en muchos casos, los consumidores pagan precios fijos por los bienes o servicios suministrados por las empresas de servicios pblicos, independientemente de que se produzcan cambios en la cantidad demanda y en los costes marginales de las empresas. Sin embargo, en los ltimos aos se ha puesto en marcha un fuerte movimiento de reforma de la regulacin que consiste en regular precios que tenga en cuenta las diferencias en la demanda de los consumidores a lo largo del da o durante un perodo determinado. Este movimiento busca utilizar una estructura de precios diferenciados que estn basados en las variaciones que experimenta el coste marginal segn el nivel de demanda de cada momento. El coste marginal de suministrar ciertos bienes puede aumentar en los momentos de mxima demanda y disminuir en los momentos en que la demanda cae. Los precios que se cobran a los consumidores deberan recoger estas variaciones temporales. Esto es lo que se hace con las tarifas nocturnas de electricidad que son ms bajas que las tarifas cobradas durante el da, porque los costes marginales son ms elevados durante el da, cuando la demanda es mayor, que durante la noche, cuando la demanda cae. Para incentivar cambios de los consumidores orientados a aumentar la demanda nocturna, las empresas deberan utilizar una estructura de precios que incentive a los consumidores a variar su comportamiento. Lo mismo se podra hacer con los peajes de las autopistas. Es evidente que el coste marginal de suministrar un viaje ms no es el mismo a lo largo de los das de la semana. Las empresas concesionarias podran aplicar una estructura de tarifas diferenciadas, establecida de acuerdo con el coste marginal de utilizar la autopista en cada momento, de tal forma que los consumidores utilizasen ms la autopista cuando el coste marginal es menor (menor congestin). Estos ejemplos nos dicen que la principal tarea de la agencia reguladora debera ser la fijacin de los precios que puede cobrar la empresa privada regulada de acuerdo con los costes marginales de suministrar el servicio en cada momento. Un aspecto esencial a tener en cuenta por la agencia reguladora es la informacin que necesita para poder llevar a cabo la regulacin. La eleccin del mtodo concreto de regulacin debe hacerse teniendo en cuenta el coste y la posibilidad de obtener esta informacin. Otra tarea importante de la agencia reguladora debera ser la fijacin de la estructura correcta de precios a aplicar por la empresa a los consumidores. Pero, normalmente, las agencias reguladoras dedican muy pocos esfuerzos a esta tarea, aun cuando la evidencia seala que las empresas reguladas aplican importantes discriminaciones de precios a los consumidores, tanto entre diferentes tipos de consumidores (en el caso de la electricidad se cobran precios distintos si el consumo es industrial, comercial, o domstico), como a un mismo consumidor (tarifas distintas de electricidad segn el horario de consumo, tarifas del agua segn niveles de consumo). A qu responde esta prctica de discriminacin de precios por parte de las empresas reguladas? Es difcil saberlo con exactitud. En general, tiene poco que ver con la eficiencia econmica (es decir, con el coste marginal de suministrar el servicio a los distintos consumidores). Est ms relacionado con algn criterio explcito o implcito de justicia o equidad (a las familias numerosas, a los jubilados, a los jvenes). De hecho, esta discriminacin de precios entre distintos consumidores constituye una va indirecta para redistribuir renta entre diferentes colectivos sociales. Una redistribucin oculta, que no va va impuestos y gasto pblico.

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En algunas ocasiones, las agencias reguladoras intentan evitar que las empresas practiquen una indebida discriminacin de precios entre diferentes consumidores que, en general, perjudica al consumo de las familias en relacin con otros consumidores. Para ello, el regulador, debe intentar que los precios que la empresa cobra a los diferentes consumidores cubran los costes de suministrarles el servicio a cada uno de ellos. Sin embargo, este procedimiento plantea problemas debido a que una parte importante del coste del servicio suministrado por los monopolios naturales son costes fijos comunes. As, en el caso de la electricidad, las lneas de alta tensin que transportan la electricidad desde las centrales a los ncleos de consumo se utilizan tanto para el suministro a las industrias como para el consumo domstico. Aunque se pueden utilizar normas de contabilidad para distribuir el coste de esas lneas entre los diferentes consumidores (por ejemplo, en funcin del consumo anual de cada uno de ellos), no existe una norma establecida para hacerlo. La regulacin de la tasa de beneficio constituye, como hemos dicho reiteradamente, el procedimiento ms utilizado para enfrentarse al problema del monopolio natural. No constituye, sin embargo, un mtodo para fijar precios ptimos. Los reguladores no tienen como objetivo principal la bsqueda de la eficiencia econmica (precio = coste marginal). Su objetivo se dirige ms bien a establecer una estructura de precios que no sea excesivamente discriminatoria y que permita a la empresa cubrir sus costes totales y ganar una tasa de rentabilidad normal por los capitales invertidos. A pesar de estos problemas, las agencias reguladoras deben seguir buscando esquemas de precios que promuevan la eficiencia econmica (precios = costes marginales). Esta es la finalidad de muchos de los procesos de liberalizacin y reforma regulatoria que se estn llevando a cabo en nuestras economas. Una forma de conseguir este objetivo es mediante la separacin de actividades dentro de cada industria, entre aqullas que potencialmente pueden funcionar de forma competitiva y aquellas otras que tienen un fuerte componente de monopolio natural. Esta separacin se apoya en el hecho de que no todas las actividades que forman parte de una actividad de monopolio natural tienen esa caracterstica, sino que existen algunas que pueden funcionar como mercados competitivos. As, en el caso de la industria elctrica es posible separar cuatro actividades diferenciadas: la produccin, el transporte, la distribucin y la comercializacin de electricidad. El transporte de electricidad, a travs de la red de alta tensin, es claramente una actividad de monopolio natural. Pero las otras tres actividades pueden funcionar en rgimen de competencia. Las reformas del sector elctrico que se estn llevando a cabo en Espaa y otros pases se basan en esta separabilidad de actividades dentro de cada una de las industrias de los servicios pblicos de red. Esa misma tendencia es la que se sigue en las reformas de la industria de telecomunicaciones, del gas o del transporte ferroviario. Al poder separar las actividades, la tarea del regulador se simplifica. En aquellas actividades que pueden funcionar de forma competitiva, como la produccin de electricidad, la competencia entre las diferentes empresas productoras obliga a que los precios respondan a los costes marginales. El regulador, en estos casos, debe garantizar que se respetan las condiciones de competencia.

PROBLEMAS QUE SE PLANTEAN AL REGULADOR EN LAS ACTIVIDADES RELACIONADOS

CON LOS SERVICIOS PBLICOS DE RED El caso tpico de regulacin se produce cuando la empresa que desarrolla la actividad de monopolio natural es una empresa privada (como el caso de Gas Natural o Telefnica) y esta empresa es controlada por un organismo o agencia reguladora creada por el gobierno para ejercer esa funcin (como la Comisin Nacional de Energa o la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones). Los sujetos bsicos del proceso regulador son, por tanto, la empresa privada regulada y la agencia reguladora o regulador. La regulacin eficiente se enfrenta a una serie de dificultades derivadas del distinto grado de informacin entre regulador y regulado y de las dificultades que tiene el regulador para controlar el comportamiento de la empresa regulada. Esas dificultades dan lugar al llamado problema de agencia.

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La regulacin eficiente de los servicios pblicos de red (electricidad, gas, telecomunicaciones, transportes) se enfrenta a tres tipos de problemas cruciales: Definir con precisin el objetivo que se persigue con la regulacin Valorar con precisin la informacin necesaria para aplicar el mecanismo regulador Buscar la compatibilidad de incentivos del mecanismo regulador elegido

DEFINIR CON PRECISIN EL OBJETIVO DE LA REGULACIN

El objetivo generalmente aceptado para la regulacin es la mejora del bienestar de los consumidores. En un marco de anlisis de equilibrio parcial, la mejora del bienestar se identifica con la maximizacin del excedente total, y ste, a su vez, con la disminucin de costes de produccin de la empresa regulada (eficiencia productiva). Si la reduccin de costes se transmite a los precios, los consumidores vern aumentado su excedente y su bienestar. En ocasiones, la regulacin persigue otros objetivos. As, en el caso de la regulacin del sistema financiero es frecuente que los reguladores persigan, adems de la reduccin de precios, un determinado nivel de solvencia de las instituciones financieras. Pero, sea cual sea el objetivo u objetivos perseguidos por la regulacin, lo esencial es que las autoridades pblicas formulen con precisin los objetivos que debe perseguir la agencia reguladora. En la medida de lo posible, es conveniente que esos objetivos sean cuantificables, al fin de comprobar mejor la eficacia de la regulacin. En este caso, la tcnica reguladora se plantear como un problema de mximizacin de una funcin objetivo. Sin embargo, no es frecuente que las autoridades se comporten de esa forma y definan con precisin los objetivos de la regulacin. Lo normal es que el objetivo del regulador se formule en trminos tales como fijar precios justos a los servicios regulados. La ambigedad de ese concepto abre un campo amplio a la discrecionalidad del regulador y a las actividades de bsqueda de rentas mediante la captura. Y por tanto, a la ineficiencia de la regulacin.

VALORAR LA INFORMACIN NECESARIA PARA PONER EN PRCTICA EL MTODO DE REGULACIN ELEGIDO

Toda regulacin requiere que el organismo regulador disponga de la informacin necesaria para poner en prctica el mtodo de regulacin elegido. As, la regulacin de un monopolio natural exige tener informacin sobre los costes del monopolio, tanto si se trata de fijar los precios como de fijar la tasa de beneficio. Una economa de mercado se caracteriza por la dispersin de la informacin. Cada consumidor slo conoce sus preferencias y su renta. Cada empresa slo conoce su tecnologa. El regulador tendr que obtener la informacin directamente de los agentes. Y stos tienen incentivos para no suministrar informacin correcta. Estas asimetras de informacin entre los diferentes agentes que participan en el proceso regulador dan lugar al llamado problema de agencia. A la vista de esta situacin, el regulador se enfrenta con dos problemas a la hora de elegir la tcnica de regulacin a aplicar:

Problema de eficiencia informativa: la regulacin aplicada ha de ser la que requiera el menor nivel de informacin posible. Problema de revelacin correcta de informacin: como la informacin ha de obtenerse directamente de la empresa regulada, sta tiene incentivos para revelar informacin incorrecta que lleva al regulador a adoptar decisiones que favorezcan a la empresa.

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COMPATIBILIDAD DE INCENTIVOS ENTRE REGULADOR Y REGULADO

El regulador y la empresa regulada persiguen objetivos distintos. La empresa tratar de aumentar sus beneficios, y el regulador tratar de aumentar el excedente del consumidor. Este hecho, y el que el regulador no puede observar directamente el efecto de sus decisiones sobre la empresa regulada, plantean un problema de compatibilidad de objetivos entre regulador y regulado. La bsqueda de la compatibilidad de objetivos significa que la agencia reguladora ha de considerar beneficioso que tanto ella como la empresa regulada persigan los mismos objetivos. La manera de conseguirlo es haciendo que la empresa regulada participe de los beneficios conseguidos con la regulacin. Si la regulacin persigue la reduccin de costes, el regulador ha de permitir a la empresa participar del resultado de su esfuerzo para conseguir ese objetivo. Si la empresa no se beneficia en absoluto de los resultados de sus esfuerzos orientados a la reduccin de costes, la regulacin no funcionar porque la empresa no tendr ningn incentivo para hacer ese esfuerzo. Pero, en el caso opuesto, si la empresa se apropia de todos los beneficios derivados de la reduccin de costes, entonces la sociedad no se beneficiara para nada de la regulacin. Existe, por tanto, una relacin de sustituibilidad entre el objetivo del regulador (maximizar el excedente social) y el de la empresa regulada (aumentar su beneficio). Esta relacin de sustituibilidad entre objetivos del regulador y del regulado plantea un problema que en la literatura econmica se conoce como regulacin prudencial. Con este trmino nos referimos a la necesidad de buscar un equilibrio entre ambas posiciones. Un ejemplo de este tipo de problema lo plantea la legislacin de patentes. Si no existe proteccin del derecho de patentes y cualquiera pudiese copiar una innovacin que a otra empresa o agente econmico le ha costado muchos recursos, entonces no se incentivara la innovacin. Pero si la proteccin concedida a la patente es por un perodo demasiado prolongado, entonces puede ocurrir que los beneficios de esa innovacin tarden mucho en difundirse y en beneficiar a la sociedad. El objetivo de la regulacin prudencial u ptima es lograr un equilibrio entre esos dos objetivos.

RESUMEN, CONCEPTOS FUNDAMENTALES, Y BIBLIOGRAFA

RESUMEN
En esta leccin hemos abordado el anlisis de los problemas que plantea a la poltica pblica la existencia de actividades econmicas con caractersticas de monopolio natural. Entre las actividades de monopolio natural ms importantes estn muchos de los servicios pblicos econmicos de red: agua, electricidad, gas, telecomunicaciones o ciertas actividades relacionadas con los transportes. En este tipo de actividades la competencia no es la solucin ms eficiente desde el punto de vista social. Como se trata de actividades con rendimientos crecientes a escala, conviene que exista una o muy pocas empresas que puedan aprovechar las ventajas derivadas de la reduccin de costes marginales y medios que se produce cuando aumenta la produccin de esos servicios. De ah que los gobiernos desarrollen diferentes polticas orientadas a conciliar, por un lado, las ventajas de costes de tener una sola empresa en la industria con el peligro, por otro lado, de que esa empresa abuse de su situacin monopolista. Para ello, los gobiernos utilizan diversas tcnicas. La ms utilizada es la regulacin. En los ltimos aos la mayora de los gobiernos estn llevando a cabo profundas reformas en la forma de regular esos servicios pblicos. En general, esas reformas se orientan a mejorar la eficiencia econmica. Eso significa conseguir que los precios pagados por los consumidores de los servicios pblicos respondan a los costes marginales de suministrar esos bienes. Una de las vas a travs de las que actan esas reformas es a travs de la separacin, dentro de cada industria de las actividades que constituyen realmente un monopolio natural de aquellas otras actividades que pueden funcionar de forma competitiva.

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CONCEPTOS BSICOS
Regulacin econmica, Industria regulada, Economas de escala Monopolio natural, Servicios pblicos de red Monopolio permanente y temporal Tarifas cruzadas Precios ptimos, Tasa de beneficio normal, Tarifas de doble tramo Efecto A-J, Competencia por comparacin Retraso del regulador, Actividades de bsqueda de rentas Captura del regulador, Problemas de agencia Eficiencia informativa, Regulacin prudencial

QU HEMOS APRENDIDO?
Conocer el dilema que plantea el monopolio natural a la sociedad y a la poltica pblica Analizar y aplicar el concepto de las economas de escala en la produccin Distinguir entre monopolio natural y legal, y entre monopolio natural temporal y permanente Conocer la regulacin ptima de precios: de primer orden, de segundo orden, de tarifas de doble tramo, y de tarifas mltiples Analizar los problemas de los diferentes mecanismos de regulacin de precios en la prctica: la regulacin basada en costes y la regulacin con incentivos. Comparar la regulacin con la desregulacin, la concesin competitiva de servicios pblicos y con la empresa pblica

CUESTIONES PARA LA AUTOEVALUACIN

Cuando decimos que el monopolio natural es temporal y cundo decimos que es transitorio? Qu son las tarifas cruzadas o subvenciones cruzadas de un monopolio? Qu entendemos por obligacin de servicio universal? Cundo es mejor no hacer nada ante el problema del monopolio natural? Qu es la regulacin de precios ptima de primer orden? Qu problema generan los precios ptimos de primer orden? Cules son los precios ptimos de segundo orden? Qu tarifas no lineales ptimas permitiran alcanzar el ptimo de primer orden y a la vez evitar las prdidas del monopolio natural? Por qu los reguladores que no son capaces de fijar tarifas ptimas fijar precios orientados a costes de acuerdo a una tasa de rentabilidad normal? Tiene una empresa regulada a travs de una tasa de retorno normal incentivos a la reduccin de costes? Qu tipo de regulaciones de precios incorporan incentivos a la reduccin de costes? Cuando el concurso ex-ante por la concesin del servicio es una alternativa mejor a la regulacin de precios?

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BIBLIOGRAFA BSICA
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