Visita In Situ MESISIC - rganos de Control

Manuel Garrido Diputado de la Nacin Ex Fiscal de Investigaciones Administrativas

BREVE DESCRIPCIN DE LA SITUACIN ACTUAL DE LOS RGANOS DE CONTROL Los organismos de control en la Argentina estn atravesando un proceso de desarticulacin, desfinanciacin y vaciamiento de funciones. Para entender el estado actual de los organismos de control superior objeto de anlisis de esta cuarta ronda del MESICIC- hay que separar lo que establece cada marco legal y el funcionamiento en concreto de cada uno de ellos. Desde el punto de vista jurdico, nuestro pas cuenta con un robusto sistema de control. Inclusive, con cierta superposicin de funciones entre algunos organismos. Sin embargo, en la prctica han dejado paulatinamente de realizar sus funciones. En los ltimos aos la Argentina ha retrocedido en materia de transparencia, prevencin y persecucin de la corrupcin. La Oficina Anticorrupcin y la Sindicatura General de la Nacin SIGEN-, tal como lo establecen sus marcos normativos, no tienen ni autonoma funcional ni autarqua financiera con respecto al Poder Ejecutivo, rgano al que deben investigar y controlar. Esta falta de independencia es cada vez ms notoria y el trabajo de control es nulo. Un ejemplo claro de esta situacin es la difusin en Internet de los informes de auditora de la SIGEN, que dejaron de publicarse en 2010, frente a la amplia difusin anterior. Esto no solo significa un retroceso en materia de acceso a la informacin pblica sino que imposibilita a la ciudadana, en general, y a otros organismos, en particular, la tarea del control. De hecho, en 2010 la Auditora General de la

Nacin tuvo que recurrir a la justicia ante la negativa de la Sindicatura y otros organismos del Poder Ejecutivo a brindar informacin bsica para el desarrollo de su tarea. Asimismo, en 2009 renunci a mi cargo de Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas ante los recortes de funciones de los que la Fiscala fue objeto por parte del entonces Procurador General de la Nacin a raz de las investigaciones sensibles que venamos realizando. El cargo de Fiscal

Nacional de Investigaciones Administrativas debe ocuparse por concurso pblico de oposicin y antecedentes. Desde 2009 el cargo est vacante y ocupado de manera provisoria. El mecanismo de seleccin es un resguardo a la independencia que debe tener este organismo. El Poder Judicial de la Nacin atraviesa tambin una situacin delicada, con sospechas de falta de independencia de muchos jueces, de trampas en los concursos para las designaciones y denuncias de represalias frente a decisiones judiciales adversas al Poder Ejecutivo. Un reciente estudio de la Asociacin por los Derechos Civiles da cuenta de que ms del 18% de los jueces son subrogantes y no fueron designados por el procedimiento establecido en nuestra Constitucin Nacional, no garantizando la independencia del Poder Judicial1. La Auditora General de la Nacin es el nico de los organismos de control superior que es independiente del Poder Ejecutivo. Como puede observarse en su marco normativo y segn lo establece la Constitucin Nacional, el Auditor es nombrado a propuesta del partido de oposicin con mayor nmero de bancas en el Congreso. Sin embargo, por cuestiones vinculadas al entramado institucional previsto en un marco normativo desactualizado, el colegio de auditores puede tener y en la actualidad ocurre- mayora oficialista, dificultando la tarea propia del
1

Sobre este tema tambin se adjuntan dos documentos que analizan la situacin de los jueces subrogantes en la Argentina. Ver Anexos 1, 2 y 3.

control. La supervisin de la AGN y el destino de sus informes de auditora es decidido por la Comisin Mixta Revisora de Cuentas, que integro pero que tambin est en manos de una mayora que responde a los dictados del Poder Ejecutivo. De esta forma, los organismos de control estn desarticulados e incapacitados para realizar correctamente su labor. Falta de independencia, escasez de recursos econmicos, imposibilidad de acceder a informacin pblica son algunos de los elementos que condicionan la situacin en la que se encuentran estas agencias claves de nuestro sistema republicano.

FISCALA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS: La Fiscala de Investigaciones Administrativas, como se informa en el informe oficial de la Argentina y los informes de sociedad civil, es un organismo especializado en la investigacin de irregularidades y delitos contra la administracin pblica. Dentro del Ministerio Pblico, la FIA es el rgano especializado para la investigacin de delitos e irregularidades cometidas en el mbito del PEN. Si bien la normativa vigente le otorga a la Fiscala ciertas caractersticas de independencia funcional y financiera, como ser la designacin por concurso de su titular, el carcter vitalicio del cargo y la posibilidad de que el Procurador General de la Nacin solo imparta instrucciones generales, tambin tiene falencias que deben ser modificadas para permitirle a la FIA que desarrolle correctamente su funcin de control. Estas falencias normativas vienen siendo advertidas desde hace ya varios aos, e incluso motivaron diferentes proyectos de ley. En junio de 2006, como Fiscal

Nacional de Investigaciones Administrativas elev al entonces Procurador General de la Nacin un proyecto de ley para ser presentado al Congreso de la Nacin. Dicho proyecto finalmente fue presentado en dos oportunidades por la Diputada Nacional Marcela Rodrguez (expediente 4900-D-2007 y 0210-D-2009) pero nunca fue tratado2. En la actualidad, la ley Orgnica del Ministerio Pblico norma que regula el funcionamiento de la FIA- le otorga facultades a la Fiscala pero al mismo tiempo la limita en su poder de investigacin. Entre las cuestiones que son importantes sealar en cuanto al ordenamiento jurdico que implican limitaciones reales para el desarrollo de la gestin podemos sealar las siguientes: No queda clara la capacidad de la Fiscala para investigar al personal contratado en el mbito de la Administracin Pblica Nacional, dejando fuera del mbito de competencia a gran parte de los empleados pblicos. No est clara la competencia de la FIA para investigar hechos contra la administracin pblica que no impliquen malversacin o manejo de fondos. Sin embargo, puede haber otro tipo de irregularidades vinculadas a la funcin pblica que no pueden ser investigadas por la FIA. En los casos en que la Fiscala realiza la investigacin preliminar ante casos denunciados por la propia FIA, la accin pblica est luego a cargo del fiscal de turno, lo que implica prdida de recursos y de tiempo en tanto el nuevo fiscal sin una especializacin comparable a la de la FIA- debe estudiar el tema e impulsar una causa hasta ese momento desconocida.

Sobre este tema ver Anexo 4.

Si las causas que se investigan no fueron iniciadas por la FIA, sino que son denuncias de particulares, de otros fiscales, etc., el rol de la Fiscala no est previsto de manera clara. De hecho, esta situacin dio lugar a una resolucin restrictiva del Procurador General de la Nacin en 2008 y a un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia que le otorga un rol subsidiario a la FIA en las investigaciones que no fueron iniciadas por ella. Este rol queda manifestado en el fallo Moreno, Guillermo s/recurso de queja (recurso extraordinario)3. Ese rol subsidiario puede tener lugar muchos aos despus de iniciada la causa, cuando ya no existen elementos que permitan revertir una investigacin mal conducida. Adems, como se desprende de un fallo reciente de la Cmara de Casacin Penal (SKANSKA S.A. s. Recurso de casacin, Cmara Federal de Casacin Penal, reg 1534/12 de la Sala IV4), esa intervencin subsidiaria solo es admisible cuando el fiscal de turno decide desistir absolutamente de la accin penal y no cuando, por ejemplo, desiste de apelar la nulidad de una prueba fundamental sin la cual la causa quedar sin sustento, o cuando desiste de recurrir una decisin que perjudique la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad civil emergente del delito, como por ejemplo un embargo.

La forma de actuacin subsidiaria y no principal de la FIA y la forma en que est regulada no se adecuan a la realidad de un proceso penal. No est claro, por ejemplo, el ejercicio de esa subsidiariedad si el fiscal de turno desiste de impulsar solo algunos hechos o solo desiste de actuar respecto

Ver Anexo 5. Ver Anexo 6.

de algunos de los acusados y no de todos. Tampoco est resuelto el caso en que el desistimiento tenga lugar en medio o al final de un juicio oral, ya que la FIA no presencia tales juicios ni es notificada a tal fin, situacin que hace imposible tal ejercicio subsidiario ante el absurdo de tener que repetir un juicio y lo ilusorio de poder adoptar sin informacin la decisin de ejercer la accin penal subsidiaria cuando no se ha presenciado el juicio oral. Tampoco est claro el momento y el modo en que, ante causas no

iniciadas por la FIA, el juez est obligado a informar a la Fiscala la denuncia existente contra un funcionario pblico. Esto dio lugar a interpretaciones del Jefe de los Fiscales en el sentido de que la FIA se consideraba notificada con la notificacin a cualquier otro fiscal, con las consiguientes dificultades operativas. A travs de una resolucin, la Procuracin del Tesoro de la Nacin interpret que cuando se trate de sumarios administrativos no iniciados por la Fiscala, la FIA no tiene competencia para intervenir. Si bien el texto normativo no especifica tal cuestin, su ambigedad permite diferentes interpretaciones, como por ejemplo la de la Procuracin del Tesoro. La Fiscala solo tiene facultades de investigacin, no de prevencin, incluso ante hechos de corrupcin conocidos. La Fiscala no tiene garantizado el acceso a la informacin pblica ni tiene facultad para ordenar a los funcionarios u organismos que entreguen cierta informacin necesaria para la investigacin cuando stos omitan o nieguen su entrega. As ha ocurrido, por ejemplo, con la autoridad tributaria, que desde 2006 ha negado informacin en contra de una prctica de cooperacin sostenida desde 2000.

La Ley Orgnica del Ministerio Pblico prev la creacin de la Comisin Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Pblico Fiscal. Sin embargo, a ms de diez aos de su sancin, esta Comisin sigue sin conformarse. La autonoma, autarqua e independencia que la norma le reconoce al Ministerio Pblico no son obstculos para un adecuado control por parte del Congreso de la Nacin. Sera contradictorio a nuestro sistema republicano de pesos y contrapesos que exista un rgano al que no se le exija rendir cuentas del cumplimiento de sus funciones. Como Diputado de la Nacin present un proyecto para regular esta situacin que si bien tuvo mocin de preferencia para ser tratado, an no fue debatido5.

A estas falencias normativas que dificultan la tarea de la FIA hay que sumarle problemas de gestin, asociados tambin a la voluntad poltica de quienes estn a cargo del organismo. Estas cuestiones, muchas de ellas requeridas en el cuestionario elaborado por el MESICIC, son importantes sealar: El procedimiento de seleccin del Fiscal Nacional es un reaseguro para la independencia del organismo. La ocupacin del cargo de Fiscal de Investigaciones Administrativas de manera interina por parte del Fiscal General desde hace ms de tres aos, atenta justamente contra dicho reaseguro. Si bien el organismo publica en la actualidad informacin en su pgina web, en relacin a lo que publicaba hace algunos aos la informacin disponible

Ver Anexo 7.

es menor. No hay informes de gestin posteriores a 2010 y el contenido de los mismos disminuy a partir de 2009. Un ejemplo de ello es la ausencia de estadsticas sobre las denuncias presentadas en las que intervino el organismo, casos resueltos, etc. Tampoco es posible acceder a los antecedentes de las autoridades de la Fiscala y los convenios que figuran suscritos son todos anteriores a 2009. La pgina web tampoco permite la consulta de presentaciones realizadas por la FIA (denuncias,

investigaciones, casos relevantes) ni actas de las reuniones de fiscales, que deberan realizarse mensualmente. Sera importante tambin que se publicara informacin sobre la cantidad de recursos humanos que actualmente se desempean en la Fiscala, la forma de contratacin y categora, por ejemplo. Estas cuestiones son importantes porque permiten conocer el grado de acceso a la informacin pblica que en la actualidad tiene el organismo. En la informacin que la propia Fiscala provee al MESECIC puede observarse una merma en los expedientes iniciados por la FIA, una muestra clara de la funcin que viene desempeando el organismo en el esquema de control en nuestro pas.

FISCALA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS EXPEDIENTES INICIADOS SEGN AO Y TIPO DE INICIO PERODO 2006 2011

Oct. 2006 Sept. 2007

Oct. 2007 Sept. 2008

Oct. 2008 Sept. 2009

Oct. 2009 Sept. 2010

Oct. 2010 Sept. 2011

Iniciados por comunicacin de causa penal

106

74

37

52

40

Iniciados por comunicacin de sumario Denuncias penales

814

835

745

640

632

413

261

176

152

129

Total general

1333

1170

958

844

801

OFICINA ANTICORRUPCIN La Oficina Anticorrupcin, como se inform, es un organismo creado con posterioridad a la sancin de la Ley 25.188 de tica en el Ejercicio de la Funcin Pblica con el objeto de aplicar en el mbito de la Administracin Pblica Nacional la mencionada normativa. La Oficina depende directamente del Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin, no teniendo ni independencia funcional ni autarqua financiera. Este es un elemento clave al momento de evaluar su funcionamiento, en tanto la independencia del rgano de control es un elemento esencial. El Fiscal de Control Administrativo a cargo de la OA- es designado por el Presidente de la Nacin a propuesta del titular del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Este mismo procedimiento es aplicado para la seleccin del Director de la Direccin de

Investigaciones y para el Director de la Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia. Otra caracterstica es la falta de estabilidad en el cargo, dado que el Presidente no solo nombra sino que puede remover en cualquier momento. Esta facultad atenta contra el correcto funcionamiento que debera tener un organismo de control en la medida que su titular puede verse condicionado de realizar una denuncia o llevar adelante una investigacin por temor a la prdida de su trabajo. Las normas que dan lugar y regulan el funcionamiento de la Oficina Anticorrupcin son sumamente ambiciosas en lo que respecta a sus competencias y funciones, propias de un organismo con independencia funcional y no de un rgano dependiente del Poder Ejecutivo. Por otra parte, segn los incisos b, c y d del Reglamento Interno de la OA N 1316/2008, la Oficina podr iniciar trmites de oficio, a partir de informacin periodstica o a partir de los informes de la Sindicatura General de la Nacin y de la Auditora General de la Nacin. En el caso de este ltimo organismo, se han elaborado una gran cantidad de informes dando cuenta de irregularidades en la gestin de diferentes organismos y sin embargo, segn informan funcionarios de la propia Oficina Anticorrupcin y la Auditora General de la Nacin, la OA no inicia de oficio investigaciones ni denuncia ante la Justicia, salvo que la AGN remita un informe especialmente. Si bien la falta de independencia de la Oficina Anticorrupcin es intrnseca a su ordenamiento normativo, en los ltimos aos ha sido ms notoria esta caracterstica. En este sentido, la dependencia del Poder Ejecutivo impacta ms en el rea de investigaciones. Si se observa la informacin brindada en la pgina web del organismo, entre las denuncias relevantes est la solicitud de un embargo preventivo en la Causa Skanska en 2009, habindose producido casos relevantes luego de esa fecha y no figuran como investigados o denunciados por la OA. Por

otra parte, la informacin estadstica es hasta 2003, no habiendo datos pblicos desde ese ao hasta la fecha. La Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia ha desarrollado, sin embargo, polticas de prevencin de la corrupcin que son importantes y que han instalado prcticas con cierto grado de cumplimiento. Entre ellas podemos sealar: El diseo e implementacin de un sistema informtico para la presentacin de las declaraciones juradas de los funcionarios pblicos. El acceso pblico a las declaraciones juradas a travs de un trmite sencillo. Polticas de prevencin de conflicto de inters. La implementacin de procedimientos de elaboracin participada de normas para la elaboracin de proyectos normativos relevantes (Acceso a la Informacin, Ley de Lobby). Polticas de difusin de las polticas anticorrupcin a travs de colecciones especficas. Intervencin en licitaciones para garantizar transparencia. Representacin de la Argentina en el mbito internacional.

Estas polticas necesitan, sin embargo, de voluntad poltica para garantizar su continuidad, aplicacin y efectividad. Un claro ejemplo de ello es el mecanismo de presentacin y publicidad de las declaraciones juradas. Si bien, como se seal, el sistema permite su consulta de manera sencilla, no hay un control de la evolucin patrimonial de las declaraciones presentadas, a pesar de que, a partir de

informacin periodstica, se puede ver en muchos casos un aumento en el patrimonio, ao tras ao, de los funcionarios del Poder Ejecutivo.

SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES DE LA PRIMERA RONDA: Conocer si actualmente la Ley 25.188 se esta aplicando a todos los funcionarios del gobierno, incluyendo los de los Poderes Legislativo y Judicial y los de la Procuradura General. Contina sin conformarse la Comisin Nacional de tica Pblica. Ni el Poder Legislativo, ni el Judicial ni la Procuracin General de la Nacin han adoptado ni creado organismos especficos para la aplicacin de la Ley 25.188. Si bien han adoptado mecanismos para la presentacin de las declaraciones juradas de los funcionarios que desempean funciones en cada organismo, no han avanzado en los otros instrumentos de prevencin que estn previstos en la Ley. En el mbito de la Fiscala de Investigaciones Administrativas, el mecanismo de solicitud de las declaraciones juradas no prev un plazo de respuesta. Esta ausencia de tiempo puede provocar que un pedido de acceso a la declaracin jurada de un funcionario pueda no responderse en un largo perodo, perdiendo, tal vez, validez el motivo por el cual haba sido solicitada. Recientemente, el Presidente de la Cmara de Diputados de la Nacin envi el siguiente texto a todos/as los/as diputados y diputadas de la Nacin: Habindose cumplido el plazo previsto para la presentacin de las declaraciones juradas patrimoniales, segn lo dispuesto en la Ley 25.188, de tica en el Ejercicio de la Funcin Pblica; teniendo a la vista la RP 1269/06 que hace efectiva la garanta de acceso a las mismas para toda

persona que lo solicite por escrito y, en orden a su responsabilidad institucional, el presidente de la Cmara de Diputados de la Nacin, Dr. Julin Andrs Domnguez, invita a los/as seores/as Diputados y Diputadas de la Nacin a dar su conformidad por escrito para hacer pblicas sus respectivas declaraciones por el mismo medio, dentro de las 72 horas de recibida la presente, ante la Oficina 117 de la Secretara Administrativa..." Esta nota incumple claramente lo dispuesto por la Ley 25.188 al solicitar conformidad de los y las diputados/as para hacer pblicas las declaraciones juradas. Por otra parte, los organismos que reciben dichas declaraciones solo cumplen funcin de guarda, no habiendo ningn rgano capaz de realizar una evaluacin de su contenido ni tampoco de darle seguimiento. Por otro lado, ni en el Poder Legislativo, ni en el Judicial ni en la Procuracin General de la Nacin hay mecanismos previstos para evitar posibles casos de conflicto de inters. En el Congreso de la Nacin, por ejemplo, no existe ninguna norma que impida a un Diputado participar de un debate sobre un tema en el cual tenga intereses por su actividad en el mbito privado. Recientemente, en la discusin parlamentaria de un proyecto de ley sobre los depsitos judiciales, el Diputado que ofici de miembro informante del oficialismo se desempea como presidente de un banco de nuestro pas que se podra ver beneficiado por la nueva ley. Conocer el estado actual de tramitacin de la propuesta de proyecto de reforma integral a la Ley 25.188, en cuyo marco la OA propuso reincorporar el perodo de carencia ex -post, imponindolo en dos aos. En la Cmara de Diputados de la Nacin hay doce proyectos con estado parlamentario sobre reforma de la Ley 25.188 de tica en el Ejercicio de la

Funcin Pblica, sin embargo ninguno ha sido puesto en la agenda de las comisiones que tienen obligacin de tratarlos. Conocer las dificultades relativas a que en la Repblica Argentina no se cuente con una Ley de Acceso a la Informacin Pblica, al igual que la existencia de iniciativas legislativas sobre la materia y su estado de tramitacin La Argentina no cuenta con una Ley Nacional de Acceso a la Informacin Pblica, a pesar de que en el Congreso de la Nacin hay proyectos de ley con estado parlamentario, uno con media sancin del Senado de la Nacin y que en 2010 tuvo dictamen favorable de las comisiones de Asuntos

Constitucionales y Justicia de la Cmara de Diputados. El Decreto 1172/03, que regula el acceso a la informacin para la Administracin Pblica Nacional, no se aplica plenamente desde la salida de su cargo de la Dra. Marta Oyhanarte, ex Subsecretaria para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, autoridad de aplicacin de la normativa mencionada. El rgano de aplicacin del Decreto -dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros- inform al Comit de Expertos lo siguiente: En efecto, a partir del anlisis de la informacin relevada por las respectivas Unidades de Enlaces durante el ao 2011 ltima informacin disponible, ya que las correspondientes al 2012 se encuentran en etapa de procesamiento-, se han registrado un total de 2024 solicitudes de acceso a la informacin (pgina 41 del informe Repblica Argentina Respuesta al Cuestionario MESICIC/OEA 4 Ronda Junio de 2012 SECCIN II / ANEXO I Seguimiento de los avances e informacin y desarrollos nuevos relacionados

con la implementacin de las recomendaciones formuladas en el informe por pas de la Primera Ronda de Anlisis) Sin embargo, el Jefe de Gabinete, en las respuestas a las preguntas que se le realizaran con motivo de su visita a la Cmara de Diputados de la Nacin en junio de 2012, sostuvo que: Las solicitudes tramitadas desde 2005 a 2011 son las detalladas en el Cuadro 1. :

SOLICITUDES POR AO 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 311 674 714 735 321 803 1009

Como se puede observar, la informacin vara entre una y otra respuesta oficial. Sin embargo, es imposible de corroborar porque el ltimo informe de gestin publicado en la pgina de la Jefatura de Gabinete de Ministros sobre la implementacin de la normativa de acceso a la informacin pblica es del ao 2009.

Tambin el organismo informa que a nivel provincial hay normativas de acceso a la informacin. Si bien este dato es cierto, la calidad de las normas no es la misma. Por ejemplo, la Ley Provincial de La Pampa es solo para periodistas y la ley de Jujuy establece que se deber presentar el impuesto municipal pago para acceder a informacin, violando el principio de que toda persona podr acceder a la informacin pblica. Este dato es importante porque si bien nuestro pas es federal, una ley nacional permitira otorgarle un marco jurdico a la regulacin del derecho para que las provincias pudieran adherir y de esta forma, garantizar de manera pareja- el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la informacin en toda la Repblica Argentina. Por otra parte, una Ley Nacional permitira sumarse al movimiento de gobierno abierto como lo estn haciendo diferentes pases de Amrica Latina. Como Diputado de la Nacin present un proyecto de Ley de Acceso a la Informacin Pblica que prev una autoridad de aplicacin independiente, toma en cuenta la Ley Modelo de la OEA y sienta las bases para el gobierno abierto6.

Ver Anexo 8.