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Global Donor Platform for Rural Development

About the Platform Knowledge Piece series


The Global Donor Platform for Rural Development commissioned three comprehensive studies to capture Platform members knowledge on key issues affecting the delivery and impact of aid in ARD: PKP 1 PKP 2 PKP 3 Policy coherence for agriculture and rural development Aid to agriculture, rural development and food security Unpacking aid flows for enhanced effectiveness The strategic role of the private sector in agriculture and rural development

The PKPs are the products of extensive surveys of Platform member head office and field staff, visits to country offices, workshops dedicated to sharing findings and refining messages, and successive rounds of comments on drafts. On the basis of each PKP, separate policy briefs will be published. For more information on the PKPs visit donorplatform.org

This working paper is only available electronically and can be downloaded from the website of the Global Donor Platform for Rural Development at: www.donorplatform.org/resources/publications Secretariat of the Global Donor Platform for Rural Development, Dahlmannstrasse 4, 53113 Bonn, Germany Email: secretariat@donorplatform.org The views expressed herein are those of the authors and do not necessarily represent those of individual Platform members. All rights reserved. Reproduction and dissemination of material in this information product for educational or other non-commercial purposes is authorised, without any prior written permission from the copyright holders, provided the source is fully acknowledged. Reproduction of material in this information product for resale or other commercial purposes is prohibited without written permission of the copyright holders. Applications for such permission should be addressed to: Coordinator, Secretariat of the Global Donor Platform for Rural Development, Dahlmannstrasse 4, 53113 Bonn, Germany, or via email to: secretariat@donorplatform.org. Global Donor Platform for Rural Development 2011

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper

Contents
Lista de siglas ................................................................................................................................ 3 Lista de quadros e de grficos ...................................................................................................... 7 Introduo...................................................................................................................................... 9 Enquadramento......................................................................................................................... 9 Objectivos do estudo................................................................................................................. 9 Apresentao do documento .................................................................................................... 9 Metodologia ............................................................................................................................. 10 a) Conceitos do objecto do trabalho ................................................................................... 10 b) Metodologia .................................................................................................................... 11 Contexto do Pas ......................................................................................................................... 12 Dados econmicos e sociais gerais ........................................................................................ 12 Sector agrrio .......................................................................................................................... 15 Polticas e estratgias agrrias ............................................................................................... 21 Principais parceiros ................................................................................................................. 26 a) Instituies pblicas ....................................................................................................... 26 b) Principais parceiros ........................................................................................................ 27 c) ONG e outras .................................................................................................................. 28 Principais estruturas e mecanismos para a coerncia e coordenao da cooperao no sector agrrio e no desenvolvimento rural .............................................................................. 29 Quatro Caso de Estudo ............................................................................................................... 32 a) Projecto de Reabilitao do Parque Nacional da Gorongosa ........................................ 32 b) Sector do caju ................................................................................................................. 34 Casos de no sucesso ............................................................................................................ 38 a) PROAGRI I ..................................................................................................................... 38 b) Regadio do Chkw ....................................................................................................... 41 Discussion ................................................................................................................................... 43 (In)coerncias das polticas governamentais e entre estas e a cooperao.......................... 43 a) Incoerncia entre o discurso e a prtica da poltica econmica e agrria: a secundarizao da agricultura ............................................................................................ 43 b) O dilema entre a produo alimentar (comrcio interno) e as culturas de rendimento (exportao) ........................................................................................................................ 44 c) Segurana alimentar....................................................................................................... 45 d) Desarticulao intersectorial e descoordenao na implementao no territrio ......... 45 e) Centralizao e descentralizao do Estado ................................................................. 46 f) (In)coerncias da cooperao ......................................................................................... 47 g) Resumo .......................................................................................................................... 48 Mecanismos de coordenao ................................................................................................. 48 Resumo - discusso dos 4 casos de estudo .......................................................................... 50 Lies ...................................................................................................................................... 51

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Acerca dos mecanismos de coordenao .......................................................................... 51 Acerca da coerncia das polticas ...................................................................................... 53 Concluses .................................................................................................................................. 55 BibliografiaI .................................................................................................................................. 58

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Lista de siglas
AGRA ASDI BAD BID BM ou WB CAIL EE CDCs CDS-RN CEE CNN CLWR CNCS CPI DDAs DEA DNEA DNER DNPDR DPA ou DPAs EDR EED ELCA FAO FCA FJC FRELIMO Aliana para a Revoluo Verde em frica Agncia Sueca para o Desenvolvimento Internacional Banco Africano de Desenvolvimento Banco Islmico de Desenvolvimento Banco Mundial Complexo Agro-industrial do Limpopo Comit de Desenvolvimento Comunitrio Center for Sustainable Development of Natural Resources Comunidade Econmica Europeia Cable News Network Canadian World Relief Conselho Nacional de Combate ao SIDA Centro de Promoo de Investimento Direco Distrital de Agricultura ou no plural Direco de Economia Agrria Direco Nacional de Extenso Agrria Direco Nacional de Extenso Rural Direco Nacional de Promoo do Desenvolvimento Rural Direco Provincial de Agricultura ou no plural Estratgia de Desenvolvimento Rural Evangelishen Entwicklungsdienst of Denmark Evangelic Lutheran Church in America Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao Finish Church Aid Fundao Joaquim Chissano Frente de Libertao d Moambique. Depois do III Congresso, em 1977, Partido FRELIMO

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper GAPI-SI GdM GMD GRP GTP GTZ (Germany) HICEP IBW ICA IDAP IDE IDH IFAD IFI IIAM INCAJU INDER IPAD IUCN LOLE MAP MADER MdE MF MINAG MISAU MPD MSU GAPI, Sociedade deInvestimentos Governo de Moambique Grupo Moambicano da Dvida Gorongosa Restoration Project Grupo de Trabalho do PROAGRI I Cooperao Tcnica Alem Hidrulica do Chkw, Empresa Pblica Instituies de Bretton Woods Island Church Aid Programa de Apoio Intensificao e Diversificao da Agricultura e Pecuria em Moambique Investimento Directo Estrangeiro ndice de Desenvolvimento Humano International Fund for Agricultural Development Instituies Financeiras Internacionais Instituto de Investigao Agrria de Moambique Instituto de Fomento do Caju Instituto Nacional de Desenvolvimento Rural Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento Unio Internacional para a Conservao da Natureza Lei dos rgos Locais do Estado Ministrio da Agricultura e Pescas Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural Memorando de Entendimento Ministrio das Finanas Ministrio da Agricultura Ministrio da Sade Ministrio do Plano e Desenvolvimento Michigan State University

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper NCA NU ODA ODAMoz OIIL ONG OPEP PAC PAEI PAPA PDRI PEDSA PMA PNG PNUD PROAGRI RDA RENAMO RTP SIMA SIREMO EE STABEX TIA UDA-Chkw UE UK UNACA UNFPA Norowegen Church Aid Naes Unidas Overseas Development Assistance Overseas Development Assistance - Mozambique Oramento de Investimento de Iniciativa Local, vulgo 7 milhes Organizao No-Governamental Organizao dos Produtores e Exportadores de Petrleo Politica Agrcola Comum Poltica Agrria e Estratgia de Implementao Plano de Aco para a Produo de Alimentos Projecto de Desenvolvimento Rural Integrado Plano Estratgico de Desenvolvimento Agrrio Programa Mundial de Alimentao Parque Nacional da Gorongosa Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Programa Nacional de Desenvolvimento Agrrio Republica Democrtica Alem Resistncia Nacional Moambicana Rdio televiso Portuguesa Sistema de Informao dos Mercados Agrcolas Sistema de Regadio Eduardo Mondlane Sistema de Estabilizao de Preos de Exportao Trabalho de Inqurito Agrcola Unidade de Direco Agrcola do Chkw Unio Europeia United Kingdom Unio Nacional de Camponeses United Nations Population Fund

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper UNICEF URSS USA USAID WB United Nations Children's Fund Unio das Repblicas Socialistas Soviticas United States of America United States Agency for International Development World Bank

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Lista de quadros e de grficos


N Ttulo Pg.

QUADROS

Quadro 1 Quadro 2 Quadro 3

Pobreza e desigualdade Desnutrio entre crianas menores de cinco anos, em % Evoluo da produtividade e das calorias (2002-2008) Culturas alimentares Crdito ao sector agrrio Referente aos dias 31 de Dezembro Evoluo da estrutura agrria de Moambique antes e depois da independncia Principais doadores de Moambique - em percentagem do total Fundos da Cooperao em percentagem do total Informaes financeiras do PROAGRI I Evoluo da produtividade e das calorias (2002-2008)

13 14 18

Quadro 4 Quadro 5 Quadro 6 Quadro 7 Quadro 8

22 14

27 28 39 45

Quadro 9 Dados referentes produo das culturas alimentares Quadro 10 Factores de sucesso e menos sucesso dos projectos de cooperao 50

GRFICOS

Grfico 1 Grfico 2

Produo per capita de Mandioca+Milho+Sorgo+Arroz (Kg/hab) Evoluo da produo de alguns bens alimentares

17 18

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Balana Comercial de Alimentos Principais exportaes, 1961 - 2007 Importaes de milho, trigo e arroz, 1961-2007 Alguns indicadores na anlise da pobreza 19 20 20 21

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Introduo
Enquadramento
Moambique um pas que tem recebido grandes volumes de ajuda e cooperao externa. Desde a independncia tem sido dos pases africanos e do mundo com maiores volumes de cooperao. Em cada perodo com naturezas, parceiros e objectivos diferentes. Primeiro, entre 1975-1986, principalmente dos pases socialistas e nrdicos. Depois das Instituies de Bretton Woods (IBW) durante o perodo de transio poltica e econmica e posteriormente de um grande nmero de pases, organizaes internacionais e ONGs. As diferentes organizaes do sistema das Naes Unidas sempre contriburam significativamente, em cada fase com objectivos principais diferenciados. A importncia de Moambique para a comunidade internacional derivada dos seguintes aspectos: A transio de uma economia que se pretendia socialista para uma economia de mercado e os seus aspectos polticos e sociais, internos e externos. Moambique actualmente apresentado como um caso de relativo sucesso quanto estabilidade poltica ps conflito, relativa estabilidade e progresso econmico e avanos na democratizao da sociedade. O papel de Moambique para a paz e estabilidade poltica e social na regio austral de frica, antes e depois do apartheid. A economia de Moambique assume particular importncia no em si mesma, mas enquanto integrada no desenvolvimento de parte da SADC (Africa do Sul, Botswana, Swazilandia, Malawi e Zimbabwe) e os projectos transnacionais, sobretudo nos sectores de transportes e comunicaes.

Objectivos do estudo
Este estudo sobre Moambique insere-se num estudo mais amplo sobre coerncia de polticas no sector agrcola conduzido pelo Overseas Development Institute (ODI) para a Global Donor Platform for Rural Development. O estudo tem por objectivo analisar a importncia da coerncia de polticas e dos mecanismos de coordenao dos programas e projecto de cooperao no desempenho da agricultura e do meio rural. As questes da eficcia da cooperao, os mecanismos de coordenao entre a cooperao e os governos e o contributo dos programas e projectos da cooperao no desenvolvimento agrrio e do meio rural, so elementos que se pretendem analisar. Aspectos de enquadramento geral sobre a economia e a cooperao so referidos para uma melhor compreenso do contexto. O estudo aborda as questes da eficcia, coerncia e a importncia dos mecanismos de cooperao durante os ltimos vinte anos. O autor faz algumas chamadas resumidas a perodos anteriores com o objectivo de enquadramento e eventual fundamentao ou para uma viso mais alargada do objecto do trabalho.

Apresentao do documento
Alm da introduo, o documento possui mais quatro seces. Na seco 2 faz-se uma apresentao da evoluo e situao econmica e social do pas, com enfoque para os temas relacionados com o objecto da consultoria: o sector agrrio, o meio rural, a importncia da cooperao e as polticas nacionais sobre estes sectores. A seco 3 Casos de estudo, foram seleccionados como exemplos de sucesso a recuperao do Parque Nacional da Gorongosa e a evoluo do sector do caju; como casos de no sucesso foram considerados o Programa de apoio sectorial agricultura PROAGRI (1999-20005) e a recuperao do maior regadio do pas localizado no Chkw. A seco 4 destinada anlise da cooperao na agricultura, nos seus aspectos gerais e considerando os quatro casos apresentados. Finalmente faz-se uma concluso.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Atravs dos quatro casos de estudo, possvel identificar elementos que podem fundamentar os resultados de sucesso ou no. Destaca-se que os casos de sucesso contm elementos de insucesso e vice-versa. Portanto, no existem casos de extremos de total sucesso ou insucesso. Constituem limitantes anlise dos quatro casos de estudo, os seguintes: Os projectos geralmente no so monitorizados nem avaliados atravs da anlise econmica e dos efeitos sociais e ambientais. Prevalece a avaliao administrativa ou atravs do alcance de metas fsicas (nmero de centros de sade ou escolas construdas, reas de regadio recuperadas ou construdas, famlias abrangidas por aces de formao, documentos elaborados, etc.). Uma breve anlise das variveis de controlo/avaliao do PROAGRI ou as metas apresentadas pelos casos de sucesso/insucesso testemunham o referido. A eficcia mede-se pelo cumprimento do calendrio dos projectos, pelo volume de recursos gastos comparativamente com o planificado, pela organizao e gesto interna, pelos mecanismos de coordenao enquanto procedimento principalmente administrativo. Desta forma difcil atribuir uma relao de causalidade entre os resultados dos projectos e indicadores globais ou especficos do objecto da cooperao e da evoluo de um determinado sector ou comunidade. A precariedade de instrumentos, metodologias e aces de avaliao econmica, social e ambiental, pode influenciar concluses no consensuais acerca da eficcia dos projectos ou sobre o grau de cumprimento dos objectivos. Por exemplo, est aceite que o PROAGRI I reforou a capacidade institucional a nvel central medido, por exemplo, pela capacidade de elaborao de projectos. Por outro lado, so apontados fortes debilidades na gesto financeira (MF, 2010) e no so referidas as fortes crticas sobre a qualidade dos documentos produzidos nem o grau de aplicabilidade.

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A anlise da coerncia dos projectos necessita que exista, partida, conhecimento sobre a poltica governamental estvel e de longo prazo para o sector agrrio e o desenvolvimento rural ou, pelo menos, sobre determinados aspectos associados aos projectos em anlise. Em Moambique, nos ltimos anos, foram produzidos vrios textos com a palavra estratgia nos respectivos ttulos que terminam por ser respostas a contexto internacionais e possibilidade de obteno de recursos acrescidos da cooperao. Assim, nos ltimos dois anos, o documento da revoluo verde coincidiu com os discursos e promessas de recursos para a revoluo verde africana, a estratgia de biocombustveis surgiu aps a crise dos preos do petrleo e de bens alimentares de 2007/2008 e o PAPA (Programa de Aco para a Produo de Alimentos) surge com as promessas de recursos para a mitigao dos efeitos dessa crise. Simultaneamente foi elaborado a Estratgia de Desenvolvimento do Sector Agrrio 2010-2019. Ou ainda, a coerncia surge atravs da convergncia de projectos com prioridades especficas (por exemplo o programa de irrigao). Nestas circunstncias difcil analisar as (in)coerncias da cooperao, excepto se em casos especficos e delimitados ou a nvel muito geral. Neste documento analisa-se primeiro a coerncia a nvel global da cooperao para o sector agrrio e o meio rural.

Metodologia Conceitos do objecto do trabalho


A coerncia das polticas medida neste texto em quatro dimenses: Consistncia na harmonizao entre os programas e projectos dos diferentes parceiros internacionais, verificando-se a sobreposio e contradies de objectivos, disperso, no criao de sinergias e filosofias de interveno

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Harmonizao entre os programas e as polticas/estratgias governamentais de forma a contriburem para os objectivos principais da governao (crescimento econmico, equilbrios macroeconmicos, aumento da produo e produtividade, reduo da pobreza e segurana alimentar). Coerncia nas polticas governamentais, como por exemplo, discordncia entre o discurso e as polticas praticadas, contradies entre polticas, conflitos de interesses entre programas e projectos, entre outros aspectos. Consistncia entre os programas da governao e dos doadores com programas deficientemente concebidos e implementados, descoordenao dentro e entre sectores, entre os nveis central e local.

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Metodologia
O trabalho iniciou-se com uma reunio em Londres, nos dias 22 a 24 de Novembro de 2010, entre o ODI e os investigadores de dois dos quatro pases abrangidos pelo estudo (Cambodja e Moambique). Na reunio discutiu-se e acordou-se sobre: Alguns conceitos fundamentais para a realizao do trabalho, como agricultura, desenvolvimento rural, desenvolvimento rural integrado, coerncia de polticas, mecanismos de coordenao, entre outros. Critrios de seleco de dois programas/projectos de cooperao com xito e dois sem xito em cada um dos pases e objectivos/temas a considerar na anlise dos casos de estudo. Metodologia na realizao do trabalho (fontes, mtodos de anlise, entrevistas a realizar e objectivos e estrutura do documento). O trabalho foi realizado pelo consultor que apresentou primeiramente um draft ao ODI para discusso e elaborao posterior da verso final. As fontes utilizadas foram documentos pblicos e resultantes de consultorias e estudos, fontes estatsticas nacionais e de organizaes internacionais, entrevistas e o conhecimento do consultor sobre a realidade do pas. A realizao de entrevistas no foi completamente coberta conforme as indicaes da reunio de Londres devido dificuldade de entrevistar responsveis do Ministrio da Agricultura. No existiram outras dificuldades. Paralelamente ao estudo sobre Moambique, foram realizados trabalhos similares no Cambodja, Honduras e Mali. A consultoria realizou-se de 22 de Novembro de 2010 a . de .. de 2011. O principal constrangimento na realizao deste trabalho est relacionado com o acesso a informaes nas instituies pblicas, bem como a receptividade para entrevistas.

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Contexto do Pas
Dados econmicos e sociais gerais
Moambique tem uma superfcie de 799.390 km2 e uma populao de cerca de 21 milhes de habitantes (2008), correspondendo a uma densidade de perto de 26 habitantes por km2. O crescimento natural anual da populao de 2,2%. A urbanizao tem aumentado mesmo aps o fim do conflito (1992) e estima-se que a populao citadina seja de cerca de 37% do total. A anlise dos indicadores nominais da economia permite referir que Moambique um pas relativamente estvel. O PIB tem crescido durante os ltimos anos entre os 7 e 8% e a agricultura em cerca de 8,6%. A agricultura contribui com cerca de 23% do PIB tendo este indicador vindo a decair ao longo dos ltimos anos e dcadas. A inflao tem sido de entre 6 e 10% at 2010, tendo aumento para cerca de 16% em 2010, o que originou tomada de medidas restritivas por parte do Banco de Moambique. Considerando que o oramento do Estado suportado em cerca de 50% por recursos externos (sobretudo cooperao e ajuda), o dfice pblico surge controlado, tendo os gastos do Estado representado perto de entre 27 e 30% do PIB. A cobertura da balana comercial nos ltimos anos de cerca de 90%. Moambique tem atrado alguns grandes investimentos, sobretudo nas indstrias de alumnio, extraco de recursos minerais (gs, carvo, areias pesadas e ouro) e energia. O sector financeiro e de telecomunicaes tem tambm merecido interesse dos investidores externos. Na agricultura os investimentos estrangeiros dirigem-se principalmente para o acar, algodo, caju, madeiras e tabaco, conforme se pode observar detalhadamente mais adiante. Os principais bens exportados so o alumnio (cerca de 60% do total), energia de Cahora Bassa (10%) e gs (5%). Os bens agrcolas mais exportados coincidem com as reas de atraco dos investimentos externos, com cerca de 2 a 3% do total das exportaes em cada um dos produtos. As principais importaes so as relacionadas com os grandes projectos (matria prima para o fabrico de lingotes de alumnio) com 22% do total, bens de consumo (15%) com destaque para os cereais com 6% e os combustveis com 13%. Para alm da relativa estabilidade macroeconmica, Moambique considerado um pas estvel politicamente medido pela paz duradoura aps o Acordos Geral de Paz (1992), democratizao e por alguns avanos nas liberdades dos cidados. Persistem bastantes distores no sistema poltico, sobretudo na construo de alguns dos pilares do sistema democrtico, como por exemplo na falta de delimitao clara de poderes/funes entre o partido no poder, Estado e empresas pblicas, a limitada independncia dos poderes, a partidarizao das instituies pblicas, a emergncia tardia de partidos polticos de oposio e das organizaes da sociedade civil, na pouca abertura e acesso informao por parte das instituies e empresas do Estado1. O pas mantm-se como um dos mais pobres do mundo, com um rendimento per capita de cerca de 400 dlares americanos (em meados dos anos 80 foi considerado o pas mais pobre do mundo com um rendimento por habitante de 80 US$) e ocupava, em 2007, o lugar 172 em 182 pases no IDH. As desigualdades sociais mantm-se ao longo dos ltimos anos: em 1996/97 o ndice de Gini nas cidades era de 0,47 e em 2008/2009 manteve-se ao mesmo nvel (0,481). No meio rural, para os mesmos anos, o ndice permaneceu em 0,37 (MPD, 2010). A populao 20% mais pobre estava na penltima posio na taxa de mortalidade infantil dos

1 As instituies pblicas de Moambique foram consideradas em 2008 as mais secretas da frica Austral (Media Institute of Southern Africa, 2008). Moambique o 3 pas da SADC (depois do Congo e Angola) com menor transparncia oramental (ndice de Oramento Aberto, International Budget Partnership, 2010)

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper 177 pases analisados (Desenvolvimento Humano de 2008 do PNUD). Espacialmente, as desigualdades so tambm grandes: a mdia real do PIB per capita entre 2002 e 2004 era na cidade e provncia de Maputo entre 4 e 5 vezes superior ao de todas as restantes provncias, excepto para a provncia de Sofala. (Relatrio de Desenvolvimento Humano Nacional de Moambique, 2005). Cerca de 80% da populao rural possua em 2004 (MADER, 2004), um rendimento monetrio per capita inferior a 100 dlares por ano. Alm da forte dependncia externa, so considerados pontos crticos, a baixa competitividade da economia (lugar 130 em 134 pases em 2008/2009 World Economic Frum), ocupa em 2010 a posio 135 em 183 pases no indicador doing business do Banco Mundial e na corrupo estava na posio 130 em 180 pases em 2009, segundo a Transparecy International (2009). A pobreza em termos globais no tem recuado. Segundo a 3 avaliao da pobreza (MPD, 2010) a pobreza teve a seguinte evoluo desde 1996:

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Quadro 1 Pobreza e desigualdade

Incidencia da Pobreza 1996-97 Zona Norte Zona Centro Zona Sul Urbano Rural NACIONAL
Fonte: MPD (2010)

Desigualdade (Gini) 2008-09 46.5 59.7 56.9 49.6 56.9 54,7 1996-97 0.38 0.37 0.43 0.47 0.37 2002-03 2008-09 0.39 0.39 0.47 0.48 0.37 0.411 0.381 0.456 0.481 0.367 0,414

2002-03 55.3 45.5 66.5 51.5 55.3 54,1

66.3 73.8 65.8 62 71.3 69.4

Entre 2002-2003 e 2008-2009, a pobreza manteve-se estatisticamente semelhante (passou de 54,1% para 54,7%), tendo aumentado no centro do pas onde se localizam as provncias mais populosas (Zambzia e Nampula). Diminuiu nas cidades e aumentou no meio rural. O governo tem destinado importantes recursos para a sade e educao. A taxa lquida de frequncia no ensino primrio passou de 40,7% em 1993 para 78,9% em 2008 (MPD 2010 e GdM, 2010). Para os mesmos indicadores e anos, a taxa no ensino secundrio no se alterou significativamente: passou de 6,1 para 6,2% (WB, anos). O ensino superior aumentou rapidamente de em para 80 mil estudantes em 2009. Persistem grandes problemas de qualidade do ensino e fortes deficincia nas instituies de ensino dos diferentes nveis. A desnutrio crnica em crianas menores de cinco anos decresceu entre 1997 e 2008, tendo verificado um incremento em 2009. As variveis insuficincia de peso e desnutrio aguda, tiveram o mesmo comportamento conforme revela o quadro seguinte:

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Quadro 2 Desnutrio entre crianas menores de cinco anos, em %

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1997 Desnutrio crnica Insuficincia de peso Desnutrio aguda


Fonte: MPD (2010)

2003 47,1 20,2 5,1

2008 43,5 17,6 4,1

2009 46,4 18,7 6,6

49,1 24,2 8,3

A situao de sade preocupante: a esperana de vida era de 46 anos em 1993, 39 anos em 2001 e perto de 48 anos em 2009 (PNUD, IDH, vrios anos). Moambique um dos 10 pases com a taxa mais elevada de prevalncia do HIV no mundo, afectando cerca de 16% da populao; considera-se que a epidemia no est controlada. A malria, tuberculose e doenas diarreicas, so as epidemias que continuam a provocar altas taxas de mortalidade. Tem havido melhorias no acesso gua potvel/canalizada, nas condies da habitao e na acessibilidade aos servios de sade, medido pelo tempo gasto a p entre a residncia e um centro de sade. Existiram tambm melhorias na prestao de servios bsicos e na qualidade da habitao, na posse de bens durveis pelas famlias. Segundo os dados do GdM (2010) destacam-se os seguintes avanos, entre 2003 e 2008 no abastecimento de gua, expanso da rede elctrica nos distritos, aumento de escolas e da taxa de inscrio na educao a todos os nveis, na recuperao e alargamento da rede de servios de sade, na melhoria da habitao e na posse de equipamento domsticos e de outros bens patrimoniais (posse de animais, meios de transportes, etc.). Moambique dos principais receptores africanos de ajuda da comunidade internacional. Entre oito pases africanos estudados num projecto de investigao na Universidade de Oxford, Moambique o segundo (depois do Ruanda) com uma maior percentagem do Rendimento Nacional Bruto proveniente da Ajuda ao Desenvolvimento (20,7% em 2005, 22,4% em 2004 e 22,6% em 2003). Pertence ao grupo de pases com menor controlo na elaborao das suas polticas internas2. Em 2009, a Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD) representava cerca de 65 US$ per capita (cerca de 19% do PIB per capita total da economia). Em 2001 representava 25,9% e em 1990 cerca de 40,7% (PNUD, vrios anos). Constata-se que a ajuda, comparativamente com o PIB, tem decrescido. Cerca de 50% dos gastos pblicos so financiados externamente, atravs do apoio directo ao oramento em donativos3. Mais de 80% do total do investimento estrangeiro, concentrado

2 Segundo a investigao, a dependncia econmica no implica necessariamente a perda de posse mas sim, principalmente, da boa gesto macroeconmica, da existncia de fortes instituies estatais, da importncia geoestratgica dos estados, da viso estratgica nacional e a confiana na cooperao externa. A pesquisa foi publicada em forma de livro em 2008, com o ttulo The Politics of Aid: African Strategies for Dealing with Donors, publicada pela Lindsay Whitfield, Oxford. 3 Com a opo de apoiar directamente o oramento do Estado, os doadores, afirmam o princpio dos trs uns: Um nico plano, um nico oramento e uma nica estratgica. Para a cooperao no h possibilidade de interferncia, pois todas as coisas so feitas em conjunto e parceria com o governo. Esta estratgia permite que em situao de crise

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper sectorial e espacialmente e pouco gerador de emprego O investimento directo estrangeiro tem realizado grandes projectos, como a fbrica de alumnios (MOZAL), extraco de gs natural (SAZOL), areias pesadas e no carvo em Tete. Na agricultura os investimentos concentram-se nas culturas para exportao (veja acima).

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Sector agrrio
Moambique possui cerca de 36 milhes de hectares de solos arveis, dos quais aproximadamente 3 milhes tm potencial para irrigao. Existem estudos que identificam as Zonas Agro-Ecolgicas (ZAEs) que demonstram boas potencialidades para a produo agropecuria. Entre 2003 e 2006, o nmero de exploraes agrcolas variou entre 3,1 e 3,2 milhes, das quais 99,8% so de pequena dimenso, com uma rea mdia cultivada de 1,4 hectares. Exceptuando o trigo e o arroz, os bens alimentares mais consumidos coincidem com as culturas mais praticadas. Cerca de 80% das exploraes produzem milho, mandioca (75%), feijo nhemba (50%), amendoim (40%) e sorgo (35%). A quase totalidade destes bens produzida pelos produtores de pequena escala. As culturas de rendimento mais importantes em termos de toneladas produzidas, so a cana-de-acar, algodo, copra, castanha de caju e tabaco TIAS, vrios anos). Os rendimentos mdios por hectare das principais culturas alimentares so os seguintes: milho, entre 1.000 e 1.100 kg/ha, mandioca (entre 6 e 7 t/ha), feijes (de 400 a 500 kg/ha), amendoim e mapira, entre 600 e 700 kg/ha para ambos os casos. Com excepo da cana-deacar (14%), a percentagem de pequenas e mdias exploraes que produzem culturas de rendimento muito reduzido: algodo e gergelim (5,3%), tabaco (3,1%), girassol (1,2%). As pequenas exploraes dedicam perto de 84% da rea cultivada para produtos alimentares. A utilizao de equipamentos e inputs industriais (sementes melhoradas e hbridas, fertilizantes e pesticidas) nas pequenas exploraes muito limitada. Segundo o TIA 2003, menos de 30% das pequenas e mdias exploraes adquirem sementes no mercado. Menos de 15% aplicam fertilizantes, excepto a ureia (30%). A baixa utilizao destes inputs atribuda falta de experincia (tradio), altos preos, falta de crdito, deficiente acessibilidade (rede comercial rural) e baixa cobertura dos servios de extenso rural (segundo o TIA de 2006, apenas 12% das pequenas e mdias exploraes recebem apoio tcnico). Existe experincia em melhoramento e produo de semente certificada de milho, arroz, trigo, amendoim e feijes. As quantidades produzidas so, no entanto, insuficientes. As relaes investigao extenso produo para a transferncia de novos produtos e tcnicas produtivas so dbeis, o que implica que a disseminao dos resultados da investigao no alcane uma parte significativa dos produtores, conforme se depreende do pargrafo anterior. A produo de alimentos por habitante tem decrescido de forma persistente nas ltimas dcadas (GdM, 2007), estimando uma perda de 40% de alimentos por habitante desde 1961 (GdM, 2007 e veja Grfico 1 mais adiante). Os rendimentos mdios por hectare e por cabea animal no se tm alterado significativamente (Ministrio das Finanas, 2010) O grau de tecnificao medido pela intensificao do factor capital imperceptvel (Mosca 2010). Estudos do Ministrio da Agricultura (MADER, 2004), indicam que as famlias rurais menos pobres so as que menos dependem de rendimentos da agricultura, principalmente com receitas familiares

ou maus resultados, os doadores responsabilizem apenas o governo. O problema aqui saber at que ponto a cooperao influencia a elaborao e as decises da poltica oramental e, com isso, grande parte da poltica econmica do pas. O consultor referiu ao longo do texto elementos que podem dar sinais de uma forte influncia externa nas decises das polticas econmicas e agrrias de Moambique.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper provenientes de pequenos negcios por conta prpria (economia informa), assalariamento e remessas familiares. Depois da independncia e por causas diversas que se reforavam mutuamente (polticas desajustadas, conflito armado, calamidades naturais, etc.) os nveis de produo baixaram drasticamente. A ajuda alimentar representou em meados dos anos oitenta cerca de 70% da oferta de alguns dos gneros alimentares bsicos (Mosca, 1999). Aps o fim da guerra, os nveis de ajuda baixaram em consequncia do aumento da produo de auto-suficincia e estabilizao gradual da vida nas zonas rurais. Actualmente a ajuda limita-se a situaes de cheias e secas em determinadas zonas do pas. Existe nos momentos de colheita uma importante mas no estimada troca comercial de excedentes produtivos (principalmente de milho, caju e gergelim), com os pases vizinhos, sobretudo com o Malawi e Zmbia. Estes so alguns dos aspectos cuja evoluo foi positiva nas ltimas duas dcadas. As zonas norte e centro so as produtoras de grande parte da produo alimentar. O abastecimento do sul e particularmente capital, realizado principalmente por importaes da frica do Sul, incluindo de hortcolas e frutas, geralmente apreos mais baixos que a capacidade de oferta local O pas um tradicional importador de trigo e arroz e matriasprimas para a produo de alimentao animal, cuja indstria se concentra em Maputo. Grande parte do milho para o sul do pais importado devido aos preos locais no competitivos acrescidos dos elevados custos de transporte e s distncias (mais de 1.500 quilmetros) tornarem a oferta nacional mais cara em Maputo que o milho importado. Os preos dos bens alimentares flutuam em funo da oferta em momentos de colheita (baixa de preos) e conforme a proximidade das zonas produtoras (devido aos custos de transportes). Existe desde 1991 um projecto de parceria entre a Direco Nacional de Economia agrria e a Universidade de Michigan (MSU) de recolha sistemtica de informao dos mercados e a publicao semanal da evoluo dos preos (Sistema de Informao de Mercados Agrcolas SIMA)4. A questo central a sua publicitao ao nvel dos produtores e a literacia destes no relacionamento com os mercados. O pas no possui uma estratgia de segurana alimentar, nem em reservas fsicas de alimentos nem em recursos financeiros para aquisies de emergncia. Nos momentos de colheita existem excedentes em alguns produtos e escassez ou dificuldades de acesso no restante perodo do ano. As situaes frequentes de emergncia provocadas por cheias e secas continuam a gerar situaes de fome que so socorridas pela ajuda alimentar internacional.

16

4 Divulga informaes dos preos e suas variaes nos principais mercados produtores e consumidores do pas, custos de transporte, preos de alguns produtos (por exemplo milho, trigo, girassol e soja). Informa ainda sobre alguns preos nos mercados da SADC (principalmente da RAS) e do mundo. O Quente Quente a publicao semanal que possui um formato e contedos normalizados, o que facilita e cria rotinas de consulta. Existe ainda o Boletim Mensal onde se fazem anlises e se prestam informaes resumidas da evoluo dos preos e mercados e ainda o Anurio Estatstico do SIMA.

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17

Apresentam-se a seguir grficos e tabelas de alguns indicadores do sector agrrio:

Grfico 1
Produo per capita de Mandioca+Milho+Sorgo+Arroz (Kg/hab)

450 400 350 300 K g 250 200 150 100 50 0 196 0

42 4

39 9

33 4

315

1975 Ano s

199 5

201 0

Fonte: Estatsticas da FAO, compilao do autor.

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18

Grfico 2

Evoluo da produo de alguns bens alimentares


7000000 6000000

Toneladas

5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0

1961

1962

1963

1964

1965

1970

1971

1972

1973

1974

1980

1981

1982

1983

1984

1992

1993

1994

1995

1996

2000

2001

2002

2003

3004

2005

2006

2007

Anos

Mandioca
Fonte: Estatsticas da FAO, compilao do autor.

Milho

Sorgo

Arroz

Quadro 3 Evoluo da produtividade e das calorias (2002-2008) Culturas alimentares

ndice de produtividade

Calorias Pessoa/dia

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 - 2008


Fonte: MPD: IOF2008-09

100.0 92.3 83.9 105.1 94.9 85.0 -15.0

2.135,2 2.080,1 2103,0 2.716,6 2.421,5 1.999,9 -6.3

2008

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19

Grfico 3

Fonte: INE, em Estratgia de Irrigao (2010)

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20

Grfico 4
Principais exportaes, 1961 - 2007
25000 0

Ton

20000 0

15000 0

10000 0

5000 0

19 19 19 61 62 63

19 19 64 65

19 19 19 19 19 70 71 72 73 74

19 80

19 19 19 19 81 82 83 84 Ano s

19 92

19 19 19 93 94 95

19 96

20 20 20 20 20 20 20 20 00 01 02 03 04 05 06 07

Sugar Raw Cotton Centrifugal lint

Molasse Copr s a

Te Cashew Nuts a Shelled

Oranges Cashew nuts, with shell

Fonte: Estatsticas da FAO, compilao do autor.

Grfico 5

Ton
80000 0

Importaes de milho, trigo e arroz, 1961-2007

70000 0

60000 0

50000 0

40000 0

30000 0

20000 0

10000 0

0 196 1 196 2 196 3 196 4 196 5 197 0 197 1 197 2 197 3 197 4 198 0 198 1 198 2 198 3 198 4 199 2 199 3 199 4 199 5 199 6 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7

Maiz e

Whea t

Anosof Flour
Wheat

Rice Milled

Fonte: Estatsticas da FAO, compilao do autor.

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Grfico 6 Alguns indicadores na anlise da pobreza


geleira
-11 -1 5 28 15 -4 -5 -8 -18 -5 2 -17

Niassa & Cabo Delg.-rur Niassa & Cabo Delg.-urb Nampula-rural Nampula-urban Sofala & Zambezia-rural Sofala & Zambezia-urban Manica & Tete-rural Manica & Tete-urbana Gaza & Inhambane-rural Gaza & Inhambane-urban Maputo Province-rural Maputo Province-urban Maputo City -40

-28

ferro 5.8 IOF02 IOF08 0 2 4 radio 28.1 38.1 IOF02 IOF08 0 10 20 30 40 45.5 45.8 50 5.0 7.0 6 8

IOF02 IOF08 0 2

3.9 4 bicicleta 6

IOF02 IOF08 0 10 20 tv IOF02 IOF08 6.3

30

40

Telefone celular 12.4 IOF02 IOF08 15 0 4.3 23.7 5 10 15 20 25

-20

0 diferena

20

40

10

Posto de sade (<45 mins a p)

Fonte de gua melhorada


64.9

Paredes das casas construdas de blocos de cimento (%)

100

89.0

60

57.6

80

77.2

65.2

60

56.0

40

40.5 35.6 30.5

54.5

40

26.3 36.3

20

IAF

IOF

IAF

IOF

IAF

IOF

0
IAF

20

IOF

IAF

IOF

IAF

IOF

Urbana

Rural

Nacional

Urbana

Rural

Nacional

Fonte: MPD: IOF2008-09

Polticas e estratgias agrrias


Aps 1994 foram elaborados vrios textos de estratgias para o sector agrrio, como por exemplo as seguintes: A AGENDA 2025 (2003) que um documento global do pas incluindo importantes referncias para a agricultura e o meio rural; Poltica Agrria e respectivas Estratgias de Implementao (1995); Estratgia de Desenvolvimento Rural (2007). Aps 2006 e em linha com o que se designa por Aliana para a Revoluo Verde em frica (AGRA), o Governo de Moambique tem persistido numa suposta estratgia de Revoluo Verde, o Programa de Apoio Intensificao e Diversificao da Agricultura e Pecuria em Moambique (IDAP) 2008, Plano de Aco para a Produo de Alimentos (PAPA 2008); Plano Estratgico de Desenvolvimento Agrrio (PEDSA) -2009; Biocombustveis (2009), entre outras. Mosca (2010), faz uma anlise resumida dos vrios textos enunciando: Os documentos so muito semelhantes. Com excepo da EDR, reflectem o discurso oficial com maior ou menor tecnificao e sem abordagens questionantes (crticas). Alguns documentos so elaborados como a inteno de captar recursos externos adicionais em resposta a crises ou ondasde moda escala internacional, como o caso do PAPA e dos biocombustveis. Os documentos elaborados no mbito do Ministrio da Agricultura so excessivamente agraristas, isto , no integram o sector agrrio e o meio rural no conjunto da economia, nas suas relaes intersectoriais e espaciais e no questionam sobre o papel da agricultura no desenvolvimento do pas. So ainda agraristas porque no consideram as medidas de poltica econmica (oferta de moeda, taxas de juro e de cmbio, despesas e investimento pblico, subsdios, etc.), para a implementao das estratgias do sector agrrio.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Todas as estratgias so de concepo verticalizada conforme a organizao das burocracias, no permitindo a concepo coordenada e compatibilizada no territrio de aplicao. Nenhum dos documentos (um pouco a EDR e PAPA), claramente explcito quanto s prioridades entre tipo de produtores, entre culturas e acerca dos mecanismos para impulsionar a integrao dos camponeses no mercado. A agricultura e o meio rural esto sujeitos a decises e estratgias assumidas muitas vezes sem conhecimento dos seus efeitos econmicos, sociais e ambientais, sem tomar em conta o nvel de conhecimento existente sobre culturas e regies. As questes institucionais, quando referidas, resumem-se necessidade de reforo tcnico das estruturas a nvel local (distrito).

22

Mas no menos importante que a elaborao de estratgias a capacidade de as implementar, devido principalmente escassez de recursos, debilidade das instituies pblicas e da sociedade civil, e em muitos casos, inadequabilidade dos projectos e medidas relativamente s realidades sociolgicas, considerando a grande heterogeneidades do meio rural moambicano. Como elemento positivo, existe uma maior capacidade nacional de elaborao de estratgias e a qualidade dos mesmos tem evoludo relativamente s observaes de Mosca (2010). Esta capacidade depende em grande medida de recursos externos (financiamento e assessoria), seja para a elaborao dos documentos, como para a monitorizao e avaliao de resultados, sobretudo atravs de consultorias suportadas pela comunidade internacional. A agricultura tem ocupado um lugar de destaque nos discursos polticos que afirmam ser o sector agrrio a base do desenvolvimento o sector mais importante, etc. A realidade e a prtica da gesto macroeconmica no corresponde com o discurso e com os documentos oficiais. Por exemplo: O oramento pblico nunca dedicou ao sector agrrio, durante os ltimos 20 anos, mais de 3% das despesas e do investimento (Oramento Geral do Estado, vrios anos, Governo de Moambique) e Mosca (2010). verificar fonte Entre 1992 e 2003, a agricultura representou 9,8% do investimento total realizado e aprovado pelo Centro de Promoo do Investimento (CPI) - total de 12 mil milhes de dlares), Mahomed (s/ data). Num perodo mais amplo (entre 1990 e 2005), Almeida Matos (s/ data) refere que o IDE na agricultura representou sensivelmente a mesma percentagem: 8,9%. Do total do investimento realizado na agricultura, perto de 8% investimento nacional. Para o conjunto da economia, a participao do capital nacional de cerca de 6%. O quadro seguinte resume as percentagens do crdito economia destinadas agricultura e a posio, em termos de ranking, entre os sectores econmicos:

Quadro 4 Crdito ao sector agrrio Referente aos dias 31 de Dezembro

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009 (a) 8

% do crdito economia

17,8

16,0

12,4

10,7

8,7

6,4

9,4

8,1

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Ranking entre sectores 2 2 3 3 3 3 4 4 3

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Nota (a): Relativo a 30 de Junho d e2009 Fonte: Banco de Moambique, Relatrio Anual dos diferentes anos

O crdito bancrio agricultura concentra-se nas empresas de grande dimenso e que produzem bens de exportao. O crdito destinado a bens alimentares sobretudo para a produo de hortcolas e pecuria. Um conjunto de aspectos contribui para as dificuldades de concesso e de obteno de crdito na agricultura. Os riscos da actividade agrria, sobretudo da agricultura de sequeiro, so bastante mais elevadas que de outras actividades que possuem, regra geral, maior rentabilidade e rotao do capital mais rpida. Acrescenta-se que as empresas de seguros no possuem ofertas para a agricultura, enquanto produo primria. Relativamente aos pequenos produtores no meio rural, as dificuldades so maiores em consequncia das condies de garantia exigidos pela banca, aos procedimentos administrativos, cobertura espacial da rede bancria, iletracia por parte da maioria dos camponeses e no existncia do hbito de relacionamento com o sistema bancrio (bancarizao da economia e da sociedade). Na seco seguinte (2.3) pode-se verificar que a agricultura tem recebido apenas cerca de 9% dos recursos cooperao externa.

Mosca (2010) fundamenta que nas ltimas dcadas no existiram mudanas estruturais na agricultura. No perodo socialista (1975-1986) existiram mudanas de propriedade das empresas (estatizao), de formas de gesto empresarial e de direco/orientao macroeconmica, mas no se verificaram reformas estruturais fundamentais, como por exemplo na estrutura de ocupao da terra, no tamanho das exploraes agrcolas, na estrutura/composio produtiva dos produtores e do pas, nas tecnologias utilizadas, na produtividade por hectare e por animal e nas relaes entre o capital e o trabalho. Se as houve, foi em sentido negativo (Mosca, 2010). O quadro seguinte revela alguns dos indicadores qualitativos da estrutura agrria ao longo das ltimas dcadas:

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Quadro 5 Evoluo da estrutura e de polticas agrrias antes e depois da independncia Perodo ps-independncia Perodo colonial (orientao socialista, 19851986) Propriedade da terra - Estatal com concesses e propriedade privada (1987-2011) Reformas

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- Estatal

- Estatal com negcio fundirio privado informal

- Estatal Formas de propriedade das unidades econmicas - Privada - Cooperativa - Camponesa - Camponesas - Cooperativas - Privada Sistema econmico Mercado - Concorrncia Estrutura do mercado - Monopolista estatal - Oligoplio em algumas culturas de exportao - Exportao Mercado do investidor - Abastecimento interno - Externo - Privado - Concorrncia - Oligoplio em algumas culturas de exportao - Exportao - Abastecimento interno - Externo - Privado Centrado no sector privado com articulaes externas Intensivo em trabalho - Pequena Plano Mercado formal e informal - Concorrncia - Cooperativas - Camponesa - Privada

- Abastecimento interno . Exportao - Interno - Estatal com cooperao

Origem principal do investimento

Padro de acumulao

- Centrado no sector privado com articulaes externas

Centrado no Estado e no pas

Tecnologia nas empresas Sistemas de produo dos

Intensivo em trabalho - Pequena propriedade

Intensivo em capital

- Pequena

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper pequenos produtores - Assente na mo-deobra familiar - Poucos insumos adquiridos no mercado - Produo principal para auto-suficincia propriedade - Assente na mo-deobra familiar - Poucos insumos adquiridos no mercado - Produo principal para auto-suficincia - Exportao Prioridades das culturas - Abastecimento citadino - Alimentares - Exportao - Mercado interno - Cooperao externa Alianas sociais Elite colonial e burocracia estatal Burocracia estatal - Burocracia estatal - Citadinos propriedade - Assente na mode-obra familiar - Poucos insumos adquiridos no mercado - Produo principal para auto-suficincia

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Pode-se afirmar que as polticas agrrias nas ltimas dcadas foram fortemente politizadas e sem considerao pelas realidades, muito cambiantes e com variaes pendulares entre extremos, com orientaes pontuais vagas, descontnuas e muitas vezes errticas. Nos documentos, as prioridades por cultura so vagas (tudo ou quase tudo importante bens alimentares, matrias-primas para a indstria e excedentes para exportao) e a segurana alimentar pouco ou nada referida de forma consistente. Iguais evasivas existem sobre a importncia, diviso de trabalho e respectivas funcionalidades entre os diversos tipos de agentes econmicos. Pouco referido e quando o , raros so os casos em que se denota uma evidente coordenao, compatibilizao e coerncia entre os diversos aspectos de uma estratgia global, como so os casos da investigao, extenso, formao, gesto de recursos humanos, gesto dos recursos naturais, transferncia tecnolgica, capacitao e empoderamento das instituies aos vrios nveis, a sintonizao das abordagens tcnicas com as das cincias sociais como por exemplo a investigao socioeconmica e a economia das inovaes e dos novos produtos, entre muitos aspectos. Algumas das polticas e estratgias adoptadas, revelam claramente a importao mecnica de concepes e modelos de desenvolvimento, como so os casos do modelo socialista entre 19985 e 1986, a aplicao do Programa de Ajustamento estrutural a la IBW, e recentemente a revoluo verde. Em termos estruturais, persiste a transferncia de recursos do campo para a cidade e para o exterior, a concentrao do rendimento e a consequente no resoluo do problema da pobreza, a integrao subordinada do campesinato no padro de acumulao dominante e conforme as necessidades do desenvolvimento e do mercado de bens alimentares, o aprofundamento de assimetrias regionais com eventuais implicaes de estabilidade poltica, entre outros aspectos. Desde meados de 1983 que existe uma persistente priorizao das culturas de rendimento ou de exportao o que se reflecte por exemplo, no IDE (acar, algodo, caju, tabaco, etc.), os salrios mnimos sempre inferiores na agricultura em cerca de 30%, o crdito agrrio quase inexistente para a produo alimentar, ao nvel das instituies (por exemplo a constituio do Instituto de Fomento do Caju INCAJU e do Instituto do Algodo de Moambique IAM) e

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper incentivos a cadeias de valor de bens exportveis. No obstante, os diferentes documentos de estratgias sectoriais e os discursos polticos referem a produo alimentar para a primeira prioridade num rol de muitas prioridades traduzindo-se pela ausncia de polticas e medidas governamentais que possam alterar a afectao de recursos pelo mercado que se dirigem por razes evidentes (rentabilidade, com conexo de interesses econmicos externos, cadeias de valor, etc.) para as culturas de exportao.

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Principais parceiros Instituies pblicas


O Ministrio da Agricultura (MINAG) teve desde finais da dcada de 90 algumas mudanas orgnicas abrangendo tambm a instituio responsvel pelo desenvolvimento rural (veja Quadros et al, 1996). O INDER (Instituto do Desenvolvimento Rural), foi uma instituio autnoma, integrou-se depois no MINAG e foi extinta. Foi criada a Direco Nacional de Promoo do Desenvolvimento Rural integrado no Ministrio do Plano e Desenvolvimento e em 2010 passou para o Ministrio da Administrao Estatal. No Ministrio da Agricultura existe a Direco de Economia Agrria (DEA) e direces ramais e institutos autnomos (principalmente a Direco Nacional de Extenso Agrria - DNEA), o IIAM (Instituto de Investigao Agrria de Moambique) entre outras, que coordenam com os doadores. Nas provncias e distritos no existe uma rplica desta organizao e a coordenao assegurada directamente pelos respectivos directores. Considerando a importncia do PROAGRI I, foi criada uma estrutura no MINAG para a coordenao deste Programa, o Grupo de Trabalho do PROAGRI I (GTP) O principal papel do GTP era o de discutir e resolver questes ligadas implementao. Tambm constituiu a plataforma para a reviso de aspectos de ordem operacional, PricewaterhouseCoopers (2007, 27). Pretendia-se ainda desenvolver mecanismos de coordenao intersectorial no aparelho de Estado, com as comunidades beneficirias e com outros stakeholders. As iniciativas de descentralizao/desconcentrao do Estado tm provocado distores que necessitam reanlise. Os DPAs j no dependem do Ministrio da Agricultura e sim exclusivamente do governador provincial. O mesmo acontece ao nvel distrital. A linha hierrquica ministrio provncia distrito, ficou diluda. As decises ministeriais e a afectao de recursos para o desenvolvimento deixam muitas vezes de se implementar no quadro da poltica do ministrio, perdendo coerncia e eficcia sectorial. Ao nvel do distrito, as direces distritais de agricultura foram extintas e absorvidas por uma nica direco de actividades econmicas que abrange todos os sectores econmicos. Regra geral, a agricultura era o sector com maior (embora reduzida) capacidade institucional nos distritos tendo agora que se responsabilizar por outras actividades sem que tivesse existido algum reforo significativo de recursos humanos, financeiros e materiais. O MINAG tem sido sujeito a uma forte instabilidade institucional, com mudanas frequentes da estrutura orgnica e na liderana do ministrio nos ltimos oito anos o ministrio teve quatro ministros diferentes (11 em 35 anos aps a independncia). Semelhante instabilidade existe entre responsveis a outros nveis do ministrio. A estas mudanas correspondem muitas vezes alteraes nas orientaes para o sector e fazer-se tbua rasa da memria institucional e dos tcnicos. Existem indicadores de desempenho sobre diversos aspectos da execuo dos projectos e do oramento sobre os quais o MINAG analisado. Os doadores decidem os valores a atribuir no perodo fiscal seguinte em funo dos resultados. Estes indicadores so basicamente de natureza administrativa, financeira e de cumprimento de prazos de uma lista de tarefas a desenvolver (veja por exemplo o Resumo da Avaliao das Realizaes do PROAGRI (19992005), no relatrio de Avaliao Final da Primeira Fase do Programa Nacional do Desenvolvimento Agrcola PROAGRI (1999-2005), Volume I (PRICEWATERHOUSECOOPERS (2007).

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper

27

Principais parceiros
Moambique beneficia-se de grande volume de recursos da cooperao e ajuda. Informa-se a seguir alguns aspectos sobre a cooperao total em Moambique (informao retirada da ODAMoz, 2008): Principais doadores de Moambique:

Quadro 6 Principais doadores de Moambique em percentagem do total

2007 Banco Mundial Unio Europeia Reino Unido USAID Sucia Holanda Total
Fonte: ODAMOZ, 2009

2008 13.4 13.7 7.2 10.3 7.0 5.2 56.8

2009 15.6 9.7 6.3 9.6 6.1 5.7 53.0

2010 13.7 0.7 13.3 13.2 8.0 7.4 56.3

16.8 13.7 7.9 7.4 6.9 5.9 58.6

A ajuda atingiu o valor mais elevado em 2009 com cerca de 1.885,9 milhes de dlares. Segundo o documento ODAMoz, prev-se uma reduo significativa da ajuda 5 a partir de 2009 . Ressalta-se a baixa prioridade atribuda agricultura e a forte concentrao dos fundos para o que se designa de nvel central, conforme se pode observar no quadro seguinte:

5 Admite-se que as previses para os prximos anos estejam subvalorizadas, pois apenas com as negociaes e anlises anuais do desempenho da cooperao que se programam os valores dos anos seguintes.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Quadro 7 Fundos da Cooperao em percentagem do total

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2007 Percentagem de fundos a nvel central Percentagem para o sector agrrio


Fonte: ODAMOZ, 2009

2008 72.4 9.0

2009 74.2 8.2

2010 75.0 6.3

71.3 5.8

Dos fundos destinados s provncias, as mais beneficiadas so as seguintes: Sofala (20%); Zambzia (13%) e Nampula (10%), isto , perto de 43% concentraram-se nestas trs provncias de entre dez (considerado como exemplo o ano 2008, no havendo diferenas significativas nos restantes anos), (ODAMOZ, 2008).

Existem ainda os fundos provenientes do sistema das Naes Unidas (NU). Seguindo a mesma anlise e tambm tendo como referncia o ano de 2008, os dados so os seguintes (ODAMoz, 2008): O WFP (22%), UNICEF (17.3%), UNFPA (6,8%), PNUD (8,2) e a FAO (8,2%) so as organizaes que mais contriburam. Cerca de 63,6% dos fundos destas organizaes destinam-se para o nvel nacional e o restante para o nvel provincial. Dos cerca de 36,4% dos fundos destinados s provncias, Manica (25%), Zambzia (22,9%), Nampula (10,8%) e Sofala (9,9%) so as principais beneficirias, que totalizam entre si perto de 69% dos fundos provenientes da Naes Unidas.

Os doadores tm a percepo que no se tm concretizado os efeitos desejados e esperados prticos sobre os beneficirios directos. Os doadores reclamam por maior eficcia e eficincia e, sobretudo, para que as prioridades de interveno sejam clarificadas de forma a concentrar recursos e permitir sinergias e aumentos de eficincia dos recursos concedidos pela comunidade internacional.

ONG e outras
Moambique possui ainda muita cooperao atravs de ONG internacionais e nacionais. Estas, dedicam-se principalmente a actividades de emergncia, aces humanitrias e de desenvolvimento. So organizaes de menor complexidade que as IFI e que a cooperao bi ou multilateral. Operam com menores custos, so mais flexveis e tm maior vocao para trabalhar no terreno. Nem todas actuam directamente em coordenao com as instituies pblicas e por isso os mecanismos de coordenao so fracos, podendo comprometer a integrao dessas iniciativas no quadro geral das estratgias sectoriais. Actuam directamente no terreno e preferem a relao com as instituies locais muitas vezes elas prprias desconhecedoras das estratgias. Muitas ONGs actuam nos mesmos sectores sendo fcil acontecer duplicaes de intervenes e por vezes com a criao de contradies nos procedimentos e metodologias/filosofias de actuao. Por outro lado, as instituies locais do Estado podem aceder a estas actuaes dispersas por representarem acrscimos de recursos no centralmente alocados. Existe o G20 das ONG que pretendem melhorar a coordenao e representatividade das ONGs nos fora de cooperao. H ONGs que realizam programas em outsorcings de servios contratados pelo MINAG e outras agncias de cooperao.

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Principais estruturas e mecanismos para a coerncia e coordenao da cooperao no sector agrrio e no desenvolvimento rural
O PROAGRI resulta de uma reflexo da parte do Governo de Moambique e da comunidade doadora, seguindo uma nova abordagem sectorial (SWAp) para congregar todo o trabalho do ento (1995-1998) Ministrio da Agricultura e Pescas (MAP) que enfermava de projectizao, assim como j havia tido lugar com o sector da sade. O PROAGRI nasce basicamente como um processo de reforma institucional, um instrumento para influenciar o MAP para: Prover os meios para analisar-se as funes do MAP em todos os nveis e implementar as reformas institucionais necessrias. Desenvolver a capacidade de realizar novas funes institucionais, de forma eficiente e eficaz, e maximizar o impacto no sector agrcola dos recursos existentes do Governo de Moambique e dos doadores.

A abordagem sectorial (SWAp) visa como resultado final a congregao de todo o processo de desenvolvimento ligado agricultura, pescas e desenvolvimento rural sob a responsabilidade do Estado, gerido pelo Ministrio. Era importante em termos de pertena (ownership) de parte de Moambique em relao ao seu processo de desenvolvimento. Uma viso de conjunto fazia-se necessria, e o empoderamento (empowerment) do Governo Moambicano era crucial no processo, para que a responsabilidade do marco de desenvolvimento pudesse ser a mais endgena possvel. Ainda para permitir a imputao de responsabilidades aos prprios moambicanos. O PROAGRI nasce tambm em concordncia com iniciativas de descentralizao, com a previso de 43 por cento dos fundos a serem geridos ao nvel provincial. Os mecanismos de coordenao do PROAGRI, o maior programa de cooperao no sector agrrio, segundo a PricewaterhouseCoopers (2007, 28) podem-se resumir no seguinte. Existiram vrios fora de coordenao, destacando-se: O Grupo de coordenadores do PROAGRI, composto pelos doadores e pelos responsveis do MINAG. O grupo rene-se, em regra, trs vezes durante um ano: Nos primeiros meses do ano (Maro), com o objectivo de discutir o plano do ano seguinte e balano do perodo em curso. Sensivelmente a meio do ano (geralmente em Setembro) para anlise da implementao. Uma reunio anual tcnica que rene todos os directores do MINAG a nvel central e provincial, tcnicos, doadores, ONGs, empresrios, etc., onde se analisa o desempenho do Ministrio da Agricultura face s metas, realizao dos programas de aco e se discutem as prioridade de financiamento para o ano seguinte. Existem dois subgrupos, um de extenso rural e outro de planificao e finanas. PROAGRI Partners Group, composto por todos os parceiros internacionais com projectos no Ministrio da Agricultura. Este grupo funciona sem a presena da parte moambicana. Frum de concertao que se rene com o Ministro (nico frum em que est formalizada a presena do Ministro), directores e doadores, onde se acordam as prioridades, mecanismos de aco e de coordenao, etc. No seio dos doadores existe uma troika de coordenao interna, composta por trs pases coordenados por um dos pases em regime rotativo.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Conforme a filosofia do PROAGRI, os objectivos e os mecanismos de coordenao tornaria possvel a concertao das polticas governamentais e das filosofias/objectivos de cada uma das partes da cooperao. A coordenao dos projectos na sua fase de concepo, discusso e deciso realiza-se principalmente a nvel central, sobretudo os de maior volume financeiro. Incluem-se os que tm implementao localizada. A centralizao e concentrao da deciso, por vezes de aspectos operacionais, no apenas da parte do Governos de Moambique do MINAG e estruturas locais. Diferentes organizaes de cooperao que actuam no terreno dependem de decises das suas instncias em Maputo ou mesmo nos pases de origem. Acrescenta-se a existncia de exemplos em como os responsveis dos projectos no coordenam com as instituies locais do Estado, afirmando dependerem da sua organizao em Maputo. Os doadores reclama e a parte moambicana aceita a fraca capacidade do MINAG para fazer a gesto do PROAGRI. O relatrio das Finanas (2010) afirma: mandatos poucos claros, dados no fiveis e contraditrios, fraca capacidade de gesto e baixa execuo e controlo oramental, limitada prestao de contas, capacidade de planeamento e fiscalizao reduzida, crditos no pagos (menos de 5%), etc. Os principais rgos de coordenao do Ministrio relacionados directa e indirectamente com a cooperao so os seguintes: Conselho Coordenador que reunia todos os responsveis centrais at ao nvel de directores nacionais ou equiparados. Era um rgo consultivo, de programao, coordenao e acompanhamento de actividades e da campanha agrcola. Reunia-se sob orientao do ministro com bastante regularidade. No possua competncias de deciso. Conselho Consultivo alargado que inclua os directores provinciais de agricultura e alguns directores das empresas mais importantes (geralmente as monopolistas na produo de bens). As reunies tinham como objectivo planificar e aprovar os PECs anuais e realizar o balano das campanhas agrcolas. Reunia-se em geral duas vezes por ano, coincidindo com o incio e o fim das campanhas agrcolas.

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Para cada projecto/programa, existem discusses entre doadores e o Ministrio, com outros ministrios e organismos pblicos directamente envolvidos e a nvel local. Porm, as reunies nem sempre se traduzem numa coordenao efectiva e prtica. Existem aspectos de orgnica do MINAG e das recentes iniciativas de descentralizao que tm dificultado a coordenao dentro das instituies pblicas e entres estas e os parceiros. Por exemplo: A Direco Nacional de promoo do Desenvolvimento Rural estava integrada at 2010 no Ministrio do Plano e Desenvolvimento passando depois para o Ministrio da Administrao Estatal. Com a descentralizao as direces sectoriais de um determinado nvel no dependem hierarquicamente da instituio de nvel superior. Por exemplo, as DPAs no so organismos dependentes do MINAG nem o director provincial subordinado do Ministro. As DDAs foram extintas e integradas numa Direco de Actividades Econmicas, um organismos que tutela toda a actividade econmica distrital.

Tm emergido bastantes organizaes da sociedade civil. Geralmente tm realizado as seguintes actividades:

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Elaborao de estudos sobre a implementao de determinados aspectos da poltica agrria. Debates sobre diferentes aspectos da realidade agrria e rural. Monitoria de programas, projectos e decises governamentais. Exerccio de cidadania na denncia de anomalias e casos de falta de transparncia e corrupo.

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Destaca-se o surgimento da Unio Nacional de Camponeses (UNACA), com organizao nacional e a nvel provincial que procura representar os pequenos produtores (camponeses) bem como um grande nmero de associaes filiadas ao nvel dos distritos e aldeias. A UNACA procura reivindicar os direitos dos camponeses e no terreno, desenvolve aces de organizao de produtores em sistemas de regadio, para a comercializao, aquisio de insumos e outros servios para o grupo de produtores representados. A nvel central e provincial realizam-se aces de formao diversa de camponeses. A capacidade tcnica e poder negocial so muito limitados. O MINAG tem poucas elaes efectivas e com resultados com a UNACA. No existem mecanismos regulares de consulta, troca de informao e debate entre as organizaes da sociedade civil e as instituies pblicas. Raramente se fazem representar nas sesses pblicas de debate. Existem mesmo pouca simpatia por parte das instituies pblicas.

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Quatro Caso de Estudo


Casos de sucesso Projecto de Reabilitao do Parque Nacional da Gorongosa
O Parque Nacional da Gorongosa (PNG) localiza-se no centro de Moambique, provncia de Sofala, a cerca de 200 Km da segunda cidade do pas (Beira) e no sul do grande vale do Rift Africano. A partir de Julho de 2010 o governo moambicano decidiu alargar os limites do PNG de 3770 km2 para 4067km2 e de uma zona tampo de 3300 km2. Em Janeiro de 2008, o Governo de Moambique e a Carr Foundation6 acordaram um plano de trabalho conjunto para restaurar as infra-estruturas do Parque Nacional da Gorongosa, restaurar a populao da fauna e da flora e incentivar o desenvolvimento da economia local7. Foi acordado um investimento anual mnimo de 1,2 milhes de dlares da Carr Foundation e de uma contribuio mnima do Governo de Moambique. Na realidade, em seis anos do projecto, foram investidos cerca de 24 milhes de dlares pelo Gorongosa Restoration Project, para alm de algumas contribuies para a construo de um Centro de Educao Comunitria por parte do IPAD e da USAID. Antes do acordo, a Carr Foundation iniciou os contactos com o Governo de Moambique em 2004 e os trabalhos tiveram incio em 2006 com a construo de um santurio de fauna bravia para acolher os animais realojados no Parque, vindos de outras zonas e pases. Aps o incio das actividades, o Governo de Moambique e a Gorongosa Restoration Project (GRP) tm conseguido captar o interesse de importantes parceiros com os quais so atribudas funes especficas no quadro do programa de desenvolvimento do PNG8. O Projecto possui actividades que procuram intervenes globais na perspectiva do desenvolvimento integrado do territrio com a nfase sobre a conservao dos ecossistemas e as actividades econmicas relacionadas e que permitam a sustentabilidade do projecto (veja no Anexo ., um resumo dessas actividades). A execuo do Projecto assegurada pela organizao do GRP que possui uma estrutura por funes. O Projecto dirigido por uma equipa profissional com a seguinte estrutura: Comit de Superviso que inclui o Sr. Greg Carr da Carr Foundation e um representante do Ministrio do Turismo; Departamentos: Conservao, Relaes Comunitrias; Turismo; Comunicao; Administrao; e, Infra-estruturas.

Esta organizao possui relaes de coordenao com as instituies governamentais locais (localidades e comunidades), do distrito, provncia e nvel nacional representado pelo Ministrio do Turismo). So realizadas aces de coordenao com ministrios e direces provinciais que tutelam as diferentes actividades do GRP, principalmente sobre as questes do ambiente e agricultura. So realizadas reunies nas aldeias e comunidades para discusso dos objectivos do GRP, bem como para a mobilizao e consciencializao das populaes em relao s actividades do PNG, como por exemplo: caa furtiva; incndios florestais; explorao florestal descontrolada; prticas agrcolas no agressiva com o ambiente, entre outras.

6 A partir de 2008 a Carr Foundation passou a designar-se por Gorongosa Restoration Project (GRP). 7 A Fundao Carr uma organizao americana sem fins lucrativos, cujo programa pretende restaurar o ecossistema do Parque Nacional da Gorongosa e desenvolver o sector do ecoturismo, a fim de beneficiar as comunidades locais. O acordo prev a colaborao durante 20 anos. http://www.gorongosa.net/en/page/restoration/restoration-project 8 Os principais parceiros so os seguintes8: Government of Mozambique and Carr Foundation; Catholic University of Beira, Mozambique; Museum of Natural History, Mozambique; University of Eduardo Mondlane, Mozambique; United States Agency for International Development (USAID); IPAD (Government of Portugal Aid Agency); Kruger National Park, South Africa.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper As reunies, seja com as instituies pblicas como com as comunidades, so realizadas em funo das necessidades de execuo dos projectos e aces, sendo por isso circunstanciais. a GRP que desenvolve actividades de captao de parceiros nacionais e estrangeiros e com eles discute e estabelece os contratos de parceria. Um dos primeiros e mais significativos indicadores das mudanas apareceram em 2006 com a concluso dos 6.000 hectares (60 quilmetros quadrados) do santurio para fauna bravia e a introduo de bfalos, zebras, bois-cavalos, rinocerontes, elefantes e outras espcies9). A actividade conservao/recuperao dos efectivos e das infra-estruturas tursticas e de vias de acesso, permitiu j a reactivao com xito da actividade turstica com um aumento constante de visitantes, tanto nacionais como estrangeiros (dos cerca de mil visitantes de 2006 passou-se para mais de 7.000 em 2010). Existiu uma importante recuperao da fauna. O Projecto j criou vrias centenas de empregos directos e indirectos. A existncia de voos peridicos entre Joanesburgo e o Chitengo revela a grande atractividade turstica do PNG. O Parque tem ganho inmeros prmios em feiras tursticas e em certames de filmes e documentrios nas cadeias de maior prestgio mundial (BBC, CNN, Rdio televiso Portuguesa, etc.) e est em recuperao a grande visibilidade e prestgio internacional do PNG. Existem estudos que indicam a necessidade urgente de medidas de conservao da natureza e de fiscalizao de actividades econmicas (explorao agrcolas itinerante e prticas agrcolas, incndios florestais, explorao mineira e caa furtiva). Os estudos indicam o assoreamento acelerado do lago Urema10 devido eroso dos solos e transporte de restos de material lenhoso, contaminao da gua devido utilizao de produtos txicos na explorao do ouro, reduo de caudais que alimentam os fluxos de gua no PNG. As consequncias a mdio prazo podem ser: Secagem do lago Urema. Sade pblica e morte de pessoas e animais devido contaminao da gua. Perda da biodiversidade animal e vegetal. Perda de efectivos e diversidade de espcies animais, um factor diferenciador e de qualidade comparativamente com outros parques africanos. Alterao da beleza paisagistica.

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Em resumo a existncia do PNG corre perigo. No existem estudos econmicos de longo prazo. Neste momento funciona-se numa base de execuo oramental e a lgica e racionalidade da explorao do PNG no tem um objectivo de rentabilidade estritamente econmica a curto prazo. Razes do sucesso do projecto de reabilitao do Parque Nacional da Gorongosa: Existncia de um projecto com objectivos claros e estratgias de desenvolvimento integrado do territrio e que corresponda com a poltica governamental e as necessidades das comunidades locais. Existncia de uma organizao executiva slida, composta por profissionais qualificados, competentes, motivados, que trabalha no terreno, que amam a actividade

9 Os animais so provenientes do Krueger Parg, Kenya e de outras regies d Moambique. Parte dos animais so adquiridos e outros so oferecidos, como por exemplo do Krueger Park 10 Lago que se localiza no centro do PNG e onde grande parte dos animais bebem gua. alimentado pelos percursos de gua que nascem na serra da Gorongosa. Para alm da contaminao das guas, existe um processo acelerado de assoreamento derivado da sobre explorao florestal, dos sistemas de produo nmadas da agricultura e de uma grande concentrao populacional na serra.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper de fauna e da conservao e permanecem no Projecto com contratos de trabalho de longa durao. Desenvolvimento de actividades de coordenao a diferentes nveis, mas sobretudo entre o GRP e cada um dos parceiros com a tutela do Ministrio do Turismo, conforme referido. Grande interaco com as comunidades com o objectivo de aumentar os rendimentos familiares atravs do aumento da produtividade agrcola como consequncia de melhores prticas produtivas, apoio em programas de educao e sade, abertura de poos de gua, etc. Estas actividades tm ainda como objectivo o combate caa furtiva, a conservao do ecossistema (principalmente plantao de rvores e mtodos ajustados de controlo e combate s queimadas). Existncia de recursos significativos e assegurados a longo prazo que so geridos por uma organizao profissionalizada.

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Em resumo, a coerncia interna da estratgia de recuperao do Projecto e em relao com a poltica governamental para o desenvolvimento integrado do PNG e do territrio, os mecanismos prticos de coordenao com o governo, parceiros e comunidades, os baixos custos de transaco, a existncia de uma organizao executora profissional e de recursos estveis e a longo prazo, so a garantia de bons resultados de um projecto com impacto no desenvolvimento, nos cidados, na preservao ambiental, na conservao da natureza e sua utilizao para o desenvolvimento sustentvel. Existem grandes factores de risco de sustentabilidade, principalmente devido a factores ambientais provocados por actividades econmicas e prticas agressivas com o ambiente.

Sector do caju
O caju foi no tempo colonial a principal exportao de Moambique e o pas o maior exportador mundial. A produo comeou a decair aps a independncia e sobretudo com o alastramento da guerra entre a FRELIMO e a RENAMO (1976-1982). Contriburam ainda para a reduo da produo, as aldeias comunais e o consequente afastamento das populaes dos locais das plantaes, a escassa assistncia tcnica na luta contras as doenas e pragas, a reduo da comercializao devido ao colapso do comrcio rural, o surgimento de novas doenas (ou com maior incidncia) e o envelhecimento do parque cajucola. O sector industrial era o mais importante na obteno de divisas e em emprego directo (cerca de doze mil trabalhadores). O caju era um das grandes fontes geradoras de rendimento monetrio para as famlias do meio rural das zonas produtoras (litoral das provncias de Gaza, Inhambane, Zambzia, Nampula e Cabo Delgado, onde habita grande parte da populao moambicana). Com as reformas e por presso do Banco Mundial e com apoios internos, a indstria foi privatizada sem que existisse uma estratgia para a transio de um sector estatal, dirigido e controlado pelo plano para uma economia de mercado. Considerando a indstria do caju no competitiva comparativamente com a ndia, existiram presses do Banco Mundial para o encerramento das fbricas em Moambique. Para alm da falta de competitividade (porque mais capitalizada e de menor qualidade), alegava-se que se a produo agrcola fosse exportada em castanha em bruto (no transformada), seria possvel pagar melhor aos produtores agrcolas, aumentando os rendimentos das famlias no meio rural. O encerramento total da indstria foi alcanado, mas no existem evidncia relativamente ao aumento dos preos nem a elevao dos rendimentos dos camponeses. Seguiu-se um perodo em que a castanha de caju era totalmente exportada. A comercializao era realizada por comerciantes indianos, muitos dos quais se deslocavam a Moambique apenas no perodo da colheita. Grande parte do comrcio rural nas principais zonas produtoras era igualmente dominada por agentes econmicos de origem asitica. Estes comerciantes, locais e imigrados especificamente para a aquisio de matria-prima, possuam vantagens sobre os agentes econmicos locais devido a uma maior disponibilidade de tesouraria

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper (considerando as ento dificuldades de obteno de crdito) e maior capacidade de praticar preos mais elevados. Esta situao foi conhecida como a guerra do caju. Segundo o relatrio da Fundao Joaquim Chissano e o GAPI Sociedade de Investimentos, 1,3 milhes de pequenas exploraes agrcolas incluam em 2005 o caju nos sistemas de produo. Existiam cerca de 20 milhes de cajueiros em produo (dos 32 milhes existentes). A produtividade por rvore era de cerca de trs quilos, estimando-se um potencial produtivo de cerca de oito quilos. Posteriormente, nos princpios de 1995/1996, iniciou-se a recuperao da produo primria do caju e da indstria com um projecto financiado pelo BAD e algumas 11 ONGs .

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Os actuais principais constrangimentos do sector so os seguintes: Baixa priorizao da investigao do caju no mbito das actividades do IIAM (no obstante o INCAJU participar com alguns fundos). A investigao tem sido financiada por fundos da cooperao (principalmente do STABEX), atravs de programas de trs anos, findo os quais a investigao deixou de produzir resultados. A investigao necessita de programas e recursos assegurados a longo prazo. Persistncia de vrias modalidades de dumping praticadas pelos comerciantes e exportadores de matria-prima, A existncia de mltiplos interesses no convergentes tem dificultado a clarificao legislativa e a tomada de opes por parte dos rgos do Estado relacionados com o caju. A indstria nacional apenas consegue transformar parte da castanha produzida. Os industriais mantm-se cautelosos pelos seguintes motivos: (1) grande variabilidade dos preos internacionais; (2) legislao pouco proteccionista em relao industria nacional e a existncia de uma legislao laboral extremamente proteccionista do

11 As principais medidas foram as seguintes: Foi criado o INCAJU (Instituto de Fomento do Caju) pelo Decreto 43/97 a 23 de Dezembro de 2007, como instituio autnoma relacionada com o Ministrio da Agricultura. O Instituto financiado por uma percentagem legalmente estabelecida do valor da exportao que lhe atribuda pelo Ministrio das Finanas. O INCAJU tem como principais funes: Coordenar com o Instituto de Investigao, sobretudo para a produo de novas plantas mais precoces, resistentes s doenas e mais produtivas. Regular a comercializao e exportao. Realizar aces de extenso para a introduo de novas plantas e programas de combate s doenas. O INCAJU recebeu apoios financeiros do Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), Agencia Francesa para o Desenvolvimento e do IFAD Fomentar a produo agrcola em bases comerciais, a comercializao e a industrializao atravs do fundo de garantia, financiado pela taxa sobre as exportaes atribuda ao INCAJU, com taxas de juro bonificadas (50% do praticado no mercado) e com uma garantia de at 80%do valor financiado concedido pela banca comercial. Obteno de informao estatstica do sector. Relanamento do sector industrial com investimentos em unidades de pequena e mdia dimenso com investimentos de entre 400 mil e um milho de dlares e empregando 300 a 700 trabalhadores de forma a facilitar gesto (as industria herdada do perodo colonial era de grande dimenso). Os actuais investimentos localizam-se sobretudo no meio rural (anteriormente as fbricas situavam-se nas periferias das cidades. A localizao da indstria no meio rural traz vantagens econmicas (principalmente a reduo em cerca de 70% do peso de transporte atribudo casca com pouca utilizao industrial) e desvantagens (principalmente a baixa produtividade do trabalho e os elevados nveis de absentismo). Tentativa de regulao das exportaes atravs de alguns mecanismos administrativos que privilegiem o abastecimento das fbricas nacionais. A lei no explicita quanto priorizao da industria referindo apenas o direito preferncia sem definir as modalidades e mecanismos. Como medida administrativa, apenas se permite a exportao aps o abastecimento da indstria nacional, atravs do estabelecimento de um perodo de exportao que acontece depois de consideradas as fbricas abastecidas. Lanamento de um programa de investigao com o desenvolvimento de novos clones que respondem s caractersticas de precocidade, maior produtividade e mais tolerantes s principais doenas e pragas. Foram produzidos os clones que esto sendo divulgados, porm ainda no certificados. Programa de formao de tcnicos especializados em caju. Reproduo em viveiros e distribuio de rvores de novas variedades aos produtores.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper trabalhador; (3) novas fbricas implicam elevados investimentos e com custo operacionais muito elevados (taxas de juro de mercado acima de 20%). A produtividade por rvore muito baixa (entre 35 e 40% do potencial 3kgs de mdia em oito kgs de potencial por rvore) e existem ainda entre 35% e 40% da capacidade produtiva sem aproveitamento (nmero de rvores em produo/nmero de arvores existentes). Os dois factores conjugados indicam um subaproveitamento da capacidade produtiva em cerca de 75%, o que significa a possibilidade de quadruplicar a produo com o capital produtivo existente. Estimando que nos ltimos anos a produo mdia tem sido de 60 mil toneladas de castanha, quatro vezes mais coincide com os cerca de 240 mil toneladas realizadas em meados d dcada dos anos setenta do sculo XX. O valor acrescentado ao longo da cadeia de valor mantm-se no exterior do pas: segundo o relatrio da Fundao Joaquim Chissano e da GAPI Sociedade de Investimentos, estimava-se em 2005/2006 a seguinte distribuio de valor por tonelada ao longo da cadeia: agricultura 8%; comercializao e exportao 6%; processamento 9%; e, o restante (77%) era realizado nos diferentes processos de transformao do caju. Considerando a escala produtiva potencial e o volume de recursos possveis de serem retidos no pais ou de se exportar os bens finais com grande transformao, fcil verificar o potencial econmico que o caju pode representar para Moambique e para as famlias camponesas. Acrescenta-se o grande efeito redistributivo, considerando a quantidade de exploraes que produzem caju. Prevalecem em toda a cadeia produtiva interna ao pas dificuldades relacionadas com a qualidade do produto, seja na comercializao como no processamento (com tecnologias ainda no dominadas para reduzir as perdas por castanha partida no processo industrial), na embalagem e certificao para a satisfao do mercado internacional exigente e competitivo. A qualidade demonstrada pelos baixos nveis mdios de outturn (Libras de amndoa em condies por saco de 80 kg) que apresentam os valores mais baixos do mundo (42-46 lbs contra 50-56 lbs na ndia, Vietname e Brasil). As castanhas apresentam, muitas vezes, sinais de humidade, baixa graduao, imaturidade e m qualidade (TechnoServe, 2006, em Fundao Joaquim Chissano e GAPI, 66).

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Pode-se considerar o caso do sector do caju um xito no confirmado. Considera-se um xito porque: Existe uma gradual recuperao da produo nos ltimos anos (incentivado por melhorias do preos internacional e nacional praticado ao produtor, sobretudo depois de 2000, de maior concorrncia interna entre comerciantes/exportadores e industriais e por algum trabalho de extenso). De uma comercializao mdia de entre 20 e 30 mil toneladas na dcada dos anos noventa para cerca de entre 50 e 70 mil toneladas durante os ltimos e de uma quase no exportao para se alcanar cerca de 20 mil toneladas nos ltimos anos de castanha bruta e amndoa de caju.. Pela conceitualizao de um novo modelo de industrializao (localizao, dimenso e tecnologia das fbricas) e investimentos em unidades de bom nvel tecnolgico e eficincia. A existncia de um organismo especializado que procura conceber a globalidade do sector (desde a investigao, extenso, transferncia tecnolgica, comercializao, exportao e industrializao) com preocupaes de melhoria da qualidade e certificao da marca ZAMBIQUE. Existncia de recursos para o fomento agrcola e industrializao e de fundos da cooperao, mesmo que temporrios.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Investigao com resultados (novos clones), alguma disseminao das novas plantas produzidas em viveiros em estaes agrrias especficas do caju. Formao de tcnicos investigadores e extensionistas especializados na cultura, mesmo que ainda em reduzido nmero.

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Considera-se um xito no confirmado porque: No conclusivo saber se o aumento da produo que se verifica nos ltimos anos principalmente resultante dos outputs da investigao e extenso com a introduo (ainda limitada) de novas variedade, de mais coordenao e monitorizao institucional e de uma maior procura e concorrncia entre comerciantes, exportadores e industriais ou se tem sido resultante do efeito preo e da implantao de uma maior procura interna devido ao aumento da capacidade fabril instalada. Pode sim ser o resultado conjugado de todos estes factores. Os incrementos produtivos podem ainda situar-se na margem de fcil de expanso (pequenas melhorias organizativas, incrementos de preos, maior apanha do fruto de vido ao preo e mais concorrncia); os grandes desafios da produtividade por rvore, a implantao de uma indstria eficiente (para maximizao da relao input de matria prima /output de castanha industrializada) e competitiva no mercado internacional, a questo da qualidade e a reteno de valor na economia nacional so porventura os saltos qualitativos sobre os quais no existem sinais evidentes. Os interesses mltiplos no sector, a escassa ou incipiente legislao, a limitada capacidade institucional do INCAJU particularmente nas suas funes reguladora e fiscalizadora, constituem elementos que exigem saltos qualitativos para a prossecuo dos objectivos mencionados e a concretizao do sector do caju como um dos mais importantes da economia moambicana. Os resultados da investigao e a disseminao dos resultados ainda so quantitativamente pouco expressivos e no existem evidncias de programas de longo prazo e com recursos assegurados.

Os resultados positivos so principalmente resultantes dos seguintes aspectos Da existncia de um nico rgo que concebe a globalidade do sector. A coerncia das medidas tomadas envolvendo a cadeia produtiva (investigao extenso fornecimento de insumos especializados financiamento e incentivos econmicos alguma legislao e regulao industrializao e comercializao). A coordenao entre instituies, particularmente com a investigao (IIAM) e extenso rural, a banca comercial e os investidores industriais. A captao de recursos pblicos para a realizao dos servios do Estado (seja por fundos internos como da cooperao por exemplo BAD, Banco Mundial, IFAD, STABEX), complementado com a captao de interesses privados com benefcios para as actividades econmicas (comercializao e industrializao), seja atravs do fundo de garantia e de acordos com a banca comercial moambicana).

Em resumo, o sector do caju tem conseguido nos ltimos anos, compatibilizar de forma coerente recursos externos e internos, diferenciar e complementar as funes do Estado com as actividades privadas, possuir uma poltica global do sector mesmo que com dificuldades de implementao, defender com algum proteccionismo no consensual os produtores nacionais e da existncia de recursos com alguma estabilidade ao longo do tempo. O caju beneficia-se ainda de uma disposio e sensibilidade da governao para a prioridade e importncia do sector na economia do pas.

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Casos de no sucesso PROAGRI I


O PROAGRI I foi o primeiro programa sectorial integrado (SWAp) de apoio ao desenvolvimento do sector agrrio (inicialmente no havia apoio directo ao oramento e durante vrios anos o PROAGRI foi mantido off budget). Semelhantes programas existem em outros sectores da governao. Esta modalidade pretende coordenar e dar coerncia s cooperaes dispersas dos muitos doadores e integrar os recursos em polticas e estratgias da governao de forma a ganhar-se sinergias, eficcia e eficincia das intervenes no sector. Foram elaborados antes do PROAGRI vrios documentos parciais do sector agrrio sem que reflectissem uma estratgia da agricultura e do desenvolvimento rural. Sendo o PROAGRI um programa sectorial, pretendia-se tambm a elaborao de uma estratgia global de interveno. O PROAGRI I funcionou entre 1999 e 2005. Os objectivos principais acordados entre o GdM e os doadores foram os seguintes, Cabral, Shrivastava e Muendane (2007): Reformar e modernizar as instituies do sector pblico com intervenes directas no sector. Promover e incentivar o aumento da produo e da produtividade e deste modo os rendimentos e a segurana alimentar dos pequenos produtores atravs do fornecimento de servios pblicos. Proteger, conservar, desenvolver e assegurar o acesso e uso sustentveis dos recursos naturais.

Os pequenos produtores foram definidos como o principal grupo alvo das intervenes do PROAGRI. Em termos de objectivos concretos, o PROAGRI pretendia PricewaterhouseCoopers (2007): (1) reduo da pobreza; (2) descentralizao e atribuio de poderes aos intervenientes; (3) boa governao (transparncia, responsabilizao e participao; (4) poltica orientada para o mercado; (5) integrao das questes do gnero e do HIV/SIDA; e, (6) sustentabilidade ambiental. O valor total gasto foi de 152,7 milhes de dlares (estavam previstos aproximadamente 202, 2 milhes de US$), dos quais cerca de 88% foi participao dos doadores e 12 % do Governo de Moambique. O desvio de cerca de 22% deve-se principalmente a dois factores: (1) atrasos ou no desembolso parcial dos doadores; (2) baixa capacidade de realizao do MINAG. Apresenta-se no quadro seguinte alguns dados dos gastos do PRIAGRI I

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Quadro 8 Informaes financeiras do PROAGRI I

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% do total Principais rubricas Desenvolvimento institucional Produo agrcola Investigao Extenso rural Gesto de terras Florestas e fauna bravia Pecuria Irrigao % 43,5 26,7 11,8 5,0 4,6 3,8 2,9 1,8

% de Desenvolvimento institucional Anos 1999 2000 2001 2002 2003 % 38,5 43,8 46,2 64,5 70,4

Gastos totais por rubrica Itens Servios Veculos Aquisio bens Salrios Treino e workshops % 35,4 20,6 19,1 17,0 5,5

Fonte: PricewaterhouseCoopers (2007).

Acrescenta-se ainda que 56% dos fundos do PROAGRI I foram consumidos nos rgos centrais do MINAG. Esta distribuio de findos fundamenta as principais crticas ao PROAGRI I: (1) concentrao de gastos nos rgos centrais; (2) elevada percentagem de gastos na capacitao institucional e outros relacionados. As avaliaes efectuadas e as percepes existentes a diferentes nveis expressam os seguintes aspectos gerais sobre o PROAGRI I: Uma excessiva concentrao dos gastos dispendidos na estruturao e capacitao institucional (43,5% do total); consequentemente uma secundarizao das aces relacionadas com o sector produtivo e com o ambiente e conservao/uso dos recursos naturais no quadro de um desenvolvimento sustentvel. Elevada concentrao das despesas realizadas nos rgos centrais do MINAG (56% do PROAGRI I), o que implicou a no priorizao das reformas e capacitao dos rgos locais (nveis provincial e distrital) Desvio no objectivo da priorizao dos pequenos produtores, fazendo incidir as aces em servios destinados ou utilizados por razes diversas por outros tipos de produtores.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Veja no Anexo . Alguns comentrios acerca do cumprimento dos seis objectivos do PROAGRI. Os aspectos positivos que so atribudos ao PROAGRI I so principalmente os seguintes: (1) aumento da capacidade de formulao de polticas e programas a nvel central e local, mesmo que com discutvel qualidade; (2) existncia de experincias e aces de descentralizao administrativa de alguns aspectos; (3) capacitao institucional principalmente com recursos materiais e no enquanto capacidade de gesto de polticas e de recursos. Estes elementos positivos oficialmente atribudos ao PROAGRI I so tambm objecto de reservas por muitos observadores que destacam: No existirem evidncias que o aumento da produo de alguns bens alimentares e de exportao sejam resultantes das aces relacionadas com o PROAGRI I. No existem melhorias de relevo na prestao de servios pblicos ao pequeno agricultor e produo alimentar. Persistem muitas dvidas sobre a qualidade, a eficcia e importncia da chamada maior capacidade institucional para a elaborao de polticas pblicas para a agricultura: os documentos so considerados de parciais (ausncias de politicas de preos e mercados, de mecanizao, de sanidade, etc.), so criticados de agraristas (por descontextualizao com a poltica econmica do pas ou incoerncia com medidas macroeconmicas),

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As principais incoerncias do MINAG, do PROAGRI I e dos doadores (atravs dos mecanismos de coordenao e monitoria) so as seguintes: (1) grande volume de recursos externos (mesmo que representando uma pequena percentagem do total da cooperao recebida por Moambique como referido anteriormente) e no correspondncia da governao atravs da priorizao de recursos do oramento do Estado (menos de 3% destinado agricultura); (2) Alguns dos principais indicadores de anlise econmica (oramento e investimento pblico, crdito economia, investimento privado, polticas creditcias e salariais, fiscalidade, entre outras), no revelam coerncia entre a prtica e o discurso poltica que afirma ser a agricultura prioritria e a base do desenvolvimento do pas; (3) a realidade da estrutura agrria e produtiva (maioritariamente constituda por pequenos produtores, produo alimentar) e a importncia da gesto dos recursos naturais no foram reflectidas no PROAGRI I nem nas polticas governamentais; (4) polticas e aces relacionadas com a segurana alimentar aos diferentes nveis (famlias, comunidades, regies e pas), no surge como relevantes na concepo, filosofia e execuo do PROAGRI e do Ministrio da Agricultura. Pode-se considerar duas grandes incoerncias internas do PROAGRI I: (1) secundarizao do sector produtivo, dos pequenos produtores e do desenvolvimento rural; (2) de forma consciente e tolerada pelos doadores, existiu uma excessiva concentrao de gastos no desenvolvimento institucional e nos rgos centrais do MINAG. Os que mais defendem o PROAGRI I argumentam que um dos principais objectivos especficos do PROAGRI I (e tambm do II) era o melhoramento dos servios pblicos agrrios (qualidade, eficcia e eficincia). Esse investimento no trouxe melhorias significativas dos principais servios (gesto e processamento de pedidos de terras; investigao e extenso rural; servios de sanidade animal e vegetal; laboratrios de solos; etc.). Os vrios mecanismos de coordenao (veja no ponto 2.5), principalmente a nvel dos rgos centrais e com uma estrutura prpria de coordenao no se mostraram eficazes no que respeita ao cumprimento dos objectivos e metas em grande parte das variveis de controlo. As monitorias, relatrios intermdios, reunies de coordenao, etc., no foram capazes de evitar os desvios do PROAGRI I comparativamente sua concepo, filosofia e objectivos iniciais. Os aspectos positivos no so suficientes para considerar o PROAGRI I como um caso de sucesso da cooperao.

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Regadio do Chkw
O regadio do Chkw localiza-se no distrito com o mesmo nome, no sul de Moambique, provncia de Gaza, no mdio Limpopo, a cerca de 200 Km da cidade de Maputo. Possui um sistema de regadio que abrange na totalidade cecra de 33 mil hectares. A construo iniciou-se nos primeiros anos da dcada de 50 do sculo XX e tinha por objectivo instalar colonos portugueses e tambm moambicanos para a produo de arroz. Existia ento uma crescente procura deste cereal devido imigrao de populao europeia para Moambique e ainda porque os produtores agrcolas locais no produziam arroz nem a populao o inclua na dieta alimentar. Foram tambm instaladas algumas agro-indstrias associadas com a produo primria local (leite e lacticnios, carnes, transformao de tomate, processamento do arroz, etc.). Foram instalados colonos ao longo da dcada de 50, tendo a produo de arroz alcanado cerca de 70 mil toneladas nos primeiros anos dos anos setenta. Aps a independncia, a quase totalidade do regadio ficou em explorao por uma nica empresa estatal (CAIL EE Complexo Agro Industrial do Limpopo, Empresa Estatal) e a gesto do regadio por uma outra (SIREMO, EE Sistema de Regadio Eduardo Mondlane, Empresa Estatal). A produo decresceu para cerca de metade em relao aos nveis mais elevados dos ltimos anos do perodo colonial e manteve-se em nveis prximos das 30 mil toneladas. Ao longo de mais de trs dcadas, nunca foi possvel manter os regadios em boas condies de operao. Os pases/organizaes da cooperao sucederam-se. As formas de organizao da produo e de gesto do sistema de regadio alteraram-se. A importncia (peso relativo) dos diferentes tipos de agricultores mudou (de um domnio de mdios agricultores privados portugueses e moambicanos, para uma estatizao quase total, s reformas e finalmente prevalncia de mdios e de pequenos agricultores). As tcnicas produtivas passaram de intensivas em mo-de-obra no perodo colonial, para uma grande intensificao em capital (perodo socialista), terminando por uma combinao no funcional entre tecnologias intensivas em capital e intensivas em trabalho. Existiram inundaes cclicas de grande dimenso que destruram propores variveis do regadios a que se seguiram projectos de reabilitao nunca concludos plenamente. Desde meados dos anos 80 que vrios organizaes internacionais cooperaram na manuteno e explorao do sistema de regadio. Primeiro, aps a independncia foi a cooperao blgara. Depois, nos anos oitenta existiram investimento da ex-Caisse Central francesa para a manuteno do regadio. Posteriormente seguiram-se cooperaes com o Japo, OPEP (Organizao dos Produtores e Exportadores de Petrleo), Banco Islmico de Desenvolvimento (BID). Em todos os casos o objectivo central era a manuteno das infraestruturas de regadio e a gesto da gua para a produo. Foram dispendidos cerca de 40 milhes de dlares americanos. A cooperao para o Chkw sempre foi discutida e decidida em Maputo com limitada ou nula participao local. Consequentemente, os mecanismos de coordenao, quando existiram, limitaram-se s questes de natureza administrativa, financeira e tcnica, sem ou com pouco envolvimento do conhecimento e dos actores locais. O Estado, depois da independncia e at s reformas econmicas (1987), teve uma importante presena atravs das empresas estatais, na gesto do regadio e na prestao de servios aos outros tios de produtores. Aps as reformas econmicas, o Estado a nvel local deixou de ter qualquer aco, seja directa como indirecta. A venda do equipamento e algumas infraestruturas, a pouca quantidade de agricultores privados com capacidade de investimento, a reduo ou paralisao dos servios aos produtores (comercializao agrria, venda de factores, assistncia tcnica e extenso rural, etc.), fizeram decair a produo para nveis inferiores s 10 mil toneladas de bens agrcolas, menos de 15% do verificado antes da independncia e em meados da dcada dos ano oitenta. O regadio deteriora-se continuamente estando neste momento com condies de funcionamento cerca de 12 mil dos 33 mil hectares infra-estruturados. A cooperao alterou-se sem que em nenhuma das circunstncias tenham alcanado mesmo que parcialmente os objectivos.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Questes fundamentais de politica agrria e de desenvolvimento rural constituem ainda hoje tabu, como so os casos da propriedade da terra12, dos subsdios agricultura e dos mecanismos de transformao dos pequenos produtores em empresrios. Estes so aspectos fundamentais para um programa de desenvolvimento rural e do territrio do mdio Limpopo. O caso do Chkw demonstra: Existiu ao longo das ltimas dcadas mudanas radicais de polticas sem perodos de transio. Do modelo colonial subsidiado e suportado, passou-se para uma estatizao quase total tambm subsidiado e finalmente para uma liberalizao sem estratgia de desenvolvimento acompanhado com o esvaziamento das funes e da capacidade tcnica do Estado. Os processos de ruptura provocaram alteraes profundas na produo, no peso dos diferentes tipos de produo, na manuteno das infra-estruturas e na produtividade. Os melhores momentos coincidiram com a existncia de uma estratgia de desenvolvimento integrado do territrio, com aces coordenadas entre a investigao, extenso e produo, com medidas que correspondiam s necessidades dos sector produtivo, com a cooperao mesmo que insuficiente em recursos para a manuteno do regadio, assistncia tcnica, fornecimento de equipamento para o sector privado e investimento directo estrangeiro e com um relacionamento entre a direco do Estado no local e os produtores. A cooperao aconteceu de forma descontnua, com recursos limitados comparativamente s necessidades, no integrada numa estratgia de desenvolvimento e de gesto do sistema de regadio, desligada do territrio e dos agentes econmicos.

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A politica agrria e de desenvolvimento rural revelou-se cambiante ou mesmo com inexistncia de politicas (perodo ps reformas em 1987), incoerente, pouco consistente e muito politizada. Os mecanismos de coordenao nos diferentes momentos foram realizados em Maputo com pouca participao da administrao local e dos agentes econmicos e sociais locais e os projectos no possuram uma clara integrao local.

12 Em Moambique a terra propriedade do Estado e no por Lei, transaccionvel. Na prtica existe um mercado informal da terra.

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Discussion
(In)coerncias das polticas governamentais e entre estas e a cooperao Incoerncia entre o discurso e a prtica da poltica econmica e agrria: a secundarizao da agricultura
O MINAG e os doadores no debatem nem procuram concertar a poltica agrria integrada em polticas macroeconmicas coerentes para o alcance dos objectivos sectoriais e de desenvolvimento rural. Sofre-se de um limitado agrarismo no pensamento e na prtica do desenvolvimento agrrio e rural. Ao longo de dcadas e nos ltimos vinte anos, a poltica macroeconmica no foi, no seu conjunto, favorvel agricultura e ao meio rural. A prtica de polticas de urban bias persistiu atravs de subsdios a bens consumidos principalmente no meio urbano, aos transpores pblicos, maior cobertura de servios aos cidados, na habitao, etc. Entre 70% e 80% do oramento corrente do Estado destina-se aos rgos centrais. A agricultura no recebeu at 2009, mais de 3% do oramento pblico. Menos de 10% do investimento realizado em Moambique na dcada dos anos 90 e princpios deste sculo destina-se para a agricultura. Iguais percentagens so as do crdito economia. O salrio mnimo tem sido inferior na agricultura comparativamente a outros sectores da economia em cerca de 30%. A taxa de cmbio perceptivelmente sobre valorizada no tem beneficiado a produo alimentar local que sofre a concorrncias das importaes, sobretudo da frica do Sul, e da ajuda alimentar, mesmo que sazonal e espacialmente delimitada. Este porventura das maiores incoerncias da governao moambicana. Os discursos referem a importncia da agricultura e do desenvolvimento rural mas as medidas macroeconmicas possuem orientaes contrrias ao incentivo da produo agrria e menos em relao produo alimentar. Porm, esta incoerncia coerente com as prioridades do Banco Mundial e, provavelmente com o conjunto da cooperao por eventual influncia do BM sobre o conjunto dos doadores. O BM tem priorizado recursos para a construo de infraestruturas (primeiramente nas estradas e pontes e ultimamente para pequenos regadios e barragens), para a educao e sade. O oramento do Estado possui limites (pafonds) para cada sector, incluindo a agricultura. Tudo indica que os plafonds so influenciados pelas IBW (Instituies de Bretton Woods), com o objectivo de controlar as tradicionais variveis nominais da economia, sobretudo a inflao. A Agricultura tem recebido menos de 10% total da ajuda (Mosca, 2010, com base em dados da ODAMOZ), o que coerente com a no priorizao do sector pela governao. Ou estar esta no apenas dependentes de recursos externos e tambm das linhas fundamentais da poltica interna? Os quatro estudos do caso (qui com excepo da Gorongosa), revelam ausncia de preocupaes sobre a economicidade e os efeitos econmicos das intervenes. A maioria dos doadores preocupa-se mais com a gesto transparente dos fundos e menos com a anlise custo-beneficio. Existe a percepo que grande parte dos agentes da cooperao gere os projectos sem lgicas e racionalidades empresariais ou de uma economia pblica eficiente. O agrarismo da poltica agrria reflecte-se tambm no seio do MINAG. Por exemplo, os projectos de investigao no incluem estudos de natureza econmica, sobre sociologia e antropologia das realidades rurais. Os estudos no prevem a anlise econmica das novas tcnicas a introduzir e dos resultados e capacidades de adopo dos produtores. No h estudos econmicos sobre a extenso rural. Os casos da Gorongosa e os projectos da LWF revelam claramente a interdisciplinaridade das intervenes sobre as realidades (contrrio ao agrarismo) e em favor do conceito de desenvolvimento rural integrado. No caso da Gorongosa, parece existir uma mltipla relao das actividades de conservao e explorao de recursos naturais, a preservao ambiental e

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper dos ecosistemas e a recuperao do patrimnio ecolgico e a sua utilizao econmica. As questes ambientais e sociais surgem interligadas e dependentes entre si, sendo que as aces numa das reas reforam a outra parte. Demonstra-se que as lgicas empresariais no so antagnicas com a explorao sustentvel dos recursos e que a eficcia e o alcance dos objectivos de um projectos so reforados quando intimamente associados com as comunidades que tambm se beneficiam do projecto.

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O dilema entre a produo alimentar (comrcio interno) e as culturas de rendimento (exportao)


A cooperao, de forma positiva, no tem sido convergente (coerente) com a real poltica do governo que prioriza os sectores exportadores (medido pelo destino do crdito, do investimento directo estrangeiro, dos esforos de legislao e facilidades ao IDE, da poltica cambial com a moeda nacional perceptivelmente sobrevalorizada, etc.), o que pode ser justificado por: Ausncia de coerncia do discurso poltico com os documento oficiais e com a prtica da polticas agrria, principalmente a secundarizao dos pequenos produtores, a priorizao das culturas de exportao, a ausncia de polticas de preos e de mercados, a pequena percentagem de recursos do Estado afectos ao sector agrrio, a baixa capacidade de atraco do sector (sobretudo da produo alimentar) em relao ao investimento privado, nacional e estrangeiro. Disperso e filosofias diferenciadas dos diversos parceiros da cooperao, perodo limitados do afluxo de recursos e de assistncia, dificultando a coerncia de eventuais programas de desenvolvimento e consequentemente da eficcia de muitos projectos.

Por outro lado, a cooperao surge coerente numa tentativa no explicita (e eventualmente no consciente) de complementaridade (ou de funcionalidade) na medida em que um grande nmero de projectos da cooperao est vocacionado para intervenes junto das comunidades, aces associados com a sade, educao, o gnero, na produo de sementes, fornecimento de insumos e na extenso rural, na construo de pequenos regadios, etc., apoiando o Estado nestas funes e potencia a aco dos grandes projectos em bens de exportao, alguns dos quais com efeitos sociais e ambientais negativos. Afirma-se que os impostos no pagos devido aos benefcios fiscais concedidos aos grandes projectos, seriam suficientes para que o oramento pblico corrente no necessitasse de financiamento externo; infere-se desta forma, que parte da cooperao est subsidiando de forma indirecta os grandes projectos, numa clara intencionalidade de relacionar cooperao, IDE e outros objectivos mais globais das relaes entre pases. Os efeitos dos projectos/aces da governao e da cooperao para o incremento da produo alimentar no tm tido resultados suficientes que invertam o dfice alimentar e a inverso da incidncia da pobreza. Aos dados apresentados no Quadro 1, seco 2. (Contexto do pas), podem-se acrescentar as seguintes informaes:

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Quadro 9 Evoluo da produtividade e das calorias (2002-2008) Dados referentes produo das culturas alimentares

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ndice de produtividade 2002 2003 2005 2006 2007 2008 2002-'08


Fonte: MPD (2010, slide 22)

Calorias (pessoa / dia) 2,135.2 2,080.1 2,103.0 2,716.6 2,421.5 1,999.9 -6.3

100.0 92.3 83.9 105.1 94.9 85.0 -15.0

Existem evolues positivas mas produes de alguns bens alimentares, sobretudo dos mais consumidos pela maioria da populao: milho, mandioca, feijes e carne (sobretudo de frango). Estes incrementos no so suficientes que o conjunto de bens alimentares por habitante tenha crescido nos ltimos anos e durante os ltimos 40 anos. O grande incremento da produo alimentar verificou-se a partir de 1992, aps o fim do conflito. Na primeira dcada deste sculo esta evoluo no tem sido consistente. O pas mantm-se fortemente deficitrio em arroz e trigo, dois dos alimentos essenciais da dieta da maioria dos moambicanos principalmente nas cidades, de matrias-primas para a alimentao animal e de alguns produtos frescos (batata, cebola, tomate e outros). Contrariamente, tem havido incrementos importantes, sobretudo depois de finais do sculo XX, das principais culturas de exportao: acar, algodo, caju, madeiras e tabaco, Mosca (2010), Cabral, Shrivastava e Muendane (2007) e www.FAO.org (2010). Este incremento resulta sobretudo de investimentos externos.

Segurana alimentar
A segurana alimentar no surge na agenda da poltica real da governao ou do MINAG. No h reservas alimentares nem financeiras para a aquisio de bens em situao de emergncia. Quase todos os anos h cheias ou secas em diferente zonas do pais e invariavelmente existem solicitaes de apoio comunidades internacional.

Desarticulao intersectorial e descoordenao na implementao no territrio


A cooperao, os projectos e as polticas e agrrias de desenvolvimento rural do governo e do MINAG no assumem o conceito de desenvolvimento integrado no territrio. Neste caso, governo e cooperao so coerentes entre si na incoerncia da metodologia de interveno. Os projectos/programas e as medidas surgem sectorializadas, sem coordenao no terreno dificultando sinergias e ganhos de economia de escala e eficincia. Cada ministrio define os seus distritos de interveno prioritria. Dentro do MINAG no existem aces coordenadas para aumentos de eficcia e eficincia.

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Por exemplo, no Chkw, realizam-se avultados investimentos de recuperao do regadio mas no existem correspondentes aces da extenso rural para transferir conhecimento e sementes produzidas localmente e com maior potencial produtivo, no se estrutura a organizao da rega e drenagem, no se tomam medidas sobre a ocupao da terra considerando a importncia de repensar a estrutura agrria. Os dirigentes incentivam a produo de arroz mas depois no existem meios para a colheita do cereal perdendo-se elevadas percentagens da produo no terreno. Determinam-se politicamente linhas de crdito com taxas bonificadas para a produo de arroz no Chkw e depois no se sabe se o dinheiro foi utilizado na aquisio de insumos para o arroz ou para outras culturas de maior rendimento na zona (como por exemplo o tomate) ou para fins no agrrios. Como resultado, os milhes de dlares investidos no regadio do Chkw nos ltimos vinte anos, no se tem traduzido em mais produo e melhores rendimentos por hectare. Nunca existiu na histria dos 40 anos aps a independncia do pas, decises sobre a poltica de utilizao do regadio e sobre a utilizao da gua para rega. Qual o custo da gua por hectare e/ou por cultura para pagamento do investimentos e dos custos de manuteno, dos custos da gesto do regadio, taxas de escassez de gua e de utilizao sustentvel do regadio (em termos de contaminao do solo e da gua devido aos produtos qumicos), incentivos ou preos diferenciados de utilizao do regadio por tipo de produtores etc.. Neste caso (Chkw), as cooperaes existentes limitaram-se a doar o dinheiro para a reabilitao das infra-estruturas sem preocupao sobre o dia depois. Existem casos de novos pequenos regadios (por exemplo o regadio de Bbedo no distrito de Nhamatanda, provncia de Sofala) que aps a construo, no implantada uma rede de extenso rural, no so estruturados os servios produo, os camponeses no so formados para a transio produtiva entre o sequeiro e o regadio e no so introduzidas variedades de sementes mais produtivas ou maneios de solos e de culturas ambientalmente sustentveis. Como consequncia, os pequenos produtores continuam a produzir na rea infraestruturada para regadio como se estivessem em sequeiro, com as mesmas tcnicas e obtendo resultados produtivos similares. A realidade merece abordagens interdisciplinares porque globais so as estratgias familiares para a diversificao e obteno de mais rendimentos, como estratgia contra o risco. O estudo do MADER (2004) revela claramente que as famlias rurais menos pobres so aquelas cujos rendimentos so diversificados e menos dependem da produo agrria. Esta realidade aponta para a necessidade de olhar para o desenvolvimento rural de forma ajustadas s realidades heterogneas de Moambique. O sector agrrio no tem porque ser considerado necessariamente como a actividade econmica sempre mais importante na obteno de rendimentos, na luta contra a pobreza e na reduo da insegurana alimentar.

Centralizao e descentralizao do Estado


A cooperao no sector agrrio tem sido, em grande medida, concordante com o modelo de Estado muito concentrado e centralizado. O PROAGRI, por exemplo, injectou considerveis recursos a nvel central (56% do total dos gastos), sendo questionvel os reflexos na capacitao institucional, sobretudo no que respeita regulao, fiscalizao e s funes do Estado como provedor de alguns servios e bens pblicos.. As aces de descentralizao administrativa apesar de possurem elementos positivos, tm sido pontuais e no compatibilizados intersectorialmente, o que demonstrado por ausncia de polticas de incentivos suficientemente eficazes que motivem os tcnicos para o trabalho nos distritos ou a contratao de tcnicos para a extenso rural, o que est reflectido na entrevista do Director Nacional de Extenso Agrria: No existe tambm grande disponibilidade dos tcnicos para o ingresso como trabalhadores da extenso rural. Fazem-se concursos de admisso mas no concorrem em nmero desejado. Possivelmente devido s condies de trabalho no terreno (alojamento, transportes, etc.) e localizao do trabalho no meio rural, em Mosca (2010, 306).

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper A concentrao/centralizao do aparelho de Estado e tambm do MINAG, similar organizao da maioria dos projectos igualmente com os poderes de deciso concentrados e centralizados, muitas das vezes nas sedes das respectivas organizaes, fora de Moambique. Esta opo no depende nem necessariamente influenciada pela organizao do Estado em Moambique. So os prprios doadores que possuem essa filosofia/concepo organizacional reflectindo ou no, dfices de confiana dos gestores locais, nacionais ou expatriados. justo salientar algumas organizaes internacionais, sobretudo ONGs, que actuam no terreno, com ligaes s instituies e sociedade civil locais. Estas intervenes so muitas vezes de dimenso limitada mesmo que importantes ao nvel local, so coerentes com as necessidades dos beneficirios e possuem um estreito relacionamento com as comunidades. Actuam geralmente de forma pontual, no necessariamente integrados em programas nacionais ou sectoriais da agricultura e do desenvolvimento rural mas so coerentes e eficazes na prossecuo dos seus objectivos. O sucesso do caso do Gorongosa Restoration Project pode ser atribudo implementao descentralizada atravs de uma equipa de tcnicas e de gesto que vive no Chitengo (sede do PNG), com o poder de deciso no local (o senhor Grec Carr vive a maior parte do tempo na Gorongosa). O caso do Chkw, nos anos oitenta, reflecte as virtualidades da descentralizao do poder de deciso, da autonomia financeira de rgos de direco do Estado e em algumas funes econmicas, sobretudo na libertao das iniciativas de agentes econmicos locais no contexto de uma estratgia de desenvolvimento integrado do territrio. O Estado, desde h uns anos atrs, tem desenvolvido algumas aces de descentralizao de natureza administrativa e financeira. Assim se enquadram alguns incentivos de atraco de tcnicos para os distritos, a elaborao de plano de desenvolvimento distrital que j tiveram vrias designaes, a alocao de recursos financeiros do Estado nos distritos (como por exemplo o Oramento de Investimento de Iniciativa Local OIIL -, designados 7 milhes de meticais, a publicao da Lei dos rgos Locais do Estado LOLE -, a Lei das Autarquias e experincias de descentralizao para os distritos de alguma execuo do oramento do Estado. Conforme referido, porque estas aces so dispersas e descontinuas, descontextualizadas e muitas vezes mal aplicadas, a descentralizao tem levantado dificuldades de articulao e funcionamento a diferentes nveis do aparelho de Estado.

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(In)coerncias da cooperao
A principal coerncia da cooperao na agricultura e no meio rural moambicano tem sido o contributo nas situaes de emergncia (fome por seca ou cheias), no momento ps-conflito nas aces de desminagem, no reassentamento da populao e fornecimento de insumos para o inicio da produo, na formao de pessoal moambicano, na melhoria e nas condies de acesso a centros de sade, educao, gua e outros servios essenciais para a vida das comunidades e em alguns resultados da investigao (no apresentada neste trabalho), mesmo que com transferncia limitada para a escala comercial. No que respeita ao desenvolvimento do sector agrrio e do meio rural, a cooperao no tem sido globalmente eficaz no aumento da produo e da produtividade e a reduo da pobreza ficou aqum das expectativas. No existem evidncias de uma contribuio significativa (determinante) e directa da cooperao nos avanos registados na agricultura (por exemplo, em alguns bens alimentares e de exportao). Existem casos de contributos positivos na criao de oportunidades de negcios e diversificao de fontes de rendimento. Isto , a transio da cooperao de emergncia para o desenvolvimento no foi definitivamente realizado. A cooperao foi ineficaz no contributo para a definio de uma poltica agrria e de desenvolvimento rural. Por responsabilidade da governao que aparenta em muitos casos preferir a poltica de no ter polticas, mas tambm porque no seio da cooperao no existe consenso sobre as estratgias e polticas para o desenvolvimento agrrio e rural em Moambique. Ou qui, pode tambm no ser esse o objectivo da cooperao (se for aceite a no priorizao do sector pelo Banco Mundial e a sua influncia sobre os restantes doadores), aspecto anteriormente fundamentado.

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Resumo
Um resumo sobre a influncia da cooperao nas polticas agrrias em Moambique, permite afirmar que os recursos e os projectos externos facilitaram e estiveram em consonncia com as medidas da governao, tanto nas suas coerncias como incoerncias, nas fortalezas ou debilidades, dependendo da perspectiva e enfoque desenvolvimentista que se tiver. Ao longo das ltimas dcadas, a governao em conjunto com a cooperao, no foram capazes de introduzir alteraes fundamentas na estrutura agrria, nas relaes (des)funcionais entre a agricultura, os restantes sectores econmicos e o conjunto da economia e entre o meio rural e as cidades ou o sector externo da economia. Os projectos de desenvolvimento, com maior ou menor contributo de recursos externos, no alteraram a estrutura produtiva e a produtividade durante as ltimas dcadas. A qualidade de vida e a pobreza no sofreram alteraes significativas excepto, para o caso da pobreza, entre os anos 1996/1997 e 2002/2003.

Mecanismos de coordenao
Os mecanismos so diversos: entre as embaixadas/organizaes/agncias de cooperao, nas organizaes da sociedade civil e no seio das instituies governamentais aos diferentes nveis e entre ambas as partes. No caso de Moambique, pode-se especular (ou melhor, induzir) que existe a inteno de influenciar a poltica econmica moambicana no mbito dos programas de ajustamento estrutural e da democratizao da sociedade e do sistema poltico13. Moambique considerado um caso de sucesso pelas razes j referidas na seco 2. deste texto. A comunidade internacional no homognea. Existem interesses nacionais que so preservados atravs da cooperao. No essencial, parece haver consenso sobre a necessidade de prosseguir o apoio a Moambique no desenvolvimento da economia de mercado, da democratizao, abertura do sistema poltico e dos direitos e liberdades dos cidados. E neste aspecto foram realizados progressos notveis nos ltimos vinte anos. A cooperao e as condicionalidades da ajuda so sem duvida a principal garantia do prosseguimento do processo de democratizao, isto porque ainda no existe um sistema poltico com alternativas de governao e uma sociedade civil estruturada e com capacidade negocial e reivindicativa. A diviso e/ou complementaridades do trabalho, explicitas ou no, entre os diferentes organizaes de cooperao, como por exemplo, entre o Banco Mundial, o FMI e os bancos regionais, as diferenas entre algumas ONGs e a cooperao inter-governamental, aquelas que so originadas pelos interesses nacionais de cada parceiro num mbito mais global das relaes econmicas internacionais com Moambique, a nvel da SADC e num mbito mais global. Pode tambm haver conflito de interesses entre os parceiros internacionais, por exemplo, entre a Unio Europeia enquanto entidade supra nacional e cada um dos pases (o que se verificou recentemente com Portugal) e, finalmente, a emergncia de novos grandes parceiros (China, ndia e Brasil). Este parece ser o primeiro nvel de coordenao14. Pela parte moambicana as diversas instituies (ministrio dos Negcios Estrangeiros e da Cooperao, ministrios sectoriais, Banco de Moambique, etc.), procuram tambm

13 Na entrevista em anexo, Palmira Vicente explcita: normal que os pases tentem influenciar as polticas internas. Existem grupos de trabalho dos doadores, e entre os doadores e o governo. o chamado dilogo poltico, onde se procura influenciar aspectos especficos em diferentes sectores. Estas influncias surgem geralmente como fundamento dos critrios de cooperao (condicionalidades). . Parfitt (1989), acrescenta: os mecanismos tradicionais de ajuda de Lom, especialmente o Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), no esto em princpio ligados a programas de ajustamento estrutural. Mas, a Comunidade indicou anteriormente os seus esforos para apoiar polticas sectoriais, em especial os Programas Indicativos Nacionais (PIN) deveriam ser concebidos de modo a se articularem com as medidas do ajustamento econmico. 14 Extracto da entrevista de Palmira Vicente: Cada doador tem uma estratgia com base nos seus critrios a nvel nacional e sectorial. Nem todos os governos apoiam os mesmos sectores. Depende de quanto tm disponvel e quanto por sector, bem como das suas prprias polticas e objectivos. As prioridades sectoriais e as formas de cooperao vo tambm mudando ao longo do tempo.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper estabelecer diferentes mecanismos de coordenao e diviso do trabalho com a cooperao. Persistem diferentes sensibilidades internas quanto aos nveis de interferncia externa (decises de politica econmica, condicionalidades, volumes da ajuda, etc.), mas simultaneamente com a conscincia da imprescindibilidade dos recursos externos e dos nveis de dependncia externa. Para o caso da agricultura existe o G19, composto pelos pases que mais contribuem para a agricultura e sobretudo para o oramento do Estado. O G19 que pretende ser um frum de coordenao geral/global do oramento, possui internamente muitos elementos de conflito de interesses (veja dois pargrafos anteriores), diferentes nveis de tolerncia ao dfice de transparncia e corrupo. O caso da apreciao dos pases, organizao e agncias internacionais de cooperao face s ltimas eleies de 2009 reflectem o referido. O G19 funciona mais como um rgo de coordenao das polticas de cooperao, coordenao de funes entre parceiros e formas de influncia da governao, que propriamente um agente de coordenao da cooperao nos aspectos que influenciam directamente a eficcia dos programas e projectos. Existem vrios mecanismos de coordenao descritos no ponto 2.4 deste documento. Da anlise das experincias dos mecanismos de coordenao pode-se deduzir: Que os programas envolvendo um grande volume de recursos e instituies complexas (aparelho de Estado da agricultura), implicam mecanismos complicados, muito custosos, com variveis-objectivo ou de controlo que pouco revelam a eficcia e a eficincia econmica dos projectos. Os trabalhos/consultorias de monitoria e os relatrios de avaliao, em muitos casos, pouco revelam os resultados e efeitos econmicos, sociais e ambientais em relaes de causalidade evidentes. Esta constatao verificada no caso do PROAGRI I: coordenao complexa, burocratizada, custosa, variveis de monitoria administrativos, vagos e pouco fundamentados, politizao das intervenes e, portanto, pouco eficazes. Os mecanismos de coordenao quando envolvem projectos com objectivos claros no tempo e espao, metas quantitativas e qualitativas definidas e uma estrutura de direco competente e empenhada, incluindo com interesses (econmicos e/ou filantrpicos ou outros) de grupo ou individuais, so mais directos (entre parceiros e sobretudo em mltiplas relaes de um para um), mais eficazes e menos custosos e mediticos. Porque existem formas de gesto com lgicas e racionalidades empresariais ou outras, as relaes e parcerias so regidas por acordos e contratos de prestao de servios ou de licenciamento de actividades que aumentam a responsabilizao das partes envolvidas. Aps os acordos/contratos, a coordenao sobretudo operacional. A estrutura de direco do projecto a plataforma de coordenao que articula em funo das necessidades de implementao das actividades e assegura a comunicao entre as partes interessadas. Nestes casos, h objectivos e interesses nicos, sendo os parceiros contratados em funo desses objectivos sem que existam negociaes para a compatibilizao dos interesses das partes nem sempre convergentes. Este caso pode ser representado pelo estudo do Gorongosa Restoration Project: coordenao simples, directa, pouco dispendiosa, eficaz, com base em contratos e objectivos definidos, no ou pouco politizada. O caso do Chkw pode revelar acerca da pouca clareza dos mecanismos de coordenao motivado pela desvinculao do doador ou prestamista (neste caso dos financiamentos) em relao aos objectivos, estrutura do Estado de tutela dbil e com limitados recursos. O objectivo da reabilitao do regadio possui motivaes fundamentalmente polticas e no existiram estratgias intersectoriais numa perspectiva de longo prazo e um conjunto de aces que dessem continuidade ao projecto ps reabilitao.

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Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Dos quatro estudos de caso, pode-se concluir que os mecanismos de coordenao tm sido positivos na medida em que exigido mais rigor na utilizao dos recursos, no exerccio de prestao de contas, mais transparncia na gesto dos projectos e uma melhor diviso do trabalho entre organizaes doadoras e destas com as instituies locais beneficiando de sinergias. Os mecanismos de coordenao mostram-se menos eficazes e mais custosas quando relacionadas com organizaes complexas, concentradas, centralizadas, muitas vezes no capacitadas para a gesto de um grande volume de recursos, desconectadas ou com poucas relaes com as comunidades beneficirias, quando so intervenes pontuais e no consideram a fase ps projecto. Em qualquer circunstncia os casos estudados demonstram a necessidade de mecanismos de coordenao. A sua no existncia contribui para o no xito, o que no implica que a existncia de coordenao implique necessariamente o sucesso dos projectos ou programas.

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Resumo - discusso dos 4 casos de estudo


O quadro seguinte procura sintetizar os elementos que segundo o consultor, justificam os casos de sucesso ou no sucesso.

Quadro 10 Factores de sucesso e menos sucesso dos projectos de cooperao

Elementos de sucesso Clareza de objectivos, organizao, enquadramento institucional e mecanismos de coordenao Coerncia entre o programa/projecto de cooperao com as polticas e prioridades governamentais Coerncia interna e com a politica econmica interna Projecto corresponde com prioridades governamentais Objectivos do projecto correspondem com as necessidades dos beneficirios (comunidades e governo) Envolvimento de parceiros pblicos, privados e da sociedade civil Existncia de recursos suficientes e de forma continuada a mdio e longo prazo Gesto dos projectos envolvendo quadros

Elementos de no sucesso Pouca clareza na concepo inicial quanto aos aspectos referidos na coluna da esquerda

Programas e projectos descontextualizados das polticas e estratgias nacionais Desarticulao com a poltica econmica interna Projectos sem ou com pouco enquadramento nas prioridades governamentais aos diferentes nveis Pouca participao das comunidades nas diferentes fases do projecto

Isolamento dos projectos Escassez, instabilidade, pouca durabilidade de recursos Pouco envolvimento de tcnicos

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper moambicanos e formao destes moambicanos e de pessoas conhecedoras das realidades e das instituies moambicanas Intervenes sectoriais e no integradas no territrio Gesto centralizada e concentrada e desligada das realidades onde se executam os projectos Coordenao limitada em certos nveis da administrao Pouco envolvimento das comunidades e excessiva tecnocratizao na execuo dos projectos

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Concepo integrada de desenvolvimento rural ou do territrio (1) Gesto e poder de deciso dos projectos no local onde se executam (desconcentrao e descentralizao) (2) Coordenao entre os projectos e os diferentes nveis da governao Coordenao constante e envolvimento das comunidades na execuo dos projectos

Notas: No significa que a concepo de desenvolvimento integrado seja uma condio necessria. Existem projectos com xito e sectorialmente limitados. Contrariamente, a concepo de desenvolvimento rural no implica necessariamente o xito. Considera-se a possibilidade de uma maior probabilidade por possurem sinergias locais, participao das comunidades e, em princpio, possurem uma maior correspondncia com as necessidades/desejos dos beneficirios. As grandes dificuldades com a implementao do desenvolvimento integrado, situa-se ao nvel dos mecanismos de coordenao intersectorial, a complexidades as aces de monitorias e os custos de transaco. Esta condio exige a existncia nas provncias, distritos e nos programas ou projectos tcnicos qualificados.

Finalmente e muito importante, a coordenao entre as instituies no terreno fundamental para se ganharem sinergias, relaes intersectoriais e dinamizao das economias com o envolvimento de agentes econmicos locais. Esta opo possvel se existir o conceito de desenvolvimento integrado do territrio e a capacidade de praticar o princpio da subsidiariedade que pressupe a capacitao das instituies locais e uma organizao descentralizadas e desconcentrada do conjunto das organizaes governamentais e dos operadores da cooperao e da sociedade civil.

Lies
A experincia de cooperao, os resultados obtidos (ou no), os casos de sucesso e no sucesso, os objectivos maiores da cooperao e a necessidade de coerncia entre a ajuda e as polticas internas, sugerem que devero ser realizados esforos para que a cooperao prossiga os objectivos e corrija as causas provocadoras de menores xitos nos programas de projectos. Da anlise efectuada sugere-se:

Acerca dos mecanismos de coordenao


A ausncia de polticas e estratgias especficas dentro do MINAG (por exemplo de irrigao at h poucos meses, de mecanizao agrcolas, de segurana alimentar, de desenvolvimento integrado do territrio, etc.), dificulta os mecanismos de coordenao e o enquadramento de projectos no desenvolvimento, ou na ajuda de emergncia. O caso do Chkw evidencia este aspecto. Por outro lado, a existncia de instituies

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper especializadas, com estratgia e orientao dos objectivos (caso do caju) facilita a coordenao e a eficcia da cooperao. As debilidades e instabilidades institucionais dificultam os mecanismos de coordenao (por exemplo, a questo da descentralizao e relaes de hierarquia, a coordenao no sentido vertical e horizontal nas instituies pblicas e a constantes reorganizaes do aparelho de Estado e de dirigentes). A existncia de programas de curto prazo e a presena de curta durao dos funcionrios dos parceiros de cooperao, no permite o aprofundamento do conhecimento sobre as realidades e a eficcia da coordenao. Deficincias de coordenao e compatibilizao de programas e projectos entre instituies dificultam o alcance de bons resultados. Por exemplo as relaes investigao extenso formao, no tm permitido o estabelecimento de mecanismos de transferncias de resultados da investigao para os produtores. Acontece que se fazem campanhas para a produo de um determinado produto (exemplo da jatropha e do trigo) e depois no existem agentes econmicos interessados na comercializao desses bens, por desconhecimento ou porque os preos no so compensatrios A existncia de programas e projectos dentro e fora do oramento e actuaes dispersas sem a coordenao das instituies da governao, dificulta a eficcia, as relaes de trabalho e a criao de sinergias. O caso do PROAGRI revela que os mecanismos de natureza poltico-administrativa e sem o objectivo da resoluo de aspectos concretos, podem transformar-se num ritual de procedimentos sem reflexos sobre a eficcia dos programas/projectos. Por outro lado (caso do Chkw), a debilidade ou ausncia de coordenao no contribui para o alcance dos objectivos da cooperao. O caso da Gorongosa revela que a coordenao como mtodo de trabalho e realizado em funo das necessidades e de forma pragmtica por objectivos e com diferentes combinaes de coordenao entre parceiros, torna os mecanismos mais eficazes. A coordenao, informao e auscultao das necessidades e desejos das comunidades onde se realizam os projectos (caso da Gorongosa), revelam-se eficazes na assumpo dos projectos por parte dos beneficirios, contribuindo para o xito dos mesmos. A coordenao e monitorizao com base em indicadores e parmetros essencialmente de natureza administrativa e financeira, embora importantes, devem ser reforados com anlise e monitorias sobre os impactos sociais e ambientas, a eficincia e os resultados econmicos. Os mecanismos de coordenao podem significar custos elevados de transaco, sobretudo em programas/projectos multilaterais, onde cada parceiro realiza as suas avaliaes/monitorias e requer coordenaes especficas. Sugerem-se mecanismos prticos, em redor de aspecto concretos e com maior utilizao da internet e outros meios para a comunicao entre parceiros.

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Os esforos para a melhoria dos mecanismos tm sido constantes, tanto da parte da governao como pelos parceiros da cooperao. O governo pretende controlar os recursos e teoricamente enquadra-los em supostas as estratgias sectoriais, alegando a coerncia nas intervenes pblicas e at a soberania. Por parte dos doadores prevalece a preocupao de monitorar a utilizao dos fundos e o funcionamento administrativo dos projectos. Os mecanismos tornam-se complexos, com reunies entre parceiros, no seio da governao, entre aparte moambicana e os parceiros internacionais. As aces de avaliao e monitoria multiplicam-se e por vezes duplicam-se. De uma fase da cooperao projectizada e portanto dispersa, passou-se para o SWAP centralizado, demasiado administrativo e com funcionamento da funo pblica.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper A descentralizao administrativa iniciada e ainda incipiente e carente de uma politica e estratgia pode constituir uma oportunidade para a maior e melhor coordenao com efeitos sobre a eficcia da governao e da cooperao. Em resumo pode-se afirmar que bons mecanismos e coordenao so condio importante para o xito dos programas e projectos, mas no so uma condio suficiente.

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Acerca da coerncia das polticas


Sobre a coerncia das polticas, estratgias e seus reflexos na cooperao e no desenvolvimento, os 4 casos apresentados demonstram principalmente o seguinte: A ausncia de polticas dificulta ou impossibilita a concepo e realizao de projectos com objectivos importantes, (casos da produo e segurana alimentar segurana alimentar, acerca da mecanizao e mecanismos de transferncia tecnolgica, etc.), e cria dfices de credibilidade na governao. O caso do Chkw evidencia este aspecto. A existncia de contradies entre medidas de poltica econmica cria distores nos mercados e inviabiliza programas e projectos. Por exemplo, incentiva-se simultaneamente a produo de produtos frescos para o abastecimento s cidades e por outro lado facilitam-se os procedimentos de importao e baixam-se os impostos aduaneiros para os mesmos bens. Decide-se que a produo de bio combustveis no deve concorrer com a produo alimentar mas entregam-se as melhores de hectares e facilita-se o crdito nas plantaes de larga escala de acar e de jatropha. O mesmo acontece com milhares de hectares para plantaes de eucaliptos para exportao e transformao em pasta de papel. Discursa-se para o aumento da produo e da produtividade de bens alimentares mas os preos reais ao produtor tm uma tendncia decrescente. Refere-se a prioridade do desenvolvimento rural mas praticam-se polticas de urban bias em defesa do consumidor e com receios de manifestaes e revoltas populares. Assim acontece com os subsdios aos combustveis para os transportes pblicos, para o po, a concentrao dos servios pblicos de sade e educao, a construo da habitao etc. Em situao de crise e como forma de estagnar a inflao que afecta principalmente os citadinos mais dependentes de bens alimentares importados, valoriza-se artificialmente a moeda nacional (atravs das injeco de divisas provenientes das reservas do banco central que por sua vez financiado por organizaes internacionais e da cooperao); com consequncia, sobem as taxas de juro, reduz-se o crdito e aumenta a dvida pblica come feitos recessivos sobre a economia e tambm no meio rural e na agricultura. A existncia de conflitos de polticas dentro da governao e entre o governo e os parceiros pode provocar consequncias graves em um determinado sector. Assim aconteceu com o processo de privatizao do caju e as exportaes de castanha como matria-prima para a ndia, provocando o encerramento da indstria, ento o sector industrial mais importante em Moambique (em termos de valor do produto final, nmero de empregos e exportao). O caso da Gorongosa revela o contrrio: governo, entidade executora do programa e os parceiros, esto de acordo na estratgia de recuperao do PNG o que facilita a execuo das actividades. Quando existem contradies entre os discursos polticas e a prtica da poltica econmica e agrria e sobretudo quando os discursos no esto ajustados s realidades, as possibilidades de sucesso so escassas (caso do Chkw). O caso do caju revela que a partir do momento em que o INCAJU teve estratgias de actuao e dirigiu globalmente o sector, surgiram resultados positivos na produo e nos servios aos produtores.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Existem questes de natureza poltica que dificultam a implementao e polticas e programas. Por exemplo e apenas a partir dos casos estudados, a indefinio legislativa acerca da exportao de castanha de caju e a prioridade de abastecimento da indstria local, superada com medidas de regulao administrativa do mercado. O slogan que permanece desde da independncia que afirma ser vale do Limpopo celeiro da Nao no tem consistncia tcnica. No obstante, milhes de dlares so investidos no sistema de regadio (sobretudo de reabilitao aps as grandes cheias). Insiste-se na produo de arroz no Chkw com sucessivas baixas produtividades e com altos custos, mas no se incentiva a produo da no vale do Zambeze com melhores condies para esta cultura.

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A nvel macroeconmico, no existem evidncias da poltica econmica e agrria ser coerente com as opes poltico de desenvolvimento. No existiram polticas activas que alterassem a conhecida desvantagem competitiva das culturas alimentares comparativamente com as produes de rendimento nem das desvantagens do sector agrrio relativamente a outros sectores econmicos. A menor rentabilidade, os investimentos de longo prazo, o perodo de retorno do capital e os riscos da produo agrria no foram compensados com polticas de crditos, taxas de juro selectivamente mais vantajosas, investimentos pblicos, gesto da taxa de cmbio e outras polticas. O oramento do Estado reflectiu uma no priorizao da agricultura. Consequentemente, exclusivamente pelas leis de mercado o investimento dirige-se para outros sectores. Relacionado com o ponto anterior e porque so os pequenos produtores os que asseguram mais de 80% da maioria das culturas alimentares, defende-se que a maioria dos campons no tm sido beneficiados. Os resultados produtivos da maioria das culturas, a evoluo da pobreza, a no reduo das desigualdades sociais e a concentrao de recursos em Maputo revelam incoerncia em relao prioridade poltica dos camponeses. incoerente porque a produo alimentar um elemento importante na luta contra a insegurana alimentar, a reduo da pobreza, a existncia de um crescimento com equidade e incluso da maioria da populao, alargando a base social do padro de acumulao. Muitos parceiros tambm possuem incoerncias nas suas actuaes. O mais destacado a no prioridade efectiva atribuda agricultura pelas IFI. At h poucos anos a agricultura no mereceu importncia na afectao de recursos conforme referido anteriormente. Apenas a partir de 2006/2007, com a designada Revoluo Verde Africana, comeam existindo sinais de maior afectao de recursos agricultura e ao meio rural. Existe a percepo que as prioridades externas surgem por ondas resultantes de circunstncia conjunturais polticas e econmicas: o caso dos impactos da crise econmica a partir de 2008, seus efeitos sobre os pases menos desenvolvidos e as mudanas de interesses do investimento externo e da cooperao so manifesta evidncia. H esforos para a melhoria da coerncia. So elaboradas estratgias sectoriais cada vez menos imperfeitas. A governao central e a nvel local procura novas formas de relacionamento e de descentralizao mesmo que ainda no encontrados os mecanismos globais mais adequados.

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Concluses
Nas ltimas duas dcadas a cooperao em Moambique tem-se revelado fundamental para se terem obtido os seguintes avanos na economia e sociedade: Ajuda humanitria de emergncia e no perodo ps conflito para o regresso dos deslocados de guerra, desminagem, e assentamento das populaes, e criao de condies para o reincio das actividades econmicas das famlias. Transio da economia que se pretendia socialista e com um regime monopartidrio, para uma economia de mercado e com maior respeito pelos direitos e liberdades dos cidados. Estabilidade macroeconmica crescimento e reduo da aluda alimentar, mesmo que fundamentalmente suportada, influenciada e orientada por uma parte das organizaes e da cooperao internacional. A imagem positiva de Moambique com atraco de alguns grandes investimentos, mesmo que considerando serem basicamente para a extraco de recursos minerais e produtos agrrios. Existncia de vrios casos de sucesso de projectos de cooperao com resultados sobre o rendimento, a reduo da pobreza e sobre a vida de milhares de famlias. Verificao de avanos quantitativos significativos na prestao de servios bsicos aos cidados, como a educao, sade, gua, melhoria da habitao e aumento de valores patrimoniais (telefones, rdio, habitao, bicicletas, etc.)

Por outro lado, existe tambm a conscincia que o pais mantm um conjunto de dificuldades e problemas, alguns dos quais poderiam eventualmente estar minimizados ou eliminados se tivesse havido maior eficincia e eficcia na utilizao dos recursos internos e externos, e mais transparncia da governao. Destacam-se os seguintes aspectos: A persistncia da pobreza em nveis elevados e inclusivamente sem reduo nos ltimos cinco anos avaliados (entre 2002/2003 e 2008/2009). A inexistncia de uma estratgia de segurana alimentar, prevalecendo situaes de fome e ausncia de capacidade de interveno em situaes de emergncia. A escassa resposta da produo alimentar, da produtividade agrria, da competitividade dos produtores, no obstante a drstica reduo da ajuda alimentar e a existncia de excedentes alimentares em algumas zonas e durante as pocas de colheita. A persistncia de grandes desigualdades sociais e espaciais, entre a cidade e o meio rural e entre o sul e o norte do pas. A permanncia de Moambique nos ltimos lugares dos rankigs internacionais e regionais quanto ao ndice de desenvolvimento humano, na competitividade da economia, na corrupo e no ambiente de negcios, na abertura das instituies pblicas, na qualidade da democracia, entre outros aspectos. A existncia da grande dependncia da economia e do Estado moambicano em relao aos recursos doados da cooperao e do investimento externo. A emergncia de actividades de extraco de recursos naturais de forma no regulada e predadora com efeitos sociais e ambientais preocupantes gerando certamente uma poupana negativa na economia e na sua capacidade de investimento, tornando o modelo de desenvolvimento (crescimento) no sustentvel econmica, social e ambientalmente.

Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Estes e outros aspectos so suficientes para reflectir sobre o papel da cooperao no desenvolvimento de Moambique, no passado recente e para o futuro. Sobre a eficcia e eficincia dos recursos, quais os beneficirios, que mecanismos de coordenao e que tipo de coerncias necessrio preservar. Existem vrias formas de coordenao: os relacionados com a administrao pblica revelamse mais burocrticos, pesados, custos e menos efectivos, enquanto que outros, sobretudo quando implementados por organismos autnomos do Estado so mais flexveis, menos custosos, mais prticos e pragmticos e revela maior eficcia. Os diferentes tipos de agentes de cooperao com filosofias diversas de interveno por um lado e a estrutura pesada e pouco eficaz do Estado por outro, constituem dificuldades para uma melhor coordenao. Os esforos de melhoria da coordenao so ainda dispersos. Considerando a heterogeneidade dos agentes de cooperao e dos beneficirios, pode-se questionar sobre a oportunidade de uniformizar mecanismos de coordenao. Porm, cada programa e projecto deveria definir desde o inicio quais os mecanismos mais adaptados, procurando melhorias na eficcia, flexibilidade, pragmatismo por objectivos e reduo de custos. Sugere-se que as avaliaes e monitorias no sejam o mecanismo privilegiado de anlise dos projectos mas sim a existncia de mecanismos de gesto compartidos tendo em considerao a autonomia e soberania do Estado. Os nveis de incoerncia referidos e outros manifestam-se sobretudo na contradio entre o discursos e a prtica da poltica econmica, em medidas que se contradizem com anulao ou reduo dos possveis efeitos positivos, com a no priorizao efectiva do meio rural e da agricultura numa economia onde mais de 70% da populao vive no meio rural, onde persistem elevados nveis de pobreza e fome. O desenvolvimento rural e agrrio, pode ainda constituir um meio para se alcanar maiores nveis de equidade social e espacial e permitir uma maior incluso social no processo de criao de riqueza desconcentrando o padro de acumulao dominante que se localiza principalmente nas cidades e em sectores urbanos localizados nos centros urbanos. Os esforos de introduzir maior coerncia resultam principalmente da percepo e existncia de situaes de instabilidade social e da maior importncia atribuda pobreza e fome pela comunidade internacional com afectao de maiores volumes de recursos. A melhoria dos documentos principais orientadores da actuao governativa (legislao e estratgias sectoriais) tem contribudo para uma maior clarificao das prioridades. No obstante, a dependncia das polticas do passado recente, tm dificultado mudanas significativas para a aplicao de politicas e de medidas com suficiente impacto de ruptura para que alteraes significativas se possam verificar nos nveis de pobreza e no desenvolvimento rural e agrrios a curto e mdio prazo. Neste aspecto, considerando a importncia da cooperao nos recursos para o desenvolvimento, a coordenao de polticas entre a comunidade internacional para o desenvolvimento rural e agrrio junto dos centros de deciso nacionais, poderia resultar em mudanas mais rpidas e efectivas.

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Platform Knowledge Piece 1: Policy coherence for agriculture and rural development: Mozambique working paper Quadro 11 Verificao das hipteses

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Hipteses Consistncia na harmonizao entre os programas e projectos dos diferentes parceiros internacionais, verificando-se a sobreposio e contradies de objectivos, disperso, no criao de sinergias e filosofias de interveno Harmonizao entre os programas e as polticas/estratgias governamentais de forma a contriburem para os objectivos principais da governao (crescimento econmico, equilbrios macroeconmicos, aumento da produo e produtividade, reduo da pobreza e segurana alimentar).

Verificao/Refutao

Verificado, com casos positivos

Crescimento econmico SIM Equilbrio macroeconmicos: SIM mesmo que me nveis elevados e suportados por recursos externos (dependncia econmica) Aumentos de produo Sim em bens, exportveis e em alguns bens alimentares bsicos Reduo da pobreza: globalmente NAO, com pequenas redues em algumas provncias Segurana alimentar - NO

Coerncia nas polticas governamentais, como por exemplo, discordncia entre o discurso e as polticas praticadas, contradies entre polticas, conflitos de interesses entre programas e projectos, entre outros aspectos.

Verificado com efeitos negativos sobre sector agrrio e o desenvolvimento rural Persistncias de polticas de urban bias Verificao de contradies entre polticas

Consistncia entre os programas da governao e dos doadores com programas deficientemente concebidos e implementados, descoordenao dentro e entre sectores, entre os nveis central e local.

Alguma coordenao entre doadores e governo, com eficcia varivel Descoordenao entre sectores e nveis central e local Melhorias na elaborao de polticas e estratgias com reflexos prticos variveis

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Prepared by: Platform Secretariat Published by: Global Donor Platform for Rural Development c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Dahlmannstrae 4, 53113 Bonn, Germany Study conducted by: Overseas Development Institute, London Author: Joo Mosca Photo credits: ww.dreamstime.de/Paop/Roland Betsi/Brian Longmore; www.istock.com/Gnter Guni; www.fotolia.com/Wong Sze Fei; www,pixelio.de/hjrdis Kozel October 2011

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