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Revue Pouvoir Locaux , Novembre 2000

L'valuation des politiques publiques dans les collectivits territoriales : exercices imposs et initiatives propres

Eric MONNIER et Fabrice HENARD Eureval-C3E, Lyon1.

L'tude de l'valuation dans les collectivits territoriales ne repose que sur une dcennie d'expriences, suffisante toutefois pour dresser un panorama des pratiques et des enjeux. En France, la notion d'valuation se propage dabord comme facteur d'efficacit des politiques publiques. L'Etat reste bien sr attentif promouvoir et dsacraliser l'valuation dans les collectivits territoriales (cf. la rcente circulaire du 25 aot 2000 et la composition du Conseil National de l'Evaluation incluant des reprsentants des collectivits territoriales). Mais l'intrt pour l'valuation des politiques publiques dans et par les collectivits territoriales est galement relay par leur environnement institutionnel ou associatif propre. Ce dveloppement reste cependant encore ingalement rparti entre les diffrentes catgories de collectivits territoriales. L'valuation a surtout gagn en lgitimit auprs des collectivits de grande taille, aux comptences intressant les politiques partenariales et exprimant un rel volontarisme politique dans l'exercice de leurs missions. Ainsi, l'ensemble des rgions, quelques dpartements, quelques agglomrations importantes se sont notablement impliqus dans l'valuation des politiques publiques, dpassant les strictes obligations nationales ou europennes.

Les valuations territoriales dans le sillage des politiques partenariales


Le partenariat et la contractualisation comme facteurs de dveloppement Au dbut des annes 1990, l'valuation des politiques publiques n'intressait que quelques collectivits pionnires. Les rgions ont t rellement entranes dans l'valuation des politiques publiques partir de 1993. L'Etat et l'Union Europenne ont t les moteurs des pratiques valuatives, exiges par les
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C3E, 13bis Place Jules Ferry, 69006 Lyon - C3E@C3E.fr Circulaire du 12 mai 1998 1

Contrats de Plan Etat-Rgion et les fonds structurels. Progressivement, les rgions se sont ainsi dotes de dispositifs d'valuation, comme le prvoyait la circulaire du 9 dcembre 1993, prcise dans les circulaires du 31 juillet 1998 et du 25 aot 2000. En 1998, l'Etat a renforc le dispositif de gestion et de suivi des programmes cofinancs par les fonds structurels, dans le souci de prendre en compte ces fonds dans l'valuation des CPER.3 Les rgions ont toutefois t libres d'valuer comme elles le souhaitaient, les circulaires n'imposant pas de choix rigides de la matire valuable. Cette souplesse a gnr une forte htrognit des pratiques. Certaines rgions avaient anticip les dispositifs institutionnels (exemple : rgion RhneAlpes). D'autres ont profit de l'occasion offerte par l'valuation des CPER pour largir les comptences des instances d'valuation rgionales4. Le Nord-Pas-de-Calais, par exemple, a particulirement dploy les activits de sa cellule d'valuation Etat-Rgion, en plaant sa dmarche dans une perspective la fois contractuelle (CPER) et interne (les politiques de pleines comptences rgionales)5. Les dispositifs d'valuation rgionaux ont, dans l'ensemble, correctement fonctionn, et ne sont pas rests l'tat de bonnes intentions. Plus de 150 valuations ont ainsi t menes dans le cadre du CPER 1994-1999. Tous les champs d'valuation ont t couverts. Les valuations de programmes conomiques et environnementaux ont t prises par la totalit des rgions. Les difficults gnres par la complexit des politiques partenariales Au cours de la dernire dcennie, l'Etat a progressivement largi le champ des procdures contractuelles avec les collectivits territoriales et associ les collectivits la mise en uvre de politiques nationales. Le nombre important d'objectifs concomitants et souvent flous des politiques partenariales, dont une majorit est adosse aux CPER, ainsi que l'imbrication des responsabilits des diffrents niveaux de collectivits ont alors entran un dficit de lisibilit pour les citoyens, mais aussi pour les dirigeants territoriaux. Les collectivits, sollicites financirement, ont compris l'intrt stratgique de s'impliquer dans les valuations des contrats, dont les rsultats peuvent nourrir, influer ou contrecarrer leurs propres politiques. Les villes moyennes et les dpartements se sont par exemple investi dans les valuations du Plan Universit 2000, et ont cherch en tirer les rsultats les plus riches pour rviser leurs exigences et repositionner leur participation. L'implication marque des agglomrations dans l'valuation des contrats de ville est une autre illustration de l'intrt des collectivits territoriales. L'valuation de ces contrats se dveloppe, mais leur utilisation reste malmene par les affrontements de logiques institutionnelles que les programmes partenariaux tendent complexifier. Le contrat tendant devenir un mode d'organisation dominant de l'action publique moderne, les collectivits ont adopt les clauses valuatives qui y sont habituellement associes. Les rgions notamment, ngocient de plus en plus souvent des objectifs contractuels avec les dpartements ou les agglomrations en matire d'amnagement du territoire, de dveloppement conomique, de dveloppement touristique, de dveloppement rural Le Conseil Gnral du Val d'Oise, par exemple, a substantiellement modifi le contenu et l'ligibilit des contrats de dveloppement urbain qu'il avait mis en place en direction des communes forts enjeux urbains, la suite d'une valuation portant sur plusieurs annes d'exprience contractuelle. Le cocontractant peut galement prendre l'initiative comme en tmoigne le cas du Syndicat Mixte du pays des Mauges (Maine-et-Loire) qui a valu son Contrat Rgional de Dveloppement avec l'aide de son comit d'expansion, afin d'en rorienter le contenu.
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M. BASLE, Cahiers Economiques de Bretagne - n2/1999 Rgion Nord-Pas-de-Calais, Etudes pour une rgion, n4, novembre 1999 2

Les valuations l'initiative des collectivits territoriales


L'valuation au service d'une stratgique territoriale Le territoire devenant l'espace d'expression et de lisibilit de laction publique, les politiques publiques mixent les interventions de l'Etat, des collectivits territoriales et d'autres partenaires (associations, investisseurs). Les financements croiss abondent, les comits de pilotage multipartites se multiplient. Face au risque dopacit institutionnelle, des collectivits ont alors labor une stratgie territoriale (un projet d'agglomration pour une communaut d'agglomration par exemple) ou ont dploy une rflexion stratgique sur leur mission et leurs capacits de rponses aux besoins des territoires (une politique dpartementale de la ville pour un Conseil Gnral par exemple). Elles cherchent ainsi se positionner comme partenaires-acteurs, politiquement co-responsables des projets avec les autres partenaires. L'valuation est alors perue, par les collectivits les plus "pro-actives", comme permettant de construire un projet cohrent et argument. Les rflexions menes par l'AMGVF avec la DATAR sur les enjeux de la contractualisation dans les projets puis les contrats d'agglomration de plusieurs grandes mtropoles6 refltent l'intrt des communauts d'agglomration d'valuer toutes les tapes de droulement du processus de contractualisation. Les communauts d'agglomration considrent l'valuation comme outil de management pour clarifier le contenu des projets, au-del des proccupations techniques de suivi des ralisations ou des considrations financires de contrle des consommations des crdits. Les apports de l'valuation sont multiples : prparer en amont la rflexion stratgique, mesurer in itinere les impacts de projets, anticiper l'volution des contrats d'agglomration, mesurer les engagements des partenaires, etc. Un dficit de culture valuative La perception de l'valuation au sein de certaines collectivits territoriales volue cependant encore entre le contrle et l'alibi. Dans les collectivits territoriales qui ne disposent pas de cellule d'valuation, et qui ne sont pas prpares cette dmarche, l'valuation reste souvent vue comme une variante du contrle budgtaire. Elle s'apparente pour certains lus une analyse de la rentabilit ou de la productivit des services. Ce type de confusion n'est pas propre aux collectivits, mais pse lourdement dans une rappropriation de la dmarche en interne au sein des administrations territoriales. En outre, le dveloppement de la contractualisation laisse peu de champ aux valuations autonomes des collectivits territoriales. Le renouveau de logiques territoriales (pays, agglomrations) amplifie le problme puisque la transversalit et la globalit des actions prnes par la LOADDT implique ncessairement des politiques et des valuations partenariales. La complexit des valuations dans ce contexte l, freine les collectivits territoriales non prpares, qui tendent percevoir cette dmarche comme fastidieuse et peu utile. Les valuations apportent aussi leur lot de dceptions, qui affectent leur crdibilit intrinsque7. Face une valuation aux rsultats limits ou non utilisables (les calendriers politiques et administratifs ne permettant pas toujours d'inclure dans les nouveaux programmes les recommandations des valuations), les collectivits territoriales peuvent hsiter s'investir elles-mmes dans des dmarches valuatives. Les valuations obligatoires (CPER, contrats de ville, fonds structurels) sont souvent les
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Opration sites tmoins - contrat d'agglomration ; DATAR/AMGVF, 1999-2000 Rapport du Snat n 446, juillet 2000 3

premires valuations que les collectivits territoriales connaissent. De la qualit de leurs rsultats - et de leur utilisation- dpendra l'intrt des collectivits pour ce nouvel outil. Sil est rel, le dveloppement de l'valuation dans les collectivits territoriales ne permet pas aujourd'hui de conclure que celle-ci est devenue une dmarche courante dont l'utilit serait reconnue. Malgr une hausse du niveau et de la capacit d'expertise en valuation de politiques publiques en France (Cf. l'offre de formations initiales ou professionnelles aujourd'hui disponibles), les collectivits territoriales restent encore souvent dmunies face la dmarche d'valuation pour laquelle il manque encore de rfrentiels spcifiques aux collectivits territoriales. Des difficults oprationnelles propres L'exprience des valuations de programmes europens et de CPER commence gnrer des pratiques et des critres d'apprciation mutualisables. Pour les autres types d'valuation, le mouvement est plus lent et les indicateurs de performance comme les rfrentiels de gestion sont loin d'tre stabiliss. Les collectivits territoriales crent empiriquement leurs propres systmes d'valuation, en les modelant selon leurs besoins. L'valuation mene par les collectivits territoriales se heurte un facteur de proximit, qui est moins perceptible dans les valuations nationales ou europennes, mais qui constitue un obstacle rel la dfinition et au droulement de l'valuation au niveau local. Une collectivit qui value encourt des risques : risques de personnalisation de l'valuation, de pressions politiques modifiant les rsultats et leur utilisation, de surestimation des contextes locaux (effet de loupe), etc. De ce fait, les structures intercommunales importantes (exemples : Communaut Urbaine de Strasbourg, Grand Lyon, Communaut Urbaine de Bordeaux, etc) s'investissent plus frquemment que les villes, car le lien luadministr-usager est souvent moins direct que dans ces dernires. L'lu d'une collectivit de taille moyenne s'appuiera sur d'autres canaux, plus spontans que l'valuation, pour juger sa politique. Plusieurs rgions ont profit de l'existence d'instances d'valuation issues des dispositifs contractualiss pour les orienter vers des champs d'valuation plus autonomes. D'autres ont cal leurs structures d'valuation contractuelles sur des cellules d'valuation cres en interne. Mais il reste difficile pour une collectivit -notamment pour un dpartement, une commune ou un EPCI- de construire de toute pice un dispositif d'valuation, d'acqurir une solide mthodologie de l'valuation, et d'animer une dmarche pluridisciplinaire. L'valuation est souvent mene par le service du contrle de gestion ou l'inspection interne, dont la lgitimit auprs des autres services n'est pas toujours bien assise. Les chargs de mission en valuation des collectivits territoriales sont frquemment issus de l'inspection gnrale, du contrle de gestion, des finances, et sont plus rarement diplms en valuation. Enfin, les collectivits territoriales qui ne disposent pas d'observatoires ou de bases de donnes fiables se heurtent l'clatement de sources d'information disponibles.

Un outil de pilotage des services publics locaux


Un consensus possible d'intrts divergents L'valuation dans les collectivits territoriales a longtemps port sur les expriences innovantes, souvent cofinances, qui ncessitaient une attention accrue aux rsultats produits, aux impacts obtenus et aux moyens engags. Aujourdhui, les collectivits territoriales ont largi ce champ. Considrant que
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la conformit aux lois et aux rglements n'est plus le seul critre de bonne gestion, tant confrontes l'extrme sensibilit du contribuable local et aux exigences de transparence de l'lecteur, du lgislateur et du contrleur, les collectivits territoriales commencent envisager l'valuation comme outil de pilotage des services publics. L'valuation apporte des informations qui permettent d'amliorer la gestion des services publics. De plus, elle peut contribuer un rquilibrage des rles et des pouvoirs entre les fonctions lectives, gestionnaires et contributives. Le dcideur politique peut ainsi mieux connatre son administration, le cadre administratif mieux grer ses services, l'administr mieux comprendre les choix adopts. De leur ct, les Chambres Rgionales des Comptes (CRC) ont largi le champ de leur contrle financier et comptable l'analyse de l'efficience, de l'conomie et de l'efficacit des politiques publiques (ainsi, une lettre d'observation dfinitive au Conseil Gnral de Seine-Maritime tudie l'conomie du pont de Normandie). En tant qu'organisme extrieur, les juridictions financires apportent un regard nouveau sur l'conomie d'un projet, une chelle macro conomique8. Ce nouvel acteur est certes contest par les collectivits lorsqu'il entend porter des jugements d'opportunit ; il contribue nanmoins renforcer l'intrt des responsables locaux pour un examen plus approfondi des effets socioconomiques de leurs actions. Un enrichissement du processus de dcision Dans les collectivits territoriales, l'valuation peut accompagner tantt une rorganisation de services, tantt un audit financier ou une rflexion prospective. L'valuation vient valider, au vu des rsultats observables sur le terrain, des orientations prises par la collectivit. La ville de Grasse (AlpesMaritimes) fit ainsi appel un cabinet extrieur pour valuer la dmarche qualit qu'elle avait entreprise, partir de mesures de satisfaction effectues auprs de la population, mais aussi des services municipaux. L'valuation apparat clairement comme un outil de gestion au champ d'action plus large qu'un simple contrle de gestion proprement dit : elle apporte notamment des jugements plus qualitatifs. La ville de Charenton-le-Pont (Val-de-Marne), par exemple, a valu ses prestations en matire scolairepriscolaire, de petite enfance et d'quipements sportifs. L'valuation a analys l'adquation entre les besoins des usagers et la qualit des prestations offertes et a permis de redfinir la politique contractuelle avec l'Education Nationale, de modifier la tarification des services et de revoir les modalits d'accueil. La prise de dcision publique a considrablement chang depuis les premires annes de dcentralisation. Au-del de limplication dans de nombreux dispositifs multipartenariaux, la pression des administrs pour un renforcement de la citoyennet de proximit modifie substantiellement le mode de dcision publique, l'excutif ne pouvant plus grer unilatralement. Sduits par les consultations et la dmocratie directe, les lus se sont heurts la difficult d'application de dispositifs comme les sondages ou les referendums locaux. Les processus consultatifs n'ont pas toujours apport, malgr leur ambition, les rsultats escompts ou ces rsultats restent partiels pour s'inscrire pleinement dans la dcision publique (exemple des avis donns par les conseils conomiques et sociaux rgionaux, les comits de dveloppement, les conseils de quartiers, etc). L'valuation participe ce changement. Un consensus se forme progressivement autour de son utilit pour nourrir le dbat public ainsi que les dcisions qui en dcoulent.
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G. CAZANAVE, contribution au colloque de la SFE, juin 1999 ; Supplment annuel de la Gazette des communes sur les lettres d'observations dfinitives des CRC (JL. BOEUF / V. POTIER). 5

Une nouvelle dmarche d'association des citoyens L'valuation participative est un complment prcieux aux travaux des commissions consultatives des collectivits territoriales, afin d'viter les travers de dispositifs de consultation atones ou suivistes. Ainsi, la Communaut Urbaine de Strasbourg a utilis l'valuation comme processus de rflexion collective sur son second projet d'agglomration. La cellule "valuation des politiques publiques" a t charge de dvelopper des outils d'coute sociale et de participation des habitants pour le compte du comit de pilotage du projet et d'autres instances consultatives (comit citoyen par exemple). Les EPCI et autres collectivits qui crent les dispositifs de dmocratie locale prvus par la LOADDT9 considrent l'valuation comme moyen de favoriser le dbat nourrissant les politiques publiques et de dpolitiser la dcision publique de manire effective. Le dveloppement des projets et des contrats d'agglomration relve de cette dmarche rcente. La Communaut Urbaine de Dunkerque a ainsi cr le conseil de dveloppement durable de l'agglomration Dunkerquoise dont la comptence est de traiter toutes les questions relatives au dveloppement de l'agglomration, et qui se voit consult sur l'laboration, le suivi et l'valuation du Projet d'agglomration. L'valuation offre ensuite aux collectivits territoriales une nouvelle possibilit de faire participer les citoyens directement la dcision publique. Elle est dans ce cas elle-mme coproductrice de citoyennet. Dans les collectivits territoriales qui ont une longue exprience de l'valuation, elle offre la possibilit de runir un outil de pilotage et de prospective des dcisions publiques. Pour autant, l'valuation peine entrer dans le champ politique et alimenter pleinement les dbats au sein des assembles dlibratives.

L'valuation au service de la gouvernance locale Les lus locaux restent fortement attachs l'lection comme mode de sanction de l'action politique. Leur lgitimit est issue du suffrage universel, l'valuation ne saurait s'y substituer, la doctrine et les praticiens de l'valuation s'accordant sur ce point. Les lus craignent que l'valuation ne vienne troubler le fondement des orientations pour lesquelles ils ont t lus. Cet tat d'esprit, encore largement rpandu, reflte le dfaut de lgitimit politique de l'valuation. Le dcideur public accepte que l'valuation claire les modalits de mise en uvre de laction, mais refuse qu'elle la balise trop troitement. Dans ce cadre, il faut souligner par exemple les efforts de la rgion Nord-Pas-de-Calais qui tente, depuis 1995, de mener un projet ambitieux d'valuation de nature politique. L'valuation y est en effet conue comme partie intgrante de la planification rgionale et de la formulation des objectifs rgionaux, qualifie par la rgion de "stratgie sur le moyen-long terme". Les raisons de cette frilosit face l'valuation comme outil politique sont complexes. Pour certains lus, l'valuation reste encore l'apanage des experts ; ils prfrent alors dlguer et ne prennent pas directement part aux travaux. Pour d'autres, elle les entrane vers des comparaisons de performances entre collectivits territoriales qui sont parfois trompeuses et font courir des risques de conclusions htives.

L'article 1er de la LOADT reprise par la LOADDT rappelle que "la politique d'amnagement du territoire associe les citoyens l'laboration et sa mise en uvre ainsi qu' l'valuation des projets qui en dcoule".

Une entre timide dans le champ politique L'approche territoriale qui sous-tend de nombreuses politiques publiques actuelles (projets d'agglomration, de pays, politique de quartier, etc) intgre partiellement des tendances socitales modernes. L'volution des comportements de consommation de biens et de services et des demandes culturelles, ducatives, sociales est plus rapide que celle des systmes d'action locaux. L'valuation dans les collectivits territoriales reste, quant elle, ancre sur une logique territoriale qui est en phase avec une logique lective (la circonscription de l'lu) et une logique de faisabilit (il est plus facile d'valuer sur un territoire). De ce fait, l'valuation reste considre par les lus, d'abord comme un outil rpondant des questionnements locaux proches de leurs proccupations lectives, mais non encore capable de rpondre aux enjeux stratgiques sur lesquels ils sont rgulirement interpells (la jeunesse, la culture, l'ducation, l'emploi). La vritable difficult pour les lus est d'impliquer l'valuation dans le systme politique local, car la notion mme de gouvernance locale reste floue. L'valuation a acquis progressivement une crdibilit car elle apporte aux lus des enseignements nouveaux tout en restant matrisable (il n'y pas d'obligations lgales ni de contraintes intgrer dans une politique publique les rsultats d'une valuation), mais elle peine intgrer le champ du politique. Attribuer l'valuation une ambition politique serait ainsi modifier les conceptions actuelles de la gouvernance locale, ce qui renvoie un dbat dpassant largement l'valuation des politiques publiques locales, et passe par une rflexion sur la place des collectivits territoriales dans la dcision publique.

Quelques pistes dvelopper


Le statut de l'valuation s'est donc renforc chez les gestionnaires oprationnels. Pour pleinement s'implanter dans les collectivits territoriales, elle doit devenir une composante de la rflexion stratgico-politique pour les lus locaux. L'valuation offre une opportunit de gouverner "autrement" au niveau local (intgrant des approches globales, horizontales, territoriales et thmatiques) et plus gnralement de contribuer clarifier en quoi une gouvernance locale se distingue des modes de gestion des affaires publiques aux niveaux national et europen. Les collectivits territoriales n'agissant plus seules, elles prouvent le besoin d'changer les expriences d'valuation. Plusieurs rseaux spcialiss promeuvent l'valuation et informent les collectivits territoriales : presse des collectivits, colloques des associations d'lus et de fonctionnaires, l'apport des associations professionnelles spcialises : la Socit Franaise de l'Evaluation10 (dont le thme du colloque 2000 portait sur l'valuation et la gouvernance), l'AFIGESE11, etc. Le dfi des prochaines annes est d'arriver renforcer le poids de l'valuation dans le champ politique local. Pour ce faire, les pistes suivantes sont explorer : Clarifier les comptences et les responsabilits en matire d'valuation dans le cadre des politiques publiques partenariales ; - Formuler plus clairement les enjeux de l'valuation, prciser ses apports pour les lus et anticiper l'usage des rsultats dans les dlibrations ; - Accrotre la valeur ajoute des valuations en terme de recommandations stratgiques ; -

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SFE, c/o Centre d'tudes de l'emploi, 29, promenade Michel Simon, 93166 Noisy-le-Grand AFIGESE-CT, 6, rue Centrale 44100 Nantes 7

Renforcer la sensibilisation et les connaissances des lus et des services pour qu'ils puissent mieux contribuer la commande et au pilotage des valuations ; - Et enfin, penser l'valuation comme un facteur de renouvellement des mthodes de coopration entre lus, responsables administratifs et administrs.