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LA REFORMA DE 2011:

DE LAS MUSAS AL TEATRO

pues más de demo en horas veinticuatro pasaron de las musas al teatro" Lope de Vega, Érdovn n Ctaudio

L oS años transcurridos en España

entre la aprobación en 1978 de

nuestra actual Constitución y

este 2011, cuando -tras un primer cambio casi irrelevante, hace dos décadas- se adoptó a principios de septiembre la segunda de las mo­ dificaciones de su texto, han sido más, bastantes más, que Jos días que ha tardado en tramÍlarse en las Canes Generales una reforma cons­ titucional (exprés se la llamaría en el lenguaje periodístico) que terminó por despacharse a toda mecha para que pudiera darle su conformidad un parlamento que iba a ser disuel­ to casi de inmediato. Tan insólita premura es la razón fundamental, aunque ciertamente no la única, que ha determinado que con la re­ forma constitucional de 2011 haya acabado aconteciendo lo que por fonuna no ocurrió con la elabora­ ción en 1977-1978 de nuestra ley fundamemal, ni con la reforma que de aquella se produjo en 1992, en aplicación del tratado de la Unión:

un profundo desencuentro entre algunas de las fuerzas políticas más relevantes del país. De hecho, esa rapidez y, sobre todo, las desafortunadas formas que venían a ser la primera expresión de tantas prisas, contrastan con la letanía, mantenida durame tres dé­ cadas por los dos grandes partidos españoles, sobre la necesidad de ser extremadamente cuidadosos a la hora de reformar una Constitu­ ción que fue en su día la expresión

H

ROBERTO L. BLANCO VALDÉS

jurídica del pacto político fundador de la actual España democrática. En tal contexto, el objeto de estas páginas es doble: tratar de explicar por qué, más allá del acuerdo o desacuerdo de fondo con el prin­ cipio que inspira el nuevo artículo 135 de la Constitución, es posible sostene~ con buenos argumentos que la reforma que lo ha llevado a emrar en ella rompe con algunas de las reglas procedimentales que toda reforma constitucional debiera res­ petar; y tratar de mostrar que esa reforma ha acabado por llevar a la Constitución una regulación que, depurada de incoherencias, estaría mucho mejor fuera de nuestra ley fundamental. Lo primero me obli­ gará a recordar algunas cosas que bastantes lectores a buen seguro ya sabrán, pero que creo resultarán de gran utilidad para que los que las desconocen puedan hacer un juicio cabal sobre lo que ha sucedido en España en tre finales de agosto y principios de septiembre de 2011 en la delicada esfera de la reforma de la Constitución: una esfera que, por su peculiar naturaleza, es siem­ pre de cristal.

Cláusulas de reforma ¿para qué?

La existencia en la práctica totalidad de las Constituciones hoy vigentes en el mundo de previsiones especiales de reforma podría llevar a suponer que su inclusión en la ley fundamental ha constituido desde siempre un elemen­ to definidor del concepto mismo de la Constitución. Nada más lejos, sin embargo, de la realidad histórica. Yes que, aunque las Constituciones del período revolucionario liberal (la fran­

cesa de 1791, la española de 1812 o la portuguesa de 1822) fueron textos rígidos, que incluían cláusulas de re­ forma destinadas a dificultarla, impi­ diendo que aquella pudiera llevarse a cabo a través del procedimiento legis­ lativo previsto para la aprobación de las leyes ordinarias, lo cierro es que una buena parte de los textos consti­ tucionales que dominaron la vida eu­ ropea durante el tramo central del siglo XIX (los franceses de 1814 y 1830, los españoles de 1837, 1845 Y 1876 o el Estatuto Albertino italiano de 1848) se conformaron como Cons­ tituciones flexibles, que podían modi­ ficarse sin más exigencias ni solemni­ dad que cualquier ley. De este modo, sólo con el consti­ tucionalismo democrático que se asen­ tó en Europa tras la Segunda Guerra mundial después de los trágicos inten­ tos fallidos del período de entreguerras, la rigidez constitucional se generalizó en nuestro continente como un ele­ mento característico de sus Constitu­ ciones nacionales l . Con ello veníamos los europeos a imitar al consrituciona­ lismo norteamericano -rígido desde sus orígenes- y acabábamos, al fin, por aceptar dos de sus principios fundado­ res, que son los que a la postre justifi­ can la previsión constitucional de procedimientos especiales de reforma de la ley fundamental: por un lado, que sin rigidez constitucional no cabía construir conceptualmente la superio­

1 Véase, por todos, Javier I'érez Royo, La

Madnd, Congreso de los

Diputados, i 987, pp. 19 Yss.; Y Roberto 1 Blanco

de la ConstiP

tción,

Valdés, La construcción de la l¡bert"d ttt1t1 historia del constitucionalismo europ:"rJ,

ttt1t1 historia del constitucionalismo europ:"rJ, A1ia112a Editorial, 2010, pp. CLAVES DERAZ()N

A1ia112a Editorial, 2010, pp.

CLAVES DERAZ()N ['I1I\'TII

l.

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• ridad de la Constitución sobre la ley, superioridad formal en la que descan­ sa el

ridad de la Constitución sobre la ley, superioridad formal en la que descan­ sa el sistema del control de la consti­ tucionalidad de las leyes y, en última instancia, el concepto normativo de la Constitución; por el Otro, que sin el establecimiento de exigencias procedi­ mentales especiales destinadas a difi­ cultar la reforma de la Constitución (mayorías cualificadas, aprobación de la reforma por legislaturas sucesivas o referendos populares de ratificación) las Constituciones quedaban indefen­ sas y al albur de cualquier mayoría ocasional, que podría reformarlas sin más dificultades que las que esa misma mayoría podría encontrar para la apro­ bación de cualquier ley.

durante el siglo XIX resultó cierta­ mente peculiar, aunque no única en Europa, como tiende a sostenerse

con

frecuencia. En materia de refor­

ma,

nuestra tradición se caracterizó

por dos diferentes circunstancias 2 , a

la primera de las cuales acaba de ha­ cerse referencia: con la única excep­

ción

de la de Cádiz, ninguna de las

constituciones españolas del siglo

XIX

estableció previsiones especiales

sobre su modificación. De tal flexi­ bilidad podía haberse derivado cier­ tamente una frecuente recurrencia al mecanismo de reforma; pero lo cier­ to es que, en los casi cien años que

tradición española materia de reforma Como en tantos otros ámbiros, tam­ bién en e! de la reforma de la Cons­ titución la historia política española

Puede consultarse, al respecto, mí trabajo "Reforma constitucional y política de la Constitu­ ción". en Manuel Jiménez de Parga y Fernando Vallespín (edits,), La política. Madrid, Biblioreca Nueva, 2008, pp, 309-342, (1I volumen de la obra colecriva España )(XI, dirigida por Salusriano dd Campo y José Félix 16.,n05)

transcurren entre el asentamiento de!

constí tucíonalismo español en 1834 y la aprobación del texto de la TI Re­ pública en 1931 (el primero después de! gaditano que regularía la refor­ ma) los cambios que se produjeron en las Constituciones pueden con­ tarse con los dedos de una mano sobran dedos. Y ello porque tan sólo

dos textos consti tucionales,

1812 y 1845, fueron objeto de re­ forma en todo ese larguísimo perío­ do, por más que uno y otro resulta­ ran, a fin de cuentas, cambios bas­

tante originaLes.

El que se intentó en e! primero de ellos a partir de 1836 dio lugar en realidad a una ley fundamental de nueva planta, la de 1837, que poco tenía que ver con la originaria docea­ ñista. Aunque por motivos diferentes, la reforma de la Constitución mode­ rada de 1845 resultó también muy singular. El texto, derogado tras la finalmente fracasada Revolución de 1854, fue restaurado en 1856, res­ tauración que se acompañó de un "Acta Adicional a la Constitución de la Monarquía española", aprobada por Real Decreto de! Gobierno en septiembre de ese año. Tal Decreto suponía desde luego una reforma constitucional muy llamativa, en la medida en que aquella se derivaba de un acto del poder ejecutivo y no de! parlamento, Pero el "Acta Adicional", que introducía algunos cambios sus­ tanciales en e! articulado de la Cons­ titución, fue derogada casi de inme­ diato en octubre de 1856 y de nuevo por Real Decreto del Gobierno. Así las cosas, sólo en julio de 1857 apro­ baron las Cortes una reforma cons­ titucional que lo era de verdad, aun­

y

los de

LA REFORMA DE

2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO

que su trascendencia fuera reducida en términos po!íricos. Tal reforma constitucional resultaría, por tanto, en puridad, la única de la historia española hasta que casi un siglo y medio desptiés (en 1992) se refor­ mase por primera vez la que hoy está vigente. ¿No resulta sorprendente el con­ traste entre el caso español y, por ejemplo, el norteamericano, donde, hasta el 5 de mayo de 1992, fecha de la últíma enmienda a la Constitución de Filadelfia, se habían adoptado un total de veintisiete pese a la rigidez de su ley fundamental? ¿Por qué sien­ do la reforma constitucional en tér­ minos ptocedimentales tan fácilmen­ te practicable, dada la flexibilidad de nuestras normas superiores, no hubo casi cambios constitucionales en Es­ paña durante toda una centuria, mientras en otros países con Consti­ tuciones rígidas éstas se reformaban con total normalidad? La respuesta es bien sencilla: porque cuando tenía lugar en España un cambio político de la suficiente trascendencia como para dar lugar a una reforma consti­ tucional de envergadura lo que suce­ día era en realidad que los nuevos dirigentes del país, en lugar de refor­ mar la Constitución, la derogaban y aprobaban otra en su lugar. Las mu­ danzas polícicas no eran, en conse­ cuencia, el origen de cambios cons­ titucionales -de cambios en fa Cons­ titución- sino de cambios de Cons­ titución. Un recorrido sumarísimo por la historia nacional lo muestra con toda claridad: la Constitución de 1812 fue derogada manu militari por los ab­ solutistas en 1814 y restaurada, por los liberales, tras una Revolución cívico-militar en 1820; nuevamente derogada otra vez por los realistas en 1823, tras el Trienio Liberal, la Cons­ titución fue restaurada a consecuen­ cia de un modn militar en 1836-tras un corto período de vigencia del Es­ tatuto Real de 1834- y modificada en .] 836-1837 para alumbrar una nueva Constitución: la de 1837. Ese texto, de naturaleza progresista, estuvo vi­ gente hasta que los moderados impu­

10

sieron el suyo en 1845. La Revolu­ ción progresista de 1854 intentó, por su parte, la aprobación de su ptopio texto constitucional-la denominada Constitución "nonata" de 1856-,

pero el fracaso de la Revolución con­ dujo a la restauración en 1856 de la ConstiCllción moderada de 1845, texto que estaría vigente hasta que la Revolución democrática de 1868 alumbró el suyo propio: el de 1869. Las gravísimas dificultades para esta­ bilizar el nuevo régimen condujeron en 1873 a la abolición de la monar­ quía ya la proclamación de la Repú­

blica, la

ñola, que elaboró también su texto constitucional -el conocido como Proyecro de Constitución Republi­ cano Federal de 1873- que no llegó, sin embargo, a ser aprobado porque la restauración de la monarquía, por la fuerza de las armas, en los últimos días de 1874, abrió un nuevo ciclo constitucional conservador: la época de la Restauración. Los monárquicos aprobaron su propia Constitución, la de 1876, que acabaría por ser la más longeva del siglo XIX, pues se aplicó hasta que el golpe de Estado militar del General Primo de Rivera en 1923 interrumpió el ciclo constitucional. Tras el final de la dictadura de Primo yel fracaso de los intentos de restauración de los monárquicos, se produjo la procla­ mación de la II República española y la subsiguiente aprobación del tex­ to de 1931. Pero la sublevación mi­ litar de julio de 1936, la cruel Guerra Civil que durante tres años la siguió yel triunfo de las tropas franquistas en 1939 abrieron la puerta a una lar­ ga dictadura que acabaría por ser el período más extenso de negación del constirucionalismo de la historia con­ temporánea de España. La restaura­ ción democrática de 1977 y la apro­ bación de la Constitución de 1978 cerrarán esa hisroria conflictiva de derogaciones y restauraciones cons­ titucionales, de cambios de régimen v de Constitución, V de total falta de ~cuerdoentre los q~efueron en cada período constitucional los compo­ nentes políticos básicos de la sociedad

1 en la historia política espa­

española: liberales y absolutistas, pri­ mero; progresistas y moderados, des­ pués conservadores y demócratas, más tarde; y republicanos y monár­ quicos, ya entrado el siglo XX. La tradición española no será, de este modo, la de la reforma constitu­ cional sino la del cambio de la Cons­ titución como consecuencia de la falta de cualquier consenso funda­ mental sobre las características defi­ nidoras y las reglas esenciales de fun­ cionamiento del régimen constitu­ cional entre esos componentes polí~ ticos básicos de la sociedad en cada momento histórico concreto: nuestra tradición en materia de reforma cons­ titucional ha sido, en suma, que ca­ recemos de tradición a ese respecto.

A lo largo de rodo el extensísimo pe­

ríodo que media entre 1808 y 1977 lapolítica constitucional no consistirá, en una palabra, en la búsqueda del acuerdo entre vencedores y vencidos,

lo fueran como consecuencia de unas

elecciones, de un golpe de Estado O de una Revolución de uno u otrO

signo, sino en la imposición a los vencidos del régimen político -y de su Constitución- por parte de quie­ nes en cada momento resultaban vencedores.

y en esto, llegó el consenso

Sólo desde la trágica perspectiva po­ lítica y social que suministra esa evo­ lución histórica cainita resulta posible comprender la actitud radicalmente opuesta a la hasta entOnces preceden­

te con la que los parlamentarios de

1977, los partidos a los que pertene­ cían y la sociedad a la que representa­ ban, se enfren taro n al arduo proceso

constituyente que tenían por delante. y es que, aunque el resultado de las primeras elecciones libres, que arroja­ ban un notable equilibrio en número de votos entre centro-derecha y cen­ tro-izquierda, aconsejaba desde luego romper con la política de la imposi­ ción y optar por la del acuerdo y la negociación, en ningún lugar estaba escrito que las cosas no hubieran po­ dido resultar al fin de otra manera. La Ley para la Reforma Política, que b­ jaba las pocas normas a que el alu-

CLAVES DE R.AJ.c",,\ 1':¡\CTlCA. N" 2](,

ROBERTO L

BLANCO VALDES

dido proceso debería sujetarse, dispo­ nía de hecho que para la aprobación de lel Constitución que las nuevas Cor­ tes democráticas podrían elaborar era nect'saria únicamente la mayoría ab­ solma del Congreso y del Senado (art. 30.2). Solo hay, pues, que recordar la distribución de los escaños del Con­ greso (165 la UCD; 118 el PSOE, a los que pronto se sumaron seis del PSP; 20 el PCE, 16 AP y 12 Y nueve, respectivamente, los nacionalismos caralán y vasco) para llegar a la con­ clusión de que un parlamento consti­ ruyente tan plural bien pudo haber seguido, pese a ello, los malos pasos de los que lo habían precedido. Y ello porque, con la apuntada exigencia de mayoría absoluta, hubiera sido posible

una Constitución pactada por Unión de Centro Democrático y Alianza Po­ pular (que sumaban 181 escaños, cin­ co más que la mayoría absoluta) y, ya no digamos, por ucedistas y socialistas, que con 289 escaños excedían en 113 los legalmente necesarios. Frente a tales posibilidades, que

Pero el consenso no fue sólo un pacto sobre los contenidos sino tam­ bién sobre los procedimientos de elaboración de la Constitución, que se puso de relieve en dos hechos de notable relevancia: en primer lugar, en la renuncia por parte de UCD a su idea inicial de que el anteproyecto de Constitución fuera elaborado por una comisión de expertos fuera de las Cortes y, por tanto, a sus espaldas, de forma que el texto sobre el que se habría de entablar la discusión cons­ tituyente llegase a las Cortes ya pre­ viamente cocinado; y, en segundo lugar, en la decisión de que ese ante­ proyecto fuera elaborado por una Comisión de asuntos constituciona­ les y libertades públicas de la que acabaron por formar parte todas las fuerzas relevantes del Congreso (17 miembros de UCD, 13 del PSOE, dos del PCE, dos de AP y dos de la minoría vasco-catalana) Comisión que constituyó, a su vez, una ponen­ cia de siete diputados en la que, con la excepción del PNV, estaban tam­

La reforma de la Constitución:

En primer lugar, se limita la ca­ pacidad para impulsarla, pues no sólo se excluye la iniciativa legislativa popular, sino que se exige de los gru­ pos del Congreso o del Senado que deseen proponerla una apoyo muy superior al que han de tener para la iniciativa ordinaria de las leyes. La Constitución regula, en segundo lu­ gar, dos procedimientos de reforma, dependiendo de cuales sean las ma­ terias afectadas: el procedimiento general exige mayorías reforzadas de 3/5 en las dos Cámaras de las Cortes Generales, pero si no hubiera acuer­ do entre una y otra, la mayoría se reduce en el Senado (absoluta) y se aumenta en el Congreso (2/3); por su parte, el procedimiento especial -que no suele denominarse de refor­ ma, sino de revisión-, protege a nues­ tra ley fundamental cuando se trata de una reforma total o de una parcial que afecte al título preliminar (que proclama principios generales de or­ ganización del Estado y de la socie­ dad), al título II (relativo a la Coro­

hubieran dejado fuera del pacto cons­

bién presentes todas las fuerzas alu­

na)

o a la sección 1a del capítulo II

tituyente -en el primero de los casos­

didas: tres representantes de UCD y

del título 1, que contiene el núcleo

a

parte de la izquierda y a los nacio­

uno más para los restantes cuatro

nalistas y -en el segundo- a todas las minorías (AP, PCE y lo que entonces denominábamos nacionalismo mode­ rado vasco y catalán), se impuso lo que vino a llamarse de forma general, con legítimo y explicable orgullo, la política española del consenso. En sen­ tido estricto, tal consenso iba a con­ sistir en un pacto político por virtud del cual los partidos que en él parti­ ciparon aceptaron no incluir en el texto de la Constitución nada que

ellos, lo que suponía dejar fuera de su

grupos (PSOE, PCE, AP y minoría catalana). No me extenderé más, pues a los efectos de lo que constituye el primer objeto de estas páginas no resulta necesario salvo para apuntar que el consenso se refirió también, como no podía ser de otra manera, a los procedimientos a través de los cuales se introducirían reformas en la Constitución.

esencial de la declaración de derechos fundamentales y libertades públicas:

en cualquiera de estos casos, la ini­ ciativa de la reforma deberá ser apro­ bada por los 2/3 del Congreso y del Senado, cámaras que luego habrán de disolverse para que las nuevas aprueben la reforma de nuevo por la misma mayoría. Finalmente, la Constitución prevé la posibilidad de que las reformas que pudieran apro­ barse a través de cualquiera de los dos procedimientos referidos sean

resultase inadmisible para alguno de

letra y espíritu

Para no cansar al lector no detallaré

sometidas a referéndum popular de ratificación, pero con una importan­

[exto aquello sobre lo que el acuerdo

el contenido de los artículos que

te

diferencia: en la reforma general,

no pudiese conseguirse o llegar a aquel

conforman el título X de nuestra

el

referéndum sólo se celebrará si,

a través de fórmulas ambiguas o abier­

tas susceptibles de interpretaciones y desarrollos posteriores diferentes 3 .

5 Véase Richard Gul1ther y Roger Blough, "Con­ Hiero religioso y consenso en Espaíla: historia de dos Constituciones", en Revista de Estudios Po/iticos, 14 (1980), [J[J. 65-109. Me he referido a la cuesción en mi libro La ComtitllcÍólI de 1918, Madrid, Alian­ za Editorial, 2" edición, 2011, pp. 46-50.

Constitución en el que regula la re­ forma (166 a 169) y de las normas reglamentarias que han venido a darles desarrollo, pues hoy cualquie­ ra las puede consultar en Internet. Me limitaré a exponer, en conse­ cuencia, los grandes principios sobre los que se vertebra en nuestra ley fundamental la posibilidad de su modificación.

dentro de los 1'5 días siguientes a su aprobación, lo solicitan la décima parte de los miembros del Congreso

o del Senado, mientras que en el

procedimiento de revisión la ratifi­

cación por referéndum resulta con­ dición indispensable para al entrada en vigor de la reforma. ¿Qué cabe deducir de lo que aca­ ba de exponerse? A mi juicio, algo

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i

LA

REFORMA

DE

2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO

elemental: que en nuestro ordena­ miento constitucional la reforma está concebida como un acto de enor­ me relevancia jurídica y política da­ da la ley fundamental a la que afecta, norma que tiene tal carácter porque es, a la postre, el fundamento de las demás y la que fija las reglas de juego

a las que todos -Estado y sociedad­ debemos sujetarnos. Es verdad, sin embargo, que cuando los Reglamen­ tos de las cámaras dieron desarrollo

a las previsiones de la Constitución

en la materia, el del Congreso esta­ bleció que la tramitación de la refor­ ma general (la no agravada) se reali­ zaría "conforme a las normas estable­ cidas en este Reglamento para los proyectos y proposiciones de ley" (are 146.1), lo que dejaba legalmen­ te abierta la puerta a la utilización de cualquiera de los procedimientos ur­ gentes que se incluyen en aquel. Pe­ ro también es cierto, en mi opinión que, muy probablemente, no estaba en el espíritu de quienes redactaron esa norma el que esta pudiera servir para tramitar una reforma constitu­ cional de notable impacto y trascen­ dencia a través de procedimientos legislativos que tenían por obvia fi­ nalidad hacer frente a eventuales ne­ cesidades de otrO tipo. Si se me per­ mite establecer un paralelismo que compartirán muchos electores, ni el reglamento del Congreso ni el del Senado establecieron tampoco cuan­ do fueron redactados que la lengua que sus miembros debían de utilizar habría de ser el castellano sencilla­ mente porque a nadie se le paso por la cabeza que tal prescripción resul­ tara necesaria. Pues bien: craso error en ambos casos

la reforma constitucional "en horas veinticuatro" Los medios de comunicación espa­ ñoles abrían sus portadas o boletines de noticias en la mañana del 23 de

agosto, recién terminadas las vaca­ ciones políticas de estío y cuando aún algunos líderes se incorporaban con

la lógica pereza a la rutina de un cur­

so que se presentaba complejo y den­ so an te la perspectiva de unas cerca­

nas elecciones generales, con infor­ maciones que ni de lejos hacían presagiar lo que el presidente del Go­ bierno iba a anunciar en el pleno del Congreso. El diario de mayor tirada nacional titulaba, por ejemplo: "Za­ patero afronta hoy su último debate con el apoyo de PNV y CC". La in­ formación de El País que seguía al ti tular hacía referencia a aconteci­ mientos que, de un modo u otro, recogía toda la prensa española de ese día, pero entre los que no se encon­ traba desde luego ninguna informa­ ción, ni rumor de cualquier tipo, sobre la eventualidad de una reforma de la Constitución. Tal eventualidad, convertida en la noticia del pacto secreto cerrado apenas un día antes por el presidente del Gobierno y el líder del Partido Popular, saltaba, sin embargo, y contra todo pronóstico, a las portadas de periódicos y boleti­ nes de noticias en la mañana del día 24. Poco después se conocía que la anunciada reforma constitucional destinada a "establecer una regla pa­ ra garantizar la estabilidad presupues­ taría en el medio y largo plaw", según la fórmula utilizada por Rodríguez Zapatero en su inesperada comuni­ cación al pleno del Congreso, con­ sistiría en una modificación del artí­ culo 135 de la Constitución, cuyo texto publicaban, transcurridas ape­ nas cuarenta y ocho horas, todos los diarios españoles. Al tiempo que e! contenido del pre­ cepto, iban conociéndose algunos otros detalles que ponían de relieve la notable singularidad del pacto en­ tre Rajoy y Zapatero y de lo que pre­ visiblemente tras él iba a venir: el acuerdo para modificar la Constitu­ ción lo habían cerrado ambos diri­ gentes sin conocimiento de las direc­ ciones de sus partidos respectivos; y la idea era que la reforma, tal y como el presidente ya había adelantado en el Congreso, se aprobase "de inme­ diato", lo que, dada la fecha de diso­ lución del parlamento (27 de sep­ tiembre) obligaba a tramitarla a tra­ vés de un procedimiento extremada­ mente urgente, sobre todo teniendo en cuenta que entre su aprobación

en las Cortes y la fecha referida de­ bían mediar en todo caso los 15 días necesarios para que los sujetos legi­ tímados pudieran proponer un even­ tual referéndum de ratificación de la reforma: de no hacerse así, la tacha de inconstitucionalidad procedimen­ tal resultaría manifiesta. Pues bien: dicho y hecho. En medio de! escándalo político de mu­ chos, en algunos casos expresado abiertamente (el de los partidos mi­ noritarios, convidados de piedra na­ da más ni nada menos que a una reforma de la Constitución) yen otro -aunque no siempre- en voz muy baja (el de quienes en e! interior del PSOE consideraban que esas no eran formas ni para con ellos ni para con sus aliados o adversarios), e! pacto secreto entre los líderes de los dos grandes partidos españoles llegó al Congreso en forma de iniciativa con­

junta. El Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados)

del día 26 de agost0 4 publicaba la proposición de reforma de! artículo 135 de la Constitución española pre­ sentada por los Grupos Parlamenta­ rios Socialista y Popular y disponía que la presidencia de la Cámara, en el ejercicio de la delegación conferida en su día por la Mesa, adoptaba en relación con tal proposición un doble acuerdo: admitirla a trámite, ordenar su publicación oficial y someterla a la deliberación del pleno de la Cá­ mara a los efectos de su toma en con­ sideración; y trasladarla al Gobierno para que aque! manifestase su criterio respecto de la toma en consideración. En el propio Boletín figuraba como es obvio el nuevo contenido de! ar­ tículo cuya reforma era objeto de propuesta (asunto que, para ser or­ denados, hemos de dejar correr por el momento), pero figuraba también, y esto es lo que ahora nos importa,

4 Boletín O/id,,! de &IS Cortes Generales (Clm. gresa de los Diputado.», nO B~329~1, de 26 de agos­

to de 2011. Tanto ésre como los resranres documen­ tos parlamentarios relativos a la tramitación de la reforma en las Corres Generales pueden consultar­ se con suma comodidad en la pagina web del Con­ greso de los Dipuradüs: www.congreso.es

ROBERlO L

BLANCO VALDÉS

el procedimiento de tramitación que solicitaban los proponentes. Ampa­ dndose en el artículo 94 del citado Reglamento del Congreso (que, en­ ue otros sujetos, faculta al Gobierno ya dos Grupos Parlamentarios para pedir que un asunto se tramite por el procedimiento de urgencia), los impulsores de la reforma solicitaban su aprobación en lectura única en aplicación de lo previsto en el artí­ culo 150 del Reglamento del Con­ greso. Dado que el artículo es razo­ nablemente breve y que el conoci­ miento de su contenido resulta rele­ vante para formarse una opinión cabal sobre e! procedimiento que llevó finalmente a la aprobación de la reforma, dej aré constancia de su exacto contenido:

"1. Cuando la naturaleza del proyecro o proposición de tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propues­ ta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite directamente y en lectura única. 2. Adoptado tal acuerdo se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de toralidad sometién­ dose seguidamente el conjunto del texto a una IOla votación. 3. Si el resultado de la votación es favorable, el texto quedará aprobado y se remitirá al Senado. En caso contrario, queda­ rá rechazado".

La literalidad de! texto suscita sobre todo dos breves comentarios:

el primero, que dada la utilización conceptos jurídicos indeterminados para describir e! tipo de cuestiones que podrán ser objeto de tal proce­ dimiento abreviado, cabe utilizarlo con una amplitud extraordinaria, siempre que se cumplan los requisitos formales exigidos; el segundo, que ésta es la más sumaria de las especia­ lidades de! procedimiento legislativo previstas en nuestro ordenamiento. Pues bien, como era de esperar, Cuatro días después, el 30 de agosto, el pleno del Congreso aceptó tomar en consideración la proposición de reforma y decidió su rrami tación di­ recta y en lectura única, según e! re­ ferido artículo 150. La iniciativa de reforma fue apoyada por los propo­ nentes y los dos diputados de Unión

N" 21(,. CLAVES

Ri

ZÓN

PRÁCTICA

del Pueblo Navarro (alcanzando un

12,13,14,15,16,17,18,19,20,

total de 318 votos) frente a los 16

21

Y 23 del Congreso y 1,2, 3, 4, 9,

que sumaron las minorías (PNV,

10,11,12,13,15,16,17,18,19,

ERe, IU, ICV, BNG, NaBai y UPyD)

20, 22,

23, 24, 25, 26,

28 Y 29

yel diputado socialista Antonio Gu­ tiérrez (que rompió la disciplina de voto de su grupo), las dos abstencio­ nes de Coalición Canaria y la nega­ CÍva a votar por el procedimiento de tramitación, de los diputados de CiU, en señal de protesta. Al mismo tiem­

del Senado. En todo caso, sólo una pequeña parte de esas enmiendas, entre las que destacaban comparati­ vamente por su número las presen­ tadas por el Grupo Parlamentario Catalán de Convergencia y Unió en el Congreso y el Senado, planteaban

po la Mesa de la Cámara adoptaba el acuerdo de abrir un período de pre­ sentación de enmiendas que finaliza­ ría el 1 de septiembre a las 14 horas (un día y medio después), trámite ese que, aún constituyendo una práctica no inusual-por más que discutible­ del Congreso en los casos en que se acuerda la lectura única, suponía al­ terar en puridad el contenido de! procedimiento previamente acordado

específicamente modificaciones par­ ciales, de uno u otro tenor, del texto del precepto. Transcurrido e! perentorio plazo de enmiendas ya aludido, el pleno del Congreso debatió y aprobó la re­ forma del artículo 135 de la Consti­ tución en su sesión de dos de sep­ tiembre, sin que fuera aceptada ni una sola de las que habían presenta­ do los diferentes grupos minoritarios

por el pleno. La proposición de re­

de

la Cámara 6 . De hecho, ni siquie­

forma pasó entonces al Senado, don­

ra fue posible la votación de dos en­

de tuvo entrada el 2 de septiembre, decidiendo la Cámara, con arreglo a lo dispuesto en su reglamento -que, a diferencia del Congreso, establece un procedimiento específico en la materia (arts. 154-157)-, remitir la propuesta a su Comisión Constitu­ cional y abrir un plazo de enmiendas hasta el 5 de septiembre a las 20 ho­ ras: e! plazo se doblaba (tres días) respecto al fijado en e! Congreso, aunq ue dos de ellos eran sábado y

miendas transaccionales de última hora acordadas entre los proponentes de la reforma y el Grupo Parlamen­ tario Catalán CiU, pues el dipu­ tado Gaspar Llamazares vetó tal po­ sibilidad amparándose en lo dispues­ to en el artículo 118.3 del Reglamen­ ro de! Congreso, que sólo permite que la transacción se lleve a efecto durante la deliberación en el pleno cuando ningún grupo parlamentario se oponga a su admisión. Sin embar­

domingo.

go, y aunque la correlación de fuerzas

Presentadas las enmiendas en el Congreso de los Diputados y el Se­ nad0 5 , de ellas interesa destacar que, con la excepción de algunas centradas en materias que poco o nada tenían que ver con la que era objeto de re­ forma, la mayoría eran de adición, supresión o sustitución al texto del precepto, de reforma de su procedi­ miento de tramitación o de solicitud de que la reforma, de aprobarse, fue­ se ratificada en referéndum: tal era e!

favor y en contra de la reforma no había cambiado, sí se alteró, de un modo que me parece digno de men­ ción, la forma cualitativa en que se expresaron los grupos en la Cámara en e! momento de la votación: lo hi­ cieron a favor casi el mismo número de diputados que ya habían apoyado la reforma en el trámite de roma en consideración (316 frente a los pre­ vios 318), votaron cinco en contra (dos diputados de Ce, uno de UPyD

a

sentido de las número 3,4,5,8, 10,

y

dos socialistas: Antonio Gutiérrez

y

un parlamentario balear, que lo

) Pueden verse en el Boletín Oficial de las Cor­ tes Gerterales (COI/greso de las Díputtldos) , nO 3-329­ 3, de 5 de septiembre de 2011 yen Boletín Oficial de las Cortes Generales (Senado), nO 106_680 (serie

1), de 6

septiembre.

6 Boletín Oficial de las Cortes Generales ( COII­

greso de los Diputados), nO

tiembre de 201 L

3·329-4, de 6 de sep­

13

LA REFORMA

DE

2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO

hizo por error) y no votaron las restantes minorías, en señal de protesta por lo que entendían que, desde la perspectiva pro­ cedimental, constituía un atropello: los diputados de! BNG, NaBai, ERe, ICY, que se ausentaron de pleno; y los de IU, PNVy CiU, que no votaron pese a per­ manecer en e! hemiciclo. Ese insólito resultado en una vota­ ción de reforma constitucional iba a reproducirse cinco días después en e! Senado, donde hubieron de cumplirse algunos trámites adicionales exigidos por su Reglamento. Una vez culmina­ [a propuesta de reforma fue objeto de debate y votación en e! pleno del 7 de , pleno que supuso una reproducción de lo ya sucedido en e! en e! momento de [a vota­ ción, [o hicieron a favor 223 senadores (PSOE, PP YUPN), tres en contra (dos de CC y un senador de Foro de Asturias)

y se ausentaron (BNG y ERC) o no votaron (CiU, PNVe ICY) [os senado­ res de [os restantes grupos minoritarios de [a Cámara. El Senado aprobada, pues,

la proposición de ley de reforma cons­

titucional sin aceptar enmienda alguna al texto proveniente de! Congreso, [o que suponía que el nuevo artículo salía de las Cortes tal y como había entrado

en ellas. Se procedió luego a abrir e! plazo de 15 días para la solicitud de re­ feréndum por parte de una décima par­

te de los miembros del Congreso o del

Senado prevista en e! artículo 167 de la COIlStitución 8 , plazo que finalizaría e!

26 de septiembre, es decir, e! día previo

a la disolución de las Cortes Generales, sin que, como resultaba previsible, la iniciativa de impulsar un referéndum hubiese contado con el apoyo necesario en ninguna de las dos Cámaras de las Cortes Generales. Todo había salido, por lo tanto, a pedir de boca y según lo calculado de antemano. ¿Todo? La verdad es que resulta muy du­ doso si se tiene en cuenta que la apro­ bación de la reforma, pese al indis­

cuenta que la apro­ bación de la reforma, pese al indis­ 7 Boler/n Oficial de /;¡s

7 Boler/n Oficial de /;¡s Cortes Genemles (Serrfl­

do), nO 108-738 (Serie I), de 8 de sendembre de

2011.

Boln/TI Oficj{/l de 1m Cortes Genemles (Con­ greso de los DiplttflcWS), nO B-329-5, de 8

bre de 2001.

8

de los DiplttflcWS), nO B-329-5, de 8 bre de 2001. 8 14 curible apoyo de la

14

curible apoyo de la inmensa mayoría de! Congreso y de! Senado, se ha pro­ ducido reduciendo de forma sustan­ cial, desde e! punto de vista cualita­ tivo, e! consenso previo con el que, como según previamente se apunta­ ba, se aprobó el texto de la Consti­ tución de 1978: para entendernos, es

como si mutatis mutandis la Consti­

tución la hubieran aprobado en su día la UCD, e! PSOE YAP sin contar con ninguno de los demás grupos de la Cámara, que era justamente lo que con aquel consenso de finales de los setenta trató de evitarse a todo tran­ ce. En cualquier caso, el resultado final de la votación del nuevo artícu­

lo 135 en ambas Cámaras hubiera adquirido una significación muy di­ ferente si la tramitación la reforma no se hubiera producido a uña de ca­ ballo y sin dar tiempo a las minorías del Congreso y de! Senado a tratar de buscar consensos al respecto; yes que entre la presentación de la proposición de reforma (26 de agosto) y su apro­ bación en el Senado (7 de septiembre) transcurrieron exactamente j 12 días!,

lo que, aunque no contradice norma

alguna de la Constitución o [os mentos de las Cámaras, sí parece po­ co coherente desde luego con e! ritu de una previsiones constituciona­ les destinadas a garantizar que la re­ forma sea el producto de un proceso de debate e integración que difícil­ mente puede conseguirse en escasas dos semanas, si e! tema es política­ mente conflictivo.

Al mal ambiente provocado por esa tramitación sumarísima, cuya manifestación fundamental acabará por ser la negativa a votar de algunos grupos que habían participado hasta la fecha en la práctica totalidad de los grandes consensos nacionales, contribuyó también sin duda alguna que la reforma naciera como un pac­ to secreto entre los líderes del PSOE

y e! PP acordado a espaldas de sus

grupos; que la iniciativa fuera pro­

puesta de una forma por completo extemporánea (en el mes de agosto);

y que el parlamento que habría de

aprobarla estuviera a puntO de ser disuelto, y ello hasta e! puntO de que

el tramite final (el cierre de! plazo para la eventual solicitud de un refe­ réndum) se produjera sólo un día antes de la disolución de las Cortes Generales. Por si todo ello no resultara ya

de por sí más que suficiente para

dudar del acierto de la iniciativa adoptada por los dos grandes parti­

dos españoles, ¿no habría sido razo­ nable que una reforma que va a afec­

tar de forma tan decisiva a las cor­

poraciones locales y a las Comuni­ dades Autónomas hubiera sido con­ sultada con unas y otras en una Conferencia de Presidentes Autonó' micos (o en el Consejo de Política Fiscal y Financiera) y en la Federa­ ción de Municipios y Provincias? A

mi juicio no cabe duda alguna de

que, más allá del resultado que de ella se hubiera derivado, tal consulta

hubiera sido plenamente coherente con la naturaleza de un Estado que consagra los principios de la autono­ mía regional y local como dos de sus fundamentos esenciales. Creo, en suma, que los que rechazan todas estas objeciones con el supremo ar­ gumento de la mayoría abrumadora con que ha sido aprobada la reforma olvidan que no es lo mismo llegar a

un resultado con un procedimiento

respetuoso con los derechos de todos o con uno que no cumple tan im­ portante condición. El sentido de cualquier procedimiento legislativo es ese justamente, al margen de que antes de comenzar su tramitación el resultado en términos de votos a fa­ vor yen contra pueda ya estar deter­ minado. Y lo que es cierto para cual­ quier procedimiento legislativo lo es aún más por razones obvias para una modificación de la Constitución. Pues, a la postre, vista la forma en que se ha llevado a cabo la reforma

e! artículo 13 5 de la Constitución -no se olvide la segunda, y la prime­ ra sustancial, en más de treinta años

de nuestra ley fundamental- se ha

sentado un peligrosísimo y creo que nefasto precedente: que cualquiera

de las previsiones de la Consütución

que no están especialmente protegi­ das por su artículo 168 puede ser

CLAVES DE RAZÓ'.; PrlAcTICA • el" 116

objero de una reforma que cabe sus­ tanciar en dos semanas, sin apenas debate y

objero de una reforma que cabe sus­ tanciar en dos semanas, sin apenas debate y con una tramitación suma- siempre que estén a favor al menos los 3/5 del Congreso y el Se­ nado. Y todo ello en aras de una ur­ gencia que en verdad resulta discu­

tible, y de una 40IlS~itucionalización

que lo es todaJía 'más.

Elilevo artículo 135

d~ Constitución en su contexto No entraré a detallar la justificaciónv de la necesidad de la reforma apor­ tada por e! PSOE Y el PP, cuya idea cClHral figura en uno de los párrafos de la breve exposición de morivos de su proposición:

. La Ktual situación económica y finan­ ciera. marcada por una profunda y prolon gada e lISis. no ha hecho sino reforzar la con· de llevar el principio de referencia presupuestaria] a nuestra Cons­

el principio de referencia presupuestaria] a nuestra Cons­ N':i(,. Cl.AVES DE S."Z(JN PRÁCTICA titucÍón, al

N':i(,. Cl.AVES DE S."Z(JN PRÁCTICA

titucÍón, al objeto de fortalecer la conflanza en la estabilidad de la economía espailOla a medio y largo plazo".

Aunque cuando se escriben estas páginas [finales de septiembre] no parece, ni de lejos, que el objetivo perseguido con tan urgente e insólito cambio de nuestra ley fundamental se haya conseguido, no será este el objeto de mi comentario, como no lo será tampoco entrar a debatir sobre la cuestión de fondo de si es bueno o malo para la recuperación económica yel mantenimiento de! Estado de bienestar apostar por la estabilidad presupuestaria. Yo tengo, claro está, mi opinión a ese respecto, pero ésta resulta por completo irrelevante para lo que ahora me propongo, que no es otra cosa que analizar si tal principio (bueno o malo, según juicios) debe estar en la Constitución y debe estar-

ROBeRTO L

BLN,CO VALDÉS

lo, sobre todo, con la ~digamos- cu­ riosa regulación que se ha establecido en el nuevo artÍculo 135. Antes, en todo caso, de tratar ambas cuestiones, no estará de más dejar constancia de algunos precedentes en relación con la cuestión de la estabilidad presu­ puestaria que aportan coordenadas importantes para una mejor compre­ sión del contexto en que se ubica la iniciativa de reforma. Expuestos siguiendo un criterio meramente cronológico, el primero de esos precedentes vino dado por la reforma de la Constitución alemana que tuvo lugar en julio de 2009 con la finalidad de reforzar en su articu­ lado el principio de la estabilidad presupuestaria. Tras la reforma, que afectó al contenido de los artículos

109 y 115 Y añadió un nuevo precep­

to (1 09.a), la Constitución alemana pasó a disponer en Jo esencial que la Federación y los Estados darían cum­ plimiento común a las obligaciones de la RFA derivadas de Actos Jurídi­ cos de la Comunidad Europea (CE) para la observancia de la disciplina presupuestaria (arl. 109.2); que los presupuestos de la Federación y los Estados deberían quedar básicamen­ te en equilibrio, sin necesidad de recurrir a préstamos (art. 109.3); que

la Federación y los Estado asumirán en los porcentajes fijados en la propia ley fundamental las medidas sancio­ nadoras que pudiera imponer la CE por el incumplimiento de las obliga­ ciones en materia de disciplina pre­ supuestaria (art. 109.5); que, para evitar siruaciones de excepción pre­ supuestaria, una ley federal regularía la vigilancia permanente de la gestión presupuestaria por la Federación y los Estados mediante un órgano co­ legiado común (Consejo de Estabi­ lidad) y los supuestos y el procedi­ miento del estado de excepción en materia presupuestaria (art. 109.a.1

y que la toma de dinero a présta­

mo o cualquier otra operación sus­ ceptible de originar gastos requeriría

Ia autorización por una ley federal (art. 115.1); y, por último, que los ingresos y gastos deberían estar bási­ camente equilibrados sin recurso a

15

LA REFORMA

DE

2011:

DE LAS MUSAS AL TEATRO

empréstitos, en las detalladas condi­ ciones y con los exhaustivos requisi­ ros que se fijan en la Constitución, entre ellas que e! aludido equilibrio se entendería cumplido cuando los ingresos procedentes de empréstitos no superasen e! 0,35 por 100 de! pro­ ducto interior bruto en valor nominal (art. 115.2)9. El segundo precedente, mucho más cercano, vendría dado por el "Pacto por e! euro, refuerzo de la co­ ordinación de la política económica para la competitividad y la conver­ gencia", aprobado por los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro en junio de 2011, texto en el que se adopta entre otros e! siguiente acuer­ do: que los Estados miembros de la zona euro asumían e! compromiso de traducir las normas presupuestarias de la UE establecidas en e! Pacto de Estabilidad y Crecimiento en legis­ lación nacional y que, en tal sentido, los propios Estados seleccionarían e! vector jurídico nacional a emplear, asegurándose de que tuviese un ca­ rácter vinculante y duradero suficien­ temente sólido (por ejemplo, consti­ tucional o de ley marco). Aunque cada Estado podría elegir la formu­ lación exacta de la norma, aquella debería asegurar la disciplina presu­ puestaria tanto en e! nivel nacional como subnacional. El tercer y último precedente que debe ser tenido en cuenta no es OtrO, en fin, que la sentencia 134/ 2011, de 20 de julio, de nuestro Tribunal Constitucional, en la que, resolvien­ do un recurso de inconstitucionali­ dad contra determinados preceptos de la ley 18/2001 General de Esta­ bilidad Presupuestaria y de la ley orgánica 5/2001 complementaria a la Ley General de Estabilidad Presu­

9 No haré referencia a la propuesta de reforma

de la Constitución francesa dirigida a! mismo ob­ jeto de reforzar el equilibrio de la.s finanzas públicas --que afecta a sus artÍculos 34, 39, 42, 46. 47.1,

47.2

48. 49. 61, 70 Y 88.8 (nueva inclusión)­

i~

"i ~

porque esrá aún en UáITlire cuando se escriben estas

páginas. Debo agradecer la información al respecto a Doña María Rosa Rípollés Serrano, Directora de I Estudios, Análisis y Publicaciones de la Secretaría General del Congreso de los Diputados.

16

puestaria, e! supremo intérprete de nuestra ley fundamental, sienta entre otros principios, el de que "la fijación de! objetivo de estabilidad presu­ puestaria se inscribe en la competen­ cia estatal de! articulo 149.1.13 de la CElO y que se proyecta sobre e! triple nivel territorial de nuestro or­ denamiento: estatal, autonómico y local" (Fto. Jco. nO 17). De los tres precedentes que aca­ bo de exponer cabría deducir, en primer lugar, que Alemania, defen­ sora a ultranza de la estabilidad pre­ supuestaria d.esde la llegada de An­ ge!a Merkel al poder, decidió en plena crisis económica incluir en su Constitución una regulación extraor­ dinariamente rígida al respecto, que llega incluso a fijar e! porcentaje que sobre e! PIB pueden suponer los in­ gresos procedentes de empréstitos y a determinar los porcentajes de re­ parto entre la Federación y los Esta­ dos de las medidas sancionadoras que pudiera imponer la Unión a la RFA por incumplir las normas sobre pre­ servación de la disciplina presupues­ taria. Además, que la UE recomendó, dos años después, y en gran medida por influencia alemana, asegurar a través de una norma vinculante y duradera, y tanto en e! ámbito nacio­ nal como territorial, e! principio de la disciplina presupuestaria. Y, por último, que en una decisión jurisdic­ cional que no es consecuencia de las anteriores, e! Tribunal Comstitucio­ nal español ha proclamado con toda claridad que e! Estado central es com­ petente para fijar normas en materia de estabilidad presupuestaria que vinculen también a las Comunidades Autónomas y a los ayuntamientos. ¿Qué supone en este contexto e! nuevo artículo 135 de la Constitu­ ción? Su contenido podría desglosar­ se del siguiente modo según sus di­ feren tes apartados: 1) Proclama e! principio general de que todas las

lO Art. 149.1.13: "El Estado tiene competen­

"13 a .

Bases y coordinación de la planificación genera! de

la actividad económica".

cía exclusiva sobre las siguienres materias": [

]

Administraciones Públicas (AP) ade­ cuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria; 2) Dis­ pone que e! Estado y las CCAA no podrán incurrir en un déficit estruc­

tural que supere los márgenes esta­ ble.cidos en su caso por la UE; que una ley orgánica fijará e! déficit es­ tructural máximo permitido al Esta­ do y a las CCAA en relación con su PIB; y que las Entidades Locales de­ berán presentar equilibrio presupues­ tario; 3) Repite, aunque con alguna modificación sustancial, una parte de! contenido del antiguo artículo 135 de la Constitución: que e! Esta­ do y las CCAA (y no solamente el Gobierno, según la dicción literal del texto de 1978) habrán de estar auto­

por ley para erni tir deuda

pública o contraer crédito y que los crédi tos para satisfacer los intereses ye! capital de la deuda pública de las Administraciones (y no del Estado, como en e! texto de 1978) se enten­ derán siempre incluidos en e! estado

de gastos de sus presupuestos. A esas prescripciones, ya existentes, se aña­ den otras dos: que el pago de la deu­ da gozará de prioridad absoluta y que

el volumen de deuda pública de! con­

j un to de las AP en relación con

PIB de! Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en e! Tratado de Funcionamiento de la DE; 4) Fija las condiciones en que podrán superarse los lími tes de déficit estruc­

tural y de volumen de deuda pública, según más adelante se verá; 5) Pre­ viene que una ley orgánica desarro­ llará los principios a que se refiere e! artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institu­ cional entre las AP en materia de política fiscal y financiera y que, en todo caso, regulará: a) la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas AI~ los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de correc­ ción de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse; b) la metodología y e! procedimiento

para e! cálculo de! déficit estructural;

y c) la responsabilidad de cada AP en

el

rizados

ClAVES DE RAZÓI\ pRACTICA.I\" 216

-

~

-

~-'-'--------- -

ROBERTO L

BLANCO VALDES

caso de incumplimiento de los obje­ tivos de estabilidad presupuestaria; y, fin al mente, 6) preceptúa que las CCAA adoptarán de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere e! artículo, las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva de! principio de estabilidad en sus normas y decisio­ nes presupuestarias. Se añade, final­ mente, una disposición adicional única a cuyo contenido nos referire­ mos de inmediato y una disposición final sobre la entrada en vigor de la ley de reforma.

Artículos de la Constitución y m.¿¡H::rias constitucionales!

un comentario crítico

Expuesto e! contenido de! artículo, las tres preguntas que, desde e! pun­ to de vista material, suscita la proce­ dimentalmenre atropellada reforma constitucional de 2011 parecen evi­ dentes. ¿Era tan urgente la reforma como para aprobarla como un trága­ la? ¿Es adecuado desde e! punto de vista de una sensata política consti­ tucional incluir en la ley fundamen­ tal elementos esenciales de la política económica? Aún aceptada la idea de constitucional izar e! principio de es­ tabilidad presupuestaria ¿presenta coherencia interna el nuevo texto del artículo 135? Responderé seguida­ mente a estas preguntas con la con­ cisión que impone el contenido de este ensayo.

A. En relación con la supuesta ur­

gencia de la reforma, ésta no nace desde luego de la eventual premura por poner en vigor sus comenidos, pues la disposición adicional única del artículo 135 establece que los lí­ mites de déficit estructural en él es­ tablecidos sólo entrarán en vigor a partir de 2020, lo que exigirá en to­ do caso la previa aprobación de una ley orgánica de desarrollo antes del 30 de ju nio de 2012. El contraargu­ mento manejado por los proponenres en defensa de su decisión de hacer a toda prisa en el cabo de la IX legis­ latura de las Cortes lo que ya puesws a hacerlo, bien pudo haberse realiza-

N U 2:6 ·CLAVE~

a hacerlo, bien pudo haberse realiza- N U 2:6 ·CLAVE~ P R . ~ C T

PR.~CTICA

do, de otro modo más cabal en los comienzos la X, era que la reforma,

también lo que en e! fondo va a aca­ bar dependiendo más de la voluntad del legislador orgánico que de la del constituyente cuando e! primero pro­ ceda a concretar aquel mandato. El otro problema de la constitucionali­ zación es el de someter al criterio de la super-rigidez formal cuestiones que no debieran estarlo: entre ellas des­ taca sin duda por su propia natura­ leza la regulación de las políticas de déficit, cuya lógica sede normativa no es una Constitución sino una ley, que, por cierto, en España ya exis­ tía 12. En este sentido, el mandato contenido en e! Pacto del Euro antes citado bien podría haberse resuelto mediante una ley orgánica que exige mayoría reforzada en e! Congreso; y con mayor razón a la vista de lo dis­ puesto en la STC 134/ 201 1, de 20 de julio. Es más, de haber querido elevar aquel mandato a rango cons­ titucional hubiera sido suficiente con añadir al antiguo artículo 135 de la Constitución el apartado número 1 de! ahora reformado (que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de esta­ bilidad presupuestaria), añadiendo el inciso "en los términos que lo deter­ mine una ley orgánica". Ese y no el precepto reformado sí podría consti­ tuir un artículo típico del contenido de una ley fundamental con vocación de durar y ser cumplida.

C. Sobre la coherencia jurídica inter­ na del nuevo artículo 135 sólo cabe hablar conociendo de antemano va­ rios datos: que e! PSOE se había ne­ gado en redondo en repetidas ocasio­ nes a hacer lo que luego e! presiden­ te pacta en secreto y por su cuenta con Rajoy; que las informaciones periodísticas aparecidas en los días posteriores al pleno en el que Rodrí­ guez Zapatero informa al Congreso yal país de la existencia de ese pacto se hicieron eco de la noticia de que la voluntad de los pactan tes era la de

ya

antes su entrada en vigor, ser­

viría para lo que ahora se llama "cal­

mar a los mercados", cosa que, cier­ tamente y como era previsible ha estado por desgracia muy lejos de ocurrir.

B. La segunda de las cuestiones

antes planteadas -la conveniencia de constitucionalizar elementos claves

de

la política económica- es, desde

mi

punto de vista la esencial. Y ello

porq ue, salvo

que se acepte con la fe

del

carbonero que lo que deciden los

constituyentes alemanes (o franceses) es lo que sin más debemos hacer con ciego seguidismo todos lo demás,

existen muy buenos motivos para no incluir en la Constitución regulacio­ nes que, dentro de ella, plantean cuando menos dos problemas. El primero es el de la evidente dificultad de su futuro cumplimien­

to,

cuando lograr el respeto efectivo

a los mandatOs constitucionales ha

de

ser siempre objetivo y preocupa­

ción de cualquier constituyente. No hay más que mirar alrededor para saber que las normas o los acuerdos sobre el déficit tienden a incumplir­

se 11 y no hay ninguna razón para

suponer que las cosas cambiarán por­ que la Constitución haya proclamado que Estado y CCAA no podrán in­ currir en este (o el Otro) déficit es­ tructural y las entidades locales en ninguno. Es cierto que el incumpli­ miento, caso de seguir produciéndo­ se después de 2020, no violaría sólo

las

previsiones constitucionales, sino

sobre todo la ley orgánica que las desarrolle; pero no es fácil ver las só­

lidas razones que han llevado a refor­ mar la Constitución para obligar al legislador a hacer no sólo lo que po­ dría haber hecho perfectamente sin mandato constitucional alguno, sino

11 Así lo demostró la publicación, a de septiembre de 2011, de las cifras déficit acumulado de las CCAA en el primer se­ mestre del año, que ascendía al 1,2%, cuando el objetivo al que se habían comprometido para todo el año era del 1,3%.

del año, que ascendía al 1,2%, cuando el objetivo al que se habían comprometido para todo
 

12 Real Decreto Legislativo 212007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

17

.,

LA REFORMA DE 2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO

especificar en el texto constitucional, al modo alemán, el porcentaje preci­ so de déficit que no podría superarse, porcentaje que sin embargo, y tras presiones procedentes al parecer de! entorno del nuevo candidato del PSOE, se acordó luego trasladar a la futura ley orgánica: un 0.4%, repar­ tido en un 0,26% por la Administra­ ción Central y un 0,14% para las CCAA; por último, aunque no en último lugar, que la iniciativa presi­ dencial de reforma de la Constitución fue mal acogida en amplios sectores de! PSOE. Todos esos datos combinados ponen de relieve que el nuevo artí­ culo 135 iba a ser el resultado de un juego de presiones e intereses encon­ trados (entre el PSOE y e! PP y en el seno interno del primero de los dos) sometido a gran premura, que per­ mite explicar lo que de otro modo resultaría difícil de entender. En pri­ mer lugar, que se reforme la Consti­ tución a toda prisa con e! objetivo de contener e! déficit para dar confianza a los mercados pero sin fijar, como en Alemania, el porcentaje que aquel podrá alcanzar, lo que resulta del to­ do contradictorio con el objetivo supuestamente perseguido; que no se sepa si el déficit en el que podrán incurrir el Estado y las CCAA será el que no supere los márgenes estable­ cidos por la UE (que entra, así, de manera inopinada por primera vez en nuestro texto constitucional para dar lugar a la constitucionalización de una cesión de soberanía que con toda seguridad hubiera exigido un debate más meditado y menos mar­ cado por las acuciantes circunstancias del momento) o el que fije una ley orgánica al Estado y las regiones en relación a su PlB, déficit este último que bien podría no coincidir con e! primero, pues con el transcurso del tiempo cabrían desajustes entre am­ bos; que e! volumen de deuda públi­ ca de nuestras Administraciones en relación al PlB de! Estado se haga depender de un criterio que nueva­ mente e! Estado no decide (e! valor de referencia establecido en e! Trata­ do de Funcionamiento de la UE, es

18

decir, e! 60% de! PlB, según lo dis­ puesto en uno de sus protocolos), lo

un lí­

mite que ni siquiera adoptó la refor­ ma constitucional germana, pese a su notable rigidez; que todo e! sistema de techos de gasto (límites de déficit estructural y volumen de deuda pú­ blica) que se contiene en e! artículo se condicione a que puedan produ­ cirse circunstancias que, por estar

definidas con conceptos jurídicos indeterminados (catástrofes natura­ les, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de! Estado y per­ .iudiquen considerablemente la situa­ ción financiera o la sostenibilidad económica o social de! Estado), de­ penden en última instancia sólo de su criterio formal de apreciación, que se pone en manos de la mayoría ab­ soluta de! Congreso: todo ello supo­ ne, a fin de cuentas, vaciar de conte­ nido las supuestas garantías de esta­ bilidad presupuestaria del nuevo artículo 135 de la Constitución jus­ tamente en aquellas situaciones en que los poderes públicos serán, lógi­ camente, más proclives a endeudarse; en fin, y para redondear el círculo de las incoherencias, que tras describir de forma tan general los casos en que pueden superarse los techos de gasto,

se vuelva sobre el asunto para dispo­ ner que la ley orgánica que dará de­ sarrollo a las previsiones del 135 podrá establecer los supuestos excep­ cionales de superación de los límites de déficit y deuda, sin que quede cla­ ro en absoluto sin son los ya aludidos

que supone consti tucionalizar

o los que ya sin más limites que su libre voluntad aprecie el legislador orgánico. Un refrán describe a las mil ma­ ravillas la naturaleza de! episodio manifiestamente mejorable que has­ ta aquí ha sido analizado: que para este viaje no se necesitaban alforjas. y es que el resultado obtenido tras la reforma constitucional no es, a mi juicio, proporcional a sus destrozos. Destrozos, lo diré ya para terminar, que han marcado en gran medida la política de la Constitución del período de gobierno que comenzó en e! año

r

2004. En él se han aprobado normas estatutarias plagadas de inconstitu­ cionalidades: se ha declarado por primera vez desde la entrada en vigor de la Constitución un estado de alarma que, sobre ser de legalidad más que dudosa, ha llevado aparejada una mi­ litarización Ragrantemente contraria a nuestra ley fundamental; y se ha apro­ bado, por una legislatura temporal­ mente in extremis, una reforma cons­ titucional, como mínimo, muy poco meditada. Que todo ello haya ocurrido ante e! silencio incomprensible de tan­ tos que no deberían haberlo manteni­ do es, sin duda, motivo para estar se­ riamente preocupados.•

I

.~

Roberto L Blanco Vatdés es catedrático de

Derecho ConstiLUcional en la Universidad de San­ tiago de Compostela. Autor de La Constitución de

1978 y de La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo etlropeo.

CLAVES DE RAZÓN PRÁcTICA.r;o 216