LA REFORMA DE 2011:

DE LAS MUSAS AL TEATRO

pues ms de demo en horas veinticuatro
pasaron de las musas al teatro"
Lope de Vega, rdovn n Ctaudio
L
oS aos transcurridos en Espaa
entre la aprobacin en 1978 de
nuestra actual Constitucin y
este 2011, cuando -tras un primer
cambio casi irrelevante, hace dos
dcadas- se adopt a principios de
septiembre la segunda de las mo
dificaciones de su texto, han sido
ms, bastantes ms, que Jos das
que ha tardado en tramlarse en las
Canes Generales una reforma cons
titucional (exprs se la llamara en el
lenguaje periodstico) que termin
por despacharse a toda mecha para
que pudiera darle su conformidad
un parlamento que iba a ser disuel
to casi de inmediato. Tan inslita
premura es la razn fundamental,
aunque ciertamente no la nica,
que ha determinado que con la re
forma constitucional de 2011 haya
acabado aconteciendo lo que por
fonuna no ocurri con la elabora
cin en 1977-1978 de nuestra ley
fundamemal, ni con la reforma que
de aquella se produjo en 1992, en
aplicacin del tratado de la Unin:
un profundo desencuentro entre
algunas de las fuerzas polticas ms
relevantes del pas.
De hecho, esa rapidez y, sobre
todo, las desafortunadas formas que
venan a ser la primera expresin
de tantas prisas, contrastan con la
letana, mantenida durame tres d
cadas por los dos grandes partidos
espaoles, sobre la necesidad de
ser extremadamente cuidadosos a
la hora de reformar una Constitu
cin que fue en su da la expresin
ROBERTO L. BLANCO VALDS
jurdica del pacto poltico fundador
de la actual Espaa democrtica.
En tal contexto, el objeto de estas
pginas es doble: tratar de explicar
por qu, ms all del acuerdo o
desacuerdo de fondo con el prin
cipio que inspira el nuevo artculo
135 de la Constitucin, es posible
s o s t e n e ~ con buenos argumentos
que la reforma que lo ha llevado a
emrar en ella rompe con algunas de
las reglas procedimentales que toda
reforma constitucional debiera res
petar; y tratar de mostrar que esa
reforma ha acabado por llevar a la
Constitucin una regulacin que,
depurada de incoherencias, estara
mucho mejor fuera de nuestra ley
fundamental. Lo primero me obli
gar a recordar algunas cosas que
bastantes lectores a buen seguro ya
sabrn, pero que creo resultarn de
gran utilidad para que los que las
desconocen puedan hacer un juicio
cabal sobre lo que ha sucedido en
Espaa en tre finales de agosto y
principios de septiembre de 2011
en la delicada esfera de la reforma
de la Constitucin: una esfera que,
por su peculiar naturaleza, es siem
pre de cristal.
Clusulas de reforma para qu?
La existencia en la prctica totalidad
de las Constituciones hoy vigentes en
el mundo de previsiones especiales de
reforma podra llevar a suponer que
su inclusin en la ley fundamental ha
constituido desde siempre un elemen
to definidor del concepto mismo de
la Constitucin. Nada ms lejos, sin
embargo, de la realidad histrica. Yes
que, aunque las Constituciones del
perodo revolucionario liberal (la fran
cesa de 1791, la espaola de 1812 o
la portuguesa de 1822) fueron textos
rgidos, que incluan clusulas de re
forma destinadas a dificultarla, impi
diendo que aquella pudiera llevarse a
cabo a travs del procedimiento legis
lativo previsto para la aprobacin de
las leyes ordinarias, lo cierro es que
una buena parte de los textos consti
tucionales que dominaron la vida eu
ropea durante el tramo central del
siglo XIX (los franceses de 1814 y
1830, los espaoles de 1837, 1845 Y
1876 o el Estatuto Albertino italiano
de 1848) se conformaron como Cons
tituciones flexibles, que podan modi
ficarse sin ms exigencias ni solemni
dad que cualquier ley.
De este modo, slo con el consti
tucionalismo democrtico que se asen
t en Europa tras la Segunda Guerra
mundial despus de los trgicos inten
tos fallidos del perodo de entreguerras,
la rigidez constitucional se generaliz
en nuestro continente como un ele
mento caracterstico de sus Constitu
ciones nacionales
l
. Con ello venamos
los europeos a imitar al consrituciona
lismo norteamericano -rgido desde
sus orgenes- y acabbamos, al fin, por
aceptar dos de sus principios fundado
res, que son los que a la postre justifi
can la previsin constitucional de
procedimientos especiales de reforma
de la ley fundamental: por un lado,
que sin rigidez constitucional no caba
construir conceptualmente la superio
1 Vase, por todos, Javier I'rez Royo, La
de la ConstiP..tcin, Madnd, Congreso de los
Diputados, i 987, pp. 19 Yss.; YRoberto 1.. Blanco
Valds, La construccin de la lbert"d
ttt1t1 historia del constitucionalismo europ:"rJ,
A1ia112a Editorial, 2010, pp.
H
CLAVES DERAZ()N ['I1I\'TII l. :I(

ridad de la Constitucin sobre la ley,
superioridad formal en la que descan
sa el sistema del control de la consti
tucionalidad de las leyes y, en ltima
instancia, el concepto normativo de la
Constitucin; por el Otro, que sin el
establecimiento de exigencias procedi
mentales especiales destinadas a difi
cultar la reforma de la Constitucin
(mayoras cualificadas, aprobacin de
la reforma por legislaturas sucesivas o
referendos populares de ratificacin)
las Constituciones quedaban indefen
sas y al albur de cualquier mayora
ocasional, que podra reformarlas sin
ms dificultades que las que esa misma
mayora podra encontrar para la apro
bacin de cualquier ley.
: tradicin espaola
materia de reforma
Como en tantos otros mbiros, tam
bin en e! de la reforma de la Cons
titucin la historia poltica espaola
"'16 CLAVES DE KAZ()N PKb,CTICA
durante el siglo XIX result cierta
mente peculiar, aunque no nica en
Europa, como tiende a sostenerse
con frecuencia. En materia de refor
ma, nuestra tradicin se caracteriz
por dos diferentes circunstancias
2
, a
la primera de las cuales acaba de ha
cerse referencia: con la nica excep
cin de la de Cdiz, ninguna de las
constituciones espaolas del siglo
XIX estableci previsiones especiales
sobre su modificacin. De tal flexi
bilidad poda haberse derivado cier
tamente una frecuente recurrencia al
mecanismo de reforma; pero lo cier
to es que, en los casi cien aos que
Puede consultarse, al respecto, m trabajo
"Reforma constitucional y poltica de la Constitu
cin". en Manuel Jimnez de Parga y Fernando
Vallespn (edits,), La poltica. Madrid, Biblioreca
Nueva, 2008, pp, 309-342, (1I volumen de la obra
colecriva Espaa )(XI, dirigida por Salusriano
dd Campo yJos Flix 16.,n05)
transcurren entre el asentamiento de!
const tuconalismo espaol en 1834
y la aprobacin del texto de la TI Re
pblica en 1931 (el primero despus
de! gaditano que regulara la refor
ma) los cambios que se produjeron
en las Constituciones pueden con
tarse con los dedos de una mano... y
sobran dedos. Y ello porque tan slo
dos textos consti tucionales, los de
1812 y 1845, fueron objeto de re
forma en todo ese largusimo pero
do, por ms que uno y otro resulta
ran, a fin de cuentas, cambios bas
tante originaLes.
El que se intent en e! primero
de ellos a partir de 1836 dio lugar en
realidad a una ley fundamental de
nueva planta, la de 1837, que poco
tena que ver con la originaria docea
ista. Aunque por motivos diferentes,
la reforma de la Constitucin mode
rada de 1845 result tambin muy
singular. El texto, derogado tras la
finalmente fracasada Revolucin de
1854, fue restaurado en 1856, res
tauracin que se acompa de un
"Acta Adicional a la Constitucin de
la Monarqua espaola", aprobada
por Real Decreto de! Gobierno en
septiembre de ese ao. Tal Decreto
supona desde luego una reforma
constitucional muy llamativa, en la
medida en que aquella se derivaba de
un acto del poder ejecutivo y no de!
parlamento, Pero el "Acta Adicional",
que introduca algunos cambios sus
tanciales en e! articulado de la Cons
titucin, fue derogada casi de inme
diato en octubre de 1856 y de nuevo
por Real Decreto del Gobierno. As
las cosas, slo en julio de 1857 apro
baron las Cortes una reforma cons
titucional que lo era de verdad, aun
9
LA REFORMA DE 2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO
que su trascendencia fuera reducida
en trminos po!ricos. Tal reforma
constitucional resultara, por tanto,
en puridad, la nica de la historia
espaola hasta que casi un siglo y
medio desptis (en 1992) se refor
mase por primera vez la que hoy
est vigente.
No resulta sorprendente el con
traste entre el caso espaol y, por
ejemplo, el norteamericano, donde,
hasta el 5 de mayo de 1992, fecha de
la ltma enmienda a la Constitucin
de Filadelfia, se haban adoptado un
total de veintisiete pese a la rigidez
de su ley fundamental? Por qu sien
do la reforma constitucional en tr
minos ptocedimentales tan fcilmen
te practicable, dada la flexibilidad de
nuestras normas superiores, no hubo
casi cambios constitucionales en Es
paa durante toda una centuria,
mientras en otros pases con Consti
tuciones rgidas stas se reformaban
con total normalidad? La respuesta
es bien sencilla: porque cuando tena
lugar en Espaa un cambio poltico
de la suficiente trascendencia como
para dar lugar a una reforma consti
tucional de envergadura lo que suce
da era en realidad que los nuevos
dirigentes del pas, en lugar de refor
mar la Constitucin, la derogaban y
aprobaban otra en su lugar. Las mu
danzas polcicas no eran, en conse
cuencia, el origen de cambios cons
titucionales -de cambios en fa Cons
titucin- sino de cambios de Cons
titucin.
Un recorrido sumarsimo por la
historia nacional lo muestra con toda
claridad: la Constitucin de 1812 fue
derogada manu militari por los ab
solutistas en 1814 y restaurada, por
los liberales, tras una Revolucin
cvico-militar en 1820; nuevamente
derogada otra vez por los realistas en
1823, tras el Trienio Liberal, la Cons
titucin fue restaurada a consecuen
cia de un modn militar en 1836-tras
un corto perodo de vigencia del Es
tatuto Real de 1834- y modificada en
.] 836-1837 para alumbrar una nueva
Constitucin: la de 1837. Ese texto,
de naturaleza progresista, estuvo vi
gente hasta que los moderados impu
sieron el suyo en 1845. La Revolu
cin progresista de 1854 intent, por
su parte, la aprobacin de su ptopio
texto constitucional-la denominada
Constitucin "nonata" de 1856-,
pero el fracaso de la Revolucin con
dujo a la restauracin en 1856 de la
ConstiCllcin moderada de 1845,
texto que estara vigente hasta que la
Revolucin democrtica de 1868
alumbr el suyo propio: el de 1869.
Las gravsimas dificultades para esta
bilizar el nuevo rgimen condujeron
en 1873 a la abolicin de la monar
qua ya la proclamacin de la Rep
blica, la 1en la historia poltica espa
ola, que elabor tambin su texto
constitucional -el conocido como
Proyecro de Constitucin Republi
cano Federal de 1873- que no lleg,
sin embargo, a ser aprobado porque
la restauracin de la monarqua, por
la fuerza de las armas, en los ltimos
das de 1874, abri un nuevo ciclo
constitucional conservador: la poca
de la Restauracin.
Los monrquicos aprobaron su
propia Constitucin, la de 1876, que
acabara por ser la ms longeva del
siglo XIX, pues se aplic hasta que el
golpe de Estado militar del General
Primo de Rivera en 1923 interrumpi
el ciclo constitucional. Tras el final
de la dictadura de Primo yel fracaso
de los intentos de restauracin de los
monrquicos, se produjo la procla
macin de la II Repblica espaola
y la subsiguiente aprobacin del tex
to de 1931. Pero la sublevacin mi
litar de julio de 1936, la cruel Guerra
Civil que durante tres aos la sigui
yel triunfo de las tropas franquistas
en 1939 abrieron la puerta a una lar
ga dictadura que acabara por ser el
perodo ms extenso de negacin del
constirucionalismo de la historia con
tempornea de Espaa. La restaura
cin democrtica de 1977 y la apro
bacin de la Constitucin de 1978
cerrarn esa hisroria conflictiva de
derogaciones y restauraciones cons
titucionales, de cambios de rgimen
v de Constitucin, V de total falta de
entre los fueron en cada
perodo constitucional los compo
nentes polticos bsicos de la sociedad
..
espaola: liberales y absolutistas, pri
mero; progresistas y moderados, des
pus conservadores y demcratas,
ms tarde; y republicanos y monr
quicos, ya entrado el siglo XX.
La tradicin espaola no ser, de
este modo, la de la reforma constitu
cional sino la del cambio de la Cons
titucin como consecuencia de la
falta de cualquier consenso funda
mental sobre las caractersticas defi
nidoras y las reglas esenciales de fun
cionamiento del rgimen constitu
cional entre esos componentes
ticos bsicos de la sociedad en cada
momento histrico concreto: nuestra
tradicin en materia de reforma cons
titucional ha sido, en suma, que ca
recemos de tradicin a ese respecto.
A lo largo de rodo el extenssimo pe
rodo que media entre 1808 y 1977
lapoltica constitucional no consistir,
en una palabra, en la bsqueda del
acuerdo entre vencedores y vencidos,
lo fueran como consecuencia de unas
elecciones, de un golpe de Estado O
de una Revolucin de uno u otrO
signo, sino en la imposicin a los
vencidos del rgimen poltico -y de
su Constitucin- por parte de quie
nes en cada momento resultaban
vencedores.
y en esto, lleg el consenso
Slo desde la trgica perspectiva po
ltica y social que suministra esa evo
lucin histrica cainita resulta posible
comprender la actitud radicalmente
opuesta a la hasta entOnces preceden
te con la que los parlamentarios de
1977, los partidos a los que pertene
can y la sociedad a la que representa
ban, se enfren taro n al arduo proceso
constituyente que tenan por delante.
y es que, aunque el resultado de las
primeras elecciones libres, que arroja
ban un notable equilibrio en nmero
de votos entre centro-derecha y cen
tro-izquierda, aconsejaba desde luego
romper con la poltica de la imposi
cin y optar por la del acuerdo y la
negociacin, en ningn lugar estaba
escrito que las cosas no hubieran po
dido resultar al fin de otra manera. La
Ley para la Reforma Poltica, que b
jaba las pocas normas a que el alu-
CLAVES DE R.A J.c ",,\ 1':\CTlCA. N" 2](,
10
..
dido proceso debera sujetarse, dispo
na de hecho que para la aprobacin
de lel Constitucin que las nuevas Cor
tes democrticas podran elaborar era
nect'saria nicamente la mayora ab
solma del Congreso y del Senado (art.
30.2). Solo hay, pues, que recordar la
distribucin de los escaos del Con
greso (165 la UCD; 118 el PSOE, a
los que pronto se sumaron seis del
PSP; 20 el PCE, 16 AP y 12 Y nueve,
respectivamente, los nacionalismos
caraln y vasco) para llegar a la con
clusin de que un parlamento consti
ruyente tan plural bien pudo haber
seguido, pese a ello, los malos pasos
de los que lo haban precedido. Yello
porque, con la apuntada exigencia de
mayora absoluta, hubiera sido posible
una Constitucin pactada por Unin
de Centro Democrtico y Alianza Po
pular (que sumaban 181 escaos, cin
co ms que la mayora absoluta) y, ya
no digamos, por ucedistas y socialistas,
que con 289 escaos excedan en 113
los legalmente necesarios.
Frente a tales posibilidades, que
hubieran dejado fuera del pacto cons
tituyente -en el primero de los casos
a parte de la izquierda y a los nacio
nalistas y -en el segundo- a todas las
minoras (AP, PCE y lo que entonces
denominbamos nacionalismo mode
rado vasco y cataln), se impuso lo
que vino a llamarse de forma general,
con legtimo y explicable orgullo, la
poltica espaola del consenso. En sen
tido estricto, tal consenso iba a con
sistir en un pacto poltico por virtud
del cual los partidos que en l parti
ciparon aceptaron no incluir en el
texto de la Constitucin nada que
resultase inadmisible para alguno de
ellos, lo que supona dejar fuera de su
[exto aquello sobre lo que el acuerdo
no pudiese conseguirse o llegar a aquel
a travs de frmulas ambiguas o abier
tas susceptibles de interpretaciones y
desarrollos posteriores diferentes
3
.
5 Vase Richard Gul1ther y Roger Blough, "Con
Hiero religioso y consenso en Espala: historia de dos
Constituciones", en Revista de Estudios Po/iticos, n
14 (1980), [J[J. 65-109. Me he referido a la cuescin
en mi libro La ComtitllclI de 1918, Madrid, Alian
za Editorial, 2" edicin, 2011, pp. 46-50.
N"21(, CLAVES DE RAZ(,N PRCTICA
Pero el consenso no fue slo un
pacto sobre los contenidos sino tam
bin sobre los procedimientos de
elaboracin de la Constitucin, que
se puso de relieve en dos hechos de
notable relevancia: en primer lugar,
en la renuncia por parte de UCD a
su idea inicial de que el anteproyecto
de Constitucin fuera elaborado por
una comisin de expertos fuera de las
Cortes y, por tanto, a sus espaldas,
de forma que el texto sobre el que se
habra de entablar la discusin cons
tituyente llegase a las Cortes ya pre
viamente cocinado; y, en segundo
lugar, en la decisin de que ese ante
proyecto fuera elaborado por una
Comisin de asuntos constituciona
les y libertades pblicas de la que
acabaron por formar parte todas las
fuerzas relevantes del Congreso (17
miembros de UCD, 13 del PSOE,
dos del PCE, dos de AP y dos de la
minora vasco-catalana) Comisin
que constituy, a su vez, una ponen
cia de siete diputados en la que, con
la excepcin del PNV, estaban tam
bin presentes todas las fuerzas alu
didas: tres representantes de UCD y
uno ms para los restantes cuatro
grupos (PSOE, PCE, AP y minora
catalana). No me extender ms, pues
a los efectos de lo que constituye el
primer objeto de estas pginas no
resulta necesario salvo para apuntar
que el consenso se refiri tambin,
como no poda ser de otra manera, a
los procedimientos a travs de los
cuales se introduciran reformas en
la Constitucin.
La reforma de la Constitucin:
letra y espritu
Para no cansar al lector no detallar
el contenido de los artculos que
conforman el ttulo X de nuestra
Constitucin en el que regula la re
forma (166 a 169) y de las normas
reglamentarias que han venido a
darles desarrollo, pues hoy cualquie
ra las puede consultar en Internet.
Me limitar a exponer, en conse
cuencia, los grandes principios sobre
los que se vertebra en nuestra ley
fundamental la posibilidad de su
modificacin.
ROBERTO L BLANCO VALDES
En primer lugar, se limita la ca
pacidad para impulsarla, pues no
slo se excluye la iniciativa legislativa
popular, sino que se exige de los gru
pos del Congreso o del Senado que
deseen proponerla una apoyo muy
superior al que han de tener para la
iniciativa ordinaria de las leyes. La
Constitucin regula, en segundo lu
gar, dos procedimientos de reforma,
dependiendo de cuales sean las ma
terias afectadas: el procedimiento
general exige mayoras reforzadas de
3/5 en las dos Cmaras de las Cortes
Generales, pero si no hubiera acuer
do entre una y otra, la mayora se
reduce en el Senado (absoluta) y se
aumenta en el Congreso (2/3); por
su parte, el procedimiento especial
-que no suele denominarse de refor
ma, sino de revisin-, protege a nues
tra ley fundamental cuando se trata
de una reforma total o de una parcial
que afecte al ttulo preliminar (que
proclama principios generales de or
ganizacin del Estado y de la socie
dad), al ttulo II (relativo a la Coro
na) o a la seccin 1a del captulo II
del ttulo 1, que contiene el ncleo
esencial de la declaracin de derechos
fundamentales y libertades pblicas:
en cualquiera de estos casos, la ini
ciativa de la reforma deber ser apro
bada por los 2/3 del Congreso y del
Senado, cmaras que luego habrn
de disolverse para que las nuevas
aprueben la reforma de nuevo por la
misma mayora. Finalmente, la
Constitucin prev la posibilidad de
que las reformas que pudieran apro
barse a travs de cualquiera de los
dos procedimientos referidos sean
sometidas a referndum popular de
ratificacin, pero con una importan
te diferencia: en la reforma general,
el referndum slo se celebrar si,
dentro de los 1'5 das siguientes a su
aprobacin, lo solicitan la dcima
parte de los miembros del Congreso
o del Senado, mientras que en el
procedimiento de revisin la ratifi
cacin por referndum resulta con
dicin indispensable para al entrada
en vigor de la reforma.
Qu cabe deducir de lo que aca
ba de exponerse? A mi juicio, algo
11
i
.
LA REFORMA DE 2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO
elemental: que en nuestro ordena
miento constitucional la reforma
est concebida como un acto de enor
me relevancia jurdica y poltica da
da la ley fundamental a la que afecta,
norma que tiene tal carcter porque
es, a la postre, el fundamento de las
dems y la que fija las reglas de juego
a las que todos -Estado y sociedad
debemos sujetarnos. Es verdad, sin
embargo, que cuando los Reglamen
tos de las cmaras dieron desarrollo
a las previsiones de la Constitucin
en la materia, el del Congreso esta
bleci que la tramitacin de la refor
ma general (la no agravada) se reali
zara "conforme a las normas estable
cidas en este Reglamento para los
proyectos y proposiciones de ley"
(are 146.1), lo que dejaba legalmen
te abierta la puerta a la utilizacin de
cualquiera de los procedimientos ur
gentes que se incluyen en aquel. Pe
ro tambin es cierto, en mi opinin
que, muy probablemente, no estaba
en el espritu de quienes redactaron
esa norma el que esta pudiera servir
para tramitar una reforma constitu
cional de notable impacto y trascen
dencia a travs de procedimientos
legislativos que tenan por obvia fi
nalidad hacer frente a eventuales ne
cesidades de otrO tipo. Si se me per
mite establecer un paralelismo que
compartirn muchos electores, ni el
reglamento del Congreso ni el del
Senado establecieron tampoco cuan
do fueron redactados que la lengua
que sus miembros deban de utilizar
habra de ser el castellano sencilla
mente porque a nadie se le paso por
la cabeza que tal prescripcin resul
tara necesaria. Pues bien: craso error
en ambos casos
la reforma constitucional
"en horas veinticuatro"
Los medios de comunicacin espa
oles abran sus portadas o boletines
de noticias en la maana del 23 de
agosto, recin terminadas las vaca
ciones polticas de esto y cuando an
algunos lderes se incorporaban con
la lgica pereza a la rutina de un cur
so que se presentaba complejo y den
so an te la perspectiva de unas cerca
12
nas elecciones generales, con infor
maciones que ni de lejos hacan
presagiar lo que el presidente del Go
bierno iba a anunciar en el pleno del
Congreso. El diario de mayor tirada
nacional titulaba, por ejemplo: "Za
patero afronta hoy su ltimo debate
con el apoyo de PNV y CC". La in
formacin de El Pas que segua al
ti tular haca referencia a aconteci
mientos que, de un modo u otro,
recoga toda la prensa espaola de ese
da, pero entre los que no se encon
traba desde luego ninguna informa
cin, ni rumor de cualquier tipo,
sobre la eventualidad de una reforma
de la Constitucin. Tal eventualidad,
convertida en la noticia del pacto
secreto cerrado apenas un da antes
por el presidente del Gobierno y el
lder del Partido Popular, saltaba, sin
embargo, y contra todo pronstico,
a las portadas de peridicos y boleti
nes de noticias en la maana del da
24. Poco despus se conoca que la
anunciada reforma constitucional
destinada a "establecer una regla pa
ra garantizar la estabilidad presupues
tara en el medio y largo plaw", segn
la frmula utilizada por Rodrguez
Zapatero en su inesperada comuni
cacin al pleno del Congreso, con
sistira en una modificacin del art
culo 135 de la Constitucin, cuyo
texto publicaban, transcurridas ape
nas cuarenta y ocho horas, todos los
diarios espaoles.
Al tiempo que e! contenido del pre
cepto, iban conocindose algunos
otros detalles que ponan de relieve
la notable singularidad del pacto en
tre Rajoy y Zapatero y de lo que pre
visiblemente tras l iba a venir: el
acuerdo para modificar la Constitu
cin lo haban cerrado ambos diri
gentes sin conocimiento de las direc
ciones de sus partidos respectivos; y
la idea era que la reforma, tal y como
el presidente ya haba adelantado en
el Congreso, se aprobase "de inme
diato", lo que, dada la fecha de diso
lucin del parlamento (27 de sep
tiembre) obligaba a tramitarla a tra
vs de un procedimiento extremada
mente urgente, sobre todo teniendo
en cuenta que entre su aprobacin
en las Cortes y la fecha referida de
ban mediar en todo caso los 15 das
necesarios para que los sujetos legi
tmados pudieran proponer un even
tual referndum de ratificacin de la
reforma: de no hacerse as, la tacha
de inconstitucionalidad procedimen
tal resultara manifiesta.
Pues bien: dicho y hecho. En
medio de! escndalo poltico de mu
chos, en algunos casos expresado
abiertamente (el de los partidos mi
noritarios, convidados de piedra na
da ms ni nada menos que a una
reforma de la Constitucin) yen otro
-aunque no siempre- en voz muy
baja (el de quienes en e! interior del
PSOE consideraban que esas no eran
formas ni para con ellos ni para con
sus aliados o adversarios), e! pacto
secreto entre los lderes de los dos
grandes partidos espaoles lleg al
Congreso en forma de iniciativa con
junta. El Boletn Oficial de las Cortes
Generales (Congreso de los Diputados)
del da 26 de agost0
4
publicaba la
proposicin de reforma de! artculo
135 de la Constitucin espaola pre
sentada por los Grupos Parlamenta
rios Socialista y Popular y dispona
que la presidencia de la Cmara, en
el ejercicio de la delegacin conferida
en su da por la Mesa, adoptaba en
relacin con tal proposicin un doble
acuerdo: admitirla a trmite, ordenar
su publicacin oficial y someterla a
la deliberacin del pleno de la C
mara a los efectos de su toma en con
sideracin; y trasladarla al Gobierno
para que aque! manifestase su criterio
respecto de la toma en consideracin.
En el propio Boletn figuraba como
es obvio el nuevo contenido de! ar
tculo cuya reforma era objeto de
propuesta (asunto que, para ser or
denados, hemos de dejar correr por
el momento), pero figuraba tambin,
y esto es lo que ahora nos importa,
4 Boletn O/id,,! de &IS Cortes Generales (Clm.
gresa de los Diputado., nO de 26 de agos
to de 2011. Tanto sre como los resranres documen
tos parlamentarios relativos a la tramitacin de la
reforma en las Corres Generales pueden consultar
se con suma comodidad en la pagina web del Con
greso de los Dipurads: www.congreso.es
CI.AVES DE RAZ()N PJV\CTrCA-NQ 2J6
...
el procedimiento de tramitacin que
solicitaban los proponentes. Ampa
dndose en el artculo 94 del citado
Reglamento del Congreso (que, en
ue otros sujetos, faculta al Gobierno
ya dos Grupos Parlamentarios para
pedir que un asunto se tramite por
el procedimiento de urgencia), los
impulsores de la reforma solicitaban
su aprobacin en lectura nica en
aplicacin de lo previsto en el art
culo 150 del Reglamento del Con
greso. Dado que el artculo es razo
nablemente breve y que el conoci
miento de su contenido resulta rele
vante para formarse una opinin
cabal sobre e! procedimiento que
llev finalmente a la aprobacin de
la reforma, dej ar constancia de su
exacto contenido:
"1. Cuando la naturaleza del proyecro o
proposicin de tomada en consideracin
lo aconsejen o su simplicidad de formulacin
lo permita, el Pleno de la Cmara, a propues
ta de la Mesa, oda la Junta de Portavoces,
podr acordar que se tramite directamente y
en lectura nica. 2. Adoptado tal acuerdo se
proceder a un debate sujeto a las normas
establecidas para los de toralidad sometin
dose seguidamente el conjunto del texto a una
IOla votacin. 3. Si el resultado de la votacin
es favorable, el texto quedar aprobado y se
remitir al Senado. En caso contrario, queda
r rechazado".
La literalidad de! texto suscita
sobre todo dos breves comentarios:
el primero, que dada la utilizacin
conceptos jurdicos indeterminados
para describir e! tipo de cuestiones
que podrn ser objeto de tal proce
dimiento abreviado, cabe utilizarlo
con una amplitud extraordinaria,
siempre que se cumplan los requisitos
formales exigidos; el segundo, que
sta es la ms sumaria de las especia
lidades de! procedimiento legislativo
previstas en nuestro ordenamiento.
Pues bien, como era de esperar,
Cuatro das despus, el 30 de agosto,
el pleno del Congreso acept tomar
en consideracin la proposicin de
reforma y decidi su rrami tacin di
recta y en lectura nica, segn e! re
ferido artculo 150. La iniciativa de
reforma fue apoyada por los propo
nentes y los dos diputados de Unin
N" 21(,. CLAVES Ri.. ZN PRCTICA
del Pueblo Navarro (alcanzando un
total de 318 votos) frente a los 16
que sumaron las minoras (PNV,
ERe, IU, ICV, BNG, NaBai y UPyD)
yel diputado socialista Antonio Gu
tirrez (que rompi la disciplina de
voto de su grupo), las dos abstencio
nes de Coalicin Canaria y la nega
Cva a votar por el procedimiento de
tramitacin, de los diputados de CiU,
en seal de protesta. Al mismo tiem
po la Mesa de la Cmara adoptaba el
acuerdo de abrir un perodo de pre
sentacin de enmiendas que finaliza
ra el 1 de septiembre a las 14 horas
(un da y medio despus), trmite ese
que, an constituyendo una prctica
no inusual-por ms que discutible
del Congreso en los casos en que se
acuerda la lectura nica, supona al
terar en puridad el contenido de!
procedimiento previamente acordado
por el pleno. La proposicin de re
forma pas entonces al Senado, don
de tuvo entrada el 2 de septiembre,
decidiendo la Cmara, con arreglo a
lo dispuesto en su reglamento -que,
a diferencia del Congreso, establece
un procedimiento especfico en la
materia (arts. 154-157)-, remitir la
propuesta a su Comisin Constitu
cional y abrir un plazo de enmiendas
hasta el 5 de septiembre a las 20 ho
ras: e! plazo se doblaba (tres das)
respecto al fijado en e! Congreso,
aunque dos de ellos eran sbado y
domingo.
Presentadas las enmiendas en el
Congreso de los Diputados y el Se
nad0
5
, de ellas interesa destacar que,
con la excepcin de algunas centradas
en materias que poco o nada tenan
que ver con la que era objeto de re
forma, la mayora eran de adicin,
supresin o sustitucin al texto del
precepto, de reforma de su procedi
miento de tramitacin o de solicitud
de que la reforma, de aprobarse, fue
se ratificada en referndum: tal era e!
sentido de las nmero 3,4,5,8, 10,
) Pueden verse en el Boletn Oficial de las Cor
tes Gerterales (COI/greso de las Dputtldos) , nO 3-329
3, de 5 de septiembre de 2011 yen Boletn Oficial
de las Cortes Generales (Senado), nO 106_680 (serie
1), de 6 septiembre.
ROBERlO L BLANCO VALDS
12,13,14,15,16,17,18,19,20,
21 Y23 del Congreso y 1,2, 3, 4, 9,
10,11,12,13,15,16,17,18,19,
20, 22, 23, 24, 25, 26, 28 Y 29
del Senado. En todo caso, slo una
pequea parte de esas enmiendas,
entre las que destacaban comparati
vamente por su nmero las presen
tadas por el Grupo Parlamentario
Cataln de Convergencia y Uni en
el Congreso y el Senado, planteaban
especficamente modificaciones par
ciales, de uno u otro tenor, del texto
del precepto.
Transcurrido e! perentorio plazo
de enmiendas ya aludido, el pleno
del Congreso debati y aprob la re
forma del artculo 135 de la Consti
tucin en su sesin de dos de sep
tiembre, sin que fuera aceptada ni
una sola de las que haban presenta
do los diferentes grupos minoritarios
de la Cmara
6
. De hecho, ni siquie
ra fue posible la votacin de dos en
miendas transaccionales de ltima
hora acordadas entre los proponentes
de la reforma y el Grupo Parlamen
tario Cataln CiU, pues el dipu
tado Gaspar Llamazares vet tal po
sibilidad amparndose en lo dispues
to en el artculo 118.3 del Reglamen
ro de! Congreso, que slo permite
que la transaccin se lleve a efecto
durante la deliberacin en el pleno
cuando ningn grupo parlamentario
se oponga a su admisin. Sin embar
go, y aunque la correlacin de fuerzas
a favor y en contra de la reforma no
haba cambiado, s se alter, de un
modo que me parece digno de men
cin, la forma cualitativa en que se
expresaron los grupos en la Cmara
en e! momento de la votacin: lo hi
cieron a favor casi el mismo nmero
de diputados que ya haban apoyado
la reforma en el trmite de roma en
consideracin (316 frente a los pre
vios 318), votaron cinco en contra
(dos diputados de Ce, uno de UPyD
y dos socialistas: Antonio Gutirrez
y un parlamentario balear, que lo
6 Boletn Oficial de las Cortes Generales (COII
greso de los Diputados), nO 3329-4, de 6 de sep
tiembre de 201 L
13
LA REFORMA DE 2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO
hizo por error) y no votaron las restantes
minoras, en seal de protesta por lo que
entendan que, desde la perspectiva pro
cedimental, constitua un atropello: los
diputados de! BNG, NaBai, ERe, ICY,
que se ausentaron de pleno; y los de IU,
PNVy CiU, que no votaron pese a per
manecer en e! hemiciclo.
Ese inslito resultado en una vota
cin de reforma constitucional iba a
reproducirse cinco das despus en e!
Senado, donde hubieron de cumplirse
algunos trmites adicionales exigidos
por su Reglamento. Una vez culmina
[a propuesta de reforma fue objeto
de debate y votacin en e! pleno del 7
de , pleno que supuso una
reproduccin de lo ya sucedido en e!
en e! momento de [a vota
cin, [o hicieron a favor 223 senadores
(PSOE, PP YUPN), tres en contra (dos
de CC y un senador de Foro de Asturias)
y se ausentaron (BNG y ERC) o no
votaron (CiU, PNVe ICY) [os senado
res de [os restantes grupos minoritarios
de [a Cmara. El Senado aprobada, pues,
la proposicin de ley de reforma cons
titucional sin aceptar enmienda alguna
al texto proveniente de! Congreso, [o
que supona que el nuevo artculo sala
de las Cortes tal y como haba entrado
en ellas. Se procedi luego a abrir e!
plazo de 15 das para la solicitud de re
ferndum por parte de una dcima par
te de los miembros del Congreso o del
Senado prevista en e! artculo 167 de la
COIlStitucin
8
, plazo que finalizara e!
26 de septiembre, es decir, e! da previo
a la disolucin de las Cortes Generales,
sin que, como resultaba previsible, la
iniciativa de impulsar un referndum
hubiese contado con el apoyo necesario
en ninguna de las dos Cmaras de las
Cortes Generales. Todo haba salido,
por lo tanto, a pedir de boca y segn lo
calculado de antemano. Todo?
La verdad es que resulta muy du
doso si se tiene en cuenta que la apro
bacin de la reforma, pese al indis
7 Boler/n Oficial de /;s Cortes Genemles (Serrfl
do), nO 108-738 (Serie I), de 8 de sendembre de
2011.
8 Boln/TI Oficj{/l de 1m Cortes Genemles (Con
greso de los DiplttflcWS), nO B-329-5, de 8
bre de 2001.
curible apoyo de la inmensa mayora
de! Congreso y de! Senado, se ha pro
ducido reduciendo de forma sustan
cial, desde e! punto de vista cualita
tivo, e! consenso previo con el que,
como segn previamente se apunta
ba, se aprob el texto de la Consti
tucin de 1978: para entendernos, es
como si mutatis mutandis la Consti
tucin la hubieran aprobado en su
da la UCD, e! PSOE YAP sin contar
con ninguno de los dems grupos de
la Cmara, que era justamente lo que
con aquel consenso de finales de los
setenta trat de evitarse a todo tran
ce. En cualquier caso, el resultado
final de la votacin del nuevo artcu
lo 135 en ambas Cmaras hubiera
adquirido una significacin muy di
ferente si la tramitacin la reforma
no se hubiera producido a ua de ca
ballo y sin dar tiempo a las minoras
del Congreso y de! Senado a tratar de
buscar consensos al respecto; yes que
entre la presentacin de la proposicin
de reforma (26 de agosto) y su apro
bacin en el Senado (7 de septiembre)
transcurrieron exactamente j 12 das!,
lo que, aunque no contradice norma
alguna de la Constitucin o [os
mentos de las Cmaras, s parece po
co coherente desde luego con e!
ritu de una previsiones constituciona
les destinadas a garantizar que la re
forma sea el producto de un proceso
de debate e integracin que difcil
mente puede conseguirse en escasas
dos semanas, si e! tema es poltica
mente conflictivo.
Al mal ambiente provocado por
esa tramitacin sumarsima, cuya
manifestacin fundamental acabar
por ser la negativa a votar de algunos
grupos que haban participado hasta
la fecha en la prctica totalidad de
los grandes consensos nacionales,
contribuy tambin sin duda alguna
que la reforma naciera como un pac
to secreto entre los lderes del PSOE
y e! PP acordado a espaldas de sus
grupos; que la iniciativa fuera pro
puesta de una forma por completo
extempornea (en el mes de agosto);
y que el parlamento que habra de
aprobarla estuviera a puntO de ser
disuelto, y ello hasta e! puntO de que
el tramite final (el cierre de! plazo
para la eventual solicitud de un refe
rndum) se produjera slo un da
antes de la disolucin de las Cortes
Generales.
Por si todo ello no resultara ya
de por s ms que suficiente para
dudar del acierto de la iniciativa
adoptada por los dos grandes parti
dos espaoles, no habra sido razo
nable que una reforma que va a afec
tar de forma tan decisiva a las cor
poraciones locales y a las Comuni
dades Autnomas hubiera sido con
sultada con unas y otras en una
Conferencia de Presidentes Auton'
micos (o en el Consejo de Poltica
Fiscal y Financiera) y en la Federa
cin de Municipios y Provincias? A
mi juicio no cabe duda alguna de
que, ms all del resultado que de
ella se hubiera derivado, tal consulta
hubiera sido plenamente coherente
con la naturaleza de un Estado que
consagra los principios de la autono
ma regional y local como dos de sus
fundamentos esenciales. Creo, en
suma, que los que rechazan todas
estas objeciones con el supremo ar
gumento de la mayora abrumadora
con que ha sido aprobada la reforma
olvidan que no es lo mismo llegar a
un resultado con un procedimiento
respetuoso con los derechos de todos
o con uno que no cumple tan im
portante condicin. El sentido de
cualquier procedimiento legislativo
es ese justamente, al margen de que
antes de comenzar su tramitacin el
resultado en trminos de votos a fa
vor yen contra pueda ya estar deter
minado. Y lo que es cierto para cual
quier procedimiento legislativo lo es
an ms por razones obvias para una
modificacin de la Constitucin.
Pues, a la postre, vista la forma en
que se ha llevado a cabo la reforma
e! artculo 135 de la Constitucin
-no se olvide la segunda, y la prime
ra sustancial, en ms de treinta aos
de nuestra ley fundamental- se ha
sentado un peligrossimo y creo que
nefasto precedente: que cualquiera
de las previsiones de la Constucin
que no estn especialmente protegi
das por su artculo 168 puede ser
CLAVES DE RAZ'.; PrlAcTICA el" 116 14
..
objero de una reforma que cabe sus
tanciar en dos semanas, sin apenas
debate y con una tramitacin suma-
siempre que estn a favor al
menos los 3/5 del Congreso y el Se
nado. Y todo ello en aras de una ur
gencia que en verdad resulta discu
tible, y de una
que lo es todaJa 'ms.
Elilevo artculo 135
Constitucin en su contexto
No entrar a detallar la justificacinv
de la necesidad de la reforma apor
tada por e! PSOE Y el PP, cuya idea
cClHral figura en uno de los prrafos
de la breve exposicin de morivos de
su proposicin:
. La Ktual situacin econmica y finan
ciera. marcada por una profunda y prolon
gada e lISis. no ha hecho sino reforzar la con
de llevar el principio de referencia
presupuestaria] a nuestra Cons
N':i(,. Cl.AVES DE S."Z(JN PRCTICA
titucn, al objeto de fortalecer la conflanza
en la estabilidad de la economa espailOla a
medio y largo plazo".
Aunque cuando se escriben estas
pginas [finales de septiembre] no
parece, ni de lejos, que el objetivo
perseguido con tan urgente e inslito
cambio de nuestra ley fundamental
se haya conseguido, no ser este el
objeto de mi comentario, como no lo
ser tampoco entrar a debatir sobre
la cuestin de fondo de si es bueno o
malo para la recuperacin econmica
yel mantenimiento de! Estado de
bienestar apostar por la estabilidad
presupuestaria. Yo tengo, claro est,
mi opinin a ese respecto, pero sta
resulta por completo irrelevante para
lo que ahora me propongo, que no es
otra cosa que analizar si tal principio
(bueno o malo, segn juicios) debe
estar en la Constitucin y debe estar-
ROBeRTO L BLN,CO VALDS
lo, sobre todo, con la cu
riosa regulacin que se ha establecido
en el nuevo artculo 135. Antes, en
todo caso, de tratar ambas cuestiones,
no estar de ms dejar constancia de
algunos precedentes en relacin con
la cuestin de la estabilidad presu
puestaria que aportan coordenadas
importantes para una mejor compre
sin del contexto en que se ubica la
iniciativa de reforma.
Expuestos siguiendo un criterio
meramente cronolgico, el primero
de esos precedentes vino dado por la
reforma de la Constitucin alemana
que tuvo lugar en julio de 2009 con
la finalidad de reforzar en su articu
lado el principio de la estabilidad
presupuestaria. Tras la reforma, que
afect al contenido de los artculos
109 y 115 Yaadi un nuevo precep
to (1 09.a), la Constitucin alemana
pas a disponer en Jo esencial que la
Federacin y los Estados daran cum
plimiento comn a las obligaciones
de la RFA derivadas de Actos Jurdi
cos de la Comunidad Europea (CE)
para la observancia de la disciplina
presupuestaria (arl. 109.2); que los
presupuestos de la Federacin y los
Estados deberan quedar bsicamen
te en equilibrio, sin necesidad de
recurrir a prstamos (art. 109.3); que
la Federacin y los Estado asumirn
en los porcentajes fijados en la propia
ley fundamental las medidas sancio
nadoras que pudiera imponer la CE
por el incumplimiento de las obliga
ciones en materia de disciplina pre
supuestaria (art. 109.5); que, para
evitar siruaciones de excepcin pre
supuestaria, una ley federal regulara
la vigilancia permanente de la gestin
presupuestaria por la Federacin y
los Estados mediante un rgano co
legiado comn (Consejo de Estabi
lidad) y los supuestos y el procedi
miento del estado de excepcin en
materia presupuestaria (art. 109 .a.1
y que la toma de dinero a prsta
mo o cualquier otra operacin sus
ceptible de originar gastos requerira
I a autorizacin por una ley federal
(art. 115.1); y, por ltimo, que los
ingresos y gastos deberan estar bsi
camente equilibrados sin recurso a
15
LA REFORMA DE 2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO
emprstitos, en las detalladas condi
ciones y con los exhaustivos requisi
ros que se fijan en la Constitucin,
entre ellas que e! aludido equilibrio
se entendera cumplido cuando los
ingresos procedentes de emprstitos
no superasen e! 0,35 por 100 de! pro
ducto interior bruto en valor nominal
(art. 115.2)9.
El segundo precedente, mucho
ms cercano, vendra dado por el
"Pacto por e! euro, refuerzo de la co
ordinacin de la poltica econmica
para la competitividad y la conver
gencia", aprobado por los Jefes de
Estado o de Gobierno de la zona euro
en junio de 2011, texto en el que se
adopta entre otros e! siguiente acuer
do: que los Estados miembros de la
zona euro asuman e! compromiso de
traducir las normas presupuestarias
de la UE establecidas en e! Pacto de
Estabilidad y Crecimiento en legis
lacin nacional y que, en tal sentido,
los propios Estados seleccionaran e!
vector jurdico nacional a emplear,
asegurndose de que tuviese un ca
rcter vinculante y duradero suficien
temente slido (por ejemplo, consti
tucional o de ley marco). Aunque
cada Estado podra elegir la formu
lacin exacta de la norma, aquella
debera asegurar la disciplina presu
puestaria tanto en e! nivel nacional
como subnacional.
El tercer y ltimo precedente que
debe ser tenido en cuenta no es OtrO,
en fin, que la sentencia 134/ 2011,
de 20 de julio, de nuestro Tribunal
Constitucional, en la que, resolvien
do un recurso de inconstitucionali
dad contra determinados preceptos
de la ley 18/2001 General de Esta
bilidad Presupuestaria y de la ley
orgnica 5/2001 complementaria a
la Ley General de Estabilidad Presu
9 No har referencia a la propuesta de reforma
de la Constitucin francesa dirigida a! mismo ob
jeto de reforzar el equilibrio de la.s finanzas pblicas
--que afecta a sus artculos 34, 39, 42, 46. 47.1,
47.2.. 48. 49. 61, 70 Y 88.8 (nueva inclusin)
porque esr an en UITlire cuando se escriben estas
pginas. Debo agradecer la informacin al respecto
a Doa Mara Rosa Rpolls Serrano, Directora de
Estudios, Anlisis y Publicaciones de la Secretara
General del Congreso de los Diputados.
i ~ 16
"i
~
puestaria, e! supremo intrprete de
nuestra ley fundamental, sienta entre
otros principios, el de que "la fijacin
de! objetivo de estabilidad presu
puestaria se inscribe en la competen
cia estatal de! articulo 149.1.13 de
la CElO y que se proyecta sobre e!
triple nivel territorial de nuestro or
denamiento: estatal, autonmico y
local" (Fto. Jco. nO 17).
De los tres precedentes que aca
bo de exponer cabra deducir, en
primer lugar, que Alemania, defen
sora a ultranza de la estabilidad pre
supuestaria d.esde la llegada de An
ge!a Merkel al poder, decidi en
plena crisis econmica incluir en su
Constitucin una regulacin extraor
dinariamente rgida al respecto, que
llega incluso a fijar e! porcentaje que
sobre e! PIB pueden suponer los in
gresos procedentes de emprstitos y
a determinar los porcentajes de re
parto entre la Federacin y los Esta
dos de las medidas sancionadoras que
pudiera imponer la Unin a la RFA
por incumplir las normas sobre pre
servacin de la disciplina presupues
taria. Adems, que la UE recomend,
dos aos despus, y en gran medida
por influencia alemana, asegurar a
travs de una norma vinculante y
duradera, y tanto en e! mbito nacio
nal como territorial, e! principio de
la disciplina presupuestaria. Y, por
ltimo, que en una decisin jurisdic
cional que no es consecuencia de las
anteriores, e! Tribunal Comstitucio
nal espaol ha proclamado con toda
claridad que e! Estado central es com
petente para fijar normas en materia
de estabilidad presupuestaria que
vinculen tambin a las Comunidades
Autnomas y a los ayuntamientos.
Qu supone en este contexto e!
nuevo artculo 135 de la Constitu
cin? Su contenido podra desglosar
se del siguiente modo segn sus di
feren tes apartados: 1) Proclama e!
principio general de que todas las
lO Art. 149.1.13: "El Estado tiene competen
ca exclusiva sobre las siguienres materias": [ ... ] "13
a
.
Bases y coordinacin de la planificacin genera! de
la actividad econmica".
Administraciones Pblicas (AP) ade
cuarn sus actuaciones al principio
de estabilidad presupuestaria; 2) Dis
pone que e! Estado y las CCAA no
podrn incurrir en un dficit estruc
tural que supere los mrgenes esta
ble.cidos en su caso por la UE; que
una ley orgnica fijar e! dficit es
tructural mximo permitido al Esta
do y a las CCAA en relacin con su
PIB; y que las Entidades Locales de
bern presentar equilibrio presupues
tario; 3) Repite, aunque con alguna
modificacin sustancial, una parte
de! contenido del antiguo artculo
135 de la Constitucin: que e! Esta
do y las CCAA (y no solamente el
Gobierno, segn la diccin literal del
texto de 1978) habrn de estar auto
rizados por ley para erni tir deuda
pblica o contraer crdito y que los
crdi tos para satisfacer los intereses
ye! capital de la deuda pblica de las
Administraciones (y no del Estado,
como en e! texto de 1978) se enten
dern siempre incluidos en e! estado
de gastos de sus presupuestos. A esas
prescripciones, ya existentes, se aa
den otras dos: que el pago de la deu
da gozar de prioridad absoluta y que
el volumen de deuda pblica de! con
jun to de las AP en relacin con el
PIB de! Estado no podr superar el
valor de referencia establecido en e!
Tratado de Funcionamiento de la DE;
4) Fija las condiciones en que podrn
superarse los lmi tes de dficit estruc
tural y de volumen de deuda pblica,
segn ms adelante se ver; 5) Pre
viene que una ley orgnica desarro
llar los principios a que se refiere e!
artculo, as como la participacin,
en los procedimientos respectivos, de
los rganos de coordinacin institu
cional entre las AP en materia de
poltica fiscal y financiera y que, en
todo caso, regular: a) la distribucin
de los lmites de dficit y de deuda
entre las distintas A I ~ los supuestos
excepcionales de superacin de los
mismos y la forma y plazo de correc
cin de las desviaciones que sobre
uno y otro pudieran producirse; b)
la metodologa y e! procedimiento
para e! clculo de! dficit estructural;
y c) la responsabilidad de cada AP en
ClAVES DE RAZI\ pRACTICA.I\" 216
I
-
caso de incumplimiento de los obje
tivos de estabilidad presupuestaria;
y, fin al mente, 6) precepta que las
CCAA adoptarn de acuerdo con sus
respectivos Estatutos y dentro de los
lmites a que se refiere e! artculo, las
disposiciones que procedan para la
aplicacin efectiva de! principio de
estabilidad en sus normas y decisio
nes presupuestarias. Se aade, final
mente, una disposicin adicional
nica a cuyo contenido nos referire
mos de inmediato y una disposicin
final sobre la entrada en vigor de la
ley de reforma.
Artculos de la Constitucin
y m.H::rias constitucionales!
un comentario crtico
Expuesto e! contenido de! artculo,
las tres preguntas que, desde e! pun
to de vista material, suscita la proce
dimentalmenre atropellada reforma
constitucional de 2011 parecen evi
dentes. Era tan urgente la reforma
como para aprobarla como un trga
la? Es adecuado desde e! punto de
vista de una sensata poltica consti
tucional incluir en la ley fundamen
tal elementos esenciales de la poltica
econmica? An aceptada la idea de
constitucional izar e! principio de es
tabilidad presupuestaria presenta
coherencia interna el nuevo texto del
artculo 135? Responder seguida
mente a estas preguntas con la con
cisin que impone el contenido de
este ensayo.
A. En relacin con la supuesta ur
gencia de la reforma, sta no nace
desde luego de la eventual premura
por poner en vigor sus comenidos,
pues la disposicin adicional nica
del artculo 135 establece que los l
mites de dficit estructural en l es
tablecidos slo entrarn en vigor a
partir de 2020, lo que exigir en to
do caso la previa aprobacin de una
ley orgnica de desarrollo antes del
30 de ju nio de 2012. El contraargu
mento manejado por los proponenres
en defensa de su decisin de hacer a
toda prisa en el cabo de la IX legis
latura de las Cortes lo que ya puesws
a hacerlo, bien pudo haberse realiza-
N
U
2:6

do, de otro modo ms cabal en los
comienzos la X, era que la reforma,
ya antes su entrada en vigor, ser
vira para lo que ahora se llama "cal
mar a los mercados", cosa que, cier
tamente y como era previsible ha
estado por desgracia muy lejos de
ocurrir.
B. La segunda de las cuestiones
antes planteadas -la conveniencia de
constitucionalizar elementos claves
de la poltica econmica- es, desde
mi punto de vista la esencial. Y ello
porque, salvo que se acepte con la fe
del carbonero que lo que deciden los
constituyentes alemanes (o franceses)
es lo que sin ms debemos hacer con
ciego seguidismo todos lo dems,
existen muy buenos motivos para no
incluir en la Constitucin regulacio
nes que, dentro de ella, plantean
cuando menos dos problemas.
El primero es el de la evidente
dificultad de su futuro cumplimien
to, cuando lograr el respeto efectivo
a los mandatOs constitucionales ha
de ser siempre objetivo y preocupa
cin de cualquier constituyente. No
hay ms que mirar alrededor para
saber que las normas o los acuerdos
sobre el dficit tienden a incumplir
se 11 y no hay ninguna razn para
suponer que las cosas cambiarn por
que la Constitucin haya proclamado
que Estado y CCAA no podrn in
currir en este (o el Otro) dficit es
tructural y las entidades locales en
ninguno. Es cierto que el incumpli
miento, caso de seguir producindo
se despus de 2020, no violara slo
las previsiones constitucionales, sino
sobre todo la ley orgnica que las
desarrolle; pero no es fcil ver las s
lidas razones que han llevado a refor
mar la Constitucin para obligar al
legislador a hacer no slo lo que po
dra haber hecho perfectamente sin
mandato constitucional alguno, sino
11 As lo demostr la publicacin, a
de septiembre de 2011, de las cifras
dficit acumulado de las CCAA en el primer se
mestre del ao, que ascenda al 1,2%, cuando el
objetivo al que se haban comprometido para todo
el ao era del 1,3%.
....
ROBERTO L BLANCO VALDES
tambin lo que en e! fondo va a aca
bar dependiendo ms de la voluntad
del legislador orgnico que de la del
constituyente cuando e! primero pro
ceda a concretar aquel mandato. El
otro problema de la constitucionali
zacin es el de someter al criterio de
la super-rigidez formal cuestiones que
no debieran estarlo: entre ellas des
taca sin duda por su propia natura
leza la regulacin de las polticas de
dficit, cuya lgica sede normativa
no es una Constitucin sino una ley,
que, por cierto, en Espaa ya exis
ta12. En este sentido, el mandato
contenido en e! Pacto del Euro antes
citado bien podra haberse resuelto
mediante una ley orgnica que exige
mayora reforzada en e! Congreso; y
con mayor razn a la vista de lo dis
puesto en la STC 134/ 201 1, de 20
de julio. Es ms, de haber querido
elevar aquel mandato a rango cons
titucional hubiera sido suficiente con
aadir al antiguo artculo 135 de la
Constitucin el apartado nmero 1
de! ahora reformado (que todas las
Administraciones Pblicas adecuarn
sus actuaciones al principio de esta
bilidad presupuestaria), aadiendo el
inciso "en los trminos que lo deter
mine una ley orgnica". Ese y no el
precepto reformado s podra consti
tuir un artculo tpico del contenido
de una ley fundamental con vocacin
de durar y ser cumplida.
C. Sobre la coherencia jurdica inter
na del nuevo artculo 135 slo cabe
hablar conociendo de antemano va
rios datos: que e! PSOE se haba ne
gado en redondo en repetidas ocasio
nes a hacer lo que luego e! presiden
te pacta en secreto y por su cuenta
con Rajoy; que las informaciones
periodsticas aparecidas en los das
posteriores al pleno en el que Rodr
guez Zapatero informa al Congreso
yal pas de la existencia de ese pacto
se hicieron eco de la noticia de que
la voluntad de los pactantes era la de
12 Real Decreto Legislativo 212007, de 28 de
diciembre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
17
.,.. r
LA REFORMA DE 2011: DE LAS MUSAS AL TEATRO
especificar en el texto constitucional,
al modo alemn, el porcentaje preci
so de dficit que no podra superarse,
porcentaje que sin embargo, y tras
presiones procedentes al parecer de!
entorno del nuevo candidato del
PSOE, se acord luego trasladar a la
futura ley orgnica: un 0.4%, repar
tido en un 0,26% por la Administra
cin Central y un 0,14% para las
CCAA; por ltimo, aunque no en
ltimo lugar, que la iniciativa presi
dencial de reforma de la Constitucin
fue mal acogida en amplios sectores
de! PSOE.
Todos esos datos combinados
ponen de relieve que el nuevo art
culo 135 iba a ser el resultado de un
juego de presiones e intereses encon
trados (entre el PSOE y e! PP y en el
seno interno del primero de los dos)
sometido a gran premura, que per
mite explicar lo que de otro modo
resultara difcil de entender. En pri
mer lugar, que se reforme la Consti
tucin a toda prisa con e! objetivo de
contener e! dficit para dar confianza
a los mercados pero sin fijar, como
en Alemania, el porcentaje que aquel
podr alcanzar, lo que resulta del to
do contradictorio con el objetivo
supuestamente perseguido; que no se
sepa si el dficit en el que podrn
incurrir el Estado y las CCAA ser el
que no supere los mrgenes estable
cidos por la UE (que entra, as, de
manera inopinada por primera vez
en nuestro texto constitucional para
dar lugar a la constitucionalizacin
de una cesin de soberana que con
toda seguridad hubiera exigido un
debate ms meditado y menos mar
cado por las acuciantes circunstancias
del momento) o el que fije una ley
orgnica al Estado y las regiones en
relacin a su PlB, dficit este ltimo
que bien podra no coincidir con e!
primero, pues con el transcurso del
tiempo cabran desajustes entre am
bos; que e! volumen de deuda pbli
ca de nuestras Administraciones en
relacin al PlB de! Estado se haga
depender de un criterio que nueva
mente e! Estado no decide (e! valor
de referencia establecido en e! Trata
do de Funcionamiento de la UE, es
18
decir, e! 60% de! PlB, segn lo dis
puesto en uno de sus protocolos), lo
que supone consti tucionalizar un l
mite que ni siquiera adopt la refor
ma constitucional germana, pese a su
notable rigidez; que todo e! sistema
de techos de gasto (lmites de dficit
estructural y volumen de deuda p
blica) que se contiene en e! artculo
se condicione a que puedan produ
cirse circunstancias que, por estar
definidas con conceptos jurdicos
indeterminados (catstrofes natura
les, recesin econmica o situaciones
de emergencia extraordinaria que
escapen al control de! Estado y per
.iudiquen considerablemente la situa
cin financiera o la sostenibilidad
econmica o social de! Estado), de
penden en ltima instancia slo de
su criterio formal de apreciacin, que
se pone en manos de la mayora ab
soluta de! Congreso: todo ello supo
ne, a fin de cuentas, vaciar de conte
nido las supuestas garantas de esta
bilidad presupuestaria del nuevo
artculo 135 de la Constitucin jus
tamente en aquellas situaciones en
que los poderes pblicos sern, lgi
camente, ms proclives a endeudarse;
en fin, y para redondear el crculo de
las incoherencias, que tras describir
de forma tan general los casos en que
pueden superarse los techos de gasto,
se vuelva sobre el asunto para dispo
ner que la ley orgnica que dar de
sarrollo a las previsiones del 135
podr establecer los supuestos excep
cionales de superacin de los lmites
de dficit y deuda, sin que quede cla
ro en absoluto sin son los ya aludidos
o los que ya sin ms limites que su
libre voluntad aprecie el legislador
orgnico.
Un refrn describe a las mil ma
ravillas la naturaleza de! episodio
manifiestamente mejorable que has
ta aqu ha sido analizado: que para
este viaje no se necesitaban alforjas.
y es que el resultado obtenido tras la
reforma constitucional no es, a mi
juicio, proporcional a sus destrozos.
Destrozos, lo dir ya para terminar,
que han marcado en gran medida la
poltica de la Constitucin del perodo
de gobierno que comenz en e! ao
2004. En l se han aprobado normas
estatutarias plagadas de inconstitu
cionalidades: se ha declarado por
primera vez desde la entrada en vigor
de la Constitucin un estado de alarma
que, sobre ser de legalidad ms que
dudosa, ha llevado aparejada una mi
litarizacin Ragrantemente contraria a
nuestra ley fundamental; y se ha apro
bado, por una legislatura temporal
mente in extremis, una reforma cons
titucional, como mnimo, muy poco
meditada. Que todo ello haya ocurrido
ante e! silencio incomprensible de tan
tos que no deberan haberlo manteni
do es, sin duda, motivo para estar se
riamente preocupados .
I
Roberto L Blanco Vatds es catedrtico de
Derecho ConstiLUcional en la Universidad de San
tiago de Compostela. Autor de La Constitucin de
1978 y de La construccin de la libertad. Apuntes
para una historia del constitucionalismo etlropeo.
. ~
CLAVES DE RAZN PRcTICA.r;o 216
I